时间：2023-08-30 16:48:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地方面的法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
全国自1990年以来出台了很多土地规划和管理方面的政策，政策工作出台了近20年以来[1]，全国土地总体上得到了合理的规划和管理，不仅节约了土地资源，也合理的规划和管理了各方面用地，在一些土地缺乏地区进行了一定的调控，总体上起到了积极作用。但是，之前的政策和制度大多是针对于城市土地规划和统一管理方面的，对于农村土地的规划和管理则非常缺乏[2]，也导致了农村土地的不合理开发和农村土地的严重浪费，农村土地合理利用率非常低，对农村经济的发展和农民生活水平的提高造成了一定的影响。目前农村土地的问题已发展到不得不进行探讨和解决的时候了，应尽快对农村土地进行合理的规划和管理，彻底解决农村土地问题[3]。
1 农村土地状况分析
1.1 农村土地利用率分析
我国是农业大国且目前仍处于社会主义初级阶段，农村的社会经济发展仍比较落后，导致了农村土地方面没有相对完善的规划和管理制度，农村的土地仍处于乱规划、无人管、乱管理的现状[4]。农村一些随意开发征用土地的现象时有发生，导致了大量的农村土地资源浪费了。目前我国农村土地整体合理利用率非常低，由于缺乏相对完善的规划和管理，其合理的利用率则更低。
1.2 农村土地规划分析
由于农村在我国的规模大，农村人口多，农村土地面积也大，且目前我国农村经济的发展离城市还是有差距的，国家对农村土地规划管理部门的重视程度也远远不及城市土地规划管理部门，配备的相关规划管理人员也是不及城市土地规划管理部门，这些因素都导致了农村土地规划和管理不当，导致了农村土地资源的浪费，使得农村很多土地得不到合理的开发利用，广大农民群众的生活水平上不去。以我国江西省南昌市为例，整体对南昌市的土地进行规划和管理，最后统计的一共收回了20宗闲置土地，然后进行合理的规划和管理，使得这20宗闲置土地得到了合理的规划和使用[5]。
2 农村土地系列问题
2.1 农村土地布局广泛
有研究学者长期研究土地的规划和管理，对土地闲置浪费研究有一定的见解，也发表了一些看法。例如有学者认为地理位置因素是导致土地浪费与否最为关键的一个因素，好的地理位置的土地更容易得到合理利用，相反地理位置相对差的土地得到利用率低，有的甚至闲置和荒废在那里。我国农村地形地貌的不同，也是导致我国农村土地得不到合理规划和管理的一个重要因素。
2.2 农村土地转让
我国针对土地规划和管理方面的法律法规很早就出台了，规定土地私自转让必须要到相关管理部门进行办理合法的手续，但是由于农村人口多，广大农民文化程度低，法律意识淡薄，导致了很多违反土地法律法规的土地转让和交易，这不仅造成了农村土地资源的浪费，农村土地滥用滥采，得不到合理的利用，造成了极大的土地资源的浪费，同时后期也会带来一定纠纷和麻烦。
2.3 农村土地法律法规不健全
近些年来，我国针对土地规划和管理方面也制定了很多相关的法律法规，一直在完善土地规划和管理的相关制度。但是，由于农村生活条件差，经济发展落后，农民文化程度低，虽然制定了相关法律法规和土地规划管理制度，但是一些农民仍然直接无视这些制度，仍在私自的违章扩建建筑占用土地，私自转让和交易土地，随意的滥开滥采一些土地，导致了农村土地资源的巨大浪费。
2.4 农村土地制度松
我国是农业大国，农村人口众多，而农村的村庄数量也是非常多的，人口分布也是非常广泛，尤其是一些大山丘陵地区，这也给农村土地规划管理人员带来了很大的管理困难和成本，土地合理规划和管理严重缺乏，土地合理利用开发率低。
2.5 农村土地污染严重
近些年来，随着第四次工业革命的到来，农村经济也得到了发展，农村也有了一些工业，由于农村发展的相对落后，管理部门对农村的一些企业的管理也相对比较松，导致了一些企业随意排放未经处理的废气和废水，严重污染了农村的土地，使得农村土地被污染了，土地资源严重浪费了。
3 保证土地合理规划和管理的对策
3.1 制定管理制度
要想制定出相对完善的农村土地规划和管理制度，首先要从制定制度的人开始出发，要有一批专业水平过硬的技术队伍，土地规划管理人员的专业素养提高了，对所负责的区域的土地情况熟悉、了解之后，才能结合具体情况做出适合的规划管理制度来，才能确保该区域的土地规划和管理实施的更为合理。
3.2 统一管理农村土地
前面说到我??是农业大国，农民人口众多，不管怎么做土地规划和管理，怎么制定土地管理制度，前提都是需要保证要有充足的基本农田给农民耕种，而不能随意占用农民基本农田来作为商业用地，一方面要从法律法规和土地规划管理制度上面来保证农民基本的耕种农田，另一方面也要根据具体情况不能荒废任何一处农田，合理规划和管理使用基本农田，确保做到不浪费土地资源。
3.3 加大实施力度
在大力制定对土地的规划和管理的制度的同时，也要保证在制度实施的过程中做到公正。对那些违反规定的行为应该按照法律法规严肃处理，同时对那些违章建筑占用土地的要坚决拆除，按照法律法规要罚款的就罚款，该去相关部门补齐手续的就要去相关部门补齐手续，该退还占用农民耕地的坚决要去退还耕地，坚决维护农民耕地不能被占用，保护好农民的切身利益。
3.4 土地宣传
针对我国农村人口多，农民文化程度低，法律意识淡薄等问题，应从源头上杜绝非法占用土地的现象发生。要大力宣传土地合理规划管理的法律法规和相关管理政策制度，通过多种宣传方式进行宣传，结合农民平时生活现状，可以采用报纸、电视或者现身说法等途径进行相关的宣传，以增强农民对土地的重视，增强对土地规划管理的法律意识，也增强农民对土地资源的认识，从源头上杜绝土地资源的浪费。土地规划和管理部门应该定期的去农村组织开展相关的土地法律法规的宣传活动，彻底提高广大农民的土地意识。
【关键词】农村土地，规划管理，存在问题，对策分析
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
改革开放以来，我国的经济得到了迅速的发展，在农村中掀起了发展经济的热潮，各种资源得到了充分的开发利用。在农村资源中，土地资源是最为关键的资源之一，加强对农村土地资源的规划和管理，有助于我国土地资源的优化配置，产生更多的经济效益和社会效益。但是，伴随着相关农业政策的变化和调整，农村中的土地问题在发展中逐渐凸显出各种矛盾，对新农村的建设和社会主义和谐社会的建设产生了极大的阻碍，不利于整个农村经济的健康快速可持续发展，因此，加强对农村的土地整理和规划具有十分重要的社会现实意义。
二、我国农村土地资源整理规划中存在的问题分析
伴随着城镇化进程加快，农村建设取得了迅速发展的契机，农村建设用地面积逐渐增大，在各种建筑施工规模日渐扩大的同时，也面临着各种建设用地问题，既造成了农村土地资源的管理困难，也造成了很多土地资源的浪费，分析农村土地管理和规划中存在的问题，有助于采取有效的整理措施。笔者将从下面几个方面做出分析。
1.缺乏健全的土地规划整理机制
(一)土地的规划整理，要首先对整个农村土地资源的最原始的状况，并结合各种相关的数据资料进行科学的分析评判，编制相关的整理规划，如此可以对整个农村土地资源的整理规划起到很大的指导作用，但是我国现阶段的农村土地资源的规划管理过程中，这方面的工作做得很不到位。
（二）缺乏有效的激励机制。任何政策的贯彻落实都需要一定的奖惩机制，农村的土地资源的管理和规划具有很强的专业性和技术性，也因此相对于一些农地的整理而言，具有一些特殊性，在农村各种土地资源的管理和规划过程中，对各种政策的贯彻落实，都不能够强制性的采取相关措施，而应该采取有效的激励制度，必须形成有效的利益驱动机制。而目前为止，我国的农村土地资源管理和规划过程中，缺乏相关的激励机制，农民和地方政府缺乏积极性和热情。
2.法律法规和政策措施不健全
我国的农村的土地资源的管理和规划还处于初级阶段，各种法律法规都不够完善，一套符合多方利益，符合土地资源利用规律的制度和法规尚未正式形成，各种法规规定尚不够成熟，上需要在具体的实际情况中得到不断的完善，要坚持各种措施都有法可依，如此，可以加快农村土地资源的整理朝着规范化和制度化的方向发展。
3.管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高
农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。
4.规划计划管理信息化水平区域差异巨大
农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。
三、加强我国农村土地资源管理规划的对策分析
1. 完善规划实施的法律法规保障
通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。
