时间：2023-07-14 17:37:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理范畴，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
［摘要］实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”[11]公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体（区域公共管理部门）为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类：国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个：一是私人领域；二是志愿性社团；三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括：个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
1. 我国公共管理学科发展的历史沿革
我国的公共管理学科发展的历史沿革,主要可以分为三个时期,也即是:1979-1988年期间的公共管理学科的恢复与重建时期、1988-2005年期间的公共管理学科的整合与发展时期以及2005年至今的公共管理学科的优化与提升时期,下面主要就这三个时期的公共管理学科的基本发展情况进行简单的介绍:
1.1公共管理学科的恢复与重建时期(1979-1988)。
在我国,公共管理学科是以行政管理为基础发展而来,1979年,我过在实行改革开放以后,随着社会经济的发展以及经济体制的改革,我国当时政管理体制的不实用以及不适应逐渐显现出来,为了解决时展中的复杂政治以及公共管理行政的交织的问题,国家在院系学科的调整中开始逐渐的恢复以及重建公共管理学科。
这在个恢复与重建时期,由于社会在公共管理学科方面本身的自我意识较差,学科也缺乏较为明确范畴体系,在研究与教学方面,公共管理学科的涉及面相对较窄,因此,对于公共管理学科的定位主要是注重于政府的行政管理领域以及公共管理方面的基础理论研究和学习。而在此时期的人才培养方面,我国主要强调的计划性人才培养,也即是根据国家在某方面的任务导向,进而实行计划培养,以达到国家圆满任务完成的目地。
1.2公共管理学科的整合与发展时期(1988-2005年)
1988年,在北京正式成立了我国的行政管理学会,之后我国其他各省市地区也随着成立了专门的行政管理学会,这也标志这我国的行政管理研究已经基本形成了自己的独立体系,这也标志着我国的公共管理学科也正式成为了显学,公共管理学科的研究开始注重于对我国社会体制改革以及社会建设方面等等的实际问题,这也使得我国的公共管理学科进入了整合以及发展的阶段。
在这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,主要是以引进以及借鉴国外先进的公共管理理论为主,由于整合导致公共学科概念和合法性基础没有自立,同时由于改革开放的经济发展初期的特殊性,我国对于公共管理学科没有进行实质性的定位,未有形成公共管理学科方面的学术争鸣局面。而在公共管理学科的人才培养方面,之前的计划性人才培养方式,在思想以及知识结构和能力素质上已经不能适应社会以及经济发展的需要了,从而开始注重于对经济决策、管理以及经营型人才的重点培养,以达到社会发展需要的目的。
1.3公共管理学科的优化与提升时期(2005 至今)
2005年,我国进入了改革攻坚年,以我国政府体制改革为标志,我国的公共管理学科也从整合以及盲目扩大发展的时期正式进入了优化与提升的阶段,该阶段主要开始注重公共管理学科的质量发展,强调的社会的需求,抓的是相关人才培养的质量。
这这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,开始注重多专业多角度,也即是从公共管理相关的人口学、社会学、政治学、经济学以及管理学等都专业多角度来探讨我国的政党以及国家和社会关系的变化,为国家社会的发展奠定理论以及人才的基础。而在学科的才培养方面,注重对实践性以及动手操作能力强的人才培养,以求能够使得培养的人才具有较高的应用技能和实践能力,是综合性的管理型人才。
2. 公共管理学科面临的挑战与发展趋势
就目前来看,我国的公共管理学科面临的挑战与发展的趋势主要集中在公共管理学科内涵需要厘清和优化、需要进一步的内外融合、人才的培养体系建设以及公共管理学科师资队伍需要进一步的加强这三个“进一步“,下面对此进行简单的分析阐述:
2.1公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化
我国公共管理学科的发展,以行政管理为基础,基本已经形成自己的独立体系,公共管理学科研究的失业以及研究的问题也逐步的与现实接轨,也逐渐开始将理论在实践验证。但是,以目前全世界的社会发展来看,政府、社会以及公民的三方参与国家的治理已经成为了趋势,也是当代社会的重要特征,因此,这对于社会管理学科的内涵也提出更进一步的要求,进一步的厘清和优化公共管理学科的内涵也成为社会发展的需要。因此,公共管理学科应该以实践为基础,以现实为出发点,以社会公共管理的问题为主要的研究对象,寻求解决社会公共管理所现实问题的方法和依,从而进一步的理解公共管理的革命性意义,用服务的态度去发展社会的公共管理体系结构以及行为模式,为社会的前进做出应有的贡献。
2.2公共管理学科需要进一步内外融合
公共管理学科是以解决公共组织以及政府相关组织管理的社会事务问题为目的,和以研究当代社会的多元化发展产生的实践矛盾,提供科学的综合性的治理手段与工具为目的的研究型实践性学科,其本身涉及的学科较多,属于跨学科性、交叉性以及多样性的学科,需要融合以及发展各种学科知识。因此,公共管理学科应该在各学科的整合的基础上,进一步的推进公共管理学科的综合化,以及进一步的融合公共管理学科下,政治学,经济学以及社会学等等二级学科,想从而形成一种具有特色的学科专业群,进而能够更好的解决公社会公共管理的问题。
2.3公共管理人才培养体系建设以学科师资队伍建设需要进一步加强
自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。
1.何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。
2.有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说“：说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
3.陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理（publicmanagement）与公共行政（publicadministra-tion）,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“：所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“”从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷：其一，就译名而论，publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，publicadmin-istration既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说publicadministration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？
