时间：2023-09-04 16:54:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡镇高标准农田建设，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：高标准基本农田；农用地；土地利用；潜力分析
中图分类号： S969 文献标识码： A
引言
高标准基本农田是指通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。新一轮土地整治规划是开展土地整治和建设高标准基本农田工作的基本依据，是保障土地整治活动科学、有序开展的重要前提。
1、高标准基本农田建设的内涵
国土资源部印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》指出，高标准基本农田建设是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。
建设内容包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。主要是通过提升耕地质量和提高农田基本设施建设水平，达到以下五个目标：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
2、研究区概况及数据来源
2.1、研究区概况
此次我们研究的对象是某省的省会城市中部，其由于特殊的地域特征也就形成了典型的“三山两坝”的隔档式地貌特征，“三山”从东向西依次为黄草山、西山、铜锣山三山，三背斜之间的长垫、湖洪两向斜形成两坝。2010年全区户籍总人口90.21万人，常住人口77.00万人，根据2010年长寿区土地利用现状变更调查成果数据，全区土地总面积14.21万hm2。
2.2、数据来源与说明
该区域土地利用空间数据的获取主要通过长寿区2009年第二次土地调查数据及长寿区街镇土地利用总体规划（2006－2020年）和长寿区高标准基本农田建设规划（2011－2015年）等规划资料，部分数据的获取通过实地调研获取。以长寿区2010年土地利用现状变更调查数据为基础，对照长寿区第二次土地调查成果，将非高标准基本农田建设区域坡度分级归并为3类，其中，将长寿区第二次土地调查中0~2°、＞2°~6°2个坡度级别合并成I坡度级。
3、农用地整治潜力测算
3.1、高标准基本农田建设区域划定总体思路
首先，根据高标准基本农田的概念和内涵的要求，构建高标准基本农田建设区划定评价模型，采用多因素综合评价法对基本农田自然质量进行评价，逐级修正后得到基本农田的综合质量。质量较高者即为现状可认定高标准基本农田建设区。进而分析剩余基本农田质量限制性，筛选规划期内土地整治可改造主要指标，分析其可改造程度，确定整治后可建成的高标准基本农田建设区。
3.2、农用地整治潜力调查分区
长寿区高标准基本农田适宜田块主要集中在长寿湖、大洪湖西部地带。基于高标准基本农田建设模式的农用地整治潜力调查采取以行政村为调查单元、乡镇为汇总单元的分区域差异化调查评价分区方法，将高标准基本农田建设区域定义为A类型调查评价区（简称A类型区）；非高标准基本农田建设区域定义为B类型调查评价区（简称B类型区）。
B类型区采取按坡度级抽样调查法，根据坡度级定义3个样本分区类型，即依据第二次土地调查中对耕地的坡度分级0°~6°、＞6°~15°、＞15°~25°定义为I坡度级、II坡度级和III坡度级，分别对应BI类型调查区、BII类型调查区、BIII类型调查区，每种类型选取4个共12个B型样本调查区，样区的选择需考虑空间分布的均匀性，A类型区质量潜力采取全面调查法，数量潜力以B类型区潜力调查结果的低水平值作为参考。
3.3、农用地整治潜力调查方法
3.3.1、数量潜力调查评价方法
影响一般农用地整治潜力因素主要包括坡度、沟路渠分布格局紊乱程度、零星地类、耕作田块规模等，坡度是影响一般农田整治的主导因素，大于25°的区域不纳入潜力测算范围，并扣除新一轮土地利用总体规划确定的新增建设用地和有条件建设区。
3.3.2、质量潜力调查评价方法
现在我们就针对A类型区质量潜力来进行调查评价方法，高标准基本农田区农用地整治潜力调查评价以质量潜力为主，结合农用地分等定级成果，以行政村为统计单元，以农用地等别、坡度级别和行政区为控制单元，根据不同单元的耕地质量等级、梯地状况、田面坡度等13种质量潜力影响因素的现状情况和理想值情况综合确定，并计算质量潜力提升度。见表1。
耕地质量潜力综合指数计算过程如下：
①数据标准化
为消除量纲影响，需对统计各项质量评价指标现实数值和标准化数值分别进行标准化处理，本研究采用归一化方法进行数据标准化处理；
②确定评价指标权重
对同层的指标进行两两比较，构造判断矩阵并计算指标权重值。相对重要性指数一般采用萨迪教授提出的1～9标度法，数值越大越重要，1表示同等重要；5表示比较重要；9表示极端重要。需对判断矩阵进行一致性检验，并采用方根法进行各评价因子权重的计算（见表2）。
③计算第i项指数现状值和潜力值。
(1)
(2)
式中，Pi为第i项的只是指数值；f和g分别代表的是所涉及指标的起止序号；Wi代表的是第i项指标所对应的权重；Xi代表的是i项评价指标的数值。
④计算A类型区现状质量综合指数和质量潜力综合指数。
(3)
(4)
式中，Hj表示第j个评价单元的质量综合指数；Wj代表该指标对应权重。质量潜力综合指数越大，说明该区域耕地质量潜力越大、耕地的质量现状越差。质量潜力评价指标的理想值。
4、结果与分析
4.1、数量潜力结果
4.1.1、B类型区数量潜力调查结果
根据长寿区已实施农用地整治项目情况，确定长寿区农用地整治耕地标准系数。耕地标准系数是反映在当前社会经济、生产条件情况下，可实现的整个耕地类型区的耕地面积占耕地、农村道路、沟渠和田坎等面积的比例。
I坡度级95%置信度下的抽样平均误差是0.0167，置信区间为（87.33%，97.96%）；II坡度级95%置信度下的误差是0.0049，置信区间为（80.56%，83.71%）；III坡度级95%置信度下的误差是0.0032，置信区间为（75.53%，80.53%）。
4.1.2、A类型区数量潜力调查结果
调查显示，A类型区各评价单元不同坡度新增耕地潜力有限，主要原因是高标准基本农田建设区域需新增大量农田水利工程，且田块集中连片程度相对较高，田坎比重较小，标准净耕地系数相对较大，因此A类型区12个调查单元中各坡度级采用B类型区净耕地系数统计结果的置信区间最高值，即I、II、III坡度级理想净耕地系数分别为97.96%、83.71%和80.53%。
4.1.3、研究区数量潜力汇总结果
根据研究区土地利用现状变更数据，扣除新一轮乡镇土地利用总体规划中涉及的新增建设用地、有条件建设区、禁止建设区内耕地后，按乡镇汇总3种坡度级下A类型区和B类型区可整治耕地面积，根据样区测算出同一坡度级下的高、中、低3种整治潜力（即分别按B类型区调查统计结果置信区间的最低值、平均值和最高值汇总高、中、低3种整治潜力），计算出各乡镇3种整治水平下的新增耕地值。汇总结果显示，A类型区数量潜力551.78hm2，占数量潜力总量的26.49%；B类型区数量潜力1531.32hm2，占数量潜力总量的73.51%(见表2)。
结束语
高标准基本农田建设是一件“功在当代利在千秋”的事业，对于我国这样一个人多地少的国家，在确保国家粮食安全、实现人类经济社会可持续发展方面，具有非常重要的战略意义。我们根据对基于高标准基本农田建设的农村土地整治模式主客观依据分析，设计了基于高标准基本农田建设模式的农用地整治潜力评价模式，其特点是：根据行政区范围划定高标准基本农田建设区域（A类型区）与非高标准基本农田建设区域（B类型区），对于划定区域采取不同方法进行农用地整治潜力调查、评价和结果选择。
参考文献
[1]王新盼,姜广辉,张瑞娟,赵婷婷,曲衍波.高标准基本农田建设区域划定方法[J].农业工程学报,2013,10:241-250.
关键词：高标准基本农田；工程质量；丘陵山区
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0158-04
1 引言
高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。“十二五”规划明确提出加快高标准基本农田建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。2012年实施的《全国土地整治规划（2011-2015）》提出“建设4亿亩高标准基本农田”，2013年颁布的《全国高标准农田建设总体规划》提出到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。由此可见，高标准基本农田建设已是我国当前重要的战略举措，对促进耕地数量、质量和生态全面管护，增强国家粮食安全保障能力，推进农业现代化与新农村建设具有重要意义。
高标准基本农田建设实施以来，取得了显著的效果。农田灌溉排水、田间道路等基础设施得到明显改善，机械化水平、农业科技水平提升，促进了耕地保护，提高了粮食综合生产能力，改善了农村生产生活条件和生态环境，有力保障了国家粮食安全。但高标准基本农田建设也存在不少问题：包括建设标准模糊，各部门尚没有统一的建设标准，与新农村建设协调不够，建设资金分散，公众参与机制不健全，管理机制落后，专业人才缺失，前期工作滞后，规划设计方案缺乏实用性，后期管护力度欠缺，综合效益低等。工程质量的好坏直接关系到高标准农田建设的成败，在现有文献中，对高标准基本农田建设工作质量的探讨尚不多见，加强施工过程中对工程质量的监督检查是保证后期土地利用效率的关键，但目前高标准基本农田建设中的工程质量问题不容乐观。重庆市位于四川盆地东部边缘，地形地貌复杂，高标准农田建设难度相对较大，本文以重庆市丘陵山区开展的高标准基本农田建设项目为例，通过广泛深入的调查研究，对工程质量问题进行探析，分析了问题产生的原因，提出了改进措施和建议，以期为丘陵山区高标准基本农田建设提供参考。
2 重庆市高标准基本农田建设工作进展
重庆市位于长江经济带上游，经济发展迅速，土地开发程度高，土地资源稀缺，耕地保护和粮食安全问题突出。因此开展高标准基本农田建设是促进耕地保护和统筹城乡发展的有效途径。同时，重庆市地处四川盆地东部边缘，是四川盆地向盆周山地过渡地带，自然条件复杂，地貌类型多样，高标准基本农田建设的投入和要求也相对较高。自被确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来，重庆市加大对高标准农田建设的投入力度，取得了良好的效果，改善了农田基础设施和农村生产生活条件，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，促进了生态环境保护，助推了现代农业发展和新农村建设。
重庆市主要结合粮油基地、蔬菜基地、优势农业产业基地、城乡统筹示范村开展高标准基本农田建设。2002～2011年，重庆市入库土地开发整理项目共2709个，实施规模974.77万亩，总投资128.52亿元。2009～2011年，农业综合开发办公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各区县实施高标准农田23.31万亩，总投资3.06亿元。目前，重庆市基本完成“3、8、110”工程，即长寿、丰都、荣昌三个国家级和万州、开县、梁平、铜梁、石柱、酉阳、永川、合川8个市级，共7.33万hm2基本农田示范区建设，工程总投资34.98亿元。到2020年，规划新建24万hm2高标准基本农田，通过高标准基本农田建设，因地制宜将农田建成“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、机能进、物能出、土肥沃、高产出”的适宜现代化农业的标准农田。
3 高标准基本农田建设中的工程质量问题
高标准基本农田建设内容主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程。依据重庆市高标准基本农田建设项目投资结构（表1），田间道路工程通常在总的工程施工费中投资占比最大，其次为灌溉与排水工程，土地平整工程投资占比较少，而农田防护与生态环境保持工程及其他工程在各个项目中投资都是最少的。高标准基本农田建设中，各项工程之间应合理规划、协调配合，工程布局和建设模式应从当地的地形地貌和自然条件出发，因地制宜，充分发挥工程建设的综合效益。
3.1 土地平整工程
土地平整工程指为满足农田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力条件而进行的田块修筑和地力保持工程。田块归并可以使地块平整规则，满足规模化经营、机械化作业、节水节能等现代农业的发展要求，降坡和梯田化建设能够有效防止土壤侵蚀，减少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板结，引起土壤的面蚀和风蚀。重庆市坡耕地比重较大，分布在6°以上的坡地基本农田占总量的84.71%，因此土地平整工程是重庆市高标准基本农田建设不可或缺的内容。