这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》，地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规(如规划实施条例)，提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。
2.建立并完善补偿和收益分配机制。在进行农村土地资源管理和规划过程中，要对各种和农民切身利益相关的环节加以合理科学的处理，比如对产权归属等进行合理调整，同时，要对收益作出公正客观的分配，如果有受到损失的农民，要给予合理的补偿，这样有助于推进各种土地整理措施的贯彻落实，也有助于缓解社会矛盾，在这项工作中，要坚持公正，客观的原则。
3.农村土地资源的管理和规划必须加强领导，把其列入各级政府的重要议事日程。大力宣传开展农村土地资源的管理和规划的必要性及重大意义，提高广大干部群众的认识，增强开展农村土地资源的管理和规划过程中的紧迫感、责任感及自觉性。
4.建立和完善农村土地资源管理和规划的相关法律和政策。法律、法规和政策的完善，是农村建设用地整理顺利实施的保障。农村建设用地整理必须按法律法规进行，并有严格的操作程序和规范。因而，必须建立和完善农村建设用地整理法律法规和政策措施。
5.编制农村建设用地整理专项规划。开展农村土地资源的整理和规划调查摸底，充分了解农村土地资源的利用现状、潜力及存在问题，为编制农村土地资源管理和规划专项规划提供依据。一个好的规划是有效开展农村土地资源管理和规划的依据和前提，要在充分科学分析的基础上编制好农村土地资源的管理和专项规划，以确保有计划、有步骤地开展农村土地资源的规划管理。
6. 农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期．农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。
7.建立农村土地利用规划编制的共同责任机制。农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。
四、结束语
农村土地资源的规划整理关系到我国农村土地资源的合理规划和利用，关系到我国农村经济发展，科学规范的土地资源整理，既有助于农村建设的规范性和统一性，有助于改善我国农村布局混乱的状况，又有助于提高土地资源的利用效率，提升经济效益，促进农村的和谐，在此过程中，各个部门，各个参与主体都要本着从全局出发，兼顾局部利益，统筹整体，坚持以人为本的思想，从而促进整个农村土地整理规划的规范化和透明化。
参考文献：
[1]靳鹏钰 我国农村土地规划管理中的问题以及对策研究 [期刊论文] 《财经界（学术）》 -2010年3期
[2]李秋月 集体建设用地土地使用权流转问题研究 [学位论文]2008 - 中国人民大学：经济法
[3]袁弘 汤敏 刘琰 李迪华 地震灾害挑战我国农村土地政策 [期刊论文] 《新建筑》 ISTIC -2008年4期
[4]贾少华 论我国农村宅基地使用权制度的完善 [学位论文]2008 - 武汉理工大学：经济法学
[5]张波 城镇建设建筑工程开发用地的规划管理 [期刊论文] 《城市建设理论研究（电子版）》 -2012年8期
的根本原因就在于土地资源的配置不够科学、分配制度不够合理、产权存在残缺等。针对我国土地管理的现状，本文详细的分析了我国土地管理制度所存在的一系列问题，并且深
入的探讨了完善和加强土地管理制度的有效措施，希望能够对我国今后的土地管理起到积极的促进作用。
关键词：土地管理制度；法制化；问题；措施
1.前言
土地管理是我国为了科学组织利用土地、维护土地制度以及调整土地关系所采取的技术、行政、法律与经济相结合的一项综合性措施，同时也是国家政府部门及相关土地行政
管理部门根据自身的法定职权和相关法律，对个人、单位和社会组织利用、使用以及占有土地的行为或者过程所进行的管理与组织活动。然而，我国土地管理制度仍然存在着许多
有待于迫切解决的问题。
2.我国土地管理制度存在的诸多问题分析
2.1城市土地管理制度的问题
2.1.1土地产权制度不健全
根据国家相关法律法规的规定可知，城市地区的土地归国家所有，并且城市土地的权利所代表的是国务院。实际上，各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政
府国土资源部门所共同承担的，其中，中央政府职能部门对各级地方土地管理部门进行垂直管理，而此类管理权能都掌握在各地区县政府以及市政府的手中，在一定程度上来看，
中央职能部门和国务院的土地权利被虚化，进而导致了土地主体产权的混淆。究其原因可以看出，我国的土地产权制度不够健全和完善。
2.1.2土地价格机制有待于完善
土地价格机制不够完善主要体现在三个方面：（1）隐形土地交易对土地价格产生了直接的影响；（2）由于政府的垄断，进而造成了土地价格的不合理；（3）基准地价无法
真实且全面的反映出土地价格的实际水平。
2.1.3土地储备制度存在严重的缺陷
难以有效的协调土地储备部门的双重职能。制定和实施土地储备制度的目的在很大程度上决定了双重的土地储备部门职能：（1）依照经济市场规律进行企业经营。企业经营
的目标是实现利益的最大化，而政府职能的宗旨则是为了实现公共利益的最大化，这便使得土地储备机构扮演着双重角色，无法使取向不同的双重要求得以充分的满足；（2）由政
府授权来对政府职能加以行使。被政府授权进行旧城改造、收购国有企业土地，代表政府部门来对土地收购计划进行制定等等。在现实的工作当中，通常是部门的利益远远的大于
政府的利益，为了追求短期效益，追求最大增值，往往忽视了对经济市场的调控和城市规划的限制，这与制度设计的初衷相背离，导致国有土地无法健康长远的发展。
2.2农村土地管理制度的问题
2.2.1现行制度立法问题
我国现行的农村土地管理制度的立法存在的问题主要包括：（1）在土地管理制度的立法当中，有关集体土地所有权的权能规定都存在着一定的不足和缺失；（2）在土地管理
的相关法律法规当中对集体土地的征收方面的规定存在着一定的缺失和矛盾；（3）在部分法律及法规当中没有重视村民小组土地所有权的重要主体地位；（4）刑事立法中缺乏对
土地违法行为的惩罚力度。
2.2.2现行制度执法问题
一些地方政府部门及政府职能机构未切实的依据法律行使职权，虽然相关法律法规已经明确规定了土地利用的规划问题，但是地方政府部门并没有将这些规定真正的贯彻落实
，造成了农村土地规划的用途不明确、不清楚，并且由于缺乏科学的规划而使得村民申请建设住宅无法得以批准；一些地区的土地管理部门和人民政府没有依法对农村土地的使用
权和所有权确权发证，从而造成了农村土地所有权主体存在“缺位”的不良现象。
3.完善土地管理制度的有效措施
3.1统一土地市场，监督管理土地交易行为
我国市场经济不可或缺的组成部分就是土地市场，随着经济体制改革的不断深入，技术市场、资本市场和劳动力市场已经逐步的得以健全和完善，并且已经形成了统一的城乡
市场体系。然而由于土地市场进展十分缓慢，使得城乡独立、分离运行，无法提高市场化程度。因此，我国相关部门应当尽快的颁布实施科学有效的法律法规，从根本上规范土地
交易行为。与此同时，还应当利用城乡土地市场的各项交易资料，及时的相关土地市场信息，对土地市场的交易行为进行严格的监督管理。
3.2平衡土地收益分配，不断深化改革
土地交换和流转中的利益主体实现经济的形式就是土地的税、租费，并且也是主要的利益分割方式。所以，国家政府部门应当明确的规定土地收益及增值的利益分配，以便于
全面的保障和维护被征地农民的合法权益，并且对地方政府征地的冲动进行约束。
3.3 各级地方政府以及中央政府的共同职责就是有效的管理土地，在现行的我国土地管理体系当中，我国的土地管理部门又逐层的被划分为县级、市级、省级和中央级
，然而由于受到地方政府的影响或者县、市的局部利益及短期行为的影响，无法全面的对宏观利益和全局利益进行考虑。因此，省级政府和中央政府应当集中的对土地进行管理，
将管理的权利集中在省级政府和中央政府的土地管理部门，尽快将健全和完善的土地管理体系建立起来。
3.4 --!> 改革土地财税制度
应当处理好农民、中央政府、开发商三者的利益关系，明确农民的权利，确保政府财权的行使，建立科学的土地财政模式，抑制土地囤积、闲置的不良现象，确保土地财政的
可持续性。除此之外，还应当积极的改革政绩考核制度，从根本上避免或者防止土地资源的浪费和破坏。
4.结束语
总而言之，土地的国家管理不仅是一项不容动摇的重要原则，同时也是客观上的迫切需求。而我国的土地管理应当有机的与法律形式相结合，由法律的强制性和权威性来充分
的保障国家部门土地管理职能的全面实施，同时也体现出了国家在土地管理方面的意志。因此，从国家的管理土地的层面来看，土地管理立法有着重要的长远意义和现实意义。（
作者单位：四川三源房地产开发有限公司）
参考文献
［1］ 陈朝光.浅析我国土地管理制度的现状及改革策略［J］.才智,2011(26).