4.上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1 新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。
第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。
第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2 新公共管理理论方法论的创新作用
2.1 为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。
就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。
从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。
新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。
相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。
基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。
以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。
新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。
以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3 结 语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
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关键词 ：公共管理伦理；伦理失范；伦理建设
一、我国公共管理伦理失范的表现
公共管理伦理失范是公共管理权力的异化现象。它的表现形式有很多，根据公共管理伦理的内在结构，可具体概括为两种。
1.意识失范
主要表现为公共管理主体的政治理念不坚定，公共管理活
动中若出现困难，这类主体会摇摆不定，没有形成正确的权力价值观，他们缺少较高的政治理想。在道德认知方面，官本位理念却愈发占据主要地位，公共管理主体的以民为本的理念逐渐降低。
2.行为失范
公共管理伦理的行为失范主要与腐败有关，大致可以分为以下几种：政治性失范，经济性失范，组织人事性失范，渎职性失范，社会公德性范。虽然这五种失范行为表现形式各有不同，但是都是权力使用者放弃公共权力的公共性，公共公权力进行私人动，实现个人利益。
二、我国公共管理伦理失范的形成原因
1.公共管理人员在对待个人和群体时的态度标准不一致
内因决定事物的发展方向和本质。我国公共管理伦理失范的深层次原因在于公共管理人员在对待个人和群体利益时所采取的态度标准不一致。公共管理伦理失范的根本原因是人们的思维，人们思想逐渐对公共利益淡化，而动机产生的原因是以公共管理组织和管理人员的伦理水平过低为前提的。伦理水平的过低现象一般是由组织和管理人员所信奉的价值理念来决定。管理人员的价值理念的形成是收到家庭生活环境和受教育环境等因素的影响。公共管理组织和管理人员在自身的人格素质上应该具有以下能力：关爱他人、尊重他人，并且关心公众利益和幸福感，拥有一定的道德上的自我控制能力和社会责任感。公共管理组织和管理人员在面对个人利益和社会利益时，采用的不正当态度，根本原因分析，首先是公共管理组织的任务、宗旨与社会所需要的不一致导致偏差的出现，例如，公共管理人员录用上偏差，只是观察了应聘者的能力水平等客观的考查，而没有注重对应聘人员的自身素质的考核；第二就是公共管理人员在管理工作中降低了对个人的要求。
2.公共管理环境中不同的刺激因素
加强伦理失范的外在力量主要是公共管理环境中的刺激因素造成的，环境中的不同的刺激因素，有些来源于内部环境，有些来源于外部环境，譬如经济、政治、文化各个方面对与公共管理组织和管理人员逐渐的影响。内部环境对其的影响，形成的基础是组织传统文化和文化的内容。公共管理组织基本是非营利性质的组织，它的管理人员基本上是不受社会团体的利益所影响左右的，可是当今社会的发展，到时各种利益不断向其冲击，再加上这些管理人员受到自身素质的束缚，会有一定的影响。
3.公共管理伦理思想建设和教育问题建设速度过慢
目前的经济发展阶段，尽管传统的公共管理伦理准则不断的受到打击，可是依旧有很大的社会群众基础，公共管理组织这些旧的伦理标准时，也只看重履行并不注重发展与延续。目前，许多国家的经济发展迅速，但是公共管理伦理建设教育建设的速度却十分缓慢，这是造成公共管理伦理失范的一个十分重要的原因。由于我国的公共管理伦理和对应的教育建设较经济发展缓慢，不能满足实际需要，尤其是在这个人口流动性强、城市化速度飞快、社会群体对公共服务急迫需求的特殊时刻，公共管理产品供应渠道过于单一是导致生产和消费间伦理冲突重要原因。
三、应对我国公共管理伦理失范的措施
1.加强公共管理伦理的作用领域及规范
目前我国公共管理活动所覆盖的不断扩大，因此，相关的政府机构应该加强对公共管理活动的作用，逐渐明确公共管理活动的作用领域和相应的伦理标准，将针对公共管理体系的伦理要求同针对公共管理人员的伦理要求区分，并明确受公共管理活动所影响的社会受众的公共伦理标准。根据不同公共管理体系对于社会受众生活的影响程度的不同，拟定出不同的伦理标准和道德标准，加大公共管理伦理的涉及范围。增强公共管理组织伦理的研究深度，在公共管理体系和管理人员在面对个人利益和公共利益时，所采取不同态度这一现象，可以从增强文化建设和提高公共管理人员的个人道德水平等方面来减少不道德行为。所以，我们要加强公共管理体系的监督，并着重提高公共管理人员的道德束缚。
同时，伦理建设需要一定的针对性，不要将一般体系的伦理考核方法应用在公共管理体系中。重视公共组织管理人员的社会责任感和自身廉洁自律情况，通过教育与管理等方法来指导公共管理者正确控制个人欲望。公共管理伦理精神和教育体制完善过程中，需要进步和有选择性地保存传统的伦理思维，比如儒家文化中的一些思想，需要明确其范畴在当今社会环境中的显示意义；与此同时，要大胆的批判吸收外国优秀的的公共伦理思想，比如西方伦理学中的善良、快乐、大度、诚信、机敏、坚强等伦理因素。公共管理伦理体系中，需要将把良好的行为、公正的行为综合在一起考虑，使公共管理者成为公平正义的实践人员。
2.强化公共管理领域的伦理监控
我国公共管理在现阶段的社会活动日渐增多，所以要加强公共管理体系的伦理监管，从而减少某些功利因素给各种公共管理组织造成不必要的影响。建设完善一个覆盖公共管理领域的伦理监管系统，对各政府部门以及有经济性质利益的公共管理组织，提出一个和其功能一致的伦理要求，同时并对其实践效果进行客观公正的评判。建立一个行业内部的平台，加强对损坏公共利益的公共管理行为的监管，对不履行公共管理工作的，部门和个人要建立一个完善的、严格的执行措施。在公共管理伦理建设过程中加入公众思维，加强公民参与社会管理以及民主决策的思想意识，制订一个长期确实有效管理方针。公共管理部门要约束个人的利益，并且为社会大众追求更大的利益，为社会群体提供一个良好的社会服务，处理不同的社会问题，让各群体间的交往更合理化。
目前，由于出现许多外在的因素，导致公共管理组织和管理人员的伦理日渐缺失，所以，我们应该建立一个可以涵盖不同公共管理活动的伦理规范系统。建立一个可以在决策中表现出公共思想的民主、科学的公共管理体制，这就要求公共管理者在工作上、处事上表现出一个公正、公平、平等、法治和严格自律的一般素质，让管理者可以在面对个人利益时，表现出一种自我控制、适度适当，在面对公共利益时可以表现出一种实践、公正公平对待弱势群体。让诚实意识、责任意识、廉政意识等思想深入到每一个公共管理者思想中，将主动承担社会责任当成是对公共管理组织和管理者考察的一个必要依据，重视加强公共管理岗位上的非经济性特征，用服务式管理代替统治式管理，倡导在法制意识指导下的公民自由意识，在公共管理组织中用伦理作为一个评判考核标准。
