时间：2023-06-21 08:56:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法律实施机制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】环境教育，法律保障，机制
环境教育是借助于教育手段使人们认识环境、了解环境问题，获得治理环境污染和防止新的环境问题产生知识和技能，并在人与环境的关系上树立正确的态度，以便通过社会成员的共同努力保护人类环境。澳大利亚教育家亚瑟·卢卡斯认为：环境教育是关于环境的教育，在环境中的教育和为了环境的教育。而环境教育立法作为促进环境教育发展的重要途径，已经受到世界上许多国家的关注。环境教育立法独特的环境视角和倡导的新人道主义与新生态伦理，为世人提供了一个重新审视、反思现代教育体系的平台。但我国及河北省生态与社会的可持续发展任重道远，教育变革要为可持续发展提供支撑与保障，环境教育不但应受到重视，而且应该采取更为先进的环境教育法律实施机制以促进生态文明在中国的实现，综合国内外已有的环境教育立法实践，我省环境教育实施的法律机制应该包括环境教育参与机制、环境教育内容遴选机制、环境教育推进机制等。
一、以普通公众为核心的环境教育参与机制
环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质的基本手段之一，既不同于部门教育又不同于行业教育。环境教育的首要目标是对公众环境意识的培养和提高，它不仅是环境保护事业的重要组成部分，而且也是精神文明建设的一个重要组成部分。保护环境、热爱环境、建设环境、提高全民族环境意识，是我国社会主义现代化建设的奋斗目标之一。也就是说，环境教育不仅仅是课堂内的知识教育，需要走出学校，把真实的自然环境和社会环境作为环境教育的场所和教材，并注重价值观和行为的教育。通过这样的环境教育，使学生成为言行一致、对环境负责的人，从而在根本上提高公众的环境意识。
可见，一方面学校的环境教育对人类整体环境意识的提高是至关重要的，我们在环境教育立法中要尤其重视。学生是未来的决策者，而且学生是最有可能直接影响父母和家庭参与环保、提高环境意识的动力源。如现在各个国家在中小学生环境教育中普遍采取的“小手拉大手”活动，就是一个很好的实践途径。另外一方面，环境教育在走向社会的实践环节，同样应该在环境教育立法中得到重视，因为环境教育应面向各个层次的所有年龄的人，不但应包括上述正规教育（学校教育）而且也应该包括非正规教育（培训、宣传等），建立起面向社会的从幼儿老年人的终身环境教育体系，促使个人在特定的现实环境中积极参与问题解决的过程，鼓励其主动精神和责任感。为此，政府、教育机构、文化机构、环境保护机构、社会团体、大众媒介等都应当担负起重要责任，采取广泛而灵活的手段提高环境教育的水平。此外，环境教育作为一种全新的概念框架，它不是指某种单一课程的教育，而是一种整合的教育，是一种多学科的教育。以这种整合的观念来看，环境包括自然环境、文化环境、技术环境、人文环境、思想和情感环境，也就是说，环境与任何地点、任何事物都是相关的，环境教育是关于人与其生活的世界之间基本关系的教育，因此，环境教育必须成为任何学科教学的组成部分，它涉及从幼儿园到研究生院的所有教育层次。这种全面的环境教育也必须要有一个新的概念体系，使教师和学生以新的方式理解世界。
二、以生态中心主义为核心的环境教育内容遴选机制
环境包括自然环境和社会环境两方面。因而，环境教育的内容就不仅包含传授关于自然环境的保护、善加利用、防治污染及维持动植物界的生态平衡等方面的知识及其实践技能的培养；也涵盖了研究环境发展与社会发展、经济发展、人的发展之间的相互关系，从而使人们树立正确的环境道德观和环境保护意识，达成人们对于环境问题的关心、理解和积极态度等方面的内容。但是在环境教育过程中这些内容如何把握和遴选，也就是选择是基于何种基础，有“生态中心主义”和“人类中心主义”两种基点。在此，我们应该选择“生态中心主义”基础，生态中心主义以大地伦理学和深层生态学作为理论基础，强调整个生态系统的完整性和人类的系统生存，主张人类应放弃一切干涉、破坏生态系统的技术、社会体制和价值观念，与生态系统中的其他存在物平等相待、互不干涉、和平共处。生态中心主义站在整体论的立场上，对人类中心主义进行批判。它强调用整体性和运动、联系的观点看问题，把人从“理性和万物尺度”的神坛上拉下来，主张用生态系统的观点重新审视和评定人的价值，以此来消解人对自然的中心地位。在环境内容的选择上，值得借鉴的是马来西亚的环境教育。传统的生态关系学习着重于理解有机体种群和群落，以及它们的相互作用的物理学和化学因素。不过，环境问题交织着经济和社会问题，只考虑有机体之间的关系而忽视有机体生存的自然和人工环境是不可能的。因此，马来西亚环境教育的一个重要目标，是提高对生态系在社会中的作用的意识。为了实现这一目标，马来西亚开展了各种课外环境活动，以期在实际生命情景中通过解决各种问题，培养意识和技能。以生态主义为核心的环境教育内容选择机制使得环境教育的目标能够达到调整人与自然之间的关系的目的，通过环境教育也改变人对待自然环境的态度和行为方式，同时要达到这个目的，也需要从根本上培养人的生态中心主义观念。
三、以责任追究为核心的环境教育地方政府推进机制
中国的环境宣传教育事业起步于20世纪70年代，在党和政府的直接组织和领导下，经过三十多年的实践，建立了日臻完善的全国环境宣传教育网络，摸索出一套适合中国国情的环境宣传教育方法和途径。但是公民在评价政府近年来治理环境污染措施时，认为还需大力加强环境宣传教育工作。其他调查也显示，目前公民对政府在环境宣传教育方面的工作还不感到非常满意。虽然目前我省已初步建立起一支拥有相当人数的环境宣传队伍，大体形成了宣传网络。但由于有的地方对宣传教育在环保工作和整个宣传教育事业中的地位和作用认识不足，机构不健全、关系没理顺、投入不足等问题依然存在，不同程度上影响着队伍的稳定，制约着宣传教育工作的深入开展。因此，有必要建立以责任追究为核心的环境教育地方政府推进机制。例如在美国确定由环保署总体管理全国的环境教育，并在其内设立环境教育办公室专门负责有关事宜。它的具体职能有：拨款职能：为地方教育机构、高等教育机构提供环境教育的联邦政府拨款；提供资金支持环境课程、师资培训的发展、教育材料的普及和举办环境教育研讨会、培训计划，电视会议，环境教育人士讨论会。管理职能：管理监督全美中小学环境教育，公民普及教育，社区教育，专业人员培训等；与其他组织协商合作，并建立非盈利性基金以促进有关部门和各种组织的交流和合作；评价目前或潜在的环境问题所带来的专业需求；与有关学术机构发展训练计划，课程及继续教育计划，培训教师，学制行政人员及相关人员。借鉴美国环境教育立法经验，我国政府要确立环境教育责任，主要是政府为满足社会公众的环境教育需求而承担的环境义务，其履行需要有相应的政府能力作支撑。政府要明确实现环境教育职能，并且政府实际能够履行环境教育职责和功能。
四、以环境意识提高为核心的环境教育评价机制
环境教育的实施将环境保护的理念、知识和方法传播给每个人，从而教育和指导每个人的行为；环境教育的评价是通过教育效果的诊断，指导环境教育实施，促进环境教育的进步。环境教育的实施与评价是相互的，二者在研究与实践当中相互促进。环境教育这一客体能否满足评价者一定的需要便反映了环境教育的价值。因此，在环境教育学业评价中，由于评价者因所处的时代或地点的不同而会产生对环境教育的不同理解和需要，作出不同的评价结论。但是环境教育贯穿于教学的始终，因此，环境教育学业评价要同时关注到教学前、教学中和教学后，从而为教学提供反馈的功能。环境教育的评价是对环境教育的教育效果进行的判断，环境教育成功与否是以它是否能够提高人们的环境意识，是否能改变社会对环境的态度来衡量的。环境教育评价直接作用于环境教育活动的各个方面，环境教育评价机制页是环境教育工作的一个重要组成方面。环境教育的评价会通过精神激励和物质激励的各种措施，使环境教育处于一种积极活跃的状态。激励功能可以促进教师和学生认真工作，努力学习，在工作和学习中保持积极向上的思想。通过肯定师生的工作和学习的成绩，激发出更大的教与学的热情，同时可以帮助师生发现自己的工作和学习的差距，从而产生进一步改进教与学的愿望。
环境教育是一种有目的、有计划、有组织的活动，为了使环境教育达到预定的目标，环境教育工作者必须对环境教育的各个要素进行必要的调整控制，使其处于预定的状态。对环境教育的调控离不开有组织、有计划地收集信息、分析信息、利用信息，而环境教育的参与机制、内容遴选机制、政府推动机制、评价机制恰恰能起到促进环境教育发展的作用。
参考文献：
[1]崔凤，唐国建著.环境社会学.北京师范大学出版社，2010.10.第105页。
[2]江家发主编.环境教育学.安徽师范大学出版社，2011.05.第8页。
[3]颜士鹏著.中国当代社会转型与环境法的发展.科学出版社，2008.6.第148页。
[4]谢安邦等编著.全人教育的理论与实践.华东师范大学出版社，2011.04.第136页。
[5]刘湘溶著：生态文明：人类可持续发展的必由之路.湖南师范大学出版社，2003年10月第1版.第445页。
[6]刘文良著.范畴与方法生态批评论=Ecocriticism：Category and Methodology.人民出版社，2009.03.第15页。
[7]徐辉、祝怀新著.国际环境教育的理论与实践.人民教育出版社，1998年11月第1版.第197页。
[8]崔建霞著.公民环境教育新论.山东大学出版社，2009.03.第179页。
[9]祝怀新主编.环境教育的理论与实践.中国环境科学出版社，2005年07月第1版.第160页。
[10]江家发主编.环境教育学.安徽师范大学出版社，2011.05.第86页。
一方面，随着政治推动力由于施政目标的多元化而必然出现的逐步弱化，新制定的法律会迅速呈现边际效益递减的趋势，使法律面对各种形式的违规行为无能为力，法治权威面临巨大挑战；另一方面，如果在法律实施环节简单地求诸政治权力的再次介入，通过运动式执法或监督检查等行政手段在短时间内达成特定状态，不但不能避免法律周期性的边际效益递减现象，还会抑制法治的内在生成机制，使法治始终无法作为独立的力量发挥规范、指引与制裁的作用，破坏人们对法治权威的信仰和信心。如此循环，难以走出困境。
从中国法治现代化的这一大视野看，2004年7月1日开始实施的《行政许可法》正处在关键的十字路口，其未来走向值得关注。
《行政许可法》出台之时，学界普遍认为该法的制定体现了许多先进的观念或原则，如赋予行政许可财产权属性的权利观念，个人自主、市场竞争、行业自律、事后机制能够解决的不再设立行政许可的有限政府观念，许可与监督并重的有效政府观念，权力与责任结合的责任政府观念，许可过程与结果公开的公开政府观念，等等。《行政许可法》的制定，也被视为政府自我革命的一个重要环节。