但重庆市土地平整工程难度大，工程质量问题比较严重，已建设的农田不能完全满足现代农业的发展要求。首先，在田块归并中，普遍存在田块平整程度差，田面相对高差较大，导致农田灌水不均、排水不畅，进而影响作物长势，粮食产量反而下降。大型机械的使用造成土壤板结，表土剥离、回填过程中不合理的工程措施，导致土壤耕作层、犁底层的破坏，土壤厚度达不到耕作要求，新一轮耕作时甚至出现漏水漏肥的现象。在以传统种植业为主的乡镇，农民对土地流转的积极性不高，田块归并意义不大。因此，田块归并一是要充分考虑自然条件，二要充分尊重当地农民意愿。其次，在水土流失并不强烈的区域实施旱坡改梯、修筑条石坎，不但浪费投资，且对增产增收的意义不大，因此在坡体较大且水土流失的区域进行修筑石坎，坡体较小的浅丘坡耕地区域少进行坡改梯，实施降坡平整。另外，土地平整之后，提高农作物效益的根本问题（如土层厚度、土壤肥力等）仍没有解决，土壤有机质含量没有明显改善。
3.2 灌溉与排水工程
灌溉与排水工程指为防治农田旱、涝、渍等灾害而采取的各种措施。灌溉与排水工程直接关系着项目整体效益的发挥。灌溉与排水工程应充分利用现有水资源，配套水利设施，形成“旱能灌、涝能排”的灌排体系。水利设施的建设应结合当地自然条件、微地形、建材特色以及土地利用方向等确定，以利于节约成本，改善基本农田示范区的自然人文景观。
重庆市灌溉与排水工程的质量问题也比较多。部分项目水源工程的建设较少，蓄水池无蓄水，池壁、池底出现渗漏。提灌站不合理的设计使得使用寿命变短。排水沟无水排，但排水沟附近旱地被水冲刷；排水沟出水口设计在堡坎上，对耕地造成大面积冲刷。灌溉渠出水口的设计不合理，导致灌溉渠的利用效果未达到预期目标。此外，由于沉沙凼、拦山堰及沟渠的管护严重不到位，有部分项目区的水利工程已被淤泥和杂物堵塞，发挥不了应有的作用。农田水利设施普遍存在有人使用、无人管理、损坏严重的现象，工程效益大打折扣。过度硬化的沟渠孤立和破坏了生物的生存环境，阻碍了农田物种的扩散，从而导致整理区生物多样性的降低。工程设计与实施中应融入生态环境保护的理念，保护区域生态环境。灌溉与排水工程的规划设计、工程实施应充分征求群众意见，更多地考虑农民的建议，切实造福农民。
3.3 田间道路工程
田间道路工程指为满足农作物物资运输、农业耕作和其他农业生产活动而采取的各种措施。田间道路的布设应适应现代农业发展的需求，在田、水、路、林、村规划的基础上，根据地块连片单元的大小和走向等统筹兼顾，本着投资省、占地少、利用率高、路线合理的原则进行规划设计。重庆市大部分属丘陵山区，土地整治前田间道路普遍较差，耕作和出行十分不便，田间道路也成为农民最为关心的工程。
重庆市高标准基本农田建设项目中，部分田间道路的规划设计不符合当地农民的生产生活习惯，造成生产路无人行走，断头路较多。田间道路的布局也存在不合理现象，有的地方田间道路通达度过小，农产品运输仍然不太方便；有的地方通达度达到要求，但道路宽度不够，只适合小型农业机械。1.2m的生产路过窄，在平坝区或有条件的地区，可根据当地实际情况和需求，增加道路的宽度。部分地区田间道路采用泥结碎石路面，但由于重庆市降雨量较多，泥结碎石路面的实用性不强，常被冲刷，损坏严重。有些项目区混凝土路面的硬度和厚度达不到要求，承受荷载大于设计荷载，路面损毁严重，且缺乏维护和修复。田间道路全部采用硬化路面也会加剧斑块破碎度，破坏生物的生境条件，影响生物的迁移，生态效应降低，所以田间道路的路面应注重生态化设计，增加生态涵洞和生态廊道的设计。
4 主要原因分析
4.1 规划设计注重理论，实用性欠缺
科学发展，规划先行。规划设计是开展高标准基本农田建设的基础和依据，其设计是否科学合理直接影响工程进度和质量。目前重庆市部分高标准基本农田建设项目的规划原则、规划目标、规划思路不明确，综合性和科学性欠缺。首先，基础工作不扎实，实地踏勘不够细致，对项目区的自然条件和土地利用条件分析不详细，设计以书本理论为基础，或一味追求图件美观，单纯为了实现“田成方、树成行、路成网、渠相连”，导致规划设计脱离实际情况，急需解决的问题未得到解决。其次，规划设计图纸达不到施工要求，地形图测绘的比例尺限定了测量精度，对工程设计造成阻碍，工程量误差较大，直接影响工程预算投资。部分项目规划设计图件生搬硬套，制作不规范，制图尺寸不切实际，部分参数未能提供，不能有效指导施工。
4.2 建设标准缺失，施工技术落后
高标准基本农田建设标准是建设质量的重要保障，不同自然条件，不同农业生产活动，相应的建设要求也不同。在技术规范方面，重庆市仅出台了《重庆市土地开发整理工程建设标准》和《重庆市高标准基本农田建设技术要求》，对实践工作的指导远远不够。随着城乡统筹和现代农业的发展，高标准基本农田建设的要求和标准也随之提高，整村推进、蔬菜基地建设、粮油基地建设等都缺乏相应的技术规范和标准，在前期测绘、规划设计和工程验收等环节缺乏具体标准规范进行指导，影响了工程质量和建设效益。在施工过程中，缺乏一套科学系统的技术体系和工艺流程，技术基础薄弱，使得工程质量不能满足农业生产的需要。项目施工单位未建立完善的质量保证体系，施工人员专业技术水平欠缺，一些项目的工程建设只重数量，不重质量。此外，由于缺乏生态环境保护的理念，在规划设计和工程建设环节，忽视了对生态环境的保护，造成土壤板结、生物多样性减少、景观破碎等问题，不利于高标准基本农田建设的持续健康发展。
4.3 项目监管不严
高标准基本农田建设是一个系统工程，需成立专门机构、专业人才进行管理才能达到效益最优。但目前重庆市专业技术人才和管理人才有限，部分管理人员追求政绩，质量意识薄弱，对工程质量特别是隐蔽工程管理不到位，一味追求建设速度，导致工程质量不合格。监管力度不够，难以保证工程质量。目前高标准基本农田建设项目中监理费用较少，且监理市场不规范，对监理单位的资质审查不够严格。监理人员配置较少，且技术结构单一，专业知识欠缺，部分人员工作责任心不强，现场监管不到位，导致工程监理没有发挥应有的作用，造成工程质量问题。
4.4 工程后期管护缺乏
高标准基本农田建设除了“事前规划设计”、“事中实施和监督外”、还有不可或缺的环节，即“事后评价和管理”。后期管护是高标准基本农田建设长久发挥效益的重要保障，只建设不维护不能够真正解决问题。丘陵山区高标准基本农田建设工程类型多，后期管护尤为重要，但目前重庆市的建设项目普遍存在“重建轻管”的现象，工程损坏严重，部分设施缺乏有效利用甚至丢失等。首先，丘陵山区后期管护资金需求相对较大，但项目预算中没有对后期管护列出专项资金，致使缺少工程管护资金保障，使得管护工作难以落实。其次，管护责任难以落实。项目竣工后移交村委会管护，但村委会不是真正的实施主体，也没有指定专门的单位或部门开展管护工作，导致管护主体虚化、权责不明，缺少可以执行的管护方案。忽视后期管护严重影响工程的使用寿命，高标准基本农田建设的效益大打折扣。
4.5 公众参与机制不健全
充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，才能真正建设好高标准基本农田，达到强农惠农的目标。但现阶段高标准基本农田建设采取的是自上而下的运作模式，整个过程都表现为政府行为、政府意志，公众参与体系不完善、制度不健全、机制可操作差。一方面，管理部门和设计人员对公众参与重视度不够，公众参与的方式主要为咨询、走访等，或是“走过场”式地与乡镇、村干部交流，公众参与的渠道单一、流于形式，不能真正地听取农民的意见与建议、反映农民的利益诉求，导致公众参与的有效性降低。另一方面，农民缺乏参与意识，对参与过程及概念认识不够，且长期以来公众参与仅限于个人参与，没有形成组织机构，使得公众参与力量薄弱，难以发挥实质性作用，导致农民参与的积极性不高。
近年来，全区围绕南通市委提出的“地平整、田成方、路相通、林成网、沟相连、渠通畅”16字标准，通过农业综合开发、省投土地整理、都市生态农业、千亿斤粮食等项目，扎实推进高标准农田建设，全区高标准农田规模不断扩大，为推进现代农业发展、促进农民增收提供了基础保障。但在项目具体实施过程中，还存在工期拖延、随意变更、质量不佳等突出问题。结合我镇高标准农田建设，本人就如何加强项目管理提一些粗浅的建议。
一、严格招标控制源头
就我镇今年正在实施的1.5万亩农业综合开发主体及追加工程为例，两项工程总投资额达3750万元，中标单位均为外地公司，资质均符合招标要求。但项目的实际中标人确是借用资质的本地个体“包工头”，持被借用资质单位的法人授权委托书，全程参与工程建设。虽然符合招标手续，但实际却他们却不具备承接工程的资质，为支付高额的借资质费用，对分包班组层层压价，小班组必须通过偷工减料才能确保盈利。在项目施工过程中，“五大员”不到位，业主单位除轻微的予以处罚，无其他抓手可管理中标单位。建议区招投标主管部门加强源头控制，明确对投标人注册地或以往业绩实施地点进行限制，尽量限制非南通企业进入本地市场。同时，还应加强打击力度。发现借用资质的，依据有关规定，首先出借资质证书允许他人以本企业的名义承揽工程的，处以罚款并一律取消其在通州的投标人资格。
二、加强培训充实队伍
乡镇作为高标准农田建设的业主单位，在工程的推进及质量管理上不能完全依赖监理单位。这就需要组建一支专业的队伍来参与工程管理，但目前基层最缺乏的就是其相关的年轻技术人员。所以要高度重视基层水利行业整体人力资源的开发。一是从水利站、机关、村居等抽调精干力量，组成专业队伍，参与工程建设，技术骨干做好工作经验的“传帮带”，鼓励年轻同志在一线历练，掌握专业知识，提高整体素质，以适应岗位需要，为专业人员的更新换代充实好后备力量。二是组织部门每年在招聘公务员时对于农田水利、水土保持、水资源管理、地质及地下水等方面的专业人才，适当向项目乡镇倾斜，同时镇组织部门严格按照专业分配到项目建设岗位，通过实践锻炼，结合理论知识，培养能承担起相应的工作专业人才。三是适当考虑返聘原岗位技术骨干，通过签订协议，明确工作职责，奖罚分明，为基层设施建设发挥余热。
三、多层监管保障质量
坚持高标准农田高标准建设，确保工程质量，项目初期广泛征求意见、统一规划、科学布局、优化设计，严把规划设计关。区镇村三级落实专人负责，区级部门加强现场指导和检查监督，施工期间每周一巡查。项目镇安排专业人员全过程、全天候跟踪检查，督促进度、监督质量，对发现的问题，及时交办、协调处理。项目村要落实主体责任，及时协调各方矛盾，做到发现问题及时处理，扫清施工障碍。建立健全专业公司监理、业主单位监管、群众主动监督、纪检全程参与、第三方检测验收的管理体系，有效保障工程建设质量。对达不到进度和质量要求的项目，镇党委政府主要领导直接约谈相关责任人。
为深入贯彻落实xxxxxxx讲话精神，落实xxxxxxxxx关于农田水利管理的批示要求，全面掌握全省农田水利灌溉现状，切实发现农田水利运行管护中的问题，促进农田水利长效良性运行，保障国家粮食安全和水安全，根据《xxxxx关于开展全省农田水利灌排工程管理现状调查的通知》的文件要求，由xxxxxxxxx成立调研组，于6月2日～3日赴XX县开展农田水利灌排工程管理现状调查。
本次采取现场调查和书面调查相结合的方式开展调查工作，通过查阅资料、问题访谈、现场考察及座谈交流等多种形式了解了XX县农田水利灌排工程管理存在的问题，听取了基层同志的相关意见和建议。现将调查工作情况报告如下：
一、基本情况
（一）工程基础设施基本情况
XX县总耕地面积54.47万亩（该数据来自于农业农村局确权划界数据），总灌溉面积44.25万亩（该数据来自2019年水利统计年鉴），设计灌溉面积36.48万亩，总有效灌溉面积35.46万亩，实际灌溉面积30.66万亩，其中建成高标准农田面积14.80万亩（包括2020年实施的4.31万亩，已完成县级自验，暂未完成市级验收），高效节水面积1.51万亩，高标准农田与高效节水覆盖率达30.0%。全县实际灌溉面积占有效灌溉面积的87.4%。
XX县现有200亩以上农田灌区278座，其中：重点中型灌区1座（走马垅中型灌区），一般中型灌区4座（五渡港中型灌区、白兰中型灌区、上迳中型灌区、迳口中型灌区），200亩以上小型灌区273座。
XX县小（2）型以上水库82座，其中中型水库7座，小（1）型水库10座，小（2）型水库65座，总蓄水量14143万m3；山塘4610座，总蓄水量4287万m3，其中万方以上山塘1022座；水陂922座；机电灌排站401座，装机容量1465kw；机电井354眼，装机容量346kw。灌溉渠道总长3389km，其中：砼衬砌的渠道长588.7km，石衬砌的渠道长12.2km，预制块衬砌的渠道长589.2km，砖衬砌的渠道长19.4km，土渠2179.5km，渠道完好率65.2%。
（二）工程建设情况
近年来，XX县积极向上级争取资金，县财政也积极配套相应资金，加大农田水利基础设施建设力度。近年来共计投入财政资金2.40亿元，2010～2017年县财政配套资金近千万元。覆盖全县16个乡镇近226个行政村，共改造农田灌溉面积24.0万亩，完成山塘整治171座，水陂改造42座，提灌站更新改造7座，衬砌渠道1210km。2010～2012年及2013-2015年实施了两批次小型农田水利重点县建设；2016年实施了农田水利项目县建设；2017年实施了农田水利项目县和水利扶贫工程项目建设；2019-2020实施了走马垅中型灌区节水配套改造项目，对灌区总干渠8.55km和左干渠19.18km进行了配套改造。但自2017年以后，因为政策原因，原水利资金被整合至高标准农田建设，小型农田水利工程建设基本停滞。
