时间：2023-09-12 17:11:02
关键词：中央；地方；“两税法”；“分税制”
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003―4161(2009)03―0076―05
1.引言
中央与地方关系的问题历来是中国最为复杂的问题之一。从根本上讲，中央与地方关系是建立在以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织关系。“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系”；就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系”。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央政府与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。同时，为了加强全局性事务的管理，克服地方保护主义，还必须在制度上确立和加强中央政府的权威。
现代财政学明确提出了两个重要的概念，即财政管理体制和税收管理体制，它们指的是通过一定法律的形式确定各级政权对财政收支或税收的权、责、利的分配方式，实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度。每一次财政税收制度变更既是对中央政府与地方政府的利益关系的重新调整，同时也是中央与地方利益博弈的结果和反应。财政税收体制决定了中央政府与地方政府的财政收入的获取与分配，从而影响着各级政府经济利益和政治利益的分配。因此，财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。“正是获利能力无法在现存的安排结构中实现，才导致了一种新的制度安排(或者更旧的制度安排)的形成”。回顾中国历史，从唐“两税法”、明“一条鞭法”，到清“摊丁入亩”，直至1994年的“分税制”改革，都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施，是中央与地方在经济利益博弈上的集中反映。本文由唐“两税法”、1994年“分税制”人手，探讨中央地方博弈对财政税收制度变迁的影响。
2.中央地方博弈下的唐“两税法”
2.1 “两税法”
在隋的基础上，唐以中央尚书户部四司与太府、司农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立了一套严格的中央集权财政管理体系。原则上，中央政府严格控制着制税权，地方上的税收都要上缴到中央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部规定，由税收中留拨一部分充用。唐前期财政税收制度“统收统支”的特征十分明显。在以尚书省户部为中枢的管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其职，发挥“上下相辖，无失遗”的互制作用，为唐朝前期的政治、军事和经济活动提供了稳固的财政后盾。安史之乱爆发后，唐朝这套严格的中央集权财政管理规范体系遭到了巨大的冲击，中央财政面临巨大的危机和挑战。
公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行“两税法”改革。“两税法”的主要内容：①“以资产为宗”，即按土地、财产的多少来确定应纳税额。②“费改税”，把当时混乱繁杂的税种和各类收费合并统一起来，归并为户税与地税两种。③“以征收货币为主”，规定除田亩税以谷物形式交纳外，其他一律折合成钱币交纳。④“统一征收时间”，两税法规定每年纳税时间分夏秋两季。此项政策改革将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，故称“两税法”(另有一看法认为，唐自此以后的税收每年分夏秋两季征收，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月，故称“两税法”)。
两税法是中国古代一次具有重要意义的赋税制度改革。两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定“此外敛者，以枉法论”，既简化了征税名目，又可使赋税相对稳定，在一定时期内保证了国家的财政收入；同时从制度上杜绝了官吏从中作弊乱摊派的可能，使人民的负担有所减轻。两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税，这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一)，此外客户纳税，反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。两税法把原来按丁征税转入按贫富征税，立法原则较为公平，很显然比租庸调制一律按丁征税合理，反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势即收税标准以人丁为主向以土地为主的转变，奠定了唐后期到明代中叶赋税制度的基础。
2.2 “两税法”与中央地方政府博弈
唐“两税法”这样一场后来证实既牵涉到广大税户又涉及各级政权的财政利益再分配的重大改革，为什么会发生并能在短期内顺利付诸实施?学者们开展了许多卓有成效的研究。在传统研究角度的基础上，20世纪以来一批研究人员从财政税收角度对“两税法”进行了重新的审视。较多学者从唐中央因税源短缺而形成的财政困难状况角度，来说明“两税法”改革的背景和目的。郭虚中认为：“唐朝统治者改革税制的主要目的在于解救财政危机，保证中央政府的收入”。黄永年指出，两税法把以往的“非法赋敛”并入两税，纳入中央的控制范围；中央派人确定各州税额并划分其上供、送使、留州份额，这些“新规定新措施，无一不是反映了中央对地方的财权之争”；“实施两税法的主要意图就在于从财政税收来解决中央和地方的经济矛盾”。
20世纪80年代末以来，陈明光从重建中央与地方的财权税收关系的角度，对“两税法”改革的财政背景和目的做出多层次的申论。通过将政府财税权分解为制税权、财税使用权和放免权三个层面加以对照分析，陈明光认为唐朝在安史之乱后实施“两税法”包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。唐朝前期中央政府集中了大部分的财权，州县的财赋自极其有限。这种财权分割关系与唐前期中央集权比较巩固的政治形势是互为因果的。“安史之乱”以后，由于动乱时期中央政府的临时性放权和地方政府势力的急剧膨胀，引起了唐中央与地方的财赋关系分割对象的变化，直接导致了以前由中央直接控制的制税权和赋税放免权实际下移地方。陈明光归纳认为：唐中央通过推行两税法，采取“以支定收”的方法，严格
核定了州、使两级预算的收入项目及其数量界限，同时中央也确定了自己的两税收益数量，这便使中央财政完成了与地方财政“划分收支”的程序，理顺了自安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财税体系，达到了限制地方财权、增加中央财权的目的。
3.中央地方博弈下的“分税制”
3.1 财政包干体制
1978年改革开放以前，我国实行计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，主要实现形式是统收统支体制。十一届三中全会后，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。1980年，在中央和各省之间的财政分配关系方面，我国开始对大多数省份实行“划分收支，分级包干”的财政包干体制。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。放权让利是这一时期财政管理体制的主要内容，人们将经济转型时期的这一财政管理体制形象地称为“分灶吃饭”。分灶吃饭、财政大包干这种分权制财政体制，本质上属于中央政府与地方政府之间的委托一关系：中央政府的财政收入是通过地方政府征收的，中央的收入不仅仅取决于其与地方政府之间协商达成的分配比例，还依赖于地方政府收取财政收入的积极性和主动性。这一时期，中央与地方的关系开始从建国初的中央政府占绝对的领导指挥地位逐渐转变为地方政府能够有权有实力同中央政府进行讨价还价的一种博弈格局。
3.2 财政包干体制对中央地方利益关系的影响
财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，体现了“统一领导、分级管理”原则，支持和配合了其他领域的体制改革，激发了地方的经济活力。但在中央地方财政关系的处理上，财政包干体制问题十分突出。
3.2.1 “两个比重”显著下降，中央宏观调控能力被严重削弱。
20世纪80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980～1990年间，我国国内生产总值平均增长率为9.5％，但经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。相反，“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重却明显下降。1979年第一个比重为28.4％，到1993年已经下降为12.6％；第二个比重也由1979年的46.8％下降为1993年的22％。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。“20世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央政府面临前所未有的弱中央状态”。中央财政收入的比例不断下降，导致中央政府在资金使用上捉襟见肘，国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，中央政府对宏观经济的调控能力被严重削弱。
3.2.2 中央权威遭遇挑战，“弱中央”问题突出。在向下分权性质的财政包干体制下，中央财政要依靠地方财政上缴过日子，中央政府应尽的职责要靠地方政府的“支持”来履行，中央甚至到了要向地方借钱的地步。中央政府曾于20世纪80年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”，全国财政会议经常变成了中央向发达省份的“募捐”会，中央政府应有的权威被淡化。“到20世纪90年代初期，财政分权让利政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致‘国家能力’被严重削弱，已经超过了分权的底线”。
3.2.3 中央“抽调资金”、地方“明挖暗藏”，财政包干体制缺乏必要的稳定性。面对财政收入不稳定和资金捉襟见肘的尴尬局面的不断出现，中央政府不得不频繁地去修改、甚至去破坏现行的财政包干体制。为了扩大在财政收入总额中所占的份额，中央政府曾采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金，还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正，地方也发展出一系列应对中央的策略性办法，采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院1988年的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：“各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税”。中央对地方政府财政收支行为缺乏必要监督和控制手段的问题显而易见。
3.2.4 包干体制“讨价还价”特征明显，缺乏法律依据，随意性强。在财政包干体制下，全国缺乏统一的财政体制，讨价还价特征明显，随意性很强。前财政部长项怀诚说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前的40多年里。变动了不下15次，最短一次财政体制只维持了一年”。实践中，包干制具体包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点等形式，各地方差异很大。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。这些并存的中央与地方之间的非制度化的一对一谈判式的各种财政体制，由于对地方财政收入增长弹性不一致，体制形式的选择本身也存在机会不均等、信息不对称和决策不透明等问题，很可能导致财力分配的不合理。财政分配体制类型过多和频繁变换，造成了地方对中央极大的不信任，导致中央地方互相问的猜疑。而且，中央和地方财政关系的调整往往通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，缺乏相应的法律依据，使财政分权方案更多表现为是中央和地方谈判妥协的结果，随意性很强。
3.2.5 “穷中央、富地方”，地方预算外收入膨胀。在中国，预算外收入并不是财政分权改革的产物，它在计划经济时期就已经存在，但是那个时候的规模比较小，与改革后期不可同日而语。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，基层政府及其各部门开始从国家利益体系中分化出地方和部门利益，预算外收入迅
速演变成为一个庞大的地方收入来源。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7％。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。地方承包之后，有这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗?于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派收取费用。结果是，虽然生产迅速发展，而间接税(产品税)收不上来。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。“小河有水大河干”，在一些发达省份成普遍现象。
3.3 中央地方利益博弈下的“分税制”改革
从1994年起，我国在全国范围内推行分税制财政体制。具体内容包括：根据中央与地方事权划分状况，明确划分中央与地方支出责任；按税种划分中央与地方收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立政府间转移支付制度等。1994年的财政分税体制改革，是建国以来利益格局调整最为明显、影响最为深远的一次。“分税制”对中央地方利益格局关系产生以下重大影响。
3.3.1 “分税制”彻底改变中央与地方的博弈地位，突出了中央财政的主导地位。1994年实施的分税制改革，动因是中央政府谋求更大的财政控制权。分税制的目的很明确，就是让中央政府重掌财权。有了财权，中央才能更好地“渗透”到社会的每个角落，才能控制住地方政府，才能从宏观上调控经济的发展。通过“分税制”改革，中央集中了控制了中央税、共享税以及地方税的立法权。集权性质的“分税制”改革为中央政令的统一提供了财政上保证。分税制财政体制改革前，中央有求于地方，特别是有求于那些“财大气粗”的沿海发达地区。改革后，地方有求于中央，这既包括那些不发达省份和少数民族地区，也包括那些沿海发达地区，没有中央财政的税收返还和财政援助，这些省区也是无法维持下去的。利益双方博弈地位的改变有利于强化中央政府对地方政府行为的调节与控制，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。
3.3.2 “分税制”改革改变了原来财政包干下多种体制形式并存的格局，减少了财政税收政策执行和实施的随意性和不确定性，使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。“分税制”以后，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，财政分配关系得到初步理顺。“分税制”改变了原来中央与地方无休止的一对一谈判和讨价还价的做法，实现了全国财政税收体制的统一。
3.3.3 “分税制”改革明显提高中央政府财政收入比重，大大增强中央政府宏观调控能力和转移支付能力。中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22％上升到2003年的57.47％。2008年，全国财政收入61316.9亿元，比2007年增加9 995.12亿元，增长19.5％，中央财政收入33 611.92亿元，增加4 999.97亿元，比2007年增长17.5％。
中央与地方的财力出现逆转的关键在税种的划分上。“分税制”将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。通过分税制改革，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，大都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。诸税种中规模最大的一种――企业增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。通过这种划分，中央财政收入比重迅速提高，中央和地方由“三七”变为“”。此后十年间，这个水平一直得到保持，而同期中央地方财政支出却基本保持在“三七”的水平。
4.结语
财政税收制度是一个特定的历史范畴，其变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的权力利益博弈。1994年中国实施的分税制改革，目的是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾，谋求中央政府更大的财政控制权。分税制改革规范了政府间的财政分配关系，提高了中央财政的地位，强化了中央政府宏观调控的能力。从这个意义上讲，尽管“分税制”的推行遭到部分地方政府的“强烈反对”，依靠政治核心权力上的优势，中央政府最终取得了这场财政集权改革的胜利。但历史告诉我们，中央政府和地方政府之间的博弈较量还会长久存在下去。“分税制”实施以来所暴露出的财权与事权不对称、预算外收入加速膨胀、省以下财政体制不健全，县、乡财政比较困难等问题和现象说明，财政税收制度的改革还远远没有结束。
注释：
①谢庆奎.中央地方政府体制概论[M].中国广播电视出版社，1998:60.
②李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[M].南开大学出版社，1996:1.
③L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[A].财产权利与制度变更――产权学派与新制度学派译文集[C].上海三联书社，1991:296.
④一般认为，“两税法”实施的根本原因是由于唐后期均田制遭到破坏导致原租庸调制失去存在基础.
⑤郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959.12.
⑥黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988，(03).
⑦陈明光.两税法与唐朝财政管理体制改革之我见[A]汉唐财政史论[C].岳麓书社.2003.
⑧赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊.2003，(37)
⑨王绍光.分权的底线[M].中国计划出版社，1997.
⑩张闫龙.财政分权与省以下政府间关系的演变[J]社会学研究，2006，(3).
⑾赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊，2003.(37)
⑿据赵忆宇《分税制决策背景回放》透露，早在1987年的中央经济工作会议上，时任政治局常委、国务院副总理姚依林就曾提出过分税制的设想，因直接触及了地方的利益，遭到几个省的强烈反对而告终；即便到了1993年分税制实施前，广东省委还给中央写报告，要求单独实行“包干”.
参考文献：
[1]陈明光.汉唐财政史论[M].长沙：岳麓书社.2003.
[2]道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1991.
[3]郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959，(12).
[4]黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988.(3).
[5]科斯等.财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派译文集[M].上海：三联书店，1991.
[6]李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[M].天津：南开大学出版社，1996.
[7]王绍光.分权的底线[M].北京：中国计划出版社，1997.
[8]谢庆奎.中央地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998.