然而，从《行政许可法》实施一年来的情况看，它所体现的先进观念或原则，在实践中面临着各种各样的问题与挑战。这种挑战，有的来自于法律规范与社会发展之间的不同步；有的来自于法律规定的统一标准不能充分顾及不同地区及不同性质许可之间的巨大差异；有的来自于法律规定本身的一些漏洞或不足，法律在实践中缺乏可操作性；有的来自于立法技术的限制，法律规定的原则缺乏实现的技术手段；有的来自于政府不同政策目标之间缺乏协调，使法律规定的原则被其他政策目标所覆盖；有的来自于体制改革与政府管理方式创新的滞后，制约了法律原则的实现。当然，无庸讳言，有的挑战则直接来自于既得利益集团的有意识抵制与规避。例如，个别部门以审批、核准、登记等概念，实际上架空了《行政许可法》所规定的许可概念；少数地方为了逃避《行政许可法》对于听证会的严格规定，将听证会改名为座谈会、论证会。类似的做法，不一而足。
法之不行，自上犯之。相比地方政府，由于一些中央宏观管理部门的权力过大，真正能使《行政许可法》的立法原意无法完全实现甚至被架空的力量，只能来自于这些部门。《行政许可法》的边际效益递减，在中央宏观管理部门表现得更为明显，遇到的阻力也更为直接。这种局面一旦持续，肯定会产生相互攀比效应，出现由点及面、自上而下、由条条向块块蔓延的趋势，从目前的偶然性法律规避、相互观望向大规模的集体有意识违规转化，对法律的实施带来更为全面、系统的冲击。
本来，法律实施之初遇到各种困难和问题都是正常现象；但是，对于《行政许可法》而言，症结在于，由于上述这些问题的复杂性和根本性，法律所设计的自我实施机制，已经无法独立应对这些问题与挑战。实际上，《行政许可法》甚至根本没有设计一个权威、统一的法律实施机关。因此，要打破目前困局，扭转法律边际效益递减的趋势，确实需要借助外力，需要来自中央政府高层的更强有力的持续政治支持。但从长远看，最缺乏的正是法律的自我实现机制。
为有效实现中央政府的改革意志，取信于民，有必要迅速自上而下对行使审批权的国务院部门普遍进行一次实施《行政许可法》的检查和评估；通过自评和第三方评价机制，清理不符合行政许可法的做法与措施，维护法律的尊严。在此过程中，甚至需要从国务院自身做起，清理一些部门以国务院名义的与行政许可法规定不一致的文件，以解决政出多门、文件之间相互打架的现象。
然而，在借助政治力量破解《行政许可法》的实施困局时，我们必然会遇到另外一个十字路口。从长远看，《行政许可法》的实施，最缺乏的也许并不是现在急需的来自中央政府的政治支持，而是法律的自我实现机制。有力的政治支持有可能固化传统的行政管理手段，间接抑制法律自我实现机制的生成，使法律始终寻求政治权力的庇护而无法自立，始终难成机制。
因此，推动法律实施过程中，需要把握好政治权力介入的力度与方式，慎重使用宝贵的政治资源，尤其需要处理好规则实施与体制改革之间的关系。与其仅仅在行政手段上做文章，一遍又一遍地监督检查法律的实施，不如同时全面启动结构调整与体制改革，以找到法治与政治契合的生长点。惟有一手抓法律规则的实施，一手抓体制改革，两手都硬起来，才能充分发挥变法模式的优势，使《行政许可法》走出由两个甚至多个十字路口所组成的连环套，朝向终极目标一往无前地走下去。
非政府组织，在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”、“民办非企业单位”、“非营利性组织”、“社会中间组织”、“中介组织”、“第三部门”等，这些名称一般没有实质性的区别，但是关于其概念的界定至今尚未形成定论，学界认为：“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要意义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。本文中笔者亦使用“民间组织”作为规范性用语， 根据国家民间组织管理局网站官方资料，民间组织应具有正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性和公益性六个基本特征。
法律机制实质上是法律价值的体现方式和实现手段。法律机制可分为内部机制和外部机制两个二级机制。法律机制不是自发机制，而是人类根据满足自身需要的各种目标，通过人们的主观努力建立起来的人为机制，是由国家所设置的，且往往以法律规则的形式表现出来。目前，我国民间组织参与社会救助的法律机制是残缺的，具体表现为立法进程的滞后、政府管理理念的落伍和社会整体环境的欠缺，民间组织自身的不足，个别内部机制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律机制是实现民间组织参与社会救助法治化目标的必由之路。
二、民间组织参与农村社会救助法律机制内部联系之完善
（一）培育正义观念的指导机制
正义是社会的最高价值目标，正义观念是人们关于社会体制公平合理的理想追求，属于社会意识形态，对人们的实践活动具有能动的指导作用。这种追求社会公平正义的价值理念是民间组织参与农村社会救助不可或缺的。
首先，群策群力培育社会整体公益价值观。借鉴发达国家、地区成熟经验，发动全社会力量呵护公益精神的萌生发育。其次，各方确保自身利益诉求的正当性和合理性。亚里士多德曾指出：正义以公共利益为依归。民间组织参与社会救助中涉及多方主体：政府、民间组织、社会弱势群体、其他关涉方等，相应利益需求难免会有交集或冲突，这就要求各方主体在此过程中秉承宽容与理解精神，以公平、公利、公德为导向保持克制与理性，确保自身利益诉求的正当性和合理性。
（二）打造利益需求的驱动机制
利益需求产生的行为动机以及动机与行为之间的内在联系即利益驱动机制，是法律调整利益关系的功能得以启动的内部根据和动力机制。为保证民间组织参与农村社会救助法律机制的良性运作，则必须确保其中所涉各方利益需求的最大化满足。
第一 ，改革现行政府机关及各级官员的政绩考核体系。我国传统上的官员政绩考核存在“唯经济”、“唯GDP”倾向，今后当以贯彻科学发展观为契机，深入改革现行官员政绩考核机制，加大民生改善绩效在政绩考核依据中的比重，从而促使政府官员更加重视改善民生，更加重视助力民间组织参与农村社会救助。第二，改革现行民间组织登记、税收和审计监督管理体制。今后当在立法及实务中渐次改良，将民间组织设立逐步实施备案制，降低民间组织成立的门槛；逐步研究推行民间组织免税制度，对民众捐赠物资和民间组织非营利性收入实施减免税政策；完善对民间组织的评估表彰机制，更能激励其不断努力。第三，重视物质奖励、精神激励机制的作用。政府一方面要适时采用多种方式对热心公益的民间组织或公众个人予以物质奖励和精神激励，对公益人物、公益民间组织尤其是热心参与农村社会救助事务的民间组织探索开展更独立，更公平、公开、公正的评比活动，激励先进典型同时也对社会公众以精神启迪和警悟。
（三）重构权利义务的整合机制
利益整合的方式包括机械整合和有机整合，前者是用一种利益否定另一种利益，一种利益取代另一种利益。后者是将各种利益用一种利益有机地统一起来，形成整体利益，建构多种利益并存并以某一种利益为统帅的社会机制。现代市场经济、民主政治和法治国家，要求实行有机性的整合。权利和义务是利益关系正当性的权衡机制，赋予权利激励，设立义务制约，法律就是通过对权利义务适时整合来达到调整利益关系的目的。
传统上关涉民间组织参与农村社会救助中的利益整合大都采用行政性机械整合，存在压抑甚至无视民间组织利益诉求倾向，未来将致力重构权利义务的整合机制。针对目前民间组织及农村社会救助领域立法混乱情势，适时启动最高权力机关层面的立法程序，作为过渡措施，可以先由国务院或民政部对有关法规、规章及其他规范性法律文件进行编纂，借此对民间组织参与农村社会救助中所涉各方权利义务予以明晰：明确“救助贫困公民是国家和政府的责任和义务，责任和义务并不意味着负担，而是保障公民基本生存权的客观需要”，明确政府、社会、个人在现代社会救助中各自的特有功能尤其是政府与民间组织现代合作关系确立的重要性。
（四）健全法律程序的控制机制
程序是我们实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会形态制度化的基石。法治社会中，法律程序主要通过对权力的控制和权利的保障实现对社会秩序的控制。
就民间组织参与社会救助过程而言，所涉法律程序众多，树立程序正义、程序合法理念，发挥法律程序的控制功能干系重大。一要强化立法程序的规范性。二要强化政府依法行政的现代行政程序理念。三要明晰民间组织参与农村社会救助事务的具体程序。四要指导民间组织内部治理程序的良性生成。五要建立完善的问责程序（或可称为权利救济程序）。上述诸法律程序环环相扣，彼此联系又彼此制约，使所涉各方行为囿于程序正义之轨道。
（五）完善法律责任的追究机制
一是行政责任。政府相关机关（民间组织管理机关、负责社会救助事务的民政部门等）与民间组织、农村受助群众等相对人构成多种行政关系。这些行政机关在管理民间组织或农村社会救助事务时，一旦存在滥用公权力实施公务行为造成民间组织或受助群众利益受损，应明确政府机关应负的行政责任。二是民事责任。在民间组织参与农村社会救助过程中，存在大量平等主体间的权利义务关系，在这些平等主体间因为类似这些权利义务关系难免发生各种侵权行为，应追究侵权方的相应民事责任。三是刑事责任。今后在我国法律制度设计中应就承担刑事责任具体情势做出细化规定，做出准用性规范甚至确定性规范增强刑事责任追究的可操作性。刑事责任追究机制的完善将是民间组织参与农村社会救助法律机制良性运转的最后一道屏障，所以应当更加关注。
三、完善民间组织参与农村社会救助法律机制之外部联系
（一）创新法律成立机制
法律的产生过程，反映在法律的供求关系中，是社会法律需求的形成（生成）与国家机关的确立（制定、认可）两种因素之间由不平衡走向平衡的过程。这种过程，我们称之为法律的成立机制。创新当前社会救助领域法律成立机制，推进立法进程为当然选择。
首先，应在宪法中明确公民享有的社会保障权，以适应当前及未来社会救助形势发展需要。其次，制定统一《民间组织法》和《社会救助法》，明确民间组织的经济法主体地位和独立民事主体的法律地位，使其更多承担起作为国家干预社会分配法律制度子系统的经济法责任。再次，制定补充性的法律、法规、规章及其他规范性法律文件。
（二）理顺法律实现机制
法律实现机制是指在法律实现的方式和过程中权力与权利的制度化安排。有关民间组织参与社会救助过程中涉及法律的实现，形成了以守法、执法、司法为基础，与其他制度性安排有机互动共同作用的一个良性机制。
一是公众守法机制的完善。有关民间组织、社会救助方面的法律制度要得到顺利实现，首先要求“大家所服从的法律本身是制定得良好的法律”。为确保法律的良法性，应逐渐完善法律的违宪违法审查制度，更加明确民间组织和公民对立法的参与权、建议权。二是行政执法机制的贯通。严格依法行政，树立程序正义的公务理念，为法律的良性运作疏通管道。政府机关在实务中要主动做好农村社会救助领域的宏观规划指导，明确与民间组织责任划分与关系。三是公正司法机制的保障。除了继续推行司法改革、强化司法人员的社会主义法治理念之外，还应特别关注明确民间组织在程序法上的诉权，探索实施公益诉讼制度，并扶持公益律师团队不断壮大。
