时间：2023-09-08 17:15:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法解读，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】土地征收；征地补偿；村干部
1 在农村土地征地过程中，厘清征收和征用的概念
近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。
2 农村土地征收过程中的常见问题
2.1 补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。乡村干部在征地补偿款的分配上有很大自，这就导致了，一方面，由于村委缺乏投资理念，将巨额土地补偿款用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，使得集体资产蒙受巨大损失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆铺张浪费，白条入帐，再加上乡村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为频发，土地补偿费截留现象严重。
2.2 重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展
从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。
2.3 征地程序不透明，农民参与程度低
虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。
3 作为村干部如何做好土地征收工作
随着城镇化发展的进一步推进，农村工作的复杂性增强，尤其是在土地征收过程中，涉及了政府、农民、村组织、开发商等多方利益主体的博弈，利益分配的矛盾也愈加复杂，要在贯彻党和政府政策的执行与保障村民利益的最大化中间，找到一个平衡点，确实不易。在土地征收过程中，除了要尽职尽责做好本职工作，还必须做好以下几方面工作：
3.1 熟悉土地征收相关的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。
3.2 做好群众征地工作，构筑起化解的第一道坚固防线
多年来，因为土地征收问题造成的频频发生，因为该问题而造成的人员伤亡等恶性事件让人触目惊心，这不仅严重影响了社会秩序和稳定大局，也影响了党和政府在农民心中的形象。在征地过程中，我们首先应该认识到，土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解的第一道坚固防线。
3.3 征地补偿款的发放要公开、公平、公正、及时
征地补偿款的发放，是征地过程中，群众最为关注的焦点，是最为敏感的“漩涡”，也是最容易出问题的环节。千百年来，我国农民信奉“不患寡就患不均”，大家对于公平、公正的追求是至上的，村干部作为征地补偿款发放的主体，如何公平、公正、及时的将补偿款发放到群众手中，让群众满意，是征地过程中极为重要的工作。首先，我们要让群众清楚地知道，征地补偿相关的种类构成、各种补偿的补偿标准、人头的确定办法、费用计算方式等等，用公开、公正、公平、统一的规则来确保公平的实现。其次，在补偿款到账后，村领导要尽快规划安排，及时将补偿款发放到群众手中，让群众得实惠、得安心，将恶性事件扼杀在萌芽当中，也使我们的城镇化顺利进入下一阶段。
【参考文献】
关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择
一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。
一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准
公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。
对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。
二、地方政府土地征收的公共利益困境
2011年4月，国家审计署审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的群体性事件冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：
（一）公共利益的公益性危机
如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。
（二）公共利益的补偿缺乏公正性
我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。
关键词：集体土地征收；现状；征收机制；建议
一、农村集体土地征收机制的问题分析
1.1法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
1.2集体土地征收程序缺乏具体规定。土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
1.3集体土地征收补偿标准过低。根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
1.4政府在征收程序中权力集中，腐败现象严重。政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
1.5土地征收程序不规范，缺乏民主。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中，法律法规的实施与实际工作不衔接，补偿一方与被补偿一方之间利益冲突很多，操作起来非常棘手，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
2.1 制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序。在合理界定“公共利益用地”的前提下，加大力度盘活城市土地存量市场，开放农村集体非农建设用地市场来解决项目用地。
2.2 制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度。必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
2.3以农用地市场价格作为确定土地征收补偿有关费用的基本依据。为了切实保护农民利益，建立完善土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征收补偿费包括两部分：土地的市场价格和相关补助费。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下、在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。相关补助费应是因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。
2.4合理分配土地征收补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿有关费用合理分配的关键。通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使其不被他人侵害，从而使权利主体真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。
2.5我国实行土地征收制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，真正实现政府垄断城市土地一级市场，通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地发展经济建设。此外，我国实行土地征收制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。二是充分发挥市场机制，建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并成熟，使我国土地征收制度更加科学合理。四是应尽快出台土地征收方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度。
2.6 提高征地程序的透明度，完善征地听证制度。我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。
三、结语
通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。
参考文献：
[1]王富博.土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善[J].中国政法大学学报（社科版），2005（1）.
关键词：私有 房地产 交易 法律
由于我国对于不动产的立法还存在不够完善以及房地产市场交易机制的缺陷，从而导致了房地产交易中存在法律的真空地带，无形中制造了各种法律问题和纠纷；房地产是指土地、建筑物及固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。 房地产由于其自己的特点即位置的固定性和不可移动性，在经济学上又被称为不动产。 有很多房地产法律问题成为法律界争议的焦点。2003年3月《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律若干问题的解释》颁布实施后，针对于房地产开发商和消费者之间的房地产合同纠纷有了具体的法律依据使纠纷也减少了。然而在现实生活中会涉及到许多私有房屋买卖合同纠纷所存在的法律问题逐渐凸显，特别是没有办理权属证书或变更登记的私有房地产买卖合同，在认定其法律效力时较为复杂。在这里我们所指的私有房地产分为农村和城镇两方面。
一、 当前私有房地产交易中法律法规情况
我国现有的房地产法律法规体系应该从1988年《宪法》修订以后实施的《土地管理法》这一阶段标志着我国房地产立法进入新阶段，主要表现从二个方面来说明，一是保留了必要的划拨取得方式外，就是国家对土地的部分控制权；二是与市场经济开始接轨，土地的使用权可以进行公开的买卖转让和作为一种资产进行抵押；到了1990年5月国务院了《城镇国有土地使用权权让和转让暂行条例》后明确规定：“国家按照所有权与使用权分离原则，实行城镇国有土地使用权出让和转让制度”，包括中国境内的外资公司、企业其他组织和个人均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。1994颁布的《城市房地产管理法》，应该说是房地产立法的一个里程牌，它的出台细化并细分了房地产交易立法的可能，相继出台了各种房地产管理办法和条例，特别是我国的《合同法》也开始涉及房地产方面的条例法规。但随着市场经济的迅猛发展，房地产在交易过程中出现了不少新情况新问题；还是依据十几年前颁布的法条显然是远远不够了，所以要尽快完善相关的法律法规，特别是在《物权法》开始实施后，房地产交易的权属开始发生了一些变化，这种变化也成为交易过程比如买卖合同所涉及的变量；比如房地产的所有权以房产登记为准，那么在实际发生交易后但未取得登记权属的合法利益如何保护呢，特别是在私有房地产交易过程中出现的合同的效力和登记权属的抗衡问题，都值得我们去关注和思考。