【关键词】财政支出 税收 长期 经济增长
一、财政支出与税收现状
随着我国经济体制改革，我国的财政制度与税收制度也在不断调整，在国民经济快速增长下，我国财政总收支呈现高速的增长状况，尽管我国财政呈现增长趋势，但这种持续增长尽是翘尾因素下的表象，其财政状况并不乐观，与往年财政收入相比，其增长率是有所下降的。从实施分税制之后，我国的税收收入不断上涨，如我国在2012年税收的总收入为10万亿元以上，同比增长率为12.1%，增长速度略有回落，从季度上来看，税收呈现前高后低与逐步回落的趋势，并在第四季度有所回升，出现经济增速回落，主要是由于经济增长步伐放缓，减税政策与企业效益增长下滑所致。在经济体制下，我国税收制度不断完善，社会经济发展较快，其宏观税负的水平也得到了很大提高，有效促进了我国经济的增长速度，但从我国长期的济增长来看，财政支出、税收与经济增长方面还存在一定不协调性，需要通过模型建立，对我国的财政支出、税收与经济增长关系进行协整分析，以有效调控我国的宏观经济发展方向，促进经济的长期持续发展。
二、财政支出、税收和长期经济增长的关系
（1）合理选择数据与变量。为有效分析我国财政支出、税收及经济增长间的关系，可选择仅20年的GDP、税收收入与财政支出数据，运用对数化处理方式，将异方差及波动大的数据进行剔除，其数据全部来自我国的统计年鉴，在经济生活当中，时间序列是个随机游走过程，为防止虚假回归，要对时间序列当中的数据进行根检验，并依据AIC准则试试自动判断，税收、财政支出及GDP的统计值，要比显著水平临界值更为明显，可说明税收、财政支出与GDP为非平稳的序列，通过阶差后，税收序列在10%水平下是平稳的，而财政支出与GDP分别在1%水平下才是平稳的，在税收、财政支出与GDP间存在协整关系，运用协整模型对其关系进行分析，协整模型当中，恰当外生变量的引进，对其结果具有显著影响，外生变量选择的时候，要注意与经济实际及经济学原理的相符性。随着我国分税制改革，税收由下降向平稳上升转变，其趋势线也发生了显著变化，运用协整模型与VAR模型时，可适当加入虚拟变量，并对模型最优滞后阶数进行确定，一般先选择最大的滞后阶数3，再由三阶降到一阶，通过协整检验，对没有约束的VAR模型给予协整约束，通过选择VAR模型的最优滞后阶数是2，而协整检验之后的VAR模型所确定滞后期是1，协整检验结果表明，当位于5%水平后，变量间会有协整关系，这也说明时间序列GDP、财政支出与税收间具有强大的长期稳定关系。
（2）财政支出、税收及经济增长关系分析。运用协整检验的结果得知，我国的税收、财政支出与经济增长间含有长期稳定关系，财政支出及税收均会引发经济增长率的改变，但经济增长率发生变化，并不一定会引发财政支出及收税变化，处于滞后阶数1期时，政府的财政支出及税收增长，会促进我国经济的增长，长期来看，财政支出、税收及经济增长间呈现出正相关，运用VAR模型分析，我国的税收变化，受财政支出与经济增长影响并不是很显著，其中，财政支出与税收收入间的系数是负的，且负数绝对值比较大，表明模型长期的均衡关系是可靠的。由于我国税收方面各因素变动比较大，因原来计划体制原因，税收计划中的基数法造成了税收及经济关系的割裂，税制改革之后，经济税源得到改变，我国对税率也作出很大调整，对税收收入造成了较大影响，在我国税收中，时常存在骗税与偷税等状况，致使税收收入出现大量流失状况，加强税收征管可有效影响税收的收入。政府投资项目方面，大多是基础性的设施建设，周期长，大量建筑设施投资，在短时间里，有些地区的财政支出，就会表现出财政支出在税收上的低依赖性，而是非税收的收入对其经济增长与财政收支平衡发挥了巨大作用，这容易形成宏观税负问题，要实现长期的经济增长，需要对税收与财政支出进行平衡，让三者间相互作用，以促进经济发展。
三、加强经济长期持续发展的建议
随着我国市场经济不断完善，财政支出与税收制度不断得到改善，从长期来看，我国经济任务的关键在于加强经济增长质量的提高，在国内生产总值GDP中，合理调整第一二三产业比例，把我国第一产业中的农业，应由传统农业转变为现代农业，并加强第三产业比重，对高新技术产业进行有选择发展，响应党的十精神号召，加强传统产业改造，培育具有竞争力的高附加龙头企业，以提高我国经济的增长质量，让税收和经济实现同步增长。对非税收收入进行规范，减少非税收的收入，加强经济的宏观调控，对财政收入进行优化，加强税收的征管制，完善相关的纳税申报机制，运用现代信息技术，加强税收的网络信息建设，以完善税源的监控制度，做好纳税及税源监督检查，降低税收资金的流失。尤其是全球经济衰退时期，我国经济增长已出现回落，为确保我国经济良好持续增长，对经济的下行区间，可选择加大政策支出及减少税负的策略，虽然财政支出具有其自主性，因财政体系具有持续性，可对财政支出加大及税负减少方法进行优化组合，以实现我国经济良好的持续增长。
随着经济体制深入改革，我国的财政及税收制度也在不断调整完善，通过VAR模型分析，税收、财政支出及长期的经济增长间具有稳定的均衡关系，在短期里，经济增长对税收及财政支出影响不显著，而税收及财政支出受经济增长影响较大，特别是从长期来看，加强税收、财政及经济方式的改善，可有效提高我国经济的运行质量。
参考文献：
关键词：地方税系；事权；税权；税种
税收作为国家对经济加以宏观调控的重要经济杠杆，对国家的经济、发展具有十分重要的影响。1994年分税制改革之后，我国一直把地方税系建设作为税收制度改革的重中之重。长期以来，地方税系建设发展缓慢，地方税收收入占全国税收收入的比重较低，中央转移支付一直是地方财政支出主要依靠。2012年随着营业税改为增值税的改革在我国的全面启动，营业税将随着“十二五”期间营业税改增值税的进程而一点点消失于历史舞台。在新的国内外政治经济形势要求下，地方税体系的优化必将成为新一轮财税改革的重点。
一、我国地方税系的发展历史及现状
税收作为一种社会产品分配关系并不是从来就有的，它是人类社会发展到一定阶段的产物，是社会生产力发展到一定水平，产生了私有制、出现了阶级社会，随着国家的出现而产生的。而地方税体系则是由于国家多级财政管理体制的产生，伴随着分税制的发展而出现的。
建国初期，我国呈现出税收制度混乱、各地税收制度不统一的现象，为了解决这一问题，在全国范围内统一税法，建立起了高度集中的税收管理体制。直至改革开放前，我国的税收制度又进行了多次调整，但是总体上依旧是围绕着中央与地方税收分成的办法进行收入的分配，形成了较多税种一体的地方税系。1988 年以后，我国开始实行财政包干办法，在原有地方税收入的基础上，又划分了一些税种到地方税系。同时，把在规定幅度范围内确定税率、税额、减免税的权利赋予给了地方。
1994 年，以适应社会主义市场经济体制改革、促进经济与社会进一步发展、保证财政收入、加强中央宏观调控能力为目的，我国对税收制度和管理体制进行了建国以来范围最广、规模最大的一次改革――分税制改革，我国税收体系正式进入了分税制时代。
2003 年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，做出了“分步实施税收制度改革”的战略部署，明确了我国下一步税制改革的基本原则和主要内容。之后“十一五”规划提出：要划分不同功能区，形成区域合理发展的格局，实现社会经济健康、有序、持续发展。在此基础上，党的十七大提出：要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体制。实际上，我国早在“十五”规划中就明确提出要“完善地方税税制”，在“十二五”规划中则提出要“逐步健全地方税体系”，在党的十报告中提出要“构建地方税体系”。地方税体系历经所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整已日趋完善。但是，目前我国的地方税体系仍然存在许多问题。
二、目前我国地方税系存在的问题
（一）财权与事权配比不合理
1993年，在分税制改革前，中央财政收入只占全国财政收入的22%，分税制改革完全扭转了中央财政收入下滑的趋势。数据显示，2013年全国公共财政收入中，中央财政收入60174亿元，占全国财政收入的46.6%，地方财政收入68969亿元，占全国财政收入的53.4% ，可看出中央和地方各自拥有50%左右的财政收入。从财政支出来看，2013年全国公共财政支中，中央本级支出20472亿元，占全国公共财政支出的14.6% 地方财政支出119272亿元，占全国公共财政支出85.4%。由此可见，通过分税制财政体制的改革，中央政府的财政收入更加集中，在财权比重越来越集中的同时，具体事权的比重反而下降。地方在拥有一半的财政收入的情况下，却需要负担起着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权配比不合理。
从现实来看，中国的地方税管理权限高度集中于中央，虽然现行分税制已经把中央与地方政府各自的职责划分出来，但很多税收权限仍然集中于中央，地方只具有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。这种通过税种划分中央与地方收入的分税制，并不是真正意义上“分权”的分税制。
（二）地方税系缺少主体税种
目前我国地方税系主要呈现出：重要税种缺失、税种征收较零散且部分存在交叉问题、主体税种发展尚且不完善的三大现象。重要税种缺失主要指，在原本地方税系就缺少支撑性税种的情况下，随着“营改增”改革的进行，营业税将从地方税税种中逐渐退出。而剩下的在属于地方税的税种中，像城镇房产税、城市房地产税、土地使用税、车船税、土地增值税、耕地占用税和契税这些税种都有一个共同的缺点就是：税源分散、收入不稳、征管难度大；税种征收较零散交叉是指，仅房地产税类就包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税。不少税种间还存在征收交叉现象，如对房租征收的房产税与营业税、土地增值税与企业所得税、城镇土地使用税与耕地占用税等都存在交叉征收问题；主体税种发展尚不完善说的是，城建税和资源税是当前地方税系的两个主要税种，但这些税种都具有共享性。
（三）税制结构设置不科学
我国现行的地方税体系框架是在 1994 年实行分税制财政管理体制改革时期建立的，当时的税制改革的目的是改变我国财政收入占 GDP 比重持续下降、中央财政收入占全国财政收入比重持续下降的局面。所以，在税制改革的过程中考虑更多的是如何提高中央财力聚集，注重对中央税制结构的建立和完善。对于地方税制结构的设计和建立考虑的并不周全，是否科学、完善，没有做太精细的要求。其后虽然在中央与地方的收入划分上做出了进一步调整，经历了所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整，但基本框架并未改变。由此可见，我国地方税制结构需整改。
（四）地方政府间税权划分不明确
“提高中央财政收入在全国财政收入中所占的比例”是我国分税制财政管理体制建立之初最主要的目的，因此，对于税权的划分也重点关注的是中央与地方政府层面，对地方各级政府间税权的划分并没有作投入过多精力。在此后近二十年的改革实践中，虽然国家逐步完善了地方税体系的诸多弊端，但是，省以下地方政府的分税制改革发展还是比较迟缓。由于各级地方政府的事权和财权划分一直比较模糊，省以下各级政府对公共事务进行管理的职能交叉重叠，模糊的界限划分，出了问题既可以找同级政府的不同部门，又可以找不同层级政府的同一部门。地方财政体制比较松散随意，各级政府财政支出范围不确定，这样一来导致地方各级政府间税权的划分并不科学。一来税收征收管理权限的模糊，使得各地发生争抢税源的情况，二来缺少明确的划分标准来划分税款所有权，使得上级政府侵占下级政府税收收入的现象也时有发生。
（五）地方税系法制化程度较低
目前在我国地方税制结构中，各税种法制化程度不够高，降低了税法的权威性和严肃性。就当前我国地方税系来看，只有企业所得税和个人所得税是税法有明确立法规定，其它地方税、专享税及中央和地方共享税基本都以暂行条例为执法依据，这样看来很明显立法层次是不够的。除此之外，我国目前尚没有《税收基本法》、《地方税法通则》等能够从法律的高度来合理界定税收性质、作用、立法原则、管理体制等重大问题的法律文件，地方税体系建设缺少科学、合理的法律依据和规范。这样不仅降低了税法的权威性，还增加了执法的随意性。
三、关于完善我国地方税系的若干建议
地方税种的构建与完善是一项艰巨而复杂的任务，它关系着各级地方政府的财政收入，也关系着分税制能否正常有效地运行。由于我国目前地方税系所涉及的地方税种数量较多，但是税源不足、收入不够稳定和主体税种缺乏的现状，改革和完善我国地方税系，应按照党的“十”报告的总要求，立足国情，逐步形成具有中国特色的相对独立的财权、相对完整的税种、相对稳定的地方收入、征管相对协调的地方税体系。具体提出以下建议：
（一）集权与分权都要适度
推动我国地方税体系改革，需要借鉴市场经济发展成熟国家的成功经验，同时又要充分考虑我国的具体国情。分税制的目的之一是适应与服务于市场经济体制，在客观上应赋予地方财政相对独立的地位。目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段，另一方面来看，从我国的政体出发，政治上高度集中，政府级次较多，区域发展不平衡。同时考虑到中央宏观调控能力和社会主义优越性，在改革中也应注意地方与中央的协调，保证中央财政应有的实力。因此，我国地方税制的改革完善要紧密地结合自身国情，这就要求地方税系改革过程中的地方分权只能是适度的。
（二）加强地方税主体税种建设
作为税源稳定、税基宽广的营业税，其税收收入占地方税收收入1/3 以上，可以说是地方税的主体税种。但是随着营业税改为增值税改革的进行，这一主体税种会逐渐消失，这对原本就不够强大的地方税来说无疑使雪上加霜，所以现实表明我们必须加强地方税主体税种的建设。考虑经济和社会的发展需要，我国地方税系可以适当借鉴国际经验，培育地方税主体税种。从中长期看， 由于财产税和所得税都具有税源集中、税源广泛、征管便利等优势，所以应当培养和建立以财产税、所得税为双主体的地方税制体系。通过规范现行的所得税税制，使所得税税制日益完善成熟，使其成为在提供重要财源的同时，能尽量减少对市场资源配置的扭曲。财产税成为天然的地方税主体税种，除上述原因外，还因为就财产课征的区域性来说，一般不会造成因对不动产课税而引起财产在区域间流动，同时明显体现了收益和赋税对等的原则。面对我国财产税税种繁多、尚不健全、聚财功能不强的特点，应当将财产税的征税范围由城市扩大到农村，将征收对象由实物扩展到对行为课税，并在税收权力划分方面逐步走向规范化、科学化。
（三）科学构建地方税系收入规模
要地方政府事权和财权相一致，就必须配有合理的地方税收入规模，没有一定的地方税收入规模，各级地方政府进行本职工作就不能顺利保证。目前，我国地方政府相对于西方国家而言，要承担更多的事权，所以在确定中央政府财政收入占全部财政收入的合理比重时，应本着发挥中央政府与地方政府两个积极性的目的，将这个比重规范在50%-60%左右，如果再进一步扩大中央政府财政收入的比例，将妨碍到各级地方政府提供履行事权的能力，严重影响社会的稳定。当前，研究地方税收入规模高低这一问题时，不应仅仅要把目光习惯性地放在中央与地方间的税收划分上，也就是说不只应该关注地方税收入占全国税收总额的合理比重上。实际上，造成地方税规模偏低的另一个原因是宏观税负相对较低以及收费过多，导致税基减少。所以还可以更多的考虑通过提高地方宏观税负来提高地方税收入占全国财政收入的比重。