（三）工程管理运行情况
1、中型灌区
2006年，在XX县水利工程管理体制改革实施方案中已明确XX县五渡港、白兰、走马垅、上迳、中村五座中型水库管理委员会（2021年事业单位机构改革变更为水库工程管理站）负责本水库及灌区的调度运行和日常管理维养工作，但管理体制改革未有效落实，水库管理委员会仅负责本水库的日常运行管理和维养，并未对灌区的骨干工程进行运行调度和维养。据统计，XX县中型水库的维养资金合计约200万元/年。
灌区的骨干工程无专人管护，而农户需要用水灌溉，因此灌区骨干工程管护主体责任自然而然落在受益主体即所在乡镇。但受人员、经费缺乏等制约，乡镇也仅对干渠规模以上的水闸安排专人放水及除锈等简单维养工作，并未对骨干渠系进行系统性维养。
田间工程根据“谁受益，谁管理”的原则由所在村组负责运行和维养，但无具体责任人，管护效果差，只有在渠道难以输水，田间缺水时才进行疏浚工作，渠系破损基本无人维修。
2、小型灌区
（1）小型水库管护主体为乡镇或所在村委。据统计，近年来全县小型水库每年约有100万的维养资金，用于水库的日常维修养护工作，目前管护情况良好。
（2）山塘和灌区骨干工程管护主体一般为所在村委，若山塘出现水毁、设备老化、漏水，灌区骨干工程破损、漏水等需要维修加固的情况，管护主体无力负担，村委便向乡镇汇报，乡镇向县水利局打报告，努力争取上级资金对其维修加固，但因县财力有限，近年来小型农田水利工程建设基本停滞，多数情况均无法落实维修整治经费。管护主体为村委，但无明确专门责任人，农户的“等、靠、要”思想严重，灌区骨干工程出现淤堵也时常无人清淤疏浚。
（3）拦水堰无明确管护主体，主要在使用过程中，由受益农户进行管护，但如堰前清淤、岸坡固脚等费用较大的维护目前处于缺失状态。
（4）提水灌溉泵站的运行管理及维养由所在村组负责，由村委通过摊派灌溉用电电费，负担基本的养护经费，而一旦出现损坏、老化等需要大修的情况，则村委向乡镇或者县水利局申请维修。
（5）田间工程管护主体为受益村组或新型经营主体，但无具体责任人，管护基本缺失，效果差。高标准农田建设项目按照每亩6.00元的标准下拨了维养资金，但维养资金未落实到管护主体，从实际情况来看，维养资金并未发挥应有效果。
二、存在的问题
（一）工程基础设施问题
多数农田水利工程存在老化失修，供水功能萎缩，工程效益呈下降趋势。
1、水源工程病险多。82座水库有4座被列为三类坝，计划2022年完成除险加固；1022座万方以上山塘中已整治171座，需整治760座；922座水陂已整治42座，需整治710座；401座泵站已整治7座，需整治197座。未整治的山塘均不同程度地存在险情，如引水灌溉涵管破损老化、坝体渗漏严重、库内淤积严重等，导致山塘蓄水能力差，蓄水量减少，严重影响到灌溉效益。
2、大部分骨干渠系工程未整治。全县灌溉渠道总长3389km，其中：砼衬砌的渠道长588.7km，石衬砌的渠道长12.2km，预制块衬砌的渠道长589.2km，砖衬砌的渠道长19.4km，土渠2179.5km。渠道衬砌率35.7%，渠道完好率为65.2%。骨干渠道不同程度地存在渗漏、淤积，放水不畅通等问题。限于资金，整体整治达标欠账较大。
3、渠系建筑物损毁严重。全县渠系建筑物自建好以来基本无专门的维修，经过多年运行均不同程度地存在损坏。受限于资金，仅在有上级项目资金建设时才会对项目区内的建筑物进行维修改造。大部分渠系建筑物损坏后，因无资金来源导致维修不及时，损坏程度逐年递增。
（二）工程建设问题
1、部分已建工程不够系统。高标准农田项目建设时，仅仅考虑田间工程建设，并未对项目区的水源工程及骨干渠系工程进行建设，大量存在水源蓄水不足，骨干渠系工程淤积或渗漏现象，无法有效将水引至项目区，导致高标准农田即使建好后无法充分发挥高标农田的效益。
2、部分已建工程不达标。存在部分高标准农田建设时未按照相关规范要求实施，导致来年无法进行机械耕种，或导致耕作土质变差，影响收成甚至是抛荒现象；存在规划设计不够合理，影响耕种灌溉效益和耕种效率。例如水陂或分水口等建筑物存在设置不合理、漏设情况，导致局部田地灌水慢，甚至是无法灌水的现象；存在人行桥、机耕桥设置不合理影响农户耕种效率。
3、部分已建工程遭到破坏。存在因其他工程建设如高速公路、铁路投资建设破坏现有灌排工程体系，实施期间缺乏有效监管，相关实施单位未对破坏的工程进行及时恢复或设置临时解决措施。另外，农户机械耕作时不爱护也时常导致已建工程破坏。
（三）工程管护问题
1、管护体制缺失
随着农村家庭联产承包经营制的实行和市场经济体制的建立，农村集体逐步退出了小型农田水利工程管理的主置，特别是取消了“两工”后，农田水利建设的农民投入部分急剧减少，管理上出现“无人问津”的现象，“等、靠、要”思想严重。后续没有有效的运行管理体制替代原农村集体作为运行管理主体的体制。
2、管护主体缺位
有中型灌区和小微灌区，中型灌区虽设有专门的水库管委会，但通过现场调查发现，仍存在工程管护责任落实不到位或管护主体责任不明等情况。除水库落实了管护，山塘、泵站及机井等水源工程由村委代管外，其他工程均处于无人管理状态。
3、维修养护经费缺口大。2017年之前，上级每年会下达小型农田水利工程维养资金，约120万元/年。自2017年以来，因职能转变等政策原因，小型农田水利工程维养资金被整合到高标准农田建设。据统计，近年来，XX县用于小（1）、小（2）型水库标准化的维养资金约100万元/年，中型水库的维养资金约200万元/年，上级未下达小型农田水利工程维养资金，且县级未配套相应的维修养护专项资金，维修养护经费缺口大。
（四）灌溉水源问题
本次调查到，XX县大部分病险山塘蓄水量减少，水源水量不足；大部分乡镇不同程度存在灌溉用水与农饮水之间的矛盾、山塘养殖用水与灌溉用水之间的矛盾、上下游用水户之间的用水矛盾，导致灌溉用水需求得不到满足；部分地方在枯水季节灌溉水量得不到满足，如铁石口镇的上塘、寨背村，西牛镇的天龙村、源和村，油山镇的新水塘村、坑口村、红米塅村、长安村，大塘埠的大塘村、樟塘村等。
（五）耕地面积问题
根据调查，XX县嘉定镇侵占耕地的现象，据统计侵占耕地面积达500亩；各乡镇均存在不同程度的抛荒现象，其中嘉定镇1700亩，虎山乡1200亩。
三、问题分析
（一）工程基础设施问题分析
1、水源工程病险多，灌溉渠系及其建筑物损坏和未整治工程，均无资金加固整治。自2017年以后，因为政策原因，原水利资金被整合至高标准农田建设，小型农田水利工程建设基本停滞。而县、乡镇财力有限，水源工程病险多，灌溉渠系及其建筑物损坏和未整治工程，均无资金加固整治，导致部分灌区无法有效灌溉。
2、工程管护不到位，加速工程老化、损毁，缩短了工程使用年限。由于缺人、缺资金、管护体制等工程管护问题，农田水利工程的维修养护有限，老化失修，使小问题变成大问题，原来只需小维修即可，现在需要大整治才能发挥功效，导致供水功能萎缩，工程效益呈下降趋势，部分灌区无法有效灌溉。
（二）工程建设问题分析
1、建设项目多头审批，无统一管理的平台。以往项目因无统一审批平台，项目建设存在多头立项、多头审批、多头建设情况，造成工程不能相互衔接、资金浪费。
2、已建工程不够系统，高标准农田项目建设时，未考虑对已有的水源工程和骨干渠系工程进行建设，主要原因是《江西省统筹整合资金推进高标准农田建设项目管理办法》中高标准农田专项资金用于建设内容不包含水源工程和骨干渠系工程。
3、部分农田水利工程项目建设因方案设计前期调查工作不到位，导致人行桥、机耕桥、水陂或分水口等渠系建筑物出现漏设、设置不合理的现象，还有因资金的限制，原征求群众意见该设置的渠系建筑物在方案评审时被更改，甚至被取缔，导致与实际生产需求存在偏差，最终无法有效灌溉。
4、其他工程建设导致已建的灌排工程被破坏，因为管护责任主体管护意识不强，缺乏有效监管。机械耕作导致已建工程破坏，主要因为农户对灌排工程保护意识低，部分农户机械耕作怎么方便怎么来，即使发现农户破坏了相关工程，也无处罚措施，缺乏有效监管。
（三）工程管护问题分析
1、考核机制不合理。目前水利工作考核主要针对水利部门，未对地方政府、基层政府抓水利设施建设和管护的责任落实情况进行考核。灌区管护仅由水利部门监督，无法有效推动，管护难以落实。
2、管理体制改革落实不到位。工程管护责任落实不到位或管护主体责任不明，管护经费来源缺乏，未建立有效的维养制度。中型灌区虽进行了水管理体制改革，成立了灌区管委会，但管理体制改革未有效落实。小微灌区没有建立统一的管护机构。
3、抗旱保障措施不完善。由于防汛压力大，汛期强调水库等要保持安全水位，甚至是低于安全水位，不让蓄水，一旦到了干旱季节，抗旱保障措施不够完善，用水高峰时部分水源工程蓄水量不够，导致无法有效灌溉。
（四）灌溉水源问题分析
1、水量不足。主要原因是水源工程病险多，渗漏严重、库内淤积严重，未对其进行加固整治，蓄水能力差；其次是骨干渠道与末级渠系存在不同程度的渗水、淤堵等问题。
2、灌溉用水与农饮水之间的矛盾，以前很多水源仅作为灌溉水源，随着农饮工程的建设，共用水源需优先保证农饮水安全，导致枯水期灌溉用水水量不足；山塘的养殖与灌溉用水之间的矛盾，目前还存在许多山塘被承包养殖的情况，山塘养殖对水位有一定要求，干旱季节养殖户不让放水；上下游用水矛盾有两个方面的原因，一是上游来水不足，如水源水量不足，渠系淤堵或渗漏导致上游来水不足；二是因为缺乏有效运行管理，上游水浪费严重，甚至会出现灌溉水入河的现象。
（五）耕地面积问题分析
因项目开发或百姓建住宅等人为原因导致耕地被侵占。
耕地抛荒的原因：1、耕种经济收益低，农业收入在家庭收入占比逐渐减少，农村劳动力年龄结构老龄化严重，农户耕种的意愿低；2、部分高标准农田建设施工单位未按照相关规范要求实施，耕作机械化程度低，或导致耕作土质变差，农户不愿种植；3、土质和灌溉条件较差的地方，尽管实施了高标建设，部分农田也流转不出去，无人愿耕种；4、邻近山脚的田地庄稼易遭野猪等野生动物破坏，极大影响收成，无人愿耕种。5、部分乡镇存在矿产开发导致耕地土质变坏无法耕种的问题。如嘉定镇的龙舌片，因早期稀土矿条件差，运行管理不到位，尾砂流入农田，导致耕地土质变坏，无法耕种，2020年虽采取整治措施，但效果甚微。
四、问题处理情况
（一）工程基础设施问题处理情况
针对基层群众反映的农田水利问题，如有具体问题时，相关的负责部门能提出措施及时解决。近年来关于农田水利方面人大代表建议和政协提案，相关部门都积极协调解决，但由于各种原因，无法全部得到有效落实解决。
（二）工程建设问题措施处理情况
针对建设项目多头审批，无统一管理的平台问题，相关部门建议顶层设置统一的项目审批机制，目前并未形成相关机制。
对农户机械耕作导致已建工程破坏问题，乡镇和村组加强对农户宣传教育，如有损毁要求其对损毁工程进行恢复。
（三）工程管护问题处理情况
根据《水利部国家发展改革委民政部关于加强农民用水户协会建设的意见》水农〔2005〕502 号文，XX县按文件要求在各乡镇成立用水户协会负责农田水利设施建设与管理。但近年来由于管理人员与资金的缺失，用水户协会职能已名存实亡，无法发挥效益，现XX县用水户协会已全部注销。工程管理问题目前无有效解决措施。
（四）灌溉水源问题处理情况
水源缺水问题：遇到干旱灾情田间缺水时，积极发动水利、应急部门和乡镇根据需求给农户配备临时抽水机进行抽水灌溉。用水矛盾问题：一般由所在乡镇或村委协调解决。
（五）耕地面积问题处理情况
项目开发或百姓建住宅等人为原因导致耕地被侵占的情况在早些年较多，随着县政府要求对基本农田的严格保护和对农村宅基地的严格审批，近几年耕地被侵占的情况控制较好。
针对农户种植意愿低的问题，对种植农户进行精准补贴，鼓励村干部和种植大户承包种植，加快土地流转。
公主岭市是第一批国家现代农业示范区，2013年8月被省委、省政府确定为吉林省扩权强县改革试点市，也是率先实现农业现代化示范市。公主岭市委、市政府高度重视率先实现农业现代化工作，充分挖掘本市农业资源潜力、全力推动“三大体系建设”，突出抓好率先实现农业现代化工作落实。经过前期努力，公主岭市率先实现农业现代化工作取得良好开局。
――科学编制《公主岭市现代农业发展规划》（2016-2025年）。《规划》围绕“优化功能、极化发展”的主线，实施“聚焦核心、轴带发展、延伸两轴、梯度推进、腹地支撑”的空间发展战略。确定了“一环、两带、三核、五区”的空间发展格局。“一环”：沿长春农业发展环带。“二带”：102国道和105省道的农业产业发展轴带。“三核”：以公主岭城区、响水镇镇区、怀德镇镇区为核心区。“五区”：都市休闲观光农业区、现代农业技术展示区、现代化标准种植区、现代化标准养殖区、乡村旅游示范区。
――着力打造重点项目。围绕省里的20项重点任务，2016年重点落实现代农业项目69个，总投资657275万元。其中投资5000万元以上项目11个。包括：产业体系方面建设项目37个，计划投资553338万元。生产体系方面建设项目28个，计划总投资98287万元。经营体系方面建设项目4个，计划总投资5650万元。
