时间：2023-09-05 16:59:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地资产管理方案，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
土地储备贷款存在的问题
土地储备贷款是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地,提升土地出让价值的短期周转贷款。近年来,土地储备机构作为调控土地市场的有力工具,在各地纷纷成立。土地储备贷款占据了银行信贷资金相当份额,并已成为银行新的效益增长点和营销重点。
由于土地收购储备中心是经政府批准成立的,并拥有大量土地作为相对稳定而可靠的抵押物,因此一般认为其金融风险相对较低。但是实际上,土地储备贷款存在其特有的风险和问题。
首先,存在贷款期限无法覆盖土地储备项目全部时间段的问题。人民银行、银监会在《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》中再次强调了土地储备贷款的最长期限为2年,这就限制了贷款的期限长度,容易造成贷款和资金使用时间上的不匹配。
其次,就性质来说,土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。当前土地收购储备机构是不以营利为目的而由政府出面组建的一个特殊机构,依据政府的委托或授权行使某些特定的职能。主要有两种形式:一是事业单位,二是以土地开发公司的形式出现。其实质都不是一种严格意义上的市场,因而能够独立支配的财产是有限的。另外,由于政府控制,其受到经济形势或国家有关政策的影响较大,增加了贷款的风险。
最后,土地储备贷款抵押物有其特殊性,给银行带来了不小的风险。土地储备机构抵押贷款中,抵押物的性质在法律上还无定论。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后,设定的原土地使用权被注销。在其被重新出让、划拨及出租前,该储备地块上的土地使用权处于虚置状态。只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。由于土地储备机构只是代行政府部分职权的机构,并不是实质意义上的土地使用者,因此对其储备的土地谈不上拥有使用权。从理论上讲,土地储备后将由政府根据实际需要重新进行处置,设定土地使用权。由于抵押地块在处置办理抵押贷款时,规划指标与其收购前将有巨大差别,加上一些不确定因素的存在,地块抵押价值变化较大,因此容易导致不仅土地储备贷款抵押物性质不确定,价值也不稳定。因而给银行带来不容忽视的风险问题。
土地支持证券化融资方案
研究发现,通过证券化方法可以有效缓解土地储备贷款风险及时间不匹配问题。所谓资产证券化就是把缺乏流动性但具有稳定预期现金流的资产汇集起来,形成一个资产池;并通过打包增信等手段,使之成为可以在金融市场上出售和流通的证券。 中国资产证券化市场分两路展开试点:一个方向是在银行系统展开的信贷资产证券化;另一个方向是在证券系统展开的探索,其标志是特定资产管理计划(SAMP)的发行。
常见的资产证券化形式主要有:信贷资产证券化(ABS)、房地产投资信托基金(REITs)、特定资产管理计划(SAMP)等。其中,ABS又可细分为房地产抵押贷款证券化(MBO) 、整体业务证券化(WBS) 等子品种。
这里我们针对土地储备项目设计了整体业务证券化和特定资产管理计划两种交易结构。以土地储备项目为例,说明两种证券化设计方案的证券化融资结构,并将特定资产管理计划(SAMP)与信托资产计划进行对比。
整体业务证券化方案
从20世纪90年代中期开始,英国利用“整体业务证券化”对疗养院、供水、地铁、非营利房地产以及其他公共事业机构的未来现金流进行证券化。“整体业务证券化”与一般的证券化的区别主要体现在:一般的证券化对特殊的现金流资产进行破产隔离式管理;“整体业务证券化”虽然也注重破产隔离的设计,但证券本息偿付还是承担了资产持有人的经营管理风险,一定程度上债务偿付取决于公司的整体业绩。
这里我们假设:某市土地储备中心负责开发改造某城中村,某银行向该土地储备中心发放了土地储备贷款,贷款两年到期,如果贷款到期前城中村改造完成的土地已达到或将达到出让或出租的条件。
采取整体业务证券化的具体措施为(如图1):
(1)设立一家持有基础资产的控股公司。如图1中的“城中村建设投资公司”,城中村改造完成的土地全部划归“城中村建设投资公司”所有。
(2)设立一家特殊发行机构(SPV)。特殊发行机构持有“城中村建设投资公司”的全部股权并向投资者发行债券,债券金额以中介机构对城中村所有土地的评估价值为依据,以城中村建设投资公司的股权为担保。
特定资产管理计划方案
2003年12月18日证监会颁布《证券公司客户资产管理业务试行办法》(简称《办法》),在《办法》的指引下,证券公司纷纷推出“特定资产管理计划”(SAMP)投资产品,该产品类似于一个存续期限固定、投资范围固定的封闭式基金,专门投资于某种特定的未来现金流。而且SAMP可以通过证券市场的大宗交易平台进行交易,是一种流动性较高的固定收益产品。SAMP与一般资产证券化相比有其特殊的地方:一般的证券化对基础资产进行破产隔离式管理,基础资产在法律形式上真实出售; SAMP中基础资产不进行真实出售,只投资于特定资产未来一段时间内产生的现金流,通常由银行或者高信用级别企业为SAMP担保。
SAMP与信托资产计划也有所不同,主要体现在:
(1)投资人的限制。SAMP对投资人的组成无限制,合格的机构投资者和个人投资者均可参加;信托计划对合格机构投资者无限制,但每一信托计划的个人投资者不超过50人。
(2)流动性区别。SAMP份额可以在证券市场大宗交易系统进行交易;信托计划份额只能在合格投资者之间交易,而且交易需要信托公司的登记确认。
采取SAMP融资具体措施为(如图2、图3所示):
(1)原始权益人与计划管理人签订资产管理协议。协议中规定一定时间内的土地出让收益优先满足SAMP的本息偿还要求,投资份额种类的设计与土地出让收益的预计实现时间相配套。
(2)担保机构对SAMP本息的担保。在原始权益人提供反担保后,担保人(银行、高信用等级企业)对SAMP的全部本息承担连带担保责任。
土地支持证券化融资方案的优劣
证券化项目融资的优点
通过土地支持证券化融资有以下优点:
(1)降低客户融资成本。证券化融资属于资本市场的直接融资,大大降低了土地储备项目的融资成本。
(2)消除政府隐性负债。由于土地储备机构不再是融资关系中的债务人,这种融资不会牵涉到政府隐性负债的问题,使土地储备机构的财务杠杆大为降低。
(3)进一步延长土地储备项目期限,使现金流严格匹配。通过设计不同期限的证券调节本金到期日,土地储备机构可以依据政府的土地供应计划和最佳利益实现策略从容安排土地出让,实现了融资性现金流偿还与土地出让收益的严格匹配。
(4)加速政府资本金的滚动利用。收益支持证券的发行收回了土地储备项目的资本金,使得政府部门的资本金周转加速,后续土地储备项目有了资本金来源。
(5)有利于吸收更大范围的资金。SAMP的投资门槛较低,最低5万元即可参与投资,可以吸引广大中小投资者的资金;另外保险资金可以通过SAMP间接投资基础设施建设,设立SAMP是引导保险资金参与城市基础设施建设的有效方式。
(6)非利息收入的潜在增长点。银行在证券化融资中可以承担证券发起人、资金托管行或者担保机构的角色,证券化融资是银行贷款退出的有效手段,也是今后中间业务收入的潜在增长点。
证券化项目融资的难点及建议
虽然证券化有解决贷款期限不匹配问题、减少土地储备机构的财务杠杆、加快政府资本金流动等作用,但是其实施起来有一定的难度。以下分别就整体业务证券化和特定资产管理计划方案融资的难点进行分析。
WBS融资的难点有三点,分别为:
(1)法律法规不健全。目前监管部门还没有出台关于整体业务证券化的相关规定,会计、税收等处理还处于空白。
(2)土地出让资金难以监管。由于土地出让收益列入地方财政基金预算进行专户管理,证券化运营中重要的现金流监管将遭遇政策限制。
(3)取得投资者认同较困难。整体业务证券化在我国融资市场尚属新生事物,投资者对该种金融产品的风险收益难以把握,市场认同度可能较低。
SAMP融资的难点也有三点,分别为:
(1)证券化的外部监管问题。由于SAMP与土地储备贷款续接后进一步延长了土地储备融资的期限,在国家多次强调严格控制土地囤积的背景下,这种融资结构不易得到监管部门的认可。
(2)土地出让资金难以监管。由于土地出让收益列入地方财政基金预算进行专户管理,证券化运营中重要的现金流监管将遭遇政策限制。
(3)SAMP经验不足。在SAMP融资结构中,银行将承担发起人、托管机构或担保机构的责任,如何很好地履行责任、保障自身权益需要进一步研究。
根据以上所述,整体业务证券化和特定资产管理计划这两种土地支持证券化融资方案各自在实施过程中存在诸多的困难,本文提出以下建议:
(1)证券化融资首先应以SAMP方式进行。
(2)密切关注国内相关法规进展,做出WBS发行预案,一旦外部条件成熟,迅速推向市场。
从上世纪90年代中期以来，在风光如画的海南岛，一片片光秃秃的工地、一座座藏污纳垢的楼基和一幢幢着钢筋水泥骨架的“烂尾楼”楼房几乎已成为这城市不可或缺的一部分。然而，自1999年启动的整治“烂尾楼”工程正在悄悄地改变着城市的面貌。
据海南省建设厅介绍，1999年8月海口、三亚、琼山分别成立积压房地产处置办公室之后，海南省十年前遗留的“烂尾楼”工程目前已处置了三分之一，积压商品房也消化过半。然而，在总建筑面积为1600多万平方米的全部“烂尾楼工程”中，仍有2/3的楼房还在黑暗中等待，其中多数涉及法院、银行等多重权益，矛盾错综复杂，按照业内人的说法，堪称“烂尾”中的“烂尾”。这正是即将成立的海南省资产管理公司要接管的遗产。
按照国务院于2002年12月底批复海南省所提交的处置积压房地产补充方案，海南省即将成立专门的资产管理公司，接管积压房地产，并向国有独资商业银行偿还资金，这个公司具有独立的法人资格。其业务范围包括：承接国有独资商业银行的积压房地产，追索债务，置换、转让和销售资产，重组债务，债权转股权以及阶段性持股等。
海南省处置房地产泡沫遗产迎来了终局，尽管可能是漫长的终局。
从“炸楼”开始
无论当年曾遭遇多少非议，海南省处置“烂尾楼”工作的突破是从2001年三亚市宣布“炸楼”开始的。过去千呼万唤、踏破铁靴未能寻到踪影的“烂尾楼”业主，在炸楼声中纷纷浮出水面，从而迈出了登记产权进而协商处置方案的第一步。
现在，你可以将“炸楼”视做一个威胁，但这是一个极其有效的威胁――三年之后盘点，三亚是海南三个城市中处置得最好的城市。三亚市规划局副局长王国平介绍说，三亚市共有116宗“烂尾楼”楼，建筑框架面积102万平方米。从2000年开始启动整治“烂尾楼”工程，目前已基本处置完毕。现只剩下最难处置的环亚大酒店、大众商厦等八个项目。