（三）重视权力保障机制
一方面，强化公权力的保障。除有关权力机关、行政机关、司法机关对民间组织参与农村社会救助的保障外，应借鉴宁夏回族自治区改革实施的“民生报告提交人大审议制度”，即“用制度逼迫施政者重点考虑民生问题”，可以考虑在全国推广。
另一方面，社会权力的保障。改革现行政府年检审计等纯行政化评估监督体系，探索建立独立第三方评估机构。充分发挥新闻媒体“第四权力”的作用。目前大陆地区存在的诸如律师协会、妇联等民间组织应该利用自身优势，在游说政府、监督其他民间组织参与社会救助事务等方面多下工夫，以争取民间组织制度环境的改良参加农村社会救助的效率。
（四）强化自律互动机制
法律机制良性运转除了上述他律机制之外，还需要依靠社会自律机制的同步配合协调。就民间组织参与农村社会救助过程中所涉及的自律机制而言，主要有政府自律机制、民间组织自律机制和其他社会组织自律机制等。民间组织借以自律的规则可分为两类：一是民间组织内部的自律规则；二是民间组织行业内公共政策。与上述其他自律机制适时互动并与法律机制遥相呼应，促进大陆地区民间组织参与农村社会救助的制度环境渐次改良。
[论文关键词]生态补偿 自然资源 环境保护 完善 法律
自然资源既是人类生产生活不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的物质保证。随着环境问题的日益严重，对自然资源保护的重要性也越发凸显出来。人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。随着以生态为中心的价值观念的日益确立，对生态环境进行补偿恢复和综合治理并对相关利益者进行补偿为主要目的的生态补偿制度的实施势在必行。
一、生态补偿机制立法概况
（一）国外生态补偿制度的法律发展概况
19世纪末20世纪初开始，美国、德国、瑞士等西方发达国家就通过立法采取了对生态环境的保护的一系列法律手段，但是目前各国都未制定专门的生态补偿法。长期以来，各国都是在国内的环境法律和其配套法规政策来体现的。
美国是最早开始出现生态补偿性质的国家之一。早在1956年的《美国农业法》中就规定了具有生态补偿性质的“土壤银行计划”。该法主要是用停耕一部分土地的办法来减少农产品产量和保持水土资源，银行给予其一定的补助，并对按计划退耕的农场主给予农产品价格补贴。在矿产资源领域，1977年美国国会就颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与复垦法》，该法规定了复垦违约金制度和修复治理保证金制度。此外，为了提高矿山环境复垦和保护效率，美国的联邦和州都设立了矿山环境监督员。
不少发达国家也采取了生态补偿制度。例如，1980年德国的《联邦矿山法》对矿区生态补偿与恢复进行了规定。为保护森林资源，日本政府早在十九世纪便开始大力推动保安林制度，在保护过程中出现了早期的生态补偿形式，即对保安林区域范围内的居民予以相应补偿。
德国为了解决资源耗竭和生态环境问题，保护自然资源和环境质量，德国在各类相关法典里都对生态补偿机制进行了规定，构成了较为完备的生态补偿法律体系。德国现行的民法典、环保法都对生态补偿进行了原则性规定。此外，《德国联邦采矿法》规定，只有在缴纳了复垦保证金后，审批机关才能对采矿许可证予以批准，并且采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。
在欧盟国家，通过将价格补贴与生态保护相挂钩，对将土地按照一定比例休耕的农民给予一定的补偿；对长期退耕还林的农民签署30年的协议书，国家补偿给农民所受的损失；鼓励从事畜牧业的农民进行粗放式畜牧，国家对这部分农民进行补贴并奖励等。此外，欧盟为了保护土地及其环境，对农民进行政策性引导以改变其耕种方式和运营方式，并对土地上绿化的农民也给予一定补偿。
（二）我国生态补偿机制政策和法律的发展概况
从20世纪末开始，生态补偿机制就在我国开始了初步探索，但至今为止，由于生态补偿机制的复杂性，生态补偿机制都未在我国形成系统规范的法律体系。进入21世纪以来，生态补偿机制作为一项重要的平衡自然资源经济价值、调控生态资源的合理利用的管理机制，已经在我国各个省市都有了相关的实施办法。
2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2007年在《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出开展生态补偿试点的建议。2008年，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出：改革资源有偿使用和生态环境补偿机制。之后各地都出现了开展生态补偿试点的。
总的看来，我国有关生态补偿机制的政策和法律较滞后，迄今还没有法律规定生态补偿机制。但是，值得指出的是，我国一些地方法规己经规定了其行政区域或流域生态补偿办法。如2012年河南省颁布了《水环境生态补偿暂行办法》、贵州省人颁布了《红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》、长沙市颁布了《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》等。
二、生态补偿机制的概念、目的和作用
（一）生态补偿机制的概念
生态补偿机制的实质是资源受益者或破坏者与保护者和受损者之间的利益关系。它以谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费为原则，兼顾公平与效益，以实现人与自然的和谐。生态补偿机制在我国区域和流域的生态环境建设方面可以起到巨大的作用，它不仅可以适用于行政区域之间的补偿，也可适用于流域之间。
从法学的角度来看，其是以“谁污染谁治理，谁开发谁保护”的原则为基础，污染和破坏环境与资源者承担其治理和保护的义务及其责任，人类生产活动对生态环境资源系统造成污染或破坏后而对其进行恢复、补偿、综合治理等行为的总称，包括对生态环境资源的受损者、保护者提供实物、资金或技术上的补偿或优惠政策， 增加生态环境资源保护的各项费用支出。有学者认为，在中国，生态补偿至少有四个层面的内容：①对生态环境本身的补偿；②生态环境补偿费的概念——利用经济手段对破坏环境的行为进行控制，将经济活动的外部成本内部化；③对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效奖励或赔偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。
（二）生态补偿机制的目的
在我国，实施生态补偿机制的目的是：保护生态环境，促进人与自然和谐，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。
1.为了遏制资源衰竭，实现资源可持续发展。以云南省个旧市为例，历史上个旧是以锡矿为主的有色金属王国，其有两千多年的采矿历史。但是由于资源的不可再生性和长期大规模的开采，也面临着资源耗竭的危险。基于“公有地的悲剧”理论下，采矿者尽可能地将公有资源变成私有或是转化为经济利益，从而使自然资源消耗速度加快，导致很多资源现在都面临衰竭的现状。
2.为了保护生态环境，实现生态平衡。由于长期大规模的开发，土地植被、水、大气都遭受了严重的污染。矿产资源的开发过程中，由于矿区的建设，很多土地由耕地变成了工厂的建设用地，并且由于矿区的施工，很多森林植被遭到了破坏，导致引发水土流失、泥石流等灾害的发生。工厂在运作过程中排放的污水、废气又给当地的生活生产带来了巨大的影响。近年来，我国土地沙漠化和沙化速度加快，尤其是2012年以来，我国北方大部分省市雾霾气候严重，已经严重地影响到人们的身体健康，如果不采取积极有效的措施来治理这些问题，这将会威胁到人们的生活或是生存。生态补偿机制主要目的就是实现生态环境平衡，保护生态环境。
3.实现破坏者、保护者和受害者之间的利益平衡。生态补偿机制就是为了追求环境公平与正义，调整破坏者、保护者和受害者之间的权利义务关系，通过向破坏者收取一定的费用，补偿保护者和受害者的环境保护行为，并为生态环境的修复和保护提供资金支持，从而实现生态责任和利益之间的平衡。
（三）生态补偿机制的作用和意义
合理的设置和构建生态补偿机制，是推动我国生态平衡、调控破坏者和保护者之间的利益平衡、实现可持续发展的重要措施。生态补偿是一种调控环境活动中不同主体间利益平衡的宏观经济手段，对我国的环境建设可以取得巨大成效。
生态补偿机制是采用政府转移支付的方式来协调经济建设与环境保护之间的矛盾，其采取行政手段强制污染者对生态环境的破坏支付补偿性费用，以支付给保护者费用来补偿保护者的损失。
三、我国生态补偿制度的法律法规体系分析
我国生态环境问题复杂，但主要原因仍然是人类对生态环境资源的利用、消耗，但没有采取有效措施来保护生态环境，也没有对生态环境的破坏进行恢复和补偿。改革开放以来，随着经济建设的不断发展，我国的环境形势愈加严峻。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以调整相关利益各方生态及其经济利益分配关系，促进生态环境的保护，促进自然资源的有效充分利用。因此，生态补偿制度的建立是解决生态环境问题的重要途径。
【关键词】入世中国法治法律化
2001年11月，以发展中大国的姿态昂首迈入世界贸易组织的殿堂。如果说加入WTO对中国经济的影响还是一个循序渐进的过程，那么入世对中国法律的影响却将是迅速、直接、全面而深刻的。
众所周知，法律是主体间交往行为的规范。主体间社会化的行为伸展到哪里，哪里便有相关的法律规范。世界贸易组织就是人类经济交往全球化的产物，是这一情形的规范保障。它同一切具有国际性的法律一样，正在改变着人们关于法律的固有观念。
从WTO基本法律原则和框架出发，它对中国法律制度提出了三项普遍性要求：一是法的透明度，二是统一的公正的合理的法律实施，三是独立的客观的公正的司法审查。
一、顺应规则，全面调整法律体系
WTO倡导市场经济。它规范的是政府管理贸易及与贸易相关事项的行为，即政府怎样为市场的运作创造和提供条件。
就对WTO的承诺而言，中国承担了必须建立和完善市场机制，并按照WTO协议的要求和中国政府的承诺管理贸易以及与贸易相关事项的义务。
《议定书》和《工作组报告》全部条款都是围绕着要求中国建立完善的市场经济机制这个中心来写的。主要分为三个方面：
第一，是中国自由贸易机制；
第二，是外国的产品和服务进来以后能否卖得出去的问题；
第三，是中国政府经济管理部门的决策和实施机制。
