时间：2023-09-06 17:07:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法的修订，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
福建省土地管理局：
你局《关于耕地抛荒有关问题的请示》（闽土籍〔1998〕20号）收悉。经研究，现批复如下：
在土地利用现状调查初期，虽然为了统一确定调查分类标准，对历史上形成的抛荒地的地类做过规定。但是，自1986年《土地管理法》颁布实施以来，党和国家十分重视土地的合理利用和耕地保护工作，严禁耕地抛荒，并且在新修订的《土地管理法》中将严禁耕地抛荒上升为法律。新修订的《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”。“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”因此，任何弃耕抛荒的，不仅不能在土地变更调查和建设用地报批时按非耕地对待，而且要尽快采取措施予以复耕。不得通过土地变更调查改变地类，使弃耕抛荒的违法行为合法化。
引言 这场让农民上楼运动，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”
据报道，一场让农民上楼的行动，正在全国二十多个省市进行。各地将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。山东诸城“整建制”地将一个县的村落“消灭”，河北廊坊未获审批就先“挂钩”大搞撤村复耕，乱象不一而足。中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。在土地财政推动下的这场圈地如果不能得到及时遏制，必然会酿成悲剧。
如何遏制新一波圈地运动，关键是三方面，一是严格遵守《土地管理法》关于农地征收的程序规定，完善《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》；二是尊重农民意愿，让作为土地主人的农民能依法保护自己的宅基地权益；三是建立责任追究机制。
地方政府作为圈地运动的主体，其共同的政策依据是国土资源部2008年颁布的《增减挂钩办法》，核心是所谓的“占补平衡”，即将多少农村建设用地复垦为耕地，就增加多少用于城镇建设的地块。指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”。
这样的规定是和《土地管理法》相冲突的。《土地管理法》第三十一条规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。按照保18亿亩耕地的国策，应当是先“开垦”后“占用”。
《增减挂钩办法》第十二条规定，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续，整体审批结果报国土资源部备案。这样的规定很模糊，是不是意味着在项目区内的农用地转用，就不需按照《土地管理法》规定的程序报批？增减挂钩是否在给地方圈地乱象大开制度绿灯？这样的制度是否要进行重新评估。
从实际效果看，《增减挂钩办法》成为新一轮圈地乱象的诱因。将挂钩指标的管控交给地方政府，却又缺乏有效的监督，实际效果是在鼓励地方变相乱占地。据报道，国土部2009年批给河北的增减挂钩周转指标仅为1.2万亩。河北省“探索”的周转地，远远超过了这个指标。2009年，河北启动了1000个村的新民居建设，预计到2012年全省15%左右的行政村将完成新民居建设改造，将腾出50万亩建设用地指标。有些地方将一个县的农村“整建制”地“消灭”，也不符合增减挂钩“因地制宜、分步实施”的本意。
道理是即使有“指标”，拟用于城镇建设地块的征收程序，也必须符合《土地管理法》第四十五条的规定，即征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，必须国务院批准。
更加重要的是，作为宅基地主人的农民，要能依法保护自己的合法权益，让农民自己选择自己的生活方式。新修订的《村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案须经村民会议讨论决定方可办理。
最后，必须建立明确的责任追究制度。否则，地方出于“土地财政”的冲动，法律法规不论有多细致的规定，地方不遵守，法不责众。长此以往，我们很有可能在土地问题上犯下历史错误。正如陈锡文指出的，这场让农民上楼运动，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”
（摘自《新京报》 作者：熊伟）
国土资源；执法监察体制；优化；完善
【中图分类号】D691.49 文献标识码：B文章编号：1673-8500（2012）12-0054-02
执法监察总队的设立的目的在于有效增强对国土资源的执法监察力量，弥补执法人员不足之缺陷。
1土地执法监察过程中的主要问题分析
实践中我们可以看到，虽然当前我国土地执法监察队伍已经有所健全，但具体执法过程依然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：
第一，当前国内土地执法方面的法律法规有待进一步完善。法律责任落实不明确，根据《土地管理法》第16条之规定，土地所有权与使用权争议问题解决之前，方式人任何一方均不得擅自改变土地的利用现状。但实践中即便当事人没有按照规定坚守土地利用现状，土地执法部门也没有处罚当事人的具体法律依据。根据现行的《土地管理法》第12条之规定，如果依法改变了土地的权属及其具体用途，则应当及时办理土地变更登记手续。尤其是法律责任第四条也对此作出了规定，即不本法规定对土地变更情况进行登记的，县级以上人民政府及相关土地主管部门应当责令其限期主动办理。但当事人仍不去相关部门去办理，因法律上没有对此作出具体的处理规定，所以土地管理部门对此也无计可施。根据《土地管理法》第73条之规定，通过买卖或其他形式对土地进行非法转让的，县级以上人民政府土及相关地行主管理部门可没收其违法所得，并对擅自改变用途的农用地限期进行拆除其上的非建建筑物，及时恢复土地的原始状态；对当事人可并处罚款。“没收违法所得”中的物品是否包含着土地。如果非法转让土地之上的新建建筑结构被没收了，土地则不能随之没收；虽然新建的建筑结构与地上部分都收归国有了，但是土地仍在当事人之手。在此过程中，假设“以其他形式非法转让土地”设定为赠与，则此时便不能依法没收土地，也不会产生所谓的“非法所得”，罚款也难以落实。究其原因，按照《土地管理法实施条例》第38条之规定，非法转让中的处罚对象是转让方，还是双方都要受到处罚，不明确。
第二，土地执法监察体制有待进一步完善。在土地利用过程中，不仅要考虑地方经济的发展，而且还要兼顾长远利益，但实践中我们看到地方政府与中央在保护土地资源的认知上存在着较大的差异，国家要求严而又严，地方政府则希望适当放宽。在此情况下，地方政府的有些决策可能存在着违法现象。对于土地主管部门而言，不仅要对国家负责，而且还要对本级人民政府负责，因此利益上经常会发生冲突，这主要是现行的土地执法监察体制不健全造成的。
第三，执法力度不够大。据调查显示，当前国内存在着一些隐形土地交易问题，尤其是一些边远的地区，土地经常被作为一种资本实施联营、出租或者投资入股，更有甚至未经相关部门审核便卖于房地产开发商，圈占集体土地的现象并非鲜见。从现行的新《土地管理法》内容来看，虽然较之于原来的《土地管理法》，监督检查内容有所增加，但从近年来的运行实践来看，执法手段仍显软弱，执法力度不大。对于土地执法监察部分而已，与交管部门的吊销驾驶执照和扣押车辆有所不同，当前国内土地执法监察过程中做出的处罚决定均需要法院强制执行，其自身没有执法机关，导致土地执法监察工作难以落实到实处。对于实践中存在着的土地违法案件，虽然对此进行了严厉的制止，但因缺乏强制执行力，很难起到震慑效果。
2国土资源执法监察体制优化与完善策略
基于以上对当前我国国土资源执法监察过程中存在的问题分析，笔者认为要想对国土资源执法监察体制优化与完善，就必须认真做好以下几个方面的工作：
首先，对当前的监察体制进行改革和创新，不断完善国土资源执法方面的法律法规。加强执法监察体制的创新与改革，建议对此实行执法监察垂直管理机制。实践中我们可以看到，土地行政主管部门通常会对对本级人民政府做出的土地违法行为进行查处，这在行政体制上显得非常的尴尬，因此只有对现象的土地执法监察体制进行改革，才能避免同类问题的发生。同时，还要对当前的土地法律法规进行不断的完善，尤其要对一些处罚规定进一步明确，增加其可操作性，以保证土地执法部门有能力对抗违法行为。在此，近年来随着《土地管理法》的不断修订，笔者建议对《土地监察暂行规定》进行修改，以适应当前我国的执法监察工作现状，并将其以法律法规的形予以明确，以加大其执法监察力度。
其次，要不断加强保障，实施动态巡查管理机制。第一，要加强基层土地资源管理部门建设，且执法大队的执法活动配备齐全的硬件和软件设施，同时还要为其准备充足的办案经费。第二，加强日常巡查监督，必要时建立巡查账目管理制度。通过以上活动，可有效制止违法用地的苗头，并将这种势头消灭于萌芽状态。国土资源管理部门，应当与法院、监察局等部门，建立良好的合作工作关系，通过联席会议和联合办案等方式，实现信息资源的共享和彼此之间的有效协作，从而对于发生的违法用地行为予以及时的处理。
最后，加大轮岗、考核以及交流力度，对执法监察大队的负责人采取垂直管理。市局可根据实际情况，对考核优秀、不合格以及连续两年考核处于末位的工作人员，建议给予提拔、降职或者免职的决定。首先可进行若干科级干部轮岗交流试点，辖区的大队负责人也应当根据实际情况进行相应的调整，业务经营和能力较强的工作人员可是当地充实到国土执法监察队伍之中；每一个人都要持有国土资源执法监察证以及行政执法证，只有双证齐全，方可上岗。通过以上改进，可有效确保国土执法监察工作的合法性与严肃性。
结语：总而言之，国土资源执法监察体制关系正我国土地资源的有效利用，对国民经济的发展具有非常重要的作用，因此应当加强重视，不断提高执法监察力度，建立和完善监察体制，只有这样才能保证我国土地资源利用的合理性、有效性。
参考文献
[1]马元刚.谈有效的国土资源执法监察机制的建立[J].青海国土经略，2012（04）.