［2］ 张益项,赵利斌,侯雪.我国土地管理制度剖析［J］.经济师,2011(4).
关键词：农村土地承包； 存在问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2014）08-165-001
一、当前农村土地承保存在的问题
个别村土地延包时遗留问题至今未得到解决。有的村当时采取动账不动地方式延包，实际土地承包不均，现在需要重新分配土地；有的村土地延包后的几年里又因为农业结构调整等原因，抽调了农民的土地，群众有意见等等。
人口回迁和新增人口造成人地矛盾。税费改革前有的村民为了回避统筹提留等税费负担外迁了户口，按照《农村土地承包法》的规定，这些人没有土地承包权，但农村形势和政策变化的吸引，使得他们要求回迁户口和分配土地；也有的户在这些年增加了户口，按照他们的传统观念，增加了户口，就要增加土地，而按照土地承包法律法规的规定，土地承包关系要长期稳定，确需小调整的，也规定了严格的条件。这两方面原因造成的人地矛盾带有普遍性，基层解决不了就会出现问题。
违法调整土地，引起群众不满。这类问题近年来逐渐减少，但有的村仍然违背《农村土地承包法》的规定，延续之前的做法，没有经过民主程序和审批程序，就根据人口增减调整土地，有的甚至一年一调，被抽地农户往往有意见。还有的村在机动地能够满足新增人口需要的情况下，仍然抽回减少人口农户的土地，或把减少人口农户的土地变为机动地收取土地承包费。
预留土地群众要求均分。有的村延包时有预留机动地、建设预留地、果园地等土地，这些土地有的到了承包期，有的已成了可耕地，现在村民要求均分这部分土地，但原承包户不肯倒地，产生纠纷。
土地流转不规范产生纠纷。前些年尤其是农村税费改革前，有的农民因为当时种地有税费负担、效益低等原因，口头流转了土地，大多没有签订流转合同，现在想收回土地，双方产生矛盾和纠纷。这样的纠纷处理起来难度较大。
二、问题存在的主要原因
个别基层组织对土地延包问题重视不够。这些基层组织干部对党的农村土地承包政策和土地承包法律法规学习不够，对存在的土地承包问题重视不够，对问题解决无措施无办法，群众反映突出的一些问题迟迟得不到解决，影响了农村的稳定发展。
基层干部群众传统的土地承包观念与法律法规和政策相冲突。随着党的农村政策的调整、支农惠农政策不断加强以及失地补偿的增多，农民占有土地的愿望越来越强烈，要求增人分地，而不顾及法律的规定。基层干部如果不注意掌握政策，就难以正确认识和处理群众反映的问题。
村级存在不依法行政的问题。有的村仍然按过去的管理方式来对待土地承包工作，违背《农村土地承包法》和有关法规政策进行土地调整和土地管理，引发减少土地农户的不满。
三、处理农村土地承包问题的建议
加强业务指导，帮助基层解决好土地延包突出问题。各级农经业务部门要进一步加大指导督促力度，帮助基层组织处理好土地延包存在的问题，化解矛盾纠纷。要总结好的典型经验，指导帮助基层组织对存在问题的村开展综合治理，在理顺好干群关系的基础上，做好延包完善工作。
1.1单纯追求经济效益
GDP日益成为评定地方政府政绩的一个决定性指标，使得多数地方政府不择手段的提高GDP以增加自己的政绩，而忽视了政府的主要职责——提供公共产品。而据有关专家的研究成果显示，在我国某些地区，当建设用地增加1％时，当地固定资产投资就增加4.1％，但是在城镇居民的固定投资中，还是有大量的资金流入了房地产市场，针对这种情况，政府加强了对房地产业的控制，这样反而造成违法用地情况的增加。
1.2没有很好的配合中央政府的政策执行
房地产行业与其他行业不同，有着明显的区域性特性，因此在政府管理过程中必须给地方政府一定的自由决定权。中央所设定的调控目标能否实现，在很大程度上取决于地方政府对政策的落实。但是地方政府和中央政府也存在了目标差异，这种差异就形成了两者的非合作博弈，弱化了调控效果。
1.3越位行为多，过分干预房地产市场
在我国市场经济体制下，政府对市场的调控能够弥补市场漏洞，促进社会公平，但是政府也要遵守发展规律，不能强行干预市场正常运作，通过市场的调节机制，房地产市场为了供需平衡而降价。但是某些地方政府的一些政策会导致房价的上涨，因此尽管政府不断的调节房价，但是房价依然居高不下。
1.4保障性住房管理缺位
住宅用房具有准公共品性质，需要政府为中低收入阶层提供住房保障。尽管我国在近几年加大了对于经适房和廉租房的支持力度，但是从执行的效果方面看，房价还存在过高问题，能够适合中等收入家庭的住房还很少，仍然不能解决住房问题。这些问题的出现主要是政府在保障性住房的监管上出现了缺位现象。
1.5法律制度体系不健全
对于发达国家来说，房地产管理市场已经十分成熟，健全的法律法规也促进了房地产市场的良好发展。在我国，房地产方面的法律法规严重缺失，我国法律只对建设过程中的问题进行了规定，没有做好后期管理的法律保障。所以，国家调控在房地产行业中始终处于滞后的境地，有的法律法规甚至不符合市场调节的规律，导致房地产管理不规范。
2、如何发挥政府在房地产市场管理中的作用
政府要不断加强对房地产市场的管理和监督，保证房地产市场的正常运行、健康发展。这就要求政府从实际出发，根据自身的职能，采取合理、有效、科学、务实的政策措施，对房地产市场进行管理调节。
2.1加强对房地产行业的市场管理
政府要加强对开发商资质的审核管理，保证房地产广告的真实性，让房地产市场中的产品从质量上得到保证，更要从物业管理方面提高服务质量，让人们真正的感受到良好的环境，为消费者的需求着想，提供更准确的信息。
2.2完善法律法规体制，增强执法科学性
社会主义市场经济实质上就是法制经济，在维护良好的市场秩序和发挥市场资源配置作用上法律起到关键作用。第一，用法律来制约政府的经济管理作用的发挥，弱化因政府过分干预造成的负面影响。第二，继续完善《土地管理法》、《建筑法》和《城市房地产管理法》，细化其他相关实施细则，推进《房地产法》的出台，使得房地产行业从开发建设到交易，再到中介服务和相关的后期服务等各个方面的管理完全纳入法律规范体系。只有这样，才可以使房地产市场经济管理有法可依、执法必严、违法必究。
2.3强化政府对房地产市场的税收监管
针对市场中对房地产进行炒作的行为进行制约。炒房已经成为我国房地产行业健康发展的最大障碍。国家税务部门需要用调控手段降低房产利润，抑制炒房。
2.4加强对土地市场的管理
政府过度干预导致我国的土地市场十分混乱，而这种混乱让我国土地的市场化运作程度大大降低。所以在土地管理中应该将政府调控与市场调节结合在一起，强化土地管理的计划管理，对用地的总量都进行控制，通过年度用地计划进行规范化管理。
2.5完善住房保障制度
首先，要保证保障性住房的供应。一方面必须完善公租房、廉租房和经济适用房制度；另一方面对资金使用效率要不断提高，在资金数量有限的情况下，通过解决中低收入者的住房问题，来抑制房价的过快上涨，将工作的重心转入公租房以及廉租房上。其次，扩大住房保障对象的范围。真正能够支付经济适用房的群体，大多是中等收入或以上的人，而低收入者在购买者中占非常小的比例。所以，在制定住房保障政策时应当更多的考虑其他弱势群体的住房需求，扩大保障对象。再次，要保证住房保障制度的公平合理。其中廉租房以及经济适用房的价格应该大幅低于商品房，政府必须做好对住房审批的管理，通过完善法律法规的途径防止房地产行业的腐败现象。
3、结语
关键词:城市规划;房地产开发;国际经验
中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0169-03
城市规划是一定时期内城市发展的蓝图,是城市建设和管理的依据。房地产开发则是城市规划的落脚点,通过房地产开发对城市进行拓展与更新,对改善城市景观、提高居住环境质量、促进城市社会经济发展具有积极作用。应该说,城市规划对房地产开发的有效控制,能够保证城市发展与房地产开发的统一。但现实中因城市规划的公益性和房地产开发的私益性矛盾,造成房地产开发违反城市规划现象突出,从而导致规划失控,对城市建设与发展造成严重危害。因此,加强城市规划对房地产开发的控制是城市健康发展的必然要求。
1城市规划对房地产开发控制国际经验
发达国家经过上百年的发展和完善,都形成了与各自国情相适应的城市规划管理体系,从而能有效地控制房地产开发。他们较为完善的开发控制手段对我国具有借鉴意义。
1.1英国城市规划对房地产开发的控制
英国房地产开发规划管理主要包括开发控制、政策指引、土地储备和公众参与等内容。
1.1.1 开发控制
英国的开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等。在英国,开发的定义不仅指建造、工程和采掘等物质性作业,还包括土地和建筑物的用途变更。
开发控制可以从容量控制和空间控制两个角度来看。绿带政策是容量控制的主要方式,它试图在保护自然景观特征、提供公共休闲与支持农村地区的经济活动之间做出平衡。绿带的主要目的是制止大城市建成区的无限制蔓延,保护城市周围的乡村不被蚕食,保护历史城市所固有的特征。从开发的空间控制上看,1944年大伦敦规划提出圈层式结构,即疏解内城、控制近郊、限制蔓延、开发远郊,内层圈的增长跃迁到最外圈。这是很多大城市发展到一定阶段后经常采用的空间控制方式,它有效地引导了房地产开发的空间布局和发展方向,从而达到了对城市总体规划战略指导下的城市总体空间结构的控制[1]。
1.1.2政策引导
政策引导是关于某些专项规划公布的一系列引导性政策和技术要求,阐明政府在某一阶段上对地方城市规划事物的观点和原则,它几乎涉及到规划事务的各个层次和方面。在英国,这一系列政策引导是通过公众磋商和讨论而产生的,没有立法,只是政府的建议性文件,但在地方规划中都能很好地落实。这些直接影响着地方开发规划的内容,是各地规划控制和实施方面的实质依据之一。
1.1.3土地储备
城市土地储备也是政府控制城市开发的一种重要手段。英国的哈罗德・B.敦克利认为,土地储备是政府在没有需要前先获取相当面积的土地,最后将其释放到市场,用做与规划目的一致的开发手段。他认为,土地储备对于土地所有权及地价有重要意义,是一种强有力的控制技术,通过购买土地尤其是城市边缘的土地,将其储备起来,在城市扩张时,政府可以通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机,利用规划做引导,使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。