中国现行法律是与世界贸易组织的规则大体相通的。中国在进行经济改革的同时，进行了深刻的法治改革，建立了反映社会主义市场经济的法律体系。
市场经济是加入WTO的必要条件，为保证自由贸易的实现，保证商品在世界范围的自由流动，创立公平竞争的环境，我们必须对目前既有的法规规章进行大规模的清理，同样也包括对地方性法规、部门规范性文件和行政惯例的清理。要清除过去计划经济的痕迹，从而真正实现国家对社会事务的管理是真正的依法办事，按规则出牌。
二、认识WTO透明度原则、司法审查制度，促进我国民主与法制建设
长期以来，中国走的都是一条政府推进型的法治道路，由于历史原因，能够与政治国家相抗衡的市民社会的力量一直都比较弱小，法治的进程与发展缺少一种来自外部的压力与推进力。然而随着中国的入世，中国的法治建设获得了一份外在的强大的推进力量，WTO将通过其一系列的法律原则和法律框架深刻地影响中国法治。
我们知道，完整的法制系统由立法、司法、守法和督法四个环节组成。在制度建设的层面上，透明度原则和司法审查制度正是紧紧围绕着这几个环节来进行对国家权力的控制，实现现代法治的核心的。
1.关于WTO的透明度原则
按照WTO相关协议，透明度原则涉及一国的行政、立法和司法等各方面和环节，包括：一是要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章等迅速加以公布，以使其他成员国政府和贸易经营者加以熟悉；二是进一步要求各成员方应迅速及时地将其司法判决加以公布。
根据世贸组织的各项协议，我国实行透明度的范围是与贸易有关的一切政府措施以及所有的法律、法规、规章、法令、指令、政策和其他措施。这个范围已经远远超过了我国宪法规定的法律、行政法规和规章等规范形式和直接涉及对外经济贸易的内容。
在《入世议定书》里，与“透明度原则”并列而且相辅相成的还有另一个重要程序规则：司法审查。这个程序要求，对有关“法律、规章及其它措施”的执行，为了能迅速加以审查，中国要设立或指定“法庭”。这种“法庭”（tribunal,或译作“审判单位”）要独立于负责执法的行政机关，并与之无实质利害关系，以保证公正审理。
这个规定，再加上“透明度原则”包括了公布司法裁决的要求，对我国司法机关目前的状况来说，确实构成了一个严重的挑战。
三、入世进一步推动我国政府行为的法治化
中国加入世贸组织，就意味着中国政府对世贸规则的承诺。中国政府将面临着如何全面履行世贸组织规则确定的权利、义务问题。世贸规则的一个基本要求就是法治之下的有限政府，政府必须严格按照法律及规则行事。
第一，“入世”全面影响我国公民和企业的行为，迫使政府行为全面走向法治化。
1．中国在议定书承诺：应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施，以及地方各级政府或适用地方性法规、规章及其他措施。
2．世界贸易组织（WTO）管理的多边贸易协定，无论在范围上还是程度上都大大超过了过去的关贸总协定（GATT）。
第二，通过约束政府行为，强力推进国内法律制度变革。
中国加入WTO，其对中国最深刻的影响在于它推动了中国的法治进程，WTO协定约束的对象是政府，各级行政机关和其他有关的国家机关在WTO协定的实施方面负有重要的法律责任。
四、入世促进国内统一法律实施，禁止和减少地方保护，取消地区间贸易壁垒，提高效率，完善地方立法的规范化
第一，WTO一个普遍性要求是“统一、公正、合理的法律实施”，通过这一要求将全面推进国内法律的统一实施。
在法律上，WTO协定在中国的统一实施是有保障的，其根据是中国宪法和法律的规定。在立法方面，根据《立法法》的规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。在行政方面，根据宪法规定，全国各级地方人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院。
第二，地方保护行为违反WTO规则，从我国的承诺及WTO的规则可知，歧视待遇不管来自哪一级地方政府，在法律上都将视为中央政府的行为，保证统一实施的法律责任是由中央政府承担的。
第三，加入WTO对我国现行经济特区的制度将产生深远的影响，将进一步统一现存经济特区与非经济特区的有关法律实施和法律、法规的建设。
第四，入世进一步推动中央和地方关系的调整，大力提高政府效率，促进政府制度建设。
入世之后正确处理中央和地方的关系，对于落实中国对外承诺、保证WTO规则统一实施更是重要。中央政府决定的事情和承诺的事项和需要全国各地都要执行的事项，一定要以法律
的方式统一落实下去，各地不能各行其是。
五、完善国内立法，主动适应WTO规则，维护国家利益
1.WTO规则国内立法化
就目前而言，WTO法律体系由以下几部分组成：（1）WTO的基本法；（2）WTO的货物贸易法律制度；（3）WTO的服务贸易法律制度；（4）WTO的与贸易有关的知识产权法律制度；（5）WTO争端解决机制的法律制度；（6）WTO关于贸易政策审议机制的法律制度；（7）WTO的复边贸易协定。
在绝大多数情况下，WTO协议不能直接适用，在这一点上理论界似乎已经达成了共识。分歧的关键在于是否有一些WTO协议可以在我国直接适用。笔者认为WTO协议在我国不能直接适用，TRIPS协议也不例外，理由（1）WTO的根本意义或作用不在于确立超越各成员方政府和国内立法机构的具体经贸规则，而在于给成员方进行谈判和协商解决国际经贸争端的场所。框架性和原则性的规定无疑是WTO协议的主要内容。
（2）虽然各国理论界对能否直接适用WTO协议争议较大，但从美国和欧盟的实践上看，做法却基本一致，即不允许WTO协议在国内直接适用。道理其实很简单，如何在国内适用条约纯粹是国内法的事情。对于WTO协议这个各成员方50多年来斗争与妥协的结果，成员国完全可以出于自身利益的考虑，通过转化间接适用的形式，最大程度的趋利避害。
（3）国务院法制办权威人士强调，适应加入WTO需要，制定、修改或者废止有关法律、行政法规和规章，必须坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO规则转化为国内法，以此履行WTO规则和我国对外承诺。
综上所述，我国不能直接在国内适用WTO协议，而是坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO协议转化为国内法。
中国正在对一些法律法规进行“制定、废止、修改和保留”的工作。为了适应WTO规则，已经修改和制定了很多法律法规。
中国的立法修改还需要有一个对WTO的法律结构和法律性质的认识过程和适应过程。当然对于已经确定的事项和看准的事项，确实需要“改”或者“立”。不“改”和“立”就违法的事项，WTO协定称之为“强制性违法”，一般包括三种：明确承诺的、羁束性规定的与程序性规定的事项。在不知道WTO协议的确切涵义是什么的情况下就匆忙地按照自己的理解去修改，效果不但不好反而会出现新的混乱。
中国与一般的成员国不一样，她是一个有巨大市场潜力、最快经济增长速度的大国。日本、加拿大等国都是WTO的主要贸易国，但我感到他们远远没有中国这样充满活力，这样有发展潜力。
所以，中国修改国内立法，不能急，但一定要做，而且要做的有气度而不拘泥，有技巧而不笨拙。
我们知道，国际争端的最终解决主要依靠一个国家的实力。在WTO的前身——关贸总协定时期，成员国之间的贸易争端多数是通过政治和外交手段来解决。现在WTO140多个成员中，其发展中成员方数量上占到多数，但是美国、欧盟、日本和加拿大四个成员方的贸易额却占到所有成员国国际贸易总额的大部分。贸易大国的作用与这个世界性多边贸易组织的存在休戚相关。
经济小国和弱国除了借助自己的特点与大国周旋外，在很大程度上需要依靠法律机制，获得平等说话的机会和保护自己利益的力量，依靠法律机制制约贸易大国恃强凌弱的做法。
六、结语
适应WTO规则的要求仅仅是我国法制建设迈出的一步，建设富强、文明、民主的社会主义法治国家才是我国法制建设的根本目的。WTO的规则和法律机制是我国市场经济法制建设的强大外在推动力，她将全面影响和推动我国的法制建设。促成中国法治赶上世界先进水平，实现中华民族的伟大复兴。
参考文献：
.入世：司法界面临的机遇.国际商报，2000-11-26.
一、我国低碳经济法律体系中存在的问题
1.低碳经济法律规制体系存在空白。促进低碳经济发展的法律制度不健全。虽然我国制定了《节约能源法》、《循环经济促进法》、《可再生能源法》、《能源效率标识管理办法》等法律法规，但是到目前为止我国尚无专门为低碳经济发展而立法。从已有的法律法规执行情况来看，执行力度低下，有效性不足，实施效率较差，究其原因是因为这些规章制度并未上升到国家法律层面。因此，即使已经制定了低碳经济法律法规，也难以为低碳经济的发展提供可靠的法律保障和发挥应有的功效。因此，加快低碳经济立法是当务之急，是促进我国建设低碳型社会的有利保障。
2.现有低碳法律的操作性不强。现有的低碳法律内容过于原则化，可操作性不强。与低碳经济相关的国内法律比较典型地体现了我国立法中“易粗不易细”的传统，相关的法律条文不够明确具体，表述不够严谨或者过于原则和抽象，配套的法规衔接也不够紧密，只是宣示性的，原则性的规定，没有进行具体的量化，无法保证法律目标的具体化，因此缺乏实际的可操作性。例如2002年我国制定的《政府采购法》明确提到政府采购要注意环保，但没有具体的量化指标，缺乏一定的操作性。
3.现有低碳法律的激励较弱。为了促进低碳经济的发展，我国政府相继制定了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等多部法律，一定程度上促进了低碳经济的发展。但其中相关的激励机制内容概括，虽然指导性强，但规制性欠缺。例如：《节约能源法》第四章第62条规定：“国家实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开发利用水平的提高”。借助《中华人民共和国企业所得税法》第四章第27条第3款规定：“从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以减免或者减征企业所得税”，因此可以对符合规定的企业减免所得税，但如何减免，此法没有明确规定。同时大部分有关激励性措施的条文常用“具体办法由…制定”结尾，具体办法牵引的法律文件大多立法层次较低，内容不够具体、权威性也不足，激励力度不够，这些都对低碳经济的发展构成了障碍。
4.现有低碳法律的监管机制落后。法律的监督机制关系到低碳经济发展目标的实现，虽然我国已形成了一些相应的监督机制，但是我国低碳法律的监督制度仍滞后于现实需要。一方面政府在低碳经济发展中没有“以身作则”，而且相应的低碳法律也没有给予政府严格的约束，最终形成政府在其中的权利多，义务少。权利，义务不对等的局面。另一方面公民个人环境行为监管不到位。我国自1979年制定《环境保护法（试行）》开始，到现在已基本形成以事业单位为基本规制对象的环境监管法制体系，然而环境污染与资源浪费的现象并没有得到根本遏制。究其原因，除了环境监管法制的定位与立法决策不尽科学之外，没有将个人环境行为的监管有意识地，明确地，全面地纳入到法律监管的视野中。低碳经济的发展离不开政府和每个公民的共同努力，法律的监督机制也应相应的对上述主体做出适当的监管。