《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》已于1999年1月1日起施行。为在我省实施办法出台前做好有关建设用地报批工作，现就有关问题通知如下：
一、各级人民政府在审批建设用地时，应严格按新修订的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和本通知规定的审批程序及审批权限办理。
二、建设项目占用土地，必须符合土地利用总体规划。土地利用总体规划已经批准的地区，要严格按土地利用总体规划确定的范围审批建设用地；土地利用总体规划还未经批准的，原则上不批建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地的，可参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的有关规定办理报批手续。
三、建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，按下列规定办理：
（一）省和西宁市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，报国务院批准；
（二）格尔木市、德令哈市和县级以下城镇建设及州（地）人民政府批准的建设项目需要占用农用地的，报省人民政府批准。
四、已批准农用地转用或土地征用的具体项目建设用地，以出让、划拨或租赁等方式供给国有建设用地、国有未利用土地和农村集体经济组织使用集体所有的建设用地的，县级（含县级市，不含市辖区）人民政府可审批1公顷（含1公顷）以下；西宁市和海东行署可审批2公顷（含2公顷）以下；州人民政府可审批3公顷（含3公顷）以下。超过以上限额的，按审批权限报上级人民政府审批。
五、征用农村集体土地按下列标准支付土地补偿费：
（一）征用西宁市规划区和县辖镇的耕地，为该耕地被征用前三年平均年产值的8－10倍；
（二）征用其他地区的耕地，为该耕地被征用前三年平均年产值的7－9倍；
（三）征用宅基地、村内空闲地，为全村耕地前三年平均年产值的4倍；
（四）征用集体所有的荒山荒坡地，为全村耕地前三年平均年产值的2倍；
（五）征用果园地，为该地果品前三年平均年产值的10倍；
（六）征用林地、草原按省有关规定补偿；
（七）划拨国有耕地，为该耕地前三年平均年产值的4－6倍；收回村社长期使用的国有土地，由用地单位按该幅土地年产值支付4倍的土地补偿费，并按实际情况支付青苗补偿费；
（八）被征用土地上的附着物按实际价值补偿；在准备征用的土地上抢种的林木和抢建的设施一律不予补偿。
土地年产值，以县统计部门提供的数据为准。
六、征用农村集体土地的，按下列标准支付安置补助费：
（一）以村社为单位，征地前人均耕地1300平方米以上的，每平方米安置补助费标准为征地前三年平均年产值的10倍；人均耕地1000－1300平方米的为11倍；人均耕地600－1000平方米的为12倍；人均耕地400－600平方米的为13倍；人均耕地250－400平方米的为14倍；人均耕地250平方米以下的为15倍。
（二）征用宅基地、空闲地、荒山荒坡地等无收益的非耕地，不支付安置补助费。
（三）征用林地、草原的，按省有关规定支付安置补助费。
七、大中型水电工程、交通等建设项目，按最低标准支付土地补偿费和安置补助费。待国务院规定的大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法出台后，按国务院规定办理。
土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农牧民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
八、建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或农民集体所有土地的，按建设项目用地的批准权限报批临时用地；没有建设项目的临时用地，不跨越县级行政区域的，由县人民政府土地管理部门审批；跨越县行政区域，不跨越州（地、市）行政区域的，由州（地、市）人民政府土地管理部门审批；跨越州（地、市）行政区域的，由省人民政府土地管理部门审批。
临时使用农民集体土地，涉及补偿的，按《土地管理法》第五十七条之规定支付土地补偿费。
九、按照土地利用总体规划一次性开发国有荒山、荒地、荒滩用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的审批权限为：开发土地33公顷以下的，由县级（含县级市）人民政府审批；开发土地33－66公顷，由州（地、市）人民政府审批；开发土地66－600公顷，由省人民政府审批；超过以上限额的，报国务院审批。
一、土地征用
土地征用是指国家基于特殊情形而使用他人的土地且给予合理的补偿,待使用完毕后,仍将土地归还所有人或使用人。土地的征用的对象为土地使用权。
1.土地征用的程序
用地单位要得到被征土地的使用权,须按国家规定的合法程序进行。根据我国《土地管理法》及其《实施条例》的有关规定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申请;(2)选址;(3)商定补偿安置方案;(4)划拨建设用地;(5)核发国有土地使用证。
2.征地批准权限
对征用集体土地,《土地管理法》规定了严格的批准权限。根据《土地管理法》第25条及其《实施条例》第21条的规定(略)。
二、征用补偿
根据《中华人民共和国土地管理法》第47条(略)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条(略),在农村土地征收中确立公平补偿对于保护农民权益、规范政府行为、优化资源配置、维护社会稳定等具有重要意义。落实公平补偿应做到重塑以市场价格为基础的完全补偿原则,逐步扩大农地征收的补偿范围、合理拓展农地征收的补偿方式、完善征地补偿的程序与救济途径。
1.公平补偿的导入与意义
我国关于土地征收补偿的条款最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中,之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例修正草案》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对土地征收补偿的问题做了或多或少的规定,2001年国土资源部颁布的《征用土地公告办法》中对征收土地的补偿程序问题做了相应的规定。目前有关土地征收补偿制度的规定主要集中在2004年修订后《土地管理法》第47条。根据该条的规定,相较于农民因征地所遭受的全部损失而言,是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平:(1)以产值数倍法的方法测算农民的损失未能全面体现土地的实际价值,漠视了土地对于农民而言所具有的归依和发展功能。(2)单一的金钱补偿方式限制了农民的补偿选择空间,难以保障失地农民的生活水平不下降。(3)对因征地造成的间接损失不予补偿难以实现对农民的充分救济,亦会增加农民今后的生产生活负担。(4)补偿标准制定的高度行政化剥夺了失地农民的公平参与权,同时加剧了征地违法腐败案件的发生。(5)补偿纠纷救济机制的缺位、不到位有碍于农民权益的有效保护,也影响到征地工作的顺利开展。
2.公平补偿的路径设想
(1)逐步扩大农地征收的补偿范围
与世界上一些发达国家和地区的征收补偿范围相比,我国目前的征地补偿仅限于与被征收客体直接相关的经济损失,并没有涉及到由征地行为造成的其他诸如残余地等间接相关损失。目前各国对于征地造成的损害进行赔偿,从范围上看至少有三项内容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿;因征收造成的困难补偿;因征地活动引起的其他补偿,如残余地补偿、相邻土地损害补偿等。
(2)合理拓展农地征收的补偿方式
征收补偿的方式是指在征收补偿的过程中国家对遭受损失的农民进行补救所采取的各种形式。正确适用补偿的方式对弥补受害人的损失具有重要意义。征收补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是指以金钱或实物的方式直接弥补受害人所遭受的损失,如支付补偿金。间接补偿是通过授予某种权利或利益,间接弥补受害人所受的损失。我国目前主要采取的是生活导向性的金钱补偿方式,除了原来的金钱补偿方式外,可以考虑增加以下几种补偿方式并在立法层面作出进一步具体的规定。
(3)完善征地补偿的程序与救济途径
完善的的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证。从各国的立法例来看,一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径,征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。具体到我国,尽管《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》对征收补偿的程序做了相应的规定,但是在实践中还是存在一些问题,有鉴于此,我们必须进一步完善征地补偿的程序、强化对农民补偿纠纷的救济。
3.完善途径
(1)规范土地征用程序,加强民主监督,明确补偿标准
在征用过程中,应该严格按程序办事,发挥村民的民主监督作用,避免土地资源的浪费,促进土地资源的优化配置,维护农村集体和广大农民的合法权益。
(2)设村民代表会议
设村民代表会议行使集体土地所有权,以解决集体所有权主体虚位化的问题。
(3)严格界定“公共利益”
