时间：2023-09-05 16:59:12
【关键词】消防法律冲突；解决措施；立法体系；多类结合模式
中图分类号：TU998.1文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-066-01
一、绪言
法律冲突指的是不同的法规对同一问题规定的不一致所产生的冲突的状况，建国以来，随着国家立法体系的逐步完善，关于消防事业，国家制订了一系列的法律，逐步形成了以宪法、部级行政法规、地方性法规、地方政府规章制度、消防部门规章制度、自制条例在内的消防法律体系。由于这些相关法律法规的立法主体比较多样化，而立法所要针对的具体方向也并不一致、相关的立法权限也极不明确，所以我国的消防法律体系内存在着很大的冲突，我们将其称之为消防法律冲突。
二、消防法律冲突的主要成因
消防法律冲突在一定程度上使消防执法过程中的行政行为变得混乱，太多法律法规来限制最终导致的结果很有可能就是无法可依，法律冲突也会导致执法过程中互相推诿责任，相对人也会因此拒不承担消防义务，长此以往，人民群众对于消防法律的信任感就会减弱，不仅严重影响了警民关系，也会为后续的消防执法工作带来极大地困难。笔者认为，造成消防法律冲突的主要成因有：
（一）宪法和人大常委会所规定的法律权限太过模糊和宽泛
《宪法》对我国人大常委会的相关责任做了规定，主要包括修订宪法、监督宪法实施、解释宪法、在人民代表大会闭会期间对法律进行补充与修改、解释法律等等。由于对法律条文的解释过多，这种解释与具体法律之间的效力等级以及使用权限的存在一定出入，容易让人产生误读，这对其具体执行造成了很大的障碍。豍
（二）多类结合模式和体制转型带来的冲突
由于消防法律体系实行的是“多类结合”的模式，而每种法律法规以及规章制度的立法主体考虑问题的侧重点并不尽相同，相关的立法权限也不尽相同，这就增强了宪法、地方性法规、消防部门的规章制度就存在“撞法”的可能性。豎从另一方面来讲，我国现时正处于高速发展的转型期，立法过程的完善促生了许多与实际情况结合度较高的新法规，但在新法规出台之后，相关的旧法规却未能及时废止和清理，于是就出现了很多新法与旧法相冲突的局面。
（三）依据利益立法的问题凸显
改革开放以来，我国确立了市场经济体制，紧随其后的是一些西方资产阶级的腐朽思想也开始进入我国，利益至上的观念影响颇为深远。我国许多地方性立法机构在制定法律法规的过程中往往不是以人民群众的切身利益为着眼点，而是在地方保护主义的观念影响下，追求自身的利益最大化。
三、消防法律冲突的解决措施
消防法律体系解决的是消防执法过程中出现的一系列问题，它最终的目的在于解决消防行政过程中的矛盾冲突，最大化的维护人民群众的合法权益以及生命财产安全，如果消防法律体系之间存在冲突的话，就会大大削弱这种行政执法过程中的有效性，因此，相关部门一定要认识到这种冲突的危害性，通过多种手段和措施来减少法律冲突，更好的为人民群众服务。笔者根据多年消防机关的工作经验，通过深入研究与分析，认为要从以下几点作为突破口进行改变：
（一）以《消防法》为基础，做好消防法律的制定、废止、改革工作
我国在很早之前制订了《消防法》，并根据消防环境的不断发展进行了多次的补充与完善，现如今修订后的《消防法》已经接近于完善，因此，在消防立法的过程中，要以《消防法》为基础，并在它的框架内活动，而相关地方性法律法规、消防部门的规章制度的修订与废止，也要以此为基础，不能与《消防法》产生冲撞。在转型期，还要特别注意对旧法的废止和新法的宣传普及要及时，防止出现旧法与新法冲撞的可能性。
（二）完善与消防法律相关的外部法规
规范消防行政行为的法规不应该仅仅限于消防部门的相关法律体系，而应该将消防法律体系中的立法目的和相关的消防管理要求，尽可能的融入其他刑事、行政、民商等相关的法律体系中去。比如说可以在《教育法》《劳动法》和其他的法律中融入消防安全教育培训的相关内容，在《建筑法》中融入相关的建筑工程消防设计审查程序规范，在工商部门的法律体系中融入公共场所营业单位消防安全注意规范等内容，争取在全社会范围内建立起一个与消防安全密切相关的法律规范体系。豏
（三）转变行政人员执法观念，减少消防立法过程中的利益影响因素
由于在消防立法过程中，有太多从自身利益考虑的短视行为，因此一定要加强宣传，转变立法人员的观念，培养他们立法为民、执法为民的观念，在立法的过程中，抛弃地方保护主义和利益至上的旧有观念，以人民群众的根本利益为出发点，制定相关的消防法规，避免相关的法律冲突。
四、结语
事实上，消防法律冲突在一定程度上反映了社会发展进程中的新动向和新问题，具有一定的积极意义，即便如此，对于目前法律体系中出现的法律冲突也绝对不能置之不理，要根据消防环境的变化情况不断地调整和修正，使其与人民群众的实际需求相契合，从而为我国的社会主义现代化建设事业贡献应有的力量。
注释：
豍杨向晖.消防法律冲突的成因及其解决[J].中州大学学报,2011(6).
第九届全国人大常委会执法检查组，在对《消防法》运行情况进行检查后，提出了"修改《消防法》进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系"的意见，国务院法制办已同意成立工作组，启动《消防法》的修改工作。在我国社会经济体制转轨、改制关键时期，消防法如何修改 ？消防法律体系如何构建？引起了全国消防工作者的高度关注。笔者作为消防工作者，最近也学习研究了法理学、宪法学、国家机关组织法和立法法，对构筑与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系也作了一些思考。
一、目前，我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的表现
（一）消防法在国家法律体系中地位低下。按照宪法规定国家行政机关职权的行使要靠国家机关组织法进行调整，消防法作为部门特别行政法地位低下，它又规定了不该规定的政府等国家机关的行为，而我国还没有一部规定国家机关消防行为的组织法，所以说消防法的实施将大打折扣，以致出现国家机关的行政部门违反了消防法无可制约的尴尬局面。
（二）国务院消防行政法规方面处于空白，部委规章的法律地位受到质疑。国务院344号令出台以后，废止了原《化学危险品管理条例》，消防方面再没有国务院行政法规，这样给涉及两个部委以上消防工作的开展增加了难度。公安部虽然制定了几部消防方面的规章，但部委规章的法律地位受到质疑，因为立法法、行政复议法虽然把规章纳入法的范围，但在行政诉讼法第53条规定人民法院在审理案件时规章可以"参照"执行。这就是说，在立法层次和执行层次上承认规章的法律地位，但在最关键的诉讼阶段没有得到认可，这就使部委规章的执行力度大打折扣。
（三）《刑法》中消防责任事故罪定罪不科学。在现行《刑法》消防责任事故罪构成要件中，有一条是经公安消防机构通知逾期不改正，造成火灾事故的行为。这明确带有计划经济体制下的烙印，建议在修改《刑法》时对消防责任事故的构成要件重新设定，只要按照国家法律、法规规定负有消防职责的均可按照行为后果追究责任。
（四）消防法内容不全面，立法技术粗糙，可操作性差
1、现行消防法缺乏立法根据。 在我国，法律的制定要以宪法为根据，行政法规的制定则要以宪法、法律为依据。 现行消防法是1998年以国家主席令施行的法律，其立法根据当然应该是宪法。然而消防法在第一章总则中并没有此项内容，使人对其合法性和权威性产生怀疑，进而影响该法的实施和执行。
2、现行消防法规范的逻辑结构不够完整。规范是法的主要内容，完善法的内容特别需要完善法的结构，只有完整的结构才能支撑起完整的内容。法规范的逻辑结构通常是由行为模式和后果模式构成。行为模式表明行为人可以为或者不得为一定的行为等内容，后果模式则表明行为人违反该规定所产生的法律后果，给予什么样的惩罚。立法必须统筹兼顾，有一个行为模式，就必须有一个后果模式，不论它们是否体现在同一个规范、条文或法律中，二者是缺一不可的。在现行消防法中，存在大量只有行为模式而无后果模式的情况。例如，消防法第十条规定未经消防审核合格的工程建设部门不得发放施工许可证，事实上现在建设部门发放施工许可根本不过问是否经过消防审核合格，而他们又不负法律责任，这就容易给人造成一种印象：违反法律而不用承担法律责任。这不仅仅是我们立法技术不够完善的表现，也损害了法律的威严，增加了执行的难度。
3、法律责任的设置不符合科学原则。对一个违法行为设置什么样的法律责任，应当遵循科学的原则，即责罚相当或者罚足以消除违法行为造成的危害。消防法部分条款规定，可操作性差，规定失之于宽，失立于缓，处罚也较轻，可操作性不强。
4、消防法律体系设置的内容不全面。主要是未见有涉外方面的规范性条文，这将影响外资、外企的引进和消防产品的进口。如WTO的基本原则之一是国民待遇原则，而现行《消防法》的立法宗旨中，外企、外资、外商的消防安全并未纳入保护范围，而是"保护公民人身、公共财产和公民财产的安全"。进出口消防产品的监督管理尚无明确的法定依据；进出口货物的消防安全管理无明文规定。
（五）司法审查受到一定程度的限制。根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围。目前我国的《行政诉讼法》规定的受案范围中还不包含对抽象行政行为的审查，消防监督机构制定的一些事关管理相对人权益的规范性文件还无法进行司法审查。在火灾事故原因认定、责任认定等工作中还有行政终局决定的规定，直接排除了司法审查的可能性。
（六）国家现行消防技术标准滞后。我国正在使用的建筑设计防火规范是"处方式规范"。设计人员根据建筑物的情况"照方抓药"，从规范中直接选定设计参数和指标，但由于每座建筑的结构、用途及内部可燃物的种类、数量和分布情况均不一样，以及居住使用者的条件差异，按照规范统一规定的设计参数所作出的设计方案，并不一定是最科学合理的方案，难免出现达不到预期的消防安全水平，或因提供不必要的过度保护措施而增加建筑成本等情况。处方式规范和处方式设计方法在客观性和科学性上存在着相当大的局限性。 特别是加入WTO后，对外贸易量急剧增加，跨国公司越来越多，世界经济正逐渐成为一个整体，原来相互独立制订的"处方式"规范很难取得统一。我国现行的消防技术规范绝大多数都有溯及既往性，这些条款大都是强制性条款，还在不断修改和完善之中，修改后要求立即实施，且以往不符合新规定的都要进行整改，这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性，给外资企业在中国搞投资建设，适用技术标准带来了困难。不符合WTO规则对法制统一性、透明性和稳定性以及行政行为司法审查的基本要求。"处方式"规范将逐步成为国际贸易和经济发展的技术壁垒。
二、 目前，我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的根源。
主要是因为我国法律体系羽翼不丰满，行政组织法立法滞后。现消防法起草仓促，颁布执行时间较短，加之社会转型、企业改制较快，适应市场经济体制的消防法律体系还没形成，消防法学科建设还处于起步阶段，消防法理学理论还不成熟，消防法立法技术研究还比较薄弱。
三、完善我国消防法律体系的建议