二、完善低碳经济法律的若干建议
1.制定有效的低碳经济基本立法。为了促进低碳经济，发达资本主义国家纷纷制定了保障低碳经济发展的专门法律，通过强有力的法律手段，全面推动各项节能减排措施的实施。例如美国通过《2009年美国清洁能源和安全法案》，设定了美国的碳减排目标；日本的《新国家能源战略》提出从发展节能技术，降低石油依存度，实施能源消费多样化等6个方面推行新能源战略。反观我国，虽然已经了一系列的相关法律，还没有制定出专门促进低碳经济发展的基本法或专门法，这与发达国家存在较大的差距。因此，我国应该学习发达国家的实践经验，尽快制定出有效推进低碳经济发展的基本立法。
2.加强现有法律和配套法规的制定和修订。在一项法律颁布后，国家要根据时间监管工作的需要，制定相关配套行政文件，弥补其在现实中的可操作性。据此情况，应适时制定《可再生能源法》、《节约能源法》等法律的配套实施文件，同时及时修订《节约石油管理办法》、《节约用电管理办法》等，进一步完善低碳经济相关法律的实施。
3.利用金融税收等政策加强低碳法律的激励作用。低碳经济相关法律的出台，对很多企业特别是一些能源消耗型企业，重污染型企业是一个很大的冲击，为了保证这些企业能够自觉自愿的响应国家发展低碳经济的号召，政府应该保证低碳法律的激励作用，例如出台激励性财政和税收政策，鼓励企业使用和开发清洁能源并对其适当补贴，或向低碳经济行业投资。完善节能减排、可再生能源使用的法规政策，设立碳金融、碳税收、碳交易等促进各行业经济低碳发展的专门性立法等，通过减免税收、财政补贴、政府采购、绿色信贷等措施，引领企业开发先进的低碳技术。
4.加强法律监管机制。在制定了相关的法律法规后，能够有效的贯彻这些法律法规就成为一项重要的任务。因为任何法律的实施都离不开有效的法律监督机制。从概念层面讲，低碳经济法律监督由“低碳经济法律”和“监督”两部分组成。在这一概念中“低碳经济法律”是“监督”的一个限制词，它限定监督的诸要素。从执行层面讲，在履行法律的监管机制时，要具体做到明确监督的主体和客体，监督内容，制定监督依据，目的和使用的监督方式。这样才能保证以制定的法律不会形式化。
作者：杜婉音 毛红燕 董宇坤 王晶 张倩 单位：中央司法警官学院信息管理系
榆林退耕还林工程始于1999年，2000—2001年经国家确定搞退耕还林试点工作，2002年开始在全市范围内大面积实施，十四年来国家共安排榆林退耕还林计划任务811．62万亩，截至2012年底，已全部完成。在推进退耕还林的过程中，榆林高度重视法律问题的研究和执行，严格执行造林质量追究制度，严肃退耕还林工作纪律，对违反规定的，将严格按照《陕西省退耕还林(草)检查验收责任追究(暂行)规定》，从严处理。目前，退耕还林在我国的西部地区普遍存在，退耕还林问题在西部各地区既有地域性的差别，也有大致相似的共性。榆林退耕还林还草中存在的法制问题研究的必要性就在于，能够深入分析榆林退耕还林过程中存在的一些复杂状况，进一步明确榆林退耕还林中对地方经济建设与环境建设的重要作用，从法制建设的角度增加社会对退耕还林还草问题的关注，特别是严格落实问题机制方面，让榆林退耕还林还草真正落到实处。目前，国内外对退耕还林还草中深入、系统地研究，在国内将成为一种必然的趋势。人们将通过进一步建立健全相关法律制度，加大对退耕还林还草的研究和关注。
二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析
尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。
一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。
二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。
三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。
三、退耕还林问责机制的法律对策建议
本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议:
一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。
二是，建议进一步明确理顺退耕还林问责机制的权利职责。重点进一步明确不同部门之间退耕还林问责机制职责，一定要将退耕还林问责机制划分清楚。如果退耕还林问责机制职责不分清楚，则会有可能导致退耕还林问责机制实行的困难。长期以来，个别职能管理部门中的退耕还林问责机制划分不清楚，经常导致出现各级领导机构在违背退耕还林问责机制的同时，越权管理一些社会性的事务，甚至插手到退耕还林工程的实施和管理过程中来，直接导致原本具有管理退耕还林的机构和工作人员相应的失去了管理权和决策权，一旦退耕还林的有些事务因为决策失误而造成一定的损失的话，那么，退耕还林问责机制的责任人的具体承担者则会不清楚，造成了退耕还林问责机制实施的困难。同时，建议进一步明确同一个职能部门上下级之间退耕还林问责机制职责，努力实现职能部门内部的上级与下级之间的关系更加的法制化、合理化、制度化。
[关键词]对口支援 法治化 西部高校 路径选择
[作者简介]郑刚（1976- ），男，湖北武汉人，华中师范大学教育学院，讲师，博士，研究方向为教育史。（湖北 武汉 430079）吴小伟（1981- ），男，江苏无锡人，喀什师范学院教育系在读硕士，研究方向为课程与教学论。（新疆 喀什 844006）
[基金项目]本文系2012年度南疆教育发展研究中心科研项目“教育对口支援南疆模式比较研究”的阶段性研究成果。（项目编号：XJEDU070112B02）
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）32-0013-03
我国高等教育对口支援始于20世纪70年代末期，至21世纪初形成了独立的体系。在经过试点启动、持续发展、深入推进三个阶段后，东西部高校对口支援政策模式已形成了鲜明的特色，成为中国特色高等教育制度的重要组成部分，是我国建设高等教育强国的一项制度创新。在前不久颁布的《中西部高等教育振兴计划（2012―2020年）》中再次强调：“充分发挥东部高校的支持带动作用，继续实施对口支援西部高校计划。”但是，在实践中该项政策也暴露出诸多问题，最明显的就是法治化进程滞后。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》提出：“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规，加强教育行政法规建设。”在西部大开发第三个五年规划和东西部高校对口支援第二个十年全面实施的大背景下，如何完善高校对口支援的顶层设计、突破发展瓶颈、推进法治化进程，将是我们必须要解决的重要课题之一。
一、东西部高校对口支援法治化问题的提出
对口支援是在我国计划经济体制下产生的，以政府为主导，通过政治动员、行政指令、任务分配的方式启动、实施。在短期内这种运行模式有助于快速集中多种资源，调动多方力量开展工作。随着对口支援的深入推进，这种运行模式明显缺乏制度保障，其弊端也逐步体现出来。
第一，管理机制不完善。管理机制是统筹协调高校对口支援各项工作的枢纽。在制度层面，东西部高校对口支援没有形成科学、系统、专业的管理体系；管理理念不能与时俱进；管理法规有待完善和细化；对人才、资金、信息资源往往“大而一统”，没有虑及各方的特色而采取不同的管理方式。在实施层面，对口支援的运作模式主要通过行政手段下达指令，来达成预期目标。这种方式使市场竞争机制弱化、管理职能单一，限制了人、财、物、信息等综合效益的发挥，甚至闲置、浪费了有限的教育资源。
第二，激励措施不明显。“激励机制弱化已成为制约教育对口支援稳健持久发展的瓶颈。”①东西部高校对口支援依靠政治动员的强大功效，以单边支援的形式得以顺利运行。在短期内这种运行模式的确起到了很好的激励作用，但是，随着东西部高校对口支援走向制度化、常规化，特别是援助重心的下移，仅依靠行政指令、政治动员已难以调动更多的力量持久地参与其中。“缺乏经济上的激励保障成为对口支援制度安排最大的制约。”②目前，对口支援的成本几乎全部由支援高校承担，他们必须从固定办学经费中安排部分资金支持该项制度的正常运行。可以说，利益失衡将导致支援方失去推动该项工作的持久动力。
第三，评估体系不到位。对口支援政策模式更多的表现为一种应急机制。为了在规定的期限内取得成绩，不可避免地出现了许多问题。例如，有些援助项目在实施前期，缺乏科学论证和合理规划，制定的标准过高，与受援高校的发展实际脱节；有些项目在实施过程中开放程序不规范，中途便夭折；有些项目在实施后效益不明显；有些项目甚至就是重复建设。对于这些问题，我们往往束手无策。究其原因，在于至今我们还没建立起一套科学、有效的评估体系与监督机制。“在确定项目时，对援助的内容评估很不完整；在项目实施中，监督的广度、深度不够，后期跟踪管理力度不够；在项目完成后，又缺乏绩效监督的内容。”③
可知，东西部高校对口支援制度建设还不完善，而解决这些问题的关键在于推进法治化进程。首先，东西部高校对口支援需要综合运用法律法规、行政干预、经济杠杆及观念习俗等多种手段，而法治化为这些手段的综合运用提供了制度基础和法律保障。它约束和规范了支援、受援方的行为关系，使得对口支援在法治框架内运行，建立起以法治为主导的治理模式，在确保其具有合法性、权威性的同时，更具有可操作性。其次，形成东西部高校对口支援制度建设与法治的良性互动格局。一方面，在对口支援工作中，依法办事，按章实施，形成规范的法治秩序，以维护法律的权威性；另一方面，随着对口支援工作的开展，相关的管理理念、运行模式和实施方式都会随之发生变化，这要求我们建立健全相关法律法规，对不合时宜的法律条款进行修改、完善。总之，东西部高校对口支援必须走上法治化轨道，使相关政策的制定和执行有法可依、有法必依，以构建对口支援的长效机制。
由于对口支援是以行政指令的形式加以推动的，政治任务成为摆在各方利益群体的首要位置。而政治任务时效性差的特性，决定了各方在政策制定和执行时难免出现应付、短视的现象，这样导致对口支援法治化进程滞后，在立法和执法层面都存在诸多不足。
