时间：2023-07-18 17:25:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共事业管理的特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】公共事业管理；体制；改革
如今我国是社会主义市场经济社会，与为计划经济社会体系建立的传统公共事业管理体制与如今国内众多公共关系出现了很多矛盾。这就需要对传统公共事业管理加以及时改革以适应发展。
一、公共事业管理体制概述
公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系统。在我国，进入新世纪以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了政府能力的不足，分担了政府大量的公共管理职能，为我国公共管理事业的发展提供了良好的动力。公共事业管理虽然脱胎于行政管理，但公共事业管理还是有自己的管理特点的。一方面，公共事业管理体制与企业管理体制不同。不同于企业追求利润最大化，实现企业目标，公共事业管理的核心是公共利益，它最明显的特征就是非营利性。企业的投资来自企业所有者，而公共事业的经费主要来自于立法机构的授权或是社会财富的二次分配。国家对公共事业管理有比较严格的规定，因此公共事业管理受政治影响比较大，而企业则大不同，其行为只是简单的经济行为，与政治影响不大。另一方面，公共事业管理体制与政府行政管理体制不同但又深受行政管理的影响。行政管理体制，是国家权力机关仍法管理国家事务、社会公共事务与机关内部事务而形成的管理规范与管理机制的总和，我国的公共事业管理脱胎于行政管理，一直依附于行政部门。相对而言，行政管理是上层的管理内容，实行的是间接管理，而公共事业管理则是把服务对象由政府机关扩大到整个非政府组织，将管理职能划分给非营利性组织或第三方的公共部门，强调的是公众的参与性，公共事业管理具有很强的社会性。公共事业管理体制具有这两个特点，使其在管理目的、管理职能与管理运作方式上都不同于其它的管理体制，加强公共事业管理，完善公共事业管理体制，必须要加强对原公共事业体制与当今公共事业管理体制的最新创新，才知道如何满足公共事业发展的需求。
二、我国公共事业管理体制改革建议政策
公共事业管理体制改革不但要从深度上加以进行，更需要从广度上加以改革。
（一）公共事业管理体制的深度改革。这里的公共事业管理体制的深度改革是指改革大的方向方针的确定，这需要政府及相关人员认识到公共事业管理改革的急迫性，然后结合公共事业管理内涵和主体与客体的清晰的认知做出科学的改革举措，从而促进改革工作能够科学合理的进行。
（二）公共事业管理体制的广度改革。
1.增强农村公共事业管理的意识。增强管理者对农村公共事业管理的重要性及紧迫性的正确认识，是搞好乡镇公共事业管理的前提。管理者应该认识到对公共事业的管理是其本职工作之一， 没搞好就是渎职。要完成新农村建设的巨大任务，必须要搞好农村公共事业的管理。充分认识到农村公共事业管理是一个系统工程，具有复杂性和长期性，在工作中应该要有战略意识、全局观念，还要有求真务实的精神。同时，村民作为公共设施的直接受益者，也应该认识到农村公共事业是与自己的生产生活密不可分的。经济的发展和生活品质的提高都离不开公共设施的建设、维护和管理。没有公共设施的现代化，就不可能有农民生活的现代化，更不可能有整个农村的现代化。
2.准确定位地方政府公共事业管理的功能。农村公共事业管理，是关系到农村发展和农民切身利益的大事，为了更好地履行其管理职能，管理部门应该根据农村公共事业内容广泛、复杂、差异大等特点灵活设置相应的管理机构。既可设立综合管理机构，又可以设立专业管理机构，或者设立管理协调机构。并且进一步明确管理机构的职责。要确保地方政府在公共管理的过程中做到不缺位，不错位，不越位，做自己应该做、能够做的事，并全力以赴把这些事做好、做实，而不要去管不该管、管不了、管不好的事，更不能扭曲政府的公共事业管理行为，把公共事业管理变为有偿服务，防止与克服“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”，“领导就是开会，管理就是收费，公关就是行贿”等现象的发生，真正让民众满意、高兴。
3.建立绩效导向型的农村公共事业管理制度。长期以来，我国农村公共事业管理制度呈现出“投入型”特征， 主要表现为投入———产出效率偏低，没有成本核算意识。新时期，农村公共事业管理应转变“投入型”这种单一管理方式，必须建立绩效导向型的农村公共事业管理制度。要建立绩效导向型的管理制度，必须建立科学的绩效评估指标体系，在评估的过程中应科学选择绩效评估的方法， 并对绩效评估结果进行有效的运用。如可从县乡（镇）政府工作业绩、成本及其内部管理等维度构建评估指标体系。在设计子指标的时候也应该多方面考虑。如在管理业绩指标体系的构成方面，既要考虑经济发展指标，又要考虑社会发展的业绩指标；管理成本指标体系应包括内外部成本指标。评估指标，既要结合当地的实际，不能照搬照抄，也不能使指标成为一部分人获取私利的工具，应该保持公正性。县乡（镇）政府绩效评估指标可由适合所有县乡（镇）政府绩效评估的指标，也是所有县乡（镇）政府的绩效评估所必须评估的通用性指标和具体实际所特定的个性指标即特色性指标两部分构成。
4.提高公共事业管理的效能。当前我国农村公共事业的管理效能普遍比较低，为了更好地加快新农村建设，农村公共事业管理部门应该整合农村的各种资源，变劣势为优势，必须提高管理效能。我国每年对农业的补贴及支出额在1800 亿元左右，但在补贴方式上主要采取“暗补”，许多农业补贴并没有补贴给农业生产者———农民，而是补给了中间环节，农民受益不多。这样原本很有限的资金都没能够很好的用在发展农村公共事业上，严重阻碍了农村公共事业的发展，降低了农村公共事业的管理效能.因此，农村公共事业的管理必须面向农村的生产、面向农民的生活。保证国家财政对农村的投资、对农民的援助落在实处，提高国家财政对农村公共事业的援助效能， 让农民直接享受到改革开放以来的成果。目前，我国各地农业正在由传统农业向效能农业转变，中国农村公共事业的建设与管理一方面必须要增加向农村地区提供公共产品和公共服务的数量，使农民从中得到更多的切实的实惠；另一方面要努力提高向农村提供公共产品和公共服务的质量与效益，使农村公共事业真正成为新农村建设的基石。
5.在公共事业管理中引入竞争机制。建立与市场经济相适应的农村公共事业管理体制就必须要遵循市场经济的发展规律引入公正、公平、公开的竞争机制。对农村公共事业先进行分类，然后针对不同的类别确定市场化的程度。这样不仅可以提高农村公共事业利用的效率而且可以促使农村地区公共事业由高度集权管理转向多元治理，由管制转向服务。
总而言之，在如今经济社会各项改革正在普遍进行的时候，我国公共事业管理工作也需要抓住时机，进行改革创新，只有适应社会时展的公共事业管理体制才能更好的利于提高公共事业管理工作，从而最大程度的满足公共需求。
参考文献：
体系紊乱，缺少系统性。公共事业管理专业是一个新兴专业，多所高校虽然开办该专业时间不长，但大都建立了完整、系统的理论教学体系，从设立组织机构、设计培养方案、编制教学大纲到教材建设、教学制度建立与完善、质量评估体系构建与实施，从专业、学科、课程、教学团队建设到教研、教改和科研项目，相关院校均做了大量工作进行探索和创新，成绩显著、效果突出。同理论教学相比，公共事业管理专业实践教学无论是软环境还是硬条件的差距都还很大，更无法同其他如工商管理、师范类专业相提并论。存在的问题表现在：一是实验中心、实践基地、经费支持、平台建设等硬件建设滞后；二是制度、规章残缺不全或流于形式，软件建设没有跟进；三是已有资源整合度差，缺少有效统筹和整合，效率较低。
考核评价失范，缺乏科学性。实践教学的评介体系包括评介的依据、目标、原则、方法、标准、实施、监督、反馈和采用等多方面内容。综合多所院校公共事业管理专业实践教学的评价体系，突出问题表现在：实践项目的能力、技能和素质等目标要求不具体，教学活动缺少可靠的理论依据，评价方法欠科学、操作性不强致使评价结果信度和效度受到质疑，重目标轻过程、监督失控，评价结果不反馈或反馈不即时，等等。
原因分析
（一）跨越多学科的专业特点导致实践教学难度大。一般认为，公共事业管理起源于威尔逊将泰勒的科学管理思想和韦伯的“官僚体制”理论运用到政府管理中。因深陷政府规模扩张、机构臃肿、财政赤字加剧、行政效率低下等困境，20世纪80年代开始，英、加、美、澳、新等西方国家掀起了以私有化、市场化、社会化、地方化为特征的新公共管理改革运动。与此同时，我国的改革开放也把变革政府机构，转变政府职能，提高政府管理水平，实现公共事业管理的科学化、规范化提上了议事日程。公共事业管理专业正是在这种背景下引进和创办起来的。该专业把培养掌握现代管理理论、技术与方法的理论知识和应用这些知识的能力，能在文、教、体、卫、环保、社保等公共事业单位及行政管理部门从事管理工作的应用型高级人才作为其培养目标，要求学生主要学习管理学、政治学、经济学、法学、社会学等学科的基本理论和基本知识，并受到一般管理方法、基本素质和基本能力的培养和训练，同时还要兼顾人文、自然科学、文理工交叉边缘学科的学习，以提高学生的整体素质。可见，跨越多学科既是公共事业管理专业的显著特征之一，又是实践教学难度较大的原因之一。
（二）专业快速发展与政治体制改革推进较慢的矛盾。公共事业管理专业的政治经济生态原本是西方议会民主制和高度发达的市场经济环境，其理论与实践的价值取向以效率为主，旨在打造一台高效、廉洁和简政的政府机器。该专业于上个世纪90年代末引入我国的初衷也正是为了满足我国经济政治体制改革的现实需要。然而，30多年改革开放，虽然我国经济体制改革取得显著成就，但政治体制改革步伐比较缓慢。行政机制、人事制度、领导体制等变革的力度有待加强，政府、事业单位和第三部门的关系没有理顺，良性的政治决策体制、行政体制和监督体制尚未完善。这在一定程度上导致公共事业管理专业的理论与方法同我国政治经济的生态环境脱节，如何将舶来的理论与方法同我国本土的公共管理实践有机结合起来，这对公共事业管理专业实践教学来说确实是一个不小的挑战。
（三）教育观念不能与时俱进。一是部分教育管理者没有充分认识到公共事业管理专业的实践教学对培育公共管理人才的重要性和必要性，没有足够重视组织机构建设、基地平台建设和实验实训平台建设等。二是部分教师对实践教育的意义、目标、方法、内容、方式、评估、监控等一系列问题缺乏清楚的认识与深刻的理解，其教学思维始终停留在单纯的课堂授课环节上，理念落后，方法简单，对学生的监督控制不力。三是学生对实践教学的重要意义认识不足。
（四）教师自身实践教学能力较低。“作为公共事业管理专业的教师，不仅应具备较高的公共管理的理论知识，还应包括较强的公共管理的实践能力等。”实践教学是公共事业管理专业培育人才的关键环节，欧美等发达国家均把公共事业管理的教学目标确定为培养具有实践能力和创新能力的新一代公共领域管理人才，并把实践能力的培养与训练确认为公共事业管理教育的基本特征。在我国，由于理论教育与政治经济生态环境的不协调、大多数院校公共管理学科发展历程短、专职教师缺乏管理实践经验等原因，公共管理教师自身实践教学能力不足，从而限制了公共事业管理专业实践教学工作的开展。
解决公共事业管理专业实践教学问题的原则
要解决公共事业管理专业实践教学存在的问题，尽可能提升学生的实践能力和综合素质，应坚持以下原则。
（一）实用性原则。实用性原则要求公共事业管理专业实践教学的目标设计、方法选择、形式组织、活动安排、质量评估等不能囿于理论，而应考虑教师的教学特点、能力水平和学生的专业层次、能力需求与能力水平等其他因素，同时还应兼顾社会政治经济生态环境。
（二）能力本位原则。能力本位教育是以全面分析职业角色所必须具备的能力为出发点来确定培养目标、设计教学内容、方法和过程、评估教学效果的一种教学思想与实践模式。开发公共事业管理专业实践教学课程的内容和教学模式时，应充分分析职业角色的能力需求，对相关能力需求进行细分，并按一定规律和逻辑关联进行科学整合，这样，公共事业管理专业人才培养方案的目标定位才有针对性和科学性，实践教学才能做到有的放矢。
（三）本土化原则。公共事业管理专业实践教学坚持“本土化原则”的具体要求是：秉持教育“国际化”理念，以中华民族优秀的管理文化传统为依托，以具有中国特色的决策、行政及人事体制的政治制度环境为基础，坚持中国公共行政的教育实践路线，移植国外的先进公共行政理论与方法、借鉴外国的公共行政的实践经验，使之与本民族的教育实践相沟通、融合，并在此基础上进行自主创新和实践，创生出具有中国特色的、原生性的公共行政理论与方法，培养出符合中国特色的公共行政管理人才，以便更有效地为中国公共行政管理服务。