二、 私有房地产交易成立条件
首先要基于合同的有效为前提。具体包括以下几个方面：
1、签订书面合同
在私有房地产交易的过程中，首先是要签订书面合同，这是基于房地产交易的重要性和司法实践的需要，同时我国 《合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采取书面形式的，应当采取书面形式”。虽然从司法理论的角度来说采用口头形式也有效但是基于房地产本身的使用权的可转移特点，《城市房地产管理法》第40条和《城市房地产转让管理规定》第7条都明确的规定必须以书面合同形式。那么这从法律层面和国家政策的倾向性上来说都做也了明确的回答，就是房地产的交易必须已签订书面合同为有效途径。
2、私有房地产交易中法律主体要求
在讨论私有房地产交易的法律问题，我们必须不能回避它的主体，就是私有房地产的所有人或者买卖双方当事人必须是个人，对产权有完全的民事行为能力，除此之外国家法律明确规定了任何单位不得购买和变相购买私有房地产，如有特殊需要也要经过县区级以上政府批准方可实施。当然对于部分农村的宅基地交易国家还有相应的政策和规定如：1985年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中规定：分配给社员的宅基地等，社员只有使用权，即不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地、自留地上建房。1982年2月13日国务院的《村镇建房用地管理条例》中规定：由于买卖房屋转让宅基地使用权的，必需办理土地权属变更登记手续，更换证书。《土地管理法》中也规定：依法改变土地的所有权和使用权的，必需办理土地权属变更登记手续、更换证书；同时农村居民私有房一产的交易也应经所在村民委员会同意，否则，应当认定为无效。而城市私有房地产的交易要通过当事人签订转让合同到变更权属方可有效，并且在房地产交易的过程中要确保房地产本身的合法性，房地产交易中如果出现房地产多人共同所有，应取得所有共有人的同意方可进行交易，否则是无效的。
3、交易双方的真实意愿
私有房地产的转让和交易是基于法律主客体之间的真实意愿的表达，是基于我国相关法律法规的要求，如果在交易的过程中出现一方采用欺诈、威胁、不当得利的手段，违背主体意愿而获取的房地产是无效的，这样的合同违背了意思表示真实的法律原则，这在我国的《民法通则》上有明确的论述。
三、 私有房地产交易的法律效力的确认
私有房地产交易首先是基于合法为前提，也就是私有房地产使用权取得的合法性，另外新的法律法规也进一步的明确了房地产权属已登记为准的法律原则，也就是私有房地产的交易的法律主体是基于房地产权属登记发生变更的情况下产生，那么在没有进行权属登记变更的情况下房地产使用人仍然是房产证上的登记的主体，那么合同的签定与权属的登记之间是否存在着相抵触的情况，这一点并不相抵触，合同的签立证明了房地产交易的实施但未中止，也就是在买志双方处于一个交易过程中，在交易的过程出现一方中止合同的行为，所造成的一切后果由中止方承担，而相应的房地产权属的交易也发生了中止，所以私有房地产交易的行为是一个由诸多环节组成的行为，而最终是以房地产权属的登记为最后的确认。
结束语：私有房地产的交易一定要依法办理，只有依法办理才能保证房地产交易的合法性，才能保障买卖双方的权益。
参考文献：
课题组主要围绕农地的权属状况、使用状况、流转状况、税费负担、征用状况以及纠纷状况这六个方面与各地的农民、基层干部和相关部门的领导进行座谈和个别访谈，并向农户发放了问卷。此外，课题组还从各地收集了大量有价值的资料，内容涉及地方性法规、地方性规章、地方性政策、统计数据、法院典型案件判决、土地权证、各地农地运作的试点办法等等。本报记者在对课题组报告认真整理后，将其主要部分节选刊登，希望对相关人员有所帮助。
一.权属状况
问题：土地归属一向为法律制度设计的重心。为反映出农民本身对当下土地权属的认识，课题组提的第一个问题是“你耕种的土地是谁的”。作出有效选择的问卷430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队(小组)的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。
结论：认为土地属于国家的占有绝对优势。
解读：一个从法学视角令人感兴趣的问题是，即为何大多数受访者都认为土地是国家的。虽然同为公有制的具体形式，国有与集体所有的制度旨趣仍是大有不同，而这种不同却被受访者所普遍忽视。相当一部分的受访者还认为，两者的边界是模糊的。然而，这样的模糊或许不能简单的归结于农民法律意识的淡薄。譬如，作为农村社区精英的村支书、村主任、村会计都持相类似观点。课题组认为，影响集体成为适格私权主体的因素一是集体所有权所承载的公法义务淡化了其私权属性；二是集体所有权本身是不完整的；三是集体所有权主体的“缺位”。
二.使用状况
问题：在农民对现行土地承包政策是否满意的问卷调查中，共有404份有效问卷对此作出了选择，其中266份选择“满意”，占总数的64%；只有70份选择“不满意”，占总数的18%。在农民是否愿意种地的问卷调查中，共有413人对此问题作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占总数的48%；而有130人表示“如果税费负担减轻就愿意”，占总数的31%；而72人明确表示“不愿意”，占总数的17%。虽然愿种地者为多数，但仍不足50%。
结论：我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥护，但农民种地的积极性普遍不高。
解读：一些地区的调查结果反映，农民对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满意”的态度，主要原因一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然削弱了农民对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的情况不符，所以实施效果不理想，从而影响了当地农民现行土地承包政策的满意度。比如，山东平度地区一直在实行“两田制”，而中央的现行政策是统一实行“均田制”模式的土地承包，这样的政策调整，在基层牵涉面很大，影响了土地使用模式推行的连续性和稳定性，所以很难推行开来。
三.承包经营权的流转状况
问题：在实行流转是否自愿的问卷调查中，课题组设计了“如何取得他人土地承包经营权”这个问题，回答“通过村委联系取得”的有29人，占选取总次数的8%；回答“直接与别人联系取得”的有258人，占选取总次数的70%；选择“上述两种方法都可以”的有84人，占选取总数的20%；选择“不知道”的有8人，占选取总数的2%。在回答“如果把地给别人种，你是否会向他收取一定费用”问题时，回答“会”的有153人，占选取总次数的38%；回答“不会”的有157人，占选取总次数的39%；回答“不但不会，还要贴钱”的有40人，占选取总数的10%；回答“视双方关系而定”的有37人，占选取总次数的9%。
结论：在土地承包经营权的流转时，绝大部分农民可以自愿选择流转对象，但38%的有偿流转率反映了有偿流转在农村中并不占十足的主导地位。
解读：承包经营权流转程序的这种现状是由我国现有土地制度及中国的乡土社会所决定的。我国农地为集体所有，而农民为集体中的成员，集体内部成员间土地承包经营权的流转就像“鸡蛋从左手滚到右手”一样，并不会对原土地所有人在集体土地上所享有的权利产生什么影响，因此集体对承包经营权集体内部流转的管理与约束极为放松；而中国农村乡土生活、熟人社会的现状，使土地承包经营权集体内部流转(包括与集体外的亲友之间的流转)双方对流转契约的态度也颇为随意。对集体外部人员而言，上述两种特点均已不再占有优势，因而此时集体与被流转人、流转人之间的权利义务关系、流转的程序与集体内部的流转相比有很大区别。
四.农村税费、农民负担状况
问题：调查的地区在税费改革上进度不一，有的尚在进行有的已近尾声。总的来讲，改革成果不小，但仍存在着一些问题。具体可归为以下两点：一是税改后，农民负担得到不同程度的减轻，但在个别地区、个别时段也出现了“增负”现象；二是费税改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。
结论：农民与政府关系的税款征收程序趋于规范、明确；农村理解、支持税费改革政策的是主流，但对未来持怀疑和较悲观无奈的态度，对“负担反弹”仍有顾虑。
解读：在全国不少地方，税改前的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的，在改革后，农业税则全部摊在田亩上，这样使无劳力或少劳动力的农户负担增加；同样的原因，种田大户的负担也因此增加；在税改前，农村中的救济户、五保户的各种费用由村集体组织予以减免，在费改税后，村委会的减免决定权被取消，他们的负担因此而增加。为维系公共事业运作而巧设名目、收派各种费用的现象有所抬头,像学校的教育集资、学杂费等，使农民的实际负担增加的远不止统计表所显示的那些项目。
这主要反映了几方面的问题：(1)农村税费改革与公共支出、社会救济优抚的社会保障政策的冲突；(2)农村税费改革结果与扶持农村适度规模经营的政策相抵触；(3)基层政府机构改革人员精简仍做得很不够，不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋。
课题组调查时发现，有些农村道路坑洼不平，水渠断破；在山西吕梁与乡村教师的访谈中得知，学校破败，老师的办公条件更是简陋的可怜，工资低又不能按月定额发放，这当然也有历史的因素，而上级地方政府和中央也是心有余而力不足，说得多，做得少，财政转移支出力度确实是个问题。
五.农地征用状况
问题：在我们402份的问卷调查中，有56.30%的人选择“发生过土地征用”，还有32.80%的人不知道有没有发生过征用。土地征用补偿费发放率低，问卷调查的结果显示：发放率仅为49.8%，其中约11.40%为部分发放，没有发放的比例为16.30%；土地征用补偿费数额低，被征用地方的农户对补偿费的发放标准也不清楚，在149份问卷中，有41.60%的人都不清楚，知道按田亩数发放补偿费的仅为39.6%。
结论：在经济发展程度不同的地区，土地征用情况发生率也不同；但随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征用现象将越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。