――落实高标准农田建设。按照吉林省高标准农田项目整合建设方案要求，公主岭市整合农发、发改、国土高标准农田建设资金，由政府牵头，以102线和105线为重点，进行统一规划、统一设计。市委、市政府对高标准农田建设进展情况进行周调度，对工作中存在的问题和困难及时研究解决，主管农业张学文副市长带领相关部门，亲临现场，研究问题，解决问题，逐地块落实。今年，共建设高标准农田24.92万亩、8大片，投入资金28534万元。其中，农发办负责建设6万亩，投资7560万元，具体落实在响水、环岭、苇子沟、南崴子、原种场等5个乡（镇）。发改局负责8.34万亩，投资12504万元，具体落实在范家屯、陶家屯、怀德等18个乡（镇）。国土局负责建设10.58万亩，投资8470万元。具体落实在双龙、怀德两个乡（镇）14个村。目前，农发办的项目已完成规划设计，上报省农发办，等待批复。发改局的项目正在进行施工图设计。国土局已经完成招投标，化冻后即可建设。范家屯平洋村和房身岗子水稻高标准农田我们将重点打造。
――建立工作落实责任和考评体系，抓好工作任务落实。按照年初与省政府签订的《2016年公主岭市率先实现农业现代化工作责任书》内容，我们逐条梳理，认真研究，将每项重点工作和任务指标进行细化、量化，分解落实到具体部门和责任人，确保各项责任内容落到实处。确保各项责任内容的落到实处。
一是成立组织机构。成立了由市委书记、市长任组长，市政府的分管领导为副组长，农业、财政、国土、水利等24个相关部门负责人为成员的“公主岭市率先实现农业现代化领导小组”。领导小组下设办公室在市农业局，具体负责全市率先实现农业现代化工作的规划制定、综合协调、督查指导、工作调度和监督检查等工作。
二是健全工作机制。为了确保率先实现农业现代化各项工作任务的顺利推进，市委、市政府主要领导多次召开专题会议，听取和研究部署率先实现农业现代化工作。在全市重点工作会议上，市委、市政府主要领导和率先实现农业现代化的相关部门签订责任状。同时，我们还落实了市级领导包保责任制，对重点项目，采取市级领导包保和部门包保的工作方式，层层落实责任，合力推进。
三是建立督导考评体系。市委督查室对率先实现农业现代化各项指标任务进行进一步细化分解，定期督导检查，完成任务的每一时段都要有现实的档案资料。研究制定了《2016年公主岭市部门（乡镇）绩效管理考评方案》（征求意见稿），共考核4大类45项指标，目前正在征求市级领导及相关部门意见，近期将提交市政府常务会议和市委常委会议研究决定后，以市委文件形式下发全市。
四是加大政策支持力度。为加快转变农业发展方式，促进农民增收，市政府下发了《公主岭市关于加快转变农业发展方式的实施意见》，明确了发展思路和重点。市财政每年列支现代农业发展基金3000万元。专项用于产业化发展、各种试验示范、新农村建设、突发性自然灾害等农业现代化建设。市委、市政府正在研究下发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的实施意见》。在技术创新、品牌发展、科技成果转化、农产品质量安全县创建、种子硅谷、农产品深加工、土地规模经营、保护性耕作技术、棚膜小区、牧业小区、美丽乡村建设等方面，制定了“真金白银”的政策措施。
――谋划标志性重点任务，确保成员单位集中发力。围绕省里提出的20项工作任务，结合全市实际，共确定21项重点工作任务。明确了每项工作的具体推进措施，完成时限，包保领导和具体责任科室。共确定9项标志性工作。一是抓玉米种业硅谷建设。引进科丰种业、隆平高科、鸿博种业、金骏种业、中农大康、恒瑞种业等6户大型种子企业落户公主岭市。恒昌公司打造亿元以上种业。航天育种中心项目，地点在岭西恒昌大厦，重点建设智能温室测试中心，玉米、花卉、蔬菜、苗木研究中心等，2016年建成。目前，正在购置必要的研发设备。已投入100万元购买了西安航天育种科技产业园“品种权”。二是抓互联网+农业建设。依托中国玉米云商城网络平台，新增上线企业500户，达到1000户。开展电商进农村试点工作，结合农业信息进村入户项目，试点户数达到100户以上。完成农业综合信息平台建设。三是抓好土地银行试点。平洋、孟家、香山三个村成立合作社、通过农商行资金支持，统一流转、统一经营，面积2000公顷。四是抓好国家玉米机收粒试点。核心示范区800亩，已经落实完地块。五是抓好黑土地保护试点。完成投资3000万元，秸秆翻压还田、增施有机肥、深松深耕、养分调控、米豆轮作、耕地质量监测，共10万亩。六是抓好全程农机化示范。打造10个省级示范社。七是抓标准牧业小区建设。新建牧业小区50个。推进温氏现代生猪产业化项目建设。八是抓设施农业建设。新建扩建棚膜园区25个，新增棚室2500亩。九是抓高标准农田建设。
（吉林省率先实现农业现代化领导小组办公室 供稿）
关键词：永久基本农田；重点区域；县域；GIS
中图分类号：F301.21；S126 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）02-0248-06
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.02.012
1998年新修订的《基本农田保护条例》明确基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的、不得占用的耕地。永久基本农田是指通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田[1]，它强调基本农田的稳定性，以及要通过建设来克服自然质量方面的不足达到设施配套、抗灾力强、高产稳产、与现代化农业生产方式相适应的目的等特征。2016年政府工作报告提出“2016年全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护”的要求，全面划定永久基本农田，是“十三五”规划建议明确的重大事项，也是经济发展新常态下落实新发展理念、落实最严格耕地保护制度、落实国家粮食安全、新型城镇化和生态文明建设战略的重要举措。永久基本农田一旦划定，将让城市建设发展融入山水林田湖，形成有机相连的生命共同体，让居民共享“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的绿色生态，最终实现全面、协调、可持续发展，因此对其划定研究具有极其重要的现实意义。
近年来，学者们基于永久基本农田划定展开了较为丰富的研究。在研究尺度上，主要从县域[2-4]、市域[5]和省域[6，7]等微、中观尺度展开；在研究方法上，主要利用了GIS技术[8，9]、综合评价方法[2，10]、聚类分析方法[11，12]、决策模型应用[13，14]等现代科学技术和传统数理方法；在研究区域类型上，主要对平原地区[15]、丘陵山区[16，17]等特定区域展开了针对性研究。分析发现，以上研究虽应用了丰富的技术方法，并从多种尺度和区域类别展开了研究，但对于永久基本农田建设重点区域的划定研究较少，特别是在划定工作中，主观上“不让划”、“不敢划”、“不愿划”人为干涉划定工作现象依然存在。国土资源部《高标准基本农田建设规范（试行）》中明确规定各地在永久基本农田建设工作中，要将土地利用总体规划所确定的基本农田保护区、基本农田整备区、土地整理复垦开发重点区域及重大工程，以及土地整治规划所确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县等列入建O重点区域[7]。强调，耕地红线要严防死守，要划定基本农田。总理指出，要严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的“篱笆”。因此通过科学技术手段判定永久基本农田建设重点区域，将所有“应划、能划、必划”永久基本农田全面划定，是有效推进永久基本农田建设的重要保障。
鉴于此，在综合分析现有研究的基础上，从基本农田质量、基本农田地形条件、基本农田区位条件、基本农田区位设施状态等方面构建了评价指标体系，利用线性综合加权法，以湖北省当阳市为例，对永久基本农田建设重点区域进行了划定研究，以期为县域永久基本农田建设和耕地的持续有效利用提供科学参考。
1 研究区域及数据来源
1.1 研究区域
当阳市市境地处荆山山脉向江汉平原延伸过渡地带，余脉绵延起伏，构成东、南、西、北四面环山。境内地貌类型复杂多样，地表形态各异，山地、丘陵、岗地、平原兼而有之，属江汉平原“镶嵌构造”地带。根据2009年全国第二次土地调查数据成果，当阳市土地总面积为214 969.24 hm2，其中农用地186 268.76 hm2，占土地总面积的86.65%；耕地80 516.13 hm2，占土地总面积的37.45%；基本农田保护面积为 70 837.64 hm2，占土地总面积的32.95%。从土地利用现状来看，当阳市未利用土地较少，土地利用的潜力主要是农村居民点的归并整治和工业用地的集约利用。
1.2 数据来源
以湖北省当阳市境内所有基本农田为研究对象，数据主要来源于当阳市国土资源局提供资料、当阳市统计年鉴、当阳市发展公报以及现场调查等。主要包括当阳市土地利用总体规划（2010～2020年）数据库成果、当阳市第二次土地利用调查数据库成果（2009年）、当阳市农用地分等定级成果（2010）市统计年鉴（2010年）等。
2 永久基本农田建设重点区域划定方法
2.1 综合评价指标体系构建
划定永久基本农田建设重点区域一般要能对基本农田的现状进行科学、客观、全面、有针对性的评价，因此需要遵循一定的选取原则：①科学性原则。基本农田建设必须尊重农业、生态、土地以及经济发展的规律，划定基本农田建设重点区域的指标体系应能比较真实和客观地反映系统状态和其变化趋势。因此在把握系统规律的基础上，注重指标与研究尺度的匹配，以便真实反映基本农田的情况。②综合性原则。任何系统都是由多种不同的要素组合而成，永久基本农田建设是一项系统性和综合性都极强的工作，涉及不同学科、不同领域的协作。因此选取的指标要能够较为综合而全面地代表基本农田质量、区位条件、利用水平等各方面的状况。③可测性原则。在构建指标体系时，选取指标必须考虑到指标数据获取的难易程度。指标数据保证能够通过调查、计算、观察、试验等方式来获得，否则，如果建立的指标体系无法获得真实客观的数据，即使体系设计得再完美，也无任何意义。④互异性原则。影响永久基本农田建设的因素来自许多不同的方面，各方面的因素都会对最终选取结果造成或大或小的影响。在选取评价指标时，这些指标应该涵盖不同的方面，指标的选择应来自多种类型的因素，以便得到客观综合的评价结果。
根据以上指标选取的原则，基本农田重点建设区域的划定决策因素主要从基本农田质量、基本农田地形条件、基本农田区位条件、基本农田区位设施状态这几个方面来选择。考虑到当阳市属于山区与平原交汇地带，在回顾了相关研究之后，结合专家意见，构建了如下指标评价体系（表1），利用层次分析法确定指标权重。
2.2 评价指标量化分析
2.2.1 耕地质量等别 农用地分等利用等指数以耕地自然质量条件为基础，同时考虑土地利用水平对耕地的限制作用，客观地衡量耕地种植质量状况，能够较全面地反映土壤肥力水平。因此将农用地分等，利用等指数作为衡量基本农田质量状况的标准之一。一般情况下，农用地分等成果中包含了农用地分等利用等指数的信息，因此可从基本农田划定成果中得到全部基本农田利用等指数。但本研究评价单元设定为行政村，与农用地分等成果中的划分单元不同，故按流程图1进行转换，首先将质量等别赋值给基本农田保护图斑，然后由各行政区内的基本农田图斑的质量等别进行面积加权平均。
2.2.2 耕地坡度 耕地坡度对农业生产的影响主要体现在坡度对养分和水分的影响方面，坡度越大越容易水土和养分流失。《土地利用现状调查技术规程》对耕地坡度分为5级，即≤2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°、>25°，本研究分别对应1～5级。这是由于坡地一般坡度大于15°时，不适宜农业机械化耕作，此时要采用等高种植或靠牲畜力或人力，坡度大于25°不适宜开垦，适宜发展林业。基本农田划定规程中明确规定地形坡度大于25°或田面坡度大于15°、易受自然灾害损毁的耕地不得成为新增基本农田，原有基本农田中地形坡度大于25°的也应该逐步从基本农田中调出。坡度数据可以从农用地分等数据中直接提取，通过Spatial join工具对基本农田保护图斑赋值，然后通过面积加权获得评价单元耕地坡度。
2.2.3 基本农田连片性 基本农田的高连片性有利于提高基础设施的规模效益，便于使用大型机械，有利于农业产业化程度的提高。国土资源部于2012年7月颁布的《永久基本农田建设规范》中明确指出，永久基本农田建设的主要目标之一就是“优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益”。因此基本农田的集中连片程度是衡量基本农田能否入选永久基本农田的因素之一。通常来说基本农田的连片程度用基本农田连片面积的大小来衡量，连片面积大则基本农田的连片程度高，面积小则说明基本农田的连片程度低。由于本研究评价单元范围比基本农田保护片块要大，连片性指标不能够直接以评价单元内基本农田面积表示，因此选用评价单元内部基本农田总面积占评价单元总面积比例来表示，比例越大说明基本农田连片性越好，计算方法如公式（1）所示。
基本农田连片性
=■×100% （1）