改进公共事业管理专业实践教学的策略
（一）成立管理机构，制定管理规范，为实践教学提供组织和制度保障。学校应由教务部门牵头，协调各相关职能部门,成立由二级院系负责组织实施工作的实践教学领导小组，全面负责本院实践教学工作,起草实践教学相关各类文案规章、统计评估、协调、督导和归档工作；小组成员由本院系全体专职教师和实践教学老师组成，各相关人员应分工明确，责权清晰。小组负责人应高度重视公共事业管理专业实践教学的重要性和紧迫性：一是及时组织小组成员研究、讨论和制定各项规章制度；二是研究、设计、完善或深入学习公共事业管理人才培养方案，确定开展实践教学的课程和课时，制定基地实践或专业实践教学的原则、内容和方法；三是制定相关的成绩评定方法和标准；四是遵循实用性、能力本位和本土化原则编制实践教学课程大纲。
（二）加大经费投入力度，为实践教学提供物质保障。公共事业管理专业是应用性和实践性很强的专业，为社会培养的是高素质的复合型、应用型人才，实践教学是该专业教学过程中不可或缺的环节。高校是组织开展实践教学的重要主体，公共事业管理专业的实践教学需要学校的高度关注和较大投入；同时，实践教学本身又是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，各相关部门只有在学校统一领导和协调下，齐心协力，共同努力才能确保实践教学取得实效。
（三）加强课程建设，完善实践教学课程体系。一是增加实践教学课时比重。强调实践教学的重要性，采用现代教育技术手段，适当减少理论教学课时以增加实践教学比重。二是优化实践教学内容。针对职业能力需求结构和知识水平层次的不同，依照循序渐进原则，规划课程及其内容和教学方法，制定评估方法与标准，优化毕业论文（选题）的形式和操作规范。三是坚持目标管理与过程管理相结合的原则，强化监控力度，做到任务具体、目标明确、流程清晰、全程跟进。四是注重考核公正、合理、规范。五是改进教学方法。根据实践教学环节和各阶段的不同特点和不同要求，选择和创新不同的教学方法，注重案例研究教学、管理游戏教学、情景模拟教学等方法的综合应用，完善团队式案例研究教学过程的组织与管理。
一、关于公共事业管理课程设置研究综述
（一）公共事业管理专业的特色
公共事业管理是一个新兴学科，理论和实践都处于不断建构发展中。研究公共事业管理专业课程体系评价及重构，必须首先了解这一学科的基本知识和课程设置的相关理论[2]。当前，关于公共事业管理专业的基本概念，国内外有着较为统一的认识，认为公共事业管理专业是培养掌握现代管理理论、技术和方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在科技、教育、文化、卫生、体育、环保、社会保险等公共事业单位从事管理工作的高级专门人才的专业。其具有明显的跨学科特征，是管理学、政治学、法学、经济学等学科在较高层次上的交叉、综合运用的一门管理专业。这就要求公共事业管理人才具备全面的综合素质，具有开拓和创新能力，具备全面的管理才能。
（二）关于课程设置问题的相关研究
国内外关于课程设置理论方面的相关研究非常丰富，大致可以从以下两方面进行分析。一是从课程的定义上来看，普遍观点认为，课程是教育者和被教育者间互动的媒介和核心要素，是在教育活动中引导学生获取知识和技能的一系列计划方案和活动。二是从课程设置的内涵上来看，以往，人们把课程设置狭隘地理解成学科课程的开设。目前，在中国的各个学习阶段的课程计划中，主要包括学科类课程和综合实践类课程两种。总结当前國内外相关研究可知，当前课程设置主要包括合理的课程结构和课程内容，合理的课程结构指各门课程之间的结构合理，包括开设课程、开设顺序合理、课程之间衔接有序，课程设置的目的在于能使学生通过课程的学习和训练，获得某一专业所具备的知识和能力。另外，合理的课程内容指课程安排符合知识论的规律、符合方法论的要求、反映学科主要知识以及现实和未来时代的发展和前沿。
（三）关于公共事业管理专业课程设置的相关研究
公共事业管理在西方发达国家的发展有较长的历史，而有关公共事业管理专业这个学科的命名最早应该是在国内，国外则大多以公共管理或非营利组织管理命名。国外学者在进行公共事业管理的研究时，其侧重点及所采用的方法相较国内均有所不同。国外的研究主要集中在学科的专业分类方面，分成环境保护机构管理专业、卫生机构行政管理专业、体育机构管理专业以及社会保险机构管理专业等，并辅以相应的背景知识训练与培养，以真正培养专业化人才。国内学者在公共事业管理专业的专业建设和课程体系建设等方面研究的出发点和分析的维度不尽相同，但总体可以反映中国公共事业管理专业发展的基本情况。本文主要从以下三方面进行阐述。一是从中国公共事业管理专业发展过程中存在的问题上看，张晓燕等（2014）提出制约公共事业管理专业发展的一个重要原因就是课程体系不合理，基本上没有建立规范的专业平台，在基础课和主干课的设置上也没有建立起统一的专业平台。这些都不利于合理地确定教学内容及进行教材和师资队伍建设[3]。二是在探析公共事业管理专业课程体系设置对毕业生就业的影响上，廖宇航（2013）通过对首届毕业生做“您对目前的专业课程体系满意情况评价”的问卷调查显示，满意度仅为24.3%，不满意的达到44.2%，这说明目前国内院校公共事业管理专业课程体系不满意是较为普遍的现象。其原因归结为：课程繁多，结构不合理；专业课程开设与就业需求有差距；课程设置未考虑文理兼收的生源特点等[4]。三是从构建公共事业管理课程体系的作用和工作方向上看，周湘莲（2011）提出构建实践教学体系是搞好实践教学和提高教学质量的重要途径，从目标、内容、保障和考核等方面建设与完善公共事业管理专业实践教学体系，可以增强实践教学的系统性、科学性和有效性，可以促进专业发展，深化教学改革，提高人才培养质量[5]。龙兴武（2011）则认为区域地方性大学应抓住国家教育改革的历史机遇，结合地方公共事业发展需要，重点设置有地方特色的科学课程体系[6]。
二、公共事业管理课程体系评价分析
（一）福建农林大学公共事业管理课程
体系改革历程
2002年，福建农林大学开办公共事业管理专业，迄今已连续招生13届，培养9届共690名毕业生。自开办以来，本专业培养方案经历了多次修订，课程体系亦随之多次调整。其中，较大程度的调整原因在于专业方向的设置或改变，先后设置过社区管理方向、环境管理方向、技术经纪、公共部门人力资源与绩效管理等多个方向，开设过107门专业基础课、专业核心课或专业选修课，其中仅46门课程保持相对稳定，7届及以上的年级保持开设；而其他61门课程变动较大，甚至还有38门课程在13年的培养方案中只出现过一次。同时，部分课程定位由专业基础课调整为专业核心课或由专业核心课调整为专业选修课。总而言之，福建农林大学公共事业管理专业课程体系设置不够稳定，多数时间处于变动调整状态。
（二）公共事业管理课程体系现状调查
为了解公共事业管理专业学生对课程体系的看法，本文面向福建农林大学本专业首届（2006届）以来共9届所有毕业生以及2012—2015级在校生开展问卷调查，实际回收毕业生有效问卷203份，在校生有效问卷287份，总数为490份。其中，调查学生在不考虑各个教师授课情况下，仅从课程本身和个人实际出发考虑，对公共事业管理专业培养方案中所列举的专业基础课程、核心课程及专业选修课的相关看法，并着重两个方面探讨课程设置的问题，主要包括“哪些课程是最有价值的”和“哪些课程是最应删除的”。
统计选择频数显示，从最有价值到最應删除的专业基础课、核心课、选修课排序如图1、2、3、4所示。总而言之，从专业基础课、核心课评价来看，学生认为一些管理、经济等通用类的课程相较于具体方向类课程更有价值。而从专业选修课的总体评价来看，学生认为一些管理类等通用类的课程相较于具体方向类课程更有价值。从考虑课程删除的原因来看，学生对于课程的选择首先从实用性角度出发，比较功利；其次是专业方向的考虑。
于其他课程有重要的指导作用的基础课程，如“公共政策学”安排靠后的学期上课。同时，各学年课时安排不合理，大二课程多大三课程少，课程设置不均衡，部分时间课程安排过满，出现一天12节课程的现象，超负荷学习影响学习效果。另外，教学资源形式单一，学生被动接受知识，实际操作性差。
（四）课程设置与就业需求不符合
法学类课程、应用文写作、秘书学类课程被安排在选修课环节，学时数及相关考核要求也较低，不利于强化学生的法律体系思想建设与提高写作能力。此外，课程设置未与地方经济社会发展的特点相结合，“厚基础、宽口径”办学方向指导思想下设置的课程体系，看似有利于培养和提高学生的综合素质与能力，但实际情况却并不乐观，庞杂的课程体系，使学生无所适从，感觉学而不精，同时给用人单位一种“此专业学得太宽太泛”的印象，导致学生就业困难。
（五）课程考核方式单一
正是课程体系设计偏重理论，而疏于应用，缺乏足够的实践环节补充，以至于课程考核，基本以闭卷考试为主，而在“规范教学”、“评估不出事”的要求下，大部分教师多以常规题型出卷，甚或部分教师在课程结束前复习答疑时，给学生圈定背记范围。大多数学生只需在期末一个月根据教师圈定的范围，复印学习委员的课堂笔记，进行突击冲刺复习，考试通过一般是没有问题的，甚至还能拿奖学金。由此，被学生们调侃为“课上憋得慌，考前背得慌，考后全忘光”。同时这也造就了课程学习“阴盛阳衰”的现象，因为女生总体比较勤奋，也更善于背记。由此，在每一届毕业综合测评中，前几名的基本是女生，保送研究生的更是如此。
四、公共事业管理课程体系重构的思考
（一）根据学科特色明确专业方向
从高校调查情况看，公共事业管理专业口碑较好的原因主要有两条：一是依托高校本身资源优势，如985或211院校、师资强、生源充足，如上海交大、中山大学等，这样的先天优势并非所有高校都可以具备，因此很难模仿。二是设置的专业方向好，或与学院其他专业形成优势互补，或是社会较热门方向，就业情况较理想。如河南理工大学，针对公共事业管理专业，制定了以特色强专业的方针，为公共事业管理专业确定了应急管理与安全社区建设方向，实现与公共安全管理专业相互借助，主要培养初步掌握应急管理知识体系，能够在各级政府应急管理专业部门以及企事业单位从事公共管理并擅长风险评估、预案编制和应急管理工作的专门人才。目前，在安全示范区建设、安全文化与安全社区建设方面，已经取得了重要突破。
福建农林大学作为省级重点农林院校，具有较强的农林专业优势。因此，在开设公共事业管理专业特色方向时，可以考虑拓展农村公共事业管理专业方向研究，其中重点在于搞清楚农村公共组织的概念和特征、明确农村公共事业管理的范围和农村公共事业管理学的学科特点等。只有这样，才能借助于我国公共事业管理专业研究整体科研成果，依托农林院校的基础学科优势，有针对性地发展本校公共事业管理优势专业方向。这里有三个方向供参考：一是农村公共人力资源方向，一方面是因为该方向与福建农林大学公共管理学院一脉相承；另一方面是该方向市场需求量大，政府部门与企业同样适用。二是农村公共财政方向，目前我国村一级的财务人员需求量大，而公共财政方向正好满足需求，在具体课程设置上可体现农大特色，同时该方向市场需求量也大，而且不影响考公务员考研。三是乡村环境治理方向，该方向是社会热点，可突出农大特色且学院在师资上具有优势。在确定方向后再进行相应的课程设置，会更加科学化和具有针对性。
（二）科学制定专业培养方案，按模块分类设置课程
一些高校针对公共事业管理专业课程多杂，课程过泛，重点不突出的问题，尝试通过在培养方案中设置不同模块的方式，按照不同模块开设不同课程，使公共事业管理专业在大一基础课和公共课学习的基础上，大二或大三开始分方向培养。这种按模块分类设置的方式，可以让专业集中师资优势突出特色。另外，该模式也使学生术业有专攻，学习目标更明确，提高了学习的兴趣和主动性。
按模块设置需高度重视学生就业技能的提升，同时，需要精准把握目前就业市场的动向和未来五年就业需求，以此来有目的地设置模块，使学生在公共事业管理专业的本科学习真正有所所获，也为地区社会发展输送急需人才。对福建农林大学公共事业管理专业而言，分模块的设置同样需要结合福建省经济社会发展特点和本院本系师资优势。如社会管理模块、公共人力资源模块、环境治理模块等。
参考文献：
[1]徐金燕.高校公共事业管理专业课程设置改革的思考
[J].当代教育理论与实践，2016，（3）.
