时间：2023-06-16 16:06:17
一、行政执法人员职务犯罪的特点
近年来，湖滨区的行政执法工作取得了很大成绩，行政执法水平有了很大改善和提高，绝大多数行政执法人员认真履行职责，严格依法办事，为促进改革保证发展，维护稳定作出了积极贡献。但也有少数执法人员有法不依，执法不严，违法不究，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使国家和人民利益遭受重大损失。从统计情况看，我区行政执法人员职务犯罪主要有以下几个特点：
（一）行政执法人员犯罪不但没有下降，反而呈逐年上升趋势。2001年至2003 年，我院渎职侵权检察科共立案查办构成渎职侵权犯罪的行政执法人员2件2人，反贪污贿赂局查办构成经济犯罪的行政执法人员5件5人，共7件7人，其中2001年2件2人，2002年1件1人，2003年4件4人，而2004年前7个月就立案5人，全是税务部门工作人员。
（二）犯罪涉及多数执法部门。在立案查办的7人中，涉及城建、土地、质量技术监督、卫生四个部门。主要涉及滥用职权、受贿、行贿3个罪名。其中受贿犯罪较多，占立案数的71％。
（三）犯罪主要是基层执法单位负责人。在2001年—2003年查办的7名执法人员犯罪中主要是基层行政执法单位的主任及负责人。
（四）查处难度比较大。据统计和调查，行政执法人员犯罪案件的查处存在三难。一是发现难。行政执法机关执行着80％以上的法律法规，而检察机关对这些领域的工作性质、职能和相关的法律法规、操作规程相对不熟悉；普通老百姓因不懂得法律规定，不知道举报，或因惧怕不愿举报；加上行政执法犯罪侵害的大多是公共财产、公共利益，一般没有特定对象，案发后往往不能及时举报；而发案单位由于种种原因也瞒案不报。在2001年—2003年查办的7名执法人员犯罪中，有4人是上级检察机关交办，3人是其单位自行发现，没有发案单位移送，也没有群众举报。二是认定难。认定难的问题集中在司法解释相对滞后，或没能适应现行刑法的内容，或对法律规定的理解、把握上存在分歧，特别集中在对犯罪行为的标准量化不够，主体身份认定等方面。三是取证难。行政执法人员熟知法律，工作性质特殊，反侦察能力强，特别是担任领导能力的人员犯罪，由于关系网、保护层的作用，深入查证会遇到不少干预和阻力，甚至受到威胁。渎职犯罪客观方面都是国家机关工作人员履行职责上的作为和不作为，都发生在公务活动中，与工作失误有时难以界定，一些领导同志受“为公不犯法”和“钱没进个人腰包不算犯法”的错误思想的影响，为其说情，甚至为其开脱，致使案件大事化小、小事化了。有的不但不配合查处，还设置障碍。
二、行政执法人员渎职侵权犯罪的主要原因
行政执法人员犯罪的原因是多方面的，多层次的，既有客观方面的原因，又有主观方面的因素；既有历史的原因，又有现实的原因，但是最根本的原因是极少数行政执法人员不能正确对待和行使手中的权力，因为权利的异化而最终导致犯罪的发生。主要有以下几个方面：
（一）思想政治工作薄弱，工作人员法制观念淡薄。行政执法机关内部发生的职务犯罪，犯罪行为大多数是不能正确对待手中的权力，视公权为私权，权力观念错位，特权思想严重，讲亲情不讲原则。这和极少数行政执法机关思想政治工作到位，职业道德教育流于形式有一定的关系。
（二）权力缺乏有效的监督制约机制，导致执法腐败蔓延。我国行政执法机关有相当部分实行垂直领导体制。如税务、工商总局直接领导各直属税务、工商局，管辖范围大，各直属税务、工商及基层所遍布全国各地，使上级局对下级局的管理和监督有较大难度，难以到位。而地方税务、工商因没有隶属关系，所以地方党政管不了，形成“管的着的管不到”的局面，使权力缺乏有效的监督制约机制。
（三）制度执行不严，管理混乱。据调查，行政执法机关都制定了一系列规章制度，其内部的规章制度还是比较健全的。但在实践中，这些规章制度并未真正得到执行，落到实处，有的形同虚设，这是职务犯罪重要成因之一。
（四）一线执法人员权力过大，形成监管漏洞。我国税务、工商、医药、土地、质监等部门现行的业务管理体制中，业务管理权限实际上集中在基层执法人员手中。这些基层工作人员，税务、工商、疫检人员地位不高，待遇较差，工作辛苦，素质参差不齐，但他们手中的权力却很大。他们是否依法行事完全取决于自身的素质和良知。由于执法权力集中在一线人员个人身上，形成一些监管漏洞甚至黑洞，不法分子只要买通了他们，就可以实施不法行为。
（五）意志薄弱，经受不住拉拢腐蚀。我国正处在社会主义初级阶段，税收体制和工商、土地、城建、质监等管理制度还不十分完善，权力在某些环节、某些方面还起着决定性作用，这就导致社会上一些企图谋取暴利的不法之徒，千方百计向行政执法人员发动进攻，喜欢什么就给什么，怕什么就来什么，瞄准行政执法人员的薄弱环节，不惜动用一切手段来加以诱惑，其势头之猖獗，手段之恶劣已经达到了令人震惊的程度。意志不坚定的行政执法人员，往往会被他们腐蚀、利用，沦为罪人。
（六）打击不力。因为法律本身的漏洞、执法人员的素质及执法环境等方面的原因，使行政执法人员职务犯罪被发现的不多，立案的较少，判决的更少，从而滋生了一些行政执法人员的侥幸心里。我院2001年至2003年查处的7件案件中，只有一件判处有期徒刑，一件拘役，一件不诉，一件免予刑事处罚，三起判缓刑。
（七）自身建设还不到位：
1.县级分局机关机构过多，内部分工过细。上级机关凡有的业务就要求县级分局也成立相应的机构或专职人员，形成了“分局大、和尚多”的现象。机关臃肿，人浮于事，基层工商所力量空虚，内勤人员与监督检查人员的比例不均衡，致使市场监管难以到位。
2.执法人员的约束机制不够健全。一是执法人员素质较低，管理形象较差，有的甚至借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；二是缺乏严格的考核、激励制度。在工商行政执法中，特别是在执法办案上，缺乏一个完善、有效的考核与激励制度。执法人员办案与不办案、办案多少、大小对自身的利益影响不大，而且由于实行错案追究制和法制工作一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险的可能性也会越大。在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，尽量少办案或不办案，加上“说情风”影响，个别执法人员便会以种种借口一推了之。三是培训学习比较薄弱。各级工商部门年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，但学习效果不明显。尤其对一线执法人员，培训质量与效果较差，执法人员的执法水平难以真正提高。
三、行政执法人员职务犯罪的预防对策
（一）努力提高执法人员素质，加强对执法人员的教育和管理
一是要开展经常性的教育活动。城建、质检、土地、卫生等系统要经常开展正确的权力观和义务观教育、专项教育和岗位廉政教育。要结合行政执法工作实际，加强法制教育、职业道德教育、廉政教育和岗位业务培训，使行政执法工作人员树立正确的世界观、人生观和价值观。要加强法制教育，树立法制观念，组织学习有关法律、法规和各项规章制度，增强遵纪守法的意识，不断提高自身素质和拒腐防变能力，自觉抵制各种不正之风的侵蚀，廉洁奉公，公正执法。加强“八小时”以外对执法人员的管理和监督，把八小时以内的思想政治工作延伸的八小时以外，促使其正确处理好与工作对象的关系，断绝与不法分子的交往和联系，纯洁行政执法队伍。
二是要加强人事管理。要严格规定实行干部交流、岗位轮换、近亲回避制度，重要岗位人员工作满5年的必须进行岗位交流和轮换。要深化人事制度改革，建立健全竞争激励机制，大胆进行公开选拔，竞争上岗，提高队伍整体素质。强调按程序办事，集体讨论决定，防止个人滥用权力。出台旨在提高城建、质检、土地、卫生干部素质的各项措施，到基层一线去，提拔领导干部要到基层去锻炼，一个人多换几个位置，增加经验，防微杜渐，不出问题。
三是要落实廉政责任制，兑现奖惩制度。各级行政执法机关要落实廉政责任制，单位负责人与部门负责人之间，部门负责人与普通干部之间要层层签订廉政责任状，哪个环节出问题就追究哪个部门负责人的责任。大力推行廉政量化和风险管理，实行责任考核与追究制度。将理论学习、廉政教育、专项业务等层层分解，把任务目标落实到人，形成“横向到边、纵向到底，交叉到位”的责任体系，部署违法违纪要追究领导责任，实行“廉政一票否决制”。与此同时，要执行奖惩制度，奖罚分明。对遵纪守法、廉洁自律、勤政奉公者要给予大力表彰，对查处违法犯罪有功人员给予重奖；严格执行中纪委和国务院各项纪律法规，认真落实党风廉政责任制，对工作失职的领导干部进行严肃处理，对违规违纪人员坚决查处，该处分的坚决处分，决不手软。
（二）改革和完善行政执法部门的管理体制，加深对权力的监督和制约
要通过对行政执法机关体制的改革和完善，建立适应行政执法机关内部垂直管理和外部复杂执法环境的组织管理体系和制度，形成对行政执法人员权力的制衡和效益监督机制，形成灵敏高效的预防和纠错机制。
一是要努力健全对重要业务环节的监督制约机制。对一些权力比较集中、比较敏感的重要业务环节，要按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则，对现有的作业流程、作业方式进行全面系统的改革，科学地进行内部权力分解和职能划分，建立全新的业务管理体制。通过监控管理和执法评估，对当地各现场执法情况作出适时定量的分析，掌握情况，把检查执法问题同廉政检查结合起来，纠正业务工作偏差，同时追究个人责任。
二是要研究降低高风险岗位廉政风险的有效措施。行政执法机关可以总结以往经验教训的基础上确定部分工作环节作为高风险岗位，认真开展调查研究，确定降低这些高风险岗位廉政风险的具体措施，以防患于未然。
三是要实行公开办事制度，使行政执法权力接受社会各界的监督。要实行业务公开和财务公开制度，通过多种方式和途径，向社会公开行政执法各部门职责权限、机构设置、基本法律、行政法规、规章制度、执法权限及其法律依据、执法人员应履行的义务。
（三）提高检察机关对行政执法人员职务犯罪的检控能力，加大对犯罪的打击力度。
一是行政执法机关要积极配合检察机关查处职务犯罪的工作，及时提供有关犯罪线索。检察机关在其专业化优势和经验的基础上，应认真钻研行政执法部门的专业知识，熟悉工作流程及有关规定，掌握城建、土地、等工作必需的相关知识，同时，善于攻坚克难，顶住压力，保证行政执法人员职务犯罪案件的有效查处。
二是行政执法机关应与检察机关建立工作联系制度，成立专门的预防职务犯罪工作协调小组，具体指导和协调检察机关与行政执法部门共同做好预防职务犯罪工作，以“预防工作联席会议制度”等方式通报查处贪污贿赂等职务犯罪案件情况，剖析案件的特点、发案原因及规律，有针对性地提出预防工作中的实际问题。检察机关定期或不定期派员到行政机关上法制教育课，并运用典型案例，以案说法，警示教育广大行政执法工作人员。
三、加大监督力度，共同抓好工商系统职务犯罪预防工作。
检察机关在开展预防职务犯罪工作中，必须立足于履行检察职能，紧紧围绕检察职权，不能超越检察职权搞预防，坚持在党的领导下与工商部门密切配合。要改变过去那种单兵作战，头痛医头，脚痛医脚，零敲碎打，缺乏整体性和系统性的做法，建立预防职务犯罪联席会议制度，加大检察、工商两家的联系，共同把好预防职务犯罪的关口，遏制工商系统职务犯罪案件的发生。一是加强信息交流和情况通报。工商机关有关加强队伍建设、完善内部管理监督、健全制度机制等方面的政策、改革措施，工商人员违法违纪案件查处情况，要及时向检察机关通报。检察机关也要把查办工商人员职务犯罪案件情况，定期或不定期地向工商机关通报，并结合查办的案件情况，积极分析、研究和总结工商行政管理人员职务犯罪发生的原因、特点、手段、变化规律和趋势，及时向工商机关提供，为其完善内部预防机制服务。二是紧密配合，积极查办案件。检察机关和工商机关要依法严肃查处工商人员职务犯罪案件，工商机关在工作中发现或者收到群众举报工商行政管理人员涉嫌贪污受贿、渎职等职务犯罪线索，应当依照有关规定及时移送检察机关，检察机关应当依法及时审查办理。三是共同开展调查研究和预防对策研究。根据工商行政管理人员职务犯罪的苗头性、倾向性问题，工商和检察机关可共同开展前瞻性的调查分析，深入探索制度、机制改革和创新，努力研究从源头上预防工商人员职务犯罪的治本性措施和对策。四是共同推进检察建议的落实。检察机关要结合查办工商人员职务犯罪的典型案件，认真分析存在的问题，积极提出预防职务犯罪的检察建议，努力提高检察建议的质量，增强针对性和可操作性，并积极协助案发单位共同及时落实。五是加强宣传、教育和咨询。检察机关和工商机关要共同采取各种有效形式，加强对工商人员的思想政治教育、职业道德教育、法制教育、警示教育和廉政勤政教育，使工商行政管理人员树立正确的人生观、世界观、价值观和权力观，增强拒腐防变的能力。双方在加强各自工作人员业务培训中，可以互相聘请授课人员，积极提供有关资料。对工商业务中涉及罪与非罪等有关法律政策界限问题，检察机关要积极提供法律咨询服务。
市场监管领域执法改革涉及面广、事关群众切身利益。近年来，湖南省紧密结合自身实际，积极探索，推进市场监管领域综合执法改革，取得了积极成效，积累了经验，也遇到不少困难困惑。对这些问题进行深入分析，不仅为深化改革提供了基础，也能为其他地方改革提供借鉴。
目前，湖南省县级市场监管领域执法机构基本实现了“三合一”，初步构建起“多帽合一、联合监管”新模式。一是理顺职责，一个部门管全程。2014年，省政府出台了《关于改革完善市县食品药品监督管理体制实施意见》。2015年，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于调整省级以下工商质监行政管理体制的意见》。湖南省注重从源头到终端，从生产到消费，理顺部门职责，弥合监管真空、补齐基层短板，提升服务效能。省市两级逐步理顺了工商、质监、食药监部门职责，县级全面整合职责和机构，乡镇统一设置市场监管所。改革后，84个县（市）采取工商、质监、食药监部门“三合一”模式，统一加挂“食品药品监督管理局”、“食品安全委员会办公室”牌子。乡镇（街道）共设置1680个市场监管站所，各乡镇（街道）明确1名副职分管食品药品安全工作。各市（州）综合设置1个食品药品检验检测机构，县（市）单独设置检测检验中心。二是优化服务，一张清单管审批。对市场监管领域职能部门行政权力全面体检瘦身，明确权力范围，厘清职责边界。省市县三级工商、质监、食药监等市场监管重要职能部门分别公布了权力清单和责任清单，省本级三部门共保留行政权力145项，其中，省工商局39项、省质监局57项、省食药监局49项；市级三部门平均保留行政权力500余项，县级市场监管部门平均保留行政权力670余项。结合县级市场监管部门统一设置的实际情况，编制了市场监管领域专项清单。同时，按照高效便民的原则，对市场监管领域职能部门的行政权力运行流程进行优化再造，大力推行“一口受理、统一办理、限时办结”的“一站式”审批服务模式。改革后，办理营业执照、税务登记证、组织机构代码证只需填报1张表格、20多项数据，办理时限由原先的平均30个工作日以上缩短至3到5个工作日，为市场主体的后续生产经营活动带来极大便利。三是整合资源，一支队伍管执法。通过整合机构，精简队伍，破解“九龙治水”式的多头执法、重复执法难题。省级层面，清理压缩省级行政执法队伍，今后省级不再新设行政执法队伍，逐步实现“一件执法事项由一支执法队伍管”；市级层面，减少执法层级，设区的市，市、区两级只能在一个层级设置执法队伍，实行一级执法，逐步实现“一个设区市执法事项一个层级管”；县级层面，推进市场监管领域执法队伍“三合一”，逐步实现“一支执法队伍可管多类执法事项”。