（四）严格税收征管，提高人员素质
当前税收征管工作还存在不少问题和不足，新形势也要求我们必须思考地方税征管模式的新思路，进一步提高征管质量和效率，这一切都要求进一步深化地方税征收管理改革。防止税款流失仍是当前和今后相当长一段时间税收征收管理工作的重点。加强地方税系建设不仅要从宏观结构上、制度上着手，还要对税务从业人员素质方面优化。在税收征管工作中，从业人员要做到精确、细致、深入，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理。同时，提高从业人员素质是关键，应建立和完善地税人员的培训系统，进一步提高地税人员的政治素质和业务能力，建立有效的监督系统以防范，为完善地方税征管体系打下坚实的基础。
四、总结
本文通过通过综合分析，提出完善地方税体系、加强地方税主体税种建设、妥善财税管理关系的建议。要使各级地方政府能够通过正当的渠道获得事权所必须的基本财力，在加快地方税系构建的基础上配合国家强有力的经济以及行政与法律的制裁，才能促使我国的各级地方政府在正当、合法的轨道上履行其各自的职责，进而促进社会的和谐发展。总之，要建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”，这是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的重点。
参考文献：
[1] 邓子基.建立和健全我国地方税系研究[J].福建论坛（人文社会科学版），2007（1）
[2] 郭月梅.营改增背景下完善地方税体系的探讨[J].财政研究，2013（6）
[3] 朱云飞，成军.中国地方税体系现状与构建研究[J]. 广西财经学院学报，2013（8）
[4] 张.分税制财政体制下地方税改革研究[J]. 经济论坛，2014（5）
税法与财政法有着较密切的联系，税法学引入一部分财政法的内容是必要的。但是，二者也各自有着自己独立的体系。财政法是调整国家在财政管理活动中与财政管理相对人所形成的财政关系的法律规范，也是一个独立的法律部门，包括财政政策、财政原则、财政活动方式和程序以内的基本法律制度，所涉及的内容有：预算、税收管理、国家采购管理、财务会计管理、国债发行与管理、转移支付、财政监督和法律责任等部门法律法规。
税收作为财政收入的主要来源，在财政法律体系中不可避免会涉及税法的内容，国务委员财政机关也属于国家税务主管机关，国务院的税收法规大部分都是由财政部、国家税务总局共同签发。但是，省以下各级财政机关则不是税务主管机关。税务主管机关和税款征收机关也不是一回事，根据<<税收征收管理法>>规定：“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。”所以税法与财政法有必要分离，税务机关的执法权限不应纳入财政法体系之中，财政部门的执法权限不宜扩大到税收领域，以防止地方政府过多过滥的地方政策。
与税法联系较密切的财政法内容主要有宏观财政政策、分税制财政体制、税款缴库和转移支付制度等方面内容，这些应包含在税法学内容体系之中。与税法虽有关系，但在体系上没有直接联系的内容，不宜引入税法学。
关于财务会计管理，财政部门与税务机关职能有交叉。根据<<会计法>>规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作，县以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区内的会计工作。”这一规定明确了财政部门是会计工作的主管部门。但是，在税务、审计、金融等部门的管理职责中也也涉及会计工作，在<<税收征收管理法>>及其实施细则中，明确规定了税务机关有账薄凭证管理权。这是税收的基础性工作，只有加强对财务会计工作的管理，才能正确确定税基和计税依据。因此，税务机关对账薄、发票和其他会计凭证的管理是必须的。另外，由于我国施行税法与会计法适当分离的原则，税务机关在征收税款过程中，需要对会计项目进行调整，对二十余项指标的调整形成了独立于会计法的税务会计。这些内容应包含在税法学当中，而财政法涉及会计工作的内容主要应是会计制度的制定、会计人员的管理、会计工作的监管、注册会计师的管理等。目前税务会计内容大多数税法学教材尚未列入。
2、关于税法学与税收学的区分问题
目前作为法学教育的税法学与作为财经类的税收学体系过于接近。固然，二者的联系以及内容有一定的相互重复是不可避免的。但是，毕竟这两门课程分别属于不同的两个学科门类，应该有各自的逻辑体系。
首先，税法学的理论基础应该是法学而不应该是经济学。应从税收法律关系的特殊性来构筑税法学的理论基础，以此与税收学相区别。税收学的基础的研究目标应该是对税制进行经济学分析，探索税制各要素与经济变动之间的函数关系，不断优化税制结构，达到税收的最佳调控目标。税法则是从宪法权利（权力）出发确定权利、义务，并使这些权利、义务得以实现作为研究的目标。
其次，税法的原则也不应该借用税收学的原则。亚当斯密、瓦格纳以及当代经济学家提出的税收理论和原则为税收法律制定和实施奠定了理论条件。税法的原则不应停留在这一层面和角度上，而应结合税收的立法和执行特殊性，总结概括税收立法、执行过程中带有共同性的准则。这些准则即要借鉴税收理论和原则，又要具有鲜明的法学特征，还不能照搬法学共有的原则，反映税法的特殊规律。如税收法定原则、无差别待遇原则（平等原则）、纳税人权利保护原则、服务原则等等，都是税法学值得高度重视的原则性问题，经过广大学者的努力，税法固有的规律性东西会被发现，并逐步取得共识。
再次，税法学所阐述的内容具有规范性的特征，而税收学具有较强的理论性。税法学作为法学学科与刑法学、行政法学、民法学等学科一样，其内容体系应主要依据现行法律、法规进行学理阐释，不排除必要的理论探讨，但所阐明的规范必须符合现行的法律规定，不能用理论探讨代替现行的法律规定。而税收学作为经济学理论主要应研究税收理论基本规律、范畴概念、历史、各派学说等，属于理论、制度和政策方面，对税法有理论上的指导作用。
3、税法学与经济法学的关系
经济法学无论是从研究对象还是内容体系都比较混乱，根据教育部高等教育司编<<全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求>>规定，税收法律制度被收入宏观调控法部分，但是在内容上却没有以税收的调控职能作为重点，而是介绍税收和税法的概念以及税法的基本制度为重点。税收作为国家调控经济的一个重要手段，在经济法学的宏观调控内容中应该涉及，但是应把握好角度，应围绕税收和税法的宏观调控职能（手段）加以阐述，而不应该在这很小的篇幅内全面介绍税法，主要应讲清楚税收作为国家宏观调控的主要手段，与财政政策、货币政策一样，是如何发挥其调控职能的。
根据我们十余年税法学教学的实际情况看，税法学是一个专业性很强的学科，是学生反映最难学的学科，需要具备一定的相关知识为基础，如会计学、经济学等，而目前法学专业学生这方面的知识比较缺乏，需要老师在课堂上根据税法学需要引入相关知识并进行解释，学生才能理解。如果按照<<全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求>>规定的税法在经济法学二十四章中的一章来讲，学生可能连起码的概念也建立不起来。
另外，经济法应是一个学科而不应是一门课程，如果作为一门课程的话，也只能称之为经济法总论或经济法概论，侧重于经济法的概念及研究对象，经济法的基本理论和原则以及体系和内容的概述，为学生进入其他经济法律部门的学习奠定基础。如果经济法学把目前所涉及的法律领域的法律制度都收录进来，是经济法学力所难及的，既没有必要，也不科学。那样不但什么都讲什么都讲不清楚，而且又与其他课程内容重复，既浪费学时，又造成“夹生饭”难煮的现象。
以上想法虽不成熟，只是想引发学术同仁对税法学体系的研讨。目前税法学领域百花齐放固然可喜，但笔者更希望能在一些基本理论、原则、体系框架上多取得共时。
关键词：非税收入；改革困境；改革突破
中图分类号：F812.42 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2009)06－0021－02
税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。
一、非税收入改革与困境
1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中国非税收入与税收收入的比重是1.85∶1，到2005年时，这一比例已下降到0.29∶1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50％以上，不仅大大高于发达国家5％～15％的比重，也高于发展中国家20％～30％的比重。
2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理，早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。
3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一项家底难清的改革。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非税收入项目的通知》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。连出两道急令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非税收入寥寥可数[4]。
二、非税收入改革困境的原因分析
1.政府间财权分割
财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但仍存在着事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范的问题。在这种情况下，地方财政收入又主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需要。这样在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。
2.收支挂钩、部门利益人格化与二部预算
现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多少紧密联系，而当政部门可以凭借权力收取各项费用来获取利益，并且基本不受严格的约束和监督时，相当一部分收费收入就会转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下，政府系统各部门、各权力环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利的最大化。为了保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部门收费甚至达到了登峰造极的地步。
3.多头审批管理
现行收费体制是多家理财体制，行政事业收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门审批；征收标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。这种相互交叉、多头控制的运行机制，执行起来漏洞很多，致使政府对收费的调控手段不多，能力不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费保持正常运转。
4.票据种类多，监管不到位
目前收费票据种类达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范的地方，票据核销与监控体系也不完善。一些单位不按票据管理的有关规定使用票据，混用、串开、外借票据，不使用财政部门统一收费票据，或使用自制票据，甚至直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据的使用的不规范助长了乱收费现象的滋生和蔓延。
三、非税收入改革突破的对策建议
1.加强非税收入理论研究、更新非税收入管理理念
理论是行动的先导，我们要加强非税收入制度理论、体制理论、机制理论的研究，建立起政府非税收入属于政府财政性资金，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来，营造推进政府非税收入管理改革的舆论氛围。
2.完善分税制财政体制改革，建立科学的地方税收体系
需要建立起各地的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政的非税收入结构。把非税收入通过费改税从体制上调整为税收，壮大中央和地方的财力。目前深化和完善分税制财政体制改革的一个重要前提是地方政府应具有地方税立法权，建立比较科学、合理的地方税体系。按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予地方政府一定的地方税立法权，从而可以解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题，消除非税收入所依赖的制度环境。
3.重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度
非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。
4.继续深化“收支两条线”改革
当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消多头开户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移和截留非税收入。
5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统
当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索设计出精简有效、管理严密的收入票据。进一步开发完善非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。
6.健全监督检查体系
采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。
参考文献：
[1]景宏军.加强我国非税收入征管的对策研究[J].哈尔滨商业大学学报，2008，(2).
[2]李红霞.关于构建非税收入管理机制的理性思考[J].教育财会研究，2007，(5).