1.1.4公众参与
英国于1968年首次将公众参与行为作为一项法定的制度[2]。在结构规划编制中,公众参与采取“公众评议”这种方式,在完成公众评议之后,结构规划呈报中央政府的主管部门,并附上公众评议的详细内容,经主管部门批准后,结构规划具有法律效力,作为地方规划的依据。在地方规划的编制过程中,首先要对规划草案进行宣传,使社会各方有机会了解规划和发表意见;接着规划部门公布规划,进行公众质询,规划部门要分析各方意见并进行沟通,试图解决分歧,否则就要举行公众听证会,听证会中规划监察员的建议、地方规划部门的决策以及对地方规划的任何重要修改都要公布于众。总的来说,英国的公众参与已建立起较为完善的组织机构和组织方式,公众参与的整个程序通过法律的形式明确下来。
1.2美国城市规划对房地产开发的控制
城市规划在美国起始于20世纪初,是城市发展与进步的重要工具。美国城市规划对房地产开发的控制主要体现在分区制和成长管理。
1.2.1分区控制
分区制是在遵循总体规划的基础上,将土地划分为一系列不同的区块,分别作为居民区、商业区、工业区,除特殊情况外,通常不可以混杂。在发展控制方面,分区制是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。再分区制:是一种对土地地块划分的法律过程,它是在分区制的基础上,对土地的使用做出进一步的细分,主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块,以满足地块产权转让的需要[3]。分区制与再分区制都是为实现城市土地的有效利用。
1.2.2成长管理
20世纪60年代,美国许多城市都面临着因城市蔓延而引发的城市问题。成长管理是为了实现城市经济、社会以及环境等多方面的协调发展,通过城市土地的综合利用,提高土地利用率,使城市增长达到一种最优的状态。美国的成长管理措施主要有:一是公共设施配套。成长管理的一个显著特征就是对土地的开发进行综合的管理,而这种管理的一个有效措施就是要求土地开发项目进行公共设施的配套。二是总量管制。这是管制地区发展速度的措施,通过“量”的配置,限制建设用地的开发,以达到保护土地资源并限制城市人口的目的。三是分期分区发展。分期分区发展是为了适当而有效地提供公共设施,通过控制开发地区的公共设施来控制城市发展的区位和时序。四是设立成长管制区。通过设立成长管制区,引导城市发展到适当的地区,在管制区内允许土地开发,并提供适当充足的公共设施,管制区外则限制开发[4]。
1.3新加坡城市规划对房地产开发的控制
新加坡房地产开发规划管理的内容主要包括支付开发费、发展管制和建筑管制。
1.3.1支付开发费
新加坡是一个土地资源极其匮乏的岛国,为了加强政府对于土地资源的有效控制,除了法定的开发控制,政府还通过强制征地的手段,把大部分土地收归国有。根据1964 年规划法令的修正案,凡经规划部门允许,可以变更原来的规划条件(包括开发强度和区划用途),但必须支付相应的开发费,目的是将由此带来的土地增值收归国有,又使开发控制具有较强的适应性和针对性[5]。
1.3.2发展管制和建筑管制
新加坡是一个法制的国家,政府机构严格依法办事和按照法定程序作业,科学、详细和透明度高的城市规划以及有关法规为政府管理机构和发展商提供了共同遵守的发展准则。新加坡城市建设管理分为发展管制和建筑管制两个层面来进行,从宏观的土地使用和布局,到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护都有一整套完善的管理过程。市区重建局的发展管制署和公共工程局的建筑管制署分别负责发展管制和建筑管制。
1.4国外房地产开发规划控制的经验
1.4.1完善的法规是房地产开发规划控制的前提
没有完整的规划法规体系,房地产开发规划控制也无从谈起。从英、美、新来看,随着地方政府结构的变化,都逐步建立健全了与之相适应的城市规划法律法规,从法律的角度规定了城市规划管理者与开发商应当履行的职责与义务,这也为开发规划控制提供了前提。
1.4.2规范的管理是房地产开发规划控制的关键
政府履行规划管理的方式是以法治为核心,建立相应的规划管理决策、执行和监督机制。首先,拥有完善的城市规划管理体系,注重规划管理机构的建设,力求部门之间各司其职、协调合作,推动城市规划的科学化管理;其次,具备一套公开、透明的监管系统,管理的主体也打破了政府一家主导的状况,形成了赢利性企业、非政府组织和公众共同参与的新局面。
1.4.3多样化的方式是房地产开发规划控制基础
规划控制方式的多样化是房地产开发有序发展的基础。发达国家根据各自的特点制定出各具特色的控制方式。在英国,开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等;新加坡的发展管制以及建筑管制为管理方与开发方提供了一套共同遵守的法则,而通过付费限制城市规划的随意更改则是其规划控制方式的一大亮点;美国的分区制和再分区制是通过对土地的划分以及细分,共同实现对城市土地分区利用的目标。
1.4.4完善的公众参与房地产开发规划控制的保证
自20世纪60年代中期开始,公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分,它通过权力的分配真正影响到城市规划成果。公众参与具有法律保障,参与方式多样,并且在规划的不同阶段参与方式也有所不同。城市规划从策划、修编、实施、管理,每一阶段,每个环节,都发动和吸纳公众积极参与,集思广益,保证了规划控制的有效性。
2我国房地产开发控制中存在的问题
我国目前现行法规是从2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》,这部新规划法确立城乡统筹、以人为本的立法思想,突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能,建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序,但是,在高速发展的房地产业背后,开发活动背离城市规划的制约和管制,产生了过度性开发、随意开发等一系列严重问题。
2.1缺乏健全的法律支撑
首先,在新的《城乡规划法》出台以后,各个地方由于各种原因,地方制定的城市规划法规不能跟随之做出及时调整,普遍覆盖面小,配套不健全,甚至有冲突,致使许多情况下规划无依据,覆盖有盲点,可以钻空子;制度建设缓慢,往往是就事论事,没有前瞻性,现实中存在着“合理不合法”,“合法不合理”现象,执法依据不足,在具体操作中存在着执行难的问题。
其次,城乡规划法作为主干法,本身存在内容的缺失。例如,我国城乡规划法只规定了城市规划行政主管部门的权力和职责,缺少对在城市规划区内进行建设的单位和人的权力和职责的明文规定,开发商在没有明确自身的权职情况下,很可能为了追求利益最大化,钻法律空子。随着市场经济体制的建立健全以及投资主体多元化,编制完善的法律法规迫在眉睫。
2.2规划管理工作存在疏漏
城市规划管理部门在各设市城市归属部门不一,并且规划管理部门的名称也五花八门。现实中,在追求收益的经营目标驱动下,往往会出现一些地段内的过度开发(主要见之于商业服务类用地和居住用地)与随意性开发现象。政府城市规划监管部门缺乏一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络,在面对这种背离规划的开发行为时惩处力度不够,造成监督机构虚置化的结果,难以使规划真正实施,落到实处。同时,由于对于细则的实施不够重视,难免破坏规划的整体要求,最终造成对城市景观破坏导致城市文化的日益衰落、公共设施开发不足等问题。
2.3控制方法单一
目前,我国规划控制体系不论是在控制内容、还是控制方法上都较为单一。控制内容主要是由指标构成的,控制方法的实现主要依赖于用指标值进行数量的控制。只有少数对位置和范围的控制依赖于部分定位线控制来实现。单一的控制方式使规划控制的时效性与灵活性经常受到质疑并成为目前规划控制编制与操作中的一大难点。纵观我国现行的规划控制方法,无论在技术层面,还是在制度方面都存在一些不足。如何对城市的土地进行更有效、合理的规划控制,满足房地产开发活动随市场变动的灵活性及城市发展本身所具备的多样性的需求,成为迫切需要思考和解决的问题。
2.4公众参与机制问题重重
尽管新的《城乡规划法》中强化了公众参与环节,但还存在不少问题:第一,公众参与的意识薄弱,公众参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上,而对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情[6];第二,城乡规划作为法律地位的文件,其规划制定过程中缺乏公众参与,而公共参与则是规划成果合法性的基础;第三,参与―反馈―再参与的机制并没有形成,新城乡规划法中没有规定具体哪些信息可以向公众公开,哪些不可以公开;第四,公众参与缺乏法律保障。由于现行的法规中没有将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中,公众参与规划在程序上的缺失造成参与的随意性;第五,公众参与的程度存在地区差异,这主要是由各地区经济水平不同造成的。
3完善我国房地产开发规划控制的对策
3.1建立健全城市规划法律法规
针对我国城市规划法律法规不完善的现状,有必要建立健全法律法规。
首先,完善地方性法规以及配套法律法规。这是因为地方性法规以及配套法规是城乡规划法的组成部分,对于地方规划法的宗旨、规划的制定与实施,建设用地、建设工程、市政工程的规划管理,以及监督检查、法律责任等都是在城乡规划法实施的背景下制定的。因此,在城乡规划法颁布实施后,《村庄和集镇规划建设管理条例》以及有关城乡规划的部门规章、地方性法规和地方政府规章需要根据主干法的规定及时进行修订、完善,以保持城乡规划法制的统一。
其次,城乡规划法在内容上有待进一步完善,对城乡规划法中欠明确具体的内容加以细化。对于规划立法中一部分由于条款本身表述的含义不清,造成操作性不强的情况应当有必要地通过法的解释来予以明确。对于规划区内建设人和建设单位可能存在的某些问题,作为规划法主干法的城乡规划法必须对建设人以及建设单位开发活动进行明文规定,明确其权利与职责,哪些是可为的哪些是不可为的,维护开发商权益的同时又从法律角度限制其行为活动。