坚持重心下移，实现执法属地化，凡法律法规明确县级以上政府工作部门实施的行政执法事权，除区域协调和大案查处等继续由省本级实施外，一律由市县属地管理。省工商局、省质监局、省食品药品监管局实行市县属地管理的行政权力分别为334项、253项、118项。坚持强基层、强一线，推动执法监管资源向基层倾斜，在推进县级市场监管部门“三合一”中，精简下来的编制重点用于充实乡镇（街道）市场监管机构，目前县级市场监管部门在监管一线的执法力量达到70%以上。四是创新方式，一套机制管长效。完善协调协作机制。省市县三级市场监管部门做到重要文件出台相互沟通、难点问题处置共同协商、重大案件查处联合执法，进一步统筹了监管资源，促进了工作联动，提升了监管效能。加强县级市场监管执法机构与市级各职能部门之间的执法协调工作，实现信息资源共享，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，形成了相互支撑、合力攻坚的市场监管新局面。完善“双随机”抽查机制。建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库，推广随机抽查的飞行检查方式，强化责任追究，规范监管行为。完善大数据运用和信用约束机制。适应“互联网+”要求，充分运用全国企业信用信息公示系统（湖南）和省企业信用信息基础数据库两套系统，实现市场监管部门共建共享，形成统一开放的大数据市场监管格局。通过改革，市场监管职责更加明确，属地责任得以落实，市县加强市场监管工作的自觉性和主动性明显提高；职责交叉、推诿扯皮少了，减少了政出多门、重复监管；资源整合效率不断提高。人员力量得到加强，工作效率得以提升；重心下移监管更加到位；公共服务流程更加优化。减少了重复建设，降低了行政成本，为企业和社会提供了更全面、更便捷的服务。
当然，湖南在体制机制、执法依据等方面还遇到了一些困难困惑。比如，县级市场监管部门一家对多家上级机关，忙于应付的问题突出。县级市场监管领域实行“三合一”后，内部的差异仍存在，造成了“一支队伍执法、三套流程并行”的执法格局。相关法律法规未能及时修改完善，基层市场监管执法依据滞后于改革步伐等。进一步深化改革，建议从“两划分两统一两调整两规范两创新”入手，逐步推进系统整合、深入融合、有机结合。一是“两划分”。划分中央权限。我们认为，中央权限主要在内核法源、外形标配两个方面，即从法律层面解决改革遇到的障碍和统一改革必须的要素。划分地方责任。一方面，分层的结构设计。中央层面若执行“三合一”，自上而下推进改革将十分有益。中央层面若不整合，可采取联席会议的形式，整合市场监管部门的资源，利于政令畅通，杜绝条条干预。另一方面，分期的节奏把握。建议在巩固县级“三合一”改革成果的基础上，稳步有序扩大改革面。二是“两统一”。一方面，建议统一法制。建议中央层面尽快出台市场监管领域综合执法改革的指导意见，统一思想认识，深入推进改革。同时，尽快启动相关法律法规的修改，从法律上明确市场监管主体的名称、审批权和执法权的关系、案件管辖、行政处罚程序等要素问题。另一方面，建议统一体制。中央层面建立市场监管联席会议制度，确保政令统一，上行下效。省以下层面逐步推行市场监管部门的机构整合。三是“两调整”。精准界定市场监管局的职责，聚焦主业，突出重点，该剥离的剥离，该加强的加强，着眼人民群众关心关注的问题，侧重其职责表述。比如，市场监管机构可以突出食品药品监管职责的表述。调整层级。目前，工商、质监、食药监3个部门的基层编制，只有工商所的编制还放在乡镇。下一步改革，建议将工商所的编制上划县级管理，以利于县级统筹编制资源，加强一线监管力量。四是“两规范”。规范身份。建议中央统一明确行政执法队伍和人员的编制和身份属性。规范资质。发挥行业协会商会自律、培训、提供标准的作用，规范统一市场监管的资质，培养全方面市场监管的队伍。五是“两创新”。创新监管方式。走信息化、专业化、社会化的路子，加大政府购买力度，减少人力资源成本，提高编制使用效益。创新基础。推动人员编制下沉、执法力量下沉、执法重心下沉。
作者:周文 单位:湖南省编办
2011年12月19日文化部出台了《文化市场综合行政执法管理办法》，这是我国第一部专门针对文化市场综合执法工作进行专门管理和规范的部门规章，首次确认了综合执法机构的委托执法模式，解决了执法合规性问题。同时各地也初步形成了一套较为完善的执法制度，进一步推进了执法规范化建设。但在文化市场执法过程中，如何完善综合治理的工作机制，尤其是如何发挥和延伸检察职能，进一步创新和加强社会管理，确保文化市场和谐发展还值得深入研究。
一、文化市场综合治理中存在的问题
文化市场行政管理涉及到新闻出版、广播影视、文化、工商、公安等诸多部门，当违法行为比较严重构成犯罪时又会进入刑事司法领域，因此，在文化市场领域多头管理、效率低下等问题比较突出。为了解决文化市场领域的各种问题，在文化市场领域实行统一综合执法，创新监管体制，整合执法资源，势在必行。虽然综合治理工作成效显著，但是毕竟对文化市场的管理尚处于摸索阶段，重审批、轻监管现象还很多见，监管执法工作还缺乏系统性，仍未摆脱文化市场推着监管执法走的状况，文化市场监管乱象丛生表现如下。
1.以罚代管、交叉执法，将罚款作为创收的手段
罚款是《行政处罚法》赋予行政执法部门的权力。一些行政管理部门，为了弥补行政经费的不足，也为了提高工作人员的积极性而发放适当的办案津贴、奖金之类，通常给文化市场监管执法人员下达一定“创收”指标。这种错误的执法理念与行政执法的根本目的背道而驰，监管执法的目的是为了规范和净化市场秩序，打击非法经营行为，保护合法经营行为。但是，在部门利益的驱动下，行政执法权成为了部门创收的手段。通过执法来增加单位和个人收入，其本质是将公权沦为为部门和个人谋利益的工具。
2.多头执法、交叉执法和执法缺位等问题突出
对于目前的文化市场经营单位，文化、工商、公安部门都可以根据不同内容罚款，在部门利益的驱动下，各部门的执法人员频频出动，在一定程度上影响了文化市场的正常经营，往往造成市场还未繁荣，经营者的积极性已经丧失的局面。而且，监管执法一旦与经济利益挂钩，有了一定的创收指标，就会导致一些执法人员以罚代管，只要收了罚款就对违法行为睁一只眼闭一只眼。这不仅纵容了违法行为，更易导致公共执法权力的异化，影响文化市场正常的监管执法体系建设，影响了投资者对文化市场的信心，更不利于文化市场的健康和谐发展。
3.行业自律机制不规范
目前文化市场毕竟处于体制转型时期，一些行业协会成立时间较短，组织机构尚未完善，其在业内自律管理方面发挥的作用还较为有限，当经济秩序混乱、存在恶性竞争时还必须通过政府的制约措施来规范。而文化市场千变万化，行政机关也不可能完全了解文化市场的运作情况，这就容易造成管理上的脱节，给文化市场带来风险和隐患。行业协会的成员均是独立的个体经营者，各自以追求自己的利益最大化为最终目标，而行业协会只能以行规、舆论、仲裁等作为调节手段，缺少必要的监督制约。
二、文化执法部门开展综合治理工作机制的建议
1.树立文化市场监管服务理念
监管执法从本质上讲属于服务性质，即监管执法不是阻碍发展，而是为市场更快地发展提供更高层次的服务。对于尚处于摸索阶段的文化市场来说，监管的方式主要应以正向激励为主，应以“辅导和理顺”为主，而非单纯的“罚款、停业整顿与吊销证照”。树立执法服务理念，注重执法实效，除直接惩戒相关责任者外，更重要的是加强对文化市场的监管，找出问题原因，运用法律手段进行约束与规范。彻底摒弃“先发展，后规范”的错误理念，彻底破除文化市场“一放就乱，一管就死”的尴尬局面。
2.构建文化市场准入过滤网
相关部门要严格按照国家各项法律法规要求，做好文化市场领域的各项审批工作，从源头入手，从经营者的素质、经营的内容和场所等多方面进行审查，做好文化市场准入前期指导，把好入门关。将审批工作与监督工作有效结合起来，做到两者不偏不废，确保不具有准入资格的主体不能进入文化市场；对已经进入文化市场的主体定期进行审查，发现进行非法经营行为的要坚决予以查处，并剥夺其市场主体资格。
3.合理设置监管执法机构
将执法重点下移，赋予乡镇对文化市场管理机构一定的权限，做到上下联动，加强农村文化市场管理力度。坚持并实行“属地管理、分级负责、守土有责”的原则，建立健全乡镇文化市场管理小组，并明确具体负责人，有条件的地方还可以建立专兼职文化市场协管员队伍。明确界定文化市场各行政执法机关的权限，做到部门互动，形成齐抓共管的格局。要进一步明确文化市场管理各部门的工作任务、职权范围，避免执法中的职责重叠，杜绝“有好处都管，无好处都不管”现象。
4.督促行业诚信自律
监管执法部门要综合运用多种方式加强宣传教育，增强经营者法制观念，使他们自觉接受文化市场监管部门的依法监管，在实际经营中把依法经营与有德经营有机结合起来，做到规范经营，自律经营。文化部门要不断建立健全各种行业协会，并加强指导，充分发挥行业协会的作用，制订行业规范，强化行业自律，并且要不断加强文化执法部门与行业协会的联动工作。文化市场行政管理部门要积极参与到行业协会中去，积极组织开展活动，做协会的有力后盾，克服协会固有的局限性，把协会引导到一种既规范又活跃的道路上来。要对行业协会实施有效的管理和监督，防止等不正当行为的发生，维护协会运行的正常秩序，促进文化市场和谐发展。
三、检察机关开展文化市场综合治理工作机制的建议
完善文化市场出路还需要延伸检察监督职能，完善检察监督权。检察机关是法律规定的专门监督机关，无论是在法律地位，还是在人员配置上都具有对文化市场执法监管绝对的优势，赋予检察机关文化市场综合治理的主体地位，既可以制衡执法部门的执法权限，又可以理顺文化市场的规制体系。因此，只有进一步延伸检察监督职能，赋予检察机关对于文化市场行政执法的监督权，将检察机关列入文化市场综合治理的主体之一，才能破解文化市场治理的种种难题。
1.走访调研掌握文化执法一线信息
当前，文化市场的行政执法与刑事司法之间存在信息沟通不畅，有案不移、有案难移、以罚代刑等现象，严重影响了文化市场的管理秩序。为有效整合执法信息资源，充分发挥检察机关侦查监督的职责作用，检察机关应当定期走访群众、开展调研，搜集信息，及时掌握文化市场的执法动态。在走访群众过程中，检察人员要做到深入、全面了解受访者的真实情况，尊重受访者，同时对受访者提供的信息进行核实。在开展调研时，检察机关应当注重调研方法：内部与外部调研并举，综合处理信息与筛选调研课题相结合，注重理论研究与实证分析并重。在调研完成之后，检察机关应及时将调研中发现的问题及解决对策为制订政策制度和领导决策服务，同时对发现的执法机关及其他人员的不法行为进行预警、监督或者处置，从而有效其在文化市场领域内的法律监督作用。
2.参加行政部门联合执法协调会
检察机关行使行政执法监督权，主动对执法活动实施监督，有利于确保行政执法的合理性与合法性。检察机关可以通过参加行政部门联合执法协调会，进行执法监督。文化市场的行政执法主体往往牵涉文化管理部门、工商部门、公安部门等多个行政主体，多部门联合执法、集中办案，有利于全面打击扰乱文化市场管理秩序的行为，检察机关应当积极参加行政部门召开的联合执法协调会议，及时告知各个相关职能部门何种行为构成犯罪，构成犯罪所要求达到的事实标准和法律标准，以及违法犯罪证据的收集和保存、移送案件和相关证据的程序等事项，并就相关疑难争议案件展开讨论，以期共同寻求解决方案，切实发挥检察机关对行政执法活动的监督作用。
3.介入行政部门联合专项执法活动
在文化市场综合治理工作中，检察机关还可以介入行政部门联合专项执法行动。检察机关派员参与一些疑难案件执法方案的讨论，尤其是涉嫌犯罪的案件，有利于把握案件的总体方向。必要时，检察机关还可以派员参加相关行政部门组成的联合专项执法活动，掌握行政执法现场的最新信息和动态，对行政执法现状进行现场监督，一旦发现应当追究刑事责任的案件，必须依法移送相应的司法机关。当然，检察机关的介入权有限度要求，行政执法权与检察监督权之间毕竟有着一定的界限，检察机关介入行政执法活动，更多的是对行政执法的环节和程序进行监督，尤其是涉嫌犯罪的案件是检察机关行使监督权的重点，因此检察监督权的行使不得干涉行政执法人员的正常执法活动，以保证行政执法活动的顺利开展。
4.制发检察建议书和检察意见书
检察建议书和检察意见书是检察机关履行监督职责的两种重要非诉讼法律文书。合理有效地发挥这两种文书的作用，不仅能够保证文化行政执法的规范化，而且能够体现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
一是充分发挥检察建议书的作用，建议文化市场管理部门和被管理单位建立完善相关制度。检察建议书是针对社会治安和综合管理问题，向有关单位提出建议所制作和使用的检察工作文书。检察机关在履行法律监督职能过程中，要善于运用检察建议。在对文化市场进行监督时，必须结合文化市场领域违法犯罪案件的特点，有针对性地提出检察建议。建议文化市场管理职能部门推进文化市场管理规范化，促进文化市场管理职能部门推进文化市场管理规范化，使管理人员依法认真履行职责，严格依法依规办事，发现问题及时纠正，加强对干部、职工的教育，预防职务犯罪发生。另外，还必须做好检察建议书落实跟踪回访工作。
二是制发建议追究责任的检察意见书。检察意见书是检察机关在办案中认为应对不人给予行政处罚、行政处分或者没收违法所得，向有关主管部门提出检察意见所制作和使用的检察法律文书，它是检察机关使被不人受到行政制裁，吸取教训的重要方式。检察意见书必须先由办案人员结合案件情况和实际需要，依照格式要求和内容要素规范制作，由部门负责人或主诉、主办检察官审核后，报分管检察长审批签发。检察意见书除送达接受意见的有关单位外，应同时将副本抄送报上级检察机关备案。必要时还可以抄送接受意见相关单位的上级主管机关，以便上级督促落实整改，同时要建立和执行登记制度，以保证检察意见书的质量及严肃性。
检察建议书或检察意见书发出后，承办人应当及时了解和掌握检察建议或检察意见的采纳落实情况。对检察建议或检察意见置之不理且超过一定时间不落实或拒不接受检察建议或检察意见的，应向其上级主管部门或主管机关反映。如果接受单位对检察建议或检察意见中的事实、建议、意见提出异议时，发出检察建议或检察意见的检察机关，应对有关问题重新核实。如果检察长发现本院或上级检察机关发现下级检察机关提出的检察建议或意见不当时，应责令撤销，并及时通知有关单位。
5.赋予检察机关建议处分权
目前对行政执法进行监督的效果不理想，一个重要的原因就是监督主体缺乏必要的权力，检察机关作为国家专门的法律监督机关也同样面对这样一个问题。对行政机关的违法行为只有建议权没有处罚权，并且缺乏对行政执法机关必要的调查取证权。监督的实质是权力制约权力，如果监督对象拥有的权力大于或者等于监督主体的权力，必然导致监督不力的结果。我们认为为强化监督效果，应赋予检察机关建议处分权，对文化执法机关工作人员不接受监督或者怠于履行相关工作职责的，检察机关有权要求其限期履行或者作出合理解释，若其在限期内不履行职责或者不给予解释的，检察机关有权要求其主管领导或者上级机关给予行政处分。