或许只有身为海南人才可以理解当地政府处置“烂尾楼”的无情与无奈。20世纪90年代初房地产泡沫时代的这笔“遗产”原报建筑面积1600多万平方米，积压空置商品房700多万平方米，闲置土地18000多公顷，沉淀资金800亿元人民币。这些“烂尾楼”工程95％集中在海口、三亚、琼山三市，70％以上都是靠银行贷款兴建，占据着城市的中心位置，但成本高、产权不清，绝大多数开发商都无力续建，十年来严重制约着海南经济的发展，成为海南当政者的一块心病。
为了尽快解决这个棘手的问题，经国务院批准，海南省于1999年8月开始了大规模的处置积压房地产的试点工作。海南省、海口市和三亚市均成立了专门的处置积压房地产的办公室，以拍卖“烂尾楼”楼房为突破口，加快处置停缓建工程。
据海南省建设厅介绍，目前海南房地产发展的格局是以处置积压房地产为主，开发新的商品房为辅，协调平衡发展。而处置积压房地产，过去数年间的主要做法为将空置房、积压商品房转为经济适用房的“转化房”。
整个海南省的“烂尾楼”处置工作初见成效。截至2002年底，海南全省共有444宗“烂尾楼”工程申报了处置方案，涉及原报建面积1339万平方米，占“烂尾楼”工程总量的83％；已有214宗、592.74万平方米的工程复工续建，占总量的36.8％，其中81.4万平方米已竣工。
“先处置、后确权”流产
初战告捷之后，海南省的“烂尾楼”工作很快遭遇了瓶颈。
海南省处置“烂尾楼”工程，大多经历了登记确权、缠清产权关系、申报处置方案、办理拍卖和转让手续、复工续建和销售消化楼房等几道工序，越进行到后面就越是艰难。而且由于处置一开始就按照“先易后难”的原则，剩下三分之二的“烂尾楼”工程涉及多方权益人的利益，矛盾错综复杂，处置工作渐行渐缓。
业内人士介绍说，目前海南处置积压房地产面临着四道难关。
其一是复杂的法律纠葛。不少“烂尾楼”工程仍被司法部门查封中，且查封的时间过长，完成司法裁决程序繁复漫长，尤其是异地法院查封的更难以协调，部分积压房地产根本无法进入处置程序。
而且，法院在对查封的“烂尾楼”楼进行评估抵债时，仍按当时的报建面积标准进行评估，将空中楼阁也计算在内，造成项目现存价值与评估价值不符，既增加了处置费用，又产生纠纷。另外不少积压房地产项目土地和房产分别是被不同法院查封的，也成为遗留的难题。
第二道难关来自金融部门。海南省“烂尾楼”楼房多数属金融资产，而金融部门是一级法人多级管理的单位，无论是申报处置方案，还是拍卖转让协议都要逐级审批；而且现行政策只允许金融机构拍卖转让积压房地产，没有投资续建的权力，造成金融机构积压房地产追债确权和消化处置工作受到影响。
涉税问题则是处置工作遭遇的第三道难关。为鼓励海南处置“烂尾楼”楼房，国家规定2002年12月31日前海南处置停缓建工程和消化空置商品房免征营业税和契税，但按目前进度，在这个期限前海南是不可能全部处置完积压房地产的。为了使积压商品房转化为经济适用房，中央曾给予海南4亿元楼房差价财政补贴，这笔资金业已告罄。
配套政策的滞后亦是一个难题。海南处置“烂尾楼”工程是经常会与现行政策形成抵触，处置工作常常是边处置边出台配套政策。
海南省副省长吴昌元表示，海南自1999年开始处置积压房地产以来，目前行政确权、建设用地处置、停缓建工程、积压商品房消化等工作基本完成、或有突破性的进展。但资不抵债、涉及多方权益、法院查封等积压房地产处置艰难，尤其是涉及产权问题，外省市法院对海南政府规章认同不一，处置难度更大。此类问题的“攻坚”急需法律支持。
海南省去年曾提出由政府指定机构采取“先处置、后确权、再分配”的方式处置。然而，由于事涉产权人的权益和处置的合法性，海南省政府提交的《海南省加快处置停缓建工程的规定》未能在2002年9月提交省人大常委会会议审议通过，至今仍束之高阁。
补充方案出台
针对海南省处置积压房地产工作出现的新问题，海南省向国务院提交了新的处置补充方案，国务院已于2002年12月批复同意海南省施行。该方案是在1999年国务院《关于处置海南省积压房地产试点方案》的基础上制定的，涉及处置机构设置、协议移交范围、协议移交与处置方式、处置期限及资金偿还办法及国家政策支持等方面。
海南省建设厅副厅长林克昌近日接受作者专访时透露说：“新的办法和措施，将加大处置积压房地产的力度，争取在五年内全部解决海南‘烂尾楼’问题。”
林克昌表示，目前当务之急是海南省将成立专门的资产管理公司接管积压房地产，并向国有独资商业银行偿还资金，这个公司具有独立的法人资格。其业务范围包括：承接国有独资商业银行的积压房地产，追索债务，置换、转让和销售资产，重组债务，债权转股权以及阶段性持股等。
据悉，在资产管理公司的成立方式上，海南省目前有三个思路：一是在原海南金城资产管理公司的基础上增资组建新的资产管理公司；二是由海南省地方财政出资成立新的资产管理公司；三是由海南省政府出部分资金，在社会广泛筹股建立股份制的资产有限责任公司。到底采取何种方案，近期海南省政府将拍板作出决定。
资产公司成立后，将分批接管国有银行和社会各界的积压的房地产。林克昌称，积压房地产协议移交范围包括：国有独资商业银行追索债务取得并已确权的积压房地产（包括闲置土地、积压商品房和停缓建工程），以及1998年12月31日前国有独资商业银行在海南省发放的房地产贷款和直接投资所形成的积压房地产，均协议移交给省资产公司处置。
另外，国有独资商业银行已经剥离给信达、华融、长城、东方资产管理公司的在海南省的积压房地产，也可以协议移交给省资产公司处置。
为了要准确地界定协议移交的资产价值。林克昌称，海南省资产公司和有关国有独资商业银行将共同委托具有二级以上房地产估价资格或B级以上土地评估资格的评估机构，对协议移交的积压房地产进行市场价格评估。并成立由有关专家组成的海南积压房地产估价纠纷鉴定委员会，对积压房地产处置中涉及估价方面的纠纷进行仲裁。
确权和未确权的积压房地产，根据不同区域、不同市县，按积压商品房、闲置土地和停缓建工程三种类型，分别确定协议移交价值比例。积压房地产的协议移交价值以现时可销售市场价值乘以协议移交价值比例确定。比如，海口市已初步提出积压商品房、闲置土地和停缓建工程三种类型移交价值比例分别为85％、80％和60％。
根据补充方案的要求，海南省资产管理公司承接处置积压房地产的期限原则为五年。林克昌称，处置期限内，国有独资商业银行协议移交给省资产公司的资产不计利息。偿还采取逐年结算、次年支付的方式。对未能按协议移交价值拍卖处置的积压房地产，经省鉴定委员会重新评估，确定新的评估价值后再进行处置，处置成交价值扣除有关处置成本的余额为偿还价值。
对已处置的积压房地产，海南省政府应督促省资产公司按期将当年处置积压房地产所得收益中应偿还给有关债权人的部分进行偿还。凡当年省资产公司处置积压房地产所得收益中应偿还给有关债权人的部分未偿还的，由海南省地方财政注入资金偿还或由中央扣减海南省税收返还的方式偿还，确保每年还款及时到位。
一、工作目标
1．全面摸清家底。对全处资产进行全面清理和清查，真实、完整地反映各单位资产情况，为加强我处国有资产监督管理工作奠定基础。
2．建立监管系统。通过资产清查，为国有资产管理信息数据库提供初始数据，在此基础上，建立全处国有资产动态监管系统，实施动态管理。
3．实现三个结合。建立起资产管理与预算管理，资产管理与财务管理，资产管理与资产经营相结合的运行机制。
4．完善管理制度。对资产清查过程中发现的问题，各单位、各部门要在全面总结、认真分析的基础上，提出相应整改措施和实施计划，建立健全资产管理制度。
二、清查基准日和重点工作范围
1．此次资产清查工作的基准日统一为*年12月31日。
2．本次资产清查的重点范围是：市处机关各部门、直属各单位、各县（市）公路站。
三、工作任务
1．对全系统设备、车辆、仪器、房屋、土地、路树、办公用品、家具等各项资产进行全面清理、核对和查实。
2、清查过程中要按照实物盘点同核实账务相结合的原则，重点做好资产利用状况、闲置情况、资产收益情况的清查，对清查出的各种资产盘盈和盘亏、报废及坏账等损失按照资产清查要求进行分类，并做出处理，重大问题，提出处理意见和建议；
3、针对资产清查工作中暴露出来的资产方面的问题，依据市处管理办法及相关政策法规，建立健全各项管理制度。
4、土地使用证、产权证、林权证上缴市处统一管理，若无有督促申办。
四、组织机构
为切实加强领导，保证资产清查工作顺利进行，成立以下组织机构：
1．成立“佳木斯市公路管理处资产清查工作领导小组”（以下简称“领导小组”），统一组织协调全处的资产清查工作，拟定资产清查的相关办法和表格，研究处理资产清查工作中出现的问题，对资产清查数据进行汇总、审核，对资产清查结果进行确认和核实等。人员组成如下：
组长：
副组长：
成员：
2．领导小组下设“佳木斯市公路管理处资产清查工作领导小组办公室”（以下简称“办公室”），具体负责组织开展资产清查工作，办公室设在国有资产管理科，宋士忠同志任办公室主任。联系电话：
3．清查组。牵头科室：国资科。成员为：财务科、计统科、审计科、路政管理科、路政综合科、渡口管理科、养护科、行政办、科教科。负责对系统内的所有实物资产进行全面清理、核对和查实；对清查出的各种资产盘盈和盘亏、报废等按照资产清查要求进行分类，提出处理建议。
五、工作进度安排
相关部门和单位应当做好资产清查和完善制度等项工作。时间进度如下：
（一）准备阶段（*年10月8日---10月31日）
1．成立领导小组和下设办事机构。
2．研究部署全处的资产清查工作，拟定工作方案，印发通知。
3．对全处参与资产清查的人员进行培训。
4、制订相关表格。
（二）实施阶段（*年11月1日---12月31日）。
1．*年11月1日---11月30日，各单位（部门）根据“领导小组”要求开展自查，成立组织机构，健全规章制度，并于*年12月1日前报送自查资料（包括表格及情况说明）至市处国资科；
2．*年12月1日---12月20日，组织有关人员针对各单位报送的自查资料进行审核并深入实地进行检查、复核。
3．*年12月21日---12月23日，清查组审核，汇总，并向“领导小组”汇报阶段工作和有关问题处理建议。
4．*年12月24日---12月26日，清查组向“领导小组”汇报清查结果，并进一步完善清查资料；“领导小组”对资产清查结果进行确认和核实，对清查过程中发现的问题提出处理意见。
5．*年12月27日---12月31日，根据“领导小组”处理意见，处理遗留问题，资料存档。
（三）、总结阶段
1．对全处资产清查工作进行总结。
2．处里将根据资产清查结果，完善相关资产管理制度，各单位根据各自实际情况，完善具体实施办法。
六、工作要求
（一）、加强领导、责任到人。各部门、各单位要切实加强对本次资产清查工作的组织领导，应当指定专人负责本次清查工作，有关负责人应当切实履行管理责任，保证资产清查结果真实可靠，确保资产清查工作按时完成。
关键词：行政事业单位 国有资产 资产管理
（一）当前行政事业单位国有资产管理的主要问题
1、账面资产与实物资产不相符
在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。如许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。
2、“非转经”管理不善