【关键词】营改增 扩围 地方财政 财政关系
一、增值税扩围的重大意义
随着社会的不断变革与发展1994年税制改革遗留下的营业税与增值税并存的税收模式各种弊端渐渐显现，尤其是对第三产业产生了重复征税的问题，阻碍了其发展。现阶段三大产业对我国GDP的贡献率变化明显，第三产业相对其他产业在我国国民经济中的作用越来越显著，而第一与第二产业占国民生产总值的比重则逐渐下滑。然而增值税与营业税并存的情况会阻碍第三产业的发展。在第三产业发展的初级阶段，主要以提供简单消费性产品及服务为主，呈现出直接面对消费者进行服务、产业链较短的产业态势，营业税产生的重复征税现象尚不严重。但是随着行业的发展，为了满足顾客多样化的需求，第三产业产业分工、行业分类日趋精细化，产业链不断加长，产业服务方需要外购的商品越来越多。在此情况下，营业税全额征税的计税方法势必造成重复计税现象的发生，产生分工越细税负越重的情况。虽然差额计税的方法一定程度上缓解了重复征税的产生，但是差额计税的范围毕竟有限，除旅游业可以基本实行差额计税外，其他行业主要实行全额计税。所以营业税的征税违背了税收公平原则，加重了企业负担，使尚处发展阶段的第三产业承受了较大的税收压力。因此增值税扩围的相关改革是完善我国税收制度，促进我国产业升级转型的必要选择。
二、现阶段的中央地方财政关系及问题
营业税占地方税比例最大，为地方财政收入增长贡献也最多，其作用短时间内还难以取代。然而增值税扩围改革之后，原由地方财政征收的营业税将变为由国税系统征收的增值税。按目前增值税分享比例中央占75%地方占25%来看，如果不改变目前的税收征管结构和税收分享比例，地方政府将由原先征收的全额营业税变为只能取得25%的增值税部分，在这种情况下，地方财政税收收入将变为主要由所得税、财产税、资源税等支撑，从目前这几种税收收入的规模来看，是无法和营业税所得相提并论。另一方面，从2002年以来我国中央与地方财政收支关系来看，地方财政本就承担着与其收入严重不平衡的超负荷支出责任，从而也造成了土地财政等一系列问题。在目前经济高速发展时期，人民对社会公共品的需求必将有增无减，而提供社会公共产品的支出主要由地方政府承担，因此地方政府支出责任范围还将进一步加大。如果保持目前税收分配比例及税种不改变，地方财政就极有可能陷入困境
三、“营改增”后的财政关系改革的思考
（一）调整中央地方共享税分享比例
按照目前税法规定，营业税除铁道部、各银行总行、各保险公司总公司应缴部分集中支付归中央政府外，其余部分归地方政府所有。现阶段营业税已成为地方财政中的最主要的财政支柱。增值税扩围改革之后，营业税逐步被增值税取代这必然会带给地方政府新的压力，使本已财权与事权不想匹配、支出大于收入的地方财政雪上加霜。调整中央与地方共享税如增值税、企业所得税、个人所得税的分享比例，也许是目前解决地方财政缺口的最有效最直接方法。第一，可以在保证中央财政基本保持收支平衡的前提下，适当提高增值税、所得税的地方分享比例。；第二，可以扩大中央地方共享税的税种，变中央税为中央地方共享税。；第三，根据各地人口、资源等情况，完善转移支付制度，加大一般性转移支付力度，将转移支付资金用好、用活。
（二）完善各级政府财权与事权的划分
94年分税制改革之后，客观情况上存在地方政府事权大于财权、支出大于收入的现象。因此重构中央地方财政关系，构建财权与事权相匹配、财政收入与财政支出基本平衡的新型财政关系是我们不得不考虑的事情。有关中央政府、省级政府、市县级政府等各级政府的支出责任清单应尽早公布，详细阐述各级政府的支出责任与范围，明确各级政府独自承担以及需要共享的支出责任范围，并且最好能以法律形式将其固定，从而有利于各级财政健康良性发展。在进行财权与事权的划分时，我们尤其应该注意科学公正的原则，在保证中央宏观调控能力，确保中央税大于地方税比例的前提条件下，采取事权决定财权、事权决定税权的原则，科学合理的调节中央地方财政关系、确定各级政府的支出范围。
（三）培养新的地方税主体税种
稳定的地方税种是地方政府财政良好运行的基础。目前我们地方税体系税目繁多，但大多征收金额小而分散，唯有营业税称得上是地方税的主体税种，占到地方政府税收收入的三分之一左右。但是“营改增”之后，营业税将被增值税取代，这种情况下，我们必须加快完善地方税体系，培养地方税新的主体税种。一、可以考虑征收遗产税。遗产税的征收可以有利于社会公平的实现，有助于防止财富的不合理占有，调节财富在社会各阶层的分配利用，增加政府收入及对贫富差距的调节能力。二、开征环境保护税。环保税的征收有利于遏制高污染、高能耗企业的发展，增加其污染成本，同时也有利于我国产业升级转型，促进经济可持续发展。三、可以考虑在适当的时候开征房产税。房屋不动产随着经济的发展物价水平的提高，拥有较大的升值空间，具有成为地方税主体税种的可能性。但是房产税的征收还需循序渐进的推行，考虑人民的可承受能力。
参考文献：
[1]白彦锋，胡涵.增值税“扩围”改革后中央与地方收入分享比例问题研究[J].税务研究，2012，（1）.
[2]蔡昌.对增值税“扩围”问题的探讨[J].税务研究，2010，（5）.
[3]陈龙.部分行业“营改增”的难点、挑战及改革建议[J].当代经济管理，2014，（4）.
[4]冯俏彬.“营改增”后急需重构地方财政收入体系[J].中国经济时报，2014，（6）.
关键词：分税制税权划分公共产品
1994年，分税制在我国正式实施，经过7年的实际运行，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政收入的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划商品经济条件下建立起来的税收制度的某些局限性。但是，由于它是市场经济发育不成熟的早产儿，先天不足，在市场经济日益成熟和世界经济向一体化发展的今天，它的机能越来越不适应发展着的经济环境，最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。
一、现行税制在税权划分方面的弊端分析
1．不利于市场经济发展
建立完善的市场经济体制是我国经济建设的目标，这是我们实践经验的总结，也是世界经济一体化趋势的要求，我们的任何一项改革都必须符合市场经济的要求，税权的划分也应该有利市场经济的发展。现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍我国市场经济的发展。
2．不利于分税制的实施
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论建立的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实施宏观调控较为成功的做法。按照市场经济的要求，党的十四届三中全会果断地作出了在我国实行分税制的决定。现行分税制对推动我国经济体制的完善和发展起到一定的积极作用，但在实际运作过程中也暴露了不少问题，如中央可支配的财力呈下降趋势；中央财政赤字不断增加；中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长；中央债务规模不断扩大；税收收入占GDP比重预期目标尚未达到；地方的积极性也未能很好地调动起来。这与我国现行分税制的税权划分不合理是分不开的。
我国是一个中央集权制国家，政治上要求统一和稳定，这就决定了我们不能按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外，我国又是一个经济社会发展不平衡的大国，各地区的经济基础、自然条件、人文地理状况不一样，甚至差距很大，这就决定了我们国家不能象日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型制度。根据我国的政治制度和经济社会状况，我国应实行以中央集权为主，合理给地方放权的形式，只有这样，才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，又不影响中央财政收入的增加和宏观调控能力的加强。我们在中央与地方的税权划分上，既不能把税权过分集中于中央，也不能毫不限制地扩大地方的税权。要根据我国的国情，科学、合理地划分,从而保证我国分税制的贯彻实施。
3．有悖公共财政理论
在我国经济体制改革不断深化，尤其是在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的背景下，财政学界不失时机地提出在我国建立现代公共财政这一课题。1998年我国财政界提出了逐步建立我国公共财政基本框架的改革目标，2000年夏季，在全国财政工作会议中，李岚清副总理、项怀诚部长的报告，又向国人勾勒出构建我国公共财政新机制的基本思路，项部长报告提出：力争3至5年的时间，建立起适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济发展要求的公共财政新体制。努力构建我国公共财政的新机制成了我国财政改革的主旋律，其意义深远，不容忽视。
公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。
4．不利于调动中央与地方两个积极性
充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的实施，某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性。但远没有达到调动两个积极性的目的，地方政府的积极性远没有调动起来。这其中一个重要的原因就是税权过于集中，税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央，忽视了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，使地方各级政府的职能不能完全实现，制约了地方政府的积极性。
另外，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中央统一制定的税收制度去组织收入，现行分税制体制改革，划给地方政府固定收入的税种有16种之多，但地方基本上仍没有自己独立的税种。现有的地方税如同几十年来就一直存在的地方税一样，只是小额零星分散的税种，远不足以成为地方财政支柱收入来源。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在目前经济利益多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地方利益目标等同于中央利益目标，不利于调动地方政府的积极性，最终也会影响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。
二、税权划分应坚持的原则
1．市场经济的原则
建立完善的市场经济体制是我国经济体制改革的目标。在我国，只有实行社会主义市场经济，才能充分发挥社会主义制度的优越性，赢得同资本主义制度竞争的比较优势；只有选择市场经济的资源配置方式，才能从根本上提高资源利用效率。所以，中央与地方税权的划分，一定要有利于市场经济的完善和发展，有利于资源的有效配置，有利于促进经济的发展。税权的划分应尽量不妨碍市场经济的发展。同时，也要考虑到市场也有其自身的弱点和消极方面，存在着市场失灵的地方，因此，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。
2．效率原则
效率原则包括两个方面的含义,一是经济效率原则，一是税收本身的效率原则。经济效率原则是指税权划分对资源配置和经济机制运行的影响最优化，也就是说，纳税人在正常负担之外，经济活动不会因为税权划分的不合理而受到干扰和阻碍，相反还因此而得到促进。因此，我们在划分税权时，要充分考虑哪些税权集中中央有利整个经济的发展，哪些税权下放给地方有利于调动地方政府发展经济的积极性。税收本身的效率原则，是指以最少的税收成本获得最多的税收收入。降低税收成本，提高税收效率，要运用先进科学的方法管理税务，要简化税制，税权划分既要方便中央税收征收管理和组织收入，又要方便地方的税收征收管理和组织收入，要尽量使纳税人方便、省时、省事、省费用。
3．事权和财权相结合的原则
事权，就是某一级政府所拥有的从事一定经济事务的责任和权利。财权即某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。一般来说，中央与地方应科学合理地划分各自的事权，并依据事权合理确定支出的规模，在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来，我国中央和地方的关系经过了几次调整，总体而言，调整仍没有到位，中央与地方的事权划分仍缺乏科学性和规范化，划分不够彻底，相互扯皮的现象时有发生。
我们在处理中央与地方关系，划分中央与地方事权的时候，应通过法律的程序，来规范中央与地方的法律关系，使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依，应根据公共产品的特征和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下，全国性、地区性公共产品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据，即地方产品由地方政府负责提供，全国性的公共产品由中央政府提供。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权和财权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握方式和适应程度，并考虑公平与效率的关系。
4．分税制原则
坚持分税制原则，关键是要建立地方税体系，要创造必要的条件进一步完善我国分税制体制，使之与我国社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的，是根据国家财政管理体制改革的规定，由中央统一立法或由地方立法开征，由地方负责征收管理，税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的重要组成部分，它除了具有国家税收的三大特征外，还具有收入归地方所有，属于地方财政的固定收入，管理权限主要由地方所掌握，税源分散、收入零星、征管难度大、税收成本高、与地方经济关系密切等特点。地方税体系问题是与我国分税制实施相伴而产生的，分税制是现代市场经济国家的基本作法，它的完善是与地方税体系的健全分不开的，没有发达的地方税就不能实现一级政府一级预算的原则，推进规范的分税制改革也就是一句空话。
要建立起合理科学的分税制，地方税收体系的确立和完善就必须提到重要议事日程。地方税收体系，应该是主体税种稳定，辅助税充裕，结构合理，功能齐全的地方税多税种的组合。建立地方税体系，关键在地方税基的选择和税种的设立。我们要在确定中央与地方共享税，确立地方税主体税种，如营业税、财产税等的同时，根据地方经济发展的需要开征一些新的地方税种，如社会保障税、车辆购置税、遗产税、赠与税、环境保护税等，改革现有的地方税种，如个人所得税、城市维护建设税、房产税、资源税等。
三、划分税权的基本思路
1．优化税制结构
优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。长期以来，我国的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，流转税的税收收入占我国全部税收收入的70%以上，1994年—1998年分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然，这与我国当时生产力发展水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力发展水平相对低下，税收征收管理水平还不高的情况下，以流转税为主体的税制结构有利于组织税收收入，有利于简化征管，降低征收成本。但随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。
从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。首先，从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元，英国717美元。2000年9月国家统计局公布的数字表明，我国目前的人均GDP已达849美元，所以，我国税制结构模式的转换已具备了转换的经济条件。其次，我国税务人员的素质较以前有了很大的提高，我国现有80多万的税务大军中，大专以上学历者已占60%以上，本科学历以上人员也超过22%，现在我国对税务人员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训网络和体系，不久的将来，我国税务大军的整体素质将有更大的提高，这为我国税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三，我国税收征收管理手段不断现代化，截止1998年底，我国税务系统计算设备装备达157004台，计算机管理人员28727人，微机处理纳税户数达16783544户，税收征收管理的装备现代化为我国税制结构的转换提供了技术优势。