在逢年过节时,经济条件较好的村则采用村老年协会出资一点,企业或个体老板赞助一点,村民自愿凑合一点款、物的办法,请外来的藏族歌手来乡镇演出。(四)乡村网吧、书刊、音像市场严重匮乏且混乱目前S县的书店集中在县城,乡镇至今没有专门的规范化书店。虽然全县有72个村级农家书屋,但与农牧民生产、生活相关的农牧业科技书籍却非常有限,根本不能满足他们的需求。一些乡镇地摊、游商销售的书刊、音像制品大部分是非法盗版,如近年来,文化市场行政执法部门共收缴、销毁非法音像制品约0.08万张(盘)。这些不健康、盗版的文化制品严重侵害了农牧民的利益,破坏了乡村书刊、音像市场经营秩序。同时有些乡镇不时有无证小网吧、电子阅览室和电子游戏机的出现,这些经营户由于无证经营,因此在硬件上不达标,管理上不规范,并且还出现暗中接纳未成年人进入网吧的现象,在安全方面存在着一定的隐患。(五)乡村娱乐市场枯燥、萧条民族地区乡村固定的文化市场经营场所极少,常见的经营形式主要是流动摊贩利用集市摆点音像制品、图书杂志且盗版制品占一定比例。同时也因地广人稀和经济落后等,大部分乡镇甚至没有一家文化经营户。有些乡村由于文化生活枯燥无味,形式单一,根本就没有可娱乐的地方去,因此农牧民就只有在家看电视、聊天、喝酒、打牌等。
民族地区乡村文化市场执法管理现状
乡村文化执法机构力量薄弱、身份尴尬民族地区文化稽查力量比较薄弱,尽管各级党委、政府越来越重视文化市场发展,但文化市场行政力量仍然薄弱,执法人员身份尴尬,主要表现在队伍编制性质混杂,目前没有专门管理乡村文化市场的文化稽查专职工作人员和专门的文化稽查办公室,S县17个乡镇中只有4个镇配备了专职工作人员5名,而在职的也只有2人,更重要的是乡村文化站工作人员性质均为乡镇事业,不具备行政执法的主体资格,其执法职权来自县文化行政部门的委托,属委托执法,而目前5名乡镇工作人员无一人持有文化市场执法证件。乡村文化执法机构薄弱的力量、尴尬的身份对乡村文化市场行政执法的力度和效果大打折扣,影响了民族地区乡村文化市场监管工作的更好开展。乡村文化执法机构办公经费严重短缺2008年以来,为加强文化市场监管力度,B州新闻出版局每年划拨给S县文化执法经费2万元,用于县文化市场日常监督检查。而该县幅员近8000平方公里,17个乡镇,捉襟见肘的办公经费显然不能满足乡村文化市场执法之需,严重影响了乡村文化市场的治理整顿及大案要案查处等专项工作的顺利开展。同时也因办公经费严重不足,就连县文化监管执法队伍至今都还未配备文化稽查专用车辆,未统一着装,没有配备或配全摄像机、照相机等必需的办案取证工具等,乡镇文化站就可想而知了。(三)乡镇文化站监管缺位由于乡镇文化站仍属事业性质,无执法权,发现违法违规行为只能向上级相关部门反映,而当上级执法部门到乡镇进行检查时又不要求文化站配合,从而导致一方面乡镇文化站对违法经营者缺乏威慑力和权威性,如有些乡镇网吧经营者根本就不把文化站放在眼里,当一阵风式的综合执法(县文化、公安、工商、城管组成)检查后,他们会毫无顾忌的在文化站眼皮下违法经营,接纳未成年人。另一方面乡镇文化站也缺乏监管的主动性,甚至文化站工作人员分不清自己的职责是什么,应该做什么,如乡镇文化站几乎对网吧不管不问,从而导致监管缺位。(四)现行乡村文化执法监管方式弊多利少民族地区现行乡村文化市场执法监管方式大部分为县级包揽,这种方式笔者认为弊多利少。首先,这种管理方式没有发挥乡镇一级属地管理和前沿阵地的作用;其次,县级包揽造成了日常监督管理工作鞭长莫及,难以“到位”,有远水解不了近渴之感;最后,由于县与乡镇在工作上的“脱节”,使乡镇对农村文化市场的监督管理工作处于无人问津的地步。据调查,现S县农村文化市场监管工作可简要概括为两个字即等和靠。所谓等,就是等县级文化市场行政执法机构的巡查;等当地有人举报以后有关职能部门的督查;等专项整治行动时的联合检查。所谓靠,就是靠派出所偶尔进行巡查;靠举报时偶尔的督查;靠专项整治行动时偶尔的配合检查。由于缺乏对经营业主的宣传教育,日常又很少进行监督检查,因此,农村文化市场基本上是处于放任自流的管理难、执法难、取缔难的局面。而导致上述现象的主要原因,笔者认为是未赋予乡村文化执法监管机构属地管理的职责。(五)乡村文化行政执法人员的综合素质有待提高民族地区受历史、文化、地理、体制等因素的影响,乡村文化行政执法队伍的整体素质还不尽如人意,不能完全适应当前文化市场监管工作的需要。目前乡村文化行政执法人员中真正从政法、信息网络、行政管理等相关专业科班出身的几乎没有,绝大部分则是“半路出家”从事文化市场监管工作的,无论在知识结构、文化水平还是业务能力等方面都参差不齐。民族地区乡村文化行政执法人员的素质结构现状直接影响到了执法工作的质量和效率。
民族地区乡村文化市场监管模式的设想
强化对民族地区乡村文化市场监管重要性和紧迫性的认识少数民族文化是中华文化的重要组成部分,是中华民族的共有精神财富。[2]近年来,“在少数民族文化事业取得巨大进步的同时,也必须充分认识存在的一些亟待解决的突出困难和特殊问题。文化基础设施条件相对落后,公共文化服务体系比较薄弱,文化机构不够健全,人才相对缺乏,文化产品和服务供给能力不强,文化遗产损毁、流失、失传等现象比较突出,境外敌对势力加紧进行文化渗透等。”[2]加强农村文化建设,是全面建设小康社会的内在要求,是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容,是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径,对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础,促进农村经济发展和社会进步,实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展,具有重大意义。[3]为此,各级党委、政府应首先从思想上进一步强化对民族乡村文化市场的繁荣发展与监管重要性的认识,将乡村文化市场管理作为文化工作的重中之重列入各级党委和政府的重要议事日程,同时将乡村文化市场监管纳入当地社会治安综合治理考核。其次,在借鉴成功经验和深入调研的基础上,结合民族乡村特有的民族文化及牧民定居工程等优势,各级党委、政府应将乡村文化建设和监管纳入到经济和社会发展规划中,并据此制定出切实可行的民族乡村文化市场监管实施意见,同时将执行情况作为各级政府综合治理重要考核目标和干部晋升考核指标。(二)建立科学、合理的民族乡村文化管理体系民族乡村文化市场点多面广,情况较非民族乡村复杂,如果仍然采取县级包揽的形式实施管理,将很难取得良好的监管成效,同时也难达到繁荣民族乡村文化市场的目标。为此,建立科学、合理的市场监管体系则成为当务之急。云南省玉溪市提出的“将管理重心下移,建设城乡一体化管理网络,确立‘县为主体、乡为重点、村为延伸,文化主管、部门共管、社会监管’的管理体制。”[4]值得借鉴加强执法队伍和市场经营人员的素质建设人才是第一资源,基于目前民族地区文化执法力量薄弱且高素质人才难引进、难留住的现实,一方面应通过多渠道、多方式充实县级文化市场行政执法队伍并充分发挥乡镇文化站监管作用。另一方面,应严格按照文化部《关于开展全国文化市场行政执法队伍建设年活动的通知》要求①,扩大培训范围和强化培训内容,建立县、乡一体化培训网络。民族地区各级党委、政府应加大文化执法队伍培训学习经费的投入,让县、乡文化执法人员都有学习培训机会。在学习内容上,首先应进行执法资格培训,这是执法前提;其次再进行经常性的执法、办公系统、案卷规范、信息上报等业务素质培训,从而努力提高其执法水平和实际工作能力;最后,培养“服务”理念,繁荣乡村文化市场,需要执法者转变“吆三喝四”的惟上式粗暴管理方式,变“监管者”为“服务者”,变“重管理”为“重服务”,营造和谐、文明的文化市场执法氛围,树立良好的执法形象。通过内容丰富、方式多样的全面培养,“达到《文化市场行政执法管理办法》关于文化执法人员的标准”②,真正“建设一支政治过硬、业务精通、纪律严明、作风正派、形象良好的专业执法队伍”[5]。在加大文化执法队伍执法素质培训的同时,不能忽略对乡村文化市场从业人员自觉守法经营的宣传和培训。民族地区文化经营从业者普遍文化素养较低,县、乡两级文化部门可积极配合,除了通过媒体、发放宣传册等方式传播守法经营的法律、法规及国家政策外,更切实的办法是应每年组织从业人员系统学习,真正从思想上强化其法律意识和自律意识。只有得到了他们的认同、理解,配合,民族乡村文化市场的监管才能文明、和谐,民族文化市场也才能更加的繁荣。完善文化市场监管机制完善的市场监管机制是确保执法效果的保障,为此应在完善规制、明确职责、强化社会监督等方面建立长效机制。1.完善规制制度是用来规范、约束和调节人们的社会行为及其相互关系的重要规则,加强制度建设是做好文化市场综合执法工作的重要保障。[6]民族地区在不违背国家强制性规范的情况下,从有利于民族文化繁荣的角度制定诸如执法责任制、稽查工作制、过错追究制、执法考评制等综合执法制度,同时积极完善业务工作、人员管理等办事行为规范。通过完善规制,不仅约束了乡村文化市场的执法者,避免了“以权代法”、“以情代法”等不良行为,同时也约束了从营者,根本上杜绝他们“找关系”、“走后门”,以此推进民族乡村文化市场执法监管工作的制度化、规范化和有序化。2.健全乡镇管理机制,明确乡镇管理责任,发挥乡镇文化站作用自2004年实行文化市场行政管理体制调整以后,各级政府均撤消了社会文化管理委员会,在省、市(州)、县级设立了文化市场“扫黄打非”管理工作领导小组,并由各级党委副书记任组长,宣传部长、政府分管文卫的副职任副组长。而乡镇由于撤消了社会文化管理委员会领导小组以后,乡级党委、政府就未再建立文化市场管理工作领导机制,也就出现了乡镇没有明确的领导,没有明确的组织机制和明确的编制人员的情况,从而导致乡村文化市场监管工作“缺位”的现象。为此,笔者认为在各乡镇应成立由乡镇党委和政府分管领导、文化站站长、文化专员等组成的乡村文化市场监管领导小组,同时积极与派出所、工商所等部门加强联系,将乡村文化市场纳入乡镇社会综合治理的范畴,使执法“手臂”向下延伸,切实让乡镇文化站成为民族乡村文化市场管理的前沿阵地。3.健全社会监督机制针对民族乡村文化执法力量严重薄弱的状况、可充分利用群众力量,发挥社会监督的作用。云南玉溪的成功经验值得借鉴。他们针对农村文化市场构建了“多一双眼睛看市场,两条腿协调并进管市场”的工作格局即在44个社区组建了文化市场“五老义务监督员队伍”,在农村,义务监督员发挥了重要作用,已成为文化市场行政执法工作中一支不可缺少的重要补充力量,与此同时,引导组建好行业协会,充分发挥行业协会自我管理和监督作用,从而确保了农村文化市场的健康发展
关键词:价格监管 政府职能 法制 服务
市场的两重性与价格监管的客观需要
在经济的运行中,市场存在着两重性,一方面以市场机制为基础实现资源的有效配置,发挥市场经济“看不见的手”的自发调节作用;另一方面,它对资源的配置在客观上又表现为盲目自发的过程,存在“市场缺陷”或“市场失灵”的客观现象。市场经济的缺陷和发展的不平衡会给社会造成巨大损失,不能凭借市场的办法来解决,那就必须借助政府的力量从宏观和微观领域进行调控和监管。存在比较明显的政府干预已成为现代市场经济的基本特征。
价格是经济杠杆,价格机制是市场机制的核心,市场的一系列变化最终都可通过价格指标的变化反映出来。价格机制优化资源配置的基本前提是充分竞争和经济人行为理性化,这一前提在现实经济活动中并非完全具备,在许多领域资源配置并不能表现出效率,即使经济高度自由的美国,还有约25%的市场存在不同程度的垄断,这都给政府监管价格、干预经济提供了充分的理由。在我国20多年的改革进程中,价格改革进展最快,成效最为显着,初步建成了在国家宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。但在我国不断完善社会主义市场机制的进程中,新旧制度转换过程中出现的制度空缺,在放开价格的同时,经济活动的主体受利益的驱使,出现市场价格行为不规范,滥用价格政策,价格垄断,价格欺诈,价格歧视等多种不正当的价格竞争行为,只有通过政府对价格的监管,才能起到稳定社会,维护社会主义市场经济秩序的作用。
政府在价格监管中的角色分析
由于市场机制有其自身解决不了的矛盾,决定着政府在经济管理中的作用。在价格领域,政府在价格改革的不同阶段,以其不同的身份,体现出不同的监管特点。改革初期,采用“以计划经济为主,市场调节为辅”的原则进行价格改革,改革的方式是调放结合,以调为主,初步改变了严重扭曲的价格结构。党的十三大后,改革的方式转变为放调结合,以放为主,逐步放开大部分商品价格,实行企业自主定价,并对一些重要基础产品价格推行价格“双轨制”,改革的方式是加强管理、控中有放、择机调放,不断巩固和完善改革的成果。邓小平南巡讲话后,党的十四大提出的建设社会主义市场经济体制要求深化价格改革,不断完善以市场形成价格为主的价格机制,通过立法规范市场秩序和竞争行为。
目前我国基本完成了由高度集中的以政府定价为主的价格机制向以市场形成价格为主的机制转变,政府在价格监管中的角色发生了根本的转变,2001年,国家发展委员会遵照党中央关于“放开市场、放开价格”的决议,经国务院批准,发出了《关于进一步做好价格工作的意见》,提出了政府价格主管部门要改变以定价调价为主的工作模式,正确履行“定规则,当裁判”为主的工作职责,把工作重心从直接制定、调整具体商品和服务价格为主,转移到研究制定价格政策、法律规章制度、宏观调控措施为主,转移到维护公平竞争的市场价格秩序上来。市场竞争要求政府干预弱化,市场创新的规范化、制度化成为我国政府价格监管的主要作用,政府也从管制人、控制人向公益人、守夜人的角色转变,而这种角色的转变将是革命性的。
政府在价格监管中的职能定位
价格监管中的政府职能是指政府作为价格监管主体本身所固有的内在功能,随着政府在价格监管中角色的转变,其监管职能也随之转变。政府的价格监管是政府作为“管理者”的重要职责之一,对市场而言,就是政府向社会提供的一种“特殊的公共产品”,该“产品”的需求是由市场的两重性决定的,该“产品”的供给也必须以满足市场需要为前提。如亚当·斯密所强调的,即使是必须由政府提供的公共产品,其运作也应尽量通过市场的方式加以解决。因而政府价格监管作为特殊的公共产品既要约束市场,又要服务于市场,其职能应定位在法制和服务两个方面。
建立价格立法、执法、监督三位一体的法制体系。立法是前提和基础。法作为一种“规则”,以其权威性有效地约束着市场经济有效和高速的运行。我国政府在价格立法上虽已取得初步成果,以《价格法》为核心,先后制定并颁布了一系列法律规章,但在价格监管方面的法制建设存在着滞后和可操作性差等问题,未充分体现出法律的刚性特征,政府在价格监管法制建设上出现供小于求的供求不平衡的状况,加强法制建设,在进一步修改和完善价格法的基础上,政府的立法职能应定位在不断完善价格监管行政法规的建设上。其次,维护法律规则同样要借助于政府的作用,政府在经济生活中所充当的“守夜人”的角色在古典经济学中早已得到确认,政府价格监管行为定位于以法律手段、经济手段为主,行政手段为辅的监管模式,过去我国更多的是借助于价格监管的行政手段,其虽具有直接性、及时性、强制性的特点,在特定历史阶段也发挥了重要作用,但当执法权与执法者的自身利益密切接触时,政府价格执法人员办人情案、以权谋私的“执法经济”现象在很大程度上干扰了市场经济的正常秩序。最后,法制监督要充分体现双重意义,监督市场价格行为主体的经济行为,监督政府作为价格监管主体的监管行为。这种监督同样需要依靠法律的制约性及惩罚的威胁来抵挡行为者过分的利己主义行为。
构建多功能的服务体系。政府的价格监管方式向服务职能的转变是我国政府在价格监管观念上的一个质的飞跃。政府作为价格监管的主体,应以市场优先为原则,构建政府价格服务职能体系,建立信息、咨询、协调、控制及政策导向等服务功能子系统。信息功能,指提供价格数据信息,包括本地区与国内各地区、国内与国际市场价格水平的横向价格信息,以及本地区各时期纵向价格动态信息;咨询功能,指技术咨询指导,包括价格政策、企业定价策略、价格法规的应用等服务;协调功能,以价格部门为中介,建立制度化的对话平台和矛盾缓冲机制,协调政府、经营者、消费者三方关系,互通有无,调解矛盾,促进交流;控制功能,指通过价格监督检查,维护市场秩序,规范价格行为;政策导向功能,指通过舆论媒介等多渠道形式,进行政策宣传、法制宣传服务,且政府在价格监管中的服务职能随价格市场的发展而不断发展、完善。