[2]米艳玲.高校公共事业管理专业发展对策研究[D].哈尔
滨：哈尔滨工程大学，2009.
[3]张晓燕，孙振东.论教育的民生功能[J].教育发展研究，
2014，（5）.
[4]廖宇航.医学院校公共事业管理专业课程体系设置探析
[J].黑龙江教育：高教研究与评估，2013，（5）.
[5]周湘莲.公共事业管理专业实践教学体系的建设与完善
[J].湖南师范大学教育科学学报，2011，（1）.
[6]龙兴武.基于区域定位的地方性大学应用型公共事业管
理专业人才培养模式探析[J].改革与开放，2011，（2）.
[责任编辑包玉红]
Key words： talent training；Public Policy Analysis；course teaching
中图分类号：G622.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）14-0242-03
0 引言
政策科学是“一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，而政策分析则是这一学科以量化分析为主导的政策研究领域。但在实践中，人们一般将政策、公共政策和公共政策分析等概念混同。因为对这一问题的研究不是本研究重点，所以在本研究中以公共政策分析指代研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科而不特别加以区分。
目前对公共政策分析课程教学的研究主要集中在“教学方法”、“教学内容”两部分，而将其放在公共事业管理专业人才培养目标视角研究的很少。有少部分学者对公共事业管理专业人才培养进行了研究，如孙孝科（2010）认为人才培养目标是指人才培养意欲达到的规范和标准，公共事业管理是对于兼具公共性和非营利性两种特性，且从事涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动及其结果的相关组织的管理，公共事业管理专业人才培养要与这种管理契合。
本研究的思路是，从梳理公共事业管理专业发展沿革出发，再探明公共事业管理专业人才培养目标，然后根据人才培养目标探索实现的路径。
1 专业与课程发展沿革
1.1 我国公共事业管理专业发展
1997年云南大学和东北大学向教育部申请开设公共事业管理本科专业，1998年教育部将公共事业管理专业列入本科专业目录。从1999年秋季云南大学和东北大学率先在全国招收公共事业管理本科生开始，目前我国已有400多所高校开设了这个专业。
从已有文献看，国内学者普遍对我国公共事业管理专业并未明确划分发展阶段，但基本认同其发展历经了“兴起”和“成长”两个过程，例如，陈振明（2012）指出到2000年之前只有少数几个大学在政治学和行政学系科中成立公共政策教研室或研究所，但目前大部分重点高校均开设了公共事业管理教学、科研机构。也有学者明确将其划分为“恢复重建”、“整合发展”和“优化升级”三个阶段，例如，杨欣昕（2015）认为，我国公共事业管理专业分为改革开放后由大学管理学科的行政管理专业转变而来的“恢复重建”期、以国内行政学会建立事件为开始的“整合发展”期以及从2005年以国内政治体制为标志进行改革的“优化提升”期。
从专业发展特点看，由于建国后受前苏联高等教育办学思想影响，以及国内急需恢复生产等现实因素制约，公共事业管理一定程度上受到忽视，高校中也就相应没有开设公共事业管理专业。这导致了改革开放后，当我国高校开始开设本专业时，各高校基本上是依托自身原有学科基础、师资力量开办公共事业管理专业。专业发展方向上也基本按照教育部规定的文教、卫生、体育、环保和社会保险五个方向开设。
1.2 我国公共政策分析课程发展
公共政策分析是公共事业管理专业的核心专业课程。改革开放后一些国内学者和政策实践者注意到了二战后在国外兴起的政策科学研究理论意义和在实践中的作用，并将其介绍、引进并开展了初步的研究工作。1986年时任国务院副总理的万里在全国软科学工作座谈会上作《决策民主化科学化是政策体制改革的一个重要课题》报告时提出要做“政策研究”，推动了我国政策科学研究逐步走上正轨。上世纪九十年代以后，“我国公共政策学”发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，公共政策学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位开始受到重视”。①
2 公共事业管理专业人才培养的目标
2.1 前人的研究成果
从已有研究看，对公共事业管理专业的人才培养的研究一般从“培养模式”视角进行。如李笑春（2001）认为最突出的矛盾和问题就是人才培养的“通才”和“专才”的矛盾。为此必须要求大力改变公共事业管理人才培养方式，特别要加强联合培养方式。又如岑乾明、宋卫琴（2010）认为人才培养目标的定位是公共事业管理专业的生存与发展关键，指出应该突出强调以区域社会需求为主导，体现专业特色。龙兴武（2011）从专业方向、科学课程体系建设等角度指出地方性大学应用型公共事业管理专业人才培养模式。
2.2 教育部公共事业管理专业人才培养目标
教育部对公共事业管理专业人才培养目标的规定是“培养具有现代管理理论、技术和方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。
2.3 本研究的观点
本研究认为，公共事业管理专业人才培养目标的确立，应该从专业性质出发思考。在我国，除了学校、医院等传统意义上的事业单位以外还有一些组织例如自来水供应、电力供应、燃气供应以及邮政服务等等行业组织提供的产品也具有公共物品的特征，这些行业组织从事的业务活动也属于公共事业，相应的对这些行业组织的管理则应当属于公共事业管理。又因为国家行政机关供给的物品也属于公共物品，从而我们可以认为，公共事业管理的人才培养应该是为回应这些公共物品供给组织的管理人才需求进行的，这其中既包括这些组织内部的管理人才需求，也包括对这些组织进行管理的人才需求。所以，公共事业管理专业人才培养要围绕如何适应公共物品供给组织进行管理所需要的人才进行。
3 当前我国公共政策分析课程教学现状对人才培养目标实现的影响
3.1 教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区
公共政策分析课程教学目标应该是通过课程的教学活动帮助学生比较全面地掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法，认识公共政策的构成与结构、本质与功能，认识公共政策系统的内部结构及其与政治环境之间的相互作用，认识政策过程的环节、阶段以及各相关因素之间的关系及其对政策结果的影响，培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力。
当前我国公共政策分析课程教学中存在的显著问题之一是公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，即把公共政策分析课程教学内容、方法作为行政管理课程来进行教学。造成这一问题的原因，与我国改革开放后经济社会管理实践有一定关系。改革开放初期强调行政系统对国家经济社会活动管理，随着改革开放实践深化、相关理论研究深入后发现对国家经济社会管理不仅仅是行政管理活动，而是供给公共政策这种特殊物品。但与此相对应的理论研究成果在教学活动中并没有普遍得到系统阐述，显著的表现便是在教学中不自觉地将公共政策问题当作行政管理问题处理。卢粉艳（2008）就指出，20世纪90年代初，我国引入市场机制，提倡社会参与，此类变化对我国政府管理工作带来了巨大的冲击和挑战。过去的行政管理理念和方法已不适应时展的要求。同时，西方发达国家重视和发展公共事业的理念和成功经验，对处于转型时期的我国公共事业管理无疑具有重要启迪作用。社会需求和外来思想的影响，使我国开始重视不同于“行政管理”的“公共事业管理”的研究与教育。但目前实践看，我国对公共政策分析课程的认识还不够深入，使得本课程在教学方法运用、教学内容选择等教学实践中不能够满足公共事业管理专业人才培养目标的要求。
3.2 教学方法仍然较单一
公共政策分析课程教学目的是要帮助学生掌握公共政策的基本理论、基本知识和基本方法从而实现培养学生在实践中运用公共政策分析知识的能力，本课程应该是与各阶段、各时期的政策实践密切联系的，要求学生在本课程的学习中有一定政策实践体验。但目前看，公共政策分析课程仍然大多停留在理论讲授的“纯理论教学方法”中，从授课程教师角度看，与实践稍密切一点的可能就是所谓“案例分析”了。
3.3 教学内容选择不够合理
当前我国公共政策分析课程教学内容安排上基本体现三块内容，一是公共政策分析系统，二是公共政策分析过程，三是公共政策分析方法，也有的在教学中把公共政策分析的理论基础单独作为一块讲授，课程内容较大，但由于本课程学时一般安排五十四学时，很难把全部内容都教授完毕，只能选择其中一部分进行教学，但每个教师侧重点各不同；反映在教材上则是有的教材只体现公共政策分析过程，将公共政策分析方法融会进公共政策分析各环节中；有的则将上述四块内容划分为四个相对独立系统，将公共政策分析相关知识全部囊括进教材里，体系庞杂。而教师在教学内容上选择也基本是按所选教材内容进行，其结果是教学内容不利于实现本课程服务专业培养目标，例如有的教师弱化公共政策分析系统知识的教学，使得学生对政策活动主体、政策环境、政策工具以及决策体制等不了解。
4 公共政策分析课程教学实现专业人才培养目标的两条路径
4.1 走出教学活动中公共政策问题行政管理处理的误区
课程教学要契合公共事业管理专业适应公共物品供给组织进行管理的人才培养目标，首先要正确认识公共政策分析的本质，走出公共政策分析课程教学的行政管理教学化误区，认识到公共政策分析的目的是要“提供政策知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量”。具体到我国而言，需要做出公共决策，发现公共政策问题，比较、制定、执行、监督和评估公共政策的不仅包括传统意义上的“行政、事业”类行政活动，而是包括了公共物品供给活动及其系统运行的全部活动，公共政策分析课程教学活动也应该围绕提供这些相关知识进行。
4.2 重视实践教学方法引导学生掌握和运用公共政策分析知识
公共政策分析课程作为一门与实践紧密相联的课程，除了在有限课程教学学时里讲授基本原理与方法，运用案例分析方法讲解外还需在方法上有突破。纵观目前我国公共政策分析课程教学，甚至包括其他相似公共政策课程（如农业政策学）普遍薄弱的环节不是对基本原理方法的讲授，而是引导学生运用所学知识对周身政策实践活动的理解、分析和判断，培养学生理解和运用公共政策分析知识的能力。目前的教学手段可能不是实现公共事业管理专业“掌握公共物品供给活动所需知识”的人才培养目标，反而可能是“远离”这一目标，因为如果学生在本专业课程学习中没有掌握这些必需知识甚至是错误理解这些知识，那么在将来的政策实践中错误运用公共政策分析知识的概率就很大。较好的方法是将学生带到政策实践中，让学生参与政策实践，教师从旁引导学生运用所学政策知识。
参与政策实践的方式是多样的，可以让学生参与教师科研项目活动，也可以建立实习实践基地向学生提供政策实践。在这些实践中学生可以进行公共政策执行情况了解，发现并界定公共政策问题，评估公共政策执行结果，提供公共政策建议。教师对学生的每个实践环节指导，尽可能地让学生运用所学知识，使学生对理论知识有直观切身的体会。
关键词 公共事业管理；人才培养模式；课程设置
中图分类号：G640 文献标识码：B 文章编号：1671-489X（2013）09-0071-03
Talent Cultivating Mode Establishing of Public Administration Specialty in Medical University//Zhuang Lihui， Yu Zhenjie， Huang Dongmei， Yin Wenqiang， Wu Bingyi， Guo Hongwei
Abstract Public administration specialty in medical universities sets up for the training of health management talents. Curriculum system should be combined of related disciplines. At the same time it will not be assimilated to lose its own characteristics. Which has become an important issue of public administration specialty’s development？ The study aimed to analyze a talent cultivating mode and the course setting of public administration specialty.