在法律中应明确具体全面地列举出“公共利益”,同时规定列举之外的土地征用必须由国务院批准。严格区分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。
(4)允许集体土地进入一级市场
农地征用制度应该符合法制化要求,坚持实施可持续发展战略,努力探索与我国城市化发展步伐相适应的农地征用制度,更好地促进社会的和谐发展,将集体所有的土地与国有土地的所有权平等保护,适当开放土地一级市场,让政府成为这一市场上起监督作用的中介者,这是一个建立在尊重历史和承认现实的基础上的制度创新。
(5)探索新的补偿方式
政府在工商、税务等方面,可以出台相应的优惠政策,鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业,多形式开展就业和教育培训,提高失地农民的劳动技能和再就业能力。允许农民以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性项目的合作开发或自行开发经营,让被征地农民能长期分享土地的增值收益。在征地时按照一定面积比例留土地给集体使用,由村集体用这部分土地发展二、三产业安置被征地农民,可以更好地解决农民的后顾之忧,有利于维护农村稳定。
关键词：城市建设；收回土地；铁路；权益
中图分类号：D08 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02
随着经济的快速发展，城市建设的步伐不断加快，现代化的城市对土地的需求非常迫切，地方政府往往以进行旧城改造等理由收回铁 路划拨土地使用权，这对铁路企业如何保护好土地权益的问题变得十分突出。
一、铁路划拨用地
1.铁路用地及其特点
铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。
铁路是城市工业、商业活动的中心和连接城乡的纽带。由于铁路运输事业在国民经济中大动脉的特殊地位，铁路用地自然地在城市发展中处于经济活动的中心，铁路为城乡之间架起了经济联系的桥梁，铁路用地的利用和发展必然成为城镇经济和周围经济发展的辐射源，很多城市是依托铁路逐渐发展起来的。同时，城市发展后，因为铁路用地对城市的所起到的分割作用，对城市的规划和交通等又形成一定的制约作用。
2.划拨土地使用权及其特点
我国目前土地使用权制度中，取得土地使用权的方式主要有两类，意识土地使用权划拨，而是土地使用权出让。北京局土地面积约3.1万公顷，其中的土地使用权类型为划拨用地3.07万公顷，占总面积的99%，所以是保护好划拨土地使用权权益对企业的意义重大。
《城市房地产管理法》中定义为划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本规定以划拨方式取得土地使用权的，处法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。
划拨用地使用权具有以下特点：
（1）划拨土地使用权是依照法律法规并经由批准权的政府批准。
（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事业和涉及国计民生的项目。
（3）不需要缴纳土地出让金。
（4）划拨土地使用权没有使用年限的限制。
（5）依法对土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
（6）土地使用受到一定的限制，未经批准并补缴土地出让金不得转让、出租、抵押等。
二、政府收回土地使用权
1.土地使用权收回的定义
所谓国有土地使用权收回是指国家基于法律规定，有偿或者无偿地收回原土地使用权人对土地的使用权的行为。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主体时，才存在所有权人对使用权人权利的收回。就铁路划拨土地来讲，国家是土地所有权人，铁路企业是土地使用权人。法定的土地管理机构映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并应给予合理的补偿。
2.政府收回土地使用权的主要依据
历年来政府及土地行政主管部门出台的一些法律、法规和政策，对政府收回土地使用权提出了行管规定。
《土地管理法》第58 条规定，为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。它确立了政府收回土地使用权的基本权利。
国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47 条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”
《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”
3.政府收回土地使用权的理由
鉴于土地使用权是一种用益物权，政府收回划拨土地提前收回依法划拨的国有土地使用权只能基于重大的正当理由，即所谓“因公益事业收回”，在实际工作中主要有公共使用、旧城改造、土地储备等。
（1）公共利益。相关法律法规都提到因公益事业可以提前收回铁路用地。单就因公益收回土地使用权而言，行政机关在做出收回土地使用权的行政决定时，所依据的公共利益的范围没有准确的界定。一般来讲狭义的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通设施、河道、机场车站的修建等。
（2）旧城改造。广义上讲旧城改造也可以算是公益事业，但根据《土地管理法》地58条专门对旧城改造进行了叙述，也可以看出法律法规暗含了旧城改造不属于狭义的公益事业。事实上，旧城改造是政府提前收回土地使用权的主要形式，也是实际工作中遇到最多的。
（3）土地储备。《土地储备管理办法》第12条规定，因旧城区改建需要调整土地的，应有国土资源管理部门经由批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权，对政府有偿收回的土地，与土地登记机关办理土地登记手续后纳入土地储备。由此可见土地储备是以旧城改造等收回土地后的一种方式。实际工作中，很多城市的土地储备中心直接依据城市规划进行土地收储，同时政府收回的土地需经土地储备后进入市场出让。
三、收回铁路划拨土地的补偿
1.铁路划拨土地其实不是无偿取得
通常人们认为铁路划拨土地为无偿取得，除部分接收敌伪土地外，建国后新建铁路用地均系国家无偿划拨，不需要支付相关费用。但实际工作中，铁路建设征（拨）用土地需要依法对原土地使用者支付土地房屋搬迁、安置、补偿的费用。近年来，随着土地价值的不断攀升，征地拆迁费用越来越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地块，越来越接近土地出让金的价格。同时，铁路企业在多年使用划拨土地时对土地进行了投入，应该依法享有土地的权益。
2.划拨土地补偿的依据
前述1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》虽仍然没有废止，但其中的有些内容已经不适应当前经济、社会发展的需要了，不能再机械的进行套用搬用。国土资源部于2001 年公布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，第一次明确了企业国有划拨土地的权益，承认国有划拨土地使用权是一种财产权。《土地管理法》第58 条也明确规定，在公益事业及旧城改造情形下政府收回国有土地使用权应当予以适当补偿。该条款未限定国有土地使用权的取得方式，应当认为同时适用于出让土地使用权和划拨土地使用权。无论土地使用权人是单位还是个人，均需给予适当的补偿。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》和《土地管理法》对收回是否补偿有冲突。从时间上可以看出立法的趋势是从无偿到有偿，划拨土地使用权的权益日益被重视。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》是法规，《土地管理法》是法律，依据下位法服从上位法的原则，应该承认，收回国有划拨土地使用权应给予原土地使用者一定的补偿。同时，依据法律适用中的“新法优于旧法”原则，也应当在收回划拨国有土地使用权时，予以土地使用权人一定的补偿。
3.划拨土地补偿价格如何确定
《土地管理法》第58条只规定了应给予适当补偿，但是如何补偿，该法没有明确的规定，相应的法规、规章都没有述及。相应的法规、规章都没有述及。《城镇土地估价规程》中规定：“划拨土地使用权价格与土地出让金之和为出让土地使用权价格”。实际工作中，可依据《城镇土地估价规程》对涉及的划拨土地使用权进行评估后按照评估价格给予补偿。根据宗地条件评估出该地块出让土地使用权的价格，一般设定为该用途的最高使用年限，计算并扣除土地出让金，得出该宗土地的划拨土地使用权价格。
四、实际工作中出现一些问题
1.划拨土地收回补偿法律的缺失
目前执行的法律法规没有明确指出划拨土地使用权的补偿方法和程序，所依据的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58条相关描述，相对于出让土地使用权较为补偿标准界定模糊不清。《物权法》中没有明确对划拨土地使用权的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地收回的补偿更是只字未提。因此，应当通过对相应法律、行政法规的修改，将收回划拨土地使用权补偿制度具体化。如通过修订《土地管理法》或《土地管理法实施条例》，加入明确收回划拨土地使用权补偿的内容；在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，明确在进行建筑物补偿的同时， 应当同时对土地使用权进行补偿。