转变政府职能的政策选择
树立以人为本、政行其宜的执法观念。转变政府职能建构制度层面的权力监督机制无疑相对重要,但政府价格人员要在执法理念上的纠错和更新也同样重要,加强执法者的职业道德和法制意识,使其意识到执法的本质就是服务,是为社会提供公共秩序、公共环境等服务性的“公共产品”,而绝不是私人或个别利益集团谋取私利。政府转变职能必须先从思想意识上尽快与国际接轨,严格执法行政,体现服务于民,奉献社会的人文精神。
在价格法制建设的指导思想上应“改堵为疏”,以促进竞争为主。市场经济是竞争经济,发展市场经济也应以促进竞争为主,反垄断、反价格欺诈目的都是为了促进有序竞争,因而在价格立法进程中,在推进反垄断法规建设的同时应加快竞争法的法制建设,如瑞典政府价格监管中,国家对价格的干预行为主要是以《竞争法》为依据,所有的价格法律规范总目标都是为建立公平和有效的竞争环境,促进市场竞争。
加强价格执法人员的法律责任和行政管理。修订《价格法》,进一步明确价格执法人员的法律责任,行政管理中,明确执法人员的行政责任,完善监管投诉查处制度,建立执法办案责任制,对执法人员进行绩效管理。加强行政立法和行政执法,依法约束执法行为,将政府机构的设置、规模,人员的任用及经费开支等以规章的形式确定下来,实现政府管理过程的程序化,提高依法行政水平。同时,应弱化价格执法人员的行政执法权力,增强价格执法服务功能,切断权力与市场利益之间的联系,杜绝权力市场化的制度缺陷。
建立信息公开制度。哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨指出“公开是公共治道的必备要素”,政府的服务首先表现为信息的公开,在民主社会里知情权是一项基本权利。政府、消费者、经营者在市场中的平等地位,公众应当知道政府在做什么、能做什么、如何做,了解必要的信息,实现公众有效的民主监督,政府对信息的垄断不利于市场资源的配置,也阻滞了市场的活力。决策过程公开,可能赢得公众更多的信赖,程序公开可以保障决策不为利益集团左右,保证政府决策的公正性从制度层面考察信息公开的正当性,公开可以减少权力滥用的可能性,完善举报制度,加大媒体舆论对政府行为的监督制衡机制,透明度的提高是良好治理的核心,公开是对公共信托责任滥用的最为重要的制约机制之一。
充分发挥行业协会的协调作用。在以价格竞争为主的阶段,通过行业协会协调执法者与经营者之间的关系,为经营者、消费者提供价格信息服务,信息指导,价格知识咨询,国内外市场价格信息沟通,对经营者定价决策进行窗口指导。精简政府机构,建立外部市场,适当发展非政府的公共部门,鼓励政府与社会之间展开竞争,在竞争中提高服务质量,降低管理费用。但应注意行业协会为保护本行业的利益形成“价格领导制”制定最低保护价,为防止行业协会取代政府机构对企业进行行政干预的情况出现,政府价格管理中应注意对行业协会的价格行为进行有效规治。
政府职能的转变必须与政府机构改革相联系,并以政府机构改革为前提。美国着名的管理学家彼得·德鲁克曾提出,成功的组织总是把高层管理与具体操作分开,因为这样就可使高层管理者集中精力进行决策和指导。这一企业管理的基本原理应用到政府部门,就是要求政府应将决策、执行、监督机构分离,将维法权与执法处置权相分离。政府价格监管部门职能的转变,关键在于执法权力的转移上,权力垄断是目前政府改革进程的关键问题和症结所在。权力分离,可以杜绝价格执法人员滥用优势地位产生的不正当执法行为,改变“弱政府、强部门”的格局,从制度上让权力与利益脱钩,从而改进政府价格工作的服务形象。
参考资料:
基金项目：本研究受到海南省教育厅研究生创新课题（编号：Hys2012-33）支持。
【摘要】旅游市场监管对促进旅游业健康和可持续发展具有重要作用。然而，由于体制机制等原因，我国旅游市场监管存在着诸多问题。《旅游法》的出台，为解决旅游市场监管中存在的问题提供了法律基础。针对存在的问题，结合海南省旅游监管具体实践，应加强对旅游市场的行政指导，重视旅游监管队伍建设，理顺监管体制，充分发挥行业协会作用，制定科学合理的市场监管沟通标准等。
【关键词】旅游；旅游市场；监管；海南
作为我国旅游业发展的典型代表，海南国际旅游岛发展自上升为国家战略以来，海南在旅游质量提升、市场监管、旅游管理体制改革等方面走在了全国前列，具有典型示范带动作用。时值《旅游法》出台之际，本文立足《旅游法》，以海南旅游市场监管实践为切入点，分析其存在的问题，提出相应的解决办法。
一、海南旅游市场监管的实践
（一）完善旅游法规
加强旅游市场监管，重在依法依规。在行政监管和法律规制上，近年来，海南省结合实际先后制定了《海南国际旅游岛建设发展条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南省旅游景区景点管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》、《海南经济特区旅馆业管理规定》和《海南经济特区道路旅游客运管理若干规定》等7部旅游法规，内容涉及旅行社、酒店、景区、旅游交通、旅游商品、导游管理、旅游开发规划等方面，基本涵盖了“食、住、行、游、购、娱”等旅游要素，在全国率先基本建立了一个比较完整的旅游法规体系，为我国旅游行政执法提供了有力的法制保障。
（二）组建综合性的旅游行政部门
2009年，海南省旅游发展委员会率先在全国挂牌成立，为省政府组成部门。旅游发展委员会的成立，顺应了我国旅游发展的形势，改善了旅游行政管理体制，提高了旅游工作效率，有利于及时解决旅游市场纠纷，加强对旅游市场的监管。2010年7月，海南省旅游规划委员会正式开始运作，作为海南国际旅游岛建设领导小组的工作机构，负责整合14个主要厅局的资源，其主要职责是审查旅游规划和重大旅游项目规划，统筹全省重要旅游资源开发，推进旅游产业转型升级。
（三）行业协会布局完善
“发达国家市场经济和法治政府建设的实践证明，一个合理的社会管理系统总是由精干且富有效率的政府和发达的社会组织构成，并总是由行政监管与自治管理实现分工合作来构成社会治理体系，现代市场经济体制的高效运行需要法治政府的行政监管与社会组织的自治管理共同发挥作用，二者缺一不可。”[1]海南充分认识到行业协会在促进旅游业发展中的重要作用，加快培育和发展旅游行业协会等中介组织，积极推进旅游行业协会建设。目前，在省旅游协会的基础上，成立了 七个专业分会：旅游景区分会、旅游饭店分会、旅行社分会、旅游教育分会、温泉分会、商务旅游分会、旅游团队购物分会等，发挥各级各类旅游行业协会在联系行业、沟通政府、调研政策、引导自律等方面的重要作用，为旅游市场监管增添了一支重要力量。
（四）探索建立旅游综合执法机构
为提高旅游行政工作效率，优化旅游市场环境，健全旅游市场监管体系，海南省按照决策权、执行权、监督权既相互制衡又相互协调的原则，积极推进旅游行政执法体制改革和机制创新，省政府专门成立了海南省旅游联合执法办公室，由省旅游委、省公安厅、省交通厅、省工商局、省质量技术监督局及省物价局组成， 探索建立“综合执法、相互取证、归属处罚”的联合执法机制，改变过去的多头执法方式，整合了旅游执法力量。降低了行政执法成本，增强了行政执法效率。各市县也成立了假日旅游协调机构领导小组办公室，加强成员单位间的密切协作，上下联动，在产品供给、信息服务、宣传引导、应急值班等方面采取有效措施，提高人性化服务程度，增强游客满意度。
二、海南旅游市场存在的问题及原因分析
（一）旅游市场经营主体混乱
近年来，随着我国旅游产业规模的不断扩大，由于旅游市场经营主体良莠不齐，滋生出很多问题：一是无照经营长期存在，“黑社”、“黑车”、“黑店”、“黑导”等不规范的市场经营行为屡禁不止，坑骗、欺诈游客的行为屡禁不止，严重影响了正常的旅游市场秩序；二是部分企业通过虚假旅游广告、散布不实信息，超范围经营旅游及相关业务；三是挂靠现象严重。部分取得经营资质的旅行通过挂靠承包的方式非法转让经营许可并从中获取挂靠费，致使企业管理不到位，严重干扰旅游市场秩序；四是“零负团费”现象普遍存在。“零负团费”模式严重侵害了旅游消费者的合法权益，这种恶性的价格竞争正逐渐成为常态，并已经由侵蚀旅行社业运行机制向整个旅游行业渗透，严重扰乱了旅游市场秩序。
（二）旅游市场监管主体力量薄弱分散
虽然海南成立了旅游发展委员会，具有统筹协调规划旅游市场的职能，但是旅游监管力量薄弱，旅游监管执法队伍，无论是从规模、数量上讲，还是从素质、能力上看，都远远不能满足旅游业快速增长的需要。目前，海南省旅游质量监督管理所为正处级事业单位，人员编制有限，各市县旅游质监所也普遍存在人员短缺、办公经费不足等问题。这与旅游质监所“受理并协调处理各类旅游质量投诉案件，查处各类违规操作或违法经营案件，依法对旅游市场监督、检查和指导”的职能极不协调。
（三）旅游市场监管多头执法
近年来，虽然海南出台了一系列的地方性旅游管理条例、规划、办法等，但赋予各级旅游管理部门的监管职能十分有限，旅游监管的手段也较少。旅游监管法定授权的不足和统一市场规则的缺位，致使旅游部门“大市场职责”与“小市场权限”的矛盾日益突出。由于旅游市场监管涉及到旅游、物价、交通、卫生、公安、工商、质检等多个部门，导致政出多门，多头执法，既不利于监管效率的提高，又浪费了大量人力、物力、财力。比如，住建部门负责部级风景名胜区徽志使用的管理工作，财政部门负责旅游发展基金的征收使用管理，发改部门负责旅游景点门票价格的管理工作。有些景点、公园也不都属旅游部门管，而是分属宗教局、园林局、规划局等单位管辖。
虽然海南省在省政府层面设立了旅游综合执法协调机构，统筹协调多部门联合执法，但是，作为新兴朝阳产业，旅游监管就像是一个“香饽饽”，“在进行行业监管的过程中，各传统产业部门针对固有市场的管理已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍，旅游部门作为‘后来者’的身份和相对弱势的地位，难以引起相关部门足够的重视，致使由旅游部门牵头的联合执法效果欠佳。”[2] 多头执法的存在，就产生了职权交叉地带，使得责任不清和相互推诿等现象时有发生，一些领域甚至存在监管真空。
（四）行业协会作用未能充分发挥
虽然海南在旅游行业普遍建立了行业协会，但是，一方面，旅游协会或是专门分会都是采取“官办”方式，经过政府批准成立，工作人员由政府派，经费由政府划拨，在组织运营上不独立，行政色彩浓厚，独立性不强；由于存在天然的隔阂，官办协会按部就班地代表政府来开展工作，其在维护行业利益、规范引导经营者、沟通内外，抑或经常性地保持联系都不容易，因此，部分行业组织很难得到下游企业、个体经营者和导游的认可，工作状况和运行效果不太理想。另一方面，行业协会缺乏监管市场的职权，对行业管理乏力。行业协会在行业标准制定、行业准入、行业处罚、行业退出等方面没有发言权。这就造成“政府监管不到位、行业监管没地位”的局面，使得一些真正可以通过行业内部解决的问题，不能得到及时解决或有政府出面解决，这样既造成了行政资源的浪费，也不利于旅游行业的健康发展。
三、加强旅游市场监管的建议
（一）充分运用行政指导
行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而在其职能、职责或管辖事务范围内作出的，旨在引导行政相对人心甘情愿地作出一定的行为或不作出任何行为，通过非强制性的手段来有效地实现一定行政目标的行为。作为“柔性执法”方式，行政指导可以切合大众心理和社会需求，发挥旅游行政相对人的积极性，促进公众积极参与到旅游市场秩序的维护中，尽量减少影响旅游市场秩序的矛盾产生。
因此，各级旅游行政监管部门可以通过行政指导的方式加强宣传，引导企业依法、诚信经营。通过建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速维权投诉制度、旅游价格指导制度等，为中外游客提供全面、准确、实用的旅游服务信息；通过建立违法前行为告知制度，劝导旅游经营者合法经营；协调各级旅游协会组织制定行业标准，引导和帮助旅游经营者转变观念、提高服务水平，进而营造“人人懂法、人人守法”的良好氛围。“只有政府通过建立公正权威的旅游产品信息系统、强化旅游服务供应商披露真实信息的义务或者通过采取告知、指点等行政指导形式来改善这种情况，才能方便旅游者获取关于旅游产品的正确信息，才能进一步有效的遏制不正当竞争，保证旅游市场公平竞争。”[3]
（二）加强旅游监管执法队伍建设
“一方面，随着旅游业的发展特别是旅游消费大众化和日常生活化，我国旅游市场呈现日益广泛和深入的特点，点多面广，快速扩张；另一方面，旅游是一种享受型、发展型消费，旅游产品又具有综合性、多样性等特征，人民群众对旅游产品和服务的期望值高。”[4]因此，加强旅游服务质量和市场秩序监督检查就显得尤为重要。而旅游监管执法队伍无疑是影响旅游市场监管水平的重要因素。因此，海南应该抓住国家出台分类推进事业单位改革的有利时机，将市县旅游质监机构作为独立机构存在，以满足旅游执法检查工作的需要。同时、在机构编制上，尽量向旅游监管执法机构倾斜，在经费划拨上，努力保证旅游监管执法经费的落实和充足。
（三）加快推进旅游监管体制改革
由于行政权力的稀缺性和附带利益性，具有传统管理权限的执法部门不可能真正放权，再加上多头执法所形成的权责不明，这就容易造成“有利益抢着管，没利益不想管”的困局，政府协调下的联合执法也就容易走形式、走过场。最重要的是，海南旅游联合执法只在旅游高峰期和节假日进行，没有形成旅游综合执法监管的长效机制。因此，我国应考虑“建立一套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构，对旅游六要素进行宏观调控和综合协调，对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合，推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建，”[5]发展“大旅游”，打造“大产业”、推进“大管理”。探索旅游综合执法的长效机制，在成立省级旅游发展委员会的基础上，各市县也应尽快组建旅游发展委员会和旅游规划委员会，为当地旅游业发展提供坚强的组织保障和制度保障，组建高效快捷的旅游综合执法机构，最大限度地减少多头执法。在机构设置上，提高旅游行政主管部门的位阶，将旅游行政主管部门定位为政府组成部门，将旅游质监机构定位为公务员单位，努力提高旅游行政执法部门的权威。
（四）充分发挥社会组织的作用
在现代社会，人类的经济、政治和社会需要，大部分是通过社会组织来满足的。建立在社会分工基础上的专业化社会组织，通过其整合和协调功能，一方面可以使组织成员的活动由无序状态变为有序状态，另一方面，又可以把分散的个体粘合为一个新的强大的集体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。新出台的《中华人民共和国旅游法》中明确规定，要充分发挥行业组织的作用，促进旅游市场健康发展。因此，一方面，海南可以按照先行先试的原则，放宽行业组织成立的标准，用足用活政策、资金来鼓励、支持和引导社会广泛参与，淡化行业组织官方色彩，充分赋予其自，实行自收自支；政府只需对行业组织进行宏观管理和指导，发挥行业组织的自律作用，鼓励各级各类旅游协会建立健全各项自律性规范，积极推动行业诚信建设，不断提高旅游行业自律水平，维护公平竞争的市场环境。