解读：土地征用已经成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。从调查各地的土地征用补偿情况看，在征用土地后，国家的收益是村集体和农户的好几倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的价值一部分也被征去了。作为对土地所有者的补偿，却由政府拿走了一块，同时资金使用权又统归政府。这样，土地所有者(从土地的收益归属的角度看)的角色就模糊了起来。
六.农地纠纷调处状况
问题：对广东、湖北、山东等地进行问卷调查的结果显示，在335个选择中，有64.2%的人面对土地纠纷选择由村干部解决，有4.2%的人选择由乡镇干部解决，有2.7%的人认为由法院解决；而除此之外的其他解决途径也占不小比例，为19.1%，这其中还有9.9%的人根据纠纷的不同情况采取不同的解决方式。
结论：农村对土地纠纷的解决途径，选择呈多元化特点，农地纠纷交由法院解决的比例过小。
解读：农地纠纷一段时间里在部分地方不被法院受理。某省高级人民法院曾内部规定，对于大面积的农地税费纠纷、土地承包合同纠纷、征地补偿纠纷，法院不予受理。正常解决纠纷途径的不通畅也进一步造成农民诉诸非正常方式解决纠纷，调查问卷的统计数据表明，有超过19%的农民选择了村、乡镇干部调解和诉讼以外的方式进行，这是一个值得注意的动向。
七.规制农村土地制度九条建议
第一、对《土地管理法》第10条进行调整。修改为：农地所有权主体应明确为村一级集体经济组织，但于土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界。
第二、村集体经济组织的民事主体资格作出确认，并澄清其功能。法律可规定：村集体经济组织为法人，承担法律所规定的权利义务。
第三、关于土地权属登记，可做出如下适当超前的规定：农地所有权由县级土地管理部门负责登记发证；土地承包使用权由农业主管部门登记造册，土地管理部门核实后发放使用权证。
第四、探索农业的产业化经营路径，改变目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态，建立以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体，使其逐步走上合作经营的道路。
第五、落实和完善农村集体经济自。一是修改《农地承包法》第3条，将农地实行单一的家庭承包经营制度修改为“以家庭承包经营为主体，多种经营方式相结合的农地使用体制”；二是修改《农地承包法》第20条，将该法规定的30年、50年及70年的期限确定为农地使用的最长期限，而具体每一块土地的使用期限应由集体经济组织和使用权人于签订承包合同(或其他形式的使用权合同)时在法定最长期限内协商确定；三是转变政府职能。
第六、对于土地承包经营权流转制度进行完善。
第七、切实减轻农民负担。
一 土地承包经营的承包人
(一)解释论
我国《物权法》并没有明确土地承包经营的承包人,仅仅使用了“土地承包经营权人”的概念。从立法的角度考察, 1986年的《民法通则》第80条规定,土地承包经营权人是“农村集体经济组织、农户或个人”。1986年颁布, 1998年修订的《土地管理法》第12条规定,土地承包经营权人是“集体或者个人”。2002年的《农村土地承包法》则区分家庭承包和非家庭承包而确立了不同的土地承包经营权人。按照新法优于旧法的原则,土地承包经营权人的确定主要应当依据颁布时间最晚的《农村土地承包法》。
1·家庭承包下的土地承包经营权人
所谓家庭承包,就是指以家庭或者户为单位进行的土地承包。根据《农村土地承包法》第15条的规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”这里所说的农户,其家庭成员必须是作为发包方的集体经济组织的成员。可以说,家庭承包与成员权是密切联系在一起的,农村集体经济组织内部的成员基于其成员权都可以以户为单位承包集体的土地。[1]
2·非家庭承包下的土地承包经营权人
所谓非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包[2]。在非家庭承包的情况下,承包方的构成比较复杂,主要包括: (1)集体经济组织的个体成员。本集体经济组织成员在同等条件下享有优先承包权[3]。(2)农户。既然作为集体经济组织成员的个体都享有优先承包权,那么本集体经济组织的农户承包,也应当享有优先承包权。(3)集体经济组织以外的其他单位或者个人。他们可以通过参加竞标、竞价或公开协商等方式取得承包经营权[4]。此时,承包人原则上只能承包“四荒”土地。集体经济组织成员享有优先承包权,而且,即使非本集体经济组织成员承包,也必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府的批准(参见《土地管理法》第15条)。(4)集体组织。对于国有土地的承包,集体组织是承包的主体[5]。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营是否要区分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“户”是否可以作为土地承包经营权的主体值得探讨。我认为,我国法律应当废弃“家庭承包”的概念,以农村集体经济组织成员个人作为主要的土地承包经营权的主体,理由主要在于:
1·这是我国民事主体制度一致性的需要
自《民法通则》颁布以来,我国的民事主体主要区分为自然人和法人两类。民事主体的本质在于,其享有民事权利能力。但是,“家庭”或者“户”作为民事主体,其与既有的民事主体制度难以保持一致。“家庭”或者“户”不是法人,因为其没有独立的财产,也不承担有限责任。它也不宜被认定为合伙,因为家庭成员之间并没有合伙协议存在。或许,它可以被解释为“其他组织”,但是,这种解读实际上不具有说服力,且会带来法律解释上的诸多困难,如其与合伙的关系、家庭成员之间的关系、雇主责任的承担等。
2·这是“从身份到契约”的社会进步的要求
正如梅因所言:“所有进步社会的运动在有一点上是一致的。在运动的发展过程中其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长。‘个人’不断地代替了‘家族’,成为民事法律所考虑的单位。”[6]废弃“家庭”或者“户”的概念,而直接以集体经济组织的成员作为土地承包经营权的主体,实际上契合了“从身份到契约”的趋势,即个人替代家庭成为民事活动的主体。
3·这是我国实行市场化改革的结果
只要是搞自然经济,其生产单位(家庭协同体)例外的同外部联系就只能通过家长来进行,这就意味着家庭共同体的财产在外部关系是属于家庭和家长的。成员和家长的关系作为家庭协同体内部关系并没有外在地以法律的形式表现出来[7]。因此,在封建社会里,个人不是独立自主的个人,常常受到许多封建团体的拘束,如商业方面的行会制度;经济方面的领主制度;家族、宗教等方面的许多制度。而市场经济则要求,个人成为社会中最重要的单位,社会成为“原子化”的社会。因此,在资本主义社会,个人就摆脱了一切团体的束缚,成为法律上的最重要的主体[8]。我国的市场化改革就要求,个人要成为独立的个人,而不必通过“家长”或“户主”对外从事民事活动。以农村集体经济组织的成员作为土地承包中的承包人,实际上符合了市场化改革的需要。
4·这与现代化的社会控制方式不相吻合
欧洲近代化进程中的一个客观事实,即随着具有强大权力的国家出现,个人与其历来所从属于其中的家庭、共同体、等级等集团之间的纽带被切断了,转而直接从属于国家[9]。我国将“家庭”或者“户”作为土地承包权的主体,其实际上是在国家和个人之间增加了一个夹层。这与现代化的社会控制方式是不相吻合的。
总之,我认为,原则上应当以农村集体经济组织的成员个人作为土地承包的主体。在例外的情况下,也允许农村集体经济组织成员以外的自然人和法人作为土地承包的主体,但必须满足特定的条件和程序。
二 土地承包经营的发包人
(一)解释论
土地承包经营权的客体是农业用地。按照《农村土地承包法》第2条和《物权法》第134条的规定,农业用地包括三类: (1)农民集体所有; (2)国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地; (3)其他依法用于农业的土地,如国家所有的农用地。
与农业用地的三种类型相适应,我国《农村土地承包法》第12条确立的土地承包经营中的发包人包括如下三类: (1)农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包; (2)农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包; (3)国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包(参见《农村土地承包法》第12条)。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营中的发包人应当统一,我认为,可以将土地承包经营中的发包人统一设计为农村自治组织,理由在于:
1·这是避免集体经济组织和农村自治组织重合的需要
在实践中,大多数农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构,即两枚印章一套机构。这种不必要的重复设置,会增加不必要的组织运行成本。
2·这是理顺村民委员会和农村自治组织关系的需要
村民委员会是农村自治组织的执行机构,其二者的关系类似于董事会和公司。如果以村民委员会作为发包人,似乎就承认了其作为民事主体,而农村自治组织也是民事主体,这就会导致村民委员会和农村自治组织关系之间的难以厘清。
3·这是统一土地承包经营制度的需要
市场化的题中应有之义就是制度的统一。已如前述,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包。这不仅导致土地承包经营中的发包人的不统一,而且也难以实现土地承包程序的统一。
当前我国的农村自治组织是在村一层设立的(《村委会组织法》第10条规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选)在此制度下,农村自治组织的成员较多,既不利于村民监督村民委员会成员的活动,也不利于村民自治的真正实现。我建议,以村民小组为单位来设立农村自治组织。以此为背景,土地承包经营中的发包人就是该农村自治组织。从民事主体的角度考虑,其是依据法律直接设立的,应当被定位为公法人,确切而言属于地域性公法社团。
注释:
[1] 王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,1998: 459-460.
[2] 刘保玉.物权法学[M].北京:中国法制出版社, 2007:265.
[3] 刘保玉.物权法学[M].北京:中国法制出版社, 2007:265.
[4] 刘保玉.物权法学[M].北京:中国法制出版社, 2007:265.
[5] 王利明:物权法研究:下卷[M].北京:中国人民大学出版社, 2007: 53
[6] 谢怀栻.外国民商法精要[M].北京:法律出版社, 20015.
[7]张代恩.民事主体权利能力研究[D].中国政法大学2001届博士论文集, 2001: 29.