2.2.4 到城距离 在城镇周围设立基本农田可以防止城镇的无序扩张，限制建设用地的增加。并且由于距离城镇较近，与农贸市场较便利，无论是永久基本农田建设中需要的物资还是今后农产品的运输与交易都更为便捷和经济。因此，越接近城镇的基本农田建设成为永久基本农田的价值越高。一般认为，距离城镇用地小于1 km的耕地具有更明显的区位优势，大于3 km的耕地则区位相对较差。本研究利用ArcGIS 9.3中的缓冲区分析工具获取评价单元到城镇距离：首先从利用属性选择功能地类图斑中提取出城镇用地的图斑；然后利用ArcGIS 9.3中的欧氏距离（Euclidean distance）对城镇用地进行缓冲分析，得到栅格格式的城镇用地数据。最后利用空间分析工具集里面的Zonal Statistics工具对每个评价单元到城镇的距离进行统计分析，得到的是每个评价单元到城镇用地的最小值。具体步骤如图2所示。
2.2.5 基本农田图斑规整度 对于耕地来说，田块越规则、形态越简单，即种植作物的面积占总面积的比例将会提升，耕作效果也越好[18]。规整的田块不仅可减小农田灌溉的难度，也可有效降低化肥使用量，并且更利于现代化农业机械作业。考虑到评价单元中包含了较多的基本农田图斑，本研究借用景观生态学中的面积加权平均形状指数来表示基本农田图斑的规整度，该指数通过面积对单元内每个图斑形状指数进行加权综合，每个图斑的形状指数则通过与同面积的规则图形（圆形或正方形，本探究采用正方形）之间的差异率来测算，图斑总体越规整，则加权平均形状指数越小。具体计算如公式（2）所示。
S=■■■ （2）
式中，S表示评价单元基本农田保护图斑加权平均形状指数；n表示评价单元内部基本农田保护图斑个数；i表示评价单元内第i个基本农田保护图斑；Pi表示第i个基本农田保护图斑的周长；ai表示第i个基本农田保护图斑的面积；A表示评价单元内基本农田保护图斑面积之和。
2.2.6 灌排保证率 完善的水利基础设施能够保证永久基本农田具有良好的灌排条件，灌排条件的优劣直接影响粮食作物的生长情况，因此水利基础设施水平的高低将影响基本农田能否入选永久基本农田。灌概保证率反映了利用农用地和水资源的集约化程度，其大小由田间农田水利设施的完善程度来决定。可通过农田水利设施密度来测度，密度越大说明灌排保证率越好，具体计算方法见公式（3）。
灌溉保证率=
■ （3）
2.2.7 道路通达度 道路通达度是指基本农田范围内的耕作田块的可达程度，其大小影响农民耕作意愿和农业机械的使用。通达度越好的地区，农民耕作意愿越强，农业机械的使用条件越好。以往研究在获取指标数据时多采用基本农田与道路连接的最小距离。本研究中，由于基本农田保护片块范围比较大，其周边存在道路的情况较多，因此，大部分基本农田保护片块离道路最近距离很可能为0。鉴于此，结合本研究评价单元的特征，确定以农村道路密度来表示道路通达度，具体计算方法见公式（4）。
道路通达度=■（4）
2.3 综合划定方法
对于需要通过多个指标多个因素来共同评价的过程，通常要建立合适的综合评价数学模型，来将多个指标综合成为一个整体的评价值，以此作为最终评价的依据，从而得到相应的结果。目前比较常用的方法有线性加权综合法、非线性加权综合法、逼近理想点法（TOPSIS）等。线性加权法[19]适用于各个评价指标直接相互独立性较强的情况，非线性加权法则适用于各评价指标直接有较强关联的情况。逼近理想点法可以用于各种情况，但是计算过程较为复杂，尤其在指标个数较多的情况下。相较而言，线性加权法具有计算简单、可操作性较强的特点，并且本研究选定的各指标间独立性较强，故选择线性综合模型作为评价模型，其计算结果则代表基本农田入选永久基本农田的适应性，计算公式如下：
Qj=■WiFji （5）
式中，Qj表示第j个评价单元；Wi表示第i个指标的权重；Fji表示第j个评价单元第i个指标的标准化分值。
3 结果与分析
3.1 耕地综合评价结果
依据以上分析，利用ArcGIS 9.3软件中属性计算功能计算出各个评价单元的综合得分，并绘制出综合评价图（图3a）。其中评价得分相对较高的单元优先考虑纳入永久基本农田建设区。
从图3a中可以看出，各单元综合得分的空间异质性较明显。总体上东南方向明显优于西北方向，东南方几乎集中了80%以上的高分单元。结合前面各评价指标在空间上的分布特征，发现当阳市从东南方向西北方向，地势越来越高，东南方属于江汉平原边缘地带，生产条件好，而西北部属于荆山山脉余脉，坡度较大，基本农田较为分散。同时，东南部社会经济发展相对较好，人类活动影响更大，也更容易为人类所改造。因此，选定永久基本农田建设区域应首先考虑东南方的基本农田。从数据来看，147个评价单元中，综合得分最高的是郑湖村的0.878 6，得分最低的是玉泉林场的0.278 6，平均得分为0.609 8， 82个评价单元得分在平均分以上，65个评价单元得分在平均分以下。
根据当阳市土地利用总体规划目标，在规划期内，全面推进高产农田建设和土地开发整理复垦，农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，产出效益显著提高。规划到2020年，全市高产田建设目标为27 390.61 hm2。将综合评价图层属性表按综合得分进行排序，对各个评价单元内基本农田面积依次进行累加。结合规划目标，当累积基本农田面积达到永久基本农田建设目标时，所选中的评价单元则被纳入永久基本农田建设范围。依据以上方案，利用GIS技术划定永久基本农田见图3b。从图3b中可以看出，根据评价结果选出的永久基本农田建设区域主要位于当阳市东南部，仅有几个区域在靠近中北部地区。划定的永久基本农田建设区域共选取了55个评价单元，涉及到8个乡镇，共计27 463.07 hm2，达到了土地利用规划的建设目标。从数据来看，评价单元最低得分是金龙村的0.670 4，平均得分是0.728 6，在平均分之上的单元为20个，在平均分之下的单元为35个。所有入选评价单元的坡度级别标准化得分均为满分1，而耕地质量仅有少数几个单元为0.8，其余的均为满分1，说明坡度平缓、质量较优的基本农田更适宜于建设永久基本农田。
3.2 永久基本农田建设重点区域划定分析
在ArcGIS 9.3中，将选出的永久基本农田建设单元提取成为一个新的图层。利用Classify功能，对综合评价得分进行分级，分级方法选用Natural Breaks（Jenks），分级数选择2。其原理与聚类分析法类似，即在分类数一定的情况下，通过聚类分析将相似性最大的数据分在同一级，即通过选择分级的位置，使各组组内的数据方差最小，而各组之间方差最大。结合现行当阳市永久基本农田建设时序周期，把入选永久基本农田建设的评价单元划分榱郊叮分数更高的一级各项指标更优，更接近永久基本农田的建设标准，则将其划入永久基本农田建设重点区域，优先开展建设，所得结果见图3c。从图3c可以看出，永久基本农田重点建设区域主要聚集成两个组团，主要涉及到草埠湖和两河镇。采用Natural Breaks的方法共选出了12个评价单元，平均得分为0.809 4，总基本农田面积为4 629.21 hm2。
4 小结与讨论
1）本研究以当阳市规划基本农田为研究对象，通过设定适当的评价单元，运用指标加权综合评价模型，进行基本农田入选永久基本农田建设区域的评价。在此基础上，根据当阳市建设永久基本农田的指标，将综合得分靠前的评价单元划入永久基本农田建设区，最终共确定55个评价单元入选永久基本农田建设区域，涉及基本农田27 463.07 hm2，占当阳市规划基本农田总面积的44.07%。
2）在相关文献及咨询相关领域内专家学者的基础上，结合永久基本农田建设的要求，从基本农田质量等别、地形条件、区位条件和基础设施配套程度等因素方面选择了耕地自然质量等别、耕地坡度级别、基本农田连片性、基本农田图斑规整度、距离城镇距离、灌排保证率、耕作道路通达度共7个指标构建了永久基本农田建设区评价指标体系，为相关研究提供参考。
3）在确定永久基本农田建设区之后，进行了重点建设区的划定。根据聚类分组的理念，利用GIS 9.3中的Natural Breaks工具，将入选评价单元分为两组，其中综合得分较高的一组作为优先建设区，优先进行建设。得分较低的一组作为重点建设区，作为中期建设区域。其他未入选的评价单元则作为一般建设区，在资金充裕、技术成熟的情况下，可以考虑将其作为远期建设区域。最终得到优先建设区12个，重点建设区43个，一般建设区92个。
4）通过实地调查发现当阳市目前村庄布局散乱、基础设施年久失修的现象普遍存在于优先建设区、重点建设区和一般建设区中。通过分析各区域内指标数据，可分析出各区建设永久基本农田的限制因子，可通过土壤培肥、土地平整、田块归并、田间道路建设、农田水利设施建设等解决各区自身限制因子，以达到永久基本农田的要求。
从综合评价的观念出发来衡量基本农田是否可以入选永久基本农田建设区，选取了若干指标对研究对象进行状态模拟，从研究角度看是客观可行的，但耕地是个十分复杂的系统，选取的指标不能完全表达相关评价情况。如何准确而详尽地对基本农田系统进行模拟还有待进一步探索。依据土地整治项目的特点，将评价单元设定为行政村，以保证基本农田的行政独立性。然而，在研究中发现，很多指标存在跨评价单元的现象，比如连片性，往往在不同的评价单元之间存在相互连片的基本农田，此类现象在评价单元中无法表达，但对实际建设过程却影响很大。因此，如何协调行政因素，探寻更合理的评价单元成为后期研究关注的重点。
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关键词：土地整治；新增耕地规模；新增耕地率
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）03-04-01-04
引言
国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）要求土地整治“以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向”。坚守“18亿亩”耕地红线，紧紧围绕深入贯彻落实科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用土地的整理，因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复，以及未利用土地的开发等活动，一般包括土地开发、土地整理和土地复垦等。天津市土地整治在增加有效耕地面积，提高耕地质量，提升农业综合生产能力，优化土地利用结构，保障粮食和生态安全，促进社会公平等方面发挥了重要的积极作用。所辖区县政府均把土地整治可增加有效耕地面积作为土地整治实现耕地总量动态平衡作为重点[1]。
科学评价土地整治的实施效果及其影响因素，对丰富土地整治的相关评价技术体系，提高土地整治的综合效益，促进土地整治科学决策有重要理论和实践价值。目前，国内相关部门和学术研究多集中在具体项目实施效果评价的内容、指标、方法和技术体系等方面[2]，土地整治增加有效耕地面积也均作为重要衡量指标进行评价[3]。但纵观各方面研究内容，从区域尺度对土地整治实施效果的横向（不同区域）、纵向（不同时段）研究较少，导致土地整治的宏观决策及区域评价标准科学依据不足[4]。
因此，本文从土地整治实际效果的角度出发，以新增耕地率及新增耕地面积作为考核的主要指标，进行全天津市域范围内不同区县在土地整治项目中新增耕地率和新增耕地面积的统计与比较分析。土地整治新增耕地率指土地开发、整理、复垦项目新增耕地面积与项目实施总面积的比值。本文涉及的数据主要包含天津市各区县2010-2013年土地开发、整理和复垦的项目数量、项目实施总面积、项目新增耕地面积等，数据主要来源于2010-2012年天津市国土资源管理部门掌握的土地开发整理指标控制表和挂钩复垦验收台帐。
1 土地整治项目分析
20世纪90年代末以来，中国土地整治事业由起步到较快发展，基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变[5]。天津市土地整治工作依据国土部要求，也经历了从无序到规范标准化的改变。根据天津市国土资源管理部门掌握的土地开发整理控制指标和挂钩复垦验收台帐，2010-2012年，天津市实施土地整治项目实现新增耕地总规模为13 127.32hm2，累计土地整治项目达到97个（已验收），土地的开发、整理和复垦项目各占74.23%、2.06%和23.71%。其中土地开发项目共计72个，新增耕地面积11 881.34hm2，单项目整治规模为159.27hm2；土地整理项目2个，分别为宝坻区和武清区的市级高标准农田整理项目，新增耕地面积共计284.16hm2，新增耕地率分别为7%和10%；近几年天津市在国土资源部政策指引和自身探索的情况下，陆续实施了5个批次的小城镇挂钩试点的农村建设用地复垦工作，其中2010-2012年部分第二、三、四批挂钩试点的农村建设用地复垦项目完成了验收工作，验收项目共计23个，新增耕地面积961.82hm2。