利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。wWW.133229.COM二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
3、资产利用率低
现行的行政事业性国有资产被人为地夸大了与经营性国有资产的差别，而忽略了资产的共性。资产的购建、管理和处置分属于不同的部门，基本上是脱节的，无法形成系统的责任制度。
4、国有资产产权模糊
原则上，行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式，但实际上，目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。
（二）加强行政事业单位国有资产管理的对策
1、加快行政事业单位资产管理信息系统建设
利用现代先进的信息技术，通过最大化地控制资产的相关信息。资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称一直是资产管理中的一个突出问题。完善的资产管理没有便捷的信息流载体是不可能取得实现的。行政事业单位资产管理信息系统建设对于提高资产管理效率，具有基础性的作用。加快资产管理信息系统建设，有助于更完整地掌握资产的相关信息，从而有利于所有者和管理者强化对于资产的监控，实现由“金字塔”型管理向“扁平”型管理的过渡，减少管理级次，提高管理效率；有助于强化对于资产生命周期全程的跟踪管理；有助于实现资源的共享，增进交流和协作，从而使得行政事业单位资产的帐面资产与实物资产相符。
2、加强“非转经”资产的管理
建立“非转经”资产专项管理制度,依法进行专项管理。坚持经营性资产有偿使用的原则,以实际占有国有资产的价值,收取一定的资产占用费。进行可行性论证,经营合同须经内部审计,产权转移必须严格报批。对经营成果进行监督。对经营性资产要进行保值增值考核,准确进行成本核算。自办产业的承包方案中要明确单位投入有形资产和无形资产的保值增值考核指标,对完成承包任务并实现国有资产保值增值的单位、自办产业和个人,要进行奖励,对造成国有资产流失或经营严重亏损的承包人,要追究其经济责任,甚至刑事责任。
3、建立科学合理的国有资产预算制度
建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制资产预算的过程。建立科学、合理的行政事业单位资产预算制度既可有效地提高资产的使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的作法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。
4、建立国有资产管理机构
长期以来，行政事业单位重资金管理轻资产管理，资产管理机构的职责设置和管理模式不能适应市场经济的要求，特别是这一部分资产的产权所有人和授权管理人设置不明晰，不能成为完整的市场主体，严重地妨碍了这一部分资产进入市场，提高其使用效率。因此必须建立行政事业性国有资产管理的专职机构势。资产管理机构负责制定资产管理的规章制度并监督执行，实行资产的产权登记和产权鉴定工作，负责资产流动的处置工作，负责资产营运的收入管理和基金管理工作等。
参考文献
1、方虹:《行政事业性国有资产管理透视及对策研究》，《北京市计划劳动管理干部学院学报》，2004年第2期
为进一步加强对教育资产的管理，避免和防范教育资产流失，确保教育资产保值增值，根据《中华人民共和国教育法》、《义务教育法实施细则》和上级有关政策规定，现就进一步加强公办中小学校、托幼机构闲置资产管理工作有关事项通知如下：
一、明确教育资产管理主体
教育行政主管部门受市人民政府的委托，履行全市公办中小学校、托幼机构（以下简称学校）资产管理人职责。各学校在教育行政主管部门的领导下，使用包括土地、房产、教学设施、教学设备以及校园内属于学校的其他资产。校长是本校资产管理、使用的第一责任人。
教育行政主管部门应当对学校的闲置资产（包括校舍、校园、设施、土地、林地、荒山等）进行全面清查，逐一登记、造册，切实掌握学校闲置资产的配置、使用和管理情况。
对学校布局调整后的闲置资产，由教育行政主管部门统筹管理，继续用于举办农民教育、职业教育或学校勤工俭学实践基地等。
二、依法处置闲置资产
对教育教学工作确无利用价值的学校资产，由教育行政主管部门会同财政、国有资产监督管理部门，依法按程序采取拍卖、资产置换、对外出租等多种办法予以处置，所得收入专项用于补充教育投入。
对确需拍卖、置换、出租的闲置资产，由教育部门牵头，会同财政、国有资产监督管理、土地、房产等部门和涉及乡（镇、办）协商拟定处置方案，报经市人民政府批准后实施。
对于暂不能处置的学校闲置资产，各学校要安排专人看管，建立健全管理制度，堵塞漏洞，实现依法管理、有效利用。
关键词：土地储备；环节把握；经济效益
中图分类号：F426.32 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-11-0232-1
土地收储是一项创新的工作，同时政策性强，涉及面广，关系到构建和谐社会与社会稳定的工作，只有坚持规范运作，才能不断提升土地储备的经济和社会效益，目前虽然有土地收储的法律和政策依据，但还不够健全，我省目前针对土地收储也没有相应的规范和标准，因此土地收储的关键在于对土地收储工作的理解和对每个环节的认真执行。从申请收回、权属调查、征询意见、确定补偿标准到收回方案报批，签订协议及费用计算、交付土地、资产管理等，每个环节都要求经办人员具有理论、政策水平，还要有实践经验，才能降低收储成本，避免收储风险。九台市自2007年成立储备机构以来，累计收储土地80多公顷，从整个过程取得了部分经验，下面就如何做好土地收储环节工作谈几点肤浅认识。
1 申请收回
申请收回是指符合法律规定条件的国有土地使用权人向土地收储机构提出收储申请的行为。当申请人提出申请时，土地收储部门要认真作好两个工作：⑴要求申请人提供相关的申请文件：申请书、委托书、法人证书、营业工商执照、土地使用证、房屋产权证、主管部门意见以及其他资料证明；⑵做好相关申请文件的真伪核实。
2 权属核查
权属核查是指土地收储机构对申请收储的土地进行实地核查的行为，内容包括：产权面积、四至范围、用途和地上建筑物、构筑物产权、面积等。要做好权属调查工作要注意下面几点：⑴核实收储土地的相关手续文件合法性：土地使用证或有效批准文件；⑵核实土地产权以及其他权利；⑶核实产权界址，是否有争议，要求四邻认界；审查相关资料所示面积和实际测量面积是否符合，是否存在面积共有，共有面积分摊情况；土地相关证件是否与实际用途相符合，是否存在改变使用用途的情况；审查地上建筑物，构筑物结构、面积、新旧情况，建筑物产权人与土地使用权人是否一致；另外，对于土地附带继续使用的建筑物，重点审查建筑物的质量安全稳定性，对于缺少质量安全保证的建筑，拒绝收储，应拆除。
3 征询意见
征询意见是指针对申请人的申请，土地收储机构进行核查后向规划、建设部门征求规划设计条件，取得土地收储红线以及与其规划设计要点或开发建设意见书的行为。在征询规划、建设部门意见期间，土地收储机构要经常和规划、建设部门沟通，交换意见。另外，土地收储机构在收到规划设计要点或开发建设意见书后，对于各项指标要认真研究，重点是用途和容积率及其他特殊要求，为测算收储费用打好基础。在收储工作中，土地面积、界址是特定的，以收储现状界线为准，但土地在最初出让时是依照城镇总体规划定界定线，因此收储土地形状经常与收储土地界线不符，而对于收储界线以外的土地要重新做权属调查，为以后土地使用权的公开出让打下基础。
4 确定补偿标准
收储费用测算是指土地收储机构依据核查事实及规划、建设部门意见结果，与相关单位针对要收储的土地进行评估测算补偿所需费用的行为。收储费用测算是否精准，是收储工作的关键，作好收储费用测算才能做到征收利益最大化。所以，对于测算费用，要有相关政策可依，才可操作。测算标准各地存在差异，针对多种情况的收储主体及土地取得方式，采取不同的补偿方法，多种方式并存。几年的实践显示，补偿费用的合理确定应以具备土地，房产评估资质的中介机构出具评估结果为依据，多个部门集体合商而定。
5 收储方案报批
收储方案报批是指收储机构在土地产权审查，收储费用测算之后拟订的土地收储方案，提请国土资源部门审核、批准的行为。各地土地收储部门在制订《土地收储方案》时，注意几点内容：收储单位、收储依据、收储方式、范围、被收储土地情况、收储费用测算、收储资金来源及收储的可行性结论等。
6 签订收储协议及补偿费用结算
签订收储协议是指土地收储方案批准后，土地收储机构与被收储土地产权人签订土地使用权收储协议并按协议约定支付土地收储费用的行为。土地收储协议应包括：收储土地的位置、四至、面积、地上建筑物、附着物以及地下埋设物面积、名称、数量，附着物产权依据，收储补偿费用及支付方式、期限，交付土地的期限及方式，共同约定的其他权利和义务，违约责任及处理，费用结算，一般都是分期支付的方式，也可直接支付被收储单位或被收储企业的主管部门。
7 交付土地
交付土地是依照收储合同约定，原土地产权人将被收回的土地及其建筑物交付给土地储备机构，附着物以及相关土地，房屋产权材料，视收储土地和资产情况，确定办理变更登记手续，领取土地，房产证书的行为。一般来讲，补偿款结清后一周内，原土地权利人向土地收储机构划交土地，在土地交接时，土地收储机构办理交接手续，完善记录，双方签字盖章。交接记录应注明：现场交接人员，交接现状，计划交接的要有计划清单、外水、外电等列入情况及费用情况。
8 资产管理
[关键词]行政事业；国有资产管理；市场化运作
[中图分类号]F20
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2009)06-0102-04
为充分发挥行政事业国有资产在政府履行行政职能、发展公益事业和打造政府融资平台中的物质保障作用，推进国有资产有效经营，防止资产闲置和浪费，做到有效监管，实现国有资产优化配置，确保国有资产保值和增值，提高资产使用效益。本文结合江西省省直行政事业单位国有资产运营管理工作，探索和创新工作方法，为构建江西省省直行政事业国有资产运营管理新模式进行研究探讨。
一、行政事业国有资产管理现状及存在的主要问题
行政事业国有资产，是指各级政府历年来陆续以实物划拨和经费投入形成的资产，以及行政事业单位按照国家政策，运用国有资产组织收入形成的资产，其又分为经营性国有资产和非经营性国有资产。江西省省直行政事业资产2006年末原值为226亿元，其中，土地27亿元；房屋价值110亿元。目前，江西省已经对省直机关及事业单位利用国有资产取得的非税收入进行了财政专户管理，但行政事业国有资产主要由各使用单位自行管理，相对于企业国有资产，行政事业资产从管理体制、权责划分和法规制度建设等各方面，都显得滞后。
(一)资源配置不合理