一个企业注定要为自己所担负的社会责任买单时，企业家们最关心的问题莫过于，究竟哪些社会责任标准是自己必须要遵循的?也只有在回答这个问题的基础上，企业对自己需要为之付出的成本，才有一个清晰的量化。
如果从纯商业的角度来解读这个问题，其答案是相对简单的：一个企业只要能够逾越特定的社会责任认证门槛，消解所有特定利益相关者的质疑和诉求，就算是履行了自己应尽的社会责任。
然而，如此商业化的解题显然不具有广泛性。企业社会责任要成为一个受到普遍遵循的准则，必须首先上升为法律的强制性规范。易言之，只有法律强制性规范中涉及的企业社会责任规定，才是企业必须履行的义务。
我国《公司法》第5条、《合伙企业法》第7条、《个人独资企业法》第4条都对企业承担社会责任作了原则性的规定，与之相配套的是，我国颁布的《劳动法》、《环境保护法》、《环境污染噪声防治法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《产品质量法》、《电力法》、《广告法》、《消费者权益保护法》等法律法规，则对企业应当承担的社会责任之具体内容以及与之相关的法律责任作了明确的规定。比如，《环境保护法》第24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”该法第4l条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”由此不难看出，对那些产生环境污染的企业而言，有效防止环境污染，就成了它们应当承担的法定社会责任，如果不履行该项社会责任，就会招致相应的法律后果。以河北省发生的全国首例不堪忍受噪音污染而导致的自缢案为例：何文臣等四人合伙开办的双兴饮料厂，在装卸货及运输中发出的噪音远远超过了国家规定的乡村生活区域环境噪声和工厂企业厂界噪声排放标准，邻居万田林一家饱受6年高噪声之苦，万田林因此患上了神经病，在多次交涉无果的情形下，终因不堪忍受噪声而自缢身亡。死者家属遂将该饮料厂和四名合伙人告上法庭，要求其停止噪声侵害，并赔偿因侵权行为而造成的经济损失和精神抚慰金。经过两审的较量之后，河北省唐山市中级人民法院主张了原告的诉讼请求。
通过上述分析可以看出，法律通过强制性规范所赋予企业的社会责任，是一种不能豁免的义务。一旦怠于履行或拒不履行该等义务，就属于违法行为，企业就得为此付出代价。由此看来，因履行企业社会责任项下之法定义务所需要的支出，是每个企业在进行规划和预算时不可省略的必要成本。
相对国内法而言，西方发达国家在法律上设置了更为严格的企业社会责任规范。以欧盟为例，自2001年出台《企业社会责任框架标准》之后，有关企业社会责任的强制性规范大量见诸各类法律法规。如自2006年1月1日开始实施的新《食品卫生法》，就对欧盟各成员国生产的以及从第三国进口到欧盟的水产品、肉类食品、肠衣、奶制品及部分植物源性食品等，规定了非常严格的审查标准，而且非常强调生产商在食品卫生、动物健康及动物福利等方面的责任。很有意思的是，该法在动物福利方面的审查标准，要求向欧盟出口的生猪饲养企业确保生猪在出生后应当享受13天的母乳，在喂养中需在猪圈里堆满泥土以满足其拱食泥土的天性，并应在猪圈内堆放干草，以使其有良好的休息空间；在运输过程中，每隔8小时应当给猪喂食物并让其休息；在屠宰时要先将猪电晕才能进行宰杀，以使其在无恐惧的状态下走向“安乐死”。相形之下，英国的立法则更具“人道主义”，早在2002年，他们的立法就规定，为了满足猪拱物的天性，要在猪圈里放上足球或篮球之类的玩具，以使猪能够在拱物的嬉戏中快乐地成长。如果饲养者没有尽到这样的义务，将会被处以罚款甚至监禁。对于很多在童年时代都不曾拥有过自己的篮球或足球的中国人来说，猛然接触到这样的规定，和我们的祖先最初看到西洋镜的感觉可能没有什么两样。坦率地讲，我们无从体验食用这些“快乐的猪”和我们平日食用的猪肉在味道上有何区别，但有一点可以肯定，对于欧洲的食客而言，只有当他们确信其所食用的猪肉曾经经历过一段符合其伦理标准的人道主义旅程，他们在享受佳肴的时候才会心安理得。显而易见，让猪成为“快乐的猪”本来是公众的一种心理需求，当其被载入法律的强制性规范后，就演化成了猪肉食品生产企业必须遵循的一种法定社会责任。对于中国的相关企业来说，除非你不想把自己的猪肉制品卖到欧盟去；否则，你就必须迈过这道门槛，让自己饲养的猪也成为“快乐的猪”。
关键字：新版《城市用地分类与规划建设用地标准》实施；新旧版对比；主要变化
中图分类号： F291.1文献标识码：A 文章编号：
为适应我国城乡发展宏观背景的变化，落实2008年1月颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，以及国家对新时期城市发展应“节约集约用地，从严控制城市用地规模”的要求，对原《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》（以下简称“旧国标”）作出修订[1]。2012年1月1日，新版《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》（以下简称“新国标”）正式颁布实施。
新国标的出台与实施，对未来城市规划工作带来的意义非常重大，意味着空间覆盖更为完整，城乡用地分类与土地利用分类衔接更清楚；侧重点由“城市”转变强调“城乡”，用地分类与标准更加贴近城市发展和状况，但对习惯了旧标准的城市规划工作人员，如何了解新国标的变化，在工作中运用新国标并掌握新国标的计算口径，是我们要解决的首要问题。那么新国标和旧国标相比，有哪些变化，为什么变化,会给我们带来什么样的帮助呢?
一、修编的背景
众所周知，《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》实施了21年。考虑到自90年代至今，随着城市发展环境、规划编制环境、规划管理环境的逐步改变，旧国标在施行过程中出现了诸多不适应性。例如，城市总体规划与土地利用规划用地划分标准的不统一；城乡规划法的颁布实施，改变了原国标所适用的法律基础；城市用地的分类仅仅从用地性质和用途本身出发，而没有将政府的政策与城市用地之间建立起必要的联系；不能适应国家节约集约用地的严控要求；甚至有的分类长时间都无法使用等问题，因此旧国标调整势在必行。
二、新国标发生的变化
1、不仅关注城市用地，更主要包含城乡用地和城市建设用地，土地综合利用更趋合理。
随着城市用地的扩张，必然伴随着村庄建设用地或镇建设用地减少，通盘考虑统筹发展城乡用地是今后城市规划所必需面对并予以贯彻实践的。旧国标更多地从“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”的角度制定用地标准，导致非建设用地被长期排斥在城市用地控制体系之外。而新国标的全覆盖可以有效的控制总体土地存量，保证市（县）域范围内每一块用地都有自己的用地性质，并且在规划过程中出现一次，要么划入城乡用地分类，要么划入城市建设用地分类，使市（县）域范围内部土地调整比例充分协调稳定。
加强了与相关规范、法规的衔接
新国标中最大的特点是支撑新颁布城乡规划法的实施，体现城乡统筹，协调多层次规划。它加强与现有多种分类规范的协调。
（1）加强与《土地利用现状分类》GB/T21010-2007的衔接，协调了城市总体规划与土地利用规划之间矛盾，并充分对接《中华人民共和国土地管理法》中的农用地、建设用地、和未利用地“三大类”用地。
（2）人均居住用地标准加强与《城市居住区规划设计规范》GB 50180-93（2002年版）的衔接，分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ两类气候区，推导人均居住用地面积指标。
（3）人均公共管理与公共服务设施用地标准加强与《城市公共设施规划规范》GB50442-2008、《城市居住区规划设计规范》GB 50180-93（2002年版）的衔接。
（4）人均绿地与广场用地标准加强与《国家园林城市标准》、《国家生态园林城市标准》的衔接。
（5）加强与《城市绿地分类标准》CJJ/T 85-2002的衔接，“公共绿地”改为“公园绿地”，将娱乐用地中的游乐用地定义为“绿地率小于65%的大型游乐设施用地。
调整城市建设用地分类体系
新国标的用地分类是以旧国标为基础，不仅从用地性质和用途本身出发，而且将政府的政策与城市用地之间建立起必要的联系。不但满足城乡规划调查、规划要求，兼顾规划管理的需求；同时按照政府与市场要求调整部分地类，体现规划的公共政策属性。
新国标明确城乡用地分为2大类、8中类、17小类；城市建设用地分类由旧国标中的10大类，46中类，73小类调整为8大类，35中类，44小类。例如在城市建设用地分类中将政府必须控制以满足基础民生需求的服务设施单独列为大类。将市场调节的以营利为主要目的的服务设施单独列为大类。其中，将旧国标“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务设施用地”和“商业服务业设施用地”；在“居住用地”中强调了保障性住宅用地；将“中小学用地”划入“教育科研用地”；将为区域服务的区域交通设施、公用设施、特殊用地从城乡居民点建设用地剥离，纳入城乡用地分类等。新国标对所有的用地性质都给予灵活而又符合客观发展规律的定性。
规划建设用地的控制标准调整