3.加快伦理建设速度塑造道德模范
公共管理是一种社会管理，向社会人员提供一种社会制度安排。公共管理组织的目标是需要满足社会受众对美好事物的追求。由于公共管理组织不提倡以经济利益为中心的功利性质目标，需要注重同公共利益有密切关系的产品的供应，所以对于所有管理机构及组织者的所付出与得到一定情况下不可以通过经济利益来衡量，有时其工作业绩因为非显性、长期性的原因，并不容易得到社会认同感。所以，需要根据不同的组织提供服务的特性，来进行针对性的宣传引导。通过塑造各组织和其管理人员的道德人格模范楷模，从而扩大公共管理伦理的公众影响。公共管理伦理制度规范化的过程中，需要将规范同已出现的公共活动和新的活动结合在一起，在管理战略层次上思考公共管理伦理问题。明确各种公共管理领域的管理者，并对管理模式、管理观念、服务标准等做出一个切实可行的规定。
公共管理伦理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群体活动，管理模式会影响公共管理伦理的现状，正确的组织管理会有助于公共管理的建立，因为意识、认知、情感等管理文化因素组成了管理模式。在正义的管理组织文化之中，不正义的行为会被更正，正义的管理行为可以被加强。公共管理需要做好文化，树立公共品牌。加强廉洁、忠诚等文化建设，建立一种正义的文化，可以营造一种合理的环境，培养正确的公共管理，作为一个社会成员应该有一种协调人和人的规范能力的素质，形成一个约束体质和优秀的管理形式，让其明白应该具有的责任，可以承担的责任，公正地执行公共管理的职责，建立一种公共管理公信力。
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(一)对于效率的追求
二者共同的价值取向资本主义国家在19世纪完成了自身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的工业发展产生了深刻的影响。泰勒围绕生产力效率提升的问题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提出了科学的工作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该在标准化的作业环境当中开展，并且采取激励性的薪酬制度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管理学的发展产生了深刻影响。与标准化管理等观点同时发展起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已经无法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方面，即是对于政治行为当中的不确定因素进行抽离，进一步追求行政机关的行政管理高效性。威尔森在其行政学著作中提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一领域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务服务的水平。行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作，行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服务也需要纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管理、标准化管理的价值取向是一致的。
(二)公共管理学与管理学的学科演进
公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。新公共行政学的研究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体的实现过程中也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而且认为公共行政管理的价值就在于高效地运转，特别是美国的公共行政部门尤为重视效率，因此，在社会公平概念刚刚提出时，公共管理学并没有和传统的管理学产生真正的分野。公共管理学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到公共管理学研究者的关注。因为文官系统的职位任免，并不能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然是有限的。由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从管理学母体中抽离独立的形式上，公共管理学还缺乏真正的独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在批判公共管理学缺乏独立性的同时，也认为企业的管理模式能够对行政管理提供一些积极的帮助，特别是绩效考核、层级控制等，能够对权力均等化的现象进行反对，从而保障行政机关的高效率。
二、公共管理学的发展
公共管理学对管理学的扬弃行政机关并不是单纯的低成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言，传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃，重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判，能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针对性地对公共管理行为提出理论支撑。
(一)公共管理对公共利益的回归
公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利，不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以采用这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换，往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变化。所以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重新找回使命的重要支点。
(二)公共管理的主客体塑造与定位
对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统的政府单一治理公共事务、实施公共管理的模式已经逐渐显现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。同时，公共管理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此，公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了公共管理必须发展独特的管理艺术。
三、总结