2.收回土地使用权的主体不清
收回土地使用权的批准权限，是有批准权的人民政府或原批准用地的人民政府，既可以是县级以上人民政府，也可以是有关人民政府土地行政主管部门。在实际工作中，具体组织实施土地收回工作的，往往是公益设施、城市改造的土地征收往往由建设单位或建设指挥部或者开发商牵头，补偿协议往往由建设单位或工程指挥部担当，实际这些单位没有收回土地使用权的职能。随着国家相关制度的逐步完善，近年来这种状况也将得到了一定改善。
3.征收房屋和收回土地使用权并行
首先，在收回国有土地使用权的情形下，很难将其与不动产公益征收区分开来。由于我国坚持的“房地权利一致”的原则，二者的效果都是将土地使用权与建筑物的所有权同时征收。实际工作中有些是依据《土地管理法》等收回土地使用权同时对房屋进行征收补偿，即所谓“房随地走”；有些是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等通过征收国有土地上房屋，同时收回土地使用权，即所谓“地随房走”。这样造成征收程序和补偿标准的不一致。
4.补偿标准的不确定
相对于出让土地使用权，政府部门在实践中对划拨土地使用权补偿的思路非常清晰，大多是不予补偿。一些地方出台地方文件，明确对国有划拨土地不予补偿，一些地方只对征收的房屋进行补偿，不对划拨土地给予补偿。完全不考虑被拆迁人对其土地使用权享有的相关利益，必然会引起拆迁部门与铁路被拆迁单位之间的冲突。
五、保护铁路划拨用地权益的几点措施
1.坚持有偿收回的原则
铁路划拨土地使用权因公益收回必须以补偿为前提，即必须通过法定的程序，在取得铁路部门同意、给予充分补偿的基础上，才能收回铁路划拨土地使用权及相关建筑物的拆除。房屋征收与土地使用权征收在程序上同步，由统一的部门负责，土地使用权征收程序前置于房屋征收程序，土地使用权征收与房屋征收分别补偿。
2.坚持土地置换的方式
土地是一种不可再生的资源，政府往往以低价收回胡波土地使用权，在通过市场进行土地出让。对政府依法收回铁路用地，铁路企业可采取与政府协商采取土地置换的补偿方式。利用政府收回铁路用地的契机，经土地评估，择地置换给铁路企业土地用于生产建设。如需经营开发，可采取土地出让的方式，补缴土地出让金后去的出让土地盘活土地资产。
3.积极参与城市建设规划
铁路企业应依据城市总体规划、土地利用总体规划，根据铁路中长期的发展并结合近期发展目标，满足铁路运输生产和经营需要，通过与政府规划部门协商，把铁路用地规划纳入城市总体规划中去，对铁路用地的进行统筹协调，合理安排铁路用地的利用。同时，对因生产运输需要，不宜有政府收回的地块，应与政府积极协商变更或调整城市规划。
4.开发利用盘活土地资产
铁路企业及时掌握铁路用地利用现状，对一些生产力布局调整后空置的土地，及时提出调剂利用方案。对因废弃铁路用地、城市零散地块，可以与政府协商进行土地置换或合作开发，盘活铁路用地资产，确保铁路用地保值增值。
关键词：自然保护法制建设;存在问题;采取对策
概述：为了确保在现代化建设中合理利用各种资源，保护自然环境、防止任何组织或个人用任何手段进行侵占或破坏，的自然资源和良好的环境能满足不断增长的物质和文化生活的需要，使现代化建设能顺利进行，我们必须加强自然保护的法制建设。
自然保护的法制建设包括立法和执法两个方面。自然保护的法制就是把自然保护的原则、政策条文化、法律化，把它们上升为法律规范，以国家强制力保证这些原则和政策的实施，大家对自然保护有统一认识、统一步调和统一行动。因此，自然保护法制在自然保护中起着极其重要的作用。只有有了完整的、适合本地的自然保护的法制，自然保护工作才能得到保障。
1.泰来县自然保护法制建设的基本情况
县林业部门根据《中华人民共和国森林法》，从事森林管护，野生动物的保护，林地权属专项管理工作。为加强林木管理，强化林业执法严厉打击滥砍滥伐林木行为，严格管理林木资源，县林业执法人员和公安部门密切配合，经常到基层进行检查和宣传《森林法》。130多名专职护林员常年上岗，巡查在管护区域内，防止人畜毁林。2000年，《泰来县森林资源管理办法》出台，印制2000份发到全县各乡镇、村屯。对林木管护采取谁造谁管，统造分管、分造分管、齐抓共管，封山育林等多种管护措施，有效保护了林木生产。2001，举办全县乡镇林业站人员林木执法培训班，利用世界活动日宣传《森林法》、《野生动物保护法》，出动宣传车20多次，发宣传材料1000份。
县畜牧局依据《中华人民共和国草原法》县草原管理站成立执法队伍，依法查处各种违反草原法律法规的行为。
县土地局按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，明确全县土地所有权和使用权的确认、登记、发证工作，逐步形成的土地权属管理为核心，结合土地登记、调查、统计、分等定级、地籍档案为一体的地籍管理体系。
按照《全国土地分类》试行，县内土地变更调查由原来的8大类（耕地、园地、林地、牧草地、居民点及矿用地、交通用地、水域、未利用土地）过渡到三大类（农用地、建设用地、未利用地）。
全县总幅员面积5，883，522亩，其中农用地4，433，096亩，建设用地349，526亩，未利用地1，100，899亩，与上年比较总幅员面积保持不变，农用地增加，2，805亩，建设用地增加27亩，未利用地减少2，832亩。
2.自然保护法制建设的利用情况
泰来县1988年，对全县15个乡镇滥砍滥伐林木行为进行了专项执法大检查，4起滥伐、3起滥伐林木行为全立案、全处理。1990年，15个乡镇对林地毁林行为开展10天的执法检查，其中严重的乡镇由县林业执法人员协助执法清查。共查出牲畜毁林306株、滥伐林木38株，盗伐11株。对滥伐盗伐毁林行为进行立案处理，其它毁林行为也做出相应处理，并订立护林公约，对不负责任的护林员进行撤换。1991年以后，对滥砍滥伐林木行为加大打击力度，做到发现一起、处理一起，全立案、全处理。1996年—1999年4年间，发现并查处滥砍、盗伐林木、非法采用林地、毁林开荒案件15起，江桥镇宝隆村毁林2起13.1亩，大兴镇良种场1.5亩林地改变用途的案件较为严重，在行政处罚的同时加强经济制裁，并退耕还林。2001年，查处滥伐案件5起、盗伐案件4起、违法征用林地案件1起、违法运输木材案件3起，取缔木材黑加工点5处。2002年，抽调执法人员对违法运输木材现象进行专项治理。县林业局会同有关部门成立木材经营加工单位清理整顿工作组，对全县木材经营加工单位进行四查，即是否有证（照）经营、规模和设备、木材来源、有无违法经营现象。对原有98个木材经营加工单位清理后留存61个。当年查处滥伐案件11起、盗伐案件2起，违法征地占用林地案件1起，非法运输木材案件2起。2003年，加强对《森林法》的宣传，加大林政案件的处理力度。查处滥伐案件9起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、非法运输木材案件1起、取缔木材黑加工点3处。2004年，查处滥伐案件11起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、违法运输木材案件2起、取缔木材黑加工点2处。2005年，在全县10个乡镇开展为期1个月的全县森林资源执法大检查，逐村、逐屯、逐户、逐单位清查。对2003年下半年以后的积案以罚代刑的各种破坏森林资源案件全面清理和复查，并查处2003年下半年以后未被查出的滥砍滥伐、人畜毁树违法从及木材经营加工等违法案件，共查处滥伐17起、滥伐林木案件2起、违法征占用林地案件2起、非法运输木材案件3起。同年，更新修订《泰来县森林资源管理办法》，加强对森林资源的管理。
对野生动物的保护，县林政部门深入宣传《森林法》和《野生动物管理条例》，深入各乡镇、村屯执法检查林木管护的同时，检查滥捕、滥猎情况，就地宣传《野生动物管理条例》，使农民和过去的猎户不再有狩猎工具和狩猎习惯，滥捕、滥猎行为绝迹，农贸市场不再有出售野生山鸡、野兔等猎物现象。
全县草原面积109万亩，退耕还牧面积0.6万亩。草原的基本情况是天然草原减少，人工改良草场增多；改牧区减少，采草区增多；低产草场面积减少，高产面积增加；优质牧草增多；劣质牧草减少，草原的改良和更新初见成效。
泰来县土地管理事业不断发展，土地管理方面的法律、法规不断健全。1987年是全面实施《中华人民共和国土地管理法》的第一年，泰来县重视土地管理法的宣传工作，在突出基本国策、突出统一管理土地、突出土地所有权、土地使用权和土地审批权加大宣传力度。组织学习贯彻《土地管理法》经验交流会，推动《土地管理法》的贯彻实施。
1989年8月，下发《泰来县城、建制镇规划区内土地管理具体办法》，进一步加强县城和建制镇土地管理，确保合理用地、节约用地、保障城市总体规划的实施。依照《土地管理办法》规定，1992年4月印发《泰来县土地使用暂行办法》开始实行国有土地有偿使用制度，1993年制定全县基准地价，将全县国有土地分为三个等别，结束了建国40多来县内土地无偿使用的历史。1995年，下发《泰来县人民政府关于加强国有土地使用权管理决定》进一步加强国有土地的管理。1996年，为加强国家建设征用地的管理，制定并下发《泰来县人民政府关于调整国家建设征用土地补偿费、安置补助费标准暂行规定》。1997年《泰来县土地利用总体规划实施办法》和《基本农田保护区规划实施办法》，同时出台《泰来县农村宅基地管理办法》，依照法定用地标准，划定宅基地控制区强调村屯建设原则上不得向外扩展，不得占用耕地。同年，在《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地决定》中，确定对国有农用土地实行有偿使用，由行洪区滩涂、滩地扩大到荒山、荒地、荒草等所有国有农用土地，同时在全县范围内对国有农用土地使用状况进行全面清查，并与确权、登记、收费结合起来。2000年4月，修订《泰来县土地有偿使用暂行办法》，进一步深化土地使用制度改革，加强国有土地资产和资源管理，规范土地市场秩序，并再次更新基准地价，把全县国有土地按照商业用地、住宅用地、工企用地和办公用地四大用途划分为10级区域价和6级路线价。2005年5月，再次修订《泰来县国有土地有偿使用暂行办法》将全县国有土地按照商业用地、住宅用地和工业用地划分为4级。