用地指标控制是论证规划是否合理的最基本元素。新国标中最显著的特点是按照气候、地域、城市规模等要素调整完善规划人均城市建设用地面积标准、规划人均单项城市建设用地面积标准及规划城市建设用地结构三部分。新国标的主要区别是进一步体现了节约集约利用土地，根据各城市的人口、性质和特色，具体条件具体分析，本着“合理用地、节约用地、保证用地”的原则确定其规划用地指标。实行双因子控制，既减少规划因规划人均城市建设用地较现状增加过多而带来城市摊子铺的过大，基础设施建设跟不上等弊病，有利于城市紧凑发展，又可避免因规划人均城市建设用地规模较现状减少过多而带来城市用地发展过紧、缺乏余地的情况。
三、结语
新国标从编制--修订--出台的过程中，参考了大量国内外已有的相关法规、技术标准，征求了专家、相关部门和社会各界对于原版国标以及国标修订的意见，是现阶段城市发展过程最能体现全面、权威的用地分类标准。它展示和反映出的内容远远不止这些，这需要我们规划工作者要尽快掌握新国标的内容，并在规划设计工作中充分运用。通过新旧国标的变化，也给我们规划工作者带来了新的启示，城市的发展永远是变化的，没有最好的、永远不变的规划，只有适应城市发展的规划。
参考文献：
[1] 新版《城市用地分类与规划建设用地标准》解读江西省城乡规划设计院 2012.2
“以证管地”是我国土地管理的基本制度，《土地管理法》等相关法律法规明确规定，土地使用者只有经过依法登记方可取得土地使用权。土地登记发证是整个土地行政管理程序中的最后一个环节，也是最重要的一个环节。随着土地价格的节节攀升，一本土地使用证往往承载着巨额的资金，其重要性不言而喻。同时，土地登记也是极为复杂的一项工作，宗地的分割、用途的分类、土地的抵押等业务内容繁多，历史遗留问题、矛盾纠纷调处等实际问题也各不相同。面对如此纷繁复杂的事务，一部《土地登记办法》显然无法面面俱到，相关法规不健全导致各地对土地登记业务理解不一，发证方式各不相同，乱象纷呈。国土资源部针对实践中产生的实际问题，及时出台《关于规范土地登记的意见》（国土资发[2012]134号），对土地登记中常见的问题进行了明确，进一步规范了土地登记行为，维护了正常发证秩序。下面对该文件产生的背景及内容作如下分析解读：
乱象一：宗地随意分割合并，矛盾纠纷重重。《土地登记办法》只对宗地做了原则性的规定：“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”并未对宗地的分割、合并及调整做出明确规定。而实践中，部分土地使用者为了转让、抵押融资甚至诈骗需要，要求土地行政主管部门为其办理宗地分割、合并手续。由于对此无章可循，宗地随意分割、合并登记现象时有发生，从而引发了一系列的矛盾纠纷。主要表现为：一是简单按面积分割宗地，导致建设规划无法实施。规划部门的建设规划是按照整个宗地的面积布局的，而土地使用者为转让、融资方便，简单要求按面积及价值分割登记时，未考虑到整体规划布局，导致受让人、抵押权人在取得土地使用权后，发现分割后的宗地无法按照规划单独实施建设，造成经济损失；二是个别土地使用者将宗地中规划为绿地、道路等无法使用的部分分割出来单独发证，然后转让、抵押给他人，受让人、抵押权人在取得土地使用权后，无法开发建设。当事人发现上当受骗后，在找原卖家索赔无果的情况下，往往会迁怒于土地行政主管部门，导致行政诉讼。三是将分摊面积单独分割登记。在个别业务办理中，将本应属于共用宗的分摊面积，分割登记为单独的宗地，损害了宗地共有人的合法权益。误分割登记的土地转让给他人后，买受人并不能行使独立宗地的权利，导致矛盾纠纷。以上形式，在实践中屡见不鲜，给土地行政主管部门造成极大的被动。
规范一：明确宗地划分要求，控制宗地随意调整。新文件规定：“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。”从该条文可以看出，今后土地行政主管部门不得随意调整宗地，如本部门认为确需调整的，必须在得到规划等相关部门的同意后，方可对宗地进行分割、合并或者调整。这样可以有效避免由此而引发的矛盾纠纷，切实维护土地使用权人、抵押权人的合法权益。
乱象二：用途登记标准不一，概念模糊易混淆。我国土地用途分类采用三级分类体系：一级类设3个，即农用地、建设用地、未利用地；二级类设15个，其中建设用地由商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅、特殊用地、交通用地、水利建设用地等共8个二级地类构成；三级类达7l个，分类十分复杂。加之规划部门的批准用途往往与土地分类交叉混淆，导致土地用途登记标准不一，同时易引发土地使用者对土地价值的误解，主要表现为：一是二、三级地类交叉登记。同样的商服用地，有的证登记为二级地类的商服用地，有的证又登记为三级地类的金融用地，标准混乱，让人无所适从。二是土地分类与规划审批分类混淆。同样是商业物流用地，有的按照土地分类登记为商服用地，有的按照规划批准用途登记为物流仓储用地。有的甚至将工业仓储用地与商业物流仓储用地两种截然不同属性的用地，统一登记为仓储用地，价值的概念极易混淆。因此，规范一个统一的分类标准，明晰土地价值十分有必要。
规范二：准确界定登记用途，明晰土地价值体系。新文件规定：土地登记的用途应当按照《土地利用现状分类》二级类填写，批准文件批准用途与二级类不对应的，按照二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。该规定确保了土地使用证首页地类的固定性，同时在记事栏内可以对审批用途进行注释。今后，土地登记地类将更为简化明确，土地价值也将一目了然。
乱象三：出让起始时间不明，国家个人利益不清。新版的出让合同中第七款规定：国有建设用地出让年期是按照交付土地之日起算，原划拨国有建设用地使用权补办出让是自合同签定之日起算。但实践中，由于落后地区“生地”出让现象较多，导致土地出让后无法及时交地，受让人要求提早办证等原因，在这类土地登记时，往往以土地出让合同签订之日为出让起始时间。部分违法用地，占地在前，审批在后，但出让起始时间也登记为出让合同签订之日。上述登记方式存在以下弊端：一是与政策规定、合同约定不符。行政行为与民事行为不同，其奉行原则是“法无规定则不行”，按照上述情况，一旦引发诉讼、复议，登记机关必败无疑。二是损害了受让人的合法权益。在我国的土地价格体系中，出让年限占据了很大比重，而提前起算土地出让时间，无疑使受让人依法占有土地的实际时间减少，从而损害其权益。三是对违法用地超占土地时间未认定，显失公平。违法用地者在审批前实际使用土地的时间，均应视为其已使用出让土地时间，否则政府在此段时间的土地收益流失，且对合法土地使用者不公。
规范三：明确出让起始时间，维护公平秩序权益。新文件规定：土地出让年限的起算时点出让合同没有明确约定的，按照实际交付土地日期确定，实际交付日期以交地确认书确认的时间为准；对违法用地补办出让手续的，以违法用地处理意见确定的违法行为发生之日起算。该规定引入了交地确认书的概念，解决了实际交地时间无法确定的现实问题，同时明确了违法用地出让年期起算时点，规范了今后的出让土地登记行为。但是需要指出的是，该规定将会给土地登记机构带来更多的责任，可能会遇到一些矛盾和困难（如交地时间过长、双方对交地认识不一、违法用地发生之日的认定等），还需要我们在实践中去解决，同时，也对土地管理机关和人员提出了更高的要求。
乱象四：抵押权人“鱼龙混杂”，登记风险隐患大。我国法律规定：土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。可见，土地登记机构权力很大，风险也大。为防范风险，国家土地行政主管部门自始至终对抵押登记把控很严，对非金融机构办理抵押登记设置了限制条件。在实践中，有个别机构和个人，在民间借贷，甚至是高利贷时，向登记部门申请办理土地抵押登记；由于民间借贷行为不如金融机构规范，潜在风险较大，一旦把关不严，极易引发诉讼、上访。同时，部分土地使用者因宗地价值超过借款金额，使用部分土地进行抵押，而抵押权人受到规划、共用等情况限制，却难以实现自己的权利，导致矛盾纠纷。
规范四：授予抵押权人资格，规范登记行为。新文件规定：经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。正式授予了部分准金融机构可以成为土地抵押权人的资格，明确了机构资质，规范了金融秩序。该规定也从侧面反映了国家对不在此范围内的单位和个人，其抵押登记仍然受到限制。
该文件还规定：以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理。规划用于社会公益设施和为第三方提供担保的储备土地，不得办理抵押登记。有效化解因抵押登记可能给政府带来的行政、经济风险。
（作者单位：怀化市国土资源局）
目前，我国城市和农村均存在一定数量的违章建筑，由于城市违章建筑所引起的法律事务也逐步增多，对与违章建筑的处理也存在许多争议。本文首先分析了违章建筑和比例原则的概念，并在此基础上对城市违章建筑处理中比例原则进行了深入分析。
关键词：
城市；违章建筑；处理；比例原则
1.违章建筑的法律界定
随着城市化的快速发展，违章建筑已经成为当今社会的热点话题。那么到底什么是违章建筑，是如何进行法律界定和分类的。
1.1违章建筑的内涵
1.1.1违章建筑的定义
1980年，国务院的《批准中央气象局关于保护气象台占观测环境的通知》中首次提出违章建筑这一概念。严格来说，违章建筑是指违反了《城乡规划法》、《土地管理法》以及《村庄和集镇建设管理条例》等相关法律法规的房屋及设施。
1.1.2我国现行的关于违章建筑的规定
目前，我国关于违章建筑的现行法律法规是多效力层次和分散的，其适用范围也各不相同。根据效力级别的不同可以将相关法律法规分为违反法律、违反行政法规以及违反部委规章三大类。1.2违章建筑的分类目前，对与违章建筑的分类在我国的法律中并没有明确的规定，但在地方性法规中针对违章建筑的分类较为详细。本文根据法律、行政法规以及部委规章对违章建筑的类别进行划分，主要包括程序性违章建筑以及实体性违章建筑两大类。