行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说,行政法是静态的行政管理,它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的,因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障,行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础,行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式,行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念,补充和发展行政法内容的新任务。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期,在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指,在三权分立的国家权力主体关系中,行政权力和活动扩张,具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权,行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务,从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是,公共事务的增多,市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力,特别是1929~1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题,并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机,增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大,国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性,即行政主体只能是国家行政机关,并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制,一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预,行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法,基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例,第一,我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看,认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是:“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的”,②“只有国家出现以后才有行政,将来国家消亡了,行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看,认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”,强调国家运用行政权力实现公共利益,并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究,一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二,从行政法的功能来看,在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下,行政法要解决的问题是,如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派,如控制论、管理论、平衡论等,它们的侧重点和价值取向不同,但都是在国家行政的框架内,在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外,在对行政法律关系的认识上,学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关,行政法律关系中的双方地位不对等,行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后,西方各国采用凯恩斯主义的主张,政府对社会进行全面干预,取得了一定的成效。但从20世纪70年代起,西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏,政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后,开始向整体化迈进,出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下,80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学,反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势,已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径,它和传统的公共行政有明显的区别。有学者 将其概括为以下几点:(1)公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构,甚至私人部门的公共方面。(2)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。(3)打破政治-行政两分法的传统,充分吸收当代各学科的理论和方法,特别是经济学的理论和方法,并与工商管理学融合。(4)公共管理学既是实证研究又是规范研究。(5)公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上,公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下,政府改革基本围绕三条主线进行:一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系,主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构,而不要单一的无所不包的供给方式;宁可向使用者收费,而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务,弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制,提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下,行政主体是多元化的,政府不再是管理公共事务的唯一主体,非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出,成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中,非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位,虽然他们的存在有合理的一面,但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念,其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究,研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面,而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中,出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式,行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式,有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出,即使勉强拉入现在的理论框架中,“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时,为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素,主要强调这些行为虽然有合意的一方面,但其要素仍是双方地位不对等,国家行政机关居于优越的地位,其行为本质包括权力性因素。