另一方面，要赋予行业组织一定的管理权、处罚权。在行业准入和退出方面给予其较大的自由权限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓励旅游经营者、导游等涉旅方通过行业内部标准化管理创建优质品牌。通过行业协会的准入和退出机制，使旅游经营者牢固树立依法、诚信经营的思想，鼓励更多的旅游经营者在认真落实相关国家标准、行业标准、地方标准基础上，建立自身旅游标准化管理体系，促进服务品质的提升，共同维护市场秩序。
四、结束语
《旅游法》的出台，对于保证旅游业的健康发展，改善旅游业中市场秩序失范等问题具有重要的现实意义。在旅游市场监管中，旅游监管队伍建设、旅游市场监管体制、行业协会组织等因素对旅游市场发展影响较大，国外旅游业发达国家在这方面都有较为成熟的可资借鉴的经验。我国应立足新出台的《旅游法》，完善相关监管制度，注重对旅游市场监管执法队伍建设，进一步理顺市场监管体制机制，提高执法效率和执法水平，真正放开对行业协会的管制，发挥其自主性优势；唯此，方能解决目前我国旅游业存在的突出问题，迎来旅游业的规范发展、持续繁荣。
参考文献
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[2]杜江.当前旅游市场存在的主要问题、成因与对策研究[N].中国旅游报，2012-7-13（3）.
[3]胡燕佼.论旅游市场监管中加强行政指导的必要性[J].成都行政学院学报，2011（6）：87-89.
论文摘要：重庆作为全国文化体制改革综合性试点地区之一，在文化市场管理工作方面进行了大胆探索、积极创新。这集中体现在及时组建文化市场综合执法机构，积极探索适合重庆本地实际的文化市场监管长效机制，努力实现多管其下、标本兼治的目标。这一改革成效显著，对于贯彻落实党中央关于深化文化体制改革的精神，对其他地方进行文化体制综合改革都有重要的启示和借鉴意义。
近年来，健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，促进社会主义先进文化的繁荣和发展，一直是党和政府高度重视的重要问题。党的十六大、十六届三中全会和四中全会，都提出了深化文化体制改革的要求，强调要加强文化法制建设，依法规范文化市场秩序，进一步革除制约文化发展的体制，解放和发展文化生产力。这项工作做得好不好，事关社会主义市场经济体制的完善，事关党的执政能力的提高。为了积极稳妥地推进文化体制改革工作，中央于2004年在全国选择了9个省市作为综合试点地区，重庆市即是其中之一。最近，我们对重庆市文化市场综合执法改革情况进行了调研，深感这一改革成效显著，对于贯彻落实党的十六大、十六届三中全会和四中全会关于深化文化体制改革的精神，对其他地方进行文化体制综合改革都有重要的启示和借鉴意义。
一、原有文化市场行政执法体制的主要弊端
重庆位于我国中西部结合带，全市面积8．24万平方公里，辖14个区、26个县(市)和2个开发区，人口3072万，是全国面积最大、行政管辖最宽、人口最多的直辖市，具有大城市、大农村并存的特点，与东部和沿海地区相比，属于经济欠发达地区。因此，文化市场的发展就呈现出自身的特点：一是主要经营场所(单位)总量大、整体水平较差。据不完全统计，全市现有各类文化市场经营场所(单位)16714家，其中网吧3037家，音像制品经营单位5007家，歌舞娱乐场所2234家，电子游戏经营场所1099家，书报刊经营单位1510家，复打印单位2189家，印刷单位1638家。总量虽然不少，但经营水平不高。二是规模和分布地区差异大。如渝北区现有网吧!80家，而城口县仅有网吧9家，是渝北区的1／20。全市规模最大的网吧拥有电脑终端700余台，最小的只有10台左右。这说明文化市场的发展极不平衡。三是许多文化经营项目还处在自发经营阶段，文化市场竞争容易出现局部无序和混乱现象。如一些区县无证经营场所数量已超过有证经营场所，综合性的“球”项目也开始出现，文化市场的正常经营秩序受到严重干扰。这些特点，带来了文化市场执法工作的艰巨性、复杂性、反复性和特殊性。
随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求，原有的文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端，越来越不适应促进社会主义先进文化繁荣和发展的要求。这些弊端主要表现在以下方面：
1．行政审批与行政执法不分离。原有的文化市场行政执法工作分别由文化、广电、新闻出版等三个行政管理部门履行，而相应的文化市场的行政审批权也设立在三个行政管理部门。这等于是自己审批自己执法，既当运动员又当裁判员，使文化市场行政执法失去监督和制约机制，不符合依法行政和转变政府职能的要求，不利于公正执法和预防执法中的腐败。
2．执法机构与执法责任不统一。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构都是局机关内设机构，多为事业性质，有的甚至没有正式编制，很多执法人员是从基层单位抽调，身份不一。执法机构不是执法责任主体，只能以文化、广电、新闻出版局的名义进行行政处罚，执法权力是被委托的，不承担执法责任。这样，大大降低了文化市场执法的力度，影响了行政执法的权威性和有效性。
3．多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系，相对独立，各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐，相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清，造成有利的事争着上，无利、难管的事互相推委扯皮。这样，不仅导致重复管理，职能交叉，既浪费财力物力，增加执法成本，也存在管理上的脱节和空白，管理效率明显低下。如新华网2004年4月10日曾发表“重庆10部门管不住一个网吧，执法部门各有苦衷”的报道，就典型地说明了这个问题。报道中说：“两名初中生通宵上网劳累过度睡着在铁轨上被火车轧死、一名17岁少年因网上聊天对骂生恨竟杀死网友……最近重庆市接连发生青少年因在网吧上网而引发的恶性事件。近日记者对网吧暗访时发现，虽然网吧管理整治涉及文化、工商、公安、通信管理、教育、财政、法制办、精神文明办、团委、广电等多达10个部门，但‘多人管理，无人负责’的现象，导致‘黑网吧’泛滥，严重危害青少年的身心健康。”其原因是什么呢?记者发现，没有一个专门的、长期存在的综合执法部门对网吧进行管理，使“黑网吧”有了生存空间。
4．执法力量薄弱，市场监管被动。如过去重庆市文化市场管理处编制为8名，但除去财务、内勤、参与行政审批人员和驾驶员，真正从事日常执法工作的仅3—4人，执法力量严重不足。广电、新闻出版局的执法队伍也普遍存在执法人员不足、执法装备落后、执法水平不高等问题。由于执法力量薄弱，长期处于被动、滞后的状况，难以对点多面广的文化市场实行主动、积极、有效的监管。
因此，进一步革除制约文化发展的体制，适应文化市场发展变化的需要，适应政府依法行政的要求，适应加强党对意识形态工作的领导、提高建设社会主义先进文化能力的需要，在文化市场推进相对集中行政处罚权工作，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，对整个文化市场实行综合行政执法，是文化体制改革的内在要求和必然趋势。
二、文化市场综合执法改革的积极
探索重庆作为全国文化体制改革综合性试点地区之一，遵照中央的要求，在文化市场管理工作方面进行了大胆探索、积极创新。这主要集中体现在及时组建文化市场综合执法机构，积极探索适合重庆本地实际的文化市场监管长效机制，努力实现多管其下、标本兼治的目标。
1．实行政府授权，组建文化市场综合执法机构。
为在全市推进文化市场综合行政执法工作，按照中央的精神和市委、市政府的要求，重庆市及时成立了由市委分管副书记任组长，市委常委、宣传部长和市政府分管副市长任副组长的全市文化市场管理工作领导小组，领导小组办公室挂在市委宣传部，由市委宣传部一副部长兼任办公室主任。同时，组建了直属市政府的综合执法机构——重庆市文化市场行政执法总队，该总队于2004年12月29日正式挂牌成立。总队定编行政编制35人，其中3名为总队领导，内设综合处、法规处、执法一处、执法二处4个处室。总队由市政府授权成为独立的行政执法主体，市文化、广电、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能，依照行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序，由执法总队统一行使，独立承担法律责任，向市文化市场管理工作领导小组负责。同时撤销市文化、广电、新闻出版等行政管理部门原有的文化市场执法机构，在执法总队加挂市“扫黄”“打非”工作小组办公室的牌子。紧接着，积极推进全市40个区县成立文化市场管理工作领导小组及办公室，设立了文化市场行政执法大队，作为文化、广电、新闻出版局的直属机构统一履行本地区文化市场综合行政执法的职能。目前市县两级文化市场综合执法机构共有执法人员300余人，执法力量大大加强，执法条件明显改善，全市文化市场综合执法体制改革进展顺利。
2．加强教育管理，建设高素质的执法队伍。重庆市文化市场行政执法总队从组建开始，就把队伍建设放在首位，围绕市委领导提出的“政治强、业务精、作风正、纪律严、形象好”的要求，着力提高执法队伍的能力和水平。一是严把进人关。通过考试和考察等方式，从原文化、广电、新闻出版执法队伍中选拔一批，从重庆武警总队和一些执法部门选调一批，面向社会公开招录一批，确保执法人员的基本素质。二是强化制度约束。通过思想教育、岗位培训、制度约束来提高执法人员的政治素质、职业道德水准，增强队伍依法行政的本领。总队坚持每周一召开工作例会进行集中学习，组织开展了全市执法人员首期岗位培训。制定了文化市场执法人员行为规范“八不准”，即“不准参与文化市场经营活动；不接受有碍执法公正的宴请和礼品、礼金(包括有价证券)；不对经营业主提出与行政执法无关的任何私人要求；不私拿查禁、收缴、暂扣物品；不在市场检查中通风报信，泄漏风声；不替违法违规经营者说情，不准办理人情案、关系案；不准参与任何形式的活动；不准在工作时间饮酒”，并通过媒体向社会公布。实行了执法案件层层把关办案制度，加强预防、监督，促进廉洁、公正、文明执法。三是要求观念更新。总队要求执法人员勇于创新，建立文化市场管理的新观念。提出要研究在市场准入门槛越来越低的情况下，如何有效实施市场监管；研究在加大对违法行为的打击力度的同时，如何扶持文化产业的发展，做到管而不死，活而不乱；研究在大城市带大农村的特殊市情下，如何把各项工作落实到基层，抓到实处。四是加强基层建设。总队及时制定《基层建设纲要》，将区县执法队伍建设统一纳入全市队伍建设的整体来安排，使区县队伍建设逐步规范化。
3．强化依法行政，严格规范执法行为。重庆市文化市场行政执法总队从筹备工作开始，就着手进行相关法律法规汇总工作，统一编印了《文化市场行政执法法规汇编》，下发各区县执法大队，供全市文化市场执法人员学习掌握。制定了统一的执法文本，规范执法操作行为。按照依法行政程序要求，推出了举报、检查、立案、调查、听证、处罚、结案、案卷归档各环节的工作程序。聘请了法律顾问，及时咨询了解执法过程中的法律法规问题，提高全市文化市场执法和办案水平。总队成立后，还发挥全市文化市场综合执法体制的优势，全面、深入开展文化市场调研工作，总结管理经验，及时掌握文化市场中存在的问题。同时，为出台全市文化市场管理地方法规，进一步完善全市文化市场法律体系，开展了相关立法调研准备工作。
4．狠抓市场监管，做到深入市场管市场。文化市场情况复杂多变，各种新情况、新问题不断涌现，只有深入市场管市场才能牢牢掌握工作的主动权。重庆市文化市场行政执法总队成立以来，在执法队伍中倡导务实创新的工作作风，在综合执法实践中始终坚持将市场监管作为工作的中心环节。一是领导带头深入市场第一线。市委领导多次亲自带队参加总队组织的市场检查行动，及时对总队的工作作出批示，提出要求。总队领导经常深入市场检查了解情况，共同研究市场中的问题，及时部署应对措施。这就为全体执法人员树立了求真务实的榜样。二是以市场状况衡量工作成效。总队提出“将办公室设在市场，把文化经营点作为工作窗口”、“检查工作不看材料、不听汇报，市场是最好的材料，窗口是最好的汇报”的要求，规定总队执法队员70％的时间在第一线，大队执法队员80％的时间在第一线。并通过明查暗访，及时了解和掌握市场第一手资料，作为考核执法工作的重要依据，从而促使执法队员深入市场、严格监管。三是及时通报市场中的问题。为保证工作措施的落实和指导监督的及时有力，重庆市文化市场行政执法总队对市场违法违规经营问题突出、在总队查处后市场状况没有明显改观的区县，采取工作通报的方式，将有关情况通报当地文化市场管理工作领导小组办公室，并切实督查督办，逐件追踪落实情况，收到较好的效果。
5．探索长效机制，努力形成齐抓共管、标本兼治的局面。围绕形成“党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企业依法经营”的立体型文化市场监管体系目标，重庆市文化市场行政执法总队积极探索，努力建立和完善文化市场长效管理机制。一是建立执法网络机制。印发了《关于规范市、区县(自治县、市)文化行政执法工作机制的意见》、《重庆市文化市场行政执法总队与市级相关部门联系工作制度》。建立了总队与文化、广电、新闻出版部门之间的工作通报和告知制度，逐步完善事前管理与事后监督间的信息沟通和工作协调；建立了总队与公安、工商、通信管理等部门的联动机制，为研究市场状况，移交相关案件和采取联合执法提供机制保障。二是建立执法责任机制。完善举报和办案环环相扣、层层把关制度，建立执法责任制和执法过错追究制，实行目标考核奖惩制度。按照“重心下移，属地管理”的工作原则，根据市委、市政府赋予总队的职权、职责，总队通过与大队签订目标管理责任书等方式，对文化市场管理工作进行量化考核。三是健全内部管理机制。制定了22种内部管理制度和工作制度，拟定出职位说明书，全面实行规范化管理，努力形成岗位职责明确、制度保障有力的管理机制。四是强化社会监督机制。与《重庆晨报》合作，逢周一定期“文化市场经营状况巡查报告”；与《重庆晚报》配合，联合开通举报热线，总队领导现场受理举报，现场指挥查处；在新闻媒体上公布执法总队24小时公开举报电话；聘请了18位新闻媒体记者作为首批文化市场特约监督员；在人大、政协、宣传、文化、社科等部门聘请了l2名首批文化市场特约调研员，开展文化市场管理工作调研；同时继续在社会上聘请网吧监督员，履行劝导未成年人远离网吧、监督举报违规经营网吧等职责。五是建立行业自律机制。在部分区县已经建立网吧行业协会的基础上，总队大力推进全市网吧协会的建立工作，促进全市网吧整体形象的提升。同时还在音像、娱乐、图书等行业加大扶持力度，积极推进行业协会建设的步伐。总队不定期召开文化市场经营业主座谈会，主动倾听经营者意见，增进经营者与执法人员的理解和配合；教育经营者守法经营，倡导网吧、音像、电子、出版等文化市场各个行业的经营业主自觉做好行业自律；特别是充分发挥经营大户的作用，共同维护文化市场秩序。同时，了解他们在经营中的具体困难，帮助合法经营户做大做强。