长期以来，行政事业单位国有资产的配置缺乏合理的、有约束力的配置标准，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到资产质量档次都差别很大，办公用房、专业设备等配置水平相差悬殊。在资产形成过程中，宏观上缺乏对总量、标准和需求调控，以致重钱轻物，重购置轻管理。各部门热衷于争资金争项目而盲目购建，形成富余闲置和紧缺困难并存的局面。
(二)资产总量家底不清
行政事业单位资产账目与实物不符的问题普遍存在。一是账面数与实物数不符。事实已经形成的固定资产不入账，或不及时入账，形成账外资产。如有的新购置或接受捐赠的资产不履行入库记账手续，直接投入使用，账面上没有反映；有的资产已报损报废，却未及时消账，账面上反映的都是原始购入价值，形成一部分虚有不实资产；固定资产增不及时入账，减不及时消账。二是账面资产价值与实际价值严重背离。低于现值或高于现值的情况并存。如房屋建筑物，一般都是按竣工决算额入账，如果按现值重估，其价值远大于原值。
(三)产权管理不到位
国有资产管理的核心是产权管理。按规定财政部门代表本级政府行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当作所有权，把国有资产作为自有资产，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。土地、房屋产权证由各使用单位分别持有，国有资产所有者长期空位虚置，导致缺乏有效约束控制力。
(四)经营性资产缺乏有效监管
多数行政事业单位都有一部分非经营性资产转为经营性资产：从政策层面上看，各单位在确保本部门行政任务和事业发展需要的前提下，将一部分多余闲置资产转为经营性资产，既没有明确的鼓励政策，也没有明文规定禁止。客观讲，各单位利用闲置资产组织创收，在一定程度上弥补了行政事业经费不足，也改善了职工福利，对于保障单位正常运转和改善职工生活条件，发挥了积极的作用。问题在于“非转经”缺乏有效的监管，各单位在转变资产用途或立项建设时，未报资产管理部门审批。对于这部分资产适宜不适宜转变用途，转变用途后能否保证资产保值增值，土地资源利用是否合理，联建项目分成比例是否维护国家利益等，都没有强有力的监控管理。随意出租、转让、抵押、处置，随意开发建设，擅自以土地作为投资联营、联建，隐形交易，造成土地资源的浪费和国有资产的流失。同时，缺乏有效监管的经营活动容易成为腐败的温床，不利于党风廉政建设。
二、行政事业国有资产管理存在问题的成因分析
(一)管理体制不顺
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺。原因主要有：一是管理机构设置不规范。在宏观管理层面，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门；在微观管理层面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。二是管理职责不清、职能交叉。财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等。三是“条、块分割”造成管理脱节。一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致行政事业单位国有资产管理的规章制度难以有效贯彻执行。四是观念认识上的偏差。长期以来，“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。
(二)管理机制不健全
缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，也是问题的重要根源之一。一是在资产形成与配置方面存在的主要问题：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面较为严重的浪费甚至腐败。二是在资产使用方面，由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低。三是在资产处置方面，由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。
(三)管理制度不完善
管理制度不健全，缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践。一是资产会计核算不规范，账薄设置不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重。二是国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国有资产管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成了国有资产的流失。三是“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位，在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚
置，管理缺位。四是管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管理很不到位，有的由后勤部门管理，有的单位基本属于弃管状态。五是管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定造成国有资产流失有罪，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。
三、构建国有资产管理新体制的思路
(一)改革现有管理体制
1．构建所有权与使用权相分离的体制
体制问题是行政事业单位国有资产管理中各种矛盾和问题产生的主要根源。体制改革的核心内容，就是将行政事业国有资产管理的宏观管理职能赋予财政部门(权利主体)，行政事业单位经营性资产赋予管理中心(责任主体)。由一个权利主体和责任宅体，代表本级政府统一行使行政事业国有资产所有者管理职能。由省财政部门统一行使行政事业国有资产所有权，各行政事业单位对所占用的资产拥有使用权，资产管理中心行使经营权。建立科学的高效的资产形成、使用、处置和监督管理新机制，优化非经营性资产的配置，提高资产使用效率，为本级政府履行行政职能、各项事业发展和打造政府融资平台提供物质保障。同时，通过统一监管行政事业经营性资产，提高资产运营效益，防止国有资产流失和国有资源的浪费。
2．实行行政事业国有资产的分类管理
行政事业资产包括非经营性和经营性资产，非经营性资产主要是实物形态管理，以安全、完整和合理、高效使用为目的；经营性资产主要是价值形态管理，以保值、增值为目的。非经营性资产由财政部门直接管理，经营性资产由资产管理中心统一管理。在新的形势下，行政事业单位国有资产管理要努力实现从实物形态管理向价值形态管理转变，从静态管理向动态管理转变，从资产向资本转变，以市场化管理、商品化经营的观念去经营资产。对整个行政事业存量资产统筹规划，打破历史形成的部门占有与分布的不合理格局，根据目前行政机构设置、人员编制和业务职能，对存量资源重新配置，重新布局，适宜办公的实行集中办公，适宜开发建设的统一开发建设，适宜商用的改为商用，对现有资产重组整合，盘活存量，激活沉淀资产、闲置资产，充分体现资产的市场价值。
(二)明确管理的职能定位和管理范围
1．明确省财政部门统一行使管理职能。行政事业单位国有资产管理职能统一由省财政部门负责，并成立江西省行政事业资产管理机构(局或处)，形成一个专司行政事业资产管理的权利主体，确保行政事业国有资产管理职能的相对独立性，实现行政事业单位国有资产管理专业化、职能化。行政事业资产管理机构作为行政事业国有资产所有者代表，受政府委托，完整地行使本级行政事业单位国有资产所有者权利，并承担非经营性资产安全、完整、合理使用的责任；完整地履行行政事业单位“非转经”资产出资人职责。
2．成立隶属于省财政部门的江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心。由政府授权行使省直行政事业单位经营性国有资产所有者权利。
3．设立由江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心控股的江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司，利用江西省省直行政事业经营性国有资产管理中心管理的经营性国有资产的产权折成股份，按照市场化运作进行投融资。
(三)新的管理体制和权责划分
按照国有资产管理规范化运作的要求，行政事业国有资产管理应建立政府所有、省财政部门行政事业资产管理机构统一监管、资产管理中心承担经营性资产的营运、单位使用的管理体制，形成清晰的管理层次，实现政府宏观决策管理与专门机构统一监管职能分别到位。首先是政府宏观决策层，其次是专门机构产权管理层。成立省直行政事业单位国有资产管理领导小组，由省政府有关领导任组长，其职权包括：审核重大资产处置，重大产权变动，非经营性资产重大分配与调剂方案，经营性资产重大融资、资产重组、资源开发、年度预决算和资产收益分配方案，审核行政事业资产管理重要的法规和规章等。领导小组办公室设在省财政部门，与省财政部门行政事业资产管理机构合署办公。省财政部门行政事业资产管理机构作为专门管理机构，其主要职责是；承担国有资产基础管理，包括清产核资、产权界定、产权登记、资产处置、纠纷调处、非转经审批和资产统计报告等；提出重要资产分配、调剂和处置方案、资产重组和产权转让变动方案，研究起草资产管理法规和规章等。江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心的主要职责是：负责省直行政事业单位经营性资产产权的管理，核定资产收益和支出，运营国有资本，确保国有资产保值增值，着力构建好经营性国有资产管理平台和政府投融资平台。江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司的主要职责是：依托平台开展投融资。一是进行引导性投入。通过对政府急需发展的重大产业项目、上市公司及回收周期长、风险高的科技产业等进行引导性投入，吸引社会资本参股和投资，发挥国有资本“催化剂”作用，增强我省经济发展后劲。二是进行开发性投入。通过对易转化为社会成果的重大科研项目、高新技术研发性项目、市场增值潜力大的创新性、风险性项目进行开发性投入，提升我省企业自主创新能力和产品竞争实力，增强企业爆发力。三是进行基础性投入。通过对重大基础设施建设项目、重大资源性项目延伸产业链、城市污水处理及其他经济发展薄弱环节进行基础性投入，增强我省经济可持续增长能力。四是进行担保性投入。依托江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司，吸收工业园区、省属工业集团公司等社会资本，以及部分市、县、区政府的投资，成立一家投资主体多元化、按照市场化运作的江西省投融资担保股份有限公司，为全省工业园区和经济开发区中的产业化项目、成长型中小企业所需的流动资金进行担保，并对发展前景好的高新技术产业项目、政府重大投资项目的固定资产贷款酌情进行担保，解决企业融资瓶颈。