3.存在问题
3.1法制不系统、不完备、不全面
3.1.1.还未形成一个由宪法、自然保护基本法和单行自然保护法组成的自然保护立法系统。而且对许多至关重要的自然资源如水资源、大气资源、动物资源、珍惜植物资源、风景资源以及一些具有特殊经济文化价值的区域的保护和利用，至今尚无立法。总之，自然保护立法体系中还有许多空白。
3.1.2.有些重要的自然资源虽有立法，但往往就某种资源论某种资源，忽略了一种资源与另一种资源之间密不可分的联系。因此这些立法不能很好地起到保护自然资源的作用。
3.1.3.立法不统一。如有些资源原由几个部门管理，各管理部门常常各自颁布行政法规，而这些行政法规之间缺乏协调，致使对该资源的管理工作互不协调，甚至互相冲突。
3.2执法不严
要保护自然资源，不仅要有系统的、全面的、协调统一的立法，而且要严格执法。目前自然保护法规执行情况不能人满意，有法不依、执法不真的现象比较严重。不仅是行政管理机关没有真正行使自己实施法律职责，而且有的司法机关对保护法规的实施也不很重视，以致出现了却无人实施或实施不力，知违法行为而不予追究的现象。
3.3群众自然保护法制观念薄弱
人们习惯于认为自然资源是无限的、无主的，可以任意开发利用，加之法律宣传教育不够，保护自然观念淡薄，很多明明的侵犯国家所有权、滥用乃至破坏自然资源的违法行为，人们却往往不以为是违法的。这种自然保护法制观念薄弱情况是导致自然环境及自然资源被污染和破坏的重要原因。
4.应采取自然保护法制建设对策
鉴于上述情况，为了更好的保护资源，当务之急是加强自然保护的法制建设，使自然保护工作真正进入法治阶段。应当采取法律建设行动是：
4.1加快立法步伐
要尽快地建设适合自然保护立法体系，尤其抓紧制订自然保护基本法以及主要的自然资源保护法规，如野生动物法等。
4.2严格执法
应做到执法必严，违法必究应强化监督管理机构和监督管理制度。使法律得到实施。同时要加强公安机关、检查机关和法院在自然保护中的作用。
关键词：土地整理；法律制度；土地产权；规划；环境保护
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2007)12－0070－03
我国人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力开展土地整理工作，增加可利用土地数量成为时代的必然要求。1999年修订的《土地管理法》确立了土地整理的法律原则。依据《土地管理法》第四十一条规定，土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村等综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。现代意义上的土地整理，在我国虽然只开展了不到10年时间，但已展示出巨大的综合效益。但是，由于目前我国相关法律仅规定了土地整理的法律原则，缺少具体的法律制度，因而影响了土地整理的法制化运作。当前，我国土地整理法律建设应着重解决好以下几个问题：
第一，集体土地产权关系模糊问题。土地产权问题是土地整理的主要内容之一，土地产权变化是土地整理过程中一个极为敏感的问题，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。《土地管理法》规定农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。但现实情况是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织和程序，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各种权利的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。
实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。土地整理的重要目标之一是促进土地高效、集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.35亩耕地，平均分成9.7块。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响，阻碍了土地整理目标的实现。
集体土地产权关系不清晰，集体土地所有权行政权力化的现实告诉我们，如果片面地强调土地整理的义务性，难免会出现以行政权替代土地所有权、强行开展土地整理、漠视农民利益、当事人之间矛盾激化的后果。由于我国农村集体土地所有权的法律机制是封闭的，所以还必须通过授权性规范的激励机制，建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。
从根本上解决土地整理中的产权问题可以注重从以下几点人手：一是在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。二是加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民利。参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志，项目设计方案、实施方案、土地权属调整方案等应当在项目区进行公告，开发整理的土地，其集体所有权性质不变。三是按照“两权”分离的产权制度改革要求，将集体土地使用权从所有权中分离出来，其权利与义务应等同于国有土地使用权，使农民所取得的土地使用权成为真正意义上的产权。建议国家制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包者之间订立承包经营合同。
第二，土地整理规划不科学问题。高质量的规划设计是搞好土地开发整理的依据。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例。按规划法的职能，一方面，土地规划法对土地整理的发展作出预测引导，引导土地利用人的行为进而提高其参与主动性；另一方面，按规划法的强制效力，土地整理要服从规划的要求，要与国土资源的综合利用规划相协调，实现可持续发展。
当前，我国土地整理所及规划包括土地利用总体规划和专项规划。土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。国土资源部在2000年颁布了《土地开发整理规划编制规程》，2003年颁布了《全国土地开发整理规划》，将土地整理规划作为总体利用规划的专项内容。然而，从各地土地整理的现状来看，土地整理规划往往与土地利用总体规划相脱节。具体表现在：许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况；在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；县、乡两级的土地整理实施规划较为粗糙，有关部门欠缺相关的监督制度，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。
产生上述问题的主要原因有：一是土地规划没有被上升为法律，仅仅作为政府行政机关进行土地管理的一种手段；同时，土地规划包容在《土地管理法》中而没有单独立法，其优先效力无从谈起。二是规划的法律调控不严格。按照《土地管理法实施条例》第九条规定，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。然而，实践中违反规划、突破规划和随意修改规划的问题频繁出现。这一方面是因为地方政府管理失控，同时也与土地规划本身缺乏科学性有关。特别是作为土地规划基础的乡(镇)级土地规划有待完善。三是规划的产生缺乏民主性。我国《土地管理法》通过行政部门的规划权限将规划制定限制于行政主管部门的内部行为。在国外，公众参与、咨询与听证制度等公开、民主的规划决策程序早已成为国际惯例。作为具有正式法律效力的土地整理规划，不仅涉及各种自然和社会等物质因素，而且涉及到各种不同专项规范部门间的协调和公众对规划的认同，因此，它的产生过程应是一个民主、开放的程序。
完善土地整理规划的措施有：提升规划法的法律地位，加快规划立法；建立规划制定的民主、公开程序并使之法律化；通过招投标选择信誉好、业务水平高的规划设计机构进行规划设计；选择责任心强的专家组成规划设计和预算审查小组，引入专家决策机制，进一步提高方案论证水平。
根据国土资源部的统一部署，各级土地利用总体规划及土地开发整理规划修编工作正在全面展开。当前，我国一些地方在编制土地整理专项规划，开展土地整理重大工程等课题研究方面进行了有益的探索。如江苏省大部分地方编制了土地开发整理专项规划，并先后进行了《江苏省土地开发整理工程建设标准》、《江苏省土地开发整理项目预算编制办法及定额标准》等多项重大课题的研究，有力地指导了全省土地整理工作的实践。
第三，土地整理和生态环境保护的不协调问题。目前我国土地整理整体上还处在初级阶段，大多数地区土地整理的最主要目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，维持耕地总量动态平衡。即使谈到生态环境保护大多也只是在田间道路两旁人工营造防护林，土地整理的生态绩效评价缺乏一套完整可行的评价体系，由此导致土地开发整理与生态环境存在诸多矛盾。任何违反生态规律去利用自然、改造自然的行动，最终都将受到它的惩罚。20世纪50年代的结果，即是一次严重的教训，这是土地整理所必须认真对待的。与之相对照的是，一些国家在土地整理和生态环境保护的协调方面取得的成绩值得我们借鉴。例如，德国的乡村，风景如画，这得益于德国长期以来实行的土地整理制度。德国的土地整理主要依据是1953年颁布的《土地整理法》。依据这部法规，土地整理不仅着眼于有效整合零碎、不规则地块，同时也考虑到景观生态的要求。