另外，我们应开征一些新的税种，如社会保障税、遗产税、环保税、车辆购置税、燃油税等；扩大增值税的征收范围，将建筑业和运输业并入增值税的征收行列，并实行消费型增值税；将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并统一为公司（法人）所得税；可将城镇土地使用税并入资源税；将筵席税并入消费税，适当调整消费税的课税范围，增加一些高档娱乐项目和高档消费项目，如高尔夫球、桑拿浴、高级美容等，并取消现行消费税目中的生产资料和一般生活品，如酒精、护肤护发品。
2．正确划分中央与地方的税收立法权
税收立法权的正确划分是合理划分中央与地方税权首先要解决的问题。要在确保中央税收立法权的同时，逐步扩大地方政府的税收立法权。
立法权就是者所拥有的，由特定的国家机关所行使的，在国家权力结构中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系，它包括国家立法机关行使的立法权以及其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。我国实行的是高度集中的政治体制，这就决定了中央集中统一领导是我国现行立法权限划分体制的根本特点。这一特点决定了中央立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律必须集中在中央，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。
另外，由于我国各地区情况差别较大，尤其在经济体制改革中许多改革办法带有探索试验性质，如果全部税法由最高权力机关制定，难以做到机动、灵活和及时；我国实行民主集中制，历来强调发挥中央与地方两个积极性，这就必须充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在中央与地方政府之间的适当划分，既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方政府确定开征或停征，这些税种的立法权由地方权力机关行使，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性。
总之，税收立法权限要明晰合理，对中央和地方的税收立法，要分税分管，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，以满足地方经济发展需要。同时对税种的设置、开征、停征、解释和减免等权限也要进行合理的划分。
3．明确划分中央与地方税收收入的归属权
划分中央与地方税收收入的归属总的原则应是：坚持中央财政收入占全部财政收入的比重必须在60%左右，有利于中央财政收入与地方财政收入同步增长，有利于调动中央与地方经济发展、组织收入的积极性。实行分税制以来，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1995—1999年一直呈逐年下降或徘徊的趋势，分别为52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。这种格局与国外情况形成强烈的对比。从发达国家来看，不论是单一制国家，还是实行联邦制的国家，在国家总的财力分配格局中，中央集中的财力比重一般保持在60%以上。从发展中国家来看，除个别国家外，中央集中的财力比重一般都在70%以上。另外，我国税种和收入的划分标准欠科学。如中央企业的所得税归中央财政，地方企业的所得税归地方财政，这不仅导致分税制不规范，而且与建立统一市场经济的要求相违悖。
因此，我们在确定中央财政收入占全部财政收入比重时，应基于我国国情，本着发挥中央与地方两个积极性的原则，把这一比重确立在60%左右。在税种和税收收入的划分上，由于中央政府所承担的任务具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承担与本地经济和社会发展密切相关的事务。所以，我们应该把收入比重高，税收负担分布广泛的税种划归中央，将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征管的税种划为地方税收收入。同时，将某些与经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。在具体划分和操作上，我们可以在现有分税制划分的基础上确定。中央固定税收收入包括：关税、海关消费税和增值税、消费税。地方固定税收收入包括：营业税、个人所得税、社会保障税、遗产税、赠与税、车辆购置税、燃油税、城镇土地使用税、印花税、契税等。中央与地方共享税收收入包括：增值税、所得税、资源税和证券交易税。其中增值税，所得税和证券交易税可以采取同源分率的形式划分，资源税仍按现行制度划分。
4．明确国税、地税各自的税收征收管理权限
【关键词】分税制、立法
构建科学、规范的分税制财政体制立法（简称"分税制立法"）体系是建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1994年实施的分税制财政体制改革虽已初显成效，并从整体上勾画出我国财政体制立法的基本框架，但尚未构建形式完备、内容规范的分税制立法体系。为进一步适应社会主义市场经济发展的需要，推进我国财政体制改革和立法，从理论和实践的结合上探讨我国分税制立法的若干基本问题，已显得十分必要。
一、分税制的立法界定
财政体制，又称财政管理体制，经济学中的通说认为，它是"在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度"（注：陈岱孙主编：《中国经济百科全书》，中国经济出版社1991年版，第1034页。）。除通说之外，还有以下三种主要观点：财政体制是划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度（注：陈共等：《财政学教程》，中国财政经济出版社1985年版，第393页。）； 财政体制是划分各级政府财力和财权的法规（注：姜雄壮：《当代财政学若干论点比较研究》，中国财政经济出版社版，第233页。）； 财政体制既是财政管理制度又是财政分配关系（注：姜雄壮：《当代财政学若干论点比较研究》，中国财政经济出版社版，第253页。）。据此，我们认为， 学者们均是从不同角度来界定财政体制的。实际上财政体制和财政体制法的涵义是不同的。国家立法时须首先界定财政体制的概念，否则会引起歧义。换言之，立法界定财政体制时，可参照但不宜直接引用上述某一种关于财政体制的定义，应综合考虑一些特殊因素，具体包括：（1 ）财政体制的法定涵义应与社会主义市场经济体制保持一致。在计划经济体制下，政府的经济事权十分广泛并且直接延伸到经济组织内部，政府财政管理权的范围较广。在市场经济体制下，政府的经济事权一般不直接介入经济组织内部，财政体制不直接规定国家和企事业单位、个人间的分配关系。（2 ）财政体制的法定涵义应是具体的而不是抽象的，是明确的而不是模糊的。（3）财政体制的法定涵义还应与财税法的其他法律规范相衔接。因此，财政体制可界定为划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。相应地，财政体制法就是调整各类、各级国家机关之间财政权分配关系的法律规范的总称。简言之，财政体制法就是财政分权法，它在财政法体系中居基本法地位。各类、各级国家机关依财政体制法划定的财政权来理顺财政分配关系。
财政体制受经济体制的影响而形成集权式和分权式两种基本形式，分税制就是一种分权式的财政体制，故称之为分税制财政体制。关于分税制问题，在我国除少数学者主张它仅为一种税收体制外（注：郝昭成等：《财税体制突破与利益重组》，中国财政经济出版社1993年版，第177 页。），通常将其定义为"在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间以划分各级政府事权为基础相应划分财权和财力的一种分权式财政体制"。（注：储敏伟：《分税制若干理论与实践问题探讨》，载《财经研究》1993年第12期，第18页。）应当指出的是，上述定义虽在一定意义上反映了分税制的实质问题，但并未涵盖分税制的全部内容。概言之，分税制是依法划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。从各国分税制立法的实践看，我们认为，分税制至少应包含以下几方面的涵义：
1.分税制是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的综合性财政体制。以法定形式划分税收收入是划分财力的关键，而财力的形式受制于财政权的划分，财政权的分配又是依据各类、各级国家机关的性质和职责的，通过分税制可以将财政权分配关系的各个方面联系起来。因此，分税制是一种含税收管理体制的财政体制。财政权由财政立法权、财政行政权、财政司法权构成，分税制立法必须划清三种不同属性的财政权并进行合理分配。
2.分税制是分设机构、划分事权、划分财政权三者相统一的财政体制。依我国宪法，财政权中的立法、行政、司法三种权力是分别由不同国家机关行使的。世界上不少国家还分设国家税务行政机关与地方税务行政机关，并设置了专门的税务司法机关。各类国家机关的职责不同，事权也不一样，划分财政权应与各自的事权相一致。机构分设的目的是为了划分事权和财政权，划分财政权和事权亦要求机构分设。
3.分税制是市场经济国家共同选择的一种分权式财政体制。市场经济是自主、分权的经济，它为分税制的实施创造了条件，即中央和地方在政治上和经济上进行适当分权。分税制作为一种分权式财政体制与经济体制是一致的。在中央高度集权的计划经济体制下，地方并无独立的财政权，缺少实施分税制的基础。
4.分税制是一种以配套齐全的法律体系进行保障的规范化财政体制。从一定意义上讲，市场经济是法治经济，这无疑要求构建完善的财政体制法。在市场经济国家，通常在宪法中明确规定实行分税制，并在宪法中确认各类国家机关的职责及相应的事权，为分税制提供国家基本法上的依据。在此基础上，通过法律将分税制各个方面的制度以法律形式固定下来。
二、分税制立法模式的选择
应当进一步指出的是，各国分税制立法受诸多因素的影响，在分权措施及分权程度上是不相同的。概括起来，分税制立法可以分为相对分权与绝对分权两种立法模式。前者是将财政立法权和财政行政权主要集中于中央，同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权，中央与地方财政收支范围虽相对明确，但亦有交叉，上级政府对下级政府转移支付的规模较大。后者则在中央与地方之间的财政分权较彻底，中央与地方各自的财政立法权、财政行政权和财政收支范围非常明确，互不交叉，上级政府对下级政府一般性转移支付的规模不大。那么，从实际出发，我国应选择何种分税制立法模式呢？我们认为，我国现行的经济体制、政治体制和立法体制决定我国分税制立法的模式应为相对分权式。
1.分税制立法模式应与国家经济体制相适应。财政体制法是处理中央和地方财政权分配关系的准则，是具体的财政体制在法律上的反映。财政体制既受经济体制的制约，又构成经济体制的一部分。集权经济体制下的财政体制法所规定的中央与地方财政分权水平较低甚至不实行分权，这种立法模式现已被越来越多的国家所扬弃。在我国建立和发展社会主义市场经济体制的进程中，多种所有制并存和发展决定国家财政收入的主要来源是税收；多种利益格局并存要求实行分税制；市场机制和宏观调控都是社会主义市场经济体制的重要内容，同时发挥市场机制和宏观调控在国民经济运行中的作用，必然促使中央适当集中财政权以形成实施宏观调控的手段和财力，同时，分配给地方一定的财政权，以调动地方的积极性。
2.分税制立法模式应与国家政治体制保持一致。我国政权的组织形式是人民代表大会制。全国人民代表大会是国家最高权力机关和最高立法机关，它统一行使分税制最高立法权；省级（或经济特区）人民代表大会在不同国家宪法和法律相抵触的前提下，有权制定分税制的地方性法规。我国是单一制的社会主义国家，中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则，在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，这决定我国财政权以中央统一为主、地方分权为辅。即与宏观调控相对应的财政权必须统一在中央，适应市场调节的财政权由地方行使。在税收体制中设置中央与地方共享税就是政治上相对分权原则的体现。
3.分税制立法模式应与国家立法体制保持协调。从严格意义上讲，我国实行两级立法体制。在中央，全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权；在地方，省级（或经济特区）人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。中国共产党十一届三中全会以来，为了推动改革、开放政策的实施，国务院曾制定了一批税收方面的暂行条例，这并不表明国务院是立法机关，更不表明国务院制定税收暂行条例构成一级独立的中央立法，因为国务院制定税收暂行条例是根据全国人民代表大会的委托进行的授权性立法。同理，省级（或经济特区）人民政府根据省级（或经济特区）人民代表大会进行的授权性立法亦不构成一级独立的地方性立法。由于财政体制法在财政法体系中居主导地位，显然，财政体制法的表现形式应为全国人民代表大会制定的法律。
三、分税制立法内容的建构
各国分税制立法的模式虽不尽相同，但其立法内容的建构基本上是一致的，即规定在各类、各级国家机关之间主要划分财政权中的立法、行政、司法三项权力。分税制立法的核心是划分财政权，主要目的是使各级政府具有与其事权相称的财力。各级政府的财力是由各级政府财政收支范围和转移支付规模决定的，财力受制于财政立法权和财政行政权。具体而言，分税制立法至少应包括以下六大方面的基本内容：
1.划分事权。划分事权是分税制实施的基础，划分事权的关键是将财政立法权与财政行政权分开，将各级政府的事权分清。分清各级政府的事权首先应明确各级政府的职能，着重解决两个问题：一是明确政府应承担的社会事务、经济事务的范围，防止政企不分；二是将政府事务在各级政府间合理分配，防止权责不明。故将有关事权在各级政府间划分并不等于均分事权，要充分考虑各级政府的实际情况，遵循适度分权、受益、职能优势原则。下级政府有能力承担的事务，应由下级政府办理，上级政府所负责的事务须是不宜由下级政府承担或下级政府无力承担的事务；一项事权应分配给哪一级政府可以依据其行使事权受益范围所涵盖的行政区域决定；各级政府都有处理不同事务的优势，（注：于宗先主编：《经济学百科全书·财政学》，台湾联经出版事业公司1987年版，第89页。）在划分事权时应充分考虑到这一点。
2.划分国家财政级次并确定各级财政的收支范围。国家财政的级次通常是一级政府一级财政。财政支出范围是由各政府的事权决定的。划分财政支出范围一般遵循以下标准：凡是规模庞大、需要巨额资金和高新技术才能完成的经济事务或社会事务方面的支出，应由中央财政承担，否则由地方财政承担；财政支出受益对象遍及全国的，应属于中央财政支出范围，仅及于某一地方的，由该地方财政承担，财政支出的计划或标准须全国统一的，属中央财政支出，须地方因地制宜的，为地方财政支出。据此，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控所需的支出以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。（注：参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。）划分财政收入的范围应遵循事权与财力相结合的原则。划分财政收入范围应以财政支出的范围为依据，确保中央对财政集中全国大部分财政收入，因为中央政府除直接安排消耗性财政支出外，为实现宏观调控还必须安排大量的转移性财政支出。划分财政收入的关键是划分税收收入，并符合效率、适合、相当、经济等多项原则。
3.划分中央与地方财政收入范围。划分财政收入的范围应遵循事权与财权相结合的原则，并以财政支出的范围为依据。划分财政收入的范围应确保中央财政集中全国大部分财政收入。具体包括：（1 ）税收收入的划分。划分税收收入应以征收管理效率高低决定某税归哪一级财政，同时，以对经济发展促进大小决定某税归哪一级财政。我国目前将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的税种确定为中央和地方共享税，将与地方利益关系密切、税源分散、需要发挥地方组织收入积极性，便于地方征管的税种作为地方税。（2）国有企业利润的划分。目前， 中央企业税后利润全部上交中央财政，地方企业税后利润全部上交地方财政。（3 ）其他专项财政收入的划分。