1.2.1程序性违章建筑
程序性违章建筑指的是建筑物本身并没有违反城市规划，只是没有按照相关规定办理审批手续所造成的非法建筑。通常情况下，程序性违章建筑可以通过补办相关手续转变为合法建筑。常见的程序性违章建筑主要包括：无证规划型、临时未拆除型、擅自变更型以及不当施工型。1.2.2实体性违章建筑实体性违章建筑指的是建筑本身违反了土地管理以及城市规划的相关规定，该类建筑不能通过补办手续变为合法建筑。根据实体性违章建筑违反法律的效力级别，可以将其分为违反法律、违反行政法规以及违反部委规章三大类违章建筑。
2.比例原则的概念及判例依据
2.1比例原则的概念
比例原则又被称为禁止过渡原则，该原则指的是行政主体在实施行政行为的过程中应同时考虑行政目标的实现以及相对人的权益保护。假如实现行政目标的同时会损坏相对人的权益，那么应当将这种损坏降低到最小限度和范围内，两者之间应保持合适的比例及平衡。综上所述，比例原则指的是行政主体在实施行政权力时不能对相对人造成超出范围的侵害，一旦超出就不符合比例要求通常情况下，比例原则包含适当性、必要性以及相当性。
2.2比例原则的“三性”原则
2.2.1适当性原则
适当性指的是行政机关为了实现行政目标应采取有助于目标实现的方法或措施。假如所采取的方法或措施并不能帮助目标的实现，那么就违反了适当性。例如，某地区的规划部门长期不予颁发《建筑工程规划许可证》以及《建设用地许可证》，导致许多单位和个人在没有取得许可证之前就进行施工，建成之后，规划部门通过收取罚款来处理该问题，导致出现变相收费现象。这种措施并不能促进城市规划目标的实现，违反了适应性的要求。
2.2.2必要性原则
必要性也被称作最小损害性。指的是为了实现行政目标具有多种方法和措施可供选择时，行政机关应优先选择对相对人的权益侵害最小的方法，并且不能超出必要的限度，否则被视为违反了必要性。假如，公安机关在依法追捕赌博人员时，警察可以采取多种方法来阻止赌博人员逃跑，如口头警告以及鸣枪警告，这时没有必要采取开枪击伤措施。这时因为口头警告以及鸣枪警告足以达到阻止人员逃跑的目的，因此应选择对相对人权益侵害最小的方法。必要性要求执法人员采取最温和的手段来达到执法目的。
2.2.3相当性原则
行政机关所采取的执法措施对相对人的权益所造成的侵害应当与所要实现的目标之间保持相对的均衡，如果两者之间显失均衡，那么就违背了相当性的要求。例如，警察使用枪支的目的是为了制服罪犯，如果警察采取鸣枪警告就足以制服罪犯，就没有必要开枪击伤罪犯。这时，如果警察采取开枪击伤的方法来制服罪犯就违反了相当性的要求，两者之间存在不均衡关系。因此，比例原则的使用是为了有效避免执法机关滥用权力。比例原则是为了要求执法机关善意行使权力，在行使权力时应慎重起见。
3.城市违章建筑处理中比例原则的应用分析
3.1比例原则
在城市违章建筑处理中应用的重要意义从我国的现状进行分析，我国的居住权保障意识淡薄，使得在拆除非法建筑时，公民的居住权无法得到应有的保护。在进行非法建筑的拆除时，经常出现野蛮驱逐、非法驱逐、“零补偿”等现象，许多居民在违章建筑被拆除之后并没有得到应有的保障和救济。上述均是目前违章建筑拆除时急需解决的问题。因此，比例原则在城市违章建筑处理中的应用具有重要意义。目前，我国在进行城市违章建筑处理中普遍存在单一性，通常使用“一拆了之”的方法进行处理，而不是严格按照违章建筑的具体情况进行区分，也没有根据实际情况作出相应的处罚。这种处理方法无法实现对公民权利的保护、社会资源的保护以及建设成本的节约。为了有效解决上述单一的违章建筑的处理方法所带来的问题，应采取有效措施进行处罚以防止处罚过程中存在歧视现象。除此之外，执法机关还应根据违法建筑的类别、危害、位置、行为目标及其他因素等具体情况进行深入分析，并采取有效的方法进行处理。违章建筑的存在是由多种原因造成的，如历史遗留问题、社会背景、人均居住面积小、人口多就业岗位少、建设管理不规范、经济发展不均衡等。
3.2比例原则在城市违章建筑处理中的应用
由于城市违章建筑的违法严重性的标准有所不同，因此，根据比例原则采取不同的处置方式。下面对比例原则在城市违章建筑处理中的应用进行分析讨论。
3.2.1比例原则下违章建筑的拆除
按照比例原则的相关规定，下述违章建筑应进行拆除：第一，经过检测部门的检定，建筑房屋的质量不满足国家以及当地相关标准，并且存在严重的安全和质量隐患，并且不能采取有效的措施进行整改，消除质量安全隐患的违章建筑应当拆除；第二，违章建筑所使用的是耕地，并且土地的总体规划为基本农田和农用地的违章建筑应当拆除；第三，违章建筑所占用的水源属于一级保护区的违章建筑应当拆除；第四，违章建筑占用河道、公共道路、压站地下管线、绿地的违章建筑应当拆除；第五，违章建筑严重影响土地的总体利用规划以及城镇规划的应当拆除；第六，违章建筑严重破坏风景名胜区以及文物保护区的应当拆除。根据比例原则的要求，违章建筑的拆除应根据所在位置确定以及对公共利益的影响程度来决定是否应当拆除。
3.2.2比例原则下违章建筑程序中的转正合法化
违反法律、法规、规章控制性程序的建筑，也就是没有行政许可文件，尚未领取相关证件或者是超出许可范围所建立的建筑物，即使该建筑并没有从实质上违反城乡规划，但是违反了程序性法律以及建造程序的建筑物同样为违章建筑。该类违章建筑可以根据一定的程序进行建筑执照的申领，使其成为合法建筑，及上文提到的程序性违章建筑。根据比例原则，从程序上来看行政主体所采取的处理措施和相应达到的目标之间应当存在合理的对应关系。对于违反程序严重的建筑应当拆除，对于违反程序严重程度较小的建筑应当根据实际情况进行转正合法化处理。
3.2.3比例原则下对产权房的处理
目前，我国已经有相当一部分小产权房已经建成，并不能进行简单地拆除处理。尽管这些小产权房并不符合建设规划以及土地利用的规定，也没有缴纳土地出让金等相关税费。但这些小产权房已经出售，强行拆除会造成恶劣的影响。此时，应根据比例原则的适当性要求，承认这些小产权房的合法性，但应补缴相关的税费。并根据实际情况，根据比例原则进行处理。对于不符合土地规划的小产权房，属于违章建筑，原则上应进行拆除。结语违章建筑的处理是城市化发展的必然产物，相关法律法规也需要经过长期的过程进行完善。违章建筑的处理不仅关系到公民的权利，同时与个人利益和公共利益息息相关。比例原则是我国行政法中的帝王条款，在我国行政法中具有重要地位。比例原则要求国家在行驶权利时应同时考虑到公共目标的实现以及公民权利的保护。比例原则在违章建筑处理中的应用有助于维护公民的个人利益及公共利益。
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关键词：法律责任元素；经济法责任链；社会公共利益
中图分类号：DF41 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2010)04-0111-04
一、引论
经济法责任，指违反经济法律规范应承担的不利后果。经济法责任，是经济法学基本理论的重要有机组成部分。关于经济法责任之特征，学界同仁已经作了较深入的研究，并提出了一些具有创造性的观点。譬如，早在上个世纪末，就有学者指出经济法责任在形式上具有“双重性”，即经济法律责任由“本法责任”(经济法主体违反经济法规范应承担的责任)和“他法责任”(经济法主体违反其他法律规范应承担的责任)构成；在性质上，经济法责任具有“社会性”，即经济法责任的设定，“在许多方面都是基于社会公共利益的考虑”，“为保护全社会的利益而实施的”。随着我国经济法立法的不断丰富和完善，经济法责任理论也在不断“拓补”和完善，共识逐步增多、增强。譬如，经济法责任的独立性、经济法责任的“社会性”，得到了绝大多数经济法学者的认同；经济法的“角色责任”(尽管不同学者用了不同的表述方式，但他们都揭示了经济法责任具有主体多元，形式多样这一共同特征)也为多数学者所肯定。这些共识为我们进一步研究经济法责任理论指明了方向，为人们进一步认识经济法责任之本质奠定了基础。不过，在这些共识之背后，也有一些问题还没有达成共识。譬如，关于经济法责任的社会性问题，学界除了指出这是由经济法本位利益这一因素所影响或决定的之外，对经济法责任规范本身究竟是如何回应经济法之社会性要求，换言之，经济法责任规范本身究竟在哪些方面表现了其社会性特征，虽然有相关探讨嘲，但远未达致共识。再如，经济法之“角色责任”虽然获得多数学者的肯定，但关于“角色责任，，之相互关系及“角色责任”之形式仍然存在分歧：有人认为，经济法之“角色责任”具有“相对分离”性，另有人认为，经济法之“角色责任”具有“整体性”；有人将经济法“角色责任”之责任形式限定于传统之公法责任与私法责任，有人将经济法之“角色责任”扩展至信用减等、资格减免、引咎辞职等新型责任形式。可见，关于经济法之法律责任，仍有进一步研究之必要。本文拟从经济法责任之形式与本质两个层面，对经济法责任之特征展开探讨。
二、经济法责任之形式特征