可以看出,现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下,无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘,这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念,要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应,行政法应从转变传统观念出发,以有效解决问题为尺度,多层次、多重心地开展研究,促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始,也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标,由多主体共同参与,合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化,预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重,以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化,体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者,只要能有效实现行政目标,各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体,它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明,行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行,而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后,基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系,行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导,研究政府应该如何行政;以公共利益为主导,由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力认知行政法的研究对象,行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题,以制度化的方式实现公共利益,提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标,同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来,“政府权威行政观念转变为民主行政观念,行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题,行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制,以问题定向,运用法律规范手段,实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率,以促进人民福祉,应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化,使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定,如何与政府进行权力划分,它们如何合法地进入公共事务的管理,如何进行管理以及相应的救济方式问题,都成为行政法的新内容。?
随着公共管理中市场化、社会化的取向,政府在不断地放松规制,行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力,哪些公共事务应交给市场来处理,不仅仅是行政学要研究的问题,也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。
关键词：公共管理；伦理缺失；成因；对策
0.前言
现今我国正处于和谐社会构建的关键阶段，公共管理的伦理建设除却是帮助实现当代经济发展、政治文明的重要方式外，还是帮助促进文化繁荣及民族进步的有效途径。所以，对公共管理工作开展中，伦理缺失的成因及应采取的针对化措施加强重视及探究，具有极强的现实意义。
1.公共管理伦理缺失成因
1.1公共管理者及组织人员对于公共与个人利益持不恰当态度
在大多数人的思想中，对于公共利益具有极强的占有欲望。此种状况出现的原因为：公共管理者及其组织人员所具备的伦理道德水平较低，且受到了其自身世界观、是非观及价值观影响。公共管理及组织人员的目标、宗旨及社会性要求出现了较大的偏差，将对于工作能力、业绩考察作为重点，进而较为忽视对其自身德行、廉政方面的考察。与此同时，公共管理者自身的道德约束性较弱，进而对其世界观、是非观造成影响。在世界观、是非观、价值观有所差异的群体中，其对于物质、精神双方财富的获取方式也有所不同[1]。针对经非努力所获取到的非分财富，能否得到公正审理及社会严格监管，均会对公共管理的伦理造成极大影响。如果政府组织公共管理人员对于自身的反省缺乏全面性，那么整个较为开放的市场会致使一些不良欲望变为现实。公共管理伦理的缺失本质在于：管理人员心理的缺失是其世界观、价值观、是非观的缺失。
1.2公共管理伦理知识教育未完全开展
公管伦理缺失状况出现的主要原因为：大部分的公管组织及部门人员对于公管伦理缺乏科学认识，时常会犯无知主义错误。这些公管人员自身缺乏了对于公管伦理观念的遵循意识，其工作职责也有待进一步明确，对于工作权力的科学应用也缺乏明确界限，从而使得这些公管人员在管理工作中极易出现个人与公共利益混淆不清的状况。站在实际角度上看，公管部门、组织对于内部工作的公管伦理教育投入较少，致使工作人员尚未形成一个科学的伦理观念。其次，社会研究者在公管伦理教育的研究中，所获取到的研究成果较为有限，从而使得社会整体缺乏了对于公管伦理的科学认识。另外，在国家法规中对于公管伦理的说明也较少，公管工作开展中缺乏了坚实的法律支撑。
1.3公共管理环境中的各种刺激性因素
导致公管伦理缺失问题出现的外在原因为公管环境中所含有的各种刺激性因素[2]。这些刺激性因素包含内部及外部环境两部分，如在经济、文化、政治领域对于公管组织及内部管理人员造成的影响。内部环境对于公管人员的影响基础主要为：组织传统文化内容。公管组织属于非营利性的组织，在其内部的管理人员理论上而言并不会受到社会团体的利益影响，但是由于受到社会的发展的影响，公管工作开展不可避免地会受到各种利益的冲击，结合管理人员的自身素质水平的限制，易导致伦理缺失状况出现。
2.公共管理伦理缺失改进对策
2.1公共管理政府机构需明确公共管理伦理作用领域及规范标准
由于我国的公共管理领域范围呈现出逐渐拓宽化的趋势，因此政府职能部门需做到加强对该领域活动的研究，明确公共管理的具体活动范围及伦理标准，明确区分公共管理组织及管理人员的伦理要求，并对受到公管活动影响的社会公众伦理规范做明确化处理。依据各公共管理组织工作开展中对于社会大众生活的影响，为其制定好针对化的考核标准及规范，将公共管理伦理体系的层次及覆盖领域做拓宽处理。另外，政府组织还需注意加强对公共管理组织伦理的研究工作力度，对其相关的精神教育内容做充实化处理。针对公共管理者及组织人员对于公共与个人利益持有不恰当态度的状况，需注意加强对其组织文化的建设，并全面提升公共管理人员的道德素质，进而帮助减少一些不道德行为的出现。另外，还需注意加强对公共管理组织的监管，对管理者的道德实施严格规范、考核。在伦理建设中，需注意其需具备针对性，不应单用一些常用的伦理考核标准。特别需注意增强公共管理者的道德责任意识及对于一些正义事业的投入，确保公共管理人员的廉洁自律，采用伦理教育及管理的方式对公管人员私欲予以限制。而在公管伦理精神及教育制度的建设中，需做到与时俱进，将传统社会形态中所留下来的伦理思想予以继承，明确其在现代社会背景下的内涵。与此同时，对于国外的一些公共管理伦理知识，还需采用取其精华、弃其糟粕的处理方式，将西方伦理学说中的幸福、勇敢、大度、友善、诚实、明智、坚强、自爱等思想予以吸收。在健全完善公管伦理体系的活动中，需做到有机结合崇尚美好及公正行为，促使公管人员成为公正的实践者。