4.建立转移支付制度。转移支付是指上级政府将其财政收入按照法定标准、程序划转给下级政府作为其收入来源的一种拨款形式。根据财政收支法划定的初次财政收入范围，中央政府集中了全国60％以上的财政收入，但按法定财政支出范围，全国大部分消耗性财政支出由地方直接安排。中央与地方这种纵向的财政收支差额是由转移支付来实现平衡的。此外，由于同级不同地方财政收入水平上的差距，许多贫困地区维持机关正常运转的财政支出都不能保障，同级不同地区间财政收支差额也需要转移支付来平衡。因此，转移支付对于弥补地方财政收支差额，维持整个国家各个地方财政负担的公共服务最低标准，以创造全国统一市场、实现经济稳定有重大意义。（注：汪兴益：《试论财政转移支付制度》，载《财贸经济》1994年第8期，第36页。） 转移支付有一般转移支付和特殊转移支付之分。前者又称整体性支付。上级政府对一般转移支付资金的具体用途不予限定，由下级政府自主支配使用。后者亦称专项性转移支付，它是上级政府依照特定目的和条件对下级政府的特殊补助，其主要目的是支持某一地区难以承担的全国性和跨地区性项目，以及上级政府所鼓励发展的行业或项目，实现国家特定调控目的。
5.划分财政行政权。财政行政权主要是各级政府运用国家所赋予的依法组织财政收入和安排财政支出的强制性的权力，如公债发行权、税款征收权等。这种权力不同于财政立法权和财政司法权。财政立法权、财政司法权虽然也具有国家强制力，但财政立法权是针对各类财政事务制定和法律的权力，财政司法权是针对财政刑事案件、财政民事案件和财政行政案件进行审判的权力。但财政行政权应受制于财政立法权和财政司法权。划分财政行政权的总原则是，各级政府及其财政主管机关依照财税法，对属于该级财政收支事项独立行使财政行政权，上级政府对下级政府行使监督权。
6.划分财政立法权。根据法治原则，各项财政权的划分最终表现为立法权的划分。政治体制及立法体制上的差异造成各国行使财政立法权的机关不完全相同，以及中央与地方财政立法权的分配办法各异。在西方国家，税法必须由议会制定，地方税收立法权的大小因各国国家结构实行联邦制或单一制有所不同。在我国，宪法对立法权在权力机关与行政机关之间、中央与地方之间作了划分，这种划分适用于财政立法权的划分。这就是：全国人民代表大会及其常务委员会统一行使最高财政立法权，财政法律是制定财政行政法规、财政地方性法规的依据；国务院根据国家权力机关授权，可进行财政委托立法，也可以制定财政法律的实施条例；法定的地方权力机关根据本地实际情况和需要，在不与法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性财政法规。
四、分税制立法的完善
1994年财税体制改革虽确立了分税制的基本框架，但几年来的实践表明我国分税制立法尚不完善。我国分税制立法亟待解决的问题有：政府职能并未完全适应市场经济体制，各级政府事权不清；在统一税法、集中税权时，忽视授予地方税收立法权；原有地区间财政分配格局尚未打破，缺少转移支付的法律规范；税收司法保障体系不健全。故在走向21世纪之际，应构建在分税制财政体制法统帅下的税收基本法、财政收支划分法、国债法和转移支付法等构成的财政法体系。
制定税收基本法可以解决地方税收立法权限、国家税务局和地方税务局各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题。对此，省级权力机关制定税收地方性法规已有法律依据。我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第7条规定， 省级人民代表大会可以制定和颁布地方性法规。这里所称地方性法规理应包括税收地方性法规。赋予并允许地方实际行使税收立法权，有助于将地方诸多"费用"一并纳入税收管理的法制轨道。目前地方政府征收许多名目的"费用"，实际上相当于地方税。众所周知，分税制实施后我国地方税制更加薄弱，地方行使税收立法权有助于建立完备的地方税体系。税收基本法应将地方税收立法权具体化。同时，为加强中央对地方税收立法权的监督，还应建立税收地方性法规备案备查制度。国家税务局和地方税务局税收征管权限的划分应坚持"各管各税"的原则，中央税和共享税由国家税务局征管，地方税由地方税务局征管。税收司法保障体系可参照我国现行的铁路、航运司法保障体系建立。
制定财政收支划分法可以在明确各级政府事权的基础上划定各级政府的财政收支范围。目前，我国各级政府的事权仍不明确，也不科学。政府经济方面的事权过大，社会事务管理投入不足。各级政府事权不明确，造成有利的则争，无利的则推。进一步划清各级政府的事权，首先，应按"政企分开"、"职能转换"的原则界定政府的经济事权。政府应逐步放弃直接从事个人、社会组织有能力承担且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，放弃对国有企业经营管理活动的直接参与，集中力量从事个人、社会组织无力承担或与公共服务、宏观调控密切相关的经济活动。其次，应借鉴国外立法的成功经验，将政府经济事务与社会事务方面的事权在各级政府间合理划分，并以法律形式固定下来，以使各司其职。再次，可设定中央政府和地方政府共管事项，并可以由中央政府有偿委托地方政府单独办理。此外，对国有企业利润、公债收入、事业性收费、罚没收入也应在财政收支划分法中进一步明确其财政收入级次。
制定国债法。国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的规模、国债的交易等问题作出明确规定。通过立法实现调整国债结构、控制国债规模、强化国债管理、提高国债使用效益等目标，使国债市场化、国债管理法律化。
制定转移支付法的目的在于实现上下级政府间财力分配的均衡以及各地区间公共财力分配的大致平衡，但目前转移支付除规模不大之外，更主要的问题是不规范，不能完全实现转移支付的目的。要解决上述问题，有待于制定规范、完备的转移支付法。转移支付立法应以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额应采用因素法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、使用监督办法进行划拨，减少任意性。
摘要：财政法律制度体系是指调整财政活动中所发生权利义务关系的法律制度总称，积极完善财政法律制度，是开展财政管理工作的重要保障。本文通过分析我国现阶段财政法律制度体系的现状和缺陷，提出为完善财政法律制度，应做到力求立法全面，提升法律效力和明确财税立法、执法原则，限制任意的自由裁量。
关键词：财政法律；制度体系；制度缺陷
通常认为，财政法律制度体系涵盖了财政预算、财政收入、财政支出、财政管理和监督等方面的法律制度[1]，是调整国家财政活动中权利义务关系的各种法律制度构成的统一整体。建立完整的财政法律体系，有利于规范财政管理，有利于保障财政工作的开展，有利于建立稳固的财政税收，也是保障公民合法权益，深化依法治国的必经途径。20世纪80年代以来，我国的财政法制建设工作有了长足进步。党的十四大曾提出以“建立社会主义市场经济体制”为目标，为响应这一号召，全国、各地方人大及其常委会及地方政府分别制定了一系列相应的法律、法规、地方性法规和规章。这些法律、法规、部门规章和地方性的法规和规章共同构建起财政法律制度的体系。
一、现阶段财政法律制度体系
我国现阶段已构建起财政法律制度体系的框架，并在此基础上进行了细节上的发展。但是随着经济发展，该体系的缺陷和弊端也逐渐显露。通体来说，我国现阶段财政法律制度体系由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度和财政管理法律制度[2]。
（一） 财政基本法律制度
《财政基本法》《税法通则》《财政监督法》是财政法的主体法，对单项财政法律有统筹指导的作用，但是至今我国尚未制定这些基本法。我国有关财政活动的基本原则、管理权限和职能只在《宪法》《会计法》《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》等法律中有相应的规定。1993年由国务院制定颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》重新划分了各级财政收支范围，建立了“中央—地方”税制。1994年税收返还和财政转移支付制度的相继出台，使得分税制更加规范化、体系化。
（二） 财政收入法律制度
我国的财政收入法律制度可分为税收收入、非税收入和政府债务收入三类，是为调整财政收入筹集过程中发生的权利义务关系所做的法律上的制度性安排。
1、税收收入法律制度。税制改革后，国家对工商税收制度进行了大幅调整，各税种中，相继对消费税、营业税、企业所得税、增值税制定了暂行条例以及相应的实施细则。随后又制定了烟叶税暂行条例（2006年）、企业所得税法及其实施条例（2007年）、车船税法（2011年）等，先后修订了和增值税（2008年）、消费税（2008年）、个人所得税法及其实施条例（2011年）等暂行条例。19个税种形成了完整的财政法律体系。
2、非税收入法律制度。根据《关于加强政府非税收入管理的通知》（2004年），政府非税收入，是由各级政府及政府职能的单位或集体依法利用政府权力、政府信誉等以满足公共需求的税收之外的财政收入，是政府财政收入的组成之一。根据《关于“收支两条线”管理的通知》（2001年），部门预算要全面反映部门和单位预算的资金收支情况，以“收支两条线”的模式进行管理[3]。目前，某些省区已出台并实施了《非税收入管理条例》，如湖南、广东省等。而在全国范围内，仍然没有专门的统一立法。
3、政府债务收入法律制度。政府债务收入也是财政收入的重要组成部分之一。迄今只有《国库券条例》对政府债务收入有相关规定。
（三） 财政支出法律制度
财政支出法律制度调整各种分配关系在财政资金的使用过程之中的相互作用。我国在财政支出方面尚未制定统一的立法，在《预算法》其他经济法部门法中，规定了相应的财政支出要求。
（四） 财政管理法律制度
财政管理与各个行业都有密切的关系，财政管理法律制度对各领域的税收都有相应的管理手段，涉及财政预算、国库管理、会计管理和财政监督等领域。
首先，预算管理法律制度调整的是国家及国家机关、社会组织、公民在财政资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的权利义务关系。1993年税制改革后，《预算法》及其实施条例相继实施，为预算管理法律制度的建立奠定了基础。同时，为加强对于征税的管理，全国人大及国务院相继颁布了《税收征收管理法》《发票管理办法》及其实施细则，完善了征税的法律依据。
其次，《国家金库条例》及其细则的实施为政府财政支出的统一规划、国库制度的健全提供保障。财务管理法律制度调整的主要是国家及行政事业单位与企业及基本建设单位之间的财务关系。以《企业财务通则》为核心，相关法律、法规和规章对国有资产、金融业等行业进行法律上的监督和管理，如《企业国有资产法》《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》《金融企业财务规则》《金融企业国有资产转让管理办法》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》。
最后，财政监督法律制度的目的主要是纠正财政主体和相对人的违法行为以保障财政管理工作的进行，从而维护财经秩序。中央并没有颁布统一的财政监督法，只有《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）为开展财政监督和财政违法行为之处分提供法律依据。山东、福建、辽宁等地颁布并实行了《财政监督条例》，为财政管理提供规章上的依据。
二、财政法律制度体系存在的主要问题
虽然我国已经建立了财政法律体系框架，但就目前财政单行法律而言，仍存在许多问题。
首先，从立法角度来看，重要立法存在缺位现象。虽然财政法律制度体系已构建，但该体系并不健全，一些基本、细节性的财政法律法规并无相关规定，仍存在法律缺位的现象。尤其是在非税收入、财政补贴制度和财政监督这些重要领域没有专门的立法，财政管理的过程中无法可依，各地区的实行办法不一为执法工作人员的执法工作造成很大困难。 同时，一些财政法律制度存在过时滞后现象，严重滞后于实际情况，成为隐性的法律空缺。
其次，从法律效力角度来看，法律层次较低。我国财政法律体系较为完整，但从法律效力上看，国务院的制定的行政法规和部门性规章的数量要远多于经全国人大及其常委会制定的法律文件。低层级的规章和行政法规使得其权威性和约束力不受国家最高公权力之保护，从而影响到法律实施的效果和效力。同时，《立法法》第7条、第8条、第9条规定，财政、税收的基本制度，只能制定法律；尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。在经济法的税法范围内，目前有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征收管理法四部法律，行政法规和部门规章是最常见的税种制度规定。
再次，从法律的可操作性来看，可执行性不强。从法律的本质特征来讲，法律的出现永远滞后于现实问题的发生，因此法律允许执法、司法过程中的自由裁量。但是这种自由裁量的权力是应当受限制的，否则会产生执法的随意性。从法理上讲，法律规则的使用优先于法律原则，然而在很多财政法律的规定中，对于法律原则过分依赖，自由裁量权膨胀，也就不能公平有针对性的解决实际问题。除此之外，有些财政立法过多的借鉴了国外的立法模式，过于超前，并不完全符合我国社会主义初期阶段社会主义经济的特征，从而影响到了实际的贯彻执行。总体来看，对于整个财政法律体系的设计和研究还需要加强。
最后，从立法内容上来看，法律之间冲突明显。由于没有基本的财政税收法，在各个财政法之间出现矛盾时对于法律适用问题的确定就无法可依。这种现象在部门法之间以及法律实行过程中都曾出现。如，《预算法》明文规定，如没有法律和国务院的其他规定，地方政府是不能发行地方政府债券的。但实践中，很多地方政府都发行了各种政府债券。如2009年，中央政府代地方政府发行2000亿地方政府债券。这种地方政府作债务人，中央政府作“信誉担保”的 “不代还”的举债方式亟待寻求法律依据和支持[4]。
三、完善财政法律制度体系的建议
基于以上分析，结合现阶段中国财税政策等基本国情，对于完善财政法律制度体系提出以下建议：
（一） 填补立法空缺，完善财税法律体系
首先，财政基本法律是财政法律体系的核心，政府从事资源配置和收入分配决定都应从其规定，是其他财政法律的前提和基础。因此，《财政基本法》在长期看来是必不可少的。以基本法的地位，规范财政职能，规定财政活动的原则、方式和程序，受宪法领导，最终形成多层次的财政法律制度体系。同时，弥补非税收入、财政补贴制度和财政监督等领域的法律空缺，完善财政基本法律制度。
其次，完善税收、国债、行政事业性收费和政府基金的财政收入法律制度。税收方面，应逐步将土地使用税、燃油税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度；国债方面，规范国债发行、交易、托管、兑付等各个环节的国家与个人的行为；统一各地行政事业性收费制度，制定全国统一的《行政事业性收费条例》及单项行政事业性收费管理的相关配套法律制度，并制定《政府性基金条例》等相关的法律文件。
最后，完善财政管理和监督法律制度。财政管理方面，加快修订《预算法》《税收征收管理法》及二者的实施条例。由于这两个部门法设计问题范围广，难以一步到位，因此可以多频的修订逐步完善；同时，《国家金库条例》的施行早已落后于我国的经济发展，应尽快制定新的修正案。财政监督方面，尽快统一全国各地的财政监督条例，或以《财政监督办法》，作为过渡，逐步完善财政监督法律制度，为全国统一的执法工作提供可靠依据。
（二） 提升法律层级，提高财税法律效力
财税法律体系框架已基本建立，但是根据财税改革和发展的需要，财税法的许多单行法律并没有成型。因此积极把较成熟的财税法规、条例、办法逐步上升为法律能够进一步提升财税法的级次和效力，提高财税法律制度的综合效力。目前《增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》经过多年的实施，已经较为成熟，可以进一步制定《增值税法》和《耕地占用税法》。
（三） 明确财税原则，限制任意性自由裁量
我国仍处于经济转型的重要时期，构建财税法律的基本原则，应重视财政的民主性、法定性、平等性、全面性四个基本原则[5]。财政民主是宪法人民理论在财税法律制定方面的具体体现，也是我党为人民服务的宗旨的制度上规定的体现。权为民所用的财税制度要求重大财政事项应经过全国人大的同意才能付诸实施。财政法定要求在财税法制建设中，首先应符合财税宪定，其次要以财政基本法和税法通则为财税法律的统领，解决财产权利与财政权力的法律冲突。财政平等性既要包含形式公平，也要实质公平；既要程序公平，又要实体公平，这也是其他国家一致认可的财税原则。（作者单位：广西师范大学经济管理学院）
参考文献：
[1]闫鲁宁， 现阶段财政法律制度体系构建若干思考[J]. 山东财政学院学报，2011，（6）
[2]财政部条法司， 构建适应公共财政体制要求的财政法律体系[J]. 中国财政，2003，（7）.