Key words medical university； public administration specialty； course setting
公共事业管理专业发展在我国起步较晚，是我国本科专业设置调整后新增设的一个专业。教育部在1998年整合原来的教育管理、体育管理、文化艺术事业管理、卫生事业管理、环境经济与管理5个传统专业，设置公共事业管理专业，规定该专业“培养具备现代化管理理论、技术与方法等方面基本知识以及应用这些知识的能力，能在各级政府机关、文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业部门从事管理工作的高级专门人才”。虽然该专业起步较晚，但是发展迅速，全国已有几百所高校开办了该专业。其中，也有许多医学院校开办的公共事业管理专业（卫生事业管理方向），培养现代卫生管理人才。人才的培养是通过课程来实现的，课程是高等教育的核心，是形成基本专业知识和技能的最主要的途径和保证。医学院校公共事业专业涉及范围广，如何做好与相关学科的结合，同时又不至于被同化而丢失自己的特色，这已经成为本专业发展面临的一个重要问题。本文就医学院校公共事业管理专业的人才培养模式进行探讨。
1 “3+1”人才培养目标
医学院校的公共事业管理人才必须具有广博的知识面，具备较高的办事效能，实际策划、运用理论及操作能力，必须具有良好的思维创新能力、自我学习能力和研究能力，必须具有动手操作能力和实际应用能力[1]。由此可见，公共事业管理专业人才培养应以社会需求为导向，结合自身的教育资源优势，确立灵活的培养目标和培养方案，以培养在卫生事业领域的应用型人才为目标。
2 “3+1”人才培养模式
培养模式：坚持一个中心、三个结合，即始终坚持以学生为中心，课内与课外相结合、医学科学与人文科学相结合、教学与研究和实践相结合。也就是以学生为中心的研究型大学的办学理念，其目的是一切服务于学生发展，促进拔尖创新人才成长[2]。
“3+1”专向应用型人才培养模式将本科4年分成两个阶段：第一阶段是前三年的6个学期，为学习阶段；第二阶段是最后一年的2个学期，为实践就业阶段。
第一阶段，在大学一、二年级及大学三年级的第一个学期的5个学期时间里，首先，专业所有学生将不分专业方向地学习本专业的理论基础课程。而在专业基础课程中，以理论基础为主线，打通专业壁垒，加强文理渗透。公共事业管理专业具有明显的跨学科性、综合性、交叉性的特征，所以要充分体现公共事业管理专业横跨卫生事业管理学、医院管理学、社会医疗保险学、健康教育学、社会医学、卫生经济学、卫生法学等多学科的综合性特征。其次，在第五、六两个学期的时间里，让学生根据对自己的职业生涯规划和兴趣划分专业方向，包括卫生事业管理、医院管理、社会医学、社区卫生服务、卫生经济等多个专业方向。在第五个学期结束前，对学生进行职业生涯规划，让学生进行自我分析、职业分析，确立明确的职业理想和职业目标。根据学生对自己职业生涯的规划，在第六个学期里划分专业方向，分方向制定培养方案，设定各个方向专业技能课程，培养学生职业目标所需的各种实战技能和实践操作能力。
第二阶段，最后一年的第七个学期开始，以学校名义联系实习单位，让学生根据自己的专业方向，一部分自主联系实习单位，大部分到学校联系的实习单位。学生结合就业选岗，去医院、卫生局、疾病控制中心、社区卫生服务中心或相关事业单位实习。第八个学期开始，针对学生就业情况举办专题讲座，讲座的老师主要从政府卫生部门、医院、疾病控制中心等事业单位聘请学识水平高、业务能力强、公共政策娴熟、理论基础扎实的人员担任；邀请国际、国内有关专家、学者到校作为访问学者进行教学和研究工作；聘请政界知名人士、杰出成就者担任名誉教授，到学校进行学术讲座。同时，也鼓励学生多利用寒暑假进行社会实践，加强实践教学环节。
这样既可明确专业的培养目标，也可明确专业方向，加强专业性和应用性。在理论基础学习中注重学科的交叉性和综合性，让学生在职业生涯规划中更加具有选择性。而专业方向的划分可以让学生有更明确的职业目标和专业性技能，有明确专业方向和更有针对性的就业选择。鼓励学生多参加社会实践，提倡学生尽早开始毕业实习，其一可以让学生学以致用，尽早了解社会人才需求，来调整自己的发展方向；其二可以让学生增加实践经验，提高自身竞争力。有针对性的学术讲座可以丰富学生的人生阅历，提高学生就业率，尤其是面试的成功率。
3 “3+1”人才培养模式下课程设置建设
根据“3+1”人才培养模式确定的培养方案，重视通识教育，注意文理渗透、理工结合，注重课程的基础性和广博性，力求建立博专结合的课程体系，实现普通教育与专业教育的融合。这样才能培养复合型卫生事业创新人才。
3.1 加强基础和专业课程设置建设
课程设置与培养方向是密切联系的。课程设置的方向不明确，专业特色不突出，势必影响培养目标的确定和实现。根据“3+1”人才培养模式确定的培养方案，首先，必须明确医学院校公共事业管理专业基础课程的设置。卫生管理人才的工作范畴以医药卫生事业为基础，以管理卫生资源有效利用为重点，以保障人民健康为目标，具备一定的临床医学知识是卫生管理人才的必备素质[3]。因此，课程设置要体现卫生方面公共事业管理的特点和规律，以其跨学科性、综合性、交叉性的特征来构造合理的课程体系和教学内容以及本专业培养规格。其次，根据划分的专业方向，强调课程设置和培养方向的联系，按照培养方向，有区别性、有选择性、有目的性地开设相关特色课程，提高以广泛适应性为基础的针对性。再次，适当加大选修课和专题讲座的比重，使学生及时掌握本专业的前沿和热点问题。最后，课程设置还应当注重培养和提高学生综合素质，增设实验课，加强专业基础知识的学习和专业技能的培养。
3.2 加强实践性教学
由于公共事业管理专业具有明显的跨学科特征，因此，综合的知识结构和管理素质是从事公共事业管理工作的先决条件。医学院校的公共事业管理面对的问题涉及卫生事业发展、医院管理、社会医学、健康教育等不同的层次，涵盖领域广泛。这就要求公共事业管理人才具有全面的综合素质，善于抓住事物的本质，善于把握大局，具有较高的创新能力、实践能力和定量分析能力。加强实践性教学环节是培养学生实践能力的重要途径。
首先，在前3年的6个学期里，潍坊医学院建立了管理实验室，让学生在学习专业知识的同时，分成卫生信息管理、社会医学、卫生经济管理、医院管理、卫生财务管理等几大模块进行实验，以增强学生的实践经验。其次，开设电子政务、案例分析等课程，到医院、福利院等事业单位进行见习，使学生的抽象理论转换为感官认识。在最后一年的2个学期里，除建立相关的实习基地为学生提供锻炼机会外，还邀请公共事业管理单位相关人员为学生提供讲座和培训。同时，综合素质的获得还依赖于一定的定量分析能力。就卫生事业方面的行政学、管理学发展趋势来看，也越来越强调定量分析的重要性。在公共事业管理的专业建设和教学环节中，也紧紧把握和顺应这一趋势，着力提高学生的定量分析能力，如运筹学和医学统计学课程的开设，使教学实践具有更多的直观性、明确性、应用性。
4 “3+1”人才培养模式下科研训练建设
随着社会发展和医学模式的转化，当今不光是国外大学重视本科生科研经历，国内大学也开始重视。从本科生开始，就要求“真刀真枪”搞科研，这也是培养卫生事业创新人才的显著特点，潍坊医学院一直设立大学生本科科研计划，并有经费支持，鼓励学生积极主动参与科研活动。从第三年的第一学期开始，学生可以申请大学生科研课题，申请成功的学生在第二学期开始着手做科研工作，期限一年。在“3+1”模式中就是前三年的最后一年，在学习了本专业的基础理论和部分专业知识的前提下申请课题和开始着手做，但完成正好是最后一年的一学期即实习期完成。这种方式不仅使学生有时间完成科研工作，更使学生把理论转换成实践，最后又转换成了理论。所以这种科研方式使卫生事业创新人才的培养成为可能。没有申请到科研计划的学生同样要做科研工作，因为最后一年的学生毕业是通过毕业论文实现的。在最后一年中先是半年的实习，学生在此期间要在指导老师的指导下写出毕业论文的开题报告并着手开始调查，下半年要完成毕业论文并进行毕业论文答辩。通过实习工作和科研工作，学生的创新实践能力得到极大提高，所以严格的科研训练是培养拔尖创新人才的有效手段。
5 “3+1”人才培养模式下师资队伍建设
在对学生的教学过程中，重视采用探究式教学来培养学生的创新能力，具体包括开设本科生研讨课程和实施科研计划。这种研讨课程的学习模式，不仅锻炼了学生的创新精神，而且提高了科研能力与沟通交流能力。医学院校公共事业管理专业的特点向教师提出了更高要求，决定了教师既要专又要博，既晓理论又通实践，因此必须采取措施加强师资队伍建设。
首先，提供条件鼓励教师走出去，通过进修、深造或参加各种专业培训、学术研讨会，提高教师自身的水平，并着力打造“双师型”和“双语型”师资队伍。教师要把新的教育理念贯彻到日常的教学中去，潜移默化地影响学生，让学生能够带着现代教育理念走出大学校门，走向卫生事业管理的岗位。
其次，本专业建立教师教学效果督导制度，设立教师听课督导组，对于教师教学效果的评定分成督导组、同行、学生意见三部分；经常开展教学研讨会，尤其是本专业教师一个月一次。针对学生特点和学科特点及时调整教学方法，案例教学法、网上精品课程、实验课、课后论文作业、到现场见习等教学方法灵活运用，努力使学生掌握相关的知识，达到良好的教学效果。
再次，教师积极申报课题，经常性地进行调查研究，提高科研水平，促进专业教学。
最后，在最后一年的最后一个学期，针对学生的就业和毕业论文撰写开展学术讲座，讲座的教师采取多元化的师资引进模式，采用全职、兼职、访问、荣誉等4种师资任教形式，建立一支理论与实际并重、专兼职结合的多元化师资队伍。全职教师来自本校，充分发挥学校多学科、专业布局的优势；兼职教师是师资队伍的重要组成部分，主要从政府卫生部门、医院、疾病控制中心等事业单位聘请学识水平高、业务能力强、卫生公共政策娴熟、理论基础扎实的人员担任，进行专业课程教学或专题讲座；邀请有关专家、学者到校作为访问学者进行教学和研究工作；聘请卫生事业政界知名人士、杰出成就者担任名誉教授。
参考文献
[1]蔡永宁.公共事业管理人才培养模式及学科建设的构想[J].广东技术师范学院学报，2008（11）：78-81.