就各相关区县而言（图1、图2）。土地整治项目新增耕地总规模较多的区县主要集中在武清区、宝坻区、蓟县、宁河县和静海县等5个区县，新增耕地面积均在1 300hm2以上，尤其是宝坻区、蓟县和宁河县，达到2 000hm2以上；其次是滨海新区、津南区、北辰区和西青区，新增耕地面积均在500hm2以上，而东丽区新增耕地面积较少，仅为256.36hm2。土地整治总规模呈现与土地整治项目数量较为一致的空间分布规律。土地整治项目较多的区县也主要集中在武清区、宝坻区、蓟县、宁河县和津南区等5个区县，项目个数均在10个以上，静海县紧随其后，达9个。其中，津南区由于在近几年实施小城镇建设用地增减挂钩项目卓有成效，因此津南区的农村建设用地复垦项目较多，但其单个整治项目实施规模不大，只有62.64hm2。上述武清区等5个区县的单个整治项目实施规模均达100hm2以上，其中蓟县和宝坻区达200hm2以上。2010-2012年武清区、宝坻区、蓟县、宁河县和静海县等5个区县的新增耕地规模总计10 252.79hm2，占全市新增耕地总规模的78%，实施项目个数总计62个，占全市实施总项目个数的64%，是天津市实施土地整治，补充耕地来源的重点地区。总体来看，天津市这3a的土地整治项目主要以土地开发项目为主，土地整理项目主要为高标准基本农田建设项目，还需要进一步加强，土地复垦项目需结合小城镇增减挂钩试点项目继续开展。
2 土地开发和整理实施效果空间分析
根据分析数据，2010-2012年，天津市土地开发项目实施总面积为13 483.58hm2，通过土地开发新增耕地面积11 881.34hm2，新增耕地率为88.12%，历年土地开发项目新增耕地率均维持在80%以上，各年份变化不大。
就各区县而言（图3、图4、图5），2010-2012年间天津市土地开发项目新增耕地面积最多的是蓟县、宝坻区和宁河县，新增耕地面积分别为2 380.45hm2、2 257.64hm2和2 332.90hm2；滨海新区、武清区和静海县新增耕地面积均在600～1 800hm2，其次是西青区和北辰区，新增耕地面积分别为415.64hm2和413.15hm2，而东丽区和津南区2个区县新增耕地规模较低，分别为256.36hm2和248.41hm2。
土地开发新增耕地规模在乡镇尺度上表现出的空间分布特征与区县尺度上的基本类似，只是乡镇尺度的空间分布特征，更能够直观表现天津市土地开发项目主要集中在蓟县北部片区，宝坻区、武清区和宁河县交界的中部片区，静海县和滨海新区南部片区等三大片区，同时也是天津市重要的生态涵养地带和土地整治重点区域。其中，蓟县的下营镇、孙各庄乡、西龙虎峪镇、宁河县的潘庄镇、造价城镇、北怀淀乡、静海县的中旺镇等7个乡镇的新增耕地面积均在400hm2以上，占全部乡镇数量的4.19%，开展过土地开发项目的乡镇数量为55，仅为天津市全部乡镇数量的32.93%，因此应加大对土地开发项目的推广，拓展到更多的乡镇。
根据分析数据，2010-2012年，天津市土地整理项目实施总面积为3 301.36hm2，分别是宝坻区和武清区的基本农田整理项目，通过土地整理新增耕地面积284.16hm2，新增耕地率平均为8.61%。由于天津市的高标准基本农田整理项目于近几年才陆续开展，有的项目在2010-2012年间还没有进行项目验收，而且高标准基本农田建设的新增耕地规模有限，所以本次研究仅对已验收过的2个项目做汇总统计分析，考虑到其不具备代表性，因此并没有对其做深入的空间差异分析。
3 土地复垦实施效果空间分析
2010-2012年，天津市土地复垦项目实施验收项目共计23个，验收总面积为1 086.31hm2，通过土地复垦增耕地面积961.82hm2，新增耕地率为88.54%。
就各区县而言（图6），土地复垦新增耕地率均在较高水平，但以新增耕地面积来看，各区县存在明显差异。天津市土地复垦项目主要是指小城镇增减挂钩的项目，这与所在区县和乡镇的经济状况与农民意愿等方面有着密切的关系。通过分析图结果表明，天津市的土地复垦项目新增耕地来源主要分布在津南区、西青区、北辰区、武清区和静海县，也就是天津市域范围的中西部地区。其中津南区在土地复垦方面较为突出，新增耕地面积503.22hm2，占全市土地复垦新增耕地面积的52.32%，项目总个数达到了10个，占到全市项目总个数的43.48%。西青区和北辰区的土地复垦新增耕地面积都超过了100hm2，分别占全市土地复垦新增耕地面积的16.47%和11.57%。其他区县的新增耕地面积均占全市规模的5%左右，说明天津市在土地复垦方面，其他区县还存在比较大的潜力有待挖掘。
4 存在问题分析
（1）土地整治项目数量、规模、类型在区县和乡镇不同尺度上呈现出差别，天津市的土地整治项目，仍以开发类为主，在土地整理和土地复垦上存在地域差别，分布不均匀的现象，土地整治项目在具体实施过程中，更注重资金投入效益、新增耕地数量及整治项目的实际操作便利性，且这种状况在区县、乡镇地域尺度上表现更为突出。
（2）土地开发新增耕地率呈现较高水平。就空间分布差异来说，土地开发补充耕地效果最好的区域主要集中分布于耕地后备资源较丰富的天津市的北部、中北部和南部地区，受地形、区位、经济建设等条件的制约，中东部地区和中西部地区土地开发新增耕地略少，开发补充耕地效果在区县、乡镇等不同尺度差异不大。
（3）土地整理项目的实施有待提高，重点要加大对高标准基本农田的建设，合理确定高标准基本农田整理规模。经统计数据分析，2010-2012年天津市高标准基本农田整理项目新增耕地规模仅占全市规模2.16%，经过验收的项目仅有2个，反映了天津市土地整理项目的推进与实施还有待加强。
（4）土地复垦项目的实施区域差异化明显，经数据分析，仅津南区无论在项目实施个数上和新增耕地规模上都占全市数量的50%以上，而津南区的辖区面积仅占市域面积的3.92%，说明在经济条件具备、农民意愿强烈、当地政府部门合理引导的情况下，天津市还可以更有序更显著的实施小城镇增减挂钩项目，因此天津市在实施土地复垦项目上还具备非常大的潜力。
5 政策建议
（1）应进一步规范土地整治项目的类型标准。严格执行国家和地方制定的土地整治项目管理办法，明确土地开发、整理和复垦建设的项目内涵及项目规模、项目净增耕地面积比例，尽量减少由于缺乏严格的监管制度，导致各区县、乡镇在上报土地开发、整理和复垦项目新增耕地面积时出现的各种问题。
（2）要实现以土地整理、复垦为主，适度开发未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈现“开发为主，整理为辅”的局面，通过数据分析，天津市土地开发实现新增耕地规模占全市的90.51%，土地复垦实现新增耕地规模占7.33%，土地整理实现新增耕地规模仅占2.16%。天津市近几年为实现“耕地占补平衡”的目标，以土地开发为主已经取得了一定成效，使得可开发耕地后备资源所剩无几，而且各区县分布极不均匀，大部分分布在天津市的中北部和南部地区。如继续进行大规模的土地开发，势必会对生态环境产生恶劣影响。因此，为实现社会经济的可持续发展，天津市应逐步转变土地开发补充耕地为主的耕地占补平衡模式，大力开展土地整理与复垦工程，实现土地利用的可持续发展。
（3）严格执行天津市土地整治规划（2011-2015）确定的规划期内天津市在土地整治方面的重点建设项目，着重加强土地整理项目，尤其是涉及到各区县的高标准基本农田建设的项目，利用工程技术手段提高项目的新增耕地率；慎重对土地开发项目的建设，增强对宜耕后备资源的管理，实现后备资源的可持续开发利用；继续推进天津市小城镇挂钩试点项目对拆旧区的整理复垦工作，提高复垦设计水平，并严把验收关，提升土地复垦项目的新增耕地率和新增耕地的质量等级。
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以科学发展观为指导，积极贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照“立足民生搞配套，改善生态抓提高”的总体思路，以加快水利现代化为统领，整合水利建设资源，健全水利建设管理机制，推进水利基础设施建设，推动水利建设转型升级，加快水利改革发展进程，为全市经济社会全面协调、可持续发展提供坚实的水利保障。
二、目标任务
新建圩口闸45座、排涝站45台套，维修圩口闸100座、排涝站50台套；疏浚农村河道450万方；加修圩堤100万方；新建小型电灌站310座。启动川东港工程，实施小农水重点县工程，完善城市防洪工程，完成幸福河整治工程。全面落实“河长制”，加强水环境整治，编制完善全市退渔还湖规划，加快退渔还湖进程。
三、工作重点
1、推进重点水利工程建设。围绕建设较为完备的引排水系，集中精力，扎实推进重点工程建设，全面开展川东港整治工程沿线征地拆迁工作，启动青龙桥建设工程，确保全面完成幸福河整治工程。
2、完善防洪排涝体系。立足防灾减灾，切实做好防汛抗旱工作，进一步完善防御水旱灾害的应急预案，健全应急响应制度，对影响安全度汛的险工患段等薄弱环节，逐一落实处理措施，确保安全度汛。按照“先急后缓”的原则，对病险圩口闸、排涝站进行维修改造，计划维修圩口闸100座、排涝站50台套。积极抓好圩堤加修，提高防洪标准，重点对乡镇结合部、坝头、庄圩、场圩等圩堤险工患段进行除险加固，完成圩堤加修土方100万方。继续完善城市防洪工程，新建长安北桥，新开红星美凯龙南河道125米,畅通森林公园与乌巾荡公园水系，扩大城区防洪保护范围。
3、加强高标准农田示范区建设。围绕水利现代化目标，推进电站提水灌溉，新建小型电灌站310座，对配套灌排沟渠进行清理、整坡和夯实。实施__年度小型农田水利重点县高标准农田建设示范项目三期工程，在西郊、老圩、钓鱼等乡镇建成3个高标准农田示范区，计划拆建圩口闸45座、排涝站14座，新建排涝站9座、小型电灌站98座，砼衬砌渠道71公里，圩堤硬质化6.8公里，加修圩堤土方11万方，新建圩堤土方3万方。
4、组织实施农村河道疏浚工程。按照河道疏浚规划，__年计划疏浚县级河道4条，工长29.55公里，土方52.5万方；疏浚乡级河道9条，工长25.8公里，土方37.5万方。启动农村生产河疏浚整治工程，按照先急后缓的原则，结合废沟废塘复垦，对急需疏浚的生产河进行清淤，恢复其原有生产、交通功能，畅通圩内水系，着力改善生产条件，同时增加土地面积。__年全市生产河疏浚整治工程总投入资金3000万元，计划完成生产河土方360万立方米，复垦废沟塘1200亩以上。
5、加快推进水生态文明建设。实行最严格的水资源管理制度，认真落实水资源管理“三条红线”。严格取水许可制度，控制用水总量过快增长。加强计划用水、定额用水管理，着力提高用水效率，突出节水管理能力建设，提高节约用水管理水平，加快节水型社会建设步伐；强化排污许可管理，严格控制入河湖排污总量；积极实施退渔还湖规划，加快退渔还湖进程，加强河道、湖泊保护，全面落实管护措施，保持湖泊健康稳定；进一步完善“河长制”，按照“政府主导、市场运作、整体发包、加强监管”的原则，加大水环境整治力度，加强督查考核，确保水环境整治取得实效。
6、全面加强水利工程管理。认真落实工程管理措施，加大工程管理力度，确保各类水利工程发挥应有的效益。编制重点河道保护规划，严格实行河湖岸线开发利用行政审批、建设项目占用水域有效补偿制度，切实加强河道水域岸线管理。加强执法巡查，及时查处河道管理范围内非法占用水域岸线资源、擅自取水排污、非法采砂取土以及设置阻水障碍物等行为，加强水域、岸线等资源管理。
四、主要措施
1、加强组织领导。各乡镇要把水利建设作为农业农村重点工作来抓，加强领导，明确任务，落实责任，强化措施，确保顺利完成建设任务。市发改、财政、农业、农开、国土、供电、林业、宣传等有关部门要在政策制定、规划编制、投入保障、建设用地等方面积极支持水利事业发展。纪检监察部门要积极介入，对重点水利工程实行效能监察。市水务部门要充分发挥职能作用，牵头统筹做好各项水利工作的组织实施工作。
2、加大投入力度。严格落实国家和省、市加大水利投入政策，充分发挥政府主导和公共财政对水利发展的保障作用，不断加大水利事业投入，确保当年本级财政可用财力的2%－4%用于水利建设。认真落实“城市建设维护税15%用于城市防洪建设、土地出让纯收益中提取10%用于农田水利建设”的政策，加强水利建设基金筹集、使用和管理。同时，各地要制定优惠政策，严格执行“一事一议”政策，多渠道筹措资金兴修农田水利工程。对各类中央财政项目，要加大财政资金配套力度，确保足额到位。
3、科学制订规划。各地要围绕农业现代化总体目标，把水利建设规划工作放在十分重要的位置，全力推进农田水利现代化建设进程。水务部门要加强与发改、农业、农开、林牧、国土等部门的协调，全面把握工程现状和有关项目规划要求，本着统筹整合、分步实施的原则，进一步完善水利现代化规划，明确水利现代化建设目标、任务、措施，并制订切实可行的年度建设目标和分年 实施方案。要进一步做好上争工作，通过项目包装，争取国家、省更多的水利资金投入，加快推进水利建设，增强水利发展后劲。
1、耕地红线保护提出新要求。进一步加强非农建设用地审查，从严控制农用地转为建设用地，严防乱占滥用耕地行为发生。将耕地保有量及基本农田保护继续纳入县政府对乡镇考核，同时签订年度工作目标责任状，明确责任，并在全县范围内扎实开展了基本农田保护检查工作。制作了高标准的基本农田保护图幅。目前，基本农田划定工作和12万亩高标准基本农田建设工作正在按照规划要求与时限积极推进。同时加强设施农用地备案工作，符合条件占用耕地的项目，必须在乡镇行政区域内实现占补平衡，严格控制设施农业占用基本农田，有效控制以往只占不补的局面。