我国土地整理忽视生态环境保护的原因：一是现阶段的土地利用总体规划在制定的时候往往着眼于提高土地的集约利用水平、提高土地的质量、改善生产条件以及提高农村现代化水平等方面，对于土地整理的生态保护这一要求考虑甚少。二是我们国家对于保护生态环境这一学科的研究时间相对较短，将土地整理与保护生态环境结合进行研究的很少，特别是缺少对土地生态系统进行定量评价模型的研究。三是在法律体系上，有关生态保护与土地整理在制度设计和规范上无法相互衔接。《环境保护法》虽然在第十九条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，但这种粗线条原则性规定，缺乏具体的规则指引。《土地管理法》虽然将“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”作为原则(《土地管理法》第一条)，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在具体法律法规中予以明确和强化。例如，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中；土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。
要解决土地整理中的生态问题，必须要以国家的法律和政策作保障，从以下几个方面来解决：
一是按照可持续发展理念来引导土地整理法律规范的价值取向。可持续发展是一种从环境和资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。这一战略和模式由联合国世界环境与发展委员会于1987年在提交联合国大会《我们共同的未来》的著名报告中首先正式提出。可持续发展理念引导着土地整理法律规范的调整和完善，如强化生态指标在土地整理规划中的法律效力；对损害生态环境的行为确立经济责任制度等。
关键词：小产权房;城乡二元结构;集体土地所有权
严格地说，小产权房只是民间的一种约定俗成的说法，所谓的小产权房是指在农村集体土地上建造的房屋，出售给非集体组织成员，因为其只有乡镇或村委会所发的产权证明，没有国家房管部门颁发的合法产权证，因而被称之为小产权房。若作详细区分，又可以分为集体建设用地上的小产权房、宅基地上的小产权房和集体农用地上的小产权房。建立在农用地上的房屋因为会从根本上威胁到我国的粮食生产安全，坚决禁止。本文对建立在符合土地利用总体规划的集体建设用地和宅基地上的房屋所占据土地使用权流转的合法性进行探讨。
一、小产权房的现状及形成原因
(一)小产权房的现状
根据国家相关部门2007年不完全调查显示，现存小产权房的数量非常庞大，北京市早已突破1000万平方米，大概占住房总量的20％，分布在房山、通州昌平、顺义、密云等京郊；西安市郊小产权房超过100万平方米；深圳等一些城市小产权房所占的比重甚至高达40％[1]。针对小产权房如火如荼的发展趋势，政府相关部门也表示了明确态度，2004年11月国土资源局《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”国务院办公厅在2008年1月11日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》曾针对小产权房问题作出如下批示：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”然而现实状况是“小产权房”禁而不止。
(二)小产权房形成的原因
第一，近年来，全国各地房地产价格不断攀升，而“小产权房”的价格只有同样位置商品房价格的40—60%甚至只有同样位置商品房价格的30%~40%。在商品房价格居高不下和一路飚升的过程当中，高昂的土地价格无疑起到了推波助澜的作用。国土资源部曾组织有关单位对40个楼盘作了典型分析，结果显示，不论是协议供地方式还是“招拍挂”，地价占房价的比例平均在25%~30%左右。国务院发展研究中心的一份研究报告显示，2000—2004年间，土地成本上涨50%是房价上涨的主要动因[2]。其中最大的获利者就是地方政府和房地产商。
事实上，自20世纪90年代至今，地方政府对土地出让金收入的依赖以几何倍数增长，据中国社科院2007年中国社会发展蓝皮书显示，1990年，全国土地出让金仅10.5亿，到2005年，全国土地出让金总额达5505亿元，这15年间，土地出让金收入累计2.19万亿元。横向比较看，在沿海经济发达地区，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占地方预算外收入的60%。因此经济适用房、廉租房等社会保障性住房推动相当不易[3]。城市商品房价的居高不下和经济适用房、廉租房等社会保障性住房的明显供应不足，因此城镇居民即使明知购买小产权房不会取得合法的房屋所有权，且将面临很多风险，仍甘愿冒险一试，以此改善居住条件。
第二，我国二元制的土地所有权制度。小产权房存在的根本原因在于我国二元制的土地所有权制度。根据我国宪法第10条规定，我国土地利用主体为两类：国家，针对的是城市市区的土地；农民集体，针对的是农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。虽然集体土地所有权与国有土地所有权在宪法上具有平等性，但根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，只有国家所有的土地才能用于房地产开发，农村集体所有的土地不能直接用于商品房开发建设。只有通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有的土地为国家所有的土地，才能出让给有资质的房地产开发企业进行开发。这是基于国家的行政管理职能来考虑的，并限定必须为了公共利益才能征收集体土地，但对于“公共利益”的界限宪法与法律并没有详细规定，因此，政府打着“公共利益”的旗号侵害农民集体利益的现象层出不穷。地方政府一边禁止集体所有土地直接进入土地流转市场，一边又通过低价征收了集体所有的土地，然后以征收补偿费用的几十倍甚至几百倍的价格出让给房地产开发商。有些集体经济组织为了维护自身经济利益，在集体所有的土地上以各种名义建造房屋，并通过出售获取了一定的经济利益。
二、小产权房违法性探究
根据上文所述，国家所有土地和集体所有土地在宪法上具有平等性。宪法规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。可见，宪法不加区分的允许集体土地使用权和国有土地使用转让。同时，《物权法》第3条第3款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”物权法第4条进一步确定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权都受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。通过宪法和物权法的规定可以得出这样一种结论：国家和集体在社会主义市场经济体制下是两个平等的主体，作为土地所有者，集体与国家具有平等的法律地位，利用土地谋求自身发展的权利也应当平等。如果法律对国有土地使用权能不加限制，那么对集体土地使用权也应平等对待。
限制集体土地使用权的流转的规定来自土地管理法。《中华人民共和国土地管理法》颁布于1986年，分别于1988年、1998年、2004年进行了三次修订。该法在最初是允许城镇非农业户口居民取得集体土地使用权进行住宅建设的。1986年的《中华人民共和国土地管理法》第41条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”[4]
因此可以说《土地管理法》的规定从法理上分析而言是违宪了，小产权房并未违宪或者违背《物权法》的规定。
三、小产权房的出路
(一)“小产权房”应当疏导而非禁止
反对小产权发展的人最直接的理由就是，如果农民集体土地用于商品房开发，那么将会造成耕地大面积减少，中国将会造成粮食安全问题，因此，小产权房绝对不能合法化，一旦开了这个口子就会威胁到国家粮食命脉。但所谓小产权房合法化会影响我国耕地保护的土地政策本身就是一个伪命题。事实上，真正威胁到土地安全的是我们的地方政府，国土资源部执法监察局局长张新宝说，在当下的土地违法案件中，地方政府成为主导因素。“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府或相关领导。”据统计，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999—2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩[6]。正如前文所引数据表明，地方政府财政收入对土地出让金的严重依赖导致政府为了追逐高额利润，一方面不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发，从而获得更高的效益，另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发或其他商业开发获取暴利。与个体农民相比较，地方政府违法征地的破坏性更大，造成的影响更恶劣。