法律体系，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个成体系化的有机联合的统一整体。消防法律体系是国家法律体系的重要组成部分，其理想化的要求是门类齐全、结构严密、内在协调。门类齐全是指在消防法律体系中，在宪法的统摄下，应该具备调整不同社会关系的一些最基本的法律，不能有缺漏；结构严密是指不但在整个消防法律体系内部要有一个严密的结构，而且各个法律部门内部也要形成一个由消防基本法律和与基本法律相配套的一系列法规、实施细则构成的完备结构。内在协调是指在消防法律体系中，一切法律都要服从宪法并与其保持协调一致，既普通法与根本法相协调，程序法与实体法相协调等。完善消防法律体系是一个复杂、漫长而循序渐进的过程，现阶段要把握行政立法哲理化、实用化、多样化的趋势，按照体系科学、内容稳定、全面推进、把握重点的原则，制定我国消防立法计划，坚持始终以消防法治实践的历程与国情纬度为客观依据，逐步完善消防法律体系。具体建议是：
（一）制定《中华人民共和国消防组织法》
按照宪法确定的民主和法制原则，任何行政机关的存在和行政职权的运作，都必须有组织法的依据。因此，我们建议在今后的十年内，参照日本、台湾等国家和地区的做法，结合我国国情和消防工作特点，特别是根据中央和地方职权的划分，尽快制定出台《中华人民共和国消防组织法》。明确不同类型和不同层次，包括政府与消防机构的职责和关系，各行政机关的职责和关系及与消防机构的关系，也包括公安消防机构管理体制的改革，使之与政府机构改革，国家行政机关改革相适应。
1、明确消防机构性质、隶属关系、体制、编制、职能、保障等根本性问题；
2、明确与消防职能有关的国家机关的消防职责、权利和义务；
3、明确机关、团体、企业、事业单位的消防职责、权利、义务；
4、明确多种形式的消防组织的地位、责任和义务；
5、明确公民的消防行为规范。
（二）做好《中华人民共和国消防法》的修改工作
从法律地位上讲，组织法一般在宪法体系，消防法为特别行政法在行政法体系。消防法应根据消防组织法对消防机构的职能全面规范，对国家有关部门违反消防组织法的行为设定法律责任。
从立法方法论的角度建议：
1、按照行政立法哲理化的要求，重新调整消防法的逻辑结构，对每一法条逐字推敲、逐条论证，确立消防专业术语的法学含义，使之形成完整的消防法学框架，丰富消防法理学的内容；
2、按照行政立法实用化的要求，针对每一消防行为进行认真研究，确立每一行为的模式，对每一行为进行动态性规范，合理设定法律责任、义务，增强应用的针对性、实用性；
3、按照行政立法多样化的要求，对涉及消防行为的全部活动，进行分析、科学分类，建立不同层次、不同类别、不同行业，适合各个操作层面的消防法律法规，丰富消防法律体系内容。
从消防行为涉及条款角度建议：
1、按照"违法必究"的宪法要求，去掉对消防违法行为处罚的前置程序，限制重大火灾隐患单位整改不力被处罚救济的时间、途径；制定国家行政机关违犯消防组织法行为的法律责任。
2、增加、完善公安消防机构内部执法程序，执法方式、执法公正、执法到位的内容，赋与消防部门强制执行权；
3、明确消防安全评估、抢险救援、火灾隐患、重大火灾隐患、火灾事故、火灾事故调查、建筑工程、消防设计、消防审核，公共聚集场所、公共娱乐场所等消防专业术语的法律含义及应遵循的原则，建立相应完整的科学的体系；
4、增加外企、外商、外资享受国民待遇的条款，补充对外企、外商的消防安全责任的规定和监督管理的条款；制定涉外消防法规，以补充消防法规涉外内容的空白；
5、调整建筑工程消防审核的机制。合理的管理模式应是由专业设计和咨询机构出具体题论证报告，消防部门组织保险、科研等资深专家进行判断讨论，最后由消防部门进行裁决判定，使消防监督部门从事务的直接参与者变为名符其实的审核者，提高消防审核的透明度、公正性，也可杜绝一些独断专行、以权管理等非科学的，甚至是腐败的现象发生。
（三）制定《中华人民共和国消防法实施细则》等行政法规
消防行政法规是对消防组织法、消防法的补充和完善。制定《中华人民共和国消防法实施细则》是对消防组织法、消防法在落实层面上进行细化，使每一行为操作更为具体可行。按照立法法的要求，凡某一行为涉及到两个部委以上的要提请国务院制定行政法规，建议有计划地制定《进出口消防产品监督管理规定》、《进出口货物的消防安全管理规定》、《社区消防管理规定》，制定《城市消防基础设施规划建设办法》、《消防安全评估办法》、《消防税征收办法》、制定《消防保险信贷条例》、《多种形式消防组织条例》、《开发区消防管理条例》。
（四）修改消防技术标准与国际标准接轨
一些西方发达国家国家在20世纪八九十年代提出了一种全新的革命性的建筑防火设计方法--性能化设计方法，以及与之相对应的性能规范(以性能要求为基础的建筑设计防火规范)。 性能规范和性能化设计方法的发展大大促进了消 防安全设计的科学化、合理化和成本效益最优化，也会 产生十分重大的社会效益和经济效益，对促进整个消防 科学技术的发展具有极为重要的意义。
从规范的模试上建议：我国也要投入巨额资金，开展性能化设计方法和性能规范方面的研究，为建立适合我国国情的性能化设计方法、制定我国的性能规范提供技术基础。其内容应包括如下五个方面：
1、安全目标：保护人员安全逃生和被救援；
2、功能要求：要求为达到上述目标而具备的功能。 如"所采用的疏散措施必须为人员逃离建筑物或无须暴 露于危险环境而到达安全区域提供足够的时间，以及为 消防人员进行救援和采取应急行动提供适当的途径" 等；
3、性能要求：详细说明如何满足功能要求，进而达到目标。包括有根据地确定安全出口数量和宽度、疏散距离、标志、防火灭火系统，并分析其作用和影响，以及人员在逃生能力方面的特征；
4、准则或基本准则：是性能要求与可行的解决方法之间的桥梁。这种联系为建立可行的性能设计方法和定量准则奠定了基础；
[关键词]消防监督 执法 完善
消防监督执法是指公安消防机关按照法律的规定对各类机关事业单位、人民团体以及企业的消防建设进行监督管理，并对违反消防法律规定的行为进行责令改正、行政处罚等执法。它在保护人民群众人身财产安全方面发挥着重要的作用，是公安消防机关法定的职责。 然而，受整个国家经济运行背景以及整体法制环境的影响、当前消防监督执法工作存在诸多需要改善的问题，本文拟从现实存在的缺陷以及加强措施二个方面对当前消防监督执法工作进行深入研究。
一、当前消防监督执法的存在的问题以及原因
1.消防执法指导思想不明确。一是经济利益影响公正严格执法。当前，少数基层部门以及消防监督执法人员容易受经济利益诱惑，在执法中不能做到公正执法、严格执法，时有违规罚款、违规摊派的现象发生；二是服务意识不强，思想上存在误区。一些消防监督执法人员在执法过程中不能够站在人民群众的角度去处理问题，服务意识较差，并且在执法时思想上存在误区，没有耐心为群众仔细讲解违法行为的危害。
2.消防法律法规存在缺陷。经过三十多年的努力，国家相关部门出台了一系列针对我国经济发展环境的消防法律法规，这些法律法规对于整个社会的消防建设起到了重要的作用。但是，随着社会经济的发展，一些消防法律法规内容陈旧，已经不适应当前的经济发展需要，且面对新的消防问题，法律法规的可操作性有所欠缺，相关的配套机制函待完善。
3.消防执法环境差， 执法人员素质不高。在基层消防部门，执法人员普遍素质不高，很多执法人员在执法办案中，有的因为对消防业务缺乏认识，从而使一些不明显的违法违规行为逃脱了惩处，放纵了违法的发生；有的则是出于利益考虑或者出于人情的考虑， 同案不同样处理，亲疏不同，且对一些严重的违法行为从轻处理或不处理。据笔者实地调查，某个基层消防大队一年内没有一起消防处罚记录，而在另一些消防支队一年之内没有一起行政处罚，执法力度不大，未能真正做到对消防违法行为的惩罚与预防。
4.行政权力过多限制消防监督执法。当前，我国首要任务是发展经济，任何工作的开展都是围绕经济建设这个大局，因此，很多地方政府历来是将经济发展为执政的第一要务，“重视经济效益，忽视社会安全”的思想普通存在。而投资方也往往因为片面追求眼前的经济效益，存有侥幸心态，对消防设施投入较少或者不投入，使得消防安全措施难以有效落实，存在一定的消防安全隐患，在消防执法过程中发现消防隐患后，地方政府会以行政权直接干预消防监督执法，不利于整个社会消防安全环境的建设。
二、加强消防监督执法的对策思考
1.完善相关消防法律法规明确法律责任，推进消防安全责任的落实。首先，应当完善相关消防法律法规，从制度层面上减少地方行政权对消防监督执法的过度干预。以《消防法》为基础，完善相关法律法规，进一步明确政府机构相关部门以及企业事业单位的消防安全责任，并且通过规章制度建立相应的责任追究制度。推动消防工作的责任从行政责任往法律责任转化，以严格、系统、完善的法律体系来维护消防监督执法的权威性。其次是在国家行政宏观方面予以加强消防监督工作，建议对现行的政府工作机制进行改革。将消防考评纳入政府业绩考评的范围，真正将消防工作内容与各级政府机构、职能部门的工作联系起来，确保消防监督执法的行政支持。
2.加强消防学习教育，树立正确的消防监督执法指导思想。应当加强一线消防执法人员的消防业务学习，并且建立日常学习制度，将业务学习融入到日常的生活工作中。要在广大执法人员中树立正确的执法指导思想，牢固树立社会主义法治理念，增强服务意识、大局意识、法制意识、群众意识、人权意识，保证执法的廉洁性与公正性，真正落实为人民服务的宗旨，坚持做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。
3.加强消防内部监督，严格追究违法执法行为。要加强各级公安消防机关的执法监督以及责任追究监督，特别是要强化公安消防机构的内部监督，如上级对下级的监督以及事前监督，坚决从严查处一切违法违纪行为。要针对实践中的具体执法情况，组织专人进行专项执法检查，对严重的违法执法行为，必须坚决予以纠正，对相关的主管部分以及责任人员，应当按照责任追究制度从严查处，以便更好地教育执法人员，提高他们严格执法的自觉性和业务水平。
4.加强消防宣传教育， 提高全民的消防法制意识。应当在全社会加强消防执法宣传，各级政府以及消防部门要应当高度重视， 深入开展消防知识宣传学习，使广大老百姓树立消防法制意识，知晓自己应当履行的消防安全职责和义务，积极支持和配合公安消防机构依法履行职责， 形成良好的消防执法环境。
论文关键词：消防法 消防法律 消防工作
一、我国消防法现状中存在的不足
我国现行消防法律是以《中华人民共和国消防法》为主导，以行政规章、地方法规为补充，各种规范标准为结合的法律体系。1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《消防法》，是我国消防的基本法，为消防法律法规体系的建立提供的基础的法律保障。2002年5月，颁布《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定（公安部61号令）》，从管理相对人的角度对消防法的实施作了补充规定。除此之外，构成消防法律体系的主体法律还包括：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国劳动法》、《火灾事故调查规定（公安部第37号令）》、《作业场所安全使用化学品公约》、《建筑业安全消防科学与技术2007年11月第26卷第6期全卫生公约》、《危险化学品管理条例》、《安全生产许可证条例》、《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《铁路运输安全保护条例》、《治安管理处罚条例》、《消防监督检查规定（公安部第36号令）》、《城市轨道交通消防安全管理办法》、《内河交通安全管理条例》、《关于实施消防监督检查工作若干问题的通知》、《中介服务收费管理办法》、《危险化学品生产储存建设项目消防安全审查办法》、《建筑设计防火规范》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《高层民用建筑设计防火规范》，等等。至此，我国消防法律体系的框架已经基本形成了。