(四)规范运作及管理措施
1．规范行政事业国有资产基础管理
一是通过制定统一的资产配置标准，加强资产购建预算管理；逐步建立与行政机关业绩挂钩的资产利用效率评价制度，把国有资产利用效率列入评价、考核单位工作成绩的内容；建立健全必要的审批管理程序，并按规定权限严格履行报批或报备手续，从而实现对国有资产的经常性管理、动态管理和跟踪管理；建立国有资产年度统计报告制度，准确、及时地掌握行政事业国有资产存量、分布、结构、使用的动态情况，为资产管理分析和资源开发决策提供可靠的依据。二是尽快抓好信息网络建设，行政事业资产分布网点多，资产流动比较频繁，要真正准确掌握资产底数和随时了解资产流动情况，应当借助信息化管理技术，尽快建立行政事业国有资产管理网络系统，实现网络化动态管理，切实提高管理效率，降低管理成本，并为行政事业国有资产管理和决策提供基础数据，为资产预算编制、资产调剂、资产使用效率评价等提供可靠的数据和技术支持。
2．加强行政事业重要资产管理
行政事业资产管理的重点是土地和房产。一是摸清资产底数，组织力量普遍开展土地和房产专项清查。按账查物、按物核账，准确地掌握现有土地和房产的面积、地块和楼栋数、地段分布及使用情况，并建立土地与房产档案数据库。二是对行政划拨土地使用权和办公用房产权，统一变更，转移到财政部门的名下，实行产权证统一登记，产权统一管理。土地和房屋产权集中统一管理，是建立新型管理体制的基础和核心。三是加强坚持整体规划、统一开发建设的原则，实行建设主体与使用主体分开，凡是本级财政投资的建设项目，必须由资产专管部门实施专业化和统一管理。专管部门作为项目建设期间的项目法人，对项目设计、项目资金、项目施工与质量监督，进行组织管理，项目竣工后移交给使用单位。全面建立立项、投资、建设、监管的合理分工和相互约束机制。四是加强和改进机关办公用房管理。研究制定统一的机关办公用房、用品配备标准。条件成熟时可适当采取集中办公的办法，逐渐统一建设行政机关联合办公区，实现绝大多数行政单位迁合办公区的目标。
3．强化行政事业经营性资产管理
一是按照“政企分开”和“非经营性与经营性资产分开管理”的原则，由政府授权资产经营管理中心统一管理本级行政事业经营性资产，统一持有各经营单位的国有产(股)权，行使出资人权利。真正构建权利与义务、责任相统一，管资产与管财、管事相结合的行政事业经营性资产管理新体制。二是对纳入统一监管的经营性资产进行全面核实评估，按市场现值重新评估资产总量，核销呆坏账和不良资产，确认现存国有净资产总量。然后将国有资产产权全额移交资产经营管理中心(只是账面上移，并非实物收缴或转拨)，资产经营管理中心再返投各经营单位(原则上移多少返投多少)。由此确立投资与被投资产权关系。资产经营管理中心为投资人，履行出资人职责，各经营单位为被投资经济实体，享有法人财产使用权。三是资产经营管理中心不干预各经营单位日常的经营管理，与各经营单位不存在行政隶属关系。资产经营管理中心的主要管理形式：建立、健全国有资产经营责任制，以及落实资产经营责任制的一整套制度和机制。核心是建立经营业绩考核评价体系，根据资产规模、行业特点、经营目标和资产质量的状况，确定国有资产保值、增值的考核指标；以出资人身份，向各经营单位收取国有资产经营收益。形式包括资产占用费、利润或股息、红利；健全财务管理制度，通过实行出资人审计制度、经营预算管理、年度经营指标管理及会计人员委派等手段强化财务监管；对各经营单位重大的产权变动和投融资方案进行决策；加强对各经营单位的主要经营责任人的考核、奖罚和任免管理。对完成资产保值、增值任务，业绩优秀的经营责任人，包括实现减亏和扭亏的经营责任人、要给予与其贡献相称的报酬和奖励；对完不成任务的要降低收入。四是依托经营性国有资产集团公司，按照后勤经济社会化服务、专业化管理、产业化发展、规模化经营的基本思路，通过资源整合、交叉持股、资产置换、社会融资等方式，对现有经营单位进行适度归并整合，发展成为实力雄厚的房地产、物业管理、餐饮服务、交通服务、文印服务和物资供应等专业化服务公司，把经营性国有资产集团公司做大做强，实现规模经营，取得规模效益。五是行政事业经营性资产集中统一管理的根本目的和中心环节，是国有资本收益及收益分配集中统一管理。行政事业经营性资产收益，除应纳税金外，适当调剂一部分用于弥补行政经费不足和津补贴等福利消费。在行政事业经营性资产集中统一管理以后，其收益分配，既不能完全按照企业资产收益的分配办法，也不能继续按照行政事业单位以往的分配办法，资产收益的主要部分用于扩大再生产、继续投入经营性国有资产的购置、开发和营运过程中，使资产总量规模不断扩大，服务产品质量不断提高，从而建立投资、经营、管理、收益、再投资的国有资本再生体系。同时，资产收益的适当部分用于非经营性资产运行消耗补偿，从而不断改善行政事业单位办公条件。
【关键字】油田；土地资源；土地管理
引言
大庆油田是我国最大的油田，是我国重要的能源基地，全国40%的原油来自大庆，油田企业每年都有大量的新增建设用地，每年都有新打的井，对土地的依赖性强，且在占用土地上具有点多、面广、量大等特点，因此，对于油田企业来说，切实加强土地资产的经营管理，合理利用土地资源，确保其保值增值，具有特别重要的现实意义。大庆油田建设过程中涉及众多的土地产权问题。土地问题处理好了，有利于大庆油田20年原油持续稳产4000万吨有利于大庆经济的繁荣发展，有利于社会的稳定。实际工作过程中，应该依据国家有关法律、法规和政策以及大庆油田的实际情况，妥善处理好土地问题。
1、油田土地管理工作的现状
土地属于重要的资源，又是重要的资产，土地管理应该坚持资源资产并重管理，管理的基本原则是：有序在偿、供需平衡、结构优化、集约高效。油田土地管理工作是油田工程建设的前提保障，近年来，全国正在开展土地管理调研，国家对土地管理的要求也进一步加强，油田单位应该结合实际，深入基层，加强管理，严抓违法案件，继续做好土地管理工作。
近年来，大庆油田在建设用地程序上，严格依据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》、《黑龙江省建设用地审批流程、建设用地预审程序》等相关管理制度，对油气田建设每宗地的取得和使用，都依法按程序办理，足额及时上缴全部税费，认真履行建设用地合同各项条款，切实做好土地资料建档归档工作；历年来没有发生一起因用地问题引发的纠纷。同时，油田公司把集约节约用地放在各项工作的首位；在站（所）选址，井场勘探，油气管道铺设，道路建设项目中，做到了“三多、三少、一禁止”（即：多用荒地、多用沙地、多用坡地；少用平地、少用耕地、少用园地；禁止用基本农田）。积极简化流程工艺，科学合理布井，推广应用多井组的集约节约用地方式，节约用地成效显著。
2、油田企业土地资产管理常见问题
全国各油田有一个普遍的现象，油田占地面积广，土地资源丰富，近年来，土地管理越来越规范，但在土地管理方面难免也存在一些问题。
2.1存在土地荒芜现象
一直以来，在土地使用方面存在一些问题，例如：管理不善，节约意识淡薄，土地有效利用率偏低，存在闲置、浪费的现象。甚至存在无任何许可的情况下，圈地搞工程、搞项目，工程多年不开工，用地一直空闲，造成严重浪费。
2.2重视征地，轻视管理
油田企业为了油田开发的需要，每年都要投入大量资金，投资建设的第一环节就是征用大量土地资源，在一定意义上可以说，土地资源是油田的最宝贵固定资产，是企业资产的重要组成部分。但是长期以来，许多油田企业缺乏土地管理意识，不够重视土地管理工作，多头管理现象严重，管理机构不健全，或管理人员岗位变换频繁，相关存档资料分散或遗失，归档不及时，以及机构变动时移交手续不规范，造成了许多珍贵的土地历史资料遗失，有时甚至因无法找到相关证明材料，不得不重复交费，重新办理用地手续等，给企业带来了无可挽回的经济损失。
2.3建设用地协调管理难度不断增大
随着油田开发的需要，建设项目不断增加，部分油气勘探建设项目占压农民耕道、桥梁、林地、经济作物现象时有出现，项目涉及地方公路、建筑物、河流的穿越、搭头等，对民用供水、供电、通讯线路进行改道情况时有发生。由于施工人员与所处地区人员存在较大文化差异，加之用地政策、补偿标准等缺乏统一标准，基本是多头管理，与地方协调起来较为困难，严重时出现地方人员围堵工地、阻挠施工现象。
3、加强油田企业土地资产管理的措施
3.1构建土地资源信息化档案
随着计算机技术的不断发展，在土地管理工作中，应该结合实际工作引进软件，逐步建立起信息化土地资产管理新模式，开发功能强大的土地资产管理信息网络系统。在系统内，实现企业管理的各个功能，为企业各部门提供方便，如：实现固定资产、流动资产、房产的相互连接，实现土地管理信息的共享、共用，实现土地应用信息的查询、上报、下发、智能化，从而不断提高土地管理部门的工作效率，为企业领导及各专业部门进行决策提供重要参考数据。
3.2重视规划，提高土地利用率
油田建设用地应以可持续发展为指导，以节约用地为方针，遵循相关“十二五规划”建设用地要求，在建设初期要进行全面考察，科学用地，按需用地，科学规划，并将规划进行科学计算，贯彻落实到实际工作中，促进土地资源的合理利用和开发。此外，要从石油技术等方面来减少土地资源的应用，如：①提高钻井技术，从节约用地的角度出发，在新钻井方面要灵活运用水平井、定向井等多种钻探方式；②在钻井施工前，应该优化方案设计，减少占用土地，减少占用耕地，提高土地资源的利用率，降低钻井施工成本，在施工过程中，应尽量少修路，充分利用现有公路条件；③对报废井场积极实施退耕，减少已占土地数量。
3.3加强用地协调，科学合理用地
油田土地管理部门，应该从大局出发，确保油田建设用地征用渠道的通畅，为公司的发展做后勤保障。在油田建设过程中，会遇到各种各样的土地问题，遇到各种困难，在困难面前，土地部门的管理人员，应该树立信息，积极协调地方，对地方组织、个人无理阻挠油气田建设征地进程，故意妨碍工程建设的行为、事件，坚决依法追究当事人责任。积极协助地方土地执法、交通、公安部门开展社会环境综合治理，坚决惩治滋事闹事者，保证油气田建设用地征用的正常工作秩序。
3.4提高认识，树立土地管理新观念
土地是企业的重要生产资料，一切经营活动都是在土地上实施的。随着企业的不断发展，相关法律法规越来越健全，人们对土地管理工作更加重视，尤其是油田企业的土地管理人员，一定要切实重视和加强土地管理，牢固树立土地资产观念，充分认识土地资产在企业生产经营中的重要地位和作用，不断加大管理力度，确保其保值增值，彻底扭转以往在土地资产管理上的被动局面，努力推动油田企业土地资产管理观念的根本转变。
一、指导思想、基本思路和总体目标
1、指导思想
以科学发展观为指导，以人为本，以改革为动力，解放思想，更新观念，统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设，推动城市化进程，促进全区经济发展和社会进步。%^#
2、基本思路
①以村、组集体资产管理体制改革为突破口，建立集体经济组织资产的保值增值新机制。按照《公司法》规定，以原村、组集体资产为基础，深化村、组集体资产管理体制改革，组建符合现代企业制度的经济实体，从而使村、组经济实现企业法人化运作，剥离村、组的行政管理和村民自治的功能。