东西部高校对口支援是教育对口支援的重要组成部分，对其立法现状的考察必然涉及到教育对口支援法律体系的追溯。目前，我国教育对口支援法律体系由国家和地方两个层面构成，形成了以国家层面的法律为主导，有关行政部门颁行的法规为辅助，地方政府出台的政策文件为补充的格局。最早的相关立法是1984年通过的《民族区域自治法》，该法规指出：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”该法规首次提及“对口支援”政策，并将教育纳入其中。随后，《高等教育法》也指出：“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。”该法案虽然论及高校间协作事宜，但是没有涉及对口支援的条款。2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号）明确指出：“加强东、中部地区高校对西部地区高校的对口支援，帮助西部地区高校发展所需学科专业、培训师资、建设实验室，具备条件的合作办分校，提高西部地区高校人才培养水平。”④在这里增加了对高校对口支援进行专门阐述的条款。
综而观之，有关东西部高校对口支援立法现状呈现如下特点：第一，专项立法滞后。目前我国还没有对东西部高校对口支援进行专项立法，相关的法条散见于不同的法规中。第二，相关法规条款不成体系，没有协调性。“这些法律法规和其他规范性文件的制定、分管和实施分别属于不同的部门，相互之间缺乏紧密联系，协调性差，甚至各个政府部门出台的法律制度之间还存在互相冲突矛盾的问题，不但影响政策法规运行的效率，也容易造成扶持力量分散，影响整体效果。”⑤第三，政策法规笼统宽泛。相关条款太抽象概括，对各主体的权利、义务和责任都没有给予明确的界定，又没有具体的实施条例予以解释和补充，使得相关政策在执行过程中不易理解把握，难以执行。
由于没有高校对口支援的专项立法，国家层面的相关法律条款笼统宽泛，操作性不强；地方性政策法规，多以行政性指导文件为主，具有很大的主观性和随意性，这就造成东西部高校对口支援执行起来，处于“无法可依”“有法难依”和“执法不严”的尴尬境况。例如，相关法规对支援、受援高校各自的权责，都没有用客观的衡量标准进行具体规范，使得双方合作的成败往往取决于两者间的关系和亲密度。在实践中，政策朝令夕改、合作中途夭折，决策以权代法的例子屡见不鲜，这些不严肃的举措严重地影响了政策的实施效果。可以说，东西部高校对口支援政策的顺利实施有赖于尽快步入法治化的轨道，通过立法对双方的行为进行约束和规范，从而树立公信力，进一步促进对口支援的持续、稳定、健康发展。
（一）法制层面
1.推动专项立法，明确其具有公法和私法相交融的属性，规范各方的权利和义务。以政治动员方式启动的东西部高校对口支援，往往被视为政治考核的一个指标，带有临时性、应急性特点。这种政策推行方式在实施之初可以快速集中各方力量攻坚克难，短时间内取得显著成效。但作为一项长期、复杂的工作，其健康运行的保障还在于制定相关法律制度来对其进行约束和规范，进而建立长效机制。纵观我国教育法律体系，关于东西部高校对口支援的专项立法还处于空白状态。因此，针对东西部高校对口支援的特殊性，必须尽快制定专项法律，协调不同地区、不同层面的对口支援工作，为高校双方的合作提供保障。
东西部高校对口支援的法律体系具有公法和私法耦合的属性。公法是指调配公权力内部或公权力之间的关系的法律规范。行政授权和委托是东西部高校对口支援运作的主要行政关系，对这类关系的调配主要通过集中的方法，重点关注禁止性和义务性规则的运用。从这种属性上看，相关立法必须对东西部高校对口支援的适用条件、启动方式、实施程序、评估标准和运行过程中行政权的分配及制约等作出强制性规定，才能确保中央政府宏观调控的权威性。相对于公法，私法一般而言指的是规范私权关系、保护私人利益的法律。东西部高校对口支援法律制度应具有私法的性质，也就是说，支援、受援高校可以在法律允许的范围内享有完全的自由，按照双方的意志决定缔结合作关系，为己方设定权利或对他方承担义务，任何机关、组织和个人不得非法干涉。从这种属性上看，相关立法对东西部高校对口支援中各方利益关系的调整，如各方享有的权利以及应履行的义务等，采用授权性文件进行规范即可，以确保支授高校合作的自主性。
在明确对口支援立法的属性后，应进一步规范双方权利和义务，体现公法的强制性和私法的自主性，做到权责分明。支援高校的权利主要有享受国家和地方对援助方给予的优惠政策，及时了解受援高校的教育教学状况与实际需求，要求受援高校提供各种必要条件及协助；支援高校履行的义务包括遵守当地法律与政策，结合受援高校实际及自身能力所及制定出切实可行的援助计划并严格执行，对受援高校提供力所能及的帮助。受援高校的权利主要包括与援助高校共同制定援助规划，参与援助项目的建设与管理等；受援高校的义务主要包括积极配合与协助援助方，为援助工作优化环境、搭建平台等。总之，高校对口支援法律法规应当根据具体情况，规定支援方与受援方的权利和义务，为双方提供政策引导和行为约束。
2.加强法律制度建设，构建和谐的制度体系。首先，制定多层次的高校对口支援相关立法，包括国家层面的行政法令，以及地方性法规、规章以及单行条例等，建立起一套和谐统一的法律体系。在修订《教育法》《高等教育法》等法律时，应增加“对口支援”相关条例，并出台相关实施条例或细则对抽象条款做进一步的解释、补充，增加其具体指向性。其次，应加强相关规章、政策的协调性。诸如国务院扶贫办、教育部高等教育司、民族教育司、学位办以及国家民委等有关部门所指定的政策、规章制度之间的协调性，以避免“政出多门、矛盾迭出”的尴尬境况。同时，应加强国家层面的法律与地方法律法规间的协调性，在确保国家法律权威下，兼顾地方法规，相互调适，统一实施，“避免一次会议一个措施，从而导致会议文件与法律法规冲突甚至代替法律法规的人治现象”⑥。
（二）实施层面
1.将高校对口支援纳入国民经济与社会发展的整体规划。国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，具有指导性、宏观性、战略性和政策性。东西部高校对口支援肩负着发展西部高等教育、提高西部高校办学质量、加快培养各类急需的高级专门人才的重任。这项工作不是一蹴而就的，需要常抓不懈。为确保该项工作持续稳定、深入高效地开展，当前迫切需要将“东西部高校对口支援”纳入国民经济与社会发展的规划中来，统筹与经济发展、资金技术合作、社会民生建设的关系，使其制度化、常规化。
2.形成行政指令与市场竞争相结合的资源配置机制。以行政指令为特色、自上而下的东西部高校对口支援模式将长期存在，这是因为：第一，对口支援是以中国行政管理体制和教育管理体制为基础，与中国的历史与文化传统相一致，体现着制度的优越性；第二，对口支援关系着区域教育协调发展，只有在中央政府宏观调控下，才能统筹兼顾，实现国家战略布局；第三，现阶段我国高等教育经费的主要来源仍然是公共财政投入，对口支援所需要的资源必须通过政府统一配置。随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中的基础性作用日益明显，利益主体开始多元化，这对对口支援提出了新要求。在对口支援政策上，特别是资源配置方式，既要充分发挥行政指令的长处，又要充分考虑不同群体的利益，将行政指令与社会参与、市场竞争有机地结合起来。那么，政府必须转变角色，重新定位职能，从大包大揽的直接管理到通过制定政策实现间接调控，“由单一的行政指令向通过立法、拨款、信息服务、科学指导等多元的行政方式转变”⑦。在东西部高校对口支援工作中，中央政府应充分发挥法律和配套政策制定、指导评价、服务监督、统筹协调的职能，切实保障支援、受援高校对口合作的权利，使双方在共建共享过程中实现资源有效配置。地方政府应致力对口支援长效机制的构建，加大财政资金的投入，鼓励双方在科学研究、学科建设、师资培养等方面的合作，同时地方政府应为高校与当地企业、科研院所的通力合作搭建平台，强化高校的社会服务意识，为当地经济社会发展作出贡献。另外，应发挥市场竞争机制的调节作用，改变目前以计划为主的资源配置方式和相对稳定、缺乏活力的支援体系。例如，“对受援方的硬件建设、设备采购、教师培训、人才培养等可实行招标制，从而创造支援学校间、受授学校间、支授学校内部间相互竞争的局面，使受援方得到最重要、最适当的教育援助，也使支援方的教育资源能发挥更大的效益。”⑧
3.完善行政指导和奖励制度相结合的激励机制。对口支援作为一种补充性制度安排，离不开政府强有力的引导和激励。行政引导可以减少盲目性，完成既定目标。在对口支援由一种补充性制度走向制度化过程中，需要建立适当的奖励机制，将行政指导和奖励制度有机结合起来，相互补充，相互促进。纵观高校对口支援的历程，行政指导和奖励制度二者相互脱节，注重行政引导而忽视奖励制度的跟进，支援方疲于应付政府的行政性指令，而其内生性动力机制得不到激发，使得支援工作往往后程乏力。从这个角度上看，当前对支援高校的激励机制急需建立和完善，无论在项目审批、经费划拨还是在学科建设、人才培养等方面，都给予支援高校相应的政策倾斜，以调动支援高校的积极性，充分激发主动性和创造性。随着对口支援工作重心逐渐下移至院系层面，支援高校应采取精神激励和物质激励、内在激励和外在激励相结合的方式，对参与对口支援工作的个人通过重点培养、优先提拔等激励政策予以鼓励。
4.建立评估机制与问责制度。在援助项目实施前期，为了避免低水平的重复建设和脱离受援高校实际的盲目建设，要对援助项目进行规划、论证，要优先选择受援方最需要、收效最大的项目。在项目实施过程中，无论是对实物量的投入标准，还是对项目的运行程序，都应实行动态的监督机制。在评估方式上，引入第三方评估机构，让社会相关方面的人员参与到评估中来，对援助项目进行监督、检查、反馈，以便及时矫正。完善对口支援工作评价考核机制，构建评估指标体系，考察项目进展情况，“对重点建设项目投入进行成本―效益分析，并建立相应的奖励制度和责任制度，对于经费使用效益高、收益大的支援项目予以追加投资，对于经费使用效益低、收益小的支援项目予以减少投入，对于浪费投入的项目则要追究相关责任人的责任”⑨。
东西部高校对口支援法治化是一个长期过程，是一个由政府引导、监督协调，支援方、受援方通力合作的过程；也是政府、支援方、受援方在法律规范的作用下协调互动、相互促进，从而达成各方权利有效实现和义务自觉履行的相互平衡的过程。法治既是一种宏观的治国方略，也是一种理性的办事原则。高校对口支援必须加快法治化的进程，才能减少政策制定的盲目性、执行政策的随意性，使得这项功在千秋的伟业能更好地促进我国高等教育协调健康发展。
[注释]
①郑刚.建立教育对口支援长效机制的政策分析[J].中国教育学刊，2012（7）：19，19.
②仇喜雪.激励理论与对口支援西部高等教育的制度创新[J].中央财经大学学报，2011（4）：79.
④国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知（国发[2000]33号）[Z].2000-10-26.
⑤⑥杨道波.地区间对口支援和协作的法律制度问题与完善[J].理论探索，2005（6）：156，156.