关键词：公共事业；市场化；管制
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0029-02
公共事业属于提供公共产品的行业，主要包括教育、医疗卫生、社会保障等领域[1]，涉及极为广泛的公共利益。公共事业的发展不仅关系到国民生活质量的高低，同时也与社会的和谐稳定息息相关。20世纪70年代开始，美英等发达国家率先开始了电信、电力、供水等领域的市场化改革。20世纪90年代，针对自身公共事业的存在的系列问题，我国也开始了公共事业领域的市场化改革进程。市场化改革不仅降低了公共服务成本，提高公共服务供给率，扩大了公共事业服务的目标人群，也精简了政府机构，缓解了地方财政不足，同时还推进了社会民主化的进程。但我国公共事业领域的市场化改革也渐渐显露出诸多问题，这些问题如若得不到有效解决，将会直接影响社会的和谐稳定。因此，通过借鉴国外成功改革经验并结合国情采取有效措施完善公共事业的市场化改革对我国公共事业的市场化改革意义重大。
一、英美等发达国家公共事业领域市场化改革的成功经验
1.管制机构相对独立
英、美等国家根据自身特有的环境和条件，组建了适合本国国情的管制机构，这些机构的独立性主要体现为：依法设立；相对独立于政府部门；经费来源相对独立。如美国的能源监管委员会一般由来自不同党派的5位专职委员组成，这些委员往往由总统提名、参议院任命并实行交错任期[2]；英国的公共事业管制机构均由议会批准设立并于政府独立。管制机构的独立性能够避免管制部门受其他权力机关的左右，保证能够公正独立的行使监督管理的权力。
2.健全的管制机制防止权力滥用
为防止具有一定自由裁量权的管制机构滥用权力，英美等国都设立了较为健全的权利牵制机制。立法监督方面，管制机构定期向立法机构报告管制工作，立法机构有权通过听证和调查来了解管制机构的运作和业绩。司法监督上，司法机构有权对针对管制机构的不正当行为进行有效监督和强制履行职责，同时受管制企业也有权就不合理的管制行为向司法机构提起上诉；行政约束方面，管制机构的领导层由政府首脑或政府部门任命，并建立对管制机构监督的行政约束机制；社会监督方面，通过建立消费者协会组织来加强对消费者合法权益的保护和对管制机构的监督管理。同时，管制程序公开透明，在制定管制法规、政策及价格调整时，都会召开听证会，向公众及时传达信息和结果。
3.立法先行确保公共事业改革顺利进行
英美等国家的市场化改革都是在清晰、完备的法律框架下进行的，英国自20世纪80年代以来，相继颁布《公用事业法》、《自来水法》、《煤气法》、《交通法》、《电力法》等法律；美国也先后颁布了《公用事业法》、《公用事业控股公司法》、《天然气法》和《水资源发展法》等相关法律，在此基础上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事业法律法规。立法先行赋予了市场化改革权威合法的地位，确保改革有理可依、有据可查。
二、我国公共事业领域市场化改革中的问题
1.政府管制机构不健全
一方面，缺少整体性的专门委员会。我国从中央到地方都设立了相应的公共事业管理部门，但却缺少一个全国性的公共事业管理委员会，针对公共事业各领域共同的公共性特征，对各领域进行统一监督管理，这就导致各部门间冲突、职能重复、推诿扯皮等现在时有发生。另一方面，缺乏针对公共事业各领域不同特点的专业化管制机构，对各领域进行专业化、行业化的管制。
2.缺少完善的管制制度
在价格管制制度方面，我国政府对公共事业商品价格的制定和调整没有兼顾企业和消费者的利益，从而无法有效激励经营者降低成本。当前我国大多采用基于企业个别成本的公用事业定价制度，这不仅会导致企业虚报成本现象的发生还会严重影响公共产品的质量和效率[3]。此外，我国目前在财政补贴尚未建立完善的公交补贴测算体系，从而不利于我国公共事业市场的健康快速发展[4]。
3.城乡公共事业市场化发展不平衡
与城市相比，农村公共事业市场化行速缓慢，究其原因，一是城乡公共事业建设的历史投入相差较大，国家对于占人口绝大多数的农村的投入相对较少，2008年农村居民人均卫生费仅是城市居民的1/4。其次，城乡居民在享受公共事业方面的待遇相差较大，农村公共事业商品的价格往往比城市的高，据相关资料显示，2008年农村居民交通与水电燃料消费价格指数分别比城市居民高3.2，6.1。第三，农村公共事业市场化改革成本高，难度大，收益周期长，大多企业不愿参与到农村公共事业市场化改革中来，从而造成城乡公共事业市场化的差距愈来愈大。
4.缺乏系统的全国性法律
当前我国对于公共事业的管理依然承袭先改革后立法的传统，尚未建立完整的公共事业专项法律体系，公共事业的具体行业立法，基本上都是各地方政府出台的行政性法规，例如《供水管理条例》、《燃气管理条例》等，缺少更权威、更规范的全国性法律制度。由此，造成了我国公共事业市场化过程中的权限分配、公共事业运营方面不同程度上的空白和混乱，无法可依。
三、借鉴国际经验解决公共事业领域市场化改革
1.构建独立公正的政府管制机构
一方面，组建超脱于公共事业经营企业和公民的专门委员会，对城市公共事业的价格、竞争、经营、特许权的招标投标等实行统一管制。在市场化的过程中，政府和企业之间存在信息不对称的情况，企业具有信息优势，政府在对企业进行管制时容易因缺乏有效信息而导致管制不足或管制不利；而公民作为“经济人”，在面对公共事业时往往只从自身的利益出发，难以做出客观、照顾全局的考虑，专门委员会或类似机构的建立可以最大程度的避免这两方面的负面效应。另一方面，应积极组建针对不同领域的管制机构，对公共事业进行行业化、专业化的管制，促进公共事业向更加专业化、规范化的发展。
2.完善政府的管制制度
在市场准入制度方面，通过鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济进入公共事业商品市场的制度路径，打破公共企业和事业机构对公共事业商品市场的垄断，让更多符合标准的企业特别是非公有制经济进入公共事业领域；价格管制制度方面，制定适合我国国情的价格管制制度，公共事业商品价格的制定和调整，必须同时兼顾公共事业经营企业的利益和消费者的利益，同时提高价格制定的社会参与度；明确公共事业价格调整周期，充分发挥商品成本对公共服务价格的带动能力；在财政补贴制度方面，政府要加强对公共事业经营企业的财政补贴力度，以补偿其因承担社会责任而遭受的损失[5]。
3.建立完备的强制性信息披露制度
公民具有知情权，政府的行为应当公开化，建立完备的强制性信息披露制度，可以改进政府信息的流动，提高信息的供给水平，加强人民对政府行为的监督，抑制不合理和不合法的政府行为，防止腐败行为。强制性信息披露制度的范围，不仅包括政府决策和行为的最终结果，还包括政府决策和行为实施的全过程以及解答公众疑问、回应公众咨询等各个环节。强制性信息披露制度的具体活动方式主要包括：监督和审计公共部门组织、确定公共事业组织信息披露的义务、提高透明度、提供公共咨询服务、相关的公共信息等。
4.促进城乡公共事业一体化发展
首先要确保公共服务标准化，将城乡公共事业置于同一水平线上进行统一规划布局，实现公共服务设施配置标准化以及经营机制和管理体制一体化，确保农村居民在公共事业方面与城市居民享有同等待遇。第二，完善农村金融财政制度，努力确保政府对农村的财政投入持续显著增长。针对当前农村公共产品相对短缺的现实，政府有必要将公共资源的分配重点放在农村，把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设；不断加大财政支农资金整合力度和三农资金支持力度，探索建立稳定的惠农资金增长机制以及多元化的惠农资金投入机制，并通过相关投入保障机制的完善来规范地方政府作为农业积累投入主体的行为[6]。此外，还需加强对财政部门、审计部门的跟踪监督保障政府财政对农业的足额、及时和高效投入。
5.构建完整的法律体系
需要从横纵两个方向来构建完整的法律体系。在横向上，行业立法与专门立法并举。一方面，针对公共事业各行业的特征，通过制定行业专业法律法规，对市场准入条件、定价、服务质量等做出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。另一方面，制定《公共事业法》之类的专门性法律，为公共事业运作机制、监督程序、定价程序等事项提供法律依据。在纵向上，中央立法与地方配套法规并举。制定全国性统一法律，对市场准入、私营部门的投资权、经营权和收益权等进行基础性界定和保护，地方政府则应当根据全国性法律法规的原则性规定，结合当地实际情况，建设地方性政府管制的法律法规体系，使其具有可操作性和针对性。
参考文献：
[1]岳世平.西方国家公共服务市场化改革及其启示[J].党政论坛，2007，（12）.
[2]王俊豪.美国联邦通信委员会及其运行机制[M].北京：经济管理出版社，2003：11.
[3]王正儒.公用事业改革与政府管制的经济分析[J].宁夏社会科学，2009，（1）.
[4]李明敏，方良平.城市公共交通财政补贴方法的改进[J].城市公用事业，2008，（4）.
关键词：社会转型期公共事业组织监督机制
当代中国社会转型是指“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁”，是在社会主义制度下社会的结构性变迁。在社会转型期的背景下，预防腐败、完善公共事业组织的监督机制至关重要。
公共事业组织监督机制存在的问题分析
（一）双重俘获
行政主管部门对公共事业组织的“俘获”主要表现为行政主管部门将公共事业组织作为其巩固和扩大既得利益的工具。从我国公共事业组织的负责人与政府财务监督主体的关系来看，公共事业组织的大部分负责人都来自政府机关，具有官员身份。他们受政府委派，在公共事业组织中开展工作，与政府组织有着千丝万缕的联系。有的公共事业组织的负责人甚至与政府财务监督主体存在着领导与被领导的关系。但是，主管部门的“俘获”往往是以自身“被俘获”为代价的。在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社团的公关攻势下，主管部门被“俘获”了。这种“俘获”的结果必然是监督的疲软。
（二）组织缺位
在我国，公共事业组织的财务监督机关是业务主管单位、财政部门、审计机关、人民银行等。这些政府监督部门主体多元并存，形成了一个看似严密的财务监督网络。但从总的监督效果来看，缺位、错位、越位现象均在不同程度上存在。从理论上讲，财务监督主体的多元化很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。
（三）社会监督体系薄弱
在我国，对公共事业组织的社会监督主要是公众监督和新闻舆论监督。而这两种监督都没能发挥应有的作用。新闻舆论报喜不报忧的状况虽有改善，但是新闻视角更多放在了政府和社会上，对公共事业组织这个第三部门并没有投入应有的注意。虽然改革开放以来，我国民主氛围得到了极大的加强，但是公众监督的渠道和力度都有待进一步加强。
（四）监督法规缺乏
相对于社会主义市场经济，我国目前颁布和实施的有关公共事业组织监督法规滞后，缺少专门的公共事业组织监督法律或法规。公共事业组织会计规范体系也存在问题。只有事业单位有会计准则和会计制度，而社会团体、民办非企业没有自己的会计准则与会计制度。
（五）政府财务监督与规范管理工作存在脱节
政府监管部门财务监督工作的目标过多地集中在单纯查处公共事业组织违法违规的财务收支行为上，在改进公共事业组织的财务管理工作、完善财务管理工作制度以及防止公共事业组织非营利性质异化上缺乏足够地重视，使得公共事业组织的政府财务监督运行系统不完备，不仅弱化了政府对公共事业组织公共资金运行全过程实施有效财务监督的效能，而且在一定程度上削弱了政府监管部门在公共事业组织财务监督中的作用。
国外监督机制的实践及对我国的启示
国外对公共事业组织的监督主要采取两种模式，即英国“行政监督模式”和美国的“非管制模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。国外监督机制措施对我国有以下借鉴：
加强财务监管。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。
加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。
引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。完善公共事业组织监督机制的对策
（一）完善公共事业组织立法
要抓紧制定专门的公共事业组织法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关的法律法规要清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理的和重复的要取代，冲突的要予以理顺，彻底改变把公共事业组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使对公共事业组织的监督真正有法可依。
（二）加强公共事业伦理道德建设
加强公共事业伦理道德建设的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数“理性经济人”在外部约束下唯一理性的选择。从人性和自律的形成过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”或“自然反应”时，他律就转化为自律，达到自律与他律的有机统一。公共事业伦理道德建设的核心是摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，实现制度化的自律。
（三）完善并强化多元化的监督体系
在强化舆论监督的同时，要加强市场监督机制和客户监督机制。在公益服务的新模式中，服务对象要从单纯的受惠者转变为服务的协作生产者（co-producer）。公众可以通过政府部门、评估机构和非营利组织自身设有的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。完善客户需求的评估机制、服务提供方式设计中客户参与、客户满意成为组织追求的最终目标等，都意味着客户监督机制的强化。
（四）加强日常监督
在适当放宽对公共事业组织的登记控制后，同时应加强对公共事业组织运作期间的监督，以保证其公共责任的实现，尤其要注意以下方面：增强年检的可操作性。加强公共事业组织的财务监督。对公共事业组织财政优惠的制度化。
（五）加强市场约束
我国公共事业组织监督的外部制度中一个重要特点是国家人为的限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：分级管理所带来的地域上限制竞争。在同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。这种市场约束的软化造成了社团的垄断地位，客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。所以，适当的引入市场竞争机制，既可以从外部加强对公共事业组织的监督，又能激发公共事业组织活力，在市场经济的宏观环境中提高竞争力，提高经济效益和社会效益。
参考文献：
1.吴秋兰.社会转型视域下的行政道德约束机制[J].兰州学刊，2005
关键词：物联网 应用 公共产品 特征
1.物联网的概念
物联网指的是在网络的范围之内，可以实现人对人、人对物以及物对物的互联互通，在方式上可以是点对点，也可以是点对面或面对点，它们经由互联网、通过适当的平台，可以获取相应的资讯或指令，或者是传递出相应的资讯或指令。
物联网不仅是对物实现联接和操控，通过技术手段的扩张，赋与网络新的含义，实现人与物之间的相融与互动，甚至是交流与沟通[1]。
2.公共服务
公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，根据公共需求来提供公共服务是现代政府的基本职责。随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府的要求也越来越高。通过现代信息技术，创新公共服务模式、提高政府的服务效率、实现由管理型政府向服务型政府的转变成为满足公众对公共服务需求的重要手段[2]。
3.物联网基础建设阶段的公共产品特征
物联网基础设施建设的和运营的资金来源，特别是物联网前期大量的建设资金，基本还是各个国有企业的资本积累和国有银行提供的贷款，而如果产业建设有负债，债务最终的承担人还是政府等公共事业结构，这足以说明物联网的基础设施建设基本上还是需要国家和政府来承担，同时也可以说是要全体纳税人共同来承担，因此其服务对象也应该是广大民众，应该体现出公共物品特征来。
物联网的公共产品特性主要体现在以下几个方面：
（l）效应不可分割性。物联网的建设目的不是为某一领域或者某一类的企业提供一个新的盈利点，继续遵循传统的生产——销售模式。其根本目的是为了搭建一个更广泛、更智能、更自由、更稳定、更安全的网络化信息交互平台。平台最终搭建完成后，绝大部分将为整个社会所共享，基本不存在针对不同主体的效应差异。
（2）受益的非排他性。由于有了3G网络的应用成熟、未来4G网络的建设和推广以及广域通信网络和小型传感网络的无缝融合，物联网的各类应用平台将拥有足够的网络容量来容纳相关业务，因此个人或者企业对于此类产品的使用不会影响其他个体的体验和使用质量，仅仅是建设的初期可能会存在一些信息挤占性和不平等体验，但这都是暂时现象。
（3）取得方式的非竞争性。在物联网网络平台搭建完成后，特别是当云计算智能处理平台搭建完成之后，从边际成本角度看，市场当中新加入消费者体现在生产和维护端的工作与原有消费者相比基本没有差异，仅仅是信息数据库中字段的增加，因此可以认为其加入没有增加生产成本，取得方式是非竞争的。
（4）提供方式的非盈利性。这一点主要体现在物联网建设和市场推广上，根据刚才的分析可以看出，物联网是可以免费提供给用户服务的，政府和市场其他运营主体都是可以通过其他方式获得收入，甚至会高于传统的用户收费模式。而发展初期的用户端收费仅仅是一种市场扩散的策略，是一种暂时。
（5）公共需求的带动。由于当前技术水平发展、市场应用滞后以及相关人员素质参差不齐等原因，公共事业当中信息、的获取、传输、处理和反馈效率都比较低，信息获取的途径和内容较为贫乏，集成交互平台功能单一、实时性和实地性差，同时缺乏高效的反馈和应对机制。而如果将这些单个需求解决方案整合起来，便是物联网体系建设的雏形。
（6）物联网建设的多主体供给性。公共产品可以通过政府生产、政府购买和混合生产的方式进行供给。在物联网的建设过程中，真正政府独立建设的比例不高，很大一部分是通过与运营商、制造商、系统集成商、服务提供商的合作完成的，通过集成各个主体的竞争优势，可以保证物联网建设的质量和先进性。
4.物联网市场应用阶段的公共产品特征
物联网作为公共产品，除了上述物联网建设期所体现的公共产品特性之外，物联网在投向市场进行应用的过程中的公共服务特征还有：
（l）服务的大众性。在各个行业的应用当中，物联网应用的最终端点都是大众用户，除了少数对于安全性和保密性要求较高的特殊行业应用之外，物联网的所有应用都能体现出为大众服务的特征。
（2）民生基本服务性。物联网与其他行业最大的不同之一就是其对于日常生活的全面渗透性，其应用体现在日常生活的各个基本方面，涵盖卫生、医疗、交通、运输、公共事业、安全、教育等等，都是人们日常生活的必需领域应用，也是政府服务的应有内容。
（3）高技术高质量的智能服务。从远景规划看，未来的物联网应用将会形成一种云计算式的大众平台，在一定的法律约束背景下，用户可以无偿获取和使用相关的信息和产品，其技术特点保证了服务的质量和良好的体验，也是一种改善民生、提高生活效率和生活品质、推动社会整体生产力发展的重要推力[3]。
5.总结
物联网在应用领域和服务对象上体现出公益性特征，决定了物联网在发展过程中需要政府投入、广告投入和投融资资金的扶持。同时，物联网的技术应用将在公共事业管理的领域当中对于管理的效率和准确性带来较大程度的提升。
基金项目：浙江省社会科学界联合会研究课题成果（2012N144）。
参考文献：
[1] 项有建.从互联到物联：物联网本质初探[J].软件工程师，2009，（12）：31-32.