但是，随着社会发展，立法的完善和执法的深入，在具体的消防法律执行中存在着诸多不规范的问题，这其中既包括体系本身的内在法律原因，也有社会经济发展的外在因素。本人认为，目前我国消防法体系的立法及执行中存在的问题主要包括：
（一）现行消防法律体系整体存在缺陷
现行的消防法律法规受计划经济思想的影响较深，并且很大一部分是在计划经济向市场经济转变时候制定的，当时的立法理念不够先进，无法完全适应我国经济的快速发展，导致消防法律法规缺乏时代特征。我国的消防法律体系缺乏系统性和统一性，各项法律法规之间的交叉或重叠，甚至矛盾相悖，法律本身也显示出语言不明、法理不清的弊病。消防处罚前置条件有很多，使得消防法的法定处罚力度不够，从而缺乏应有的威慑力，最明显的就是我国消防执法成本大而作用小。
此外，我国现行消防法律体系的局限性和不完整性，同时也造成了宏观管理控制不起来，微观管理又管不住的局面。法理主体责任不够明显，各单位自身的消防法律责任意识相对淡薄，对消防安全的忧患意识不够强，许多单位内部的消防安全管理工作十分薄弱，火灾事故不断。我国的立法周期长程序复杂，体系不健全，尽管在不断完善中，大多只是在补充很多早该制定的法律法规，而新出现的问题仍不能得到及时补救，致使许多消防工作无法可依，目前我国消防机构的事务性服务职能和技术监督越来越强大，职责越来越宽，业务越来越广，自然而然使得消防机构不堪重负。
（二）消防法在国家法律体系中地位低下
按照宪法的规定，我国国家的行政机关行使职权要靠国家机关组织法进行调整。消防法作为部门的特别的行政法，规定了国务院和地方各级人民政府中包括建设、教育、劳动等行政主管部门，以及公安消防机构等国家机关的消防行为，但是，我国还没有一部规定国家机关消防行为的组织法，以致消防法的实施无所明确的法定依据，常常令我们无从下手。
国务院并没有制定关于消防的行政法规，而部委规章的法律地位却不够高，导致消防法律法规的认可度和执行力不够。2002年3月15日《化学危险品安全管理条例》（国务院344号令）施行后，使之前国务院的《化学危险品安全管理条例》废止，消防法律体系中也因此再无国务院消防行政法规，导致这种涉及两个部委以上消防工作的开展无法可依，难以协调。《立法法》、《行政复议法》虽然把行政规章纳人法的范围，但《行政诉讼法》第53条规定人民法院在审理案件时规章可以“参照”执行，这就给了执行力度很大的自由裁量空间，使得执行力度不够。
（三）消防责任事故罪的定罪不合理
依照我国《刑法》的规定，消防责任事故罪构成要件上，构成消防责任事故罪必须是经公安消防机构通知逾期不改正，进而造成火灾事故的行为，这种定罪的构成要件不够科学和合理，本人认为，只要按照国家法律、法规的规定，负有消防职责的单位均可按照其行为后果追究责任，而并非只有公安消防机关才有责任。
（四）现行消防法规范的逻辑结构存在问题
法规范的逻辑结构通常是由行为模式和后果模式构成的，行为模式表明行为人可以为或者不为一定行为的内容，而后果模式则表明行为人违反该规定所产生的法律后果，即应当给予什么样的惩罚。立法必须统筹兼顾，有行为模式和与其相对应的后果模式，不论它们是否体现在同一个规范或法律中，但二者是缺一不可的。只有完整的结构才能支撑起完整的内容，规范是法的主要内容，因此完善法的内容特别需要完善法的结构。但是，在我国现行消防法中，存在大量只有行为模式而没有后果模式的情况。比如说，消防法第10条规定：未经消防审核合格的工程，建设行政主管部门不得发放施工许可证，实践中，现在建设行政主管部门发放施工许可根本不过问是否经过消防审核合格，但是他们却不需负法律责任，这就是一种没有结果模式的法条结构，显然不是很合理。
二、美日英消防法的优势分析
美国消防协会豍是经美国国家标准局授权研究制订和修订消防技术标准与规范的机构，具有权威性，这一协会主要是通过消防协会下设的250多个技术委员会和6700多名志愿工作的专家来完成立法的，这个机构有着来自80多个国际贸易和专业组织的成员，共有工作人员超过7．5万人。他们这些下设的技术委员会分工明确，比如，在《生命安全规范》这一法规下就设立了14个专门的技术委员会。美国消防协会制订的标准和规范涉及领域非常之广，包括消防建筑防火、装备与产品、消防系统的设计安装和维修、消防从业人员职业资质、防火管理、消防队管理训练等等方面。尽管美国消防协会的标准和规范本身不具备法律的地位，但其绝大多数的法规及精神都被美国各州的立法机构和一些联邦机构采用，因此也成为具有法律效用的法规，这些法律、标准和规范，在实践中对美国的消防工作产生了巨大的影响。 转贴于
日本的消防立法体例是这样的：日本的消防法律体系是由国会来制定国家《消防法》，由自治省来制定《消防法施行令》，由内阁来制定《消防法施行规则》，各都道府县也可以根据国家的法令，结合当地的实际情况，来制定地方火灾预防条例。
2006年，英国初步完成了消防立法的改革，新的消防立法是以《2005消防法规改革令》的形式生效的，这总法令是根据2001年4月施行的《行政规章修改法》进行的立法。《行政规章修改法》规定政府不再需要经过漫长的议会审议立法程序，进而简化了英国修改行政法规的程序，另外，政府还可以对现行法律、法规的修改意见以政府令的形式提交给议会，再由议会按照快捷透明的程序进行专门的审议，不得不说，这一改革大大加快了英国消防立法改革的步伐，更好地适应了实际工作的需要。英国消防部门的负责人格雷姆·梅勒德认为：英国《2005消防法规改革令》虽然将消防管理的责任明确到了对房屋拥有掌控权的责任人，但并不意味着消防部门没有监督检查的责任。在英国消防立法改革后，新的消防管理模式对英国现行消防法律法规和运作程序得到了重大改革，突出的表现就是：明确了各类场所的消防安全管理人和责任人对所经营场所的火灾风险进行正确的评价的责任，强化了这些业主的法律责任，并明确指出这些业主应当采取相应的措施来保障消防安全。
这些经济发达的国家凭借先进的技术和强大的经济优势，方便开展各种火灾试验和研究，对于法律法规的制定和修改，既有明确而严格的法律修改程序，也有高效而相对完善的实践机制，可以根据随时出现的新问题、新技术，及时地进行修改和完善，使法规能适时地适应社会发展的需要。比如美国NFPA制定的规范标准每年出版一本；日本的《消防法》自1948年制定以来，基本上每年都要修改完善一次。2001年9月1日，日本新宿区歌舞伎街大厦发生一场特大火灾，有44人在这次火灾中丧生了，事后调查发现，引发这次重大火灾的主要原因是楼梯上存放了物品，着火单位在平时也未对员工进行疏散训练，这些都是不符合当时的消防法令的。自此后，日本政府在全国开展了消防检查，结果发现不符合这一法令的同类现象竟然超过了90%，日本消防厅当即成立研讨委员会来对这一现象进行专题对策的研讨，日本内阁根据消防厅消防审议会的报告，于2002年4月22日提出了《修改部分消防法的法律》这一提案，其后该法规获得国会通过，并于同年4月26日正式颁布实施。
三、借鉴美日英国消防法先进性，完善我国消防法
美日英的消防制度确实有其先进之处，因此，我国在吸收国外经验的基础上，应当结合我们的实际消防情况，对消防立法做出修改和完善。在此，本人提出以下两点初步的修改完善建议：
（一）针对消防人员人力不足的情况
我们应当利用社会力量来缓解。社会发展迅速技术先进，存在消防隐患的地方也越来越多，公安消防部门的任务日益繁重，人力、物力严重不足，因此我们可以通过建立公益性组织或消防中介组织，使他们都参与社会消防活动中来，同时再开展消防技术论证、消防咨询以及消防宣传教育工作，提高人民群众的防火意识，以缓解主管部门的压力。这一办法既能弥补公安消防的警力不足问题，又能使消防工作形成全社会共同参与、多种形式并存的消防格局，使人民群众真正参与到防火中去，从而提高防火意识和自我保护意识。但这一建议目前存在着阻碍，即这些组织的地位没有合法的法律依据，因此需要从法律法规中找到依据，我们应当完善立法，明确这些组织的法律地位。
另外，我们还可以在基层建立消防志愿组织，吸引志愿者宣传防火意识，普及防火教育，当然，国家和政府也应给予大力财政支持，以提高群众素质和消防意识，推广志愿消防制度，并保障配套防火设施，进而保证志愿消防制度的良好动作。
目前,我国相继颁布了一系列的消防法律法规,技术规范和技术标准,初步形成了消防法律体系。特别是《消防法》的颁布实施,标志着我国的消防工作步上了依法治火的轨道,为消防行政执法和消防事业的发展奠定了良好的法律基础。但是随着改革的不断深入,政府职能和企业经营模式的不断转化以及中国所面临的新的经济形势,作为直接为经济建设服务的消防监督工作,正面临着新的考验与挑战。消防行政执法中暴露出的问题应引起我们的重视。我们应该以十六大为指导,以“三个代表”为标准,树立科学发展观,转变消防监督执法观念,深入贯彻执法为民思想。
一、当前消防执法工作中存在的问题
1、消防行政执法不规范,存在着有法不依,执法不严的现象。一是法律法规运用不准确,执法随意性大,消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符,甚至不引用法律条款。二是以罚代拘,以罚代停,以罚代改的现象不同程度地存在,执法不严的现象较为突出。造成这种现象的原因是多方面的,主要是对消防执法的严肃性认识不够,行政执法治标不治本。三是消防行政执法行为个人化,存在以言代法的现象。部分消防监督人员对检查发现的火灾隐患,只是采用口头方式,督促整改,并没有按照有关规定填写相关法律文书。四是执法不严,违法不究的现象比较普遍。对群众举报的火灾隐患,有些消防机构和消防监督员搪塞推诿,故意拖延,对于在消防监督检查中发现的违法施工、使用、开业以及拒不整改火灾隐患等违法行为,该罚的不罚,该执行的不执行。
2、执法程序不完善。一是内部行政审批制度不完善,不落实。没有建立严格的行政审批制度,有的虽已建立,但审批把关不严,形同虚设。二是执法程序错误。主要表现在:有的处理后取证,先处罚后裁决,先裁决后审批;有的对不应当场处罚的违法行为,进行了当场处罚。三是不依法履行告知义务。在进行行政处罚时,不告知当事人处罚的事实、理由和依据,不告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,又不按照听证程序组织听证。四是执法程序中断。对消防违法行为,该整改的不责令整改,整改到期又不进行复查,整改不彻底或是不整改的,不要求整改并依法实施处罚,没有按照法律法规程序的要求一追到底,直至结束。
3、执法人员业务素质低,不能适应当前消防管理的需要,对消防工作不能实施有效的监督管理。消防监督业务涉及面广,标准多,要求严,由于消防监督人员少、业务多,致使执法干警进行业务理论和法律学习,充实提高自己的时间大为减少,熟练掌握本职业务知识的能力降低,在实施监督管理时不敢坚持自己的意见或意见不恰当,表现不出消防执法的严肃性。这种业务上的不熟练,长此以往就会降低行政执法效率和执法力度。
4、消防内部的监督管理制度形同虚设,不能真正落实到实处。在消防行政执法过程中,法制岗位的作用得不到应有的重视,法制人员难以在消防执法中发挥有效的监督制约作用,执法责任落实不够。特别是对执法过错责任追究制度,虽然设置了专门的监察机构,但没有很好地发挥作用对执法过错行为不能及时发现;有的虽然发现了但打不破情面,硬不下心肠追究责任,对监督人员起不到规范、惩戒和教育的作用。
5、社会消防意识淡薄,消防执法环境有待于进一步改善。目前全社会的消防安全意识已有很大程度的提高,但不容乐观,消防执法环境有待于进一步提高。一是有些单位领导对消防工作不够重视,缺乏防火责任人的意识和观念,只注重经济效益,忽视消防安全;不少群众甚至是防火重点单位有关人员消防法制观念淡薄,对消防执法的认识不够到位,对消防行政处罚不认同,对职工没有进行消防法律法规和政策教育,消防安全常识和法制观念未能在群众心目中留下深刻的烙印。