②探索集体土地转为国有土地的途径，提高土地的开发利用效益。按照《土地法实施条例》的规定，把“城中村”现有的土地集体所有权划归国家所有，其使用权仍归原集体或改制后的经济实体，使其在城市总体规划下，制定局部详细规划，有序开发、经营，实现原村民的自我发展，自我安置，减轻政府安置压力，从而实现统筹城乡发展，促进共同繁荣。
③探索农民失地后的培训、就业和社会保障的新机制，以及“城中村”的公用设施和社会事务纳入城市统一管理的新路子。
3、工作思路
争取市政府给予政策支持和指导，区政府组织有关部门协调、落实、督导，由“城中村”采取市场运作方式具体实施。
4、总体目标
从2008年开始，用两年时间，先在联盟村开展试点，总结经验。之后，用五年时间，按规划改造完金星、金陵、东岭、长青、进新等5个村；到2015年把城市规划“红线”以内19个村改造完毕。
二、改造内容
（一）农村集体资产管理体制改革
1、农村集体经济组织转化为股份（合作）制企业。对“城中村”村、组两级的集体经济组织的资产在依法进行清产核资、资产评估的基础上，根据村、组实际情况，合理确定集体股份和个人股份。制订具体转制方案，经村民大会通过后，转制成股份（合作）制企业。
2、固化股份（合作）制企业股权。按《公司法》规定，在对原村、组集体经济组织资产进行量化股份的基础上，组建符合现代企业制度的股份有限公司或股份合作有限公司，按公司《章程》固化股权。新的股份（合作）制企业制定企业的章程，建立股东大会及其董事会、监事会等企业组织。
3、理顺集体债权、债务关系。对原村、组集体经济组织的债权、债务，通过清产核资，明确债权、债务归属。
（二）“城中村”村民户口“农转非”改革
在“城中村”集体经济组织资产量化股份，组建新的企业之后，将原村民的农业户口变更为城市居民户口，换发新的户口薄。
（三）农村集体土地所有权和使用权制度的改革
1、农村集体土地权属改革。对实施“城中村”改革的村，农民全部转为城市居民后，原村范围现有集体的耕地、集体
二、三产业用地、村民宅基地等剩余的土地，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第五款的规定，一次性转为国有土地。对改革后的土地使用权人核发国有土地使用证。
2、明确与土地有关的配套政策。在土地所有权制度改革的同时，由土地、房产部门对原村自留用地、宅基地用地、农村集体土地上房屋权属等调查研究的基础上制定相关配套政策。
（四）“城中村”规划体制改革
“城中村”规划编制、实施管理的标准和控制指标按城市规划执行，不再执行村、镇规划标准。规划部门要把“城中村”纳入城市总体规划，指导村、组尽快制定旧村改造的详细规划，保证与城市的接轨，加快城市开发的速度。
（五）建立村民就业培训机制，实现劳动力转化
将试点村村民的就业培训纳入城市管理，全面推行劳动预备制度。使新居民达到规定劳动能力等级，促进其就业。
（六）建立“城中村”村民的社会保障体制
将转制为居民的村民纳入城市社会保障体系，为“城中村”村民中的“农转非”人员提供多渠道的养老保险服务。
（七）“城中村”市政设施的管理体制改革
“城中村”市政设施纳入城市统一管理。
（八）“城中村”环境卫生管理体制改革
“城中村”环境卫生纳入城市管理，对“城中村”的村民参照城区居民收取环卫费。
（九）“城中村”转制后，村办学校管理及计划生育政策
原村办学校由村委会转区教育部门管理，“城中村”的学生就近划入城市学区。建立“城中村”计划生育与城市接轨的政策。
（十）撤销村委会，建立社区居委会
“城中村”的村民全部转为城市居民后，撤销村委会的建制和农村管理体制，建立社区居委会的自治组织。
三、实施步骤和各部门职责
（一）实施步骤
第一阶段：准备阶段（2008年11月——2008年3月）
1、调查研究，制定工作方案。各有关部门根据自己所承担的工作任务，开展调查研究，制定详细的工作方案；
2、争取市上有关优惠政策。
第二阶段：实施阶段（2008年5月——2007年5月）
1、宣传教育。通过各种形式进行宣传教育，为“城中村”改造创造良好的舆论氛围；
2、点上突破。率先在联盟村
三、四组实施；
3、总结经验。边实施，边总结，为我市“城中村”改造创出经验，走出路子。
第三阶段：面上推开。（2008年——2015年）由城市中心向城郊次第推开。
（二）工作步骤及各部门主要任务
第一步：制订规划。各村尽快制订旧村改造的详细规划。由建设局牵头，陈仓镇配合，各村具体实施。
第二步：成立农村集体资产股份公司。由区体改办牵头，农业局、陈仓镇参与，协调、指导村级实施。
第三步：“城中村”村民户口“农转非”改革。由区公安分局负责，村级配合为村民换发新的户口簿。
第四步：成立社区居委会。由区民政局负责，依据《居民委员会组织法》统筹设立社区居委会自治组织。
第五步：建立“城中村”村民社会保障体系。由区人劳局负责，将转制后的村民纳入城市社会保障体系管理，并办理养老等社会保险。
第六步：进行“城中村”市政设施管理体制、环境卫生管理体制改革及计划生育政策的接管。分别由建设、计生等部门依据有关政策、法规进行。
四、组织领导
一、指导思想
进一步加强国有存量土地资产管理，规范对土地使用者因改变用途、利用现状和容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置，维护土地市场公开公平公正的交易规则，实现政府的土地收益权，促进廉政建设。
(一)全面实行经营性土地公开交易，完善市场配置机制。
凡商业、旅游、娱乐、金融、办公、房地产开发等经营性用地，坚持以招标、拍卖或挂牌方式出让国有土地使用权。对于原工业、仓储、市政公用、交通、教育医疗等非经营性用地，按照规划须改变为经营性用地的，也必须实行公开交易。全面实行建设用地有偿使用制度，包括行政机关事业单位盈利性的非自用办公用房，街道社区居委会盈利性的对外服务用房，均要按照出让方式供地。
(二)维护土地供地条件的严肃性，防止产生新的不公平竞争。
根据法律法规规定，建设单位使用国有土地，必须按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定执行。国有土地使用权的供地条件具有法律严肃性，约定的各项规划条件和用地范围不应随意调整。除政府要求改变土地利用规划条件之外，都不得改变原批准的土地利用规划条件。确需改变土地用途、容积率的，必须经原出让方和规划部门同意，依法报经市、县级市人民政府批准，并按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。
(三)建设项目规划调整产生土地增值收益归政府，防止国有土地资产流失。
因规划条件调整产生的土地增值属于级差地租，归地方政府所有，防止土地使用者通过改变土地用途和容积率等非正当途径获取额外利益，导致国有土地资产流失。
二、适用范围
国有存量建设用地，包括经营性和非经营性的划拨或出让国有土地使用权。主要指下列五种情形：
(一)原为国有存量经营性用地，须进行翻扩建，改变原土地利用状况和提高土地利用率的；
(二)原国有存量非经营性土地，保持工业或其他非经营性用途不变，须进行转让、翻扩建的；
(三)原国有存量工业用地、公益事业用地、机关办公用地等非经营性土地，利用原有建筑物现状，暂时不进行翻扩建，但实际用途转变为经营性用途的；
(四)协议出让的土地，通过公开交易取得的土地，调整规划利用条件的；
(五)涉及法院裁定协助执行、企业抵债、拍卖行拍卖的土地。
三、处置方式
根据上述不同情形，对土地资产确定不同的补充处置方式：
(一)经营性土地翻扩建的。若宗地未纳入政府统一规划改造范围，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者才可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金。若宗地已纳入政府统一规划改造范围，且土地使用者能按照政府统一规划要求改造的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金；若土地使用者不能按照政府统一规划要求改造的，将由政府优先收购储备，实行公开交易。
(二)非经营性土地翻扩建的。若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质相一致的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻建，不再补缴土地出让金；若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质不一致的，且城市总体规划确定的用地性质为商业、旅游、房地产开发等经营性用途的，则土地使用者不得进行翻扩建，将由政府优先收购储备，实行公开交易。
(三)利用现有建筑改变土地用途的，必须经规划和国土部门批准，不得擅自改变土地用途。
对于在2001年7月我市实行土地公开交易制度以前已改变土地用途，并经规划部门批准的，土地使用者可申请完善相应手续，一次性补缴土地出让金后调整土地用途。对于经营性土地公开交易制度实行以前已改变土地用途，且土地使用者未申请一次性补缴土地出让金的，以及经营性土地公开交易制度实行以后改变土地用途的，若是行政划拨土地，则按照《省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取年租金的请示的通知》（苏政办发〔1998〕50号）精神，根据规划批准意见，按年度收取改变用途土地年租金；若是出让土地，则按年度收取土地收益。
采取交付土地年租金或年度土地收益的，土地使用权登记原用途不变。
(四)司法裁决、他项权利实现、拍卖行拍卖等引起的土地使用权转让，若宗地已纳入规划改造范围，在维护权利人合法权益的前提下，政府可以依法收购。涉及改变土地批准用途的，按照本意见相关条款执行。
(五)原协议出让土地、公开交易的经营性用地，改变原出让约定的规划条件的，报经县级市以上人民政府批准后，根据新的规划条件，按市场价格向政府补缴土地出让金。
四、程序和要求
根据各种情况及相应处置方式，按以下程序办理相关手续：
(一)涉及国有存量经营性土地提高容积率的项目。
1、规划方案的审核批准。规划部门受理土地使用者申报的规划方案，审核并报经政府批准后，书面函告国土部门。
2、国土部门根据规划部门函告，对土地容积率提高需补缴地价的项目，书面函告发改、建设、房管部门，并同时根据规划审定的具体方案，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金后，再次书面告知发改委、规划、建设、房管部门。
3、土地使用者到发改委办理项目备案或核准手续后，向规划部门申领《建设工程规划许可证》，进入正常基建程序。
(二)涉及国有存量经营性土地改变原批准用途的项目。在规划方案审核批准前，国土、发改、规划等部门进行会办，会办意见报经政府批准后按照上款的程序进行。