[2] 徐晓.市民卡推进物联网技术在公共服务中的应用[J].杭州，2010，（10）：34-35.
[3] 孙启明，郑欣.物联网的公共产品特征分析[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2011，（2）：15-20.
1.市政管理
市政侠义上可理解为城市的国家行政机关对本市范围内各种行政事务与社会公共事务所进行的管理活动的过程。市政管理与市政比较，争议性颇大，我个人比较倾向的观点是对城市公共产品和公共事务的管理活动。市政管理所涉及的对象，包括城市公共行政和公共管理的所有领域。市政管理目标是，提供城市公共产品和公共服务，来满足人们日益增强的社会需求，增强城市的综合竞争力，促进城市的可持续发展。
2.市政管理学的研究内容
（1）市政管理主体
城市公共管理的责任人，一般视政府机关为管理主体，事务裁决由其行使。现在市政管理则倾向于城市利益相关人员的积极参与，让政府机关与其他人员形成一种战略伙伴关系，拧成一股绳，共促发展。
（2）市政管理客体
即市政管理内容，由于市场机制可能出现市场失败或失灵问题，须有公共管理机构介入的城市管理区域。市政管理客体包含城市发展与建设规划管理，基本设施与公共设施管理，城市财政和税收管理，城市人口与治安管理，城市社会保障管理，城市基层社区管理，城市教育、科技、文化、卫生等公共事业管理，城市生态环境管理等。
（3）市政管理规律
市政管理学不是孤立地研究市政管理主体和市政管理客体，而是要将它们有机地结合起来，探索和总结市政管理的一般规律和共同规律。市政管理规律贯穿于市政管理学研究的全部过程。
3.市政管理研究方法
（1）系统研究法
采用系统工程的整套理论体系对市政进程进行分析，把其每个组成部分作为彼此关联的一个整体加以全方位的研究，并对里外之间联系开展比对，有助于科学确定市政管理的整体目标和全面实施方案，发挥市政系统的整体功能和整体效益。
（2）实证研究法
即通过实地调查取证，形成文字材料，建立一套新理论的研究法。优势是从市政管理的具体情况出发，通过实地调查和个案分析，在占有大量第一手材料的基础上进行分析和总结，其所得出的结论往往比较切合实际，而且操作性较强。市政管理的研究应采取理论分析和实证研究相结合的方法。
（3）要善于运用比较的方法
即纵向比较和横向比较。纵向比较就是历史比较，对不同时期城市市政的比较分析，从而探索出市政发展规律；横向比较，就是各个城市之间的相互比较，通过对不同城市市政异同的比较分析，探索市政的共性与个性，进一步明确促进市政管理的内外因素和基本条件。
二、关于市政管理学框架体系的研究
国内已出版的市政管理学教材和专著大体上都遵循一个确定的框架：首先，从城市进展入手，总结性的叙述其发展，包括行政建制的一般情况。接着介绍城市政府的体制管理，对中外市政管理体制的不同特征进行对比分析，在此基础上对城市政府职能的定位和发展进行探讨。接下来进入市政管理的主体内容。第一部分提出城市规划管理的理论和实践，对宏观意义上作为城市规划组成部分的交通和住宅管理进行介绍。第二部分分别从城市经济、社会、环境、安全四个层面论述城市公共事务管理。经济管理主要论述城市政府在经济管理中应发挥的作用；社会管理把街道办事处及分支机构作为切入点，探讨城市社会管理的方向；环境管理重点论述了城市环境规划理念和城市环境管理的政策与手段；安全管理则包括了城市灾害管理、城市危机管理和市民安全管理等内容。
三、市政管理研究在未来的发展趋势
新公共管理把企业管理中的一些科学管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率具有极大的促进作用。新公共管理不是对现存的行政管理体制和方式进行局部调整，而是对传统公共行政模式的一种全新改革，以期达到政府高效率治理的秩序，电子政务正是通向这个秩序的重要途径。新公共管理理论对电子政务的发展影响是深刻的，电子政务的发展需要与新公共管理的发展结合起来。
当代西方政府改革的主要理论指南，新公共管理理论以现代经济学和私营部门企业管理理论为基础，将公共选择和交易成本理论作为依据，提出政府应以市场或顾客为导向，在公共行政组织的运营方式上进行根本性的变革，建立一个民主、负责、高效、透明的政府行政管理框架。新公共管理的代表—奥斯本、盖布勒所著重塑政府中所倡导的“企业家政府理论”，突出了新公共管理的两个基本理念，即管理的自由化和市场化，该理论被视为新公共管理的理论核心。它强调政府的运作低效，主要在于政府行政体制，并试图把企业经营管理的一些成功经验和做法移植到政府中去，使政府这类公共组织能像企业那样，低成本、低消耗与高效率。
2新公共管理的主要特征
2.1公共性和公平性
新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务，与社会中的每一个成员都有着直接或间接的、这样或那样的联系。因此，尊重公民的基本权利，实现社会政策的公正、公平、公开就成了公共管理的应有之义。
2.2合法性
新公共管理理论强调严格遵守规则，要求公共管理必须在宪法和法律法规许可的框架内进行，对公共权力必须进行约束，使其在合法合理的范围内行使，才是实现公共管理服务公众的宗旨与目标的前提。
3新公共管理对我国电子政务发展的启示
新时期我国改革开发持续深化，公众对行政体制改革、提高政府效能、扩大民主参与、增强民主权利的要求不断提升，同时，超高速宽带网络、新一代移动通信技术、云计算和物联网等新技术、新应用的出现极大地改变了电子政务所依托的信息技术手段，对新时期电子政务发展提出了更新更高的要求。
推进我国电子政务建设，要与转变政府职能、加快公共行政管理改革、建设服务型政府和社会主义民主政治、提高政府工作效率充分结合起来，将信息技术和政务深度融合起来。在治理理论下，要提高电子政务的发展水平，政府必须以公众的需求为导向设置政府电子化服务项目，并提高对公众电子化服务请求的响应速度和效率，这有利于及时发现、分析和解决“官民矛盾”。了解公众需求最常用的方法是在网站上提供用户反馈功能，收集公众对政府电子化服务的意见，即时通过其他方法主动获取公众的真实评价。
在电子政务建设对政府管理内部的创新上。因为电子政务建设，首先是直接指向政府管理自身，是通过引进先进的信息技术手段，改革传统行政管理方式和手段。因此，电子政务建设，实施政府管理信息化，必然会导致政府管理职能的转变，使政府管理职能由繁杂变得相对简单，使政府的行政干预减少，特别是随着我国市场经济的不断发展和完善，电子政务对政府职能的影响会变得愈来愈明显；随着政府职能的变化，电子政务的发展还会影响到政府组织结构的设置，使政府管理幅度减少，机构设置简化，在机构设置上使政府管理达到创新，并通过良好的信息交流，促进决策体制创新，实现科学决策；从结果来看，电子政务发展会节约大量的人力、物力和财力，减少政府管理成本，提高政府管理效能。
电子政务和政府信息化建设的一个重要目的，就是实现政府管理与社会公众之间的良好互动，为社会公众提供良好服务，而且，政府管理绩效的一个重要标准，就是看为社会提供的公共服务的数量和质量。通过电子政务公开，可以有利于公众对政府管理的参与和监督，保证公民民主政治权利的真实实现。通过政务公开和公众的参与监督，可以促进廉政建设，防止腐败的蔓延；由于电子政务对政府管理创新的积极作用，可以在政府与公众之间实现信息的及时交流，有利于消除由于信息不同导致误解，缓解社会矛盾，促进社会稳定，促进政府与社会公众的互动等。
参考文献：
[1]李成威.公共产品提供和生产的理论分析及其启示[J].财政研究，2003（3）：6-8.
[2]崔运武.公共事业管理概论[M].北京：高等教育出版社，2002.
[3]许芳.基于客户关系管理的政府电子服务理念探讨[J].理论月刊，2006（10）：61-63.
[4]邓崧，白庆华，彭艳.从成本角度分析电子政务服务集成模型[J].管理科学，2005，18（4）：58-62.
[5]Thomas L.aaty.How to Make a Decision：The Analytic Hierarchy Process[J].uropean journal of operational research，Interfaces November/December，1994（4）：19-43.
[6]汪玉凯，赵国俊.《电子政务基础》.北京中软电子出版社，2002.