二、加强和改进消防执法工作的措施意见
1、要积极适应新经济形势和社会发展的要求,加快法规立、改、废进程,改革消防监督管理机制。首先要抓新的经济发展机遇期,对现行的消防法规,包括地方性消防法规、规章以及消防技术规范、标准进行认真的清理。在此基础上,切实做好立、改、废的工作。特别是与世贸组织规则相衔接的消防法规,涉及的消防法规要抓紧制订完善;对不符合世贸组织规则的一些法律条文和技术规范、标准要及时废止。
2、切实抓好消防法律和消防业务培训及业务考核工作,提高执法人员素质。消防法律体系不断健全和完善,能够做到有法必依,执法必严,违法必究,关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。为此,消防机构要建立业务培训,考核制度,进一步落实持证上岗制度,应定期组织业务培训,使消防监督人员能熟练掌握常用的现行消防法律和法规;熟练地制作和使用各种法律文书;同时,及时组织考核。各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书,从而提高整个执法队伍的业务素质。
3、强化消防执法监督,规范监督机制。首先要做好内部监督,一是要搞好纵向监督,即不但上级对下级有监督权,下级对上级的执法活动,违法行为也有权提出建议;二是搞好横向监督,即同一业务部门之间,不同业务部门之间要相互监督,保证消防执法活动准确合法。在做好内部监督的同时,要做好外部监督工作,要大力推行警务公开制,加大消防监督执法的透明度,公开执法程序;要聘请社会消防监督员,采取座谈会等多种形式定期向社会征求对消防监督工作的意见,从而提高消防执法水平。
[关键词]消防监督；制约因素；应对措施
中图分类号：X9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）17-0335-01
消防工作作为我国公安行政执法部门中的重要部门，受到我国传统体制和国情的影响，我国在不同地区实行不同的法律法规，消防工作部门能针对地区特殊情况制定并实施一些相关的政策。但是，这种体制使得部门在管理和监督等方面存在很大的问题和挑战。因此，只有加强监督体制和相关法律法规建设，实施并建立一个统一的管理标准，最终才能实现规范化、标准化以及合理化监督和管理，提高整体的工作质量和效率。由于体制的变革和创新，对全国地区消防部门也提出很多新的要求，地区部门工作人员应该积极应对当前工作中存在的问题，寻找应归对策。
一、影响消防监督的原因分析
（一）消防工作人员的工作强度
根据我国实施的《消防法》中的规定，消防工作的法律法规要求并规定我国各地消防队伍的主要工作和任务，肩负着重大的责任，任务量非常繁重，给工作人员开展工作带来很大的压力。如消防监督检查，在消防重点区域内和非重点区域内，都需要进行消防检查。而很多消防部门工作人员又严重不足，根本无法满足实际工作量的需求，正是由于这种劳动力严重不足的问题，在实践工作中，消防监督体制也无法得到有效的完善，缺乏人员支撑，使得单位发展受到限制，没有新鲜的生命力注入。
（二）相关法律法规
目前，我国针对不同地区的特殊性，实施并制定一些地区性的法律和法规，但是在统一管理和监督体制方面还不够健全，很对时候缺乏全国统一性的法律法规，对地区管理和监督方面的力度也不够。此外，在员工职责和法律追求方面也不够严格，工作人员职责履行和实施方面的监督不够全面。这些都是消防工作中经常会遇见的一些问题和相关影响原因，制约着我国消防工作整体水平和效率的提高，需要尽快寻找解决方法。
二、消防监督工作中存在问题的应对措施
针对上述中阐述的影响消防监督的原因，只有尽快寻找到最佳的解决方案，才能全面提高我国消防工作整体的质量和效率。下面针对上述影响机制提出一些应对措施，具体包括以下几点。
（一）合理的制定消防监督法律法规
相关法律法规的建立和不断完善是健全我国各个地区消防监督体制的重要保障和前提。在法律法规制度建设方面，首先应该在遵循目前已经实施的《消防法》的基础之上，不断提出创新建议和方案，进而能检查并发现需要完善的地方。进一步明确我国消防部门的社会职责，制定详细的工作人员责任制度，在实践工作中认真落实相关的法律法规，准确合理的设立工作人员的职责范围，这是解决依法实施消防监督的首要工作。法律法规不仅能约束工作人员的行为，监督人们的行为，同时，还能实现规范化和标准化管理，是一个值得思考和深入研究的课题。
（二）加强队伍建设，提高整体的素质水平和质量
首先，应该不断扩充队伍力量，吸引更多的人员参与到消防工作中，解决目前人员和紧张的问题。在人员招聘中，应该与其他部门多联系，尽量从其他具有综合实践能力的部门中挑选体力和实战经验比较丰富的人员，参与到消防队伍中。其次，加强队伍的培训和锻炼，在消防部门工作，对工作人员提出很高的要求，注重提高消防工作人员的综合素质和实践能力。部门在工作责任制计划制定过程中，要从队伍实际情况出发，尽量合理安排任务量，避免工作人员压力过大，而无法正确履行自身的职责，也无法达到理想的工作效果。再者，应该完善相关人员福利待遇方面的体制，提高工作人员工资待遇，增强工作人员的积极性和投入力度，进而能在工作中主动投入到学习和自身发展活动中，实现提高整体工作能力和水平的战略目标。
此外，还应该提升工作人员的服务意识，消防工作比较特殊，工作人员一定要明确自身的工作职责，在工作中能坚持正确的立场和出发点，坚持一种服务理念。在日常管理和监督过程中，应该帮助消防人员树立正确的思想观念和意识，让消防队员能自觉完成自身的任务，完成为人民服务的伟大使命。最后，应该建立一种竞争机制，促进消防员相互学习和发展，以提高我国消防队伍的整体素质水平。
结束语
综上所述，影响消防监督的原因有很多，如消防工作强度、消防相关法律法规的约束以及消防等方面的影响。笔者结合自身多年工作经验，总结并归纳出一些相关政策和策略，笔者认为，要进一步完善我国消防监督体制，首先应该逐渐建立并健全相关的法律法规，建立统一的管理标准；其次，应该加强消防队伍建设，提升工作人员的整体综合素质水平，同时，还应该要扩充现有的消防队伍。希望通过笔者分析能更好地帮助相关部门工作人员应对工作中存在的问题，以减轻工作任务量，提高整体的工作效率。
参考文献
[1] 连德桂.影响依法实施消防监督的因素及对策[J].企业技术开发，2013，28：102-103.
[2] 陶玲.我国消防执法现状及对策研究[D].甘肃政法学院，2012.
【关键词】新时期；消防执法；难点；对策
1.前言
近年来，随着人对消防意识的不断增加，我国消防工作取得了一定的成绩，消防水平有了大幅度的提高。但在实际工作中仍存在一定的不足，大部分消防单位没有完善的法规体系、执法依据不够，无法满足消防工作不断进步的需求。做好消防执法工作，需依据相关法律法规采取行之有效的策略以解决目前消防工执法中面临的问题。
2.新时期我国消防执法的难点
我国处于日新月异发展的新时期，随着市场上各类电气设备、易燃易爆的物品以及燃气灶具等的不断增加，火灾隐患也随之增多，在一定程度上提高了消防执法的难度，很多问题逐渐暴露出来，主要表现为下面这几个方面：
2.1消防监督的法律体制不够完善
针对目前我国消防执法中出现的新问题和新情况，我国政府虽然出台了相关的法律法规，但是还是不能将所有消防工作纳入其监督执法的管理之中，消防法律法规间没有消防工作需要的关联性，无法形成互补。这样使得执法部门操作难，执法效率低[1]。
2.2消防执法的环境较差
消防执法是我国政府机关赋予相关公安消防部门的合法职责和圣神使命，其作为地方的政府职能部门，受到地方政府统一领导。在此前提下，国家政府机关通过协调地方执法部门来实现消防执法的管理。这个过程中难免出现管理漏洞，尤其是部分较大且工期紧的项目，各方利益的团体会动用多种关系对消防执法进行干预，大大削弱了消防执法的权威性和公正性。
2.3消防执法程序不够规范
消防执法相关人员的综合素质达不到执法所需的标准，其具备的责任心、业务水平等与实际需要还存在一定的距离。部分执法人员存在简化告知、听证等执法的程序，过度依赖经验主义，发现违法行为未按照相关的规范进行惩处[2]。另外，部分执法人员受到利益，亲情等的误导，不能对违法行为作出公正的惩处，使众多的违法犯罪分子逃脱法律的制裁，扰乱了社会执执法必严的大环境，使执法的效率大打折扣。
2.4消防监督的执法机构缺乏严格的管理
公安消防机构承当着消防执法和监督的重要职责，内部管理机制以及制度的好坏，直接决定了执法工作的成败。但目前大部分消防机构仍存在内部管理混论的现象，存在不具备警员资格身份的职员在监督岗位上执法的状况，这样无法保障监督执法的力度，对公安机关执法的形象也产生了一定的影响。
3.强化消防执法的有效对策
3.1应对消防法律的体制进行完善
消防部门的法律法规是消防执法工作有力的凭证和依据，为避免执法盲区或者错误的执法现象，相关法制部门应对消防执法进行考察及研究，深入分析当下施行的法律体系存在的不足和缺陷，针对性的制定出与之对应的法律法规，还应对消防执法人员进行一定的指导以及监督，进一步加强消防法律的审核及消防案件的审查、办理，切实做到提高消防的执法水平及质量。另外，消防执法工作的顺利开展，不能只依靠消防工作人员，同时还需要全社会共同来参与。在防火人员以及周围人员的带领下，应把消防知识以及相关的技能在最大范围内进行教育以及宣传，尤其防火中较为重要的逃生技能以及防火技巧，应进行一定的普及。
3.2对各个团体、机关、事业单位的消防监督进行把关
各个团体、机关、事业单位的消防工作是消防监督执法的重难点，因此，消防执法人员应结合各单位实际情况，对相关消防安全的相关负责人进行一定的消防安全培训和教育，如防火巡查、消防设备维修、火灾隐患的整改、疏散预案的制定、易燃易爆物品存放以及用火用电的情况等，应对其进行严格的考核以及检查。对于其中消防违法的行为以及火灾隐患，应责令其相关单位限期整改，并落实其整改的情况，要求其做到行业相关的规范，对不整改的对象应加重处罚的力度。
3.3加强消防执法队伍的建设
消防执法队伍的建设状况直接影响了消防工作的质量和执行的力度，加强消防执法队伍的建设，应从提升内部人员的综合素质着手，进一步提升其公正执法以及执法为民思想的觉悟水平。同时应不断加强其他学科、技能、以及法律知识的学习，以杜绝徇私枉法和各类违法现象的发生。另外，应建立健全消防监督的考核、处罚、奖励机制，并定期进行考评，以晋职或晋衔作为奖励，对表现较差的执法人员惩处一定的罚金，以带动其执法的积极性以及自觉性[3]。
3.4在消防执法中充分利用信息技术
消防执法的发展要以与时代、科技的步伐一致，应不断提高和充实执法水平，进一步实现消防执法信息化，对过去火灾统计以及灾后补救较为落后的执法模式进行革新。与此同时，应大力引进计算机技术开发完善的管理软件、自动报警的系统灭火系统以及相关的设施，在一定程度上保障消防的监督、验收、审查、时控效果以及火灾预防等的技术含量，以促进消防执法工作的快速发展。
4.结束语
综上所述，消防执法工作的质量与我国公民的生命财产安全密切相关，进一步影响着社会稳定以及我国长治久安，消防部门对消防的立法以及执法环节应引起足够的重视，并加强消防行政执法的监督力度。同时还应加大消防执法队伍的建设以及消防宣传的力度，大幅度提高公民的消防意识，以营造社会稳定和谐的消防环境，树立消防执法工作为人民服务的新观念，以促进特色社会主义社会的健康可持续发展。
参考文献
[1]刘珩.当前我国消防监督执法工作中存在的问题及对策[J].湖北警官学院学报，2014，78（01）：138-135.