通过组建综合执法机构，对全市文化市场实行集中统一的管理，文化市场执法工作不论在机构、人员、条件、责任，还是在市场管理的力度、成效等方面，都发生了很大的变化。总队组建以来，在文化市场管理工作领导小组的领导下，除了加大日常市场巡查监管的力度外，还按照全国“扫黄办”和文化部的一部署开展了出版物市场和音像市场专项整治行动，按照市政府的统一部署开展了城市环境综合整治行动，对辖区内的图书、印刷品、网吧、音像制品、电子游戏、卫星电视接收设施等多种文化市场经营场所和单位进行清理。2005年上半年，总队共收缴各类非法出版物60余万册(盘)，查缴非法卫星电视接收设施60余个，检查网吧1500余户次，查获地下销售窝点5个，查办和正在查办的案件10余个。一些文化市场经营业主说，现在检查的部门少了，检查的次数却多了，查处的力度却大了，使违规经营者提心吊胆了，合法经营者更加放心了。文化市场经营秩序得到全面、有效地规范，彰显出了文化市场综合执法的威力和优势。
三、文化市场综合执法改革的几点启示
文化市场管理是一项系统性长期性工作，进行文化市场综合执法改革只是重要的第一步。但走出这一步，对于管好文化市场、繁荣文化市场来讲，其意义是十分巨大的。从重庆文化市场综合执法改革的实践中，我们至少可以得出以下几点启示：
1．加强组织领导是实行文化市场综合执法的前提条件。实行文化市场综合执法，组建文化市场综合执法机构，是当前文化领域的一项重大改革，只有强有力的组织领导，才能保证文化市场综合执法工作的顺利推进。重庆市文化市场综合执法改革之所以能顺利进行，主要是得益于市委市府领导的高度重视和大力支持，围绕执法机构的组建工作一路开放绿灯，率先在全国第一个成立了文化市场行政执法总队。并明确规定重庆市文化市场行政执法总队为市政府直属行政执法机构，对文化市场管理工作领导小组负责，规格为副局级，使用行政执法专项编制。执法人员全部为公务员身份，按照公务员管理办法管理。执法人员的工资和总队的办公经费都由财政全额拨款。这样，就明确了执法总队的法律地位，解决了多年来强烈呼吁而未能解决的行政执法机构不健全、编制不足、经费短缺等问题。从而使文化市场执法力量明显增强，执法条件明显改善。执法人员在执法工作中顾虑少了，工作劲头更足了。实践表明，组织领导的加强为重庆市文化市场综合执法改革提供了坚强的组织保证。
2．创新管理体制是实行文化市场综合执法的关键所在。实行文化市场综合行政执法，根本的目的就在于要适应文化市场发展的需要，建立一套在社会主义市场经济条件下能够有效管理文化市场的新体制。因此，创新文化市场管理体制是改革的关键。重庆市采取政府直接授权的方式对文化市场实行综合执法，创新了文化市场管理体制，使文化市场管理工作有了独立统一的执法主体。文化市场综合执法体制建立后，实现了文化市场审批和监管职责的分离，解决了以往文化市场管理中缺位、越位和错位的问题，有利于文化市场健康有序发展。文化市场综合执法的实施，客观上带来了执法手段、执法标准和执法范围的统一，从体制上解决了多头执法的问题，减少了部门之间相互推委扯皮的现象，降低了执法成本，提高了执法效能。通过合并文化、广电、新闻出版局原有的三支执法队伍，既稳定了原有的文化市场执法队伍，又通过整合实现了执法力量的加强。同时，全市文化市场执法人员全部使用行政执法专项编制，彻底转变了执法人员的身份，从体制上保证了提高执法队伍整体素质的要求。
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
1
庄河市水务局
大连国富水产食品有限公司等30家
取水许可制度实施和水资源费征收情况监督检查。
《取水许可和水资源费征收管理条例》
第三十八条 县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当依照本条例规定，加强对取水许可制度实施的监督管理。县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门应当加强对水资源费征收、使用情况的监督管理。
第二季度
检查10家
第三季度
检查10家
第四季度
检查10家
现场审阅调查
2
庄河市水务局
由水行政主管部门审批的在建项目（包括完工未验收项目）
生产建设单位落实水土流失防治主体责任情况、生产建设项目水土保持方案实施情况、生产建设项目水土保持监测工作开展情况。
1.《中华人民共和国水土保持法》
第四十三条第一款 县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。
2.《辽宁省水土保持条例》
第三十六条 水行政主管部门应当开展水土保持日常监督检查，及时发现、制止和查处水土保持违法行为，并可以采取约谈、通报、责令限期整改等措施，以及依法查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。
第三季度
检查1家
现场审阅调查
3
庄河市水务局
受《中华人民共和国水法》规范的单位和个人
针对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人进行的专项检查。
《中华人民共和国水法》
第十二条第四款 县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。
第五十九条第一款 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。
第一季度
检查2家
第二季度
检查2家
第三季度
检查2家
第四季度
检查2家
现场审阅调查
4
庄河市水务局
受《辽宁省节约用水条例》规范的单位和个人
节约用水情况监督检查。
《辽宁省节约用水条例》
第三十四条 节约用水主管部门应当会同有关部门，按照职责分工，对供、用水单位节约用水情况进行监督检查。
第一季度
检查2家
第二季度
检查2家
第三季度
检查2家
第四季度
检查2家
现场审阅调查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
5
庄河市统计局
国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象。不超过主体名录库中20%的比例
1.是否在虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报和迟报统计资料的行为;
2.是否设置原始记录、统计台帐;
3. 是否执行国家统 计标准、统计调查制度;
4. 法律、法规和规章规定的其他事项。
1.《中华人民共和国统计法》
第三十三条第二款 县级以上地方人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为。
2.《统计执法监督检查办法》
第三条第二款 省级及市级统计执法监督检查机构在所属统计局或者国家调查队领导下, 具体负责指导监督本地区、 本系统统计执法监督检查工作, 对本地区、 本系统统计法执行情况的检查和查处统计违法行为。 县级统计执法监督检查机构或者执法检查人员在所属统计局或者国家调查队领导下, 依据法定分工负责本地区、 本系统统计执法监督检查工作。
第三、四季度
现场调阅审查或查验
6
庄河市市场监督管理局
辖区内个体工商户
公示信息抽查。
《个体工商户年度报告暂行办法》
第十一条 省、自治区、直辖市工商行政管理局应当组织对个体工商户年度报告内容进行随机抽查。抽查的个体工商户名单和抽查结果应当通过企业信用信息公示系统公示。个体工商户年度报告的抽查比例、抽查方式和抽查程序参照《企业公示信息抽查暂行办法》有关规定执行。
7月-12月
抽查
7
庄河市市场监督管理局
广告单位1家
1、是否按照广告登记事项从事广告活动；
2、广告从业人员和广告审查人员情况；
3、广告业务承接登记、审核、档案管理等基本管理制度的建立和执行情况；
4.其他需要进行抽查的事项。
1.《中华人民共和国广告法》
第二十九条 广播电视台、电视台、报刊出版单位从事广告业务的，应当设有专门从事广告业务的机构，配备必要的人员，具有与广告相适应的场所、设备，并向县级以上地方工商行政管理部门办理广告登记。
2.《广告登记管理规定》
第十三条 工商行政管理部门应当依照有关规定对辖区内的广告单位采取抽查等形式进行监督管理。抽查内容包括：
（一）是否按照广告登记事项从事广告活动；
（二）广告从业人员和广告审查人员情况；
（三）广告业务承接登记、审核、档案管理、统计报表等基本管理制度的建立和执行情况；
（四）是否按照规定报送《广告业统计报表》；
（五）其他需要进行抽查的事项。
6月-12月
现场调阅审查
8
庄河市市场监督管理局
从 32 家工业产 品 生 产 许可 证 获 证 企业 名 录 库 中10% 比 例随 机 抽 取3家
对获证企业保持许可条件的检查。
《 中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》
第六条第五款 市、县级质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证监督检查工作。
第四十六条 取得生产许可的企业应当保证产品质量稳定合格,并持续保持取得生产许可的规定条件
1月-12月
现场调阅审查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
9
庄河市交通运输局
水运企业：大连建民船务有限公司、大连金奥海运有限公司、庄河寿龙岛驿顺海上客运有限公司、庄河市金威海上客运有限公司
水路运输以及水路运输辅助业务的企业经营资质、经营行为进行监督检查。
《国内水路运输管理条例》
第四条第二款 县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的水路运输管理工作。县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构（以下统称负责水路运输管理的部门）承担本条例规定的水路运输管理工作。
1月-12月
检查1家
现场
检查
10
庄河市交通运输局
已开展渔船建造企业技术条件评价的渔船建造企业
渔船建造企业是否满足技术条件评价要求。
1.《渔业船舶检验管理规定》
第三条第三款 县级以上地方人民政府承担渔业船舶检验监管职责的部门，负责本行政区域国内渔业船舶检验的监督管理。
第三条第四款 渔业船舶检验机构依照本规定负责有关渔业船舶检验工作。
第二十九条 渔业船舶检验机构应当对为其提供服务的检修、检测、图纸评审机构进行安全质量、技术条件的控制和监督。
2.《辽宁省渔业船舶监督检验条例》
第十七条第一款 渔业船舶检验人员有权对渔业船舶的检验证书、船用产品生产厂的资格证书及渔业船舶制造、维修质量等进行检查。
1月-12月
检查渔船建造企业的10%比例
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
11
庄河市交通运输局
1.客运企业
2.货运企业
3.维修企业
4.驾培企业
5.公交企业
检查企业经营资质和经营行为；企业安全生产责任落实情况；安全生产基础工作及教育培训情况；企业建立隐患排查治理制度，开展隐患问题排查、登记建档和整治情况，以及安全风险辨识、评估、管控情况。
1.《中华人民共和国道路运输条例》
第七条第三款 县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作；
第五十八条第二款 道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。
2.《道路旅客运输及客运站管理规定》
第六条第三款 县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作。
第七十二条 道路运输管理机构及其工作人员应当重点在客运站、旅客集散地对道路客运、客运站经营活动实施监督检查。此外，根据管理需要，可以在公路路口实施监督检查，但不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆，不得双向拦截车辆进行检查。
3.《道路货物运输及站场管理规定》
第五条第三款 县级以上道路运输管理机构具体实施本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作。
第五十条 道路运输管理机构及其工作人员应当重点在货运站、货物集散地对道路货物运输、货运站经营活动实施监督检查。此外，根据管理需要，可以在公路路口实施监督检查，但不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆，不得双向拦截车辆进行检查。
4.《机动车维修管理规定》
第六条第三款 县级以上道路运输管理机构负责具体实施本行政区域内的机动车维修管理工作。
第四十五条第二款 道路运输管理机构应当依法履行对维修经营者的监管职责，对维修经营者是否依法备案或者备案事项是否属实进行监督检查。
5.《机动车驾驶员培训管理规定》
第五条第三款 县级以上道路运输管理机构负责具体实施本行政区域内的机动车驾驶员培训管理工作。
6.《大连市城市公共客运交通管理条例》
第三十八条 道路客运管理机构应当加强对城市公共客运交通经营活动的监督检查。
1月-12月
检查各类企业的10%比例
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
12
庄河市交通运输局
港口企业
是否存在违反港口规划建设港口、码头事项；是否存在未经批准建设港口设施使用港口岸线。
《中华人民共和国港口法》
第四十二条第一款 港口行政管理部门依据职责对本法执行情况实施监督检查。
1月-12月
检查1家
现场
检查
13
庄河市农业农村局
辖区内从事肥料生产经营的企业和个人
1．生产经营的肥料产品是否取得肥料登记证；
2．生产经营的肥料标签是否符合要求；
3. 生产经营的肥料产品有效成分或含量是否与登记相符。
1.《肥料登记管理办法》
第七条 农业部负责全国肥料登记和监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助农业部做好本行政区域内的肥料登记工作。
县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。
2.《肥料登记管理办法》
第二十五条 农业行政主管部门应当按照规定对辖区内的肥料生产、经营和使用单位的肥料进行定期或不定期监督、检查，必要时按照规定抽取样品和索取有关资料，有关单位不得拒绝和隐瞒。对质量不合格的产品，要限期改进。对质量连续不合格的产品，肥料登记证有效期满后不予续展。
2月-10月
检查30家
现场调阅审查
14
庄河市农业农村局
种畜禽生产经营企业
1.种畜禽生产经营许可证；
2.饲养记录是否按规定建立和保存；
3.是否使用明令禁止使用的药物。
1.《中华人民共和国畜牧法》
第七条 县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。
2.《中华人民共和国畜牧法》
第五十四条 县级以上人民政府应当组织畜牧兽医行政主管部门和其他有关主管部门，依照本法和有关法律、行政法规的规定，加强对畜禽饲养环境、种畜禽质量、饲料和兽药等投入品的使用以及畜禽交易与运输的监督管理。
3月-10月
检查1家
现场调阅审查
15
庄河市农业农村局
庄河市各街道动物诊疗机构
1是否符合动物诊疗许可证的设立条件,包括场所、设施、设备、管理 制度人员资质；
2许可证相关信息是否及时变更。
3动物诊疗许可证悬挂和人员公示情况；