3.2完善城市管理工作
首先,在机构设置方面,统一管理机构,明确评审机构,有效行使监督机构的权利;其次,在编制体系方面,准确指出编制体系的重点,协调上下层次的规划,保证在时序上形成有效衔接;接着,要重视实施细节,一部法律法规再完整,仍然需要在实际中具体的工作落到实处。在执法过程中要始终突出一个“严”字,执法如山,毫不例外。我国在逐步实现法制化管理,不仅要完善法制建设,同时还要严格执法,在法律面前不讲人情,下不为例,维护城市规划管理工作的严肃性和权威性[7]。最后,完善运行机制,建立监督―反馈―调整―实施的反馈回路,以便适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。
3.3实行多种开发控制方式
在这方面,可以借鉴英国、美国、新加坡等国的经验,实行多种开发控制方式,可采用总量控制、空间控制、分区制、再分区制等方式,从土地数量或者土地利用方式的角度进行控制;针对不同主体,可以通过颁发许可证制度、成长管理、发展管制、建筑管制、更改规划付费制等对开发活动进行控制。
关键词:西部 生态补偿 法律制度
生态补偿起源于德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护No-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。
但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。
一、西部生态补偿法律机制存在的问题
当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:
1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。
2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。
3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态彩票、BOT融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。
关键词：农民权益保障 必然性 对策
一、农民权益受侵害的表现
由于我国原来实行的是，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：
（一）操作不健全侵害了农民利益
目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。
（二）擅改土地的农业用途农民合法权益无保障
一些干部为了招商引资，在没有得到农户同意的情况下擅自与投资者签订土地包租合同。有的滥用权力，随意变更承包合同，把农民的土地强行收回转让与出租，且租金非常低廉。而一些投资者在受到损失时会拖欠农民费用或消失，农民无法得到应有的利益，此外由于租赁土地的期限较长，投资者有的建造了固定建筑物，彻底改变了土地的用途农民的长远利益得不到保障，这些都使农民的合法权益受到了极大的侵害。
（三）政府行政干预侵害农民利益
目前我国各地的土地流转正在兴起，呈现快速增长的势头，这是农村经济发展的结果。但土地流转可能会使某些人得到一些利益，个别基层干部有时会议行政手段干预。据相关调查显示，政府干预的土地流转占到了四成之多，而有村级组织干预的近六成。这原本该由农户自主、自由的，但基层的行政干预剥夺了农户应有的权益，使农民的合法权益经济利益受到极大侵害。
二、农民权益受侵害的原因
（一）土地产权不明
我国的土地产权制度还很不完善，存在着缺陷。一个健全的产权应由所有权、使用权、收益权和处置权组成，但我国农村的土地集体所有，农民只有使用权。但对土地的主题、农户使用权的保护等相关问题没有做出明确规定。这就使基层政府滥用行政手段提供了可乘之机，理论及法律的难点与缺陷为乡镇政府、村级干部的侵权提供了便利，乡、镇、村基层组织常常以土地所有权者的身份自居，做出土地流转的决策，而不考虑、尊重农民的意志， 无视农民的合法利益，而实践中农户亦无力抗拒各级所谓的土地所有者对土地流转中收益权的恣意分享。这些都损害了农户的合理权益。
（二）相关法律法规未建立完善
目前，我国对土地流转的相关法律法规尚未建立完善，对流转的范围、条件、主体、收益分配等都没有明确的规定，这很大程度上对土地流转的健康发展产生了障碍，且成为农民权益受侵害的原因之一。由于法律法规的缺失，使得个别基层干部滥用职权，大钻法律漏洞，以土地流转为名，中饱私囊，大大侵害了农户合法权益。也使土地流转处在价格不确定、效率不高的怪圈中，对土地流转的正常运行带来了障碍。
（三）政府职能未转变
由于受原来计划经济时代的影响，政府职能还未完全转变，但在目前的市场经济下，这种情况已不能适应经济的发展。此时，政府主要是为经济发展创造良好的条件，在一定情况下进行调控。但在农村土地流转中，政府没有发挥其应有的作用，对该管什么，不该管什么没有明确的定位，造成行政混乱。也为一些基层干部、投资者谋取私利、非法转让、擅变土地用途创造了条件。
三、对农民权益保障的对策
农村土地流转是农村经济发展的产物，是为了农户更好地生活。面对土地流转中的问题，今后的土地流转要坚持自愿、效率及公平的原则，对农民的合法权益要保障，为了保障农民的合法权益，使得土地流转健康发展，今后要做好以下几个方面的工作：
（一）健全相关法律法规及土地政策
今后要对相关土地政策及法律法规进行建立完善，并对承包权进行明确规定，农民在承包期内的土地权益不会因其是否主要从事农业而改变动放弃的除外，任何单位或个人都不得以任何手段让农户失去承包土地。土地政策中也要对农户的土地权利进行规定，使农民拥有占有、使用、收益与处分的权利，这将是土地政策继法律法规在不断完善中需要解决的重要方面。
（二）完善土地流转市场
由于目前土地流转中没有统一规范的组织及协调机构，土地流转效率低下、秩序混乱，因此要建立土地资源优化、低成本高效益、规范化的流转市场来解决。这就需要建立土地流转中介服务组织，让农户了解并与之交易，这样可以使谈判等费用得到合理的下降，而中介机构要培育其农户的信任，把农户的土地集中并推进农民土地租赁市场。这可以由土地管理部门牵头，建立如土地流转委托中心等中介机构，由他们直接负责接受农民委托，并把要求流转的土地资料存档，建立土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、价格等，动员相邻地块的农户自愿流转或调换土地，进而使可供调整的地块成片化，以提高土地流转的成功率促进土地市场的完善发育。
（三）政府要做好职能定位
在今后的土地流转中，政府要找到合适的定位，做好服务工作，改变过去以行政手段进行干预的做法。农户应是土地流转的主体，在市场经济下要遵循自愿的原则，一些地方政府不能滥用职权，以替农户流转或管理为借口去分享地租，损害农户利益。但这不代表政府就放开，不用做好相关的服务。基层组织在土地流转中要做好资格审查、资料管理、监督、合同签证等服务工作，并做好与中介、投资者等的协调以及做好土地长期规划，为流转创造条件。
摘要：我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性与市场经济的发展不相适应。农用地流转是社会经济发展的必然趋势。农用地的流转有效地促进了农业产业结构调整，是优化土地资源配置。实现农用地规模经营与集约经营的有效途径。分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
关键词：农用地；流转；所有权；使用权
一、农用地流转的意义
我国《宪法》明确规定，农用地的所有权只能归国家或集体所有，因此，我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。
随着我国生产力的发展和人口的增加，为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营，对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性，这是与市场经济的发展不相适应的，也不适应农业资源的优化配置，农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此，分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
二、我国农用地流转的形式
在实践中农用地流转的形式各种各样，本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。
农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权，对公共事业性用地向集体征用，实现农用地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它是顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地，应由国家向集体购买而不宜征用。
农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者，是农用地所有者同农用地使用者之间的流转，包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移，是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转，是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系，包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。
三、我国农用地流转中存在的主要问题
1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证
《土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体，但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权力，导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地，使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。