经济法责任之形式特征，显而易见的是，几乎所有的经济法律文件都专设有“法律责任”章，且规定有两种或两种以上的责任形式。据笔者查阅，专设“法律责任”章的经济法文件有但不限于《反垄断法》(2007)、《反不正当竞争法》(1993)、《产品质量法》(2000)、《银行业监督管理法》(2003)、《商业银行法》(2003)、《证券法》(2005)、《证券投资基金法》(2003)、《保险法》(2009)、《票据法》(2004)、《预算法》(1995)、《税收征收管理法》(2001)、《政府采购法》(2003)、《中国人民银行法》(2003)、《农业法》(2002)、《土地管理法》(1999)、《城市房地产管理法》(1994)、《公司法》(2005)、《矿产资源法》(1996)、《企业国有资产管理法》(2008)、《食品安全法》(2009)、《统计法》(2000)、《审计法》(2006)。这些法律文件所规定的责任元素包括责令停止违法行为、责令改正、责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业、责令停业、责令退凰或追回国库库款、没收违法所得、罚款、撤销登记、吊销资格证书、吊销营业执照、损害赔偿、行政处分、罚金、监禁等。经济法学界将这种责任形式称为“综合性”法律责任，并认为这是经济法具有独立法律责任形式之表征。。
经济法责任另一重要的形式特征，就是法律责任条款占整部法律总条款数的比重较大，并且罚款这一责任形式在法律责任中占主导地位。笔者对主要经济法文件中的责任条款数及其占该法律文件总条款数之百分比作了一个计算与比较。发现除极少数重要的经济法规范如《预算法》(其法律责任条款只占该法的4％)之外，绝大多数经济法文件中的责任条款数都超过了法律文件总条款数的10％，有些法律文件如《产品质量法》甚至高达41％。而在所有的法律责任形式中，罚款这一责任形式占的比重最大。大多数法律文件中的罚款责任条款占整个法律责任条款的比例都在50％左右。
第三，在经济法文本中，各种法律责任元素并不是随意地、胡乱地堆砌在一起，而是基本上遵循行政责任在先、民事责任居中、刑事责任在后，市场主体责任在先、主管机关责任在后的规律性，它体现着经济法先规制市场失灵，再控制政府失灵这一事实逻辑和经济法产生与发展的基本轨迹。本文将这种有规律性的责任安排称为经济法责任链。
三、经济法责任链含义解释
经济法责任链是由若干不可分割的法律责任元素组成的链条。所谓法律责任元素，即最小的不可再分的法律责任形式，如责令停止违法行为、罚款、损害赔偿、有期徒刑等。法律责任元素根据不同的逻辑结构形成部门法责任。经济法责任与其他部门法责任一样，也是由法律责任元素构成，但经济法责任并不是基本法律责任元素之简单相加或综合，正如同经济法所追求的社会整体利益不等同于各个体利益之和之道理一样。在经济法律责任中，绝大多数法律责任元素，不管是财产责任元素还是非财产责任元素，都不能成为独立的部门法责任形式，而只能成为经济法责任链中不可分割的一个环节。目前，《侵权行为法》将相关经济法规范中的损害赔偿责任(包括惩罚性赔偿责任)都纳入至侵权行为法体系。这种方法虽然可以满足侵权行为法自足性、完整性甚至是民法法典化之要求，却可能割裂经济法各责任元素问的有机联系，进而损害经济法责任之功能。道理非常简单，损害赔偿这一责任元素，虽然在民事法律中只具有补偿功能，但它一旦成为经济法责任链中的一环，就不仅仅只具有补偿功能，而且具有惩罚功能，因为当它与罚款一并适用时，损害赔偿对经济违法行为人来说无异于“雪上加霜”。所以，构成经济法责任链的责任元素是不能被人为地、随意地分割的。
经济法责任链具有多种形式。经济法责任链有长有短，链条中所包括的责任元素有多有少，这取决于经济违法行为给社会造成危害的可能性与严重程
度。社会危害性越大，责任链越长，社会危害程度越小，责任链越短。在理论上，经济法责任链可以分为三种类型：预防性(型)责任链、罚补性(型)责任链、罚补制裁性(型)责任链。所谓预防性(型)责任链，指着重预防经济违法行为社会危害性发生的责任链。经济法责任并不以危害后果实际发生为构成要件。某些经济行为虽然没有产生危害后果，但它违反了经济法规范的规定，因而应当承担经济法上的责任。不过因其毕竟尚未产生危害后果，故其承担的责任较轻，为其设置的责任链也较短。譬如，银行业金融机构“未经任职资格审查任命董事、高级管理人员”，并不必定产生危害社会的后果，但也不排除其产生危害后果的可能，所以，为其行为设计的责任链“责令改正，并处20万元以上50万元以下罚款”是较短的。所谓罚补性(型)责任链，指具有补偿惩罚功能的责任链。这里所指的“补偿”的含义不同于传统意义上的“补偿”。传统意义上的补偿，是指补偿个体所遭受的损失，而这里的补偿指补偿因经济违法行为给社会造成的损害。如前所述，经济违法行为负外部性显著，经济法责任的重要功能，就是尽可能使这种负外部性内在化，即使受到损害的社会利益正常化。因违法行为给社会造成的损害远远大于违法所得，所以，要求违法者补偿给社会造成的损害(包括执法成本)的实质，就是对违法者进行惩罚。因此，罚补性(型)责任链是集补偿与罚款功能于一体，即惩罚中有补偿，补偿中有惩罚的责任链。如《反垄断法》第47条所规定的“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”就属于罚补性(型)责任链。构成这种责任链的责任元素有没收违法所得、罚款、损害赔偿、惩罚性赔偿、吊销营业执照、撤销登记等。责任链的形式有没收违法所得+罚款、损害赔偿+罚款、惩罚性赔偿、损害赔偿+罚款+吊销营业执照等。其中，惩罚性赔偿属于较为典型的罚补(性)型责任链形式。罚补(性)型责任链是最主要的经济法责任形式。所谓罚补制裁性(型)责任链，即具有罚补、制裁功能的责任链。埃德温・W・帕特森认为；“制裁是每一种法律体系和每一项法律规定的必要特征”。毫无疑问，经济法责任中也必须有制裁功能。不过经济法中的制裁并不具有普适性，它只适用于某些不能用预防性(型)责任链或罚补性(型)责任链遏制的社会危害性相当严重的经济违法行为。同时，经济法中的制裁大多与罚补责任同时适用，构成罚补制裁性(型)责任链。例如，《税收征收管理法》第67条规定：“以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的，是抗税，除由税务机关追缴其拒缴的税款、滞纳金外，依法追究刑事责任。”这一规定既有罚补功能，也有制裁功能。在上述三种责任链条中，预防性(型)责任链最短，罚补制裁性(型)责任链最长，罚补性(型)责任链居中。
预防性(型)责任链、罚补性(型)责任链、罚补制裁性(型)责任链是从功能角度对经济法责任链所进行的分析。除功能责任链之外，经济法还有“角色责任”链，是功能责任链与角色责任链之有机结合。一个经济违法行为的发生有时并不是孤立的，可能归责于多个经济法主体的交互行为。虽然经济法主体多元、权责有别，违法责任殊异，彼此具有独特的“角色责任”[。但经济法的“角色责任”是相互勾连的，而并非如有些学者所说的那样是“相互分离”的。在经济法责任中，围绕经济法违法行为，主管机关责任与经营者责任可能相勾连，构成一个主管机关一经营者责任链。如遇到经济违法行为，主管机关“、、”，不查处违法行为这种现象时，经营者的违法责任与主管机关的不作为责任就构成了主管机关一经营者责任链。此外，社会中间层主体责任与经营者责任也可能相勾连，构成中间层主体一经营者责任链，还有可能出现主管机关责任、中间层主体责任、经营者责任相勾连的情况，构成主管机关一中间层一经营者责任链。从理论上说，经济法中不同角色的责任应是环环相扣，责任轻重基本平衡的。不管是主管机关的不作为、还是中间层主体的疏忽或过失，对于经济违法行为的损害后果都应承担均等的责任，但在实践中的角色责任，往往是经营者的责任重，而主管机关、社会中间层主体的责任轻。
四、经济法责任链之本质特征
经济法责任链之本质特征，可以从以下三个方面予以解读：
第一，经济法责任链是经济违法行为外部性在法律责任上的体现。经济法责任与经济违法行为有着密切的因果关系，没有经济法主体的违法行为，就不可能产生经济法责任。所以，经济法责任的特征是由经济违法行为的特征决定的。而经济违法行为最显著的特征，就是违法行为具有极为显著的“外部性”，即经济违法行为使不特定的多数人遭受损害，并损害多种法律关系，如2008年的“三鹿奶粉事件”使数十万消费者的身体健康受到不同程度的伤害，并使全国奶粉行业遭受重创，因为“三鹿集团”的行为推毁了广大消费者对全国牛奶行业的信心，同时因“三鹿奶粉”属于“国家免检”产品而使政府在普通百姓中的形象跌至谷底。再如，美国微软公司的捆绑销售行为，既损害了网络浏览器等应用软件开发商的利益，也损害了消费者的利益(剥夺了消费者选择更优产品的权利――选择权)。任何一种经济违法行为，如同三鹿集团、微软公司的违法行为一样，其违法后果都具有“二重性”，都可能“同时对经济整体及处于整体中的个体造成损害，即同时损害了社会整体利益与某一个体的经济利益，属于“一箭双雕”型违法。而经济法责任链就是指向经济违法行为，围绕预防、遏制、制裁经济违法行为发生这一核心而建立的责任体系。
在我国，不论是物权法还是土地承包法，都只是原则性、粗线条地将土地承包经营权作为一项用益物权来对待，并未对承包经营权的基本内容做出明确、具体的规定，法律制度上的模糊性十分明显。因此，人们对其称谓、范畴、属性等至今未达成共识，因而在法律、法规、政策及法学理论的界定、论述中，使用极为混乱。土地承包经营权到底是一种什么样的权利?它与土地所有权之间的权能界限如何界分，这是研究土地承包经营权时必须明确的问题，因为对其法律属性的准确界定，是土地承包经营权制度确立的前提。
一、改革开放初期关于土地承包经营权性质争论的简要回顾