2.2公共管理组织部门需加大对于公管伦理知识的传播力度
为了有效改善公管伦理缺失问题，需注意增加资金、人员及时间三方面的投入，从整体的角度上入手，加大对于公管伦理知识的传播力度。首先，公管部门需注意加强对于内部工作人员的伦理性培训，促使其正确明白到公管工作开展中需做到职责与权力的两相统一。其次需做到的是，政府可与教育部门一同联合起来，在众多高校中积极设立公管伦理教育课程，增强公管伦理教育理念，为一些即将走上公管事业岗位的大学生提供参考助力，促使其具备基本的公管伦理素质。现今在我国的众多高校内均开展了与公管伦理学相关的课程。最后，为了增强社会各界人士对于公管伦理的科学认识，政府部门需给予相关理论研究工作开展一定的扶持帮助，促使公管伦理观念可受到社会大众的重视。
2.3增强公共管理领域伦理环境监控
对于公管领域的伦理环境的科学质控需积极建立好一个全面化的质控体系[3]。政府部门需对自身行为作出严格规范化处理，向其提出于自身职能性质相符的伦理要求，并对最终的实施效果予以工作、科学化评定。另外，还需在公管工作中融入诚信、法制、廉洁等意识，增强公管组织岗位的非经济性特点，应用服务型模式去开展管理工作，重视公民自由权，实现公管决策实施的科学、民主化。
3.结语
在社会治理工作中，公共管理属于一种全新的管理方式，其内容极为丰富化，主要特点为：内部结构多层化；表现形式多样化。在此管理活动中，具有极强的伦理性，其主体在于政府、国家、公管机构工作人员，以实现公共利益、保障社会公平正义为目标。公共管理伦理主要体现于整个社会活动中。在现今的公管伦理建设中，存在着伦理缺失问题，其主要成因在于：公共管理者及组织人员对于公共与个人利益持不恰当态度；公共管理伦理知识教育未完全开展；公共管理环境中的各种刺激性因素。针对于此，从明确公共管理伦理作用领域及规范标准；加大对于公管伦理知识的传播力度；增强公共管理领域伦理环境监控三方面入手，才可帮助全面推动公管伦理工作的建设进程，促进该项工作的顺利及高效开展。
参考文献：
[1]苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理,2011,(04):60-63.
[2]李晶.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].才智,2015,(14):329.
关键词：新常态；公共管理；困境；出路
中图分类号：D630 文献标识码：A
一、探讨新常态的核心内涵
新常态属于经济范畴，具体以官方词汇出现于两年前，将其区域扩展主要包括了三个方面。首先是经济发展新常态，表现为经济发展的持续性以及经济秩序的稳定性，同时与经济增长质量的政策相结合，不断挖掘更新的增长点，培养核心发展动力，在意识形态形成过程中创新，并迅速带动经济发展；其次是政治新常态，表现为遵守法律法规，以宪法治国为前提，将国家的治理放在体系与能力治理的基础上，推动民主化管理、法治化管理和科学化管理的形成，使法治成为社会有序管理的保障；最后是文化新常态，表现为用建设社会主义法治文化与弘扬法治精神培育人民的法制意识，形成尊重法律，推崇法治、依法治理的良好社会氛围，同时，还要在此氛围与框架下创新社会管理方法与社会治理机制，形成政府、社会、公众共同履行职能的运行体系，对公民的权力和行为进行有效监督[1]。
二、当前在新常态下我国公共管理面临的困境
不可否认，当前我国公共管理领域存在不少问题，有的甚至严重制约了社会的发展，认清当前我国公共管理的形势，找出新常态下我国公共管理面临的困境，才能顺利实现变革。
1.政治体系与治理能力之间存在目标与现实的差距
我国公共管理治理体系与能力的目标是实现法治化治理、民主化治理以及科学化治理，尽管当前我国经济形势比较稳定、文化繁荣昌盛，但这只是表明当前公共管理事业的发展符合政治与经济发展的规律与形B，要想实现长期发展的目标，还需要不断提高治理能力，完善治理体系。例如，当前体系运行依旧缺乏民主化和法治化，没有更科学合理的渠道实现公民的参与管理，本身主体建设较为落后，治理人员素质较低，直接对治理能力产生影响。因此，必须不断提高政府、市场、公众的管理能力，尽可能缩小现实与目标之间的差距，顺利完成改革的发展目标。
2.公共管理在手段与技术上较为薄弱
公共管理工作本身具有工具性、实践性等特征，强调先进技术手段的运用以达到管理的效果与目的，涉及了应急管理、数字管理、行政管理等内容。就我国当前公共管理工作来看，很多管理者没有充分了解技术与手段在公共管理工作上的重要意义，长期沿用陈旧的管理形式，不注重管理的与时俱进，严重影响了公共管理目标的实现。因此，在具体的公共管理事务的开展中，管理人员必须加强对先进技术与手段的学习，全面提高管理者公共管理的水平和能力。
3.公共管理人员自身的水平与素质不高
在公共管理工作中，管理人员作为主体与组织者，其本身的专业能力、职业素养以及管理水平对管理结果产生直接的影响。当前我国的公共管理工作还有很多方面没有做到位，特别是价值体系的组建工作上，显露出管理人员能力与管理技术的不足，这与管理人员个人素质以及公共管理的自觉性有很大的关联，工作人员在管理工作上容易产生消极的态度与情绪，如果没有及时将工作人员的态度端正，任由其消极情绪在公共管理事务处理上的延续，那么将形成恶性循环，对管理效果产生严重的负面影响。
4.采用自上而下的改革形式与基层管理制度不完善形成无法调和的矛盾[2]
只有不断提高公共管理的水平，才能实现深化改革的目标，这是改革工作的重要举措，因此，当前实行的是一套自上而下的改革方案，但实际上政府在基层管理中履行的也是重要的建设管理职责，比如出台很多基层的改革政策，且加快施行的进度，保障管理工作的实现，于是，两者之间就形成了无法调和的矛盾。
三、新常态下公共管理的出路
1.提高公共管理主体的管理能力
管理能力的高低直接影响了公共管理的效果，因此，在实际的管理工作中，相关的主体管理部门必须不断优化、调整自身的管理方法，将过去单一陈旧的管理方法向先进与科学转化，从而实现公共管理的创新发展。政府部门也要明确管理要求，不断完善各个领域中公共管理人员的考察与选拔机制，强化对专业人才在专业水平与职业素养方面的培训，全面提高工作人员的依法行政和服务意识，提高其处理难题能力。此外，政府相关部门还要努力为公众拓宽公共事务的管理参与渠道，面向全民开展基础的管理教育活动，让公众在自我管理意识和能力提升的基础上，自觉加入到公共管理的事务中去，实现全民参与管理的目标。
2.加强对公共管理技术手段创新
在专业的管理技术上，行政管理、数字管理、应急管理等技术都能让管理者更科学合理地处理社会问题，提高管理水平，因此必须加强公共管理技术与手段的创新，不断改变政府管理人员的思维方式，转变政府管理模式，将原来单一陈旧的管理模式转变为丰富新颖的现代管理手段，并充分利用当前的计算机技术、互联网技术提高管理效率，真正提供在公共管理领域上技术的支持，从而保障我国公共管理事业的创新与发展。
3.推动上层改革设计方案的实施
长期的社会发展实践证实，上层管理方案的设计与实施终究要以基层建设为基础加以实现，在复杂的社会大环境下，如果基层建设较为落后，且没有完善的制度进行保障，那么上层的管理方案施行也将缺乏可操作性。因此，政府相关部门必须采取有效治理措施，推动上层设计方案的实施，并加大对基层管理建设工作的支持力度，在公共管理能力、治理能力同时提高的基础上，扶持基层建设的改革，真正为制度的施行拓宽出路。此外，还要不断创新公共管理体制，以遵循国家法治制度为前提，顺应当前经济发展和社会主义价值理念的发展要求，结合具体的发展情况，融入各方有效改革的意见，真正实现上层与基层的结合与进步。