关键词：股票期权；高管人员；激励效应
中图分类号：F272.9 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）11-00-01
股票期权起源于20世纪80年代的美国，至90年代在欧美企业获得迅速发展，至今世界各国的众多公司纷纷采用股票期权制度作为一种重要的长期的薪酬激励制度，并且在高层管理人员中，股票期权收益所占比重越来越高，股票期权激励机制在我国已成为一种新兴的长期薪酬激励方式。
一、股票期权激励的理论基础
（一）股票期权的涵义
股票期权是指公司授予它的高层管理人员和/或内部员工在未来一定期限内以事先确定的价格或条件认购公司股票的权利，员工股票期权的被授予者可以在等待期结束后至有效期结束前的期间内以事先确定的价格或条件购买上市公司的股票，也可以放弃行使该股票购买权，一般来说，员工股票期权不得转让，不得用于担保和偿还债务①。股票期权是一种长期激励的薪酬形式，同时它与股票报酬一起，构成公司长期激励的主要形式——股权激励。
（二）股票期权激励的理论基础
1.委托问题的产生
在企业的发展过程中，随着企业规模的扩大，资本所有者完全独立控制企业的经营活动越来越受其各种能力的限制，就会产生委托关系。由于委托关系中道德风险和逆向选择问题的存在，使委托人支付给人的报酬无法精确的取决于人付出的劳动的数量和质量，而委托人无法使人努力工作时，就会产生问题②。
2.人力资本理论
人力资本理论指出，人力资本和其他物质资本一样，也是重要的生产要素，并且这种要素具有与其所有者不可分离的特点。在知识经济时代，物质资本与人力资本的地位发生了重大变化，人力资本的地位相对上升。必须对人力资本所有者进行激励③。股票期权制度以期权的形式让企业经理获得了企业剩余索取权，是对其人力资本价值的肯定和认可。
二、股票期权在我国企业实施中存在的问题
（一）公司治理结构不完善
在我国的上市公司中，部分由于股权结构不合理，导致了公司的高级管理人员持股很少，加剧了公司经营活动的短期行为，这样就不能起到协调经营者利益和公司长远利益的作用，从而削弱了股票期权的激励作用。
（二）员工业绩评定标准不明确
对经营业绩进行公正、客观的评价是顺利实施股票期权的关键因素之一。在我国大部分的上市公司中，没有完整的职工贡献的考核指标体系，尤其是对公司管理部门的业绩评价更难得出一个比较公正的结论，从而使股票期权的激励作用下降。
（三）现行法律体系缺陷
股票期权的具体实施过程涉及到一系列的法律法规问题，包括公司法、证券法、税法等等，这些法律法规的完善与否直接影响到股票期权的可行性与实施效果④。我国现行的法律、法规中对股票期权没有任何规范性的条款，同时现行法律体系相应的条款过于严格。对于期权计划的实施、行权所需股票来源问题、高管人员出售股票限制等方面没有做出名确的规定。
三、解决问题的对策
（一）进一步完善公司治理结构
1.加强上市公司监管，督促改善董事会建设
证券监管部门要进一步加强对上市公司的监管，督促上市公司建立规范的公司治理结构。同时证券交易所要充分发挥一线监管的职能，在改善上市公司董事会建设方面发挥必要的作用。
2.建立和完善公司高管人才的报酬决定机制
倘若没有规范的企业治理、监督机制，经营者就可以利用所有者的信息的不对称和企业经营活动的不确定性，充分发挥其“内部人”的优势，从而使股票期权的激励作用发生扭曲。在完善的企业治理、监督机制的基础上，要形成健全的报酬决定机制，应由股东大会、董事会的薪酬委员会来决定高管报酬，而非大股东或高管人员自己来决定。
3.大力培育经理人市场
缺乏健全的经理人市场，则无法完成经理层选拔机制、淘汰机制，对于公司来说，由于经理人市场不发达而导致的人才搜去成本过高、称职经理的不易获得，经理层不怕因股价下跌而被董事会随时解雇。所以采取挫其加快我国经理人市场的发展，也是股票期权激励制度顺利实施的保障。
（二）进一步推广高管人员股票期权激励计划的试点
股票期权激励制度对提高企业的经营业绩有一定的激励作用，并且其具有长期的激励性，但股票期权制度在发挥其的激励作用时也会有负面影响。在我国处于市场机制不完善和法律制度不健全的阶段，不能照搬西方的股票期权激励制度，也不能在所有的企业中都实行，而应该有针对性地选择一些行业和企业进行试点。通过在实行中出现的问题，找出适合我国企业发展的股票期权激励计划。
（三）加强法律、法规制度建设
完善法律、法规制度，能够为股票期权激励制度的实施创造一个良好的制度环境。在上市公司中实施股票期权激励计划，对公司经营者授予股份期权，其股份来源之一就是公司回购其发行在外的流通股，现有的公司法、证券法对于回购本公司股票有严格的限制，即使要回购本公司的股票，也要经过严格审批，程序复杂。应该针对股份回购与股权结构变化修改已有的法律法规条例，企业应按照严格的内部约束机制，对股票期权进行管理。完善的内部约束机制应包括认股期权章程，独立组织管理制度，透明的综合考核指标，税收政策和会计制度等，建立健全和股票期权激励机制实施相配套的法律体系。
注释：
①段亚林.股票期权激励制度、模式和实物操作经[M].北京：济管理出版社，2003，1.
②张维迎.企业理论和中国企业改革[M].北京：北京大学出版社，1999，3.
③耿明斋.股票期权制度的理论基础和激励功能[J].经济体制改革，2002（04）.
④张传翔.对国有企业建立股权激励机制的思考[J].经济研究参考，2001（03）.
参考文献：
[1]段亚林.股票期权激励制度、模式和实物操作经[M].北京：经济管理出版社，2003.
——公司上半年度法制工作汇报
为贯彻落实中央企业三年法制工作目标和相关要求，按照集团公司的统一部署以及八院的要求，公司以“建立健全企业法律风险防范机制，有效防范法律风险”为核心，以完善规章制度为手段，并全过程参与到重大问题决策、合同审核、制度审核等工作中，发挥法律风险防范机制应有的效能。现对半年来的工作情况进行总结。
一、上半年工作开展情况
1、明确工作重点，逐步推进实施
年初，制定了法律风险管理工作方案和计划，明确了今年法律工作重点。主要包括辨识法律风险，对法律风险进行分析，提出控制方案，完成年度法律风险管理报告。
2、开展风险辨识与评估
根据八院要求，完成了公司风险辨识与评估工作，并落实在防范风险方面的责任制。对于办公管理、设计质量、经营合同管理、费用报销管理等各项流程进行梳理、完善，并制定、修订各项审批流转程序，完善风险管理机制。
3、加强法律队伍建设，提高法律意识和能力
开展法律风险管理队伍培训，引进了专业法律人才。同时，学习先进风险管理方法，提升法律风险管理意识和能力。
4、梳理规章制度，完善工作机制
完善了合同管理流程，并制定了合同管理实施细则，做到在合同上，法律监管率达到100%。
公司与房产公司合并，规章制度需要重新梳理，对已有规章制度进行废、改、立，加快填补规章制度的空白领域，不断完善规章制度的评审程序、责任追究机制，并加强制度的执行力，从办公管理到经营策划与设计生产都有章可循，不断提升公司依法管理的能力。
5、加快信息化建设，提高法律工作科技化水平
逐步开展法律监管信息化建设，做到“制度+科技”的结合，丰富信息来源渠道，在审批流程上做到法律把关，通过科技手段，更好地为法律风险监管服务。
6、启动“六五”普法工作，组织开展法制宣传教育活动
八院“六五”普法活动启动后，公司结合工作实际，通过网络和宣传栏等形式，开展了相关法律知识的培训。
二、 主要工作体会与亮点
1、通过实施信息化，加强法律风险管理
今年上半年公司已经完成了OA办公自动化系统的建立，目前已经正常运行。运用“制度加科技”的方法，可以对法律风险管理进行有效的监督监控。
2、提高全员法律风险意识，才能实施全面风险管理
法律风险管理并非仅仅是法律工作人员的职责，需要每个员工都要形成良好的法律风险防范意识，增强法律知识，工作中始终将防范法律风险放在重要位置，才能真正做到单位的风险管理工作。
三、 存在的问题和不足
1、缺乏对于法律风险管理的重要性紧迫性认识
、理院段上才，开展法律风险防范机制建设以来已有初步成效，法律风险管理也逐步深入到内部管理中，为企业全面风险管理工作的实施建立了基础。但是在具体实务操作中，还没有充分认识到法律风险管理的重要性，法律工作在服务经营管理方面的支撑力度不够。
2、法律风险管理的能力和经验不足
公司法律风险管理工作起步较晚，开展这项工作的经验不多、能力还不强，因此还需要边推进、边摸索、边总结、边积累，同时向各兄弟单位学习取经，提高公司法律工作水平。
3、缺乏监督跟踪考核，各部门、岗位法律工作职责有待进一步落实
虽然规章制度逐步得到完善，在一些重大经营、决策活动中法律工作已经发挥了一定的作用，但一些部门在按程序办事、事先主动请法务人员参与的意识还是不强，使得法律工作显得有些被动、滞后。
四、三季度工作打算
通过对上半年法制工作的自评与分析，公司对于第三季度法制工作有以下打算：
1、法律风险防范方面
积极做好法律纠纷案件的预测以及应对手段。通过分析单位实际情况，借鉴同行业法律纠纷案例，整理公司法律纠纷应对手册。
2、制度建设、工程推进方面
（1）第三季度中，继续严格贯彻“三重一大”事项决策的基本程序，以及做好决策后的落实、考核、后评估工作，完善责任追究制度。
（2）运用“制度+科技”的手段，提升档案管理的能力，充分运用OA系统，通过科技手段，设立合同网上审批流程，规范合同管理。
3、法律服务支撑情况方面
提高法律在业务服务方面的支撑作用，根据实际需要，出具针对合同、项目的法律意见书。
关键词：茶叶企业；上市公司；法律意识
长久以来，我国茶叶企业上市都受到政府的全面把控，若实现茶叶企业上市的全面市场化，其盈利能力究竟如何，至少到目前无人知晓。全面对比美国和我国企业运输行业的财务水平，发现其净资产收益率以及股东权益回报率超出我国一大截，国内茶企上市企业财务绩效总体低下，中国茶企上市企业连续多年亏损，怎样学习和借鉴美国企业公司财务管理方式方法，需要以法律意识研究为前提。
1茶叶企业上市法律保护的存在问题
1.1法律保护方式单一，不利于茶叶企业上市发展
对于茶叶企业的上市申请，可以是自然人、法人或行政组织机构。因此在保护方式方面对于茶叶企业上市的法律保护也可以是多角度的，目前学界很多研究学者均对茶叶企业上市保护的方式做出了论述，但是在实践中却很少被运用到，大多是将茶企上市为茶叶运用与商品之上，对于证明茶叶、服务茶叶和集体茶叶的申请和运用都非常之少。如只是单一地对茶叶企业进行上市而忽略了对茶叶企业上市实力的证明，将不利于茶叶企业上市在经济市场中的发展，也有可能会导致企业管理中的混乱。因此对于茶企上市应当多种方式齐头并进，如只是单一地将茶叶企业上市为商品茶叶运用到经济市场中来，并不利于对茶叶企业上市的监管和商业价值的开发。
1.2上市主体不明确、法律保护意识不强
当前，茶叶企业上市的权利主体呈现出的群体性和不确定性是茶企法律保护所面临的最大问题，在茶企上市过程中，一般应由明确的自然人或法人代表提出申请，但现实中的茶叶企业上市项目大多都是由民间组织构成，承载着一个群体的情感和智慧。茶叶企业上市权利主体所呈现出的独特群体性和不明确性也是目前运用法律保护所面临的最大问题。一方面可以说群体成员皆可对其企业进行上市使用，但却无人能独自占有企业的使用权。另一方面在茶企上市过程中，茶企上市的主体也是一个非常重要的问题。现今的状况是一些真正对茶叶企业上市拥有主体权利的主体没有法律保护的意识，反而一些茶叶界外人士从商业价值方面看到了茶叶企业上市的经济价值，纷纷抢注大量茶叶企业商标，严重抑制了茶叶企业上市的发展。