[2]刘星.我国消防监督的执法现状及对策探讨[J].科技创业家.2013，9（10）：233.
[3]李佳.消防监督执法存在的难点及对策[J].湖南科技学院学报，2012，56（10）：41-43.
一、消防执法正外部性的阐释
作为现代经济学的重要理论，外部性所揭示的是现代经济社会的一个根深蒂固矛盾，即个人理性与集体理性之间的冲突。亨利西奇威克在《政治经济学原理》一书提到，个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物，叫间接地提出了外部性内容。而阿弗里德马歇尔则首创外部经济和内部经济这一对概念。叫对于外部性的界定，经济学通常采用成本收益分析模式，并认为当一个个体的行为给其他不相关方当事人带来成本或者收益，但是该个体在作出决定时并没有将这些外部影响考虑进去时，外部性就产生了。换言之，外部性是一种经济力量对另一种经济力量的非市场性的附带影响，包括正外部性和负外部性，正外部性是指个体行为收益小于该行为所带来的社会收益;负外部性则是个体行为所引发的社会成本大于个体行为成本。
对于作为消防法制建设重中之重的消防执法，学界研究成果集中于消防立法或执法的不足、执法对象非适法行为等负外部性问题，却完全没有从正视消防执法的科学性、重要性的角度去合理理解消防执法自身所承载的正外部性价值及其对执法主体和执法对象正外部性行为的激励功能。这样的研究现状无疑一方面会影响理论和实践对消防执法的科学回应，另一方面也会因更多关注负外部性行为及其危害而忽视消防执法的法治化发展。
在法学领域，外部性可阐释为主体为或不为一定行为所引发的权利、义务的再分配。其中，正外部性是主体为或不为一定行为所引发他人权利的增加;而负外部性则指主体为或不为一定行为所引发他人义务的增加。同理，消防执法的正外部性是促进消防执法主体和适用主体积极履行职责或义务的有效手段，具体指特定的消防法律关系主体依法为或不为一定行为给他人的权利或义务带来的增加效果;消防执法的负外部性则是消防执法主体和适用主体因不为或不适度为特定行为所导致的他人利益、社会公共利益的损失。消防执法具有典型的正外部性特征，外溢效应十分明显，属于典型的公共物品。
二、消防执法正外部性之成因与功能
(一)消防执法正外部性的成因解析
1.有限理性:消防执法正外部性之哲学成因。人类的理性是有限的，有限理性是交易成本经济学依赖的认知假设，一方面每个经纪人对他人的认识总是有限度的，另一方面人对整个世界的认识总是有限度的。作为消防法律关系的重要主体，执法机构和执法对象的理性同样是有限的。即使是作为消防执法主导一方的执法机构亦因作为其具体权力行使人的工作人员属于自然人而无法摆脱有限理性的束缚。换言之，执法机构执法权的不为或不当为抑或执法对象消防义务的不履行或不当履行，均可能引致消防事故的发生。有限理性的本质在于个体有限理性所欠缺的集体理性成分，亦即个体往往因欠缺集体理性而形成有限理性，继而导致了集体非理性(集体有限理性)的出现。消防执法中相关主体有限理性问题的解决自然脱离不了对集体理性(即消防执法正外部的实质)的倡导和重视。换言之，消防事故的成因主要在于经纪人有限理性，而经纪人有限理性则根源于个体所存在的集体理性欠缺问题。对此，消防执法正外部性所代表的集体理性自然赋予了消防执法的理论解释力。
2.公共物品属性:消防执法正外部性之经济成因。公共物品一词，始自于马歇尔的新古典经济学为私人物品的生产与消费提供了全面详细的理论解释，具体指在消费中不具有排他性(非排他性，即任何主体不付费也能享受它带来的福利)、不具有竞争性(非竞争性，即任何主体对它带来的福利享用后也不影响其他主体对该福利的享受)的产品，如法律、国防、灯塔等。消防执法是作为国家上层建筑之消防法制的重要组成，自然会因其切实实施而为效力所及范围内德未付费主体带来福利，且不会因为这些福利被部分主体享用而影响到其他主体的享受，属于典型的公共物品。消防执法这一公共物品的供给主体是具有经济建设职能的执法机关。作为供给主体的执法机关以及执法对象义务的履行行为直接或间接地决定了消防执法的公共物品效用。换言之，消防执法主体职权职责以及执法对象消防义务的合理设定与履行状况都会影响消防执法的正外部性。殊不知，重权力授予、轻行使监管以及重义务规定、强权利保护已成为处于转型社会的我国消防法制的基本特点，严重欠缺了对消防执法正外部性的回应。在执法环节的消防执法权不当行使或不行使以及执法对象未依法履行消防义务等问题无不损害了消防执法的公共物品效应，阻碍了正外部性的生成与发挥。
3.政府俘获:消防执法正外部性之政治成因。企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图，是处于转型期国家普遍出现的现象。近几年来我国学者把这一现象称为政府俘获，即政府官员或某些部门与私营部门勾结，通过规避国家法律或制定有利于个别企业的法律、政策来共同获取私人利益，并使公共利益受损的现象。消防执法由不可分割的两个方面构成:一方面作为消防执法主导一方的执法机关应当依法行使执法权;另一方面作为执法机关向对方的执法对象同样应当依法履行相关消防义务，任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。其中，执法对象法律义务的履行必然会增加生产经营成本，降低效益，与执法对象的经纪人理性相背离，这就可能驱使执法对象通过钱权交易等权力寻租行为寻求执法主体的保护，降低违法成本;而执法主体同样会存在执法成本以及执法人员理性有限性所带来的牟利行为，甚至为了小部分群体或个体利益而主动觅租制定有利于特定执法对象的规定或放任、包庇消防违法行为。这两类违法行为正是政治学上的政府俘获理论。政府俘获问题的解决不能采取问题导向的针对性解决方案，而应从消防执法的正外部性出发，一方面寻求现实问题的解决之道，另一方面正视消防执法制度正外部功能的生成需要，完善和科学型构消防执法正外部性的法律制度。
4.制度的非科学性与欠完善性:消防执法正外部性之制度成因。任何一项作为上层建筑的制度，其正外部性的生成和发挥自然离不开制度自身的科学性和完善性。我国现行消防法律制度建立了以《消防法》为主体，以行政法规和部门规章为主干，配套了地方性法规和规章的法律体系，逐渐建立起了以相关市场准入的消防审查、日常消防监督检查为重点的制度，总体而言仍存在立法欠科学性、制度欠完善行等问题。我国消防法律制度一方面存在不同位阶的法律规范之间协调性差、具体化程度不高以及同一位阶法律规范之间内容不一致等问题，另一方面重权力授予，轻权力监督的特点彰显了执法权监管法律体系的不完善。此外，法律价值错位同样是我国现行消防法律制度的重要问题，我国相关立法更多地规定了执法对象的消防义务，而对执法对象的相关权利保护以及执法对象义务履行的激励机制等则几无论及。这不仅阻碍了消防执法正外部性功能的生成，更为执法主体的违法行使权力、执法对象机会主义行为等问题提供了生存土壤。
(二)消防执法正外部性之功能界定
辞海认为，功能一是指事功和能力，二是指功效、作用。而法社会学则从社会与法律的互动原理出发，深入探索了法律在当今社会扮演着什么样的角色?法律是否是不可或缺的等问题，并论证了法律究竟有什么功能，对于认识消防执法正外部性功能具有极为重要的方法论意义。
1.消防执法对执法主体、执法对象的正外部性。(1)消防执法不仅讲究消防主管机关执法权的法定性，同时还注重依法规制消防主管机关行使执法权的行为及程序，确保消防执法权行使的合法性与合理性，以维护执法对象合法权益和社会公共利益。(2)实现外部成本内部化。消防执法的举措不仅包括限制或禁比等强制性措施，同时也包含了制度激励等引导性手段。强制性措施同样也应当成为实现消防执法这一公共物品的主要措施，特别是对关键行业和重要领域;而后者则是当下及未来发展的重点之一，即引导执法对象依法适用法律规定，从而获得相应收益，进而全部或部分抵消适法成本，促进执法对象自身消防效益的逐步提高。
2.消防执法对其他主体、社会、国家的正外部性。正外部性的外溢效应是消防执法作为公共物品所具有的最主要功能。具体而言，消防执法通过强制性执法方式和激励等引导性方式，不仅减少执法对象发生消防事故的可能性，而且还能间接为其他主体、社会和国家带来增量利益。(1)消防执法有利于保护除执法对象外的其他主体的人身和财产安全免受因消防事故所致损失的可能性。(2)消防执法促进了社会利益的维护和实现。消防执法不仅能较好地保护广大社会主体的合法权益，更能维护和实现建立于广大社会主体合法权益基础上之社会公共利益。(3)在一定程度上讲，消防执法对国家的稳定、安全同样具有不可替代的作用。消防事故特别是重大消防事故不仅涉及人数众多，而且涉及到广大主体的人身或财产安全，往往容易成为巨大的社会风险，形成影响社会稳定大多重要因素。此外，对于国防建设等重要行业以及关系国计民生的重要领域的消防安全而言，消防执法更直接或间接地与国家的稳定和安全息息相关。
3.消防执法对社会主义市场经济的正外部性。作为社会经济发展所不可或缺的公共物品，消防执法自然离不开对社会主义市场经济发展的保障和促进。当下的消防执法则主要是从安全的视角来研究或实现对我国社会主义市场经济发展的保障功能。社会主义市场经济的健康、有序发展离不开消防执法这一强大的防火墙。另一方面，社会主义市场经济的基本规律以及广大执法对象的经纪人理性同样对消防执法提出了效率的要求。目前，消防相关的立法以及执法实践主要从消防主管机关及其工作人员行使职权的角度来讲求效率目标，对于依法约束消防主管机关及其工作人员的职权行为具有重要作用，但同时也不可避免地为未来消防执法立法、实践以及理论研究提供了重要命题，即执法对象守法的效益问题。
4.消防执法对消防立法与实践、消防法学研究的正外部性。(1)消防执法是消防立法及其实践的科学性发展的助推力。一方面消防执法不仅是推动消防立法的主要途径，同时也是检验消防立法科学性与完备性的重要场所，只有在消防执法过程中才能不断发现消防立法所存在的不足，实现立法绩效;另一方面，为消防立法提供源源不断的素材和灵感是消防执法作为实践活动的又一功能。消防执法不仅实现了纸面上的法走向行动中的法、从死法走向活法，而且通过执法实践创新性地发展出一些制度和举措，自下而上地推进了消防法律制度的完善。(2)消防执法助推了消防法学研究的深化。消防执法为消防法学研究提供了发现问题的场域、研究课题的来源、研究方法的创新等条件，同时也为消防法学研究成果的价值转化提供了重要的实践场所，助于实现从书本走向实践。