4.创新并重塑公共管理的正确价值体系
公共管理价值体系在公共管理事务中发挥了重要的作用，成为了管理人员面对社会问题的理论指导。创新并重塑公共管理价值体系，在当前的时展背景下能发挥巨大的指导作用。在意识形态方面，要构建社会主义核心价值体系，营造法治、民主、公正、公平的环境；在政治制度方面，要严格遵守国家相关的法律法规；在意识形态方面，要实现制度设定与监督，充分发挥管理者的表率作用，最终促进优良价值体系的形成。
四、结束语
综上所述，新常态下公共管理是一项长期且复杂的工作，需要广大的公众力量参与其中，自我要求，强化管理，积极学习各种监督与管理知识，提高管理能力，同时，政府相关部门的管理人员也需要充分发挥表率作用，履行职责，为构建和谐社会而努力。
参考文献：
与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，“新公共管理”思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。“新公共管理”无疑是具有一定程度的创新性，它摆脱了传统官僚桎梏，开拓了公共行政学的理论视野，也体现了公共部门管理研究的新成就。
根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，“新公共管理”思想主要体现在以下几点：政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。“新公共管理”把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，以提高政府工作效率；政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；政府应在公共管理中引入竞争机制；政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制；公务员不必保持中立。其核心思想在于：强调经济效率的优先性，强调市场功能，强调企业精神和企业管理方式，强调顾客导向。这种运动的目标是以解决公共部门的管理问题为核心，创立一个新的公共管理模式，尤其是政府管理的知识理论框架，以适应西方当代公共管理实践发展的迫切需要。
二、“新公共管理”理论和实践的创新对我国教育行政体制改革的借鉴意义
1．新公共管理理论开阔了传统公共行政学的研究范畴，具有一系列的主题创新。新公共管理理论吸收了当代众多相关学科研究的优秀成果，结合了管理学、经济学、政策分析、社会学等学科的相关知识和方法，建立起新公共管理的理论框架，该理论具有较强的学科综合性、交叉性和交融性。它借鉴了新自由主义经济学中经济人的假设、成本———收益分析、交易成本理论等作为新公共管理的有机组成部分。同时，也利用了企业管理中的绩效评估、顾客导向、人力资源开发等理论和方法，将这些综合运用到公共管理的过程中，已经取得较为明显的成效。教育行政部门和各级各类学校由于性质特殊可能无法全盘照搬新公共管理的模式，但其有益成果，如注重效率、关注顾客需求等对于教育行政部门和各级各类学校的领导思维转换与内部管理还是不无借鉴意义的。新公共管理理论广泛的知识框架也为教育行政体制改革拓展了思路，指明了方向。例如，适当引入竞争机制，我国教育长期以来都是以政府拨款为主，要想改变政府垄断公共物品供给的局面，必须增强政府的“管理”和“服务”意识，重塑政府与教育享受者的关系，增强服务供应者的竞争意识，加大体制创新的力度，从而使整个社会受益。
2．新公共管理理论提供了一种公共行政的新模式。
传统的管理模式下，公众对政府提供的服务没有选择的余地，政府官员常以恩赐者的姿态出现，而常常忽略为公众提供的服务。新公共管理强调政府的公共政策化和公共管理社会化，预示着公共行政模式的根本性变革。它把企业中全面质量管理引入到政府管理中，要求公共服务部门了解顾客的需求，并且以契约形式明确公共部门应该提供的服务，以便接受公众的监督。通过建立提供公共服务的多元结构，促使供应者之间产生竞争，从而提高服务的效率和质量。市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在，“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的具体体现。反思我国当前的教育行政管理，往往是教育行政部门以自我为中心，忽略了教育系统内“顾客”（包括学生、家长和社会等）的需求，服务质量不高。现代意义上的教育行政部门应该广泛听取顾客的意见，建立明确的顾客服务标准，向顾客做出承诺并赋予顾客教育选择权，促使教育行政部门和学校对受教育者的需求做出积极的回应，真正将“以人为本”的理念贯彻到教育行政体制改革中去。如在英、美等国家旨在提升家长教育选择权的教育凭证制度再次受到关注，一些州已经通过立法实行教育券制度，通过教育券的流通实现学校的优胜劣汰，体现了消费者的自，有利于提高学生和家长的满意度。
3．新公共管理提供了新的政府治理工具。传统公共行政条件下，人们基本上将政府的行动视为执行政府单方意志、实施政府权威的过程，所以，政府治理的工具主要是强制性工具。新公共管理认为政府治理是共同解决问题和满足社会需要的过程，政府治理的工具有：（1）传统类工具。包括建立规章制度与制裁手段、管制或放松管制、监督和调查、税收和拨款等；（2）创新类工具。包括特许经营、技术支持、有价证券、催化非政府行为、改变公共投资政策等；（3）先锋派工具。包括种子投资、股权投资、需求管理、重新构造市场等。政府不仅可以单独使用这些工具，而且可以根据具体情况综合运用。新公共管理推动公共管理学者不断摸索新的行之有效的政府治理工具，教育行政可以适当借鉴，这也是对教育行政管理手段的一种创新。管理思路的转变需要相应的工具作为支持，只有治理工具多元化并不断创新，教育行政体制改革才不会流于形式，才能更好地推进并贯彻下去。
4．新公共管理强调政府的社会管理和公共服务职能。为了适应社会经济发展和满足公众的要求，新公共管理淡化了政府的政治职能，强调政府的社会管理和公共服务职能。与传统公共行政相比，新公共行政具有更加积极的内涵：第一，新公共管理对传统公共行政不是简单的否定，而是积极的发展。政府为了适应外部环境的变化，在管理职责的理念、方式和管理过程的控制等方面都做了调整。第二，在管理理念方面，政府由过去的单纯注重效率发展到效率、效益以及公正、公平并重。第三，在管理方式方面，新公共管理打破了传统由政府垄断的管理方式，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体扩展到非公共机构领域，不断探索公司合作的新途径。第四，在管理过程方面，由关注管理过程发展到关注管理结果。
三、对我国教育行政管理体制的启示
“新公共管理”思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，在一定程度上凸现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理的改革浪潮在西方国家的普遍展开，客观上改善了西方各国的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争实力。因此，从某种意义上讲，对我国教育行政管理的理论与实践具有一定的借鉴意义。当前，我国的教育行政管理职能上还存在诸多问题。其一，集权化。我国的办学体制是以国家为办学主体的，政府既是举办者又是管理者，使学校成为了政府管理的附属物，缺乏自和办学活力。其二，投资渠道单一。长期以来，我国的教育投资体制形成了以政府投资为主，办学主体单一，缺乏个人、社会的共同参与，导致教育投资渠道过窄，社会资源利用不足，以致无法满足人们日益增长的教育需求。其三，缺乏竞争机制。受计划经济的影响，我国的教育基本是以政府为主，社会及个人办学力度不够。尽管近年来不断地出台各种政策以促进民办教育的发展，但是并没打破政府办学的格局，民办学校缺乏足够的竞争力参与和公办学校的竞争。其四，缺乏服务意识。国家为办学主体的性质是造成我国教育缺乏服务意识的主要原因，随着WTO的加入，教育市场化进程的加快，受教育者通过支付一定的费用来购买教育服务，这就要求教育行政部门必须树立以学生为中心的服务观，关注学生的要求，以提高教育服务的质量，促进教育的发展。在“新公共管理”思想的影响下，我国教育行政管理体制仍需要不断的进行必要的改革。