当前，我国的法院在对农村房屋买卖合同案件进行处理的过程中，对效力的认定主要有三个观点。[1]首先合同必须是具有法律效力的，我国的《合同法》规定，但凡合同中有违反法律法规的强制性规定，其合同一律视为无效。而且确认合同是否有效的时候，不能将地方的规定作为依据，要将我国制定的法律、法规作为依据。但对于农村的房屋买卖，我国至今还未制定相应的法律法规。[2]合同无效，但是不返还。其原因是贩卖房屋的一方的行为可以看做是对房屋使用权的放弃，法律允许这种放弃的行为。此外，我国的《合同法》中有这样的规定：“如果不能返还或者没有必须返还，那么需要折价补偿。”这里所说的不能返还，指的是原则上和事实上的不能返还，而“没有必要返还”则指的是根据实际情况，但使用扩张解释来理解所谓的没有必要返还。这样可以更好地传播诚信的原则，使房屋买卖更加放心。[3]合同无效，买房和卖方相互返还，但是，反悔的一方必须要对另外一方进行补偿，这样才符合要求。
二、关于农村房屋买卖的法律法规演变
（一）20世纪80年代
早在20世纪80年代初期，我国就制定了《村镇建房用地管理条例》，在这部法律当中，严格的规定了不能对建房用地进行买卖、出租以及转让。此外，其还规定了农村社员和回乡落户的离退休人员，如果需要宅基地来建房，必须向生产队进行申报，批准后才能建房。如果实在需要耕地，那么需要由县级政府批准，然后才能够使用宅基地。不仅如此，这部法律还规定了出卖、出租房屋的，不能够再申请宅基地。社员如果迁出当地，所拆除的房屋所腾出来的宅基地，必须由生产队收回，进行合理的安排。从上面的规定来看，在20世纪80年代，我国禁止建房用地的直接买卖，但是没有禁止房屋的买卖。而且还规定房屋的买卖必须经过相关部门的审核、批准。但是在20世纪80年代末期，这条法律被废除掉了。
在20世纪80年代末期，我国所制定的土地管理法是这样规定的，农村居民建住宅，必须使用过去的宅基地和空闲的地。如果使用耕地，那么就需要通过乡级民政府审核，再上报人民政府批准，使用原来的宅基地，以及村内空闲的土地，必须由村级人民政府批准。但如果是对住房进行了出租和贩卖，那么就不能够再申请宅基地了。
（二）20世纪90年代以后
到了20世纪90年代，我国对土地管理法进行了第二次修正，规定农村的居民们只能拥有一处宅基地。农村村民在贩卖和出租住房之后，不能够再申请宅基地。此外，还规定了农民集体所有的土地使用权不能够出租、转让，更不能用于非农业的建设。
有关的规范性文件是这样解释的，关于社员的宅基地，以及有建筑物和没有建筑物的空白宅基地必须归生产队所有，不能进行出租和买卖，但是可以归各户长期使用。在宅基地当中的一些附着物，比如树木、厕所、猪圈等等，则归社员使用，社员可以对其进行买卖和租赁。如果卖掉了房屋，那么宅基地的使用权便可以转移给新的房主，但是宅基地的所有权则必须归生产队拥有。1991年，我国人大法工委认为，不能够按照《土地管理法》中的规定，对农村房屋的买卖行为和转让行为进行处罚。
到了1999年，我国又了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，这其中有这样的规定：城市中的居民不能购买农村的住宅。
2004年，国务院制定了《关于深化改革严格土地管理的决定》，这其中有这样的规定：加强农村宅基地的管理，避免城市居民在农村购置宅基地。
但是一些法律人士认为，买卖农村的房屋属于自愿的行为，买卖双方自愿进行交易，并且立有契约。这不算违法，最多只能算手续不完整，因此需要确定买卖关系有效，并且补办相关的手续。
综上所述，我国的法律仅仅只是禁止了农村土地使用权的转卖或者出租，但是却没有明确禁止农村房屋的买卖和租赁。此外，农村居民卖掉房屋所导致的结果是不能够再获得宅基地，一直到20世纪90年代的时候，才有相应的规章制度来废除此项法规。但是上面所说的这些法规并不是《合同法》当中规定的法律和法规。
三、农村房屋买卖合同的效力以及处理
根据上面的观点，如果要合理的认定农村房屋买卖的合同，应该将有效认定作为原则，无效认定则作为例外。在1999年之前，我国农村房屋买卖合同都是作为有效的认定。
（一）从法律原理的方面来实施探讨
在我国的《合同法》当中，有这样的规定，如果存在这几种情况，那么合同便是无效的。第一，合同的一方用欺骗或者威胁的方式来使另外一方签订合同，损失对方的利益。第二，恶意串通，损坏国家、集体或者其他人的利益。第三，采用合同来掩盖合法的目的。第四，损坏社会的利益。第五，合同中存在违反法律法规的条例。
合同符合以上任何一个情况，都可以视为无效。此外，应该将国家制定的法律法规作为依据，不能将地方的规章制度作为依据，否则合同也是无效的。同时也不能对国家、社会以及个人造成利益损坏，如果违背了这一点，将对交易秩序造成破坏，因此这样的合同也是无效的。
另外，我国的《物权法》中，将宅基地的使用权纳入了益物权当中，益物权的完整性是“占有”、“使用”等等。但是在这里，仅仅只规定了对宅基地的“使用”以及“占用”，却并没有规定“收益”，然而也没有实施禁令，没有认定“收益”并不是禁止其“收益”。而要取得收益，就需要产生流转。所以，在《物权法》里面，对宅基地的使用留了非常大的空间，因此也非常的灵活。
不仅如此，我国的《宪法》也对集体土地所有权进行了规定，这条规定和我国的户籍制度进行了紧密的连接。在我国，土地所有制被分为两种不同的情况，土地属于国家或者生产队，用来修建房屋。由于所有权的不同可以将其分为宅基地和建设用地，建设用地一般属于国家，而宅基地则属于个人或者生产队。需要注意的是，集体土地使用权的流转不能够改变集体土地所有权属于集体经济组织这一事实。
最后，再对相关的法条进行解读，可以得知《土地管理法》当中没有限制宅基地拥有者处分放弃宅基地，关于拥有者的弃权，法律没有禁止。在《物权法》里面，规定了宅基地的获得、转让等，必须和土地管理法相适应。但是对宅基地使用权进行规范，只有法律，部门的规章制度还不够。在我国的众多法律法规当中，没有要求集体土地使用权和房屋所有权的主体一致。而且在笔者看来，农村房屋如果能够和城市房屋的“地随房走”相适应，那么就更加合理了。
（二）科学的分析立法的本意
在我国的《土地管理法》当中，对土地用途进行了严格的要求，避免农村土地变成建设用地，因为这样可以在一定程度上保护农村用地。但是宅基地实际上就是建设用地，它的使用权主体如果产生了变化，不会对农村用地产生负面影响，同时也不可能对宅基地的性质产生改变。所以，不能够对宅基地使用权流转问题进行调整。为了保障农民的基本权益，避免农民卖掉房子以后没有居住地，《土地管理法》中禁止人们在农业土地上实施非农业非项目，并且限制了农村房屋的买卖。但是，如今很多的农村劳动力都已经涌向城市，所以农村的房屋买卖也不会对农民生活造成太大的负面影响。
（三）科学分析立法的趋势
发生农村房屋买卖合同纠纷，一般都是因为在城市化进程当中，农村的房屋面临拆迁，随着房价的高涨以及高利润的拆迁利益，原来的出卖方开始反悔。如果立法模糊，那么就没有明确的立场来进行干预和调整，使得合同纠纷加深，甚至影响到农村的安定生活。
可以对我国将来的立法取向进行分析。在《民法典草案》当中，规定了农民可以通过集体经济组织来获得宅基地，每一户只能有一座宅基地。而且还规定了宅基地不能够随便进行转让，如果该宅基地上的住房需要转让，那么宅基地的使用权也会被转让。如果宅基地拥有者放弃了宅基地的使用权，那么也就再也得不到宅基地。法学家王利明起草的《物权法草案》中有这样的规定，宅基地使用权不能转让，如果房屋所有权进行了转让，那么宅基地的使用权也必须转让。因此，这也说明了我国未来的立法方向并没有故意偏向“非集体组织成员不能购买农户房屋”这一规定。
从宏观的角度来看，农村必然会往城市化的方向发展，而且城市化的进程会不断的加快。农村土地使用权的物权化，比如承包经营权已经被法律所认可。那么宅基地作为私有的财产在市场上进行交易，则对所有权拥有者非常有益。如果不能够在市场上进行交易，则可能会对农村的经济发展造成一定的限制，甚至影响城市化的进程。
将农村的房屋和城市的房屋进行比较，发现土地权属有所不同，这是它们最大的区别。城市的房屋可以随意出租、转卖、抵押等等，但是对土地性质进行分析，宅基地和国有土地使用权有非常大的差别，宅基地是集体经济组织分配给农村居民的，所以是无偿的。综上所述，农村房屋和城市房屋的本质区别很小，如果买卖合同没有其他无效事由，那么则可以认定为有效。
通过上面的分析，可以得出下面的处理原则，将有效认定为原则，无效则认定为例外。在1999年之前，我国农村的房屋买卖合同一般都是作为有效的认定。这样的原则非常符合我国法律的规定，而且遵循了立法本意，顺应了将来的立法趋势。此外，还综合考虑了相关政策的特殊性以及合同矛盾发生的原因。
（四）认定合同有效的条件
第一，在买卖房屋的时候，买房的家庭当中有一名以上属于农村集体经济组织的成员。第二，在1999年我国的《土地法》进行修订之前所发生的农村房屋买卖。第三，贩卖方目前已经不再和农村集体经济有关系。第四，买房的一方在购买的时候，符合国家规定的农村宅基地使用的条件，或者已经获得审批，可以对宅基地进行使用。第五，转让行为的审批已经被通过，也或者该地方的农村集体经济组织对其非常认可。第六，宅基地的性质已经国有化。第七，一座房屋通过了多次买卖，也或者相关的房屋已经开始进行合法的扩建、改建，不能够和原有房屋进行区分。第八，相关的房屋已经被纳入拆迁的范围内，或者已经被拆迁。
在笔者看来，只需要符合以上任何一条，而且没有损坏国家或者他人的利益，合同就是有效的。如果不是，那么只会纵容不守信用的恶意，并且对已经形成的市场交易秩序产生破坏，严重的甚至影响农村现有的安定环境。
此外，如果交易宅基地的目的不是为了居住，在这样的情况下所发生的农村房屋买卖也是无效的。
坊间普遍认为，高层频频考察农村粮食生产和土地利用现状，释放了将启动我国新一轮农村改革的信号。而专家分析，新一轮农村改革可能会进一步完善土地征用制度，进一步延长土地经营权的年限，将农村土地的承包期从现在的30年延长到70年等。