4病历、 处方笺档案；
5兼营区域与动物诊疗区域的设置情况；
6 动物诊疗医疗垃圾转运情况。
1.《 中华人民共和国动物防疫法》
第八条 县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定, 负责动物、 动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作
2.《 动物诊疗机构管理办法 》
第三条 县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责本行政区域内动物诊疗机构的监督执法工作。
3月-10月
检查2家
现场调阅审查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
16
庄河市农业农村局
农机合作社
1.农机车辆牌证；
2.农机驾驶员证件 ；
3.农机安全状况等相关农机安全检查。
《 农业机械安全监督管理条例》
第九条 国务院农业机械化主管部门、工业主管部门、市场监督管理部门等有关部门依照本条例和国务院规定的职责，负责农业机械安全监督管理工作。
县级以上地方人民政府农业机械化主管部门、工业主管部门和市场监督管理部门等有关部门按照各自职责，负责本行政区域的农业机械安全监督管理工作。
3月-10月
检查2家
现场调阅审查
17
庄河市农业农村局
辖区内从事种子生产经营的企业和个人
1、是否经营假劣种子；
2、标签是否合格；
3、是否有未审先推现象。
1.《中华人民共和国种子法》
第三条 国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作；县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木和种子工作。
2.《中华人民共和国种子法》
第四十七条 农业、林业主管部门应当加强对种子质量的监督检查。
3.《中华人民共和国种子法》
第五十条 农业、林业主管部门是种子行政执法机关。农业、林业主管部门所属的综合执法机构或者受其委托的种子管理机构，可以开展种子执法相关工作。
2月-4月
检查30家
现场调阅审查
18
庄河市住房和城乡建设局
全市房地产经纪机构、分支机构的10% 比例
对房地产中介机构和从业人员是否严格执行房地产经纪管理有关规定的情况进行检查。
《房地产经纪管理办法》
第五条 县级以上人民政府建设（房地产）主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工，分别负责房地产经纪活动的监督和管理。
第二十八条 建设（房地产）主管部门、价格主管部门应当通过现场巡查、合同抽查、投诉受理等方式，采取约谈、记入信用档案、媒体曝光等措施，对房地产经纪机构和房地产经纪人员进行监督。房地产经纪机构违反人力资源和社会保障法律法规的行为，由人力资源和社会保障主管部门依法予以查处。被检查的房地产经纪机构和房地产经纪人员应当予以配合，并根据要求提供检查所需的资料。
第三季度
现场调阅检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
19
庄河市住房和城乡建设局
全市房地产开发企业10% 比例
对房地产开发企业和从业人员是否严格执行商品房销售（预售）有关规定的情况进行检查。
1.《城市商品房预售管理办法》
第四条 国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；
省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；
市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。
2.《商品房销售管理办法》
第五条 国务院建设行政主管部门负责全国商品房的销售管理工作。
省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内商品房的销售管理工作。
直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门(以下统称房地产开发主管部门)按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。
第三季度
现场调阅审查
20
庄河市文化和旅游局
从娱乐场所名录库中按照20%的比例随机抽取4家
1.许可证；
2.未成年人禁入标志；
3.接纳未成年人；
4.播放曲库内容；
5.超时营业情况。
1.《娱乐场所管理条例》
第三条 县级以上人民政府文化主管部门负责对娱乐场所日常经营活动的监督管理；县级以上公安部门负责对娱乐场所消防、治安状况的监督管理。
2.《娱乐场所管理办法》
第四条 县级以上人民政府文化主管部门负责所在地娱乐场所经营活动的监管，负责娱乐场所提供的文化产品的内容监管，负责指导所在地娱乐场所行业协会工作。
第一季度
检查1家
第二季度
检查1家
第三季度
检查1家
第四季度
检查1家
现场
查验
21
庄河市文化和旅游局
从互联网上网服务营业场所名录库中按照20%的比例随机抽取6家
1.许可证；
2.未成年禁入标志；
3.接纳未成年人；
4.核对有效证件；
5.安装技术监管软件。
《互联网上网服务营业场所管理条例》
第四条 县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。
第一季度
检查2家
第二季度
检查1家
第三季度
检查1家
第四季度
检查2家
现场
查验
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
22
庄河市文化和旅游局
从营业性演出场所经营单位名录库中按照20%的比例随机抽取1家
1.备案情况；
2.演出审批情况；
3.现场演出情况；
4.演出内容。
《营业性演出管理条例》
第五条 县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内营业性演出的监督管理工作。
第三季度
检查1家
现场
查验
23
庄河市文化和旅游局
全市不可移动文物保护单位名录库中按照20%的比例随机抽取7家
不可移动文物本体及周边保护情况。
《中华人民共和国文物保护法》
第八条 国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。
地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。
县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。
第一季度
检查1家
第二季度
检查2家
第三季度
检查2家
第四季度
检查2家
现场
查验
24
庄河市文化和旅游局
对高危险性体育项目经营场所名录库中按照20%的比例随机抽取1家
1.具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员;
2.具有相应的安全保障制度和措施。
1.《全民健身条例》
第三十四条 县级以上地方人民政府体育主管部门对高危险性体育项目经营活动，应当依法履行监督检查职责。
2.《经营高危险性体育项目许可管理办法》
第十七条上级体育主管部门应当加强对下级体育主管部门实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。
县级以上地方人民政府体育主管部门应当对经营者从事行政许可事项的活动实施有效监督。
监督检查不得妨碍被许可人的正常经营。
第二季度
检查1家
现场
查验
25
庄河市文化和旅游局
对旅行社名录库中按照20%的比例随机抽取1家
1.许可证；
2.分社超出设立分社的旅行社的经营范围经营旅游业务的；
3.旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的。
4.旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的
5. 旅行社不投保旅行社责任险的；
《旅行社条例》
第三条 国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内旅行社的监督管理工作。
县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门，应当按照职责分工，依法对旅行社进行监督管理。
第三季度
检查1家
现场
查验
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
26
庄河市新闻出版局（市文化市场综合执法队）
从41家印刷经营单位中按照10%比例进行随机抽查
对全市印刷业进行监督管理。
《印刷业管理条例》
第四条第一款 国务院出版行政部门主管全国的印刷业监督管理工作。县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门（以下简称出版行政部门）负责本行政区域内的印刷业监督管理工作。
第一季度
检查1家
第二季度
检查1家
第三季度
检查1家
第四季度
检查1家
现场调阅审查或查验
27
庄河市新闻出版局（市文化市场综合执法队）
从58家出版发行企业中按10%比例随机抽取
对全市出版活动，包括出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行活动进行监督检查。
1.《出版管理条例》
第六条第二款 县级以上地方各级人民政府负责出版管理的部门（以下简称出版行政主管部门）负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。
2.《出版物市场管理规定》
第四条第二款 省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门负责本行政区域内出版物发行活动的监督管理，制定本省、自治区、直辖市出版物发行业发展规划。省级以下各级人民政府出版行政主管部门负责本行政区域内出版物发行活动的监督管理。
3.《电子出版物出版管理规定》
第四条 第二款 县级以上地方新闻出版行政部门负责本行政区域内电子出版物出版活动的监督管理工作。
第一季度
检查1家
第二季度
检查2家
第三季度
检查2家
第四季度
检查1家
现场调阅审查或查验
28
中共庄河市委宣传部（市文化市场综合执法队）
从全市2电影放映经营单位中抽取1家进行检查
对全市电影放映活动进行监督管理。
1.《电影管理条例》
第四条第二款 县级以上地方人民政府管理电影的行政部门（以下简称电影行政部门），依照本条例的规定负责本行政区域内的电影管理工作。
2.《中华人民共和国电影产业促进法》
第八条 国务院电影主管部门负责全国的电影工作。
县级以上地方人民政府电影主管部门负责本行政区域内的电影工作。
第四十六条 县级以上人民政府电影主管部门应当加强对电影活动的日常监督管理，受理对违反本法规定的行为的投诉、举报，并及时核实、处理、答复；将从事电影活动的单位和个人因违反本法规定受到行政处罚的情形记入信用档案，并向社会公布。
1月-12月
检查1家。
现场调阅审查或查验
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
29
庄河市公安局
对自行招用保安员单位按照10%比例抽查
1.保安员证；
2.保安员服装；
3.备案。
《保安服务管理条例》
第三条 国务院公安部门负责全国保安服务活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作。
保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动
1月-12月
现场调
阅审查
30
庄河市公安局
对企业、事业单位按照10%比例抽查
单位内部治安保卫工作。
1.《企业事业单位内部治安保卫条例》
第十六条 公安机关对本行政区域内的单位内部治安保卫工作履行下列职责：
（一）指导单位制定、完善内部治安保卫制度，落实治安防范措施，指导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点单位的治安保卫机构建设；
（二）检查、指导单位的内部治安保卫工作，发现单位有违反本条例规定的行为或者治安隐患，及时下达整改通知书，责令限期整改；
（三）接到单位内部发生治安案件、涉嫌刑事犯罪案件的报警，及时出警，依法处置。
2、《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》
第四条 公安机关对单位内部治安保卫工作的下列事项进行监督检查：
（一）单位按照《条例》规定制定和落实内部治安保卫制度情况；
（二）单位主要负责人落实内部治安保卫工作责任制情况；
（三）单位设置治安保卫机构和配备专职、兼职治安保卫人员情况；
（四）单位落实出入登记、守卫看护、巡逻检查、重要部位重点保护、治安隐患排查处理等内部治安保卫措施情况；
（五）单位治安防范设施的建设、使用和维护情况；
（六）单位内部治安保卫机构、治安保卫人员依法履行职责情况；
（七）单位管理范围内的人员遵守单位内部治安保卫制度情况；
（八）单位内部治安保卫人员接受有关法律知识和治安保卫业务、技能以及相关专业知识培训、考核情况；
（九）其他依法应当监督检查的内容。
1月-12月
现场调
阅审查
31
庄河市医疗保障局
全市514个定点医药机构抽取20%。
检查各医药机构是否存在医保违规及欺诈骗保行为。
《中华人民共和国社会保险法》
第七十七条 县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。
社会保险行政部门实施监督检查时，被检查的用人单位和个人应当如实提供与社会保险有关的资料，不得拒绝检查或者谎报、瞒报。
1月-12月
现场调阅审查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
32
庄河市民政局
经民政部门审批的经营性公墓、公益性公墓
公墓是否按照规定建设墓位，新建墓位占地面积、墓碑高度是否超过标准。是否存在非法转让、出租、炒买炒卖墓（格）位。
《大连市殡葬管理条例》
第五条 市及区（市）县民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。市及区（市）县人民政府有关部门按照各自职责，负责与殡葬管理有关的工作。具有行政管理职能的市人民政府派出机构根据授权，负责管理区域内的殡葬管理工作。
第三十五条 违反本条例第十一条第二款规定，新建墓位占地面积超过标准的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；墓碑高度超过标准的，由民政部门责令限期改正，并处每一墓碑一千元罚款。
第三十六条 违反本条例第十一条第四款规定，非法转让、出租、炒买炒卖墓（格）位的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，并处每一墓（格）位三万元罚款。
第四季度
检查2家
现场审阅调查
33
庄河市民政局
由民政部门审批登记的养老机构
检查养老机构的服务范围、服务质量、运营管理等情况。
1.《养老机构管理办法》