2、耕地占补平衡力争有新突破。做好农村土地整治系统和耕地占补平衡项目库动态监测监管系统的更新与完善。完成对全县耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况调查评价工作，数据库成果已上报省厅评审验收。
3、地质环境保护采取新举措。做好峰山后窑黄砂矿矿山地质环境治理项目验收后的维护工作。梅花镇赵庄和柳山湖废弃矿山两个整治项目的可行性研究报告已上报省厅待批。梅花金刚石矿野外调查报告通过专家组验收。坚持地下水监测常态化，完成2014年水情通报编制工作。加强采矿权管理和非煤矿山安全生产工作。加强地质遗迹保护工作，已启动编制《__下草湾省级地质公园建设规划方案》，开展申报省级地质公园前期可研工作。
1、土地出让工作严格规范。出台了《关于进一步加强土地出让管理的通知》、《国有建设用地使用权出让程序》等文件，土地出让严格更加规范。编制了2015年度国有建设用地供应计划。
2、节约集约用地“双提升”工作取得新成效。今年以来，全县已盘活存量土地1125亩。配合县经济开发区梳理了33宗。2014年度开发区土地集约利用评价成果通过专家验收。
3、用地报批新规范。严格按照要求，强化用经济手段配置用地指标，所有乡镇用地指标进行有偿使用，进一步规范用地报批，严格落实征地风险评估，严格实行征地补偿预存，严格执行省政府93号令。上半年共组织了东南片区区域供水、南互通至上塘垫湖路等7个批次用地报件，有力保障交通教育等民生项目及重大项目用地。
1．土地整治项目申报历史之最。积极加大省投项目申报力度，上半年申报了__天岗湖淙潼等村土地整治项目、__县青阳镇刘洞等6个村土地整治项目、__县曹庙乡盛圩村等5个村土地整治项目、__县太平镇许台等村高标准建设项目，4个项目建设总规模达5.766万亩。目前初步设计报告及预算书均通过省级评审，申报项目个数及资金总量达历史之最，将极大的改善当地生产基础设施，有力推进我县高标准基本农田建设工作。加大对上塘土地整治项目监管力度，严格按照项目管理要求，加大对监理单位、施工单位监管，及时研究会办实施过程中遇到的施工问题、权属纠纷问题、土地平整度问题。积极推进龙集、石集三个项目施工图设计工作，积极解决项目推进中的难题。完成陈圩乡万顷良田建设工程土地整理项目已完成工程量的县级审计工作，及时拨付已通过省级验收的项目工程款，妥善解决青阳、陈圩泵站整改等问题。
2、规划修改工作超前谋划。经积极协调，抢抓机遇，在全省规划成果完善工作开展前，完成18个乡镇土地利用总体规划（2006-2020）一般性修改工作，并于4月28日获得省国土资源厅批复，同时在重点项目清单中增加了溧河洼大桥、东南片区区域供水、南互通至上塘垫湖路、窑河大桥等9个重点交通、水利、民生项目，确保了省扶贫及县重大项目能够顺利落地。同时积极开展了土地利用总体规划调整完善前期工作。
3、增减挂钩工作稳步推进。针对目前我县挂钩项目库内结余指标状况，有效控制实施总量，全年计划实施2436亩。同时积极申报青阳、双沟、界集等
乡镇农村土地适度规模整治试点，增减挂钩总规模约2026亩，目前正在编制方案。 1、切实做好卫片执法检查工作。加强组织领导，县政府办公室成立土地矿产卫片执法监督检查工作领导小组，成员单位有监察、国土、公安、检察院、法院等部门组成。提请县政府制定下发了《关于印发__县2014年度土地矿产卫片执法检查工作实施方案的通知》，明确工作任务、检查对象，落实检查措施。
2、完善执法监管工作机制。提请县政府出台了《关于进一步完善土地管理长效监管机制的通知》和《关于完善国土资源执法监管共同责任机制的通知》，建立共同防控、查处和消除违法违规行为的综合执法监管机制。
3、着力化解矛盾纠纷。坚持局领导每月10日大接访制度，落实定期排查、开门大接访、带案下访等措施，着力化解各类问题。
1、“一张图”工程和不动产登记加快推进。我县国土资源“一张图”工程暨“四全”服务平台项目工程硬件设备安装完毕，正在进行软件系统开发及基础数据整合，该项工程的建设运行，将形成较为完善的国土资源信息化体系，基本建成结构完整、功能齐全、资源共享、上下联动、安全稳定、覆盖全局的国土资源管理信息平台。学习外地不动产统一登记先进经验，结合我县实际情况，计划制定可实施性方案。
2、做好服务土地登记发证工作。今年以来共办理土地登记2997宗，其中初始登记131宗、小区分割登记2080宗、注销登记9宗、土地使用权变更登记632宗、土地他项权利登记145宗。办理建设用地审批131宗。土地估价报告备案139宗，涉及评估价格约38.9亿元，抵押金额约27亿元。办理宅基地发证70宗，集体建设用地发证4宗。
3、测绘行政管理工作全面加强。稳步开展全县地理国情普查工作。制定了《2015年__县地图市场监管重点工作方案》，开展全县地图市场大检查工作。开展沉降观测市场调研工作，并将调研材料上报市局。完成了全县测绘单位资质换证和年度测绘成果汇交工作。完成了天岗湖高传风力发电、协和风力发电项目测绘项目备案工作。对全县具有接收GPS、北斗等卫星信号功能的卫星基准站建设情况进行了调查。完成了2014年省管测量标志保管员津贴的发放。
1、法治创建及平安创建和依法行政工作。及时调整了法治创建、平安创建、社会稳定风险评估等工作领导小组。制定了2015年度法治创建、综治平安创建、挂钩共建、安全保卫四个工作实施方案。制定了2015年度法制宣传教育、政法宣传、挂钩共建年度实施计划。制定了矛盾大排查活动、管理、涉土维稳、重大事项社会稳定风险评估等工作实施方案。
2、认真做好征地补偿工作。严格执行征地补偿制度，规范土地征收补偿和报批工作。做好宿扬高速公路__段、宁宿徐高速__南互通至西南岗垫湖重点连接线等重点交通工程项目、石集乡优质稻米产业区农机库及晒场、道路等征地补偿费进行测算工作。健全和完善了全县征地补偿台账和征地补偿图册。
3、强化地质灾害防治工作。印发了《__县2015年度地质灾害防治方案》，完成《__县突发地质灾害应急预案》修订工作》。严格执行汛期零报告制度和值班制度，认真排查出突发性地质灾害隐患点，并落实整改措施。
关键词：耕地保护；耕地质量
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.054
1公安县耕地保护工作存在的主要问题
荆州是全国基本农田保护工作发祥地。1988年，面对耕地保护的严峻形势，原荆州地区率先在全国开展了基本农田划定工作，耕地在一定时期得到了切实有效保护。公安县地处荆江分洪区，受分洪区土地利用政策的制约，土地管理和城市建设有很多历史欠账，建设发展相对滞后。随着三峡工程投入使用，荆州长江大桥、荆东高速公路等一批重大基础设施项目的建成，加之荆州壮腰工程的启动实施，公安县工业化、城镇化、农业产业化快速推进，一大批央企、国内外大型企业落户公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建设用地利用率低、各类违法占用耕地的现象在一定范围内长期存在等原因，全县耕地保护工作面临很大的压力与挑战。
1.1耕地被占用现象时有发生
一是新农村建设占用耕地。自国家出台新农村建设有关政策以来，全县共实施新农村建设44处，占用地块大部分属耕地。其中以城郊结合部为重点区域，部分开发商受利益驱动，在建设新农村过程中存在“小产权房”开发之嫌。
二是一些设施农用地建设擅自占用耕地。部分乡镇未经批准擅自占用耕地从事设施农用地建设，或借调整农业结构之名，在基本农田内挖鱼塘、栽果树等。
三是农民建房占用耕地随意性较大。农村税费改革以来，特别是农民建房零收费后，耕地保护力度有所减弱，这些都无疑增加了政府被问责风险。
1.2耕地质量总体呈下降趋势
一是耕地“占一补一”占补平衡制度落实不力，存在占优补劣，先占后补，占水田补旱田，且补充耕地质量达不到被占耕地标准的问题。尽管全县耕地保有量一直控制在175万亩以上，较好地实现了耕地总量动态平衡。但非农业建设占用的多为城郊良田，而开发复垦整理补充的耕地多位于丘岗或坡度较大地带，耕地质量远达不到被占耕地标准。
二是因长期过量使用化肥，造成耕作层有机质含量低，地力逐年下降。
1.3耕地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全
主要表现为耕地监管制度流于形式，用地选址不符合土地利用总体规划，动态巡查制度落实不够，奖惩措施未严格执行等。
1.4遏制土地粗放利用行为刻不容缓
一方面，建设用地需求量大，耕地后备资源匮乏。据统计，近几年，公安县新增建设用地每年平均都在2000亩左右，而全县耕地后备资源不足10000亩，且大部分零星分散，或处于坡度较大的丘岗地带，开发复垦整理难度较大。另一方面，批而未用、用而未M、闲置浪费土地的现象普遍存在，群众反映强烈。2014年共清查出闲置低效用地22宗，面积763亩。2015年经初步清查，疑似闲置和低效用地共9宗，土地总面积6777亩。
2建议办法和要求
2.1加大耕地保护宣传力度
贯彻落实耕地保护基本国策，牢固树立保障发展的前提是保护资源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义，增强社会各界的国情、国策和法制观念。与媒体单位联合制作耕地保护专题片，在黄金时间滚动播放。印制《耕地保护宣传手册》、《基本农田保护明白卡》发放到城区、乡镇、社区、村组、农户，土地利用现状图、规划图及基本农田保护标示牌、地块、面积等不仅是挂在墙上，更重要的是下发到村组干部、耕地保护协管员及广大农民手中，做到家喻户晓。
2.2多措并举提高耕地质量
一是严格执行耕地“占一补一”制度。非农业建设经批准占用耕地的，要按照“占多少，垦多少；占水田，补水田，占优补优；以补定占，先补后占”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，确保耕地数量不减少，质量不降低，总量动态平衡。无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。二是加大土地开发整理力度，特别是高标准基本农田土地整治项目建设力度和中低产田改造力度，加快建成集中连片、旱涝保收的高标准农田。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量。
改造和治理要以保护耕地资源、提高土地质量、改善生态环境、提高耕地综合生产能力为目标，对田、水、路、林、村实行综合治理，努力改善农村生产生活条件，实现耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态并重保护转型。把土地整理从现在的外部整形向内在质量建设并重转型。三是提高田间设施水平和耕地基础地力，改善耕地质量环境，开展耕地质量修复，增加土壤有机质含量。加强新耕地，改善耕种后期，综合工程，生物，农艺等措施，对退化的耕地进行综合治理，对耕地进行污染控制和修复，加快土壤成熟质量，实施土壤测试和施肥，加强土壤肥力保护，有效提高耕地的生产力。同时，逐步完善耕地质量、土壤墒情、肥效三大监测网络和预警体系，形成耕地质量保护的长效机制。
2.3建立耕地保护联动机制
一是由政府协调，组建住建、国土、农业等部门执法专班，形成耕地保护全社会齐抓共管的联动机制。二是健全县、乡镇、村三级保护网络，明确各级责任，严格考核结账。充分发挥耕地保护协管员作用，落实并逐步提高协管员待遇，强化协管员作为最前沿哨兵的责任，对违法用地做到早知道。进一步完善县、乡镇、村耕地保护目标考核制度，逐级签订耕地保护责任书，层层压实耕地保护责任；严格年度绩效考核，健全耕地保护目标共同责任机制。三是加大耕地保护资金投入，落实耕地保护动态巡查及基础业务建设专项经费，明确责任人的具体责任。四是以信息技术为支撑，完善“天上看、地上查、网上管”的立体监管网络，形成全覆盖综合监管体系，确保政府在卫片执法检查中不被约谈、问责。五是始终保持对违法用地的高压态势，严肃查处典型违法用地，并公开曝光，形成震慑。
2.4强化土地节约集约利用
一、总体要求和目标任务
把粮食生产作为“三农”工作的首要任务，按照国务院、省政府统一安排部署。坚持粮食生产稳定发展不动摇，稳定面积，主攻单产，优化结构，增加总产，以大县、大片、大户为重点，以科技进步为先导，发挥优势，挖掘潜力，大力实施粮食生产“4412提升行动，认真落实粮食生产各项政策，确保全年粮食总产达到108亿斤，为农民增收和国家粮食安全做出贡献。
二、突出抓好玉米生产
高度重视秋粮生产，抓好夏粮丰收的基础上。扎实推进玉米振兴计划，抓住玉米价格上扬、需求旺盛的有利时机，加强宣传，搞好引导，扩大种植面积。大力开展玉米高产创建，突出抓好140万亩玉米高产核心示范区和7个万亩高产创建片建设，提早做好良种供应、机械准备、示范引导等各项工作，大力推广玉米机播、机收、田管等实用增产技术，挖掘玉米增产潜力。力争全市玉米面积增加20万亩，单产提高20公斤。
三、提升稻谷生产水平
强化政策落实和信息引导，深入开展水稻提升行动。努力扩大水稻面积。加快发展优质水稻，扩大适销对路的稻米生产。重点抓好25万亩水稻高产核心示范区和2个万亩高产创建示范片建设，集成推广优质良种、旱育壮秧、机插秧等高产栽培技术。适度发展旱稻生产，加强旱稻栽培技术示范应用，提高水稻科技含量和生产水平。
四、大力推进农田基本建设