现行的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。分析者认为，这一条规定或许就是新农改的突破口。目前，《土地管理法》正由国土资源部政策法规司紧张修订中。
要想富裕农民必须减少农民，农业生产的低附加值特点决定了将大多数农民捆绑在土地之上难以真正富裕农民，所以富裕农民必须走农民就业向工商行业转移，大力推进城市化进程，农业进行集约化生产的道路。而要促进农民就业与生活向着工商业与城市转移，大规模推进农业集约化生产与经营，就必须大力促进农村土地流转。这就需要通过诸如延长农村土地承包期，允许农村集体土地使用权出让与转让等改革，强化与扩大农民对于所承包的土地拥有的权限，从而为大力推进农村土地流转、推动农业集约化生产、推动农民就业与生存转移，并在此基础上真正为富裕农民准备好法律与制度规定上的条件。
近些年来，尽管农民政治与经济地位不断得到提高，权益日益获得越来越大的保障，但是在农村集体土地使用过程中，也时有基层政府与农民自治组织侵犯农民权益的现象发生。而这些侵犯农民权益现象的发生，究其根源在于农民对于土地所拥有的权利尚未获得坚实的法律与制度保障。而延长农民对于土地的承包期限等举措，可以强化农民对于土地所拥有的权利的坚硬程度，强化农民对于所承包的土地使用上的自，因而有利于减少在土地使用权转让与土地流转上损害农民权益现象的减少发生，更为积极地维护农民权益，减少农村土地流转过程中出现的矛盾，促进农村地区社会稳定。
延长农民对于农村土地的承包期限，包括通过立法突破禁止农民集体土地使用权出让、转让或出租的禁令，也有利于提高农民所承包的土地的“含金量”。农民承包土地期限延长，加之允许土地使用权出让或出租，农民就可利用所承包的土地获取从事农业与其他行业生产所需要的贷款与资金，为向城市转移准备必要的经济条件与物质保障，从而有利于农民通过出让土地使用权获得更大的实际利益，对农民创业与提高生活质量乃至推动城市化进程，提高国家整体经济社会发展水平发挥有力的促进作用。
延长农民对于土地的承包期限，包括允许农村集体土地使用权转让或出租，从深层次讲，实际上体现出的是对于农民权利的重视，既是进一步促进农村乃至整体经济社会发展提出的要求，而且也只能在国家与政府对包括农民在内国民权益表现出越来越大的尊重背景下才会出现。也正因为如此，延长农民土地承包期限，允许农民集体土地使用权转让与出让，一方面可以大力促进农业集约化生产，促进农民权益保护，增加农民经济利益，另一方面也让国家更加尊重包括农民在内国民权益的观念更为深入人心，有利于提升全社会尤其是政府更为实质性地保障公民权益的理念，因而新一轮农村改革制度的实施，具有十分重大而深远的意义，必将在我国公民权益获得更为坚实保障的路途上画上浓墨重彩的一笔。
中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。
一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长
在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。
作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。
这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。
近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：
1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。
2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。
3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。
至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。
政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。
4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。
简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。
二、强制征地与补偿措施的不公平
中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：
（一）目的
在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。
中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。
（二）补偿标准
对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。
补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。
（三）补偿在集体和农民之间的分配
补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。
作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”
28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。
（四）补偿因土地的用途或类型而异
与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。
尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。
（五）征地过程
为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。
2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。
简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。
三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力
集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。
土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。
另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。
这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。
尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。
关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。
在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。
研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。
四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖
政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。
地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。
对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。
国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。
地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。
五、减低农田流失率的困难
城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。
为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。
土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。
农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。
上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。
政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。
对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。
除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。
与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。
1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。
2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。
3．规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。