三、法制激励消防执法正外部性的制度实现
消防执法正外部性的实现可采用行政的、经济的、政策的、道德的、法律的等多种手段。殊不知，无论是行政的、经济的、政策的，还是道德的手段不可避免与市场经济、现代文明社会和现代法治的要求相背离，而法律的手段理应成为消防执法正外部性的主要实现路径。
(一)法制实现消防执法正外部性的价值定位
1.实质正义。正义有两个原则:第一个原则是平等自由的原则，第二个原则是机会的公正平等原则和差别原则的结合。其中，第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。罗尔斯正义观的起点和重点在于平等自由的普遍性，强调机会公平，而差别原则不具有优位性。然则差别原则的提出，标志着人们对正义的理解逐渐从谋求最大多数人的最大利益到关爱社会境况最差者。这就逐渐形成了反对形式正义，满足社会对法律提出的关涉个人道德和尊严、关涉公共利益和秩序、关涉社会发展和资源保护等各种新的要求，形成了实质正义价值。具体而言，法制实现消防执法正外部性的实质正义原则有两层含义:一是安全，即实质公平首先内涵了消防执法正外部性的安全功能和要求，一方面保障所有执法主体在市场经济中参与相关市场竞争的自由，如参与消防安全建设的权利，保障其市场行为所获利益的安全性，另一方面防治因自然风险或消防义务主体违法行为而引发的消防安全问题，实现社会公共利益和国家利益。二是正视作为执法对象的广大主体自身力量的强弱以及消防安全风险的大小等实际，合理地制定差异性立法，采取差异性的执法措施，注重对弱者的倾斜性保护。
2.社会本位。消防执法作为具有强烈外溢效应的政府干预经济社会的公共物品，离不开对社会本位价值的依赖。法制实现消防执法正外部性所要坚持的社会本位价值是实质正义价值和整体效益价值的统一体和集中展现，强调以社会整体利益为中心，合理处理和协调主体微观利益与社会整体利益之间的冲突和矛盾。
3.整体效益。作为法制实现消防执法正外部性的整体效益原则，是指建立于执法主体、执法对象等主体微观效益基础上的社会整体效益，包含了微观效益和社会整体效益两个部分。其中，主体微观效益是基础或前提，社会整体效益是归属。该原则旨在通过克服主体的有限理性实现集体理，增进整体效益。具体而言，其包含了以下几个方面:(1)正确处理消防执法机构的执法权与作为被执法主体的市场主体的关系，实现良性互动;(2)实现主体微观利益与社会整体利益的协调，保障社会整体利益的实现，关键是要建立适度的强制措施或引导机制;(3)为执法对象依法履行义务和行使权利提供基本环境，破除障碍;(4)要把执法主体、执法对象等主体对经济效益的追求，限定于正当手段之上，强调不得滥用权力(权利)。
法制实现消防执法正外部性的实质正义、整体效益、社会本位等价值之间并非是毫无顺序、杂乱无章的，而是有层次、有主次之分的价值体系，即实质正义是最高层次的价值，内涵了安全、倾斜性保护等理念;社会本位属于第二层次的价值，是对实质正义价值的贯彻和体现;第三层次的主要价值则是整体效益，已是社会本位价值的客观体现和有效回应。上述价值体系的层次性不仅彰显了法制实现消防执法正外部性的相关价值的主观客观化进程，而且为解决消防执法实践中可能引发的价值冲突提供了一个价值取舍的顺位选择规则。
(二)消防执法监管法律制度的完善
1.规范执法主体及其权力行使的法律制度。消防执法主体及其权力行使的规范化是解决当前消防执法所存在负外部性问题的重要。(1)完善消防执法体制。我国对消防这一类公共物品的供给采用了纯粹的政府供给模式，其中工作人员主要由武警消防官兵构成。与此同时，消防供给主体也是消防执法主体。殊不知，同一主体身兼监管者和被监管者双重角色，显然违背了监管有效性的基本要求，存在自我监管的逻辑悖论。为此，实现消防执法主体身份的适度分离，保证被监管者依法执行消防职责，监管者依法有效监管，自然成为我国消防执法体制改革的重点方向。(2)完善执法程序。目前，我国现行消防法律制度以《消防法》为主干，辅之以特定领域的行政法规或地方性法规，其规范大多属实体性规范，程序性规定较为缺乏，足见现性消防法制并不重视消防执法程序。殊不知消防实体法与消防程序法均是消防法律制度不可分割的两大组成，两者间的偏颇势必造成制度绩效的降低或消解，足见消防执法程序对消防执法等法制建设所产生的制约作用。(3)违法行为责任的合理承担。我国现行消防法律制度并未专门规定消防执法机关及其工作人员违法行为的法律责任，而大多援用民事责任、行政责任或行政法责任以及刑事责任等现行法律责任形式。单就民事责任而言，执法对象往往因消防执法机关及其工作人员违法行为所致损害而只能依法提起行政复议或行政诉讼，赔偿部分则适用《国家赔偿法》的规定。这不可避免地会面临抽象行政行为不可诉的困境，而且也会因为申请国家赔偿的法定期限长且数额往往大大低于实际损失而使受害者承受不当损失。如何实现违法行为责任在违法主体之间的合理分担，抑或引入通过保险等市场化救济渠道，自然成为规范消防执法主体及其权力行使法律制度的重要研究命题。
2.完善市场准入环节的消防执法监管制度。消防执法所涉及的市场准入包括三方面:(1)相关市场主体或从业人员依法从事应承担消防义务的特定行为。市场准入环节的消防执法监管制度主要涉及从事特定行为的主体或从业人员依法应履行哪些义务、如何履行义务等问题，如房地产竣工验收前，开发商应依据消防法律法规规定采取必要的消防设施(措施)，履行消防义务。(2)消防产品市场的主体准入。市场准入环节的消防执法监管制度不仅是保证消防产品市场竞争的力度和广度，实现保证竞争机制功能的有效发挥和资源优化配置的需要，同时也是基于消防产品质量技术的特殊要求确保进入相关消防产品市场的主体自身条件及其生产、供应的消防产品符合消防安全需要的基本保障。(3)消防机构和消防人员的市场准入，即消防队伍的多样化的进一步加强，我国《消防法》规定各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，在一定程度上填补了农村等相关领域消防力量空白问题。事实上，如何扶持民间消防力量的多样化发展及其对消防执法的促进作用，是引入执法机构竞争性监管，实现消防执法的有效性以及弥补消防执法主体单一性等弊端的需要，也促进了消防公共物品及其供给的制度优化。
3.健全持续性消防执法监督管理制度。持续性消防执法监督管理制度是介于市场准入环节与市场退出环节之间的相关主体在市场上持续性存在过程中的消防执法监管制度。其主要包括了经常性监管措施和临时性监管措施等两种方式。其中，经常性监管又包括了现场监管、约谈、报告等多项制度;临时性监管则主要包括了临检等非经常性监管措施。上述措施现已被我国消防法律制度所规定，而尚待健全的则是如何从规范层面重视上述执法措施的程序合法性，以加强保护相对人合法权益。
4.加强市场退出环节的消防执法监管。合理的市场退出机制同样是市场体系发展和法律监管的重要组成。市场退出环节的监管具有与市场准入环节监管相类似的重要地位。我国消防产品以及消防执法客体的平均寿命短以及其势必面临市场推出问题在很大程度上增加了我国消防执法工作以及消防事故救助的难度。然而，我国现行消防法律制度并不太关注市场退出的执法客体，这就为消防事故的发生埋下了制度隐患，这也就彰显出构建合理的市场退出环节的消防执法监管制度的必要性。
5.消防执法外部监管制度的建设。就消防执
法的法律监督体系而言，我国现行法律侧重于消防执法的内部监督体制，辅之以检举、控告等监督措施。换言之，我国在外部监管方面仅有社会公众的监督规定，但尚未建立起消防执法外部性监管制度。具体而言，消防执法外部监督制度的建设可包括以下几方面:(1)外部监督主体。消防执法外部监督主体至少应当包括被吸纳进内部监督机制中的社会公众、广大社会公众以及社会组织等;(2)监督方式。消防执法外部监督的方式理应多种多样，如检举、控告、起诉等，核心在于是否赋予外部监督主体诉权;(3)外部监督的程序。毫无疑问，外部监督的程序应当具有较强的灵活性，但对特定的外部监督主体以及监督方式应当做出较为全面、合理的规范;(4)对外部监督主体不法行为的责任追究问题。外部监督主体不法行为的责任追究应当是消防执法外部监督制度的重要组成部分，通过增加外部监督主体恶意行使监督权的成本，以降低不法监督行为产生的可能。
6.消防执法的配套法律制度。(1)消防科普教育。截至目前，我国在消防科普教育方面仍存在制度短板，大多属于民间性、临时性措施，虽已建立了消防博物馆、消防科普教育基地等专业性场所，但消防科普教育的体制和机制却尚未建立起来。相反，日本则建立了学校、幼儿园消防科普教育、社区消防科普教育、灾害高危人群消防科普教育、防灾教育馆及消防博物馆等有重点、有层次的科普教育机制，有力整合了公权力和社会力量的比较优势，值得我国借鉴。(2)国内消防执法联动协调机制，即消防执法所涉相关行业或领域的主管部门之间以及与消防执法机关之间就消防相关的预防、治理、救助等活动所作的信息共享、互助配合的一种法律机制，是降低消防执法成本增加消防违法成本的有效措施，利于及时查处消防违法行为，消防救助、责任追究。(3)国际消防执法合作机制。目前，我国在减灾领域与联合国开发计划署、联合国国际减灾战略、联合国人道主义援助事务协调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组织和联合国外空委等机构建立紧密型合作伙伴关系，积极参与了联合国框架下的减灾合作，我国还积极推动了亚洲国家间减灾对话与交流平台的建设。显而易见，我国现有相关国际合作机制主要集中于灾害领域，包括但不限于消防执法，而消防产品以及其他市场上主体准入的消防审查、我国多山地的自然条件等因素决定了上述机制仅仅属于一种初步性或框架性的协作，尚未能有效应用于消防及其执法工作，这也就催生了深入具体的、专项性的国际消防执法合作机制建设的必要性。
Abstract: How to strengthen and improve the fire safety enforcement is discussed from the aspects of legal system,the implementation,publicity way,law enforcement.