2、缺乏有效相关中介服务组织
土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产、流通以及金融的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前，我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段，数量较少，区域分布不均，结构和功能不完善，职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩，影响了土地流转市场的正常发育和发展。
3、农用地流转市场发育不完善
农村土地资源市场化配置，是社会主义市场经济的客观要求，对完善农村土地制度，促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。
4、相关法律法规不健全，政府对农用地流转缺乏有效监管
与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管，土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。
四、完善农用地流转制度的对策
1、构建农用地流转制度的基本原则
党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则：
(1)依法原则
土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划，不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营，确需改变土地生产用途的，应依法报批。同时规范土地流转合同，制定各种流转合同样本，力求流转手续合法；规范，并依法保证合同各方严格履行合同。
(2)自愿、互利原则
要充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自，严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。
(3)土地资源可持续利用原则
农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则，通过调整土地资源的利用结构，优化土地资源配置、提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。
(4)经济、社会、生态效益兼顾原则
农用地流转的目的是优化土地资源配置，通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展，但决不能急功近利，只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。
(5)以市场为中心原则
农用地流转必须坚持以市场为主导的原则，引入市场竞争机制，减少行政干预，切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。
2、完善农用地流转制度的对策
(1)建立农村社会保障体系
一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件；另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，解决进城务工农民的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。
(2)加强相关中介服务组织机构建设
中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用，其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务；大力培育和发展中介服务组织，加快中介机构行业协会建设；加快信息化建设，构筑中介机构信息平台。
(3)完善农用地流转市场
完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰，使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况；其次要规范农用地市场流转的程序，加强交易的管理，但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序，规范收费制度，避免导致农民负担的进一步加重；第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础；最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道，逐步放开农用地流转市场。
【关键词】农地经营权 抵押贷款风险 创新担保风险补偿
一、引言
近年来，农民的多元化经营产生了巨大的资金需求，以农地经营权抵押贷款来破解三农发展的资金难题，成为了一条重要的途径。但由于农地承包经营权不明晰、排他性弱、处分权受到严重限制等“先天不足”的产权障碍因素，再加上后天受限“的法律、抵押工作机制不健全等因素，农地经营权抵押贷款虽说做出了许多的有益探索，却在实践过程中产生了诸多风险。本文要讨论的问题就是农地经营权抵押贷款中存在的系列风险及应该如何规避、化解风险。
二、农地经营权抵押贷款的主要风险
（1）法律法规未松绑。相关法律法规尚未做出相应调整，致使农地经营权抵押担保创新缺乏可操作的法律依据。我国《物权法》第184条和《担保法》第37条第2款对农地经营权抵押做出了明令禁止，除此之外，最高法院的司法解释中的相关条款对农地经营权抵押制度采取否定态度。因而，大多数农民手中所拥有的农村土地均不得抵押，但农地抵押贷款业务的开展均是通过地方性文件获得批准的，一旦产生纠纷诉至法院，抵押贷款人若提出抵押品违反法律相关规定，而主张合同无效时，对于金融机构来说，无疑十分棘手。
（2）农业生产经营不稳定。农作物生长周期长，易受自然灾害影响，可能造成地上附着物重大损失；或因市场形势变化导致地上附着物价值大幅降低，进而影响土地流转价值。再加上农业收入增长空间有限，生产技术较不成熟，总体上抵御自然风险、市场风险的能力较弱。当农业贷款一旦不能到期偿还，银行即使处置抵押物也难以挽回全部损失，再加上中国农业保险发展较滞后，导致信贷风险防范困难加大。
（3）农地承包权价值评估不准确。土地承包经营权的价值难以标准衡量，一方面是地上种养物易受灾害、不易监管，另一方面我国农村土地流转的中介交易服务极不发达，缺少权威的土地价值评估机构和专业资质评估人员，大多地方都是仅凭贷款人以土地租金及地上种养物的价值来确定抵押物的评估价值，造成对土地抵押价值的认定不够科学。
（4）社保机制不完善。农村社会养老保险、低保、新农合医疗制度仍不完善，再加上农民的财产性收益较少，具有不确定性、不稳定性，土地仍然是农民最基本的社会保障，当农民还款失败，丧失土地经营权时，其抵御风险和抗压能力大幅削弱，面临失去生存之本的窘况，这不但与开展农村土地经营权抵押贷款业务的初衷背道而驰，还会给农民的正常生产、生活带来灾难，引起系列民生风险。
（5）相关配套较滞后。相关配套设施的滞后，带来了多源化的风险。一是现行土地承包经营权登记制度的不完备，出现权利界限不清的问题，二是土地流转市场发育迟缓，农地产权交易平台建设尚不完备，缺乏农村信用评估体系，信息不对称问题较为严重；三是风险补偿机制还不完善，如若没有可靠的政府专项风险补偿基金或是第三方担保机构进行风险的分担，金融机构可能形成较多的不良资产，引发金融风险。
三、措施及建议
（1）修改相关法律法规。修改相关法律可以确保未来的农地经营权抵押贷款事务有法可依。首先，试点地区打开“绿灯”，其出台的关于土地经营权抵质押创新的行政规定虽与国家尚未修改的法律相关条款相矛盾，但在纠纷处理中应以地方行政法规为标准；然后修改最高法院关于处理农地经营权抵押相关纠纷的司法解释，进一步缓释法律风险；最后，在试点区较为成熟后修改相关法律，建议删除《物权法》中184条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，对《担保法》第37条做出相应调整。
（2）发展农业保险，建立风险补偿机制。金融机构可以根据借款客户生产经营的风险情况及当地农业保险的普及情况，与借款人协商投保，并明确金融机构为农业保险的第一受益人。推行农产品目标价格保险以抵御农产品市价浮动风险，尝试建立农地抵押贷款保险；建立政府增信机制，成立政府性担保公司、风险补偿基金，有效降低金融机构风险。还可以通过发放政府保险补贴减轻农民参保负担，发放财政贴息减轻其贷款负担，培养起借款人的信用意识。
（3）创新抵押担保模式、方式。建立起因地制宜的农地经营权抵押融资模式，可采用“农地经营权抵押+担保公司”等模式，引入第三方机构增加还款来源的稳定性和可靠性。创新多元化的抵押方式，发展股权质押、信托收益权质押、农地经营权抵押贷款证券化等，提高资产流动性，降低风险，并能为农业发展开辟长期性的融资通道。创新金融信贷产品，金融机构应根据农户收入、风险类型、资产组成等特征，合理确定贷款额度、贷款期限、贷款条件、抵押物品等要素，预留出不允许抵押的农地部分，降低农民的生存风险。
（4）完善相关配套设施。进一步健全农村社会保障制度，增加农民可获得财产性收益的渠道，弱化农村土地的基本保障功能。完善系列中介服务。一是完善土地承包经营权登记，保证其权属明确；二是加快推进农地产权价值评估机制建设，提高估价准确性；三是加速农村信用体系建设进程，增强对贷款人的约束力；四是完善农地经营权抵押贷款的平台服务和信息服务，以降低市场信息风险，并为农户提供询价、等多种服务；四是建立完善风险预警系统，控制贷款准入条件，选择经营效益好、还款能力强、信誉风评好的农户，贷款后实时监测贷款资金流向，跟踪农户经营情况，做到风险早规避、早发现、早处理，保障金融机构贷款的顺利收回。
参考文献：
[1]兰德平，刘洪银.农地承包经营权抵押贷款风险形成与控制[J].当代经济，2014，（04）.