(三)司法裁决、他项权利实现、委托拍卖行拍卖等涉及土地使用权转让的项目。对土地权属不合法、土地实际用途和批准用途不一致，以及国有划拨土地、集体土地使用权等，法律法规明确不符合土地转让条件的，应在裁决、处置、拍卖前先完善法定土地手续；确因债权处置需要，须在完善法定土地手续前裁决、处置、拍卖的，应按土地管理法律法规的要求处置，依法完善土地手续，维护债权人的合法权利。
五、补缴地价
对于经营性土地，具体处置时应根据调整原因、时间、幅度和规划用途、土地性质等因素按市场价确定地价补差。对于须补缴土地出让金的经营性用地，原则上以规划方案批准时间为同一时点，对照新旧不同的规划条件土地评估差价，作为地价调整和补缴土地收益的基数。
(一)容积率改变的，根据具体情况相应调整土地出让金。
1、超过土地出让合同约定的容积率，或超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。
2、自行降低土地出让合同约定的容积率或原规划部门批准容积率的，土地出让金不作调整。
3、由于政府基础设施建设等客观因素影响原批准的容积率不能实施，以及政府要求降低容积率的，根据评估差价可以相应调整出让金。
4、定销商品房项目用地容积率改变的，按原出让公告确定的房价、成交楼面地价以及调整容积率后的楼面地价，相应调整土地出让金。
(二)土地用途调整的，按照评估差额全额补缴土地出让金。
(三)行政划拨方式取得的经营性土地进行翻扩建的，根据原利用现状补办出让手续，按照规定比例收取原利用现状下的土地出让金，在此基础上按照规划调整的具体情况，由土地使用者全额补缴土地出让金。
(四)利用原建筑物将土地改变为经营性用途的，2001年7月前已发生的，土地使用者可申请一次性补缴土地出让金。划拨土地依据经营性用地市场评估地价按规定比例补缴土地出让金；出让土地按照不同用途评估的差额补缴土地出让金。
2001年7月前已改变用途，但未申请一次性补缴土地出让金的，以及土地公开交易制度实施以后改变用途的，划拨土地按照市政府公布的改变用途年租金标准征收，出让土地则根据不同用途评估地价差额，还原折算成每年土地收益，逐年征收。
六、转让条件
根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）文件规定，土地使用权转让必须符合以下条件：
(一)出让土地使用权必须依法转让，划拨土地使用权未经县级市以上人民政府批准，不得擅自转让。
(二)缴清土地出让金，领取土地使用证。涉及改变土地规划条件，进行土地资产补充处置的，还需提供土地完善手续的证明。
(三)按照出让合同约定进行投资开发，完成投资总额的25%以上（不含土地出让金）。
(四)已经建有房屋转让时，应当持有变更后房屋所有权证书。
(五)工业用地依法转让后需续建或新建厂房的，受让方须提供新的立项批复和规划意见。
(六)凡土地使用权转让，须经具备土地评估资质的评估机构进行评估。转让双方应如实申报成交地价，低于市场评估地价20%以上的，政府实行优先收购。
《城市房地产管理法》等法律法规明确禁止转让的，土地使用权不得转让。土地使用权转让后，必须按照国家和省有关规定缴纳相关税费后办理土地登记手续。
经营性土地分割转让的，转让后土地使用者必须按照原整体规划方案建设开发。
规范以土地资产为股权的转让行为，对取得土地使用权超过2年未开发的土地资产，不得以股权转让方式转让土地使用权，政府将依法收回。
七、土地登记
(一)进一步细化土地登记。除根据现行土地分类和登记规程，土地使用证还须根据出让合同或补充处置意见载明具体的规划利用条件。
(二)严格土地证书查验制度。初始发放土地使用证时，要根据出让合同约定的项目建成时间，注明土地证的有效期限。有效期内，建设项目竣工验收通过后，换发土地使用证。超过有效期限的，土地使用者必须向国土部门提交书面说明和延期申请。
(三)土地分割转让实行许可制度。除在土地公开交易公告中明确可分割销售以外，对于宾馆（包括公寓式酒店）、超市、各类交易市场、经营性的物流用地原则上不得进行分割销售。对于经营性的打工楼、文体、教育、科研、医疗卫生、福利院、养老院、艺术馆、博物馆等项目用地，不得进行分割转让。
(四)对改变土地利用规划条件的项目，在未完善土地手续、补缴土地出让金前，不办理土地抵押、变更和分割登记手续。
八、建立协调机制
加强国有存量土地资产管理，规范对改变土地利用条件涉及土地资产处置，涉及各有关部门的管理职能，需要部门之间加强沟通协调，完善配套措施，健全工作规程，规范申报和流转程序，便于在项目实施前完成土地资产处置，维护土地市场和房地产市场的良好秩序。
(一)建立沟通协调机制。发改、规划、国土、建设、房管等相关部门，在规划选址、规划方案审批、建设项目备案和核准、用地审核、销售许可等各个环节，要各司其职，密切合作，采取通过相关事项书面告知和会办等形式，加强信息沟通协调，确保部门各自职责到位。
(二)规范土地评估行为。土地资产的处置及转让，都须经具备土地评估资质的评估机构进行土地评估，涉及上缴政府土地出让金和土地收益的，应由一级资质的评估机构评估。国土部门要进一步加强对土地评估机构的管理和监督。
(三)规范开工报建程序。改变土地利用条件的开工报建项目未取得规划和土地部门批准手续的，不予发放《建设工程施工许可证》。
(四)严格房屋销售制度。土地开发使用单位申请办理预售许可证或销售许可证时，必须提供国有土地使用证；涉及用途调整和改变利用条件的，还需提供土地完善手续的材料。
(五)严格项目竣工验收制度。项目竣工后，规划、国土部门进行各自单项验收时，对土地用途、容积率等指标要严格审核，符合规划和土地利用条件的，房管、国土部门方可办理房产证和土地分割登记手续。
国有存续资产的改革是国有企业改革向纵深推进的延续。国有存续资产管理是国有企业管理的重要内容。建立规范、高效的国有存续资产管理体制机制，通过对国有存续资产的运营管理、深化改革改制、促进合理流动，可实现国有资产保值增值。
关键词：
国有存续资产管理；总体设计；分类管理
一、国有存续资产的组成
国有存续资产主要是指未纳入国有企业整体改制范围的企业和资产，主要分三类：第一类是不满足改制要求的主业类、成建制生产经营企业（以下简称存续企业）。第二类是不能纳入改制范围（如住宅等），以及部分权属不明、存在争议或其他法律瑕疵的土地、房屋资产（以下简称房地资产），这类房地资产都留存在纳入改制范围的企业（以下统称原主体单位），由原主体企业实际占用和管理。第三类是承担企业办社会职能的、成建制非经营性单位，或与主业关联性不大辅业（非核心）单位（如医院、幼儿园等）（以下简称业务单元）。国有存续资产的管理机构设置方式目前，国有企业集团对存续资产通常的管理方式主要有三种：第一种，不成立专门机构，由集团公司直接履行相应职责或通过签订协议的方式委托原主体企业管理。第二种，在集团公司设立分公司或事业部，代表集团公司履行对存续资产的管理职能。第三种，设立独立法人性质的存续资产管理机构，将存续资产划转至其中。
二、国有存续资产管理的总体设计
1.工作原则（1）“先划转”是确保国有企业整体改制工作进程的客观需要。从整体上确定改制资产与存续资产边界，明确管理责任和范围，不因为存续资产问题，影响整体改制工作推进。（2）“后清理”是存续资产管理的基础。由存续资产管理机构联合存续资产原主体企业，对相关资产进行全面清理，摸清资产状况，分类建档建账，明确管理重点。（3）“再管理”是存续资产全过程管理工作的着力点。在接收和清理的基础上，研究存续资产的管理工作，确定有关政策，针对不同资产状况，明确工作目标和措施。按照整体改制规范要求，区别情况，采取直接管理、共同管理或委托管理等多种方式进行有效管理。
2.基本要求（1）集中管理，就是对国有企业整体改制中的存续资产，由资产管理机构牵头实行专业化的归口管理。（2）分步实施，就是按照“先划转、后清理、再管理”的原则，实现存续资产划转和管理工作有序进行，确保整体改制工作顺利完成。（3）规范操作，就是要体现深化国有企业改革要求，严格遵循改制规范，依法办事，严明纪律，确保国有资产不流失，生产经营活动不受影响，后续管理符合整体改制规范要求。（4）维护稳定，就是要统一思想，提高认识，毫不动摇坚持维护改革大局，毫不动摇加强存续资产管理，妥善处理相关问题，确保企业和职工队伍稳定。
3.工作目标（1）“接得住”就是合理确定存续资产范围，做好存续资产的分离与划转接收工作，实现平稳过渡。（2）“管得好”就是发挥各方面积极作用，采取切实有效措施，通过专业化、集约化、市场化的方式，针对存续资产不同情况，分类分项实施差异化管理，确保存续资产管理工作有力，管理有效。（3）“有发展”就是进一步深化改革，做好改制后续工作，妥善处理历史遗留问题，积极寻求解决之道，以改革求发展，实现资源合理配置，促进国有资产保值增值。
三、国有存续资产的分类管理
1.存续企业产权管理存续资产管理机构通常是“小机关”设置，通常只对存续企业进行产权管理。这类企业宜采取委托管理方式，由存续资产管理机构委托给改制后的股份公司及其所属有关企业进行管理，签订委托管理协议，原有管理方式保持不变。（1）立足企业“自我发展”，继续过渡、观察、培育一段时间。（2）实施具有改革意义的“整体托管”，在委托股份公司管理基础上进一步明确托管主体，引入优势企业的支持。（3）采取“人资分离”改革。若以是否成建制保留原企业为标志，前两者为保留或暂保留，而“人资分离”改革更为彻底，不再以成建制保留为目的。
2.房地资产产权和价值管理房地、土地往往是国有企业最“值钱”的资产，要发挥存续资产管理机构与原主体企业的“两个积极性”、“两个作用”，对房地类存续资产实施规范管理。（1）原主体企业生产经营需要的土地房产，由存续资产管理机构委托原主体企业使用管理，与原主体企业依法合规签订有关合同与协议。原主体企业作为使用人，应做好实物形态管理和有关土地房屋确权办证、盘活等工作。（2）存续资产管理机构要不断强化对房地、土地类存续资产的管理和工作指导，推进重点项目开发工作，推进存续房产土地资产实现信息化管理；规范房产土地类存续资产处置管理，特别是对外出租及租金的规范管理，严格执行财经纪律，防止国有资产流失。
3.业务单元归口统一管理业务单元的归口统一管理，更多是体现在“规范化”和“专业化”上。（1）将业务单元作为集团公司的一个独立业务板块，结合国家促进产业发展的政策，发挥社会资源优势，积极探索独立发展的可行性。（2）探索与政府、外部单位合作，共同发展。通过合作实现双赢，全面提升业务单元的实力和能力，促进共同发展。（3）按照国家政策和国有企业改革要求，实现相关业务单元无偿划转、移交社会等有序退出。
四、需要进一步研究的问题
1.关于存续资产课题研究存续资产管理伴随改革改制而生，课题研究工作需要持续推进。要进一步重点研究：如何建立既科学高效又符合企业实际的存续资产管理体制机制，存续资产的最终改革去向和发展归宿，如何促进存续资产合理流动、实现最终回归等。
2.关于存续企业深化改革存续企业没有进入股份公司，但改革改制不能停。推进存续企业深化改革，重点是要逐步化解历史问题。历史问题解决需要资金量庞大，迫切需要争取国有资本经营预算和中央财政专项资金的支持和帮助。企业改革中人员安置分流、债务处置和企业办社会职能改革移交均需要上级主管单位、各级政府的政策支持。