大兴农田水利建设。加强推进小型农田水利建设，认真落实今年中央1号文件精神。加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修水利的积极性。建设抗旱水源工程，大力发展节水灌溉。各县市区都要制定高标准农田规划，分区域分步启动实施。围绕沟、渠、田、林、路、井综合治理，推进高标准农田建设。
五、落实粮食生产关键技术
强化良种良法配合。推广科学播种，大力推广优质高产粮食品种。着力解决水稻、玉米种植密度偏低问题，提高机栽机播机收水平。推广测土配方施肥、秸秆还田，增施有机肥，提升土壤有机质。推广病虫害综合防治和统防统治水平。建立健全干旱、洪涝、病虫害等灾害预警机制，搞好防灾救灾。搞好农业保险，提高气象服务水平。
六、搞好技术指导和服务
为粮食生产开展指导和服务，各涉农部门按照各自的职责职能。继续落实“三情”监测制度，加强粮食作物苗情、墒情、病虫情监测服务，及时监测信息和技术对策。实行粮食生产技术负责制度，市向每个县市区各派出一名农业专家，县乡农业技术人员分包到乡镇和村，每个万亩高产创建片明确一名技术负责人。实行农业技术人员联系种粮大户制度，确定市、县、乡三级农技人员300人，结对指导300个种粮大户。财政、金融部门要加大对粮食生产的投入；农业部门要搞好农业生产特别是粮食生产的技术指导和服务；水务、农机、供销等部门都要为粮食生产做好各项服务工作。
七、落实好各项支农惠农政策
充分发挥政策导向作用。把粮食直补与粮食播种面积、产量和交售商品量挂钩。落实农资综合补贴动态调整机制。认真落实良种补贴政策，认真落实粮食补贴政策。精心组织小麦良种补贴统一招标供种工作。落实好提高粮食最低收购价和临时收储政策。
八、加强对粮食生产的支持
创建玉米亩产千斤县活动，重点支持太和、界首创建小麦亩产千斤县活动。其它县市区大力开展创建小麦、玉米亩产千斤乡镇活动。开展水稻整建制亩产700公斤乡镇活动，市政府设立专项资金，对粮食生产先进县、高产创建示范片等先进单位进行表彰奖励，促进粮食生产稳步发展。
2020年7月24日，市十四届人大常委会第三十一次会议听取并审议了市人民政府关于农田水利基本建设工作的报告，并提出了审议意见。接到审议意见后，市政府高度重视，立即组织水利、农业等部门，对所提建议积极推进落实。现将有关情况报告如下：
一、关于“因地制宜，科学规划，扎实推进农田水利项目建设”审议意见的落实情况
一是做好农村供水、高标准农田建设规划。灵宝市“十四五”农村供水保证规划，共规划66处工程，覆盖11个乡镇，158个行政村，农村供水人口301175人，其中新增集中式受益人口237703人，新增自来水入户人口57900人。设计供水规模25382.43m3/d，其中新增地表水供水规模11547.4m3/d，新增地下水供水规模8628.52m3/d。工程估算总投资15742.38万元。组织相关职能部门，根据川区、塬区、山区不同地形区域，着手编制了五年高标准农田建设规划，规划面积25万亩。
二是实施5.3万亩高标准农田建设项目，总投资7950万元，修建田间道路19.218千米，铺设管道284.245千米，新打机井93眼，架设高压线路31.65千米，平整土地120亩，田地施肥翻耕18053亩，修建270亩滴灌区，修建溢流堰1座、蓄水池11座，种植侧柏936棵等工程，积极推广喷管、滴灌、渗灌、水肥一体化等节水技术，提高水利用系数。
三是紧盯国家“十四五”大型灌区续建配套与现代化改造及黄河流域生态保护及高质量发展，谋划了3个项目，其中：窄口灌区现代化改造项目，总投资6.18亿元，计划争取政策性资金3-4亿元，改造提升灌区干、支渠，配套渠系网络，发展高效节水灌溉，开展灌区信息化建设，实行智能化控制，精细化管理，恢复节水灌溉面积30万亩。沟水坡水库除险加固项目，总投资1.5亿元，主要建设内容包括水库大坝防渗加固、溢洪道加固、尾水渠修复、新建输水洞及防汛道路、信息化建设等，初步设计已经完成并通过省水利厅组织的技术审查，争取中央和省级资金支持。窄口-沟水坡水源地安全保障达标建设项目，总投资7000万元，主要建设内容包括水源地生态恢复及库岸防护林工程、保护区隔离防护工程、建立水质自动监测站、环境监控信息系统、警示牌和垃圾处理池等，形成水源地和供水渠道“治、管、保”一体化格局，实现水库水质持续改善提升，水源地达到三类水质标准，实施方案已经过评审。
四是做好函谷关引水隧洞应急抢修，投资2260万元，新修施工及管理道路450m、开凿断面2.0×2.3m支洞355m，对9153m引水隧洞进行清淤和除险加固，解决310国道南移工程施工造成隧洞大坍塌问题，同时提升函谷关隧洞建设标准。
五是加强对跃进渠、太平渠综合管理，建立长效管护机制，实行渠长制。乡镇（区）设渠长1名，每个村设分渠长1名，负责各自辖区渠道日常巡查管护、用水计划、环境卫生、汛期安全、拦污栅看护、淤积打捞等，明确管理职责，健全完善渠道管护与巡查制度，分工明确，责任到人，加大巡查力度，加密巡查频次，通过监控，随时掌握渠道运行状况及环境卫生情况，渠首、牛庄回水池及入河口拦污栅安全派专人看护，守好水源头，及时打捞垃圾漂浮物，彻底杜绝垃圾入河，确保正常发挥作用，汛期安全。
二、关于“加强协调，统筹安排，加大资金投入整合力度”审议意见的落实情况
一是抓住黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略机遇，利用国家深化农田水利改革有关政策，结合我市实际，向上争取水利建设项目3个，其中：朱阳佛山烟区水源工程，以灌溉烟叶和农田为主，灌溉范围涉及朱阳镇9个行政村2.75万亩基本烟田(烟叶采用轮作)，投资1.2亿元，修建拦水坝2座，铺设压力钢管35公里，蓄水池7座，水利局联合朱阳镇前往省烟草公司进行对接。双桥河太张村至文底村段治理工程，治理长度7.10km，新建护岸0.9km，河道整治宽度10.43m～52.92m，项目造价2923.91万元，完成初步设计报告编制和评审，2021年5月开工建设。函谷关水土保持工程，总投资1268万元，治理水土保持面积13.88平方公里，其中水保林156.9hm2,经果林39.9hm2，建设蓄水池17座，沉砂池3座，生产道路3.516km，排水沟0.514km。项目计划2020年12月开工，四季度计划完成投资100万元。
二是整合农田水利建设资金，做好水系连通及农村水系综合整治项目建设。项目总投资4.5亿元，其中争取省级财政资金1.5亿元，治理河道水系总长度45.279km,新建水系连通河道2条，长2.81km，新建水源拦蓄工程11处，新建淤地坝3处，谷坊群8处，林草措施治理面积1659.56 hm2，新建污水处理厂4处。项目于5月8日开工，目前已累计完成总投资13900万元，其中弘农涧河牛庄段潜坝、护岸工程正在施工建设；川口乡吴家村水源拦蓄工程已组织专家进行项目评审；寺河乡段工程10月28日已开工。我们在保证质量前提下，加快进度，确保2021年完成项目建设，保障河道两岸防洪除涝安全，防洪受益10.8万亩，保证农村供水安全和5万亩果园灌溉。
三是多渠道筹措农田水利改革发展资金。多部门多渠道积极向上争取国家和省级专项资金投入。同时充分运用BT、PPP等建设模式，用活我市市管投资融资平台，拓宽融资渠道。另外足额配套地方投入，严格落实从土地出让收益中计提农田水利建设资金政策，水资源税地方留成部分足额用于水利事业。以及激活民资投入，按照“谁投资，谁受益”的原则，制定以奖代补政策，采用市场化运作，调动农民自建五小水利工程、群众兴修水利的积极性。
四是摸索建立资金长效使用机制。探索建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投入”模式,有计划、有步骤引进外地企业投资农业项目，不断完善我市农田水利基础设施。完善水费收缴管理制度，要按照工程管理维护资金由乡镇、行政村、供水管理小组、用水户分级筹措的原则，制定维修养护资金筹措方法，合理确定水价，足额收缴水费，建立完善的水费收缴机制及资金的使用管理办法，确保维修养护资金到位，工程能够及时维修，正常发挥效益。建立管护激励机制，落实以乡镇为单元的农村供水工程财政补助资金，发挥“济困”和“激励”作用。对自然地理条件复杂、水资源条件较差，远距离引调水、高扬程输配水、净化处理工艺复杂的“特殊工程”以及贫困户、五保户等低收入的“特殊群体”，给予财政支持，促进城乡供水服务均等化，维持农村供水工程正常运行，保障农村居民基本用水需求。对于水费收入不能覆盖供水成本的工程，落实财政足额补齐，兜住底线。同时要建立补助资金与农村供水工程水费收缴和管护机制创新的挂钩激励机制，对于不收水费的工程，原则上不得再安排使用上级补助农村供水工程的维修养护资金。
三、关于“明晰产权，创新模式，积极构建农田水利工程建管并重、用护结合的长效机制。”审议意见的落实情况
一是建立工程监管体系。实行项目主管领导及技术负责人定期和不定期巡查制，通过召开现场观摩会、促进会、分析会等，落实工程安全、进度、质量。加强项目建设单位、监理单位、和相关职能部门沟通协调，严禁超规模、超标准、超概算现象的发生；落实质量保证措施，加大工程质量责任追究力度和处罚力度，稳步推进项目建设。
二是加强工程运行管理。对不同类型的工程，确定不同的管理模式，制定相应操作性强的管理措施，在保本微利的前提下，适当提取维修、折旧费用，定期收取水费，实行专户储存，专帐管理，专款专用，使工程达到以水养水、良性运行；积极推行“量、价、费”三公开，使农民用上放心水、明白水、幸福水。
三是建立用护长效机制。以饮水安全工程管理为重点，建立台账。以行政村为单位，按照基本情况、工程概况、管理状况、运行状况逐类分项，将工程数据全部进行归纳整理，整理编辑农村饮水安全手册，装订印刷成册，分发到相关人员手中，做到胸中有数。加强管护。以水费征收为手段，落实管理人员补助、筹集维修养护资金，确保工程正常持续运行。今年我们狠抓了水费征收，对落实水管员、按时收取水费的行政村，在项目安排、工程维修等方面予以倾斜，目前水费征收率已达96%，有力地提升了管理水平。加强水质检测。建立水质化验室，配置了专门检测人员及快检设备，按照水质检测指标及频次要求，联合市疾控中心对全市366个村的供水工程进行了水质检测，完成季度水质检测和日常水质检测任务，确保水质安全。加大资金倾斜力度。将山区村基础薄弱列入重点解决问题，加大对南部山区零散户、偏远户的资金倾斜力度，积极向上争取各级各口的项目资金，优先对其实施饮水安全维修养护和巩固提升工程。
四是推进农业水价综合改革。以卫家磨灌区和窄口灌区的农业水价改革项目为依托，深入推进农业水价综合改革，强化用水过程管理，提高农业生产水资源利用系数。推进简政放权，在资金投入、用水合作组织建设、工程用地、末级渠（管）系产权移交、材料供应及计量设施和水价核定等方面提供保障。减少行政手续审批环节，足额配套资金，兑现投劳折资；依法收费，实现计量收费到户；核定批复终端水价；协调土地，保证渠道（管道）施工顺利进行。实行总量控制和定额管理，根据水权分配计划，核定农业用水总量，明确用水总量上限；按照耕地面积将用水总量分配至用水组织，确定农业水权。根据灌区作物种植结构制定灌溉制度，实现灌溉用水定额管理。全面实行终端计量供水，推广节水措施，针对田间末级渠系状况，修复维护项目区的田间泵站工程和渠（管）系工程，在泵站提水干（渠）管进口和支（渠）管进口设置量水堰或水表实现田间灌溉计量。积极推广喷灌、滴灌、穴灌等高效节水灌溉和水肥、水药一体化技术，开展技术培训。建立健全水价形成机制，推行差别水价，根据工程水费和管护运行费用核算供水成本，联合物价部门制定农业用水价格。根据作物种类，实行粮食作物和经济作物分类价格政策。在定额管理基础上，推行超定额累进加价制度。建立农业节水精准补贴和节水奖励机制，从落实补贴渠道、明确补贴对象、制定补贴标准和确定补贴方式，建立农业节水精准补贴机制。探索利用超定额累进加价、高附加值作物和财政的多渠道筹集节水奖励基金，建立节水奖励机制，对采取喷灌、滴灌的高效节水灌溉和水肥、水药一体化技术农民用水合作组织给予奖励。。
四、关于“整合职能，健全制度，全面提高基层水利服务能力”审议意见的落实情况
一是整合全市农田水利相关行业机构力量，充分发挥农业水土资源优势。借鉴王牌智库关于解决多头管水问题的建议，基于现状，由农业农村领导小组办公室牵头，制定统一的农田水利管理制度，建立农田灌溉水管单位联席会议制度，逐步解决多头管水、政出多门、职能交叉等问题，统筹协调各涉农单位及住建、环保、城投等与农田水利相关市直部门的人员、技术和项目资金，发挥整合效益。
二是加强农村基层组织建设和水利人才队伍建设。农村工作实践证明，素质高、眼界宽、思路长远的村班子，谋划农田水利项目科学，项目争取积极，建设质量高，运行管理好。我们以加强农村基层组织建设为抓手，充分调动村班子特别是支部书记、能人大户等领头人兴水治水的积极性。同时采用政策补贴、购买社会服务、合同制雇佣等方式，配强配齐乡镇水务技术人员，留住乡村水管人员，用好管好基层水利设施。
三是注重人才引进，结合机构改革，加大农田水利工程人才引进力度。以连续几年的引进实践为基础，适当给予自主聘任待遇灵活度，以专业技能为导向，以紧缺岗位为需求，选强配齐专业人员，优化技术队伍结构，整合农田水利建设及管理职能，为推动我市农业高质量发展提供人才支持和智力保障。