[2]惠献波.农地经营权抵押贷款业务推广困境与创新路径设计[J].农村金融，2015，（05）.
[3]王平，邱道持，李广东.农村土地抵押调查[J].中国农学通报，2010.
引言；我国房地产市场的快速发展，带动了国民经济的增长。但房地产市场过热，房价高居不下普通百姓购房压力增大；房地产市场的发展已成为关系国计民生的重要因素。本文就国内房地产经济管理提出了自己的观点。
我国房地产价格指数在2008年出现短暂下跌过后，即再次上涨。2010年中央出重拳遏制房地产价格上涨，到目前为止，虽然销售量有所萎缩，但价格依然保持坚挺。在几十年的发展历程中，房地产业快速崛起并成为我国经济产业体系的重要组成部分。房地产业的迅速发展在改善民众居住条件提高生活水平。促进其他产业的带动发展，提高地方财政收入、实现全面建设小康社会和促进国民经济发展等方面起到积极作用。在我国，因其特殊的国情背景，房地产业发展问题不仅仅只是简单的经济问题，同时承担着难以推卸的社会责任。引导房地产业的持续稳定健康发展是直接关系国计民生的大事。近几年。针对房地产市场中存在的各种问题，超过了以往任何一个时期。然而从目前我国房地产市场的运行情况来看。收效甚微，房地产市场发展中一些深层次的根本性问题仍未得到彻底解决和纠正，房价增长的势头仍未得到抑制，甚至于出现政府越管问题越升级的现象。可见虽然我国房地产业的发展前景是光明的，但在具体实践我国房地产经济管理仍存在许多问题和难点，实现我国房地产市场健康持续发展的道路充满艰辛。
一、房地产经济管理的现状
国内的房地产企业单位一般都在一定程度建立了企业的经济管理制度，在基本业务管理方面算是有章可循，但依然有相当一部分企业对经济管理存在许多误解，这就使得企业经济管理相对薄弱，经济业务的随意性变大，同时缺乏有效的监督机制，导致企业在这方面比较混乱。首先是会计基础工作薄弱，致使会计信息失真秩序混乱，会计监督流于形式，单位负责人违法干预会计工作，扰乱单位会计工作。其次，法人内部监督机构作用不明显，在实际工作中，董事会、监事会的监控作用严重弱化，往往缺乏有效的监督作用。再次，法律意识薄弱，部分人员法律意识薄弱，有法不依，投机取巧，执法不严，姑息将就，拉人情给面子的现象普遍，管理松弛，造成了一系列经济犯罪。企业经营层以及普通员工的素质不高，人力资源政策不健全。
二、房地产经济管理存在的问题
近几年来。我国房地产市场管理目标都在于尽快实现房地产市场供需的总体平衡。抑制房价的过快上涨。实现居者有其屋。然而对于我国当前所处的社会经济发展初级阶段的认识不到位。我国房地产经济管理在房地产市场一些问题的认识上和长期的规划上还不是很清晰．甚至存在片面性和错误的认识．导致政策目标的短期性严重，缺乏前瞻性。同时，政策目标的模糊不清．短期的政策手段和中长期规划思路不一致，甚至出现相违背的现象。政策的不连续性和科学性合理性的欠缺。造成房地产整个行业随着政策的变动而出现上下波动，不仅扰乱房地产市场的正常运行。同时政策存在的漏洞也给投机者带来可趁之机，干扰市场秩序。如经济适用房政策、房地产税收政策、住房产业政策等都是我国房地产经济管理思路不清、目标模糊的有力说明。再者，我国政府对房地产经济管理处于被动的位置，忙于具体的事务管理和救火中，缺乏长期规划，事后调控居多，造成“一放就乱。一放就涨．越管理越升温”局面的出现。
1．相关法律法规体系的不健全
从世界各国房地产市场的发展的经验来看，完善的法律法规体系是保障房地产市场良性运行的先决条件。在我国。由于房地产正处于快速发展的初始阶段。房地产相关法律法规的健全程度有待加强。房地产市场管理应是一个从最初的开发、建设、交易到后期管理的完整体系，但是在我国目前还没有形成一部覆盖整个房地产市场管理法。我国房地产市场法律法规的建设进程明显落后于当前我国房地产高速发展的需求，导致法律真空现象越来越多。其次，我国目前主要还是依靠行政权威对房地产经济进行管理．很大一部分文件都是以国务院名义牵头颁发的，或是以国家部委办的名义的，如国11条、新国四条等，缺乏法律的严肃性、稳定性和普遍适用性特点。即使在特定领域相关的法律法规已初步建立，但与此相配套的条例、实施细则不完备，造成房地产市场．特别是土地交易上政令不通、有法不依、执法不严，陷人恶性循环中。加上已有法律法规落实不到位，使得法律应有效力大打折扣。
2．机制不完善，管理流于形式
我国房地产经济管理已跨过了多个年头。房地产成为我国政府经济管理中的重点和焦点。特别是近几年，政府对房地产的管理可谓重拳出击，政策短时间里密集推行。但效果不佳，许多政策与规定只流于形式。走走过场，执行不到位，甚至不乏失真、变形。部分政策可操作性不强，存在争议。实施细则在制定颁布远远跟不上实施原则的制定颁布。我国相关经济管理的措施落实大部分采取自上而下的形式。中央政府与地方政府房地产两级监督、管理、调控职责、范围未划分清晰和明确定位．导致我国房地产行业政策的出台都是中央与地方政府的非合作博弈。目前．我国房地产市场正处于快速发展的过渡阶段，房地产业高收益与低成本的特点使其成为地方经济的支柱产业和地方财政重要来源，也成为地方政府推高地价、拉高房价的原动力。公权力与房地产开发商的合作，极易导致内部交易、权钱交易．导致宏观经济管理操作明显存在失误现象。房地产市场中官商结合的链条若无真正打破，我国房地产经济管理的难度将越来越大，国家宏观政策也注定流于形式，难发挥有效作用。加上，在房地产市场中最为关键的金融、企业、土地、地方政府等多个环节上在日常运行中各自为政．协调不足，各自决策，决策相互脱节，也导致我国房地产经济管理流于形式。
三、房地产经济管理建议
1．完善相关法律法规体系
法律法规体系的完善一般都需经历一定的发展阶段和经验的积累。当前。实现我国房地产市场的正常运行，需逐步建立和完善我国房地产法律法规．建立起具有中国特色的完整房地产法律体系，实现房地产市场运行的规范化和房地产经济管理行为的合理化和合法化。首先，应以法律来有效制约政府的经济管理作用的发挥，避免影响更大的扰乱。同时以法律切实保障我国房地产综合、全方位的、多层次的宏观调控体系的建立和实施。继续完善《土地管理法》、《建筑法》和《城市房地产管理法》，尽快出台各相关的实施细则，促成《房地产法》的出台，将房地产开发建设管理、交易管理、中介服务管理及相关的后期服务管理等各个方面完全纳入法律规范体系，提高我国房地产行业相关规范政策的层次性、稳定性和严肃性．使我国房地产市场经济管理有法可依、执法必严、违法必究。
2．建立健全管理机制．