1.3企业负责人权责不明，茶叶行业管理混乱
茶叶企业上市作为我国企业发展过程中必经之路，在公有领域运用公权力保护主要是为了通过保护实现对其文化特征的推广，使其最大限度的与社会发展结合，体现出旺盛的生命力，同时得到他人的认可而不被扭曲利用为主。因此，企业权利人在运用茶叶企业上市进行公益表演、产品制作、旅游等活动时，遗产权利人对茶叶企业上市资源过于的独占，将限制社会公众对茶叶企业上市资源的合理运用范围，就容易导致茶叶企业上市的持有者与社会大众之间由于权力范围的不明确而发生纠纷。因此，鉴于茶叶企业自身特征的特殊性，明确上市权利主体之间的权利范围，界定遗产权利人对茶叶的使用与开发的权利范围和社会大众对于茶叶企业上市资源合理利用的范围实有必要。
1.4法律保护客体种类繁多、缺少品牌产品
我国知识产权法规定保护的客体应是具有可识别性、显著性、地源性特征的名称、符号等表达形式。因此对茶叶企业上市的法律保护并不能完全涉及所有种类的客体。被保护的上市茶叶企业客体应是与茶叶企业有密切联系的名称、制作工艺形式、茶叶产品生产商和茶叶服务组织的商号、标志等。这些客体直接或间接地反映着茶叶企业上市的文化元素和经济价值，是茶叶企业上市物质财富和精神财富的统一体。即使受保护的茶叶企业上市客体仍有很多，对于一些与茶叶企业上市相关的名称、制作方法、工艺品、服务和发源地等均能上市为茶叶进行保护。但是当前的情况是以法律保护建立起品牌的茶叶企业上市却寥寥无几，知名品牌和好品牌更是少之又少。
2茶叶企业上市的法律意识探析
2.1借鉴美国上市企业法律管理体系
美国上市企业法律意识的形成与发展对我国来说有着重要的借鉴意义。首先，美国国土幅员辽阔，我国也是地大物博。其工业以及先天资源也表现出一定程度的集中，这一点和我国十分相似；其次，企业规模非常庞大；第三，两国企业市场背景存在很大差异，我国茶叶企业可以从美国上市企业行业发展中借鉴到很多有价值的经验和教训。遗憾的是，目前关于美国上市企业行业法律研究的文献比较少，因此研究具有一定意义。分析美国上市企业的财务状况与法律意识，能为我国茶企上市企业法律意识完善管理体系起到十足的借鉴作用。通过对这些地方良好、成熟的茶企上市法律保护法律监督机制的研究和对我国茶企上市法律保护法律监督机制实际情况的调查研究，我们不难发现在现阶段我国茶企上市法律保护法律监督机制比较落后，机制上存在许多不足和缺陷，并在今后的法律建设工作中加以改正。
2.2完善专门的茶企上市法律审判监督机制
鉴于当前我国还未形成完备的茶企上市法律保护法律监督机制，因此我国必须及早制定一套明确、规范的监督机制来适应当前的形势。从司法机关的职责权限、技术装备、机构设置、人员落实、资金保障到监督方式、监督程序都应具有可操作性的规范与制度保障，以此来促进茶企上市法律保护法律监督工作的开展。在茶企上市法律保护裁决适用阶段，需要专门的审判监督机制来防止审判机关错误适用茶企上市法律保护；在茶企上市法律保护交付、执行阶段，需要信息共享机制、脱管及再犯罪人员的信息筛查通报机制、派驻检察机制和巡回监察机制来保证司法机关能够及时了解茶企上市法律保护工作的动态，对这些已经开展的工作进行法律监督；在茶企上市法律保护解除或终止后，需要问责和绩效考评机制来评价茶企上市法律保护法律监督工作的成效，所有这些机制的建立有助于完善我国的茶企上市法律保护法律监督机制。
2.3完善茶企上市法律监督信息共享机制
我国司法机关开展茶企上市法律监督工作的时间不长，许多相应的配套技术设施还不完备，一些相关的信息交流机制还不健全，导致现阶段的法律监督信息共享机制存在缺陷。茶企上市法律信息在茶企上市法律监督中起着至关重要的作用，缺乏畅通的信息，司法机关就无法掌握茶企上市法律活动的动态，无法及时介入进行监督。茶企上市法律工作的开展涉及到多个职能部门，例如法院、行政机关、检察机关等，不同的机关又分管茶企上市不同环节的工作，这样比较分散的模式，容易导致某个机关在它负责的环节中实施一些违法违规的行为，而司法机关不能够及时发觉。长期的信息不对称，使得司法机关无法获得完整的茶企上市法律信息，致使司法机关的法律监督工作产生困难。只有加强茶企上市法律信息共享机制的建设，才能有利于司法机关的法律监督。
2.4健全我国茶企法律保护法律监督保障机制
茶企法律保护法律监督的顺利实施离不开相应的保障机制，然而由于我国的茶企法律保护法律监督保障机制不够健全，致使国家对茶企法律保护法律监督的物质保障和人才保障方面的投入不够，这就直接影响了我国的茶企法律保护法律监督工作。茶企法律保护法律监督保障机制不够健全，不仅会影响到茶企法律保护法律监督工作的开展，也会影响到茶企法律保护的实施效果。茶企法律保护法律监督工作存在人员编制、机构设置方面的问题，从事茶企法律保护法律监督的工作人员数量少，并且这些人的工作量大。现阶段司法机关中负责茶企法律保护法律监督方面工作的，主要还是监所司法部门。除了法律监督方面的职责，监所司法部门还要办理刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件，开展职务犯罪预防工作，它的工作职责较多，工作任务较重，现在再加上茶企法律保护的法律监督工作，工作量就更大了。这些问题势必会影响到茶企法律保护法律监督的效果。
2.5形成司法机制和监察机制相结合的组织机制
我国司法机关经过长期的努力探索，形成了一些有效的监督行刑活动的工作机制，例如向监狱等羁押场所派驻司法机构，建立派驻司法机制使司法机关能够及时发现执行机关是否严格执法，有无侵犯企业的合法权益，并对这些违法违规行为及时提出纠正意见。茶企法律保护实质上也是刑罚的一种执行方式，因此，司法机关也可以建立茶企法律保护法律监督的派驻司法机制，这样更有利于茶企法律保护法律监督工作的开展。除此之外，由于茶企法律保护一般都是在社会上执行，没有固定的场所，茶企法律保护人员又具有分散性和流动性的特点，司法机关可以派出一些司法官到所属辖区内开展茶企法律保护的调查走访工作，了解茶企法律保护工作的动态，对茶企法律保护工作实施有效及时的监督，这实际上就是要求构建起一个茶企法律保护法律监督的巡回监察机制，将巡回监察机制作为派驻司法机制的强有力的补充来确保茶企法律保护法律监督的有效进行。
3结语
目前，我国已经进入了全面试行茶企法律保护的阶段，在我国全面推进茶企法律保护工作的过程中，我们不应该只把重点放在如何开展好茶企法律保护工作上，也应该重视茶企法律保护法律监督机制的建立，完善的茶企法律保护法律监督机制是做好茶企法律保护工作的保障，构建完善的监督机制更能保证我国茶企法律保护制度充分的发挥作用，在现行法律、法规不完备，各项规章制度还不健全的情况下，我国的茶企法律保护法律监督机制还存在诸多问题。
参考文献
[1]龚泽文.浅谈新时期茶叶企业上市法律监督机制的建设[J].法制与经济,2011(5).34-37.
[2]肖慧.论社会主义新农村建设中非物质文化遗产的功能与价值———以吉安为中心的考察[J].河南教育学院学报(哲学社会科学版).2015(6)：16-20.
[3]王茜,金鑫.物流上市公司财务绩效评价研究[J].物流技术,2013(9):304-305+312.
关键词：金融监管；协调合作；制度完善
一、 建立金融监管协调机制的价值分析
1. 建立金融监管机构的协调机制是适应金融全球化的必然选择。对于什么是金融全球化，一般认为，金融全球化是指世界各国或地区开放金融市场、放松金融管制，资本在世界范围内自由流动，最终形成世界金融市场一体化的趋势。既然是放松金融管制，开放金融市场，也就意味着要加快金融创新，金融创新产品会不断涌现，这就势必会加大金融监管机构的监管难度。传统的监管机构各自为政、互无沟通的监管体制也无法照顾金融混业经营的复杂性，监管者还要考虑如何在金融安全和金融效率之间达到最优，在鼓励创新和加强监管之间保持平衡。在混业经营已成大势的今天，建立金融监管协调机制已是我们金融监管中无法回避的问题。
2. 建立金融监管机构的协调机制是监管金融控股公司的必然进路。金融控股公司作为金融自由化发展的高级形式，是一个跨行业、跨地区的金融机构的综合体。而控股公司各成员之间关系紧密、组织结构复杂，并且会带来诸如系统风险、资本充足风险、传导风险、利益冲突风险等诸多风险，对于现行的分业监管模式提出了挑战。在此情势下，如何更好的监管金融控股公司，控制其带来的各种风险，保持金融市场的稳定就至关重要。而在现在的监管框架下，只有加强金融监管机构之间的协调，建立一个真正的监管协调机制，才能有效监管金融控股公司，监控其风险，防止给市场带来冲击和损害。
3. 建立金融监管机构的协调机制是金融监管机制本土化的必然结果。尽管从全球来看，金融监管体制的主流在于实行统一监管，由一个独立的监管机构对金融市场进行总体监督和控制，如美国在危机后将美联储打造成一个超级监管者，英国为英国金融服务监管局。但在我国，由《证券法》、《保险法》等法律确定的分业经营、分业监管的格局在短期内无法改变。这并不是说我国无法或没有能力改变现有的监管模式，而是因为一国的金融监管模式是与该国的经济、政治、文化、政治等因素息息相关的，如果不顾本国的实际情况而盲目的进行监管改革，将会造成监管资源的巨大浪费，给我国的金融金融市场带来难以抚平的毁灭性影响。而现实也是如此，我国现在已经形成了“一行三会”的金融监管格局，以及财政部、发改委等政府机构，如何在如此之多的监管机构之间协调，并保证监管政策的有效实施，就必须建立一个行之有效的金融监管协调机制。
二、 我国金融监管协调机制的现状及其困境
1. 法律规定不完善。
（1）没有金融监管协调机制的法律依据。尽管我国银监会、证监会和保监会于2004年6月28日联合签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），把“监管联席会议机制”作为协调机制，并将其“制度化”。但因缺乏法律上的协调依据，实施效果不佳。我国《银行业监督管理法》第6条规定，国务院银行业监督管理机构应当同中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。《中国人民银行法》第35条也有类似规定。而该法第9条规定，国务院建立金融监管协调机制，具体办法有国务院规定。以上规定，貌似可以作为我国金融监管协调机制的法律依据，但仔细考量可以发现，这些规定仅仅是一种原则性的模糊叙述，并未给人们清晰地指出我国金融监管协调机制的法律依据究竟是哪些规定。而法律作为人们的行动指南，如果不为人所知，就难以妄想让人们遵守。相比之下，美联储成为美国金融监管的超级监管者，是通过1999年《金融服务现代化法》确立的，之后又通过《金融监管改革——新基础：重建金融监管》、《华尔街金融监管改革和消费者保护法案》等法案进一步强化了美联储的监管职责。
（2）目前我国金融监管协调机制现有的法律依据，都是基于监管行业的不同及金融机构不同的业务性质制定的，如《商业银行法》、《证券法》、《保险法》，每一部法律都有一个专门的监管部门与其对应。在这种分业监管状态下，行业之间的联系、协调考虑得较少，基本没有促使不同行业法律和监管一致及防止套利行为的规定。另外，由于不同行业具有不同的法律依据，导致不同行业如果开展相同业务则会出现监管依据冲突及监管套利问题。由于分业监管格局下有关监管法律是在不同时期分别由不同的部门制定的，各个行业有不同的监管标准，各个监管机构自身也有不同的监管利益，这就导致同一业务在立法上的差异，使采取不同形式、由不同的金融机构运作的相同业务，受到的监管宽严程度并不相同。
2. 对金融控股公司确定的监管机制存在盲区。