3.关于房地资产规范管理房地资产规范管理工作涉及集团公司与股份公司关联交易问题，相关物业有偿使用收费定价复杂而敏感，必须要规范，且符合上市监管。与生产经营相关、职工住宅、对外出租三类房地资产取费标准确定，税费和财务处理等工作需拿出细致稳妥，获各方认同的方案。
4.关于业务单元发展方向在对业务单元实施归口统一的集中管理后，下一步要结合国家产业改革有关政策要求和国有企业改革方向，按照上级单位的总体部署，通盘考虑业务改革发展的指导思想、总体规划和发展方向，合理选择发展途径，以改革求发展，在更好地服务企业和社会的同时，实现自身的发展。国有存续资产管理需要解决的一系列问题并没有完全解决，这些问题有些原来就存在，有的是随着深化改革的进程而新出现的。改革过程中出现的问题要引起我们的高度重视，要努力避免、积极解决这些问题。如何做好国有存续资产管理就是一个重大的问题，坚持国有存续资产规范管理和深化改革十分必要。
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关键词：公交；改制；重组；会计
国有企业改制、重组是指根据现代企业产权制度的要求,将国有企业改制、重组为有限责任公司（包括国有独资的有限责任公司）、股份有限公司以及股份合作制等形式，建立产权清晰、权责分明、保护严格、流转顺畅的现代产权公司制度。资产重组是指通过不同国有企业法人主体的法人财产权、出资人所有权及债权人债权进行符合资本最大增值目的的相互调整与改变,对实业资本、金融资本、产权资本和无形资本的重新组合。对于国有公交企业的改制重组来说，不但要在企业内部进行现代企业制度的改造，相关工作流程也要遵照国有资产监督管理的制度、法规要求。在改制、重组中，财务处置处于关键步骤、重中之重的地位，不但涉及资产产权界定、评估、财务重处理，也涉及企业人员安置、历史遗留问题的处理等问题。
一、国有公交企业改制流程
根据《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企〔2002〕313号）以及国有企业改制、重组相关法规要求，国有企业的改制必须经过产权界定、清产核资、财务审计、资产评估、资产处置等一系列程序。国有公交企业的改制、重组也不例外，必须遵照这些规定。
1、可行性方案论证
首先要进行改制可行性方案论证或前期论证，方可行性方案的主要内容为：企业现状，改制的宗旨，股权构成（股权结构），改制后的经济效益预测，企业发展规划，措施以及改制的具体实施步骤以及改制预案等。可行性方案要经过公司内部论证、决策以及征求律师、会计等中介机构、职工意见后，向主管公司递交申请报告和可行性方案后，经主管公司同意后报主管部门批准。
2、产权界定
从本质上说，市场经济是产权经济，市场经济的根基是整个法律与经济制度，特别是其中与产权的界定、交换、与保护直接相关的制度。产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。产权界定是企业改制、重组中面临的首要问题，它直接关系到国家、合资方、集体和个人的利益。通过查阅账簿、原始凭证以及到工商查档等方法，了解企业的全面、详细的历史状况，确定企业资产的来源与形成，确定投资人对企业投入的现金、银行存款或实物等资本。同时，对于存在产权不清，存在纠纷的事项，要报同级国有资产管理部门认定。
3、清产核资
清产核资是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损益，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。企业清产核资的目的是真实反映企业的资产及财务状况，为科学评价国有资产保值增值提供依据。企业清产核资的内容包括账务清理、资产清查、价值重估、损益认定、资金核实和完善制度。
4、财务审计、资产评估和相关帐务衔接工作
国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。并且，改制企业应委托具有资质的中介机构,对核损后的存量资产进行资产评估，并报国有资产管理部门核准或者备案，确认国有资产价值量。此外，土地使用权的评估须由具有土地评估资质的评估事务所进行。按照国有资产监督管理的规定，企业改制中的财务审计、资产评估范围及结果都应当进行公示。
5、改制方案指定、审批
在资产评估的基础上，企业改制还必须制定《企业改制方案》和《职工安置方案》。《企业改制方案》的主要内容包括：企业资产和人员的基本情况、拟改革方式、债权债务的情况、人员安置要求、所需享受政策及改制后企业发展规划。《企业改制方案》和《职工安置方案》应先提交企业决策层通过，有独资企业经总经理办公会通过；国有独资公司经董事会通过；《职工安置方案》提交职工（代表）大会通过；《企业改制方案》和《职工安置方案》最后报主管部门或者国有资产管理部门批准。另外，《企业改制方案》和《职工安置方案》等信息都应该向职工公示。
二、国有公交企业改制、重组中的相关资产与财务处置
国有公交企业改制、重组，资产和财务处置贯穿于整个改制过程始终，如线路经营权、职工住宅、站场、政府技改资金补贴的财务处理、职工安置、遗留事故费用等资产与财务处理，是公交企业改制、重组的核心问题。
1、线路经营权的处置
公交企业线路经营权属于政府资源，企业一般没有所有权，只有使用权。在公交企业改制、重组过程中，这部分资产的处置比较特殊。首先是线路经营权资产权属问题，特别是对引入外部投资者的改制、重组模式，由于企业没有所有权，并且政府可以根据公共管理需要随时可以收回线路经营权，这就造成了这部分资产的权属不清晰。在合资谈判中，这部资产的处理就常常是合资双方争论的焦点，国有资产监督管理部门认为这部分资产应该在合资中作价，不能由合资双方无偿使用，而另一方认为，既然所有权都不在企业，收益得不到保障，这部分资产不应该作价。鉴于线路经营权客观存在的权属不清问题，笔者建议可以采取线路经营权不作价入股，由改制、重组后的新公司向原公交企业的投资方承租的租赁模式来解决这个问题。其次是资产评估问题，由于公交要执行政府的公益事业职能，公交实行的是低票价，政府补贴的运营模式，若按无形资产收益法评估，线路经营权价值评估结果可能为负值，但这个结果这很难为公交企业或国有资产管理部门所接受。由于票价政策的调整与政府补贴的多少，在时间跨度上存在着很大的不确定性，从而对线路经营权的收益很难准确测定，笔者建议按照重置成本法评估者部分资产的收益。
2、政府技改资金补贴的财务处理
国有公交企业的改制、重组有的模式是引入外部投资者参与合资，财政资金的处置也是合资双方谈判的焦点。由于财政资金属于政府公益投入，它的主要形包括支持企业运营的收入性补贴和对企业的资本性投入。前者包括各类形式的成本收入补贴，如燃油补贴、成人月票补贴、学生月票补贴、免费人群乘车补贴等，对于这部分资金按照会计准则处理，反映在报表年度损益上，一般而言，合资双方对此没有争议。后者包括各种资本性投入，例如车辆技改补贴、车辆更新补贴、站场建设资金补贴等，由于是国有资本性投入，且企业本身承担了公益事业职能，这部分资金是由国有投资者独享，还是由投资双方共享，在合资公司成立谈判的时候，合资双方应达成一致。若等公司已经正式成立后，双方再来处理这个问题，通常难度会较大。
3、员工安置
与其他行业的国有企业改制、重组一样，国有公交企业的改制、重组中，职工安置也是核心问题，其改制成本一般包括职工经济补偿金、长病假和精神病及因工致残等特殊人员费用、企业离退休职工费用、职工遗属赡养等费用。
按照《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》及其相关法规的规定，企业在改制时应支付解除劳动合同的职工的经济补偿金，以及为移交社会保障机构管理的职工一次性缴付的社会保险费。这部分费用可从可从改建企业净资产中扣除或者以改建企业剥离资产的出售收入优先支付。其中涉及的财务问题主要是支付方式、标准确定和资金来源。企业支付的经济补偿金，所在地县级以上人民政府有规定标准的，按照规定执行；没有规定标准的，按照原劳动部印发的《违反和解除劳动关系的经济补偿办法》(劳部发〔1994〕481号)规定的标准执行。企业支付的社会保险费，按照省级人民政府确定的缴费比例执行。当然对于离退休职工改制成本的财务安排还不明确，一是标准如何确定，即对已经离退休职工应负担哪些项目，医疗费等非固定支出如何预测，余命如何估计等问题还没有一致认识。二是费用能否在改制中一次性从净资产中计提也没有明确规定。对于第一个问题，可以不降低离退休职工实际收入水平为基本原则，借鉴人寿保险计算方法确定。对于第二个问题，要考虑改制后由谁承接离退休职工并继续支付。如果由改制企业承接，则需要从净资产中计提，可使责任清晰，避免改制后企业净资产还承担隐性负债；如果由母体企业承接，可以不计提，并入母体企业的离退休职工，仍表现为一项隐性负债；如果由第三方承接，如信托、基金、保险等理财机构，则需要从净资产中计提并建立一个规定特殊用途的偿债基金。离退休社会化管理是趋势，计提离退休基金可使改制各方财务关系清晰明确。对于企业内部退养人员应清理安置，其安置费用也应按现行规定计算。
4、职工住宅、站场等房产与土地是的处理
有些国有公交企业拥有一些历史存量资产，如职工租住的住宅、宿舍，和其他单位混用的站场、土地等资产。对于这些资产的处理，首先应进行确权，然后设计处置方案，处置方案既要符合改制、重组各方的利益，有利于新公司的经营发展，也要符合法规的规定和实际情况，在改制谈判中这也是一个重点、难点。这些资产的处置方式有多种方式，例如资产的出售、转租、委托经营、联合经营、租赁等。新晨
5、改制重组后的账务调整
公司改制重组经批准后，新公司在建账基准日要进行账务调整。首先应确立建账基准日，建账基准日应以公司成立日即营业执照签发日或营业执照变更日为准，实际工作中，一般以公司成立当月月末或下月初为基准日。建立新账的依据应以经合法中介机构审验评估的审计报告、须经国有资产监督管理部门批准或备案的资产评估报告、验资报告为基础，通过评估调整（即资产评估机构的评估报告，并经有关部门确认的资产评估基准日评估价值，与资产评估基准日的账面价值的差额调整以及有关部门批准的资产处置意见）和会计调整（即资产评估基准日与会计建账基准日之间的会计账项调整）后的财务账项作为建账依据。具体工作主要包括：期间损益调整、资产评估结果调整、会计政策变更调整等。这些会计处理应按照《企业会计准则》和国有企业改制相关法规要求进行。
6、其他账务处理、历史遗留问题的处理
国有公交企业的改制、重组有其行业特性。车辆使用权、线路经营权、土地房产、站场、职工住宅、职工安置等系列资产和财务处理既涉及到国有资产的保全，也涉及到职工的利益，合资方的利益。本文在遵循国家有关国有企业改制法律法规的基础上，对国有公交企业的改制流程、改制方案、资产处置、账务处理等方面进行了探讨。
参考文献：
[1]何志勇.资产重组[M].四川:西南财经大学出版社,2002.
[2]杨瑞龙.我国企业治理结构的改变—由“股东至上”到“共同治理”[N].光明日报,2002—11—29.