回顾土地承包经营权性质的争论，最早肇始于改革开放初期的经济学界，八十年代初期，围绕土地承包经营权的性质进行了初步的讨论。有少数学者认为，家庭承包责任制和分田单干没什么大的区别，是一种个体经济，属于私营性质。但大部分学者认为土地承包经营尽管由农户承包仍然属于社会主义属性。认为是在坚持土地公有制的前提下开展的，是在坚持国家计划指导和集体统一管理的原则下，把集体经济的优越性同社员分户经营的积极性结合起来，兼顾了集体利益和个人利益。[1]认为是联产计酬的一种形式，是集体经济经营管理的一项措施，土地等生产资料仍是集体所有，生产队通过合同，可以在相当程度上控制社员的生产计划，所以属于社会主义集体经济性质。[2]另有学者分别从生产资料所有权、经营自主权以及最终产品分配权角度进行理论比较，认为它们存在本质区别，分田单干是私有制下的个人经济，而、包干到户是公有制下的分散经营。[3]前者是完全独立的、完整的个体经济，而后者则是集体经济内部的、附属于集体经济的个体经营单位。[4]而另外一些学者则认为，包干到户实际上已经将生产的实际经营管理权、产品分配权以及生产资料的占有权、使用权、支配权都下放给农户，农户在生产过程中起支配作用，它至少成为不完全的集体经济了。[5]从上述争论中我们可以看出，这一阶段关于土地承包经营权性质的争论，由于受特定社会经济发展特别是社会政治体制的影响，主要局限在改革开放初期的姓资还是姓社的初级争论阶段。随着我国社会经济和法治建设的快速发展，土地承包制度日益成熟，人们对土地承包经营权的看法也更加合理、准确，但认识仍然不完全统一。
二、法学界对土地承包经营权法律属性争论的观点或看法
有学者认为土地承包经营关系是劳动法律关系，所以认为土地承包经营权的法律属性为劳动关系。其理由：1、从主体上来看，承包户是农村集体经济组织内部的成员。农村土地承包合同是由每个农村集体经济组织和他们各自的成员签订的，是在合作经济组织及其成员之间形成的一种经济关系，是一种内部关系。2、从内容上来看，承包户的劳动是集体联合劳动的组成部分。实行家庭联产承包责任后，农民的劳动似乎表现为一种个体劳动了，但实际上并非如此。虽然家庭的独立劳动不再需要集体的安排，可以由自己决定，但实际上，哪块地，多大面积，在土地上种什么等，在承包合同中都作了明确的规定，并无商量的余地，这仍是集体管理与控制的表现。因此，从这一点上看，承包户的劳动实际上还是集体联合劳动的组成部分。3、从收入的分配上来看，承包户的收入是按劳所得。土地承包后，承包户在上缴国家、留存集体之后的剩余部分归自己所有。从表面上看，承包者自己享有的部分并非由集体给付，然而实质上，这仍然是集体经济组织按照承包者的劳动数量、质量，而作的给付。并且，各承包户拥有土地面积、土地质量及使用的生产手段都大致相同，这样他们的承包收入也大体符合他们的劳动报酬。[6]
也有学者认为土地承包经营权属于民事权利之债权。根据《民法通则》第84条之规定：“债是按照合同约定或法律规定而在当事人之间产生的特定的权利义务关系”，这里特定的权利就是债权。持债权说的学者认为，土地承包经营权的内容是由合同确立的，承包经营本质上是一种联产承包合同关系，它仅仅发生在发包人与承包人之间，因此土地承包经营权不具有对抗第三人的效力，基于联产承包合同取得的农地使用权(即目前的土地承包经营权)属于债权性质[7]“从财产权法律上看，财产所有权与对财产的使用权的分离，可以表现为两种不同的法律关系和两种不同的法律制度，即物权关系、物权制度与债权关系、债权制度。我国目前实行的，通过集体与农户鉴订承包合同，属于后一种。”[8]“就目前既有的具体土地承包经营权的普遍情形来看，其实质上确是一种债权，而不是物权。对于土地承包经营权，民法通则对其赋予的物权性质在具体法律制度中的体现极不充分，在现实的具体法律关系中的实现则更是极不普遍，这是毋庸讳言的。”[9]“目前的土地承包经营权具有债权性质，并不是因为‘承包经营’是一个典型的债的关系术语，而是根据其据以存在的现实法律关系的内容与特点，进行了深入分析之后所得出的结论”。[10]
更有学者主张土地承包经营权为民事权利之物权。认为它是民事主体直接支配特定物并排除他人干涉的权利。[11]按物权法观念，土地承包经营权是指农村集体经济组织成员对集体所有或国家所有，由集体经济组织长期使用的耕地、林地、草地等农业土地，采取家庭承包、公开协商等方式进行承包，依法对所承包的土地等占有、使用和收益的用益物权。[12]有学者认为，目前土地承包经营权性质为物权的观点已成通说。[13]认为从这一〔承包〕合同作为法律事实产生的承包经营权，并非债权，而是一种物权。[14]土地使用权和承包经营权，也是物权。[15]。关于土地承包经营权，实际上相当于永佃权。[16]承包经营权…是一种与债权具有不同性质的物权。[17]承包经营权无论从理论上还是从实证分析上，都应当属于物权性质。[18]
三、对土地承包经营权法律属性争论的检讨与评述
从我国土地承包制度发展演变的过程中，我们可以清楚地看到，最初在农村推行土地承包制，主要是改变计划经济条件下农村生产关系与生产力发展不相适应，农村社会经济长期衰落、不景气的状况。土地承包经营的功能，主要在于解决农村经济组织内部土地所有者与使用者之间的内部法律关系，通过土地承包，解决土地经营方式问题。因此，在土地的承包中没有充分体现土地的交换价值，作为个体的农民大多是基于集体经济组织成员的身份获得土地的使用权，没有按照等价有偿原则支付土地出让金。从当时社会经济发展的客观情况看，农业生产活动在客观上要求依据劳动社会化的需要，把分工和协作的关系通过建立一定的生产责任制巩固起来，而正是集体劳动分工协作发展的产物。[19]但不能因此断定，这仍然是改革开放之前集体经济组织内的劳动关系。土地承包经营与人民公社时代所形成的劳动关系完全不同，改革开放前，土地财产由人民公社、生产大队、生产小队三级所有，而农民在这一体制下所具有的只是集体经济组织或人民公社社员的身份。农民不可能通过自己所有或使用的土地，获得新的财产或收入，农民在以生产小队为基本经济单元的集体经济组织里劳动，其身份是社员或劳动者，只能通过参与集体劳动，按工分获得劳动报酬，这是一种典型的劳动关系。在这一体制下，农民不再是独立的经营主体，农民之间在土地经营过程中发生的关系也不是平等的民事法律关系，而是集体经济组织内部成员之间分工、协作关系，他们共同隶属于集体经济组织，成为只能依靠劳动获得报酬的人民公社社员。集体经济组织虽然没有实行工资制，但一直实行的是类似于国家机关、企事业单位的“按劳分配，同工同酬”，即所有劳动报酬在年底按劳动工分统一计算、发放。有学者将这一阶段的土地变革简要地概括为国家不断侵入农民私人领域，同时农村集体和国家之间进行不断博弈的过程。[20]这种集体化决不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，而是国家控制农村经济权利的一种形式。农村集体所有制与国家所有制是一致的，而真正的区别只是在于国家支配和控制集体经济但并不对其控制后果负直接的财务责任。而当国家控制全民经济时，却以财政担保其就业工资和其他福利[21]因此，在人民公社土地制度安排下权利与义务的不相一致，机会主义和搭便车的行为倾向又始终存在，监督问题和激励问题就必然会随之而生。[22]随着人民公社制度的解体，在农村推行土地承包就成为必然。
1978年后，随着国家意识形态约束的放松，人们的思想逐步解放，克服存在于人民公社土地制度安排下的制度缺陷而可能获取的潜在的巨大的外部利润足以抵消人们对“吃螃蟹”的恐惧，因而土地制度的改革必然到来。与人民公社的土地制度安排相比，农民的家庭经营因其生产组织成本较低、能较好地解决农业生产的激励和监督问题、较符合农业生产的特点等而使之成为人们首选的农业生产组织形式，而且对改革的风险共担、收益共享的要求又必然导致土地的平均分配。[23]第一，土地承包过程中，农户有权决定少包或不包土地，说明承包合同是在自愿基础上订立的。第二，各地种田能手同时承包几个集体经济组织的土地，而且集体组织也可以承包集体经济组织的土地。这说明承包人已不限于本集体经济组织的成员。第三，在土地承包合同中，承包人向发包人交付的是劳动成果而不是活劳动，不属于劳动法调整的范围。第四，承包户在承包经营活动中，作为一个经济实体独立核算，对外有权独立参加民事活动和作为独立的诉讼主体参加诉讼。如果把土地承包合同看作是劳动法律关系，这些都是无法解释的。[24]由此可见，在土地承包法律关系中，作为劳动关系存在的社会经济条件已不复存在，即人民公社、生产大队、生产小队三级所有的体制被彻底瓦解，农村集体经济组织被虚化。在此背景下所形成的土地承包经营关系，不可能是劳动关系，而是典型的民事主体之间依法形成的民事法律关系。民事法律关系是基于民事法律事实，由民事法律规范调整而形成的以民事权利和民事义务为核心内容的社会关系，是民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系在法律上的表现。
四、结语
土地承包经营权是根据宪法所规定的，由民法通则、物权法、土地管理法及农村土地承包法等所确立的民事法律制度。但上述法律法规是在我国社会经济发展的不同历史时期所制定的，由于我国特殊的社会历史原因，立法特别是上个世纪的立法并没有严格区分物权与债权，致使这两种不同的法律关系在许多方面都有重合，致使主张债权说与物权说的学者都能在相关法律条文中找到充足的立法依据，来证明各自的观点或看法。加上政策制定、解读中大多将土地承包经营权作为债权关系对待，很长时间人们都是将其作为债权来看待的。但从土地承包经营权制度发展变迁的视角,我们可以清楚地看到，土地承包经营权实施的初期确实表现为典型的债权特点，具有债权属性，但随着我国社会经济特别是农村社会经济的快速发展和法治建设的快速推进，土地承包经营权的属性在发生着深刻的变化，已经由初期的债权属性演变为中后期的物权属性，具有物权的典型特征。因此，土地承包经营权是一种与债权具有不同特性的物权，并且属于不同于传统民法物权种类的新型用益物权，具有本土化法律特征。