作者简介：
闵旋（1992—），男，汉族，湖北省洪湖人，云南民族大学政治与公共管理学院研究生，主要研究方向：社会保障理论与实务。
刘学斌（1993—），男，汉族，河北省张家口人，云南民族大学政治与公共管理学院，2015级研究生，研究方向：社会保障理论与实务。
一、新公共管理与公共行政改革
任何国家立足于世界民族之林，都希望持续发展、提高国民生活水平，关于“国家竞争力”的定义及指标，迈克•波特以及洛桑国际管理学院(IMD)、世界经济论坛(WEF)的有关专家都一致认为政府职能的发展是国家追求永续发展的最重要指标。从上个世纪80年代开始，以英国为首的很多发达国家开始进行行政改革，主要源于全球性的政府财政萎缩(见)。GeraldECaiden认为上个世纪80年代对政府行政体制的彻底检讨及激活政府组织的全球性努力，主要源于全球性的政府财政萎缩，以及希望用最少成本换取更多实效的需求。由于民众持续对政府施压，要求增加干预措施，很多政府不得不推出一些临时性的对策，这些对策却导致大量的借款、史无前例的国债发行、通货膨胀的加剧、货币贬值。另外，政府也必须缩小组织规模，以减少支出、人事、投资及服务成本，以期有较高的生产力及较好的绩效;同时为改善在世界经济体系中的地位，政府也不断地被迫调整其角色与策略。英国经济学家凯恩斯于1936年出版的《就业、利率和货币的一般性理论》，主张政府应积极参与及介入市场经济活动，增加支出以减少失业;运用税收、补贴等财政政策影响市场经济，以加强政府经济调控来振兴经济，强调政府对经济的干预和宏观调控。然而，政府的介入与运作并未如预期的那样弥补市场机制运作的不足，原因在于:政府机构缺乏竞争力，这是主要原因，官僚体系没有生产成本的压力，生产力落后，效率低下，造成资源浪费;许多公共事业或为自然垄断，或由法律赋予垄断地位，容易形成重复建设和过度投资，造成资源浪费;政府官僚组织无效率控制，虽然政府机构制定法令规章规范官僚体系的运作，但实际上由于信息不对称，行政控制的效率极为低下。近年来，许多国家已经深刻体会到，政府干预经济体系运作也有缺陷，政府相比市场而言同样存在很多不足，于是提出利用新公共管理等推动行政改革。目前，学界对行政改革的分析架构，大致有三种:管理主义，即主张针对行政组织及其功能对症下药，提高行政效能、整肃贪渎和加强便民服务;社区主义，结合政治力与社会力，寻求自下而上的建构“公民资格”、塑造社区意识，以凝聚公民社会，确立民主社会;自由主义，主张除保留必要的政策规划及执行功能外，政府将绝大部分工作还给市场运作，集中力量以发挥行政效率。经济合作与发展组织被认为是新公共管理改革的主要推动力量之一，也被看作是新公共管理的典型。该组织明确提出了新公共管理范式的一般性原则，包括:以效率和产出而非仅仅以过程为结果;顾客导向;竞争和选择;授权;在可能的地方建立内部市场机制并运用以市场为基础的手段;按照购买者和提供者在政府的利益之间进行区分。有学者提出行政改革的两条途径:一是治理传统，将文官体制视为政治制度的组成，是国家的产物，行政改革针对的是扮演政府与被统治者之间联系角色的政治机制，强调如何调整、强化与发展其功能;二是采取管理主义，以新公共管理为代表，认为文官体制强调的就是效能与效率的提高。我国行政改革始于十四大。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路，明确行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。改革至今已经历了从政策调整到体制创新的阶段，改革已越来越多地触及深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。效率作为行政体制改革的核心目标，已是共识，这与新公共管理所追求的目标在本质上是一致的。首先，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，我国自然也不例外。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务，或者在保证一定服务水平的条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构规模，削弱过度职权，降低社会成本，提高工作效率。我国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等方面，对传统低效的“大政府”进行改造，建设适度规模的高效政府，从而有效制定政策、执行政策、调解矛盾、整合利益差异，顺应并推动我国社会经济的现代化发展。其次，提高效率也应当是我国行政体制改革的一个优先目标。我国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键转型阶段，社会主义市场经济正进入经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统，这主要表现在两个方面:其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”。
二、新公共管理视角下的人力资源战略
人力资源管理是政府等公共事业管理部门的一项核心管理职能。对政府部门而言，人力资源管理就是公务员管理，而在其他公共事业部门，人力资源管理就是公共人力资源管理。传统行政管理部门没有把人力资源管理作为重要管理任务，当然也不可能把人力资源管理作为一项核心战略来落实，而仅仅是作为一项人事制度来进行管理。近年来，随着公共行政部门管理改革的推进、新公共管理的推行，人力资源管理和人力资源战略开始进入学界和实务界的关注范围。人力资源管理之于企业组织的重要性，与公务员管理之于政府组织的重要性是一致的，新公共管理下提高政府部门效率必须加强人力资源管理。从国外的新公共管理实践来看，人力资源管理已经成为落实和推进新公共管理的重要而有效的工具。人力资本战略管理已经成为美国对公务员制度进行改革的重要工具和方法。美国联邦政府近十年来不断进行公共行政改革，其中包括公务员制度改革。1993—2000年，克林顿总统发动了一场以“国家绩效评估(NationalPerformanceReview)”命名的重塑联邦政府运动，并进行了公务员系统的“重塑人力资源管理(ReinventingHumanResourceManage-ment)”改革。2001年开始，布什总统推行称之为“总统管理议题(President’sManagementAgenda)”的新一轮联邦政府改革。无论是企业组织还是政府组织，人力资源管理都是其核心管理职能。一方面，组织的运营和管理需要有人员来维持，另一方面，对这些人员的管理也是其中的一项重要工作。如果把公务员管理作为政府的人力资源管理，那么人事部门就是人力资源管理部门。现代人力资源管理理念认为，人力资源管理不仅仅是传统人事管理，而应该是作为落实组织战略的重要手段和工具，作为配合辅助实现公司战略的重要渠道，这就是战略性人力资源管理的核心理念。著名管理学家彼得•德鲁克于1954年出版了《管理的实践》一书，第一次提出了“人力资源”的概念。此后，人们对人力资源进行了深入探讨。归结起来而言:人力资源管理是管理人员所具有的一种管理职能，目的是为了对工作场所的个体进行管理，包括理解、维持、开发、利用和协调，从而实现个人、企业和社会利益的统一。人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理(StrategyManagementofHumanResource)”。从概念变化的历史进程来看，人力资源管理主要经历了三个阶段，即人事管理阶段、人力资源管理阶段和战略性人力资源管理阶段。人事管理的起源久远，伴随着组织的产生而产生，如古代军事组织中的人员管理。现代意义上的人事管理是伴随工业革命的产生而发展起来的。19世纪的工业革命中产生了大机器生产方式，它不仅加强了人与机器的联系，而且使员工的规模大量增加，从而也使对员工的专门管理成为必要内容。19世纪的人事管理确定了现代人事管理的基本职能，如人员招聘、监督、工资和福利等。战略性人力资源管理正是认识到人力资源、人力资本对组织的重要性，人力资源的质量直接关系到公司战略目标能否实现。因此，战略性人力资源管理相对于传统人力资源管理，把人力提到了更高层次。这一点与新公共管理的核心理念是一致的。尽管对新公共管理的目标有很多理解，但重视效率是毫无争议的。提升政府绩效，必须进行业务流程再造，同时也要真正提高公务员的素质和能力。应该将公务员管理放到更广阔的空间加以考虑，通过培训、考核、激励等多种方式提升素质、增强能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该考虑从整个政府组织的核心战略出发，构建战略性人力资源管理框架，落实人力资源管理战略目标规划，明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。这也是战略性人力资源管理的核心流程。
三、公务员职业化之路的选择与实施
新公共管理视角下的公务员管理应该基于战略性人力资源管理。我国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键，在于如何使公务员职业化，在于构建有效的公务员职业化体系。新公共管理提倡节省开支，提高效率，增强政府组织的竞争力乃至国家的竞争力，人力资源战略显然在其中扮演重要角色。如何构建符合政府组织战略导向的人力资源管理体系是核心问题。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础，以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型，这是公务员职业化体系的基石。成熟有效的公务员能力素质模型，是人力资源管理横向体系的核心，贯穿于公务员管理的整个流程。公务员能力研究属于能力研究的范畴，心理学研究者从不同角度给能力下定义。有的学者认为，能力是熟练和技能的综合，常用“Ability”这个词来表示。有的学者认为，能力是人类生来就有的“潜能”，是人们生理活动的“能量”，常用“Capacity”来表示。苏联心理学家捷普洛夫认为，能力是顺利地完成某种活动所必需的心理特征。能力的类化经验说认为，作为个体心理特征之一的能力，是类化了的经验，是概括化、系统化了的知识与技能。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业素养是公务员能力素质模型的基础，也是公务员能力素质模型中最重要的内容。美国《哈佛商业评论》评出了9条职业人应该遵循的职业道德:诚实、正直、守信、忠诚、公平、关心他人、尊重他人、追求卓越、承担责任。这些都是基本的职业化素养。政府无法对公务员职业化素养产生强制性的约束力，职业化素养主要体现在公务员的自律上。职业行为主要体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范方面。各行业有各行业的行为规范，每个企业有每个企业的行为规范。一个职业化程度高的员工在进入某个行业、企业后能在较短时间内，严格按照行为规范来要求自己，使自己的思想、语言、行动符合自己的身份。职业化行为规范主要体现在做事情的章法上，而这些章法的来源，一是长期工作经验的积累;二是组织规章制度的要求;三是通过培训、学习。通常，政府组织可以通过监督、激励、培训、示范来形成统一的公务员行为规范。职业技能是对工作的一种胜任能力，大致包括两个方面:一是职业资质和资格认证，二是职业通用管理能力。在组织中，每个人都不是一个独立的个体，必须与上司、下属等交往，形成一系列的关系链，在这些关系链中，必然就产生了向上级的工作汇报、向下级的任务分配，以及同事之间的沟通、协作与配合等活动，同时，一个公务员还必须对自己进行有效管理，如时间的管理、心态的管理、突发事件的处理等。公务员能力素质模型构成公务员职业化横向体系，在横向体系上还需构建职业化的纵向体系框架。按照人力资源管理流程的观点，将公务员职业化的纵向体系归纳为三个流程模块:公务员职业化的录用和配置机制、公务员职业化的培训机制、公务员职业化的激励和考核机制。从录用和配置机制构建来看，公务员考试录用制度已经比较成熟。在近年来公务员录用考试的实践中，考试程序严谨，漏洞较少，特别是公共科目的考试程序基本为公众及社会所认可。然而，从科学化的角度、公务员职业化体系的构建角度来看，制度还存在一些问题，主要是尚未将公务员的能力素质模型与招聘结合起来，尚未将战略性人力资源管理的理念与公务员录用和配置结合起来。因此，加强公务员考试录用制度的科学化建设是非常重要的，特别是在落实公务员职业化方面。公务员走职业化道路的必要条件，是结合公务员职业化的纵向体系，结合公务员的职业素质模型和能力要求模型，构建新型的考试录用举措和方法。从公务员培训机制构建来看，培训已经成为保证公务员职业化运作的重要手段。公务员提高自身的素质，不仅要依靠自己学以致用的经验积累，更要依靠公务员培训机构组织的高层次、高起点、高水平的培训活动。理智的决策者必须把公务员培训提到重要位置，认真思考和研究并积极付诸实践。公务员培训制度是国家公务员制度的重要内容，是提高公务员素质，建立优化、精干、廉洁、稳定、高效的公务员队伍的重要措施，是造就一大批德才兼备的家和行政管理人才的必要保障。以公务员能力素质模型为基础，设置有效的培训方式和培训内容，构建具有针对性的培训体系将是建设公务员职业化体系的重要步骤。从公务员激励和考核机制构建来看，激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化的重要手段。公务员激励是指创设公务员需要的条件，激发其动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程，更强调调动公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施。在我国公务员管理中，激励机制主要体现在奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节，与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连、密不可分。以公共权利为基础的公共部门代表着公众意愿，是不以市场取向和经济利益为目的的利益群体。现代意义的政府部门吸纳了青年中的管理精英，因为他们不仅精通相关专业知识和管理经验，更重要的是，他们具备优秀的素质和为民服务的人本思想。
关键词：流动人口；人口治理；行政范式
中图分类号：C924.2 文献标识码：A 文章编号：1007－5194(2009)04－0121－05
随着历史的演进，改革开放后的中国扭转了“非自愿式”的人口流动方式，一种崭新的流动形式即“自愿式”流动彰显勃勃生机。其中规模最大的一支生力军则为农村剩余劳动力，他们借自上而下的政策之势形成超强的流动趋势，从20世纪80年代一直持续至今，且不论其动因为何，仅仅凭借时间上的无间断性和空间上的广覆盖性，对这种社会现象的研究势必从起初的边缘状态跃居中心领域。学者们对该问题展开了多维视角的研究，无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究，都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益。
“治理理论”于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币组织以及经合组织等)中兴起，它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。同时，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，政府由计划经济时代的“管制型政府”日益趋向市场经济时代的“服务型政府”，其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要，尤其是全球化进程中各国竞争的加剧，如何提高社会管理的能力和水平，已成为我国在本世纪面临的重要任务。这客观上要求我们在分析把握社会治理的涵义及其意义的基础上，针对我国流动人口管理中存在的问题，对我国原有的人口管理模式进行变革，以提高社会治理水平，最终形成“善治”格局，实现人口与经济、社会、资源环境的协调与可持续发展。
一、当前流动人口行政管理中存在的主要问题