关键词:消防执法工作;改进;措施
Key words: fire law enforcement;improvement;measures
中图分类号:D91 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)27-0136-01
1应建立一套健全完善的消防法规体系
细化和出台一系列《消防法》和公安部令的配套法规、条例和细则。 我们大张旗鼓地宣贯《消防法》和公安部令的同时要结合当地实际,在广泛深入调研的基础上,强化超前意识,树立全局观念,并要用发展的眼光,适时对原有条款进行修订,尽快完成与《消防法》配套的法律法规、实施细则的修订,出台与《消防法》诸条款相配套且具有权威性和法律效力的法律解释,澄清模糊认识,阐明各条款的实质,从源头、制度、权限上解决各行政法规之间不一致的现象,以法律为准绳指导消防执法实践。尤其要以《消防法》为框架,对《消防法》中未予明确的予以补充,不够具体的予以细化,制定颁布符合各地实际的配套规章,增强消防执法的可操作性
2明确法律责任、强化行政手段,推进消防安全责任的落实
要减少行政手段对消防监督执法的干预,就必须扭转各级各部门对消防工作的错误认识,帮助各级各部门真正意识到各自在消防工作中应当担负的职责。一是改“人治”为“法治”,以《消防法》为依据,进一步明确各级政府相关部门、行业、系统和单位的消防安全责任,通过地方性法规、条例、制度,订立相应的责任追究制度。推动消防工作的责任从行政责任往法律责任转化,以严格、系统、完善的法律体系来维护消防监督执法的权威性。二是通过国家行政手段,对当前的政府工作制度加以改革,真正将消防工作内容与各级政府、各部门的工作内容紧密结合起来,确实把消防工作考评当成政府政绩考评的重要内容抓好落实。
3加强消防法律法规宣传,加快消防工作社会化进程
消防监督执法是一项系统工作,离不开良好的执法氛围和消防工作社会环境。要把国家《消防法》等法律法规宣传作为今后一个时期普法工作的重要内容,在社会大兴学习消防法律法规的热潮。一要主动向政府宣传消防法律法规,赢得政府部门对开展消防行政执法的理解和支持。二要深入社区和企事业单位广泛进行宣传,让广大单位和人民群众知晓消防法律法规,知道在消防安全上可为与不可为的界限,做到自觉知法守法,积极检举各类消防违法行为,与消防违法行为作斗争。努力营造良好的消防行政执法氛围。
4打造一支高素质的消防执法队伍
执法质量高低在很大程度上取决于高质量人才的数量和质量。因此,必须将培养具有复合知识结构和综合能力的新型消防监督执法人才作为当前一项重大而紧迫的战略任务来抓。首先要加强业务干部的在岗培训和进修、深造,要用新的思维谋划和指导执法理论教学,用新的标准检验和评判执法监督水平,用新的观念创建和完善人才培养模式,着力培养执法工作的“多面手”,力争多出人才,适应当前执法工作对人才的新要求。其次是定期组织开展监督执法经验交流会,为消防监督人员提供互相传授消防监督执法工作过程中的经验、技巧,讨论工作中遇到的难点问题,解析工作中存在不足的机会,使消防监督执法工作呈现出叠加式、递进式发展。再次是有必要大胆改革不适应消防事业发展的体制性、机制,改进完善现行消防工作机制,一是可以对部分防火监督干部岗位实行职业化管理或聘用制,以便于保留骨干,稳定队伍,培育专业人才,保持执法工作的连续性;最后,要努力构筑对消防监督执法人员的多方位监督,一是思想上监督,加强对监督执法人员的政治教育,积极开展“为谁执法、为谁服务、为谁掌权”教育活动,切实把“三个代表”重要思想的真理性、科学性讲清楚,确保执法人员在各种诱惑和考验面前,守得住清贫,把得住操守;二是制度上监督,要在消防监督执法队伍内部建立健全作风建设长效机制、内部执法监督机制、工作责任履行机制和责任倒查追究机制,增强执法人员规范执法的责任感、紧迫感和危机感;三是舆论上监督,对于消防监督执法的监督,要从消防监督执法的公信度出发,接受社会各界舆论监督,推行事前、事中和事后三位一体的全过程监督,提高社会监督的公开性和透明度。各级消防部门要加强对消防监督执法工作的监督检查,对有法不依、违法不究、查处消防违法行为不力的单位和个人,要通过行政措施,给予通报和警告,对个别执法枉法,拿原则做交易,以消防执法谋取单位或个人私利的行为要坚决予以查处和打击,树立消防监督执法在社会的良好形象,维护消防监督执法的威信。
【关键词】社会管理 创新 消防执法 规范化 行政监督
随着我国经济的发展，人民生活水平提高的同时，法律意识也在提升，消防事关人民自身利益，因此群众对消防行政执法质量有了更高要求。2008年到现在，公安消防局开展了众多文明执法活动以期规范执法行为，做到公平执法、执政为民，全面推进消防执法严格化。但中国人口众多，社会环境复杂，对消防行政执法存在质量影响，要进一步解决问题，还需要结合社会创新管理，不断完善。
1 社会管理创新的意义
指在现有的社会管理制度上，为了不断适应社会的进步，结合以往的经验和教训，研究和发展出的新的社会管理方法。新的社会管理比传统的管理理念有技术和知识上的创新，对传统管理进行了一定的改进和完善，目的在于新时期社会的政治经济稳定发展，形成良好的社会氛围和秩序。
2 消防行政执法规范化的意义
2.1概念
消防行政执法规范化是针对消防执法人员的基本素质和职业素养以及技能知识等方面的更加完善。消防执法人员属于一线执法，执法工作的质量影响整个消防部队的公众形象，因此，结合社会创新管理对规范消防执法具有推进意义。
2.2要求
人的身体行为是由大脑意识指导的，这就意味着在消防执法上，只有树立了正确的执法理念，才能规范消防执法。因此，在规范消防执法的前进道路上，首要目标就是端正消防执法人员的思想态度问题，树立公正执法的消防执法意识。
第二点就是执法程序上的要求。事态的发展都是一步步进行的，消防官兵在执法过程中，不能任意妄为，坚持法定程序，按照规章制度来办理消防案件，出差错的几率就会减少到最低。
第三点就是相关法律法规的科学合理。法律是由人制定的，并不是一定完全正确，实现消防行政执法规范的前提就是立法要规范，尽可能不出现疏忽纰漏，给执法者严格的标准指导。另外，立法和司法的理解也是消防官兵的第一要务，有利于消防案件的正常合理处理。
2.3社会管理和消防行政执法规范建设的意义
消防执法规范化对于人民以及社会的意义已经不言而喻，然而，中国是一个高速发展的社会主义国家，要确保消防执法的顺利开展，还是需要解决发展创新的问题。因此，消防执法规范的建设和社会管理创新既是相互影响的关系，又同时关乎整个执法规范的未来趋势。所以两者必须相互结合，共同发展。
3 当前消防执法规范化建设存在的问题
3.1执法人员不足，执法环境恶劣
当前， 我国消防执法的队伍现状是业务多，消防监督人员少，很多消防监督执法人员没有多余的时间来进行相关法律法规以及业务理论知识的学习，从而导致了工作能力原地踏步，没有得到相应的提升。在对实际案例进行判定的时候，笔录毫无章节，对案件的违法性质无法准确判断，缺乏科学有效的证据收集措施，不能正确裁量处罚的幅度。此外，部分消防监督人员思想出现偏差，自控能力较低，在实际执法过程中，缺乏高度负责的态度，做事不按严格程序，做事马虎，片面追求效率而忽略质量，导致很多重要细节没有得到处理。
同时，社会会上存在很大一部分的民众缺乏消防意识，不仅对相关法规法律不了解，而且无法在火灾面前及时运用安全尝试积极主动自救。更重要的是，在消防执法认识上存在极大偏差，不能配合执法人员工作，轻视消防执法力度，导致了恶劣消防行政执法环境的产生。上述这些问题都导致了消防执法工作无法顺利开展。
3.2 消防监督执法法规不完善，尚未形成合作联动机制
我国的消防监督执法法规还很不完善，当前我国消防机构实行的是现役体制，这就意味着消防执法人员会频繁更换，执法素质不稳定。这间接造成两个影响：消防执法人员工作时间不长，业务素质得不到沉淀，工作能力就得不到提升。二是造成执法案件的堆积，人员的调动致使交接问题时有存在，长期工作无法继续。目前，消防机构监督执法人员的培训并不多，许多工作都是在自我摸索和借鉴以往经验开展的，而人员的变动使本就不稳定的人员出现职业素养高低不一的情况，从而影响消防监督执法质量。此外， 当前的很多的消防安全工作，大多数都是呈现的是消防部门一把抓的局面，职责没有得到分工和明确，很多原本应该由政府来负责的工作会议、消防培训、宣传、消防知识的推广等等都由消防部门来独自完成，导致没有形成明确的消防安全主体责任体制。同时，在实际的执法过程当中，消防部门与其它部门配合行动的比较少，很多本该与至质检部门、工商部门一起联合的行动，到最后都只有消防部门去承担，大大的加重了任务量，导致执法力度较为薄弱，效果不明显。
3.3消防监督执法行为不规范
3.3.1检查部门不规范
与列管单位有利益勾结而走形式的作派是中国监督部门普遍存在的现象。没有严格按照消防执法的程序办事，没有把消防监察工作真正的落到实处，只是在消防检查事前与列检单位打好招呼，简单安排人员走个过场就是目前消防监督检查的现状。同时，也没有制定出详细的消防监督检查计划方案，发现问题也仅仅采取口头告知方法，更加没有严格勒令整改，对火灾隐患避而不谈，罔顾人身安全。
3.3.2执法手续不规范
消防执法部门没有制定出相应的上报审批制度，执法人员缺乏办手续、走程序的意识。对于需要整改或者整改不彻底的建筑单位睁一只眼闭一只眼，在提醒过一次后，对于依然没有达到整改要求的建筑单位放任不理，没有依法采取行动进行相应的处罚，勒令建筑单位强制执行。导致各建筑单位在消防工作方面没有引起足够的重视，同时，抓住了消防执法部门懒散的工作心理，在面对消防检查的时候，仅仅做做样子，随意敷衍 ，马虎应付，降低了执法人员在公众中的威信度和好感度。
3.3.3执法方式不合理，重罚轻纠
少数执法者欺善怕恶，在对有利益关系的建筑单位与普通群众施以两种不同的办事风格，伤害民众感情，执法形式简单、鲁莽，态度倨傲。引发群众不满，不利于社会的团结稳定。
在具体实践工作过中，部分消防机构过于强调对当事人的经济性处罚，不够重视消防违法行为引发的严重后果，未能制定针对性的方法纠正存在的问题，导致消防执法过程中出现“重罚轻纠”的现象。其一，一味强调罚款，忽视纠错工作。针对违反相关消防法律法规的现象，单纯采用罚款手段，没有通过强制性手段要求违法单位在限定时间内完成纠错工作，导致消防隐患无法得到消除。其二，实行罚款放行。针对没有通过审核的消防工程，给予罚款放行，这种做法十分不利于保证消防行政执法的规范化。其三，一味强调对违法行为的打击和处罚，没有深入追究引发违法问题的主要原因，了解清楚整个事件的来龙去脉，无法从根本上提高消防执法的规范性。最后，执法手段不够丰富和完善。有些负责消防执法的工作人员对于具体的行政法律和规定的了解不够全面和深入，未能促进行政处罚及思想教育的有效结合，处罚决定书上的处罚条款通常仅包括罚款这一个选项，未能给予警告、限期整改及停业整顿等处罚处理，导致部分违法人员错误地以为仅需上交一些罚款便可以不用纠正错误行为。
3.3.4 消防行政监督人员综合素质有待提高
现阶段，很多消防行政监督人员在综合技能和综合素质上跟不上社会发展需要，无法满足日益提高的消防行政监督要求，造成该问题的原因主要有两个：首先，消防工作人员的能力以及素质与消防事业的发展不符，其次，消防工作人员综合素质无法满足现阶段消防管理工作的强度和难度。近几年来，我国的消防事业迅猛发展，其高速发展导致消防工作人员在综合能力和素质上跟不上速度。随着相关消防法律的断建立和贯彻执行，我国的消防法律体系逐步走向完善，各类消防法律规定以及消防技术规范也陆续公布，多种多样的新型产品以及消防技术也开始广泛应用。面对越来越复杂的消防执法工作以及越来越严格的消防执法要求，消防工作人员的消防技能以及综合素质依然处于一个相对较低的水平，工作人员的工作经验不够丰富，消防技能较差，再加上很多消防执法人员是从基层消防指挥部调上来的，没有接受过专业的消防培训，无法充分发挥其消防监督作用。
4 建议措施
4.1树立牢固的现代化执法理念
“执法为民、公平公正”应该作为每一个执法者的执法价值追求。在工作实践中，坚持以人为本，为人民大众服务，出现矛盾及时调和，端正执法理念，正确行使手中的权力，用好党和人民群众赋予消防执法权力，严格办事程序，为人民群众执法、用权、办实事、做好事，情为民所系。要带着对人民群众的深厚感情去开展工作，把人民群众的利益摆在首位，以人民群众满意作为消防工作和部队建设的出发点和落脚点，切实解决责任意识不强，公仆意识不牢，群众观念淡薄，服务态度差，工作质量低，办事效率不高的新问题。实现社会与法治的和谐美好。
文明执法侧重服务，规法执法重在制度。制度长期时间积累的准则，体现执法的现代化水准，这要求执法部门在行使监督权力时，为了不断适应社会的进步，应该要结合以往的经验和教训，不断研究和发展出的新的社会管理方法，努力在管理理念技术和知识上进行改革和创新，不断完善消防的执法理念以及执法的法律法规，形成良好的社会氛围和秩序，保证新时期社会的政治经济稳定发展。
同时结合现代社会创新管理，积极创新现代化执法监督方式。
4.2 重视消防宣传
加强消防宣传能够促进公民以及各个单位组织消防法律水平的提升，引导其严格按照消防规定进行消防保护，正确履行自己的消防义务，通过法律手段给自己提供法律上的保护，保证当事人能够完成对执法主体的监督，保证消防执法工作能够慢慢走向规范化道路。为此，相关部门要努力提高群众的消防法制意识，鼓励他们自觉参与到维护消防安全环境中，鼓励他们积极检举各类消防违法行为，与消防违法行为作坚决的抗争。同时，努力构造出良好的消防行政执法氛围。只有社会各界提高了消防安全法制意识，不仅是对自身行为的规范，明白了哪些行为是违反消防法律法规的行为，提醒自己不要做不利于消防安全的行为；同时又强化了自身权益的保护，知道了怎样同违反消防法律法规的行为作斗争，切实增强公民消防法制意识，消防行政执法就会更加顺利。
4.3改善执法环境
这里的环境不是大自然环境，而是人文环境，人文化境由人和人的思想意识组成，消防工作的跨越式发展还没到来，这种发展的里程碑体现在人们的自觉守法。经济全球化的进展，让许多民众的思想偏向了效益，忽视了安全。一些不正当的值班操作引发火灾的发生数量持续增加，说明消防意识薄弱。甚至有一些不懂法律的群体出现干预消防执法的行为，抵触消防人员的正常执法监督。因此，消防部门应该要要坚持真心实意对人民负责的精神，真正使各项工作在执法为民这个层面上扎根进去、体现出来。用好手中权力，为人民群众谋利益，当好人民的公仆，不断开展各种消防安全知识的培训活动，鼓励民众积极参与，让群众通过实践感受到消防安全工作的重要性，从根本上来提升群众的消防意识，促使他们在日常的生活中重视消防，在大家的共同努力下，构造出一个和谐安全的居住环境。
4.4建立健全消防行政执法监督机制
为了解决消防执法过程中存在的缺陷及不足，必须要不断强化消防执法监督力度。如果不针对权利进行科学制约，就很容易导致腐败问题的出现，我们必须要高度重视执法监督工作，采取各种有效方法促进消防执法监督机制的完善，避免各种监督问题的发生。其一，要加强内部监督工作。一方面，要加强上级领导对下级工作人员的监督，另一方面，下级员工应积极针对上级消防执法工作进行监督，提出建设性的改进建议，形成相互监督的机制，促进上下级员工的共同发展进步。加强外部执法监督工作。提高消防监督执法的透明度，促进警务公开制度的贯彻执行，让广大群众了解整个公开执法操作。主动吸引社会上符合要求的消防监督人员，针对人民群众的真实想法进行深入了解和剖析，广泛听取社会上的意见和建议，通过组织召开座谈会等方式收集群众的反馈意见，从根本上保护群众的根本利益，促进消防执法效率和质量的提高。
在社会管理创新的背景之下，执法部门应该要根据执法实际的需要，成立专门的执法监督队伍，同时保证这支执法队伍整体综合能力高，素质良好，具备与时俱进的意识，学会对当前工作中存在的到问题进行分析和总结，并在此基础上，探索出一套更加符合现今需求的消防管理模式，从根本上来提高消防行政执法规范化建设水平。
参考文献：
[1]车达清.浅议社会管理创新视野下的消防行政执法规范化建设[J].法制与经济（下旬刊），2013，（7）：124-125，127.