我国的土地储备制度起源于上世纪90年代后期，它是在我国经济体制改革大背景下城市土地管理领域的一项创新，是在土地使用制度改革、土地市场发育和推进城市化过程中应运而生的一种土地管理制度。土地储备制度的实施是由专门成立的土地储备中心负责，作为政府下属的独立部门，成立初期归属不一，有政府直属也有隶属国土部门也还有隶属其它部门的。到2007年底，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部门联合下发国土资发〔2007〕277号文件后，土地储备中心才统一归属国土资源局。土地储备中心作为独立的企业(或公司)法人完成土地征用、收购、开发或重开发、经营和管理的全过程，由于缺乏法律支撑各地对各环节的操作也不尽相同，因此，出现上海模式、杭州模式、武汉模式，从三个城市土地储备制度形成的背景及其不断完善的过程分析，可以发现他们的初衷都是为了解决当地国有土地在出让过程中比较突出的问题，且在实施后取得了较好的成效，也激励着当地政府在实施中不断探索不断创新和完善，最终形成基本符合当地城市发展实际的土地储备制度，但从另一角度看，这三种模式都有优点和缺点。毋庸置疑，土地储备制度的建立对规范土地市场行为、保障城市规划实施、加快推进城市化进程、维护土地所有者合法权益、促进经济与社会和谐发展起到了十分重要的作用。但是随着收储规模的扩大各种矛盾也日益显现，收储的风险也在加大，迫切需要法律、法规和机制的支撑。
一、土地储备制度实施的作用
1、一是有利于推进城市化进程。城市化是工业化发展到一定程度的必然趋势，它不仅仅指城市规范的扩张和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，产业结构是否合理，人与自然是否和谐。要完成这些目标，必须对原来的城市土地进行重新的定位和调整。目前，我国大多数城市的功能都是残缺不全的，由于缺乏科学合理的规划，造成道路拥堵、排水不畅、商业布点不均，以致出现工业、商业、居住混杂现象。为了改变这种状况，就必须对旧城进行拆迁改造，按照规划对原有土地实行收购、置换等处置，土地储备制度的出台，为旧城改造(土地处置)提供了体制机制上的支撑，为城市化建设奠定用地保障。
2、二是有利于调整产业结构。产业是城市发展的基础，一个城市根据各自的区位优势，必然对产业有一个合理的定位。而在促进一、二、三产协调发展，科学划定功能区引导产业向功能区集聚，在各产业的合理流向时，势必涉及到土地资源的如何配置。在城市中心区如何做好“退二进三”扶持三产发展，二产进园区既要保证其生产经营所需的必要功能，又要考虑其产业链之间的相互联系，尽量缩短产业链之间的空间距离，节省生产成本提高产品竞争力。摆正一产的位置，科学规划，发展精品产业、生态种植(养殖)，它除了提供居民必需的生活资料外，它还能为美化城市清洁环境起到无可替代的作用。因此，在科学调整产业结构中土地储备制度起到了分配器的作为。
二、土地储备制度面临的风险
1、制度风险。由于土地储备制度起步较晚，目前对土地储备制度运行过程中出现的一系列问题，还没有专门的法律条文可执行，致使制度运行过程中面临较大的不确定性。目前与土地储备有关的法律、法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔2007〕277号《土地储备条例》等，但这些法律、法规都没有对土地储备的具体行为做出明确的规定。这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑，甚至有些行为与现行法律法规相抵触，从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定，导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍，直接影响土地收购成本和运作成本，经常出现一户人家或一小块地而影响已收购成片地的统一规划和整体出让，使其面临巨大的违约风险。与此同时，由于法律上的不确定，还存在着政策变动、政府的不规范操作和过度干预、部门之间的协调都会带来一定的风险。土地储备制度由于缺乏法律的支撑，往往表现出比较脆弱的抗风险能力。
2、经营风险。土地储备机构兼有企业的特性和政府机构的职能。一方面它要垄断城市土地一级市场，实行地方政府的土地市场宏观调控职能，防止土地市场地价过高和过低；另一方面，它的经营往往是自负盈亏，财政收支两条线使大部分盈利都由地方财政获取，土地储备机构自我调节的能力相当有限，具有较大的财务风险。在土地收购、储备、出让各环节很难科学把握，任何一个环节都会带来经营风险。虽然，控制收购成本、核定储备规模、适时出让，是防止经营风险的有效手段，但是在具体操作中往往出现许多不尽人意的现象，压力主要来自于政府的干预。例如收购某些地块时，由于政府干预虚增土地收购价格，代替地方财政承担转移支付的职能，本应由政府承担的责任转借到土地收储机构身上。储备中没有找准既能满足市场需求起到调控作用又能节省储备费用的平衡点，而是盲目扩大储备规模且不注重质量，造成资源和资金的双重积压。未能准确把握市场信息、城市建设时序和储备地块包装准备，造成卖的找不到买的，该开发的地块得不到开发，其结果会导致地价低于成本价出售或积压。
三、完善土地储备制度法律、政策和管理机制的几点建议
1、制定和细化土地储备制度相关的法律及政策法规。土地收购过程是土地权益的转让过程，必须制定相关法律对土地收购储备的主体和客体所享有的权利和承担的义务关系进行明确规定，使处理土地收购问题时有法可依，保证收购过程的合法性和规范性。虽然《中华人民共和国土地管理法》等相关法律中规定，在特殊情况下，可依法收回国有土地和集体土地。但是这些法律法规对土地储备机构的地位、性质和职能等方面没有明确规定。由于缺乏法律法规的的支撑，土地储备制度的实际操作中难免会出现“底气不足”的问题，影响了土地储备制度实施的效率和作用的发挥。因此，建议有关部门就土地储备制度中尚未界定清楚的地方以法律法规的形式予以明确；如将土地储备机构从法律上定位为政府和土地行政主管部门授权，按照管办分离、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的政府事业单位，并具有垄断土地一级市场的合法权利。为土地储备制度的建立和运行提供良好的法律支撑。
2、合理确定土地收购价格。土地收购价格反映收购过程的经济关系，前提是促进土地成交，但不能强买强卖，所以合理确定土地收购价格并在一定范围内统一，是土地收购顺利进行的保证。目前，除依法收回土地外，各地在施行的土地收购地价有二种：一是集体建设用地的收购价按当地政府公布的基准地价确定；二是国有土地的收购价按市场评估价确定(并分商业、住宅、工业等)。在执行上述两种收购地价中主要存在二方面的问题：一是基准地价与市场评估价悬殊太大，作为两种不同土地性质的使用权拥有者显失公平，因此，收购时出现两不同的现象，国有土地(尤其是工业用途)所有者喜欢被收购，每被收购一次他的资产就得到增值，集体土地使用权所有者不愿被收购，一旦收购只得到少量的土地收购款后将永远失去土地，同为生产资料的土地不应有不同的地价定价标准。主要问题就在于地价差距损害了集体土地使用权拥有者的利益。建议科学合理地确定集体土地的收购价格。二是在收购国有土地时不同对象差别较大，特别是对地上附着物的评估弹性空间过大，引起一定的社会反响，也容易出现腐败现象。主要是评估机构随意性造成，缺乏有效的法律、法规制约。建议要完善评估行业规范。