[3]李晓慧， 加强非税收入的管理[J]. 北方经济，2011，（24）
一、现行分税制的财政收入功能及其缺陷
从1978年到1993年，我国财税改革基本上是遵循放权让利的思路进行的，导致了财税体制的收入功能逐渐减弱。以实行财政大包大干的1988～1993年为例，中央财政每年从收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能与国民经济增长同步，也不能与财政总规模的增长同步，致使中央财政收入不断萎缩，赤字逐渐增加，中央财政缺乏应有的回旋余地。
从1994年起，把承包制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。
分税制与承包制相比，其财政收入功能明显增强，一是根据财政权与事权相统一的原则，在中央与地方之间实行分税，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种。二是对税制进行了重大改革，大大增强了税收收入功能。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，具有随经济增长而不断扩大的税源，并且收入入库及时，统一内资企业所得税，规范税前扣除范围和标准，保护了税基；扩大了资源征收范围，开征了土地增值税等新税种；清理取消了许多不规范、不合理的减免税政策。三是为加强税收征管，确保分税制体制的顺利实施，分设了中央与地方两套税务机构。特别需要指出的是，通过分税，中央财政建立了稳定增长的运行机制，一改过去依靠行政手段层层下达税收计划的办法，减轻了工作难度。
现行财税体制经过4年的运行，已基本进入稳定运行期，其收入效应正在积极释放。中央财政相对地方财政增长少一些，但是进行纵向比较可以明显看出，中央财政增长的规模和幅度是很大的，对于缓解中央财政困难起到了重要作用。现行体制也大大调动了发展地方的财源和加强收入管理的积极性，地方财政的大幅度增收减轻了地方对中央的依赖。
在充分肯定现行财税体制收入功能增强的同时，我们还必须清醒地认识到，财政收入占GDP下降的势头未能得到有效遏制，1994年为11.2％，1995年为10.5％，到1996年为10.7％。财政收入增长与经济增长不能同步增长的主要原因何在？我们扼要分析如下：
1.在整个国民经济活动中存在一些税收“真空”，如农民自产自用的农产品、军工产品、出口产品、福利企业和校办企业生产的产品等，这些产品都计入GDP中，并占有不小份额，而这些产品都享受不征税，免税或退税待遇，没有税收贡献。
2.我们的经济增长方式是属于粗放型的，投入多，产出少，效益低，只注重产值而不顾产品是否适销对路。这种粗放型增长方式对商品税和所得税的贡献低是必然的。
3.由于在对地区、行业和企业的考核中过分侧重经济增长规模和水平，虚报GDP的现象比较普遍，人为夸大的分母带来了占比的下降。
4.分税制存在不规范，不正确之处，如企业所得税按隶属关系划分，属于传统体制做法，又如把具有增收潜力和攸关经济稳定的个人所得税划为地
方税。
5.现行税收体系还不健全，税制设计还存在不合理之处。
6.财经秩序比较混乱，税收征管不严，偷税、骗税现象时有发生，税收流失严重。
7.预算外对预算内的冲击较大，各种收费、基金侵占税基。
8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始终不能消除，大量侵蚀了税基。
从上面的简单分析可以看出，导致财政收入与经济增长不同步的原因是复杂的，需要探求多种政策措施。但必须特别强调的是现行分税制财政体制对税收收入的不利影响。主要体现在：
1.中央与地方事权和财权划分不清楚。正确合理地划分中央与地方的事权和财权是推进分税制财政体制改革的基础。从目前的情况来看，这方面的问题仍然很多，远远不能适应市场经济发展的要求。一些本应由地方承担的事务却由中央来承担，一些本应由中央来承担的事务却由地方来承担，还有中央出政策地方出钱等现象的发生。中央与地方事权划分不清楚，必然导致财权划分不清楚，事权和财权划分不清楚，就留下了中央与地方以及地方与地方之间讨价还价的余地，导致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加强税收征管上，无形中加剧了税收的流失。
2.地方政府之间税收收入划分不规范。分税制改革，在中央与省一级分配关系规范化方面前进了一大步，但省以下各级财政的分配仍很不规范。这方面的问题主要表现在：地方财政只是和中央“分了税”，大多省以下各级财政并没有“划分税种”，有的实行包干体制，有的实行总额分成体制，具体形式多种多样。也就是说，省以下财政体制并没有按照分税制改革的要求去规范，地方政府之间税收收入划分很不规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。由于地方收的税有可能不归本地所有，在一定程度上将影响地方征税的积极性。
3.转移支付制度不规范。在事权和财权没有划分清楚的情况下，转移支付制度也不可能规范。现行的一般性转移支付制度仍然是按收支总额来确定，税收返还带有明显的过渡性特征。省以下各级政府间的转移支付更是五花八门，专项补助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向内。
4.财政系统与税务系统之间，国税系统与地税系统之间的运作不协调。1994年在国税系统实行中央垂直领导之后，有一些地方又实行县级地税局的省、“垂直领导”。这样县级政府对县地税局的管理能力基本丧失，不时发生县税务机关向地方政府和财政部门讨价还价的现象。按理说，地税局作为地方的征税机构应依法征税，有税必征，但“垂直领导”以后，出现了地方税务机构以征税努力程度为要挟，多要补贴，多要经费等不正常现象，变成了县政府、县财政求县地税局征税，导致税收收入流失，财政收入没有保障。
此外，还有国税部门与地税部门之间的扯皮与摩擦问题。这主要表现在两个方面：一是在税收征管上，比如国税已核定的流转税税基，在地税征收城建税与附加税时认为核定有误时，双方各执一辞，互不相让；二是在人员待遇上，同为税务人员，经费情况、工作条件、生活待遇却有很大不同，造成互相攀比。
二、分税制财政体制的完善
为了保证税收收入与国民经济同步增长，有必要从以下几个方面完善分税制财政体制：
1.合理划分中央与地方的事权。中央与地方事权的划分应有助于减少中央与地方讨价还价现象的发生。要确定中央与地方的事权，首先必须明确在市场经济条件下政府的职能范围。从国外的经验来看，在市场经济条件下政府主要承担以下职责：（1）负责提供公共产品，如国防、外交等；（2）帮助提供混合产品，混合产品既具有公共产品属性，又具有私人产品属性，如教育、医疗、卫生等；（3）直接控制或者管制具有“自然垄断”性质的行业，如电话、电力等；（4）对具有外部效应的产品进行调节或控制；（5）调节个人收入分配，地区发展差距；（6）促进宏观经济稳定发展。具体到中央与地方事权的划分，大体上可依据以下三个原则来确定：（1）受益原则。也就是说，凡政府提供的服务，其受益对象为全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡受益对象为地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。（2）行动原则。也就是说，凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。（3）技术原则。也就是说，凡政府公共活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的公共项目。则其支出应属于中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。
2.合理划分各级政府税收来源。在中央与地方以及地方与地方之间事权划分比较清楚的情况下，分税制要求中央与地方都应有比较稳定、规范的收入来源，其中很重要的一点就是各自要有稳定的税收来源，也就是说各自财政都应有自己的主体税种。如果税收收入划分清楚，税务机构的征税积极性必将得到很大的提高。在主体税种的选择上，应主要考虑以几个原则：（1）效率原则，该原则是以征税效率高低为划分标准。一般来说，所得税由于所得地点流动性强，中央政府就比地方政府征收有效率，而财产税由于财产地点相对固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）经济原则，该原则是以该税种是否有利于宏观经济调控为划分标准。如果该税种有利于经济稳定，调整产业结构，统一大市场的形成，象所得税，消费税就应划归中央政府，否则归地方政府。（3）公平原则，该原则是以该税种是否有利于税收公平负担为划分标准。如个人所得税是为了调节个人收入，公平税收负担而设立的，这种税如由地方政府来征收，在劳动力可以自由流动的情况下，地方政府为了提高本级财政收入，就有可能擅自降低征收标准，搞税收竞争，不利税收的公平负担，所以个人所得税应归中央政府。
关键词：税收体系;主体税种;财政分权
1现阶段我国地方税收体系的现状
（1）地方事权与财力不匹配，地方税收入总体规模过小。按照国际惯例，在实行分税制的国家，地方税占GDP和税收总额的比重一般在7%和40%以上，而我国所占的比重仅为4.69%和35.8%以下，总量过小。而地方政府承担的事权中，也就是财政支出并没有随财政收入的下降而下降，一直稳定在70%左右的支出水平波动，使得分税制改革后的地方财力大幅度下降，加剧了地方财政困难，使得一些地方政府不得不采取一些收费、基金等形式。来筹措地方财源，损害地方经济的运行效率。
（2）地方税收入占地方财力比重较小，地方税的财政功能日趋弱化。一般来说，地方税收是地方政府的主体财政来源，具有强制、无偿、固定的特定，取众人之财，办众人之事，但是我国运行的实际是地方税对地方财政的支撑力逐年下降，只能服务于吃饭财政，没有多余的财力来为地方提供高质的公共服务，地方税收入的主体地位下降，地方税的财政功能日渐弱化，不利于政府整体的运行效率。
（3）税收对经济增长反应滞后，地方税收入弹性较弱。税收是政府调控宏观经济运行的重要手段，是实现财政稳定经济和合理配置资源职能的杠杆工具。但是当前地方的税收体系缺乏弹性，不能实现税收的经济职能，也不能有效地引导市场行为，直接后果就是带来地方税收收入的下降，增强了对中央政府的转移支付依赖，以及开征基金、增加收费项目侵蚀地方税税基，从而进一步缩减地方税收入规模，扰乱正常的国民经济分配秩序。
（4）地方税征管成本过高，与市场经济的发展要求不符。主要体现在管理缺位、稽查偏位、执法错位、征收变位等方面。
2地方税收体系建设的必要性分析
（1）新一轮税制改革的必然要求，尽管分税制改革适应了我国经济社会的发展要求，进一步发挥了税收组织财政收入、调控宏观经济和调节收入分配的职能，提高了“两个比重”的改革初衷，但随着我国经济社会主义市场经济体制框架的基本确立，世界范围内的减税趋势，以及加入WTO所面临的国际竞争挑战，我国需要为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境，因此，在新世纪掀起了以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为基本原则的新一轮税制改革。而作为税收体系重要组成部分的地方税制，也要作出相应的变革，顺应经济全球化和区域一体化的国内外新形势，按照公平与效率的原则，拓展税基，涵养税源，降低税率，完善地方政府宏观调控体系，为各类市场主体创造一个有竞争性的市场税收环境，既要保障地方政府的财政支出需要，同时也要符合我国作为发展中国家的实际国情，为地方经济持续、快速、良性发展提供长期、可靠的保障。
（2）理顺中央和地方财政分配关系，实现地方政府事权支出的需要。地方税收体系本质上是以地方政府为主体运行的税收体系。分税制改革的目的，也是为了规范各级政府权责，达到行为规范、办事效率提高的目的。但是事权的实现需要有相应的财力做保障，而税收作为稳定、可靠、强制、无偿、固定的收入来源，对地方政府至关重要。但是由于现行税制下的地方财力相对薄弱，不能保证地方事权的有效支出，也就失去了地方税收体系建设的积极性。中央政府划归地方的税种，大都是涉及面广、税额小、零星分散、难以管理的小税种，都不能称之为地方的主体税种，实际上也就是间接否认了地方的经济独立主体地方，不利于地方政府事权与财力的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆去调控地方经济的健康发展，必然促使地方政府依赖于中央的转移支付和优惠政策，背离了分税制改革的初衷。
（3）地方税收体系建设能够充分利用地方资源，增加地方政府的财政收入。财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的也是为了合理划分财权。但是分税制改革的实践，却出了地方政府事权支出不断增加，而财权收入不断下降的局面，地方财政困难日益加剧，支出缺口越来越大，一些地方政府日常运转难以为继。但是，中央财政不能无限制地向地方资组，需要承担更大范围内国计民生的重大事项，以及在国际社会中承担的权利和义务。唯一的解决办法，只能是调动地方政府的积极性，利用地方所特有的环境资源，改革税制，加强税收体系建设，掌握和完善地方财源，完善税种建设，自力更生，在不违背中央税收精神的大原则下，机动灵活，创造富有弹性的税收体系，与内引导地方经济良性发展，与外充满竞争、改革超前，当然，大前提是要赋予地方政府相应的税收权限。
（4）调控地方经济，促进繁荣发展的重要举措。我国经济建设的目标是建立完善的市场经济体制，发挥市场调节经济的基础性作用，促进市场经济的发展。在我国，只有实行社会主义市场经济，才能发挥社会主义制度的优越性；只有选择市场经济的资源配置方式，才能从根本上提高资源使用效率。但是，市场不是万能的，由于自身存在的缺陷，可能会导致市场失灵，损害经济运行的效率，必须发挥政府的宏观调控作用，矫正市场缺陷，弥补市场机制的不足。税收作为政府重要的财政政策手段，不仅在由中央政府调控的全国宏观经济运行中发挥作用，也在地方政府的引导下，对市场主体有重大的行为选择影响。地方经济的良性发展，有赖于税收调控手段的与时俱进，并且随着改革的深入，对地方经济社会管理的责任越来越大，地方税作为税收杠杆在引导和处理某些经济问题和社会问题方面有着不可取代的作用，建立和完善地方税收体系可以在很大程度上加强地方政府管理社会的能力，有效发挥税收对地方经济的调控作用，以营造公平竞争的地区环境，促进地方经济的有效发展。
3我国地方税收体系建设的措施
（1）合理确定地方税制体系中的主体税种，优化地方税制结构。一个科学合理的地方税体系应该可以使体系内的各税种优劣互补，以达到尽可能高的系统效率，实现财政的三大主体功能。而这种系统效率的实现，主要是通过合理选择地方政府主体税种，科学搭配其他税种而形成的一个科学合理的地方税制体系来实现的。一般来说，主体税种的选择应考虑以下几个方面：一是要税基宽广，收入规模大，重点体现收入功能，保证地方财政支出需要，满足人口增长和为地方提供有效的公共产品和公共服务，同时还要有适度的弹性，匹配经济增长和波动的需要。二是税基要稳定，避免地区间税负差异而造成的资源配置扭曲。三要税负公平，保证地方经济的竞争活力，促使地方经济良性发展。四是要体现地方特色，我国幅员辽阔，各地情况不尽相同，因此地方税制要因地制宜，在遵循中央税法精神的前提下，富有特色，稽征便利，尽量减少税收的行政成本。五是要与其它税种相互协调，不侵占其他税种的税源，精心经营地方特色的主体税种。