1．引入竞争机制，鼓励社会办学。政府在推进公办学校改革的同时，应当加大力度推进民办教育事业的发展，以调动起社会与个人办学的积极性，更好地利用社会资源，为社会大众服务。在推进民办教育的时候，政府应通过教育立法规范和促进民办教育事业的健康发展，通过建立教育标准和学校标准实现民办教育与公办教育的公平竞争和共同发展。通过加强教育执法和督促检查来维护良好的教育环境，实现民办教育与公办教育的共同、良性发展，从而增强国际竞争力。
一、新公共管理理论基本内容
新公共管理理论起源于上个世纪80年代，它在西方国家的盛行，是西方英、美等国家实行的一种新型的公共管理模式，对全世界各国的公共行政管理的影响巨大。该公共管理模式以经济学为研究背景，以经济学知识为理论基础，在阐述政府等公共服务部门以及社会人之间的关系，强调西方所谓的文官在社会中的作用，同时对于官员的选拔，聘用、提升等方面进行具体的、明确的说明。
从20世纪80年代末90年代初开始，原来实行计划经济体制的国家纷纷向市场经济体制转轨，市场经济体制成为全球占压倒性多数的经济体制。我国的公共管理学研究必须紧密结合转型期公共管理的实践，研究转型期公共管理的现实问题，使公共管理理论更好的为公共管理实践服务。
（一）新公共管理的基本实践内容
1.顾客是上帝，顾客是首要的思想。2.政府参与制度改革当中，变被动为主动。3.在管理过程中引进新的管理理念，实行新的管理方式。4.管理以效率为重点，不浪费管理资源。5.改造公务员制度。6.打造有活力和高效率的政府及相关部门。
（二）新公共管理的缺陷
1.对新公共管理经济学的批判。有观点认为经济学作为经济体系和私营部门的理论基础，是有一定成效的，但将其应用到公共部门则是一种低劣的构想。波利特就指出，公共服务比任何一般的消费者模式所允许的内容更特殊，这有两个方面原因：首先，公共服务中的提供者/消费者交易模式显然比其它在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂；其次，公共服务的消费者决不仅仅是“消费者”，他们还是公民，而这对交易而言具有特殊的意义。休斯也指出，消费者的公民地位增加了问题的复杂性。有些公民一方面要求政府提供更多的服务，另一方面又埋怨税收太高，一直以来这都是一个悖论。不恰当的“顾客”隐喻，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。
2.对人性认识的偏颇。公共选择理本文由收集整理论把经济学方法运用到政治学中，用方法论上的个人主义，采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”，行动的目标也是为了追求自身利益最大化，为了实现自身利益，政府官员们会不惜牺牲公共利益。这种推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应地减少，建议采用以市场为基础的制度设计。这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制，中国传统文化中就有许多“官德”、“官道”。新公共管理对私营部门管理方式的借鉴是其遭到批判的又一原因。有观点认为，新公共管理盲目照搬私营管理的理论，是一种“新泰勒主义”。
3.对重塑政府运动的批判。针对美国的重塑政府运动，美国学者格林和哈伯尔批评说，企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。
4.对市场化改革的批判。公共部门市场化主要通过两种途径实现。一是民营化，即将国有企业出售给私营部门；二是签约外包，即将公共事务以签定合同的方式转包出去。
5.对新公共管理的价值取向的批判。其一新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败；其二新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一，公共行政与公共管理不同于企业管理，它不仅仅追求经济价值，其价值取向是多元的，公共行政保障着民主社会中基本价值如自由、民主、人权以及社会正义的实现。
6.公共管理将公民看成顾客，主张为顾客提供及时回应性的服务，然而这种比喻是不恰当的。
二、新公共服务基本内容
所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫妇。新公共服务理论有四个基础理论：民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型、保护人本主义和组织对话理论以及后现代公共行政理论。建构在这四个基本理论基础之上的新公共服务理论，其基本原则有：（1）政府的职责是服务而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。（4）重视人而不是生产率。（5）责任不单一，不应仅仅关注市场，还要关注宪法和法令，关注社会价值观、政治标准和公民利益。
新公共服务的含义包括：其一是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。其二是在对传统公公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出的。其三主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。其四是对传统公公共行政理论和新公共行政理论的一种扬新公共服务理论的基本观点。
1.服务于公民服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是与个人利益是相对立的，在个人公共利益是关乎大多数人利益的事情，而不是个人的、小范围内的利益。因此，官员在实施某项政策时，需要对利益的性质进行划分和定义，必须做到是公共利益才能去实施或计划某项事宜。（1）传统公共行政与当事人服务要么是服务的直接攻击，要么是对个人行为或社团行为的规制。当事人被认为迫切需要帮助并且政府中的那些人通过公共项目的事实来努力提供他们所需要的帮助。（2）新公共管理与顾客满意和对公民的优质服务·为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务，这是国家绩效评理的一个目标，民主政府的底线就是责任，而不是利润或公民满意，而且顾客服务并没有为责任提供一个练好的代表性测量标准。
2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。（1）传统公共行政与公共利益·在传统公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员的权威就是专长的权威。公务员服务于公众利益的最佳途径无疑就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。公共利益是有民选的政策制定者来界定的，尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。（2）新公共管理与公共利益当社会被视为一个市场的时候，需要多多注意其之间的联系（3）新公共服务与公共利益。新公共服务认为，政府不但需要关注社区，而且应该及时有效的鼓励社区居民，倡导社区居民间的责任和邻里间的帮助，倡导行政官员在对待工作和对待居民的时候实行同一的态度，不能过于势力。