人口流动是社会经济发展的必然趋势，我国目前已经进入了人口流动最为活跃的时期。据专家估计，我国“十一五”时期流动人口规模每年以600至800万的速度增加，到2010年全国流动人口总量将达到1.6至1.8亿。伴随着流动人口总量的快速增长，新时期流动人口管理行政中，突出问题主要表现在以下几个方面：
其一，在行政理念上。由于在一些人眼中，流动人口是“脏、乱、差”的代表，对他们有很多歧视和偏见；一些地方把社会治安恶化归咎于外来流动人口；有的地方把流动人口视为包袱或当作违法生育的可疑对象；有的地方片面强调流动人口给现有公共管理服务体制带来的压力，戒备心理和防范心理过多等，导致服务意识淡薄，在行政理念上偏离“以人为本”的行政宗旨。
其二，在行政法规上，政策法规建设滞后，严重影响流动人口管理与服务的效果。流动人口管理的政策法规建设相对滞后成为流动人口依法管理的一个重要限制因素。新时期的流动人口问题表现出前所未有的复杂性和多元性。面对面对这样的新情况和新问题，现有的流动人口管理政策法规显现出明显的滞后性，主要表现在：一是法规的规范性与系统性不强，流动人口管理规章政出多门，规章条例之间缺乏协调和联系，因此不可避免地出现了法规、规章之间的矛盾和不一致的现象，系统的、统一的权威性法规亟待建立；二是法规的针对性不强，一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求，无法突出管理重点，不利于依法行政；三是部门间的法律法规约束性不强。目前全国还尚未形成对公安、计生、劳动、工商等职能部门产生共同法律约束的流动人口政策法规。
其三，在行政架构上，缺乏灵活性、主动性与回应性。在流动人口管理中，管理部门分头管理、条块分割，管理流程缺乏系统的整合严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。流动人口管理涵盖了户籍、就业、教育、治安、计划生育、社会保障等诸多方面，涉及劳动、公安、司法、工商、交通、街道办事处、居委会(或村委会)等诸多部门。然而，流动人口管理作为社会管理的一部分，基本上沿袭了传统的社会管理体制，即按各个行政职能部门的相应职能分别授予相应的行政执法权和处罚权，侧重“条”的管理，而作为“块”的基层社区则管理权限显然不足，因而造成条条分割、条块分割、多头管理、权限分散，没有真正落实“以块为主”的原则。在流动人口管理的实际工作中，行政职能部门之间常常缺乏协作，个别部门囿于自身利益而不能很好地配合基层社区的协调工作，影响了管理的效率和质量。各部门对流动人口的管理与服务出现了“越位”、“缺位”、“不到位”的现象，形成各管理部门虽投入了大量的精力、物力和财力，却得不到认可的尴尬局面。全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成。同时，在管理流程上，缺乏系统的整合。主要表现在：在部门管理上，是静态管理，没有达到一个动态的管理。其次，在管理程序上，程序过于复杂，均是从各自管理部门的角度出发，缺乏从流动人口系统管理的角度实施的整合。
其四，在行政行为方式上，手段单一，效果不突出。主要问题表现在：一是重“被动防范式”管理，轻“主动服务型”管理。目前的外来流动人口管理模式是一种单向被动的防范式管理。这种管理模式往往会造成管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和流动人口响应度低等问题。二是重突击性管理，轻长效管理。由于外来流动人口数量多、管理面大，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的差异，而现行管理方式和手段所体现的特征具有较鲜明的突击性和应时性，难以获取好的管理效果。在城市化建设不断加速的时代背景下，建立其长效管理机制已迫在眉睫。三是重单一管理，轻综合管理。从目前外来流动人口管理实践看，其管理在很大程度上还处于游离于社会和市场之外的管理格局。公安机关长期处于“孤军作战”和“单打一”的境地，还没有真正形成全社会共同参与、综合管理的管理运行机制。四是重强制手段，轻引导机制。当前的管理机制存在的一个突出问题是管理的单一性，即主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能。事实上，政府仅凭这种单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及外来流动人口的众多问题，一方面是管理缺乏全面性和系统性，管理难以奏效，另一方面是失调管理将对城市和谐发展产生潜在的负面影响。
其五，在行政参与上，没有将公众参与作为流动人口管理政府行政的一条重要原则，没有形成良好的公众参与机制，没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和公民的积极性，使得政府流动人口管理行政中公众参与仅限于有限的范围，并且参与程序复杂，参与形式单一，参与程度肤浅。也使得形成参与在人口管理中集思广益、监督完善、良性互动的功能 难以得到有效发挥。
二、流动人口治理的基本理念及框架设计
1 治理理论的基本理念。社会治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮。由于在它的主张中，不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述，也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索，这使得在全球化形势下纷纷从事公共行政改革的西方国家政府对其予以高度的关注，并将其中的许多理念运用于公共管理的实践中。社会治理思潮正成为一支影响西方社会公共行政走向的重要思潮。20世纪90年代以来，国际上有多种有关治理的概念在流行，归纳起来，主要有以下四种观点：一是强调治理主体多元化，主张建立多中心治理模式。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙对此指出：“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。二是强调改进社会责任的承担方式，主张推行国家与社会合作方式。治理应是一种合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。只有在政府、市场和公民社会三者之间建立一个有效互动网络，充分发挥它们的优越性，逐步形成政府、市场和公民社会各司其职、各负其责的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。第三，强调管理对象的全面参与，主张实现管理过程的上下互动。治理理论者认为，治理的实质在于政府与社会建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。因此与传统的国家治理不同，管理过程中权力运行的向度是不一样的。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的最高统治地位和政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。第四，强调多样化管理方法和技术，主张改进政府的控制和引导方式。为此，他们指出：“在公共管理的事务中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”他们主张运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程，提高政府的办事效率和透明度，通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。
2 流动人口治理的理论框架设计。根据治理理论，结合流动人口管理未来发展的趋势，笔者认为，流动人口治理的理论框架设计为以政府责任为主体，以社区治理为平台，以市场化流动机制为核心。动人口管理是政府的重要职能。一方面，政府的基本属性和职能在现代市场经济条件下的体现，以及当代公共事务发展变化的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共事业管理的主体，也是公共事业管理的核心。另一方面，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，为流动人口管理与服务提供强大的政策支持和政策保障。
第二，社区治理为平台。尽管对社区治理有不同的表述，但总体认为，“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。”社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。因此在流动人口管理过程中，应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、社区中介组织、居民群众以及驻街企事业单位的多元主体作用，建立多元互助的社区组织网络和协调机制，并通过人口管理的信息化提高社区人口管理水平。
第三，市场化流动机制为核心。市场经济与自然经济不同，自然经济在任何时候都是超稳定性经济，而市场经济则是流动性经济。由于制度创新、科技进步、市场竞争、优胜劣汰、供求变动和交易活动等变量的影响，市场经济具有高度的社会流动性。正是由于流动性，市场经济才表现出它从根本上优越于自然经济的创新性和发展性；也正是由于其流动性，社会发展过程中所需要的资源配置效率才得以不断调整和持续优化。市场经济的流动有人口流动、商品流动、要素流动、资金流动、信息流动和能量流动等诸多内容，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。因此，完善促进人口流动的相关机制和制度建设，通过完善人才市场，促进教育制度、就业制度、社会保障制度、户籍制度、人才制度等促进人口流动的相关机制和制度建设，促进人口流动与产业变化、产业调整、产业分布相一致，实现人口的合理流动。
三、政府行政范式转型的制度设计
全面促进跨地区、跨部门、跨行业的合理和有序人口流动，这是未来社会经济发展的必然要求。未来流动人口管理和服务的关键在于实现“五大转变”：管理主体由政府管理为主向政府、市场和社会
第一，政府责任为主体。在流动人口管理过程中，政府是主导性的力量，应扮演主导性的角色，流管理为主转变；管理体制由户籍管理制度向人口登记制度转变；管理内容由防范型单一管理向服务型综合管理转变；管理方式由粗放型管理向精细型服务转变；管理途径由有偿服务为主向无偿服务为主转变。为了实现上述“五大转变”，基于治理理念，政府行政模式转型的制度设计包括以下几个方面：
1 树立有助于确立治理型政府行政模式的行政理念。在流动人口管理中，一是坚持“以人为本”的原则。流动人口管理工作中以人为本的“人”，是流动人口，既是每个流动的个体，也是整个流动的集体。因此，流动人口管理中以人为本就是以满足流动人口为主体或对象，保护流动人口合法权益和满足流动人口的需求为目的。二是“城乡一体化”的原则。破除城乡二元建制，实现城乡一体化。原有的流动人口管理体制是不公正的城乡二元建制的产物。创新流动人口管理体制，实现流动人口与市民平等的社会待遇，必须建立一套有利于全面促进城乡一体化和谐发展、体现社会公正的管理体制，如公正的户籍制度、就业制度、社保制度、教育制度，真正实现流动人口与市民的融合、与城市的融合，为城乡经济社会发展的全面繁荣和社会和谐发展提供保障。三是“共同参与”的原则。当前农民工不仅缺乏对城市的话语权，而且没有掌握与对自己利益相关的社会事务的发言权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。在政治生活中他们不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表，成为被动的“无政治群体”。因此，必须通过种种途径，使流动人口对于同自身利益密切相关的流动人口管理体制设计充分、广泛地表达意愿，实现制度制订过程的广泛参与，保证流动人口的合法权益。
2 建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行 政架构。也就是以重构组织机构为依托，建立统一、权威的流动人口管理组织机构，真正做到流动人口管理的全方位、广覆盖、多层次。各级政府要整合部门流动人口管理资源，建立起统一、权威、全方位、覆盖广的流动人口综合管理组织机构。同时，完善流动人口管理与服务的政府职能。一是要逐步建立以流动人口现居住地为主与流出地管理相结合的管理和服务制度，使流动人口基本享有与流人地同等的公共服务、发展机会和公正待遇。二是要建立和健全基层流动人口综合管理重心下移的长效工作机制，解决好基层流动人口管理和服务的机构、人员、经费等方面问题，将流动人口管理真正纳入社区基层政权组织体系中。三是要构建信息畅通、合理引导、管理完善的流动人口预警信息系统。四是要建立和完善与流动人口有关的住房、就业、教育、卫生、社会保障等政策法规体系。
3 创新流动人口管理机制。创新流动人口管理与服务机制创新主要包括：
其一，建立健全市场化管理运行机制，强化利益引导机制。政府管理机关应充分发挥指导、协调、监督和搭桥铺路作用，完善市场机制，形成统一、开放、竞争、有序的外来劳动力市场，引导各种管理行为的受益人参与管理，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强劳动力市场的管理和服务作用。
其二，建立健全自我管理运行机制。目前客观存在的外来流动人口自组织存在着无合法地位、组织化程度低、功能较原始、尤经济来源等诸多不足，其能够发挥的正态效应无法凸现，迫切需要政府对其加以引导。在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。强化自组织参与管理的功能。政府可以法规和政策等形式明确的规定对自组织参与管理的具体内容、权利和职责等内容，确保其自主管理网络的运行有章可循，切实发挥辅助管理效能。
其三，建立健全长效综合管理运行机制。管理部门应在充分词研基础上，做好外来流动人口长效综合管理制度和实践程序的设计工作，为实现其有效管理奠定基础。同时，加强外来流动人口的信息化管理。以现有公安部门治安管理综合信息系统为基础，加强劳动、工商、卫生、计生、教育等部门的外来流动人口信息数据库和服务平台建设，全面实现政府对外来流动人口网络化的系统管理。
其四，建立健全教育服务管理运行机制。政府和各级管理部门要摈弃防范式的管理理念，确立对外来流动人口的管理服务新观念，正确认识和处理外来流动人口与城市发展的辩证关系。并加强对管理人员品德、纪律和法制教育，全面纠正重行政、重收费、轻管理、不服务的工作作风，同时，积极探索各种有效的教育服务形式和途径。通过采取多种教育活动形式，加强对外来流动人口的系统教育，有效提高外来流动人口的综合素质。
其五，建立健全责任追究运行机制。建立健全并落实监督管理和责任追究机制主要在于：不断完善监督体系，切实构建由国家机关、社会团体、新闻媒介以及公民依法进行监督的多层次网络体系。要落实相关管理主体的责任。即落实公安机关治安管理的首要责任；落实社区的组织管理责任；落实企业“准用工谁负责”的责任制；落实出租户的治安和计生责任；落实管理外来流动人口自组织的责任。
4 建立健全流动人口法律法规体系，构建统一、完善、约束力强的政策法规框架，使流动人口管理纳入法制化、规范化轨道。建议全国及早制定和出台统一、完善、权威的全国流动人口管理办法，为流动人口依法管理提供必要的法制环境。同时在国家流动人口管理与服务法规的指导下，各地区政府及相关部门也应制定相应的实施细则及符合本地区本部门实际情况的配套地方性法律法规，对流动人口的管理服务的法律机制予以完善和细化，从而规范管理者与管理对象双方的行为。管理者做到依法执法。准确执法。流动人口能够明确自己的法律责任与应有的权益，做到主体行为的自律与规范，并且能够在受到伤害时依法维护自己的合理权益。
5 加强对劳动力市场的建设，促进人口的合理、有序流动。一是要强化对劳动力市场秩序的监管，坚决清理和制止向流动人口就业者的收费和变相收费，清理和废止对他们的歧视和限制政策。二是要加强对流动人口就业人员的基础管理，全面实行就业登记与企业招工制度、失业登记与社会保险登记制度、劳动合同管理制度等。三是要加强对劳动部门主管的职业介绍中介服务机构管理，增强服务功能，使流动人口在就业方面充分发挥主渠道作用。四是要逐步建立和完善流动人口就业技能培训体系，开展有针对性的岗前、在岗等技能培训，实现在流动中提高素质的长远目标。