总的来说，地方主体税种的选择，要富有地方特色，体现保障地方政府财政支出和调控地方经济发展的需要，不侵占中央税源，不能影响到中央政府的财政收入，同时还必须兼顾中央政府调控全国经济的目标，在灵活处理地方经济的问题上，保持与中央的高度一致。一般来说。流转税应该由中央征收，所得税作为地方政府的主体税种。不过，从我国经济社会运行的实际来说，我认为选择营业税、所得税、不动产税、资源税作为我国地方政府的主体税种。营业税现阶段就属地方税，并且日益占到了地方税收的主体地位，大大激发了地方政府扶持相关缴纳营业税行业的力度，活跃了地方经济发展，为民众创造了更多的就业机会，但随着增值税抵扣范围的扩大，部分营业税可能向增值税转型，将会缩减税基，减少地方的财政收入。所得税主体是企业所得税，现阶段采用与中央政府分成的办法，作为地方税种无可置疑，但是赋予地方政府过多的优惠减免，势必引起了地方的恶性竞争，中央需加以规范，引导国内资源的合理有效配置。而个人所得税目前在我国占的比重很小，并且主体是工资、薪酬所得，站到了60%左右，说明政策取向还没有真正转变到“藏富于民”，有待增加民众的财产性收入，民富尚能过强。不动产税也称“物业税”，严格意义上应是不动产税，对房产等不动产收入征管从交易环节转变到持有环节，增加持有人的机会成本，符合税收公平原则的前提下，占有更多财产性收入的民众多纳税款，不仅可以增加地方的一大笔财政收入，还能梳理地方房地产市场的滞留顽疾，赢得地方民众的信任与支持。资源税，我认为也应该属于地方主体税种，激励地方政府挖掘现有资源，合理规划利用，因地制宜，从符合地方实际的国情出发，调动积极性和创造性，真正把科学发展观落到实处。至于遗产税也应该属于地方政府的主体税种，具备不可转移的主体属性，但鉴于我国目前尚未开征，不作具体说明。而现阶段划归地方政府征管的城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税等等，作为地方的辅助税种，可结合地方运行实际和上述主体税种的政策取向，加以规范和更新，保障地方的税种设置科学合理，而又富有效率。
（2）科学合理划分税权，建立中央地方兼顾型的税权分配体系。我国地广人多，地区经济发展极不平衡，财力悬殊，既要加强中央政府对全国经济的调控，维持国和社会的安定，同时又要调动地方政府的积极性，发挥自身优势，发展地方经济，这就需要中央赋予地方政府适度的税收立法权，在一些税源比较分散，税基不容易在地区间发生转移，对宏观经济运行不会产生大的副作用，且纳税环节不容易掌握，征收成本过大的税种，统一交由地方政府统筹安排，这样地方政府还可以结合本地经济优势，对具有地方性特点的税源开征新税种，但必须要报中央备案，接受中央政府的监督，不仅可以增加地方财政收入，于国于民都是经济制度安排中的必要创新。
划分税权还必须明确地税机关行政执法权，在法律上明确规定，税务机关是税收行政执法的唯一合法机关。严格遵循“收支两条线”原则，实现机构间的合理财政收支职能配备。建立统一领导、相互独立、职责明确、各具特点的国税、地税两套征管机构，中央税和共享税归国税机构征管，地方税职能由地税机构收缴入库，涉及地方税收事务的征、管、查，地方税务机构有明确的职能划分，用尽可能小的行政执法成本，把地方政府所涵养的税源，科学、有效、合理的收缴入库，保障地方税收体系的完整统一。
参考文献
（一）初步确立了符合中国国情的分税制财政体制的基本框架
改革开放以来，中国经济平均每年以两位数的速度增长，财政经济实力迅速增强，但经济增长的质量和效益不高，加之税收结构变化滞后于经济结构的变化，全国人均gdp和人均财政收支水平均较低， “两个比重”逐年下降。随着由计划经济向市场经济的过渡，公共品供求缺口不断拉大、且显性化，财政收入相对量的下降与政府职能转变滞后及其相应的财政支出责任范围过宽的矛盾，使得各级财政尤其是中央财政和县级财政一直处于“紧运行”状态。改革开放以来地区间财政经济发展差距呈不断拉大的趋势，连续实行了十几年的财政包干制，又形成了较为明确具体、稳定的地方既得利益，加之中央财力拮据，中央政府均衡地区财政经济发展差距的能力较弱、阻力较大。由于长期计划体制下形成的各利益主体之间的不合理、不规范、不稳定的责权关系一时难以划分清楚，也制约了财政体制改革的进程和力度。中国的市场经济体系和法制建设尚处于起步阶段，与之相适应，中国各级政府的公共财政职能、作用范围及作用方式、收支规模与结构等也需要随着市场经济发展的实践来重新定位，作为中国政府间公共财政关系制度化表现形式的财政体制改革也应从这一实际出发，循序渐进。在上述条件下进行分税制改革，不可能一步到位，一劳永逸，只能采取渐进式策略，先构造起分税制的基本框架，然后在运行中再根据制约财政体制的各种因素的变化逐步完善，以降低或“分期摊销”改革成本，减轻改革对经济社会发展带来的震荡。1994年推出并已运行了4年的分税制改革方案， 以划分支出、划分收入、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度为主要内容，初步确立了符合中国国情的分税制体制的基本框架，在很大程度上改革了包干体制下多种体制形式并存的不规范、不统一、不协调的状况，为理顺政府间责权关系迈出了关键一步。
（二）增强了政府财政筹资功能， 明显遏制了财政收入占gdp比重下滑的趋势
分税制主要按税种明确划分了中央与地方之间的税源，并分设国税局和地税局两套税收征管机构，分征分管，硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，在划定的支出责任、税源、税权范围内，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的压力和动力明显增强，提高了地方政府开辟财源及征税的努力程度，减少了税源流失，增强了财政的筹资功能，使财政收入占gdp的比例大幅下滑的势头得到了遏制， 扭转了财政收入长期低于gdp增长甚至负增长的被动局面。
（三）调动了地方政府培养和开辟财源、增加收入的积极性，增强了地方财政经济的自我组织、自我发展能力
分税制改革是按照“存量不动，增量调节”的渐进式原则推行的，原属地方支柱财源的“两税”划作中央收入或共享收入后，采取了税收返还的形式，确保地方既得利益不受影响。具体操作办法是，以1993年为基数，按实施分税制后地方净上划中央的数额，确定中央对地方的税收返还基数。因此，1993年地方财政收入出现了超常增长。当年财政收入增长率大都在30％以上， 超过40 ％的有13 个省区， 最高的青海省1993比1992年增长163.8％。在1993年超常规增长的基础上， 1994 、 1995、1996年分别比上年增长23.8％、20.9％、25.5％。这说明，分税制极大地调动了地方各级政府开辟财源、严格征管、组织收入的积极性，把一些应收未收的财源潜力挖掘出来了。对零星分散的地方小税也给予重视，如个人所得税，1995年入库税款达131.39亿元，比上年增长了80.8％；农牧业税1996年达369.5亿元，比1993年的125.7亿元，增长了194％。同时，各地对企业欠税也进行了认真清理， 遏制了欠税逐年攀升的势头，促进了公平税负、平等纳税的财税环境的形成。
（四）建立了保证中央财政收入稳定增长的财力初次分配制衡机制，增强了中央财政的主导地位和宏观调控能力
在政府间财源初次分配环节，按照中央财政主导地位原则和效率原则，把维护国家权益、实施宏观调控所必需的大宗、稳定、税源充沛的税种划为中央税或中央与地方共享税，并分设税务机构，彻底打破了包干体制下中央与地方在税收征管上的“委托”关系。按照方案设计，在中央收入与地方收入同步增长的情况下，中央财政收入占全国财政收入的比重将按照年递增0.8—0.9个百分点的速度提高。原设计中央财政收入占全国财政收入的比重为60％左右，中央财政支出占全国财政支出的比重约为40％，转移支付量约为20％。实际执行结果是，1994年中央财政收入占全国财政收入的比重为55.7％，1995年为52.2％，1996年为49.5％，高于改革前的1993年25—27个百分点。说明在全国财力分配格局中，中央直接控制的部分明显增大。中央财政的主导地位还可通过各省区对中央财政的依赖度（中央对各省区的财政补助额占各省区地方财政支出额的比例）反映出来，分税制前的1993年，有17个省区需要中央财政补助，而分税制后则有24个省区需要中央财政补助或财政转移，即使是沿海比较发达的省区，也都由中央依赖地方型变为地方依赖中央型，如山东对中央财政的依赖度为38.4％，广东为28.3％。最为明显的是上海，分税制前中央对上海的财政依赖度为87.5％，分税制后中央财政不仅不依靠上海，反过来上海对中央财政的依赖度为10.9％。
（五）在促进产业结构合理调整、政府经济行为合理化和“两个转变”方面起了积极作用
分税制把来自工业产品的消费税的全部和增值税的大部分划归中央，在很大程度上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向，对过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小棉纺厂等重复建设问题，起到了一定的控制作用。同时，分税制把同农业有关的税种和来自第三产业的税种划归地方，有力地调动了地方发展农林牧渔业和第三产业的积极性，加大了对第一、三产业的资金投入。如广西壮族自治区，分税制后全区把特色农业财源开发摆在首位，与1990年相比，1995年全区农业税收增长了2 .79倍，占地方财政收入的比重提高了2.33个百分点。山东省1996 年直接来自农业的财政收入占地方财政收入的比重，比1993年提高了3 个百分点，来自第三产业的财政收入提高了12个百分点。从全国的情况看，实行分税制后，地方政府的经济行为和投资行为已发生了一些积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结构和本地实际情况，寻求新的经济增长点，政府投资的方向有逐渐向农业、基础产业、服务业和地方的优势产业转移的趋势。“围绕财源抓经济，围绕效益抓财源”已成为各级地方政府的共识，促进了经济建设和财源建设向依靠科技进步、低投入、高效益的方向转变。
（六）在一定程度上促进了财政资金供给范围的合理调整和财政支出结构的优化
按市场经济原则和公共财政原理进行的分税制制度创新，相对于财政包干制而言，从目标方向上明确了政府在市场经济中的地位及行为方式，初步廓清了政府与微观经济单位之间以及政府内部上下级之间的责权利边界，企业照章纳税、自主经营、自负盈亏；同时税种、税源按体制划定的标准分属中央政府或地方政府，各级财政预算的财力来源、规模约束明显增强，自收自支、自求平衡的责任明显加重，在财力硬约束下，促使各级政府尤其是财政经济能力相对较弱的地方政府的财政支出范围和重点向刚性较强的公共产品领域集中，在一定程度上促进了社会经济资源配置结构的优化和财政资源配置效率效益的提高，有效地促进了政府财政经济行为的转变。从宏观上看，分税制的上述基本导向都是与市场经济体制的内在要求相适应的，政策效果已经并将继续显现出来。
（七）促进了国企分配关系的规范化，有助于推进现代企业制度的建立
现代企业制度对财税体制的基本要求是税负公平、照章征税、平等竞争、优胜劣汰。在多种形式的财政包干体制下，税权尤其是减税免税权相对分散，地区间为争夺项目、资金、技术、人才等而展开的不合理的税收竞争愈演愈烈，扭曲了要素的相对价格以及政府与企业、中央政府与地方政府之间的分配关系，弱化了企业的财务预算约束。分税制后，作为税收收入主体部分的流转税，其大头上划中央，中央税由国税局征管，税权相对集中，这就杜绝了地方政府减免中央税和共享税的可能，而地方税又与地方财政收支平衡挂钩很紧，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干税收优惠政策失去了存在的基础，不少已自生自灭，各地政府长期靠不适当地竞相降低税负、减免税来吸引资金、项目和扶持企业发展的做法已经得到有效遏制。政府分配关系已开始步入企业照章纳税（消费税的全部和增值税的75％归中央，企业所得税按企业隶属关系分别上缴中央财政和地方财政）、税后利润按出资者比例分配、企业自主经营、自负盈亏的轨道。国家对国有企业的扶持转向主要依靠调整国有投资方向和投资收益分享比例来实现。总之，分税制淡化了政府与企业的行政隶属关系，规范了政府分配行为，不仅进一步规范了国家与国有企业之间的分配关系，而且公平了各类企业的税负，净化了企业的财政税收分配环境，促进了企业间的平等竞争，对促进现代企业制度的建立起了积极的推动作用。
（八）在整合政府财力分配渠道，规范政府分配行为，强化税外财政收入的筹集、分配使用和监管，促进政府财政预算的统一性、完整性等方面起了积极作用
分税制后，纳税人（缴费人）要求政府分配行为的规范性、合理性，社会各界包括各级政府要求预算分配的完整性和统一性的呼声越来越高，当自己的家，理自己的财的主体地位比任何时期都更为明确。适应分税制后公共财政发展的客观要求，国务院于1996年7 月作出了《关于加强预算外资金管理的决定》，重新界定了预算外资金的性质和范围，将地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起纳入到地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理；将养路费等13项数额较大的政府性基金（收费）收入纳入财政预算管理；将各部门、各单位的预算外资金收支按不同性质实行分类管理，各部门、各单位要按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并报同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算，统一管理。这就打破了长期以来预算外资金的所有权、管理权不变的界限，还所有权于国家，还监管权于政府财政，同时采取措施治理制度外“三乱”，促进了公共财政的完整、统一、规范。
（九）缩小了各省区人均地方财政收入差距，财政体制的均衡功能有所增强
分税制是国家的地区发展政策体系的有机构成部分，它对地区间财政经济发展差距的均衡作用主要体现在：（1 ）人均地方财政收入总体相对差距缩小。1993年，中国各省区人均地方财政收入相对差异系数为87.4％，1994年下降为80.3％。1993年人均地方财政收入最高地区与最低地区之比为14.4倍，1996年为14.2倍。这表明实行分税制后中央集中的财力相对增多，使得各地区人均地方财政收入总体相对差距缩小。但目前各省区之间的人均地方财政收入总体相对差异系数仍然很大，尤其是最富与最穷的省区地方人均财政收入相对差距和绝对差距相当悬殊，还有待进一步缩小；（2 ）高收入地区财政收入能力指数（指不同省区人均财政收入相当于全国人均财政收入水平的比值）下降幅度较大，如上海由1993年的416.5％下降为1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降为148.0％，辽宁由122.8％下降为91.0％，广东由122.2 ％下降为122 .0％。这说明，与包干制比较分税制对高收入地区的收入调节功能有所增强。当然，财政收入能力指数在地区间的差距仍然较大，低收入地区这一指数仍处于十分低下的水平，如最低的贵州1994 年为20. 8 ％， 1996年上升为25％；（3）实行分税制后， 转移支付在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能有所增强。