一、乙方应成立消防安全领导机构，设专职消防安全员，有制度、有措施、有督促、有检查地做好消防安全工作。乙方的法人或第一负责人为消防安全工作责任人；责任人对乙方消防工作全面统筹、负责。
二、乙方严格遵守《消防法》、《条例》、《规定》及相关法律、法规和协信中心有关消防的管理规定，履行消防安全责任，采取有效措施防止火灾发生，对所管理区域的消防安全负全面管理责任。
三、乙方应拟定年度消防工作计划、年度消防工作的资金投入和组织保障方案；组织实施日常消防安全管理工作。
四、乙方积极配合甲方及政府相关部门开展的安全检查工作。
五、乙方所管理区域内禁止生产、储存、使用易燃、易爆等化学、危险物品，不按国家相关规定申报及管理者，一切法律责任及后果自负。
六、乙方禁止乱拉乱接和改动电源线路，确因办公、经营需要改动线路的部门、商户应报乙方审核批准、甲方物业备案同意后方能执行。
七、乙方因办公、经营需要进行装修，应报政府相关部门和甲方物业批准后进行。并服从甲方物业的监督指导。如涉及消防设施改动需报消防监督机构审批同意后方能执行。如擅自装修，甲方有权要求限期拆除并按《消防法》相关条款处理，装修材料必须按照国家《消防法》的规定使用不燃、难燃材料。
八、乙方禁止在消火栓、配电箱、防火卷帘门等消防设施用电设备周围、下端堆放一切物品；禁止阻挡、封闭消防疏散通道，占用防火间距。
九、乙方应根据实际商用、办公使用面积及房间数量，配备足够的灭火器，随时保证所管辖区域消防、配电、发电、等设施设备完好、人员在岗可用（温感、烟感、消火栓、防火门、防火卷帘门、疏散指示灯、应急照明、手报按钮、喷淋、消防广播、防排烟、配电室、发电机房、等）预防紧急情况发生。
十、乙方与所管辖区域的部门、商户签订消防安全责任书。做到责任分解、层层落实，确保消防安全。
十一、乙方应按照消防监督机构的要求做好每日防火巡查、消防设施设备月检、用火用电检查、做到“人离断电”确保消防安全。
十二、对全体工作人员进行消防知识的宣传教育，提高消防意识，使全体工作人员都能掌握和使用所配备的消防设施和器材，以及火灾发生后疏散自救的能力。
十三、对危害消防安全的行为，必须立即制止并向公安消防机构举报。
十四、在紧急情况下组织工作人员参加扑救初起火灾和指导安全疏散，当有公安消防机构或义务消防队扑救火灾时，应当服从调动和指挥。
十五、保护火灾现场，协助甲方和公安消防机构调查火灾原因。
十六、遵守国家有关消防的法律法规，履行防火责任人的义务并承担相应的法律责任。
十七、甲方发现乙方有违反上述条款，有权追究乙方的连带赔偿责任，并按《消
防法》、《条例》、《规定》及相关消防法律、法规予以处理或处罚。
十八、本协议一式三份（甲、乙双方、消防支队各执一份）自双方签章之日起开始生效。
甲方代表： 乙方代表：
建国以来，我国的立法工作获得了严重成就，迄今以宪法为中心的中国特征社会主义法律体系已初步构成，但还不能完整顺应全面建立调和社会新形势的需求。一些对构成中国特征社会主义法律体系起支架作用的重要法律亟待研讨制定，一些曾经制定的法律也需求依据社会主义市场经济开展和社会全面调和开展的请求进一步加以修正完善，另外一些行政法规和中央性法规也需求修正完善及与相配套的施行细则则需求出台。我国当前的立法目的是：为顺应社会主义市场经济、社会全面调和开展的新形势，要继续增强立法工作，进一步进步立法质量，到2010年构成具有中国特征的社会主义法律体系。
《消防法》的修修订是完善中国特征社会主义法律体系的请求。原《消防法》自1998年9月1日实施以来，发挥了重要作用。随着我国经济社会的开展和政府职能的转变，消防工作面临着一些新状况和新问题。原《消防法》的一些规则曾经难以顺应新时期消防工作的需求，主要表现在消防平安管理的有关制度不够完善，缺乏在社会主义市场经济条件下防备火灾风险的有效机制；消防工作义务机制不够完善，消防义务主体的消防义务不够明白；消防监视机制不健全，致使监视不到位等。
《消防法（修订草案）》于2008年10月28日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决经过。新《消防法》的公布及施行，关于进一步贯彻“预防为主、防消分离”的消防工作方针，进一步肯定消防工作的职责、强化消防监视管理、促进火灾隐患的整改起到了积极的作用。新《消防法》的公布及施行是我国消防法制建立的一个重要里程碑，是我国消防工作步入法制化的一个重要标志，其从消防工作的方针、准绳，乃至于对火灾的防备、消防组织的建立、灭火抢险救援工作、法律义务等都做了愈加明白的规则，使消防工作的主要方面愈加科学、合理，也愈加契合中国特征的社会主义法律体系的请求。
二、《消防法》修订中的几个新制度
（一）树立消防平安义务制度
《消防法》第二条抵消防工作的准绳及消防平安义务制度停止了特地的规则，即“依照政府统一指导、部门依法监管、单位全面担任、公民积极参与的准绳，实行消防平安义务制”，并增加了“树立健全社会化的消防工作网络”。相比于原《消防法》，其关于消防工作准绳及消防平安义务制度作了进一步的规则，有效的谐和了特地机关、有关单位和公民等社会各方面在消防工作中的关系。这样的规则愈加合理，由于消防工作属于社会公共平安事业，需求多方面的积极参与，政府是社会公共平安事业的执行者，应当担负起指导义务；特地机关是法律和政策的执行者，应当依法管理消防事业；而有关单位和公民是与消防事业利害关系最亲密的主体，应当积极参与到消防事业之中来。修正后的《消防法》，依法实行时肯定了国务院抵消防工作的准绳请求，契合消防工作规律，有利于谐和公安消防机构、政府其他职能部门与社会各单位之间的关系，树立和落实各方面的消防平安义务制，有利于调动公民参与消防平安建立的积极性。
（二）变革建立工程消防设计图纸审核制度
建立工程消防图纸的设计与审核是特地性技术工作，应当由特地的技术机构和技术人员来承当。但是长期以来，建立工程设计由建立行政主管部门来审核，而建立工程消防设计图纸由公安消防机构来审核。由公安消防机构来审核建立工程消防设计图纸占用了消防机构的病原，使灭火救援一线人员愈加紧缺，削弱了经常性的消防监管。2
《消防法》在修正过程中将消防设计作为整个工程设计的一局部，规则由具备资质的施工图纸检查机构承当按照国度质量规范审核工程设计图纸的职责，而公安机关消防机构仅承当建立工程消防设计图纸的备案、抽查义务。这样以来，能够发挥消防设计图纸审核人员的专业优势，进步审核质量；可以将公安消防机构从技术性事务中解放出来，集中人力、精神增强消防平安监视。为了增强消防监视，修订后的《消防法》还规则了人员密集场所、较大范围的寓居建筑以及特殊用处的建筑工程消防验收程序，公众汇集场所投入运用、停业前的消防平安检查程序；规则了中介机构和人员出具虚假及严重失实消防文件的法律义务。
（三）树立消防产品公告管理和出场批次检验制度
在市场经济条件下，要保证消防产质量量的义务应由相关行政部门来承当，但在理论中，产质量量管理部门、工商行政管理部门、公安消防机构在消防产品的消费、运营和运用管理方面存在义务不清、监管不到位等问题。
为处理上述问题，修订后的《消防法》树立了消防产品公告管理和出场批次检验制度，即抵消防产品实行公告管理、出厂批次检验和强迫性产品认证制度。这将有利于从源头上处理消防产品的质量问题，有利于避免不契合国度规范、行业规范的消防产品进入市场，也抵消防产品的质量监管提供了根据。
（四）推行火灾公众义务保险制度
近年来，许多中央发作群死群伤火灾事故，善后处置常常因赔偿、补偿不到位，给大众消费生活形成艰难，给社会带来不安定要素，也给政府带来宏大压力。
我国《消防法》在修订过程中，规则国度鼓舞发作群死群伤可能性较大的公众汇集场所和易燃易爆风险品消费、贮存、运输、销售企业，投保火灾义务保险。鼓舞保险公司承保火灾公众义务保险。由于我国保险事业开展较晚，在社会保险认识普遍偏低的状况下，从公众汇集场所和易燃易爆风险品消费、贮存、运输、销售企业开端，逐渐推行火灾公众义务保险制度，有利于发挥这项制度抵御风险、维护社会稳定的作用。
（五）完善消防监管制度
修订前的《消防法》将消防机构应当承当的监视管理义务分散规则在“火灾预防”一章中，且不完好、不明白。修订后的《消防法》单独设立“监视检查”一章，集中规则了关于政府及其职能部门，特别是公安消防机构的监视管理义务。一方面加大了公安机关消防机构对火灾的查处力度，另一方面强化了对公安机关依法实行职责的监视，这些规则可以实在的保证《消防法》的贯彻施行，同时避免权利滥用，契合依法行政、权责法定、公开透明、承受监视的法治请求。