第三条 县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构的指导、监督和管理。其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。
第二十八条 民政部门应当按照实施许可权限，通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查，并向社会公布检查结果。上级民政部门可以委托下级民政部门进行监督检查。
2.《养老机构设立许可办法》
第四条 国务院民政部门负责全国养老机构设立许可工作。
县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构设立许可工作。
第三季度
检查1家
现场审阅调查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
34
庄河市人力资源和社会保障局（庄河市人力资源和社会保障事务服务中心）
庄河市在建项目涉及的单位名录库中的20%
用人单位建立职工花名册情况；用人单位与劳动者签订劳动合同情况；用人单位交付本人劳动合同情况；用人单位依法解除劳动关系情况；用人单位向劳动者支付经济补偿情况；用人单位办理档案和社会保险关系转移手续情况；用人单位支付劳动者工资情况；用人单位延迟工作时间情况；用人单位缴纳保险费情况；用人单位扣押证件及收取抵押金情况；使用童工情况；其他用人单位违法法律法规情况；
《劳动保障监察条例》
第三条 国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。
第四条 县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。
劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。
劳动保障监察证件由国务院劳动保障行政部门监制。
第十一条 劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：
（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；
（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；
（三）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；
（四）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；
（五）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；
（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；
（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；
（八）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；
（九）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
第四季度
现场审阅调查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
35
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中490家医疗机构按照10%的比例随机抽取49家
医疗卫生机构规范执业情况。
1.《医疗机构管理条例》
第四十条第二项 对医疗机构的执业活动进行检查指导。
2.《中华人民共和国执业医师法》
第十九条第二款 县级以上地方人民政府卫生行政部门对个体行医的医师，应当按照国务院卫生行政部门的规定，经常监督检查，凡发现有本法第十六条规定的情形的，应当及时注销注册，收回医师执业证书。
3.《护士条例》
第五条 国务院卫生主管部门负责全国的护士监督管理工作；县级以上地方人民政府卫生主管部门负责本行政区域的护士监督管理工作。
4.《麻醉药品和精神药品管理条例》
第五条第二款 省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内麻醉药品和精神药品的监督管理工作。县级以上地方公安机关负责对本行政区域内造成麻醉药品和精神药品流入非法渠道的行为进行查处。县级以上地方人民政府其他有关主管部门在各自的职责范围内负责与麻醉药品和精神药品有关的管理工作。
5.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。 第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
36
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
医疗机构
医疗机构贯彻“两非”工作要求及规范执业情况。
1.《中华人民共和国母婴保健法实施办法》
第三十四条第二项 县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的母婴保健监督管理工作，履行下列监督管理职责（二）对母婴保健法和本办法的执行情况进行监督检查。
2.《计划生育技术服务管理条例》
第三十一条条第二款 县级以上地方人民政府卫生行政部门依据本条例的规定，负责对从事计划生育服务的医疗、保健机构的监督管理工作。
3.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
37
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
医疗机构
血站建设与依法执业情况，人员配置和设备设施能否与当地医疗发展需求相适应，无偿献血能否满足当地临床用血需求，核酸检测开展情况，献血者队伍建设与管理情况。医疗机构临床用血管理情况。
1.《中华人民共和国献血法》
第四条第一款 县级以上各级人民政府卫生行政部门监督管理献血工作。
2.《医疗机构临床用血管理办法》
第二条 卫生部负责全国医疗机构临床用血的监督管理。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域医疗机构临床用血的监督管理。
3.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
38
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中1250家公共场所按照10%的比例随机抽取125家
公共场所的空气、水质、顾客用品用具等卫生质量进行监督抽检及快速检测，并对卫生管理制度实施情况、卫生设施及集中空调通风系统进行监督检查和量化分级管理。
1.《公共场所卫生管理条例实施细则》
第三十一条 县级以上地方人民政府卫生行政部门对公共场所进行监督检查，应当依据有关卫生标准和要求，采取现场卫生监测、采样、查阅和复制文件、询问等方法，有关单位和个人不得拒绝或者隐瞒。
第三十二条县级以上人民政府卫生行政部门应当加强公共场所卫生监督抽检，并将抽检结果向社会公布。
2.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
39
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中150家消毒产品销售单位按照10%的比例随机抽取15家
1.第二类消毒产品生产企业检查包括生产条件、生产过程、原材料卫生质量以及消毒产品卫生安全评价报告、标签（铭牌）、说明书等，对部分第三类消毒产品生产企业检查包括生产条件、生产过程以及消毒产品标签和说明书等;
2.对辖区内部分生产企业的第二类、第三类消毒产品进行采样检验;
3.对部分消毒产品经营单位经营的消毒产品标签（含说明书）、有效证件等进行监督检查。
1.《消毒管理办法》
第三十六条 县级以上卫生计生行政部门对消毒工作行使下列监督管理职权
（一）对有关机构、场所和物品的消毒工作进行监督检查；
（二）对消毒产品生产企业执行《消毒产品生产企业卫生规范》情况进行监督检查；
（三）对消毒产品的卫生质量进行监督检查；
（四）对消毒服务机构的消毒服务质量进行监督检查；
（五）对违反本办法的行为采取行政控制措施；
（六）对违反本办法的行为给予行政处罚。
2.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
40
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中280家生活饮用水供水单位按照10%的比例随机抽取28家
监督检查集中式供水、二次供水的卫生管理和对水质进行抽检。
1.《中华人民共和国传染病防治法》
第五十三条第一款第（四）项 县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位进行监督检查，并对饮用水供水单位从事生产或者供应活动以及涉及饮用水卫生安全的产品进行监督检查。
2.《生活饮用水卫生监督管理办法》
第十六条第一款 县级以上人民政府卫生计生主管部门负责本行政区域内饮用水卫生监督监测工作。
3.《辽宁省生活饮用水卫生监督管理条例》
第四条第二款 省、市、县卫生计生行政主管部门负责本行政区域内的生活饮用水卫生监督管理，具体工作可以依法委托所属的卫生计生综合监督机构承担。
4.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
41
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从66所学校中按照10%的比例随机抽取7家
监督检查学校教学环境、传染病防控、饮用水的卫生管理情况，抽检教室采光照明和水质。
1.《学校卫生工作条例》
第四条 教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责对学校卫生工作的监督指导。
2.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
42
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中60家放射诊疗机构按照10%的比例随机抽取6家
对放射诊疗机构许可证及质量控制情况，受检者个人防护用品按照标准配备、使用情况；对放射诊疗机构的放射工作场所防护检测情况，对放射诊疗设备状态检测情况等进行监督检查；对放射诊疗机构放射工作人员职业健康检查、个人剂量计监测、放射工作人员放射防护培训情况等进行监督检查。
1.《放射诊疗管理规定》
第三十四条 县级以上地方人民政府卫生行政部门应当定期对本行政区域内开展放射诊疗活动的医疗机构进行监督检查。检查内容包括：
（一）执行法律、法规、规章、标准和规范等情况；
（二）放射诊疗规章制度和工作人员岗位责任制等制度的落实情况；
（三）健康监护制度和防护措施的落实情况；
（四）放射事件调查处理和报告情况。
2.《放射工作人员职业健康管理办法》
第三十三条 县级以上地方人民政府卫生行政部门应当定期对本行政区域内放射工作单位的放射工作人员职业健康管理进行监督检查。检查内容包括：
（一）有关法规和标准执行情况；
（二）放射防护措施落实情况；
（三）人员培训、职业健康检查、个人剂量监测及其档案管理情况；
（四）《放射工作人员证》持证及相关信息记录情况；
（五）放射工作人员其他职业健康权益保障情况。
3.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
43
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
职业健康检查机构
对服务机构许可证及质量控制情况，职业卫生技术服务机构依法执业情况，人员配置和设备设施是否符合要求等进行监督检查。 对职业病诊断机构、职业健康检查机构出具的报告是否符合相关要求，技术人员是否满足工作要求，仪器设备场所是否满足工作要求，质量控制、程序是否符合相关要求，档案管理是否符合相关要求，管理制度是否符合相关要求，劳动者保护是否符合相关要求，职业健康检查结果、职业禁忌、疑似职业病、职业病的告知、通知、报告是否符合相关要求等。
1.《中华人民共和国职业病防治法》
第六十二条 县级以上人民政府职业卫生监督管理部门依照职业病防治法律、法规、国家职业卫生标准和卫生要求，依据职责划分，对职业病防治工作进行监督检查。
2.《放射卫生技术服务机构管理办法》
第四条 卫生部负责全国放射卫生技术服务机构的监督管理工作。县级以上地方卫生行政部门负责辖区内放射卫生技术服务机构的监督管理工作。 3.《职业健康检查管理办法》
第二十一条第一款第二款县级以上地方卫生健康主管部门应当加强对本辖区职业健康检查机构的监督管理。按照属地化管理原则，制定年度监督检查计划，做好职业健康检查机构的监督检查工作。
第二十二条 省级卫生健康主管部门应当对本辖区内的职业健康检查机构进行定期或者不定期抽查；设区的市级卫生健康主管部门每年应当至少组织一次对本辖区内职业健康检查机构的监督检查；县级卫生健康主管部门负责日常监督检查。
3.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
44
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
从卫生监督系统中30家产生或存在职业病危害的用人单位按照10%的比例随机抽取3家
对用人单位贯彻落实职业病防治法律法规工作进行监督检查
1.《中华人民共和国职业病防治法》
第六十二条 县级以上人民政府职业卫生监督管理部门依照职业病防治法律、法规、国家职业卫生标准和卫生要求，依据职责划分，对职业病防治工作进行监督检查。
2.《中华人民共和国尘肺病防治条例》
第十五条 卫生行政部门、劳动部门和工会组织分工协作，互相配合，对企业、事业单位的尘肺病防治工作进行监督。
3.《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》
第四十七条第一款 县级以上人民政府卫生行政部门应当依照本条例的规定和国家有关职业卫生要求，依据职责划分，对作业场所使用有毒物品作业及职业中毒危害检测、评价活动进行监督检查。
4.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
检查
序号
行政执法机关
检查对象
涉企行政执法检查具体事宜
涉企行政执法检查法律依据
检查
时间
检查
方式
45
庄河市卫生健康局（庄河市卫生健康服务中心）
医疗卫生机构、病原微生物实验室、消毒服务机构、医疗废物集中处置单位
对传染病防控工作进行监督检查
1.《中华人民共和国传染病防治法》
第五十三条第一款 县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：
（一）对下级人民政府卫生行政部门履行本法规定的传染病防治职责进行监督检查；
（二）对疾病预防控制机构、医疗机构的传染病防治工作进行监督检查；
（三）对采供血机构的采供血活动进行监督检查；
（四）对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位进行监督检查……
（六）对公共场所和有关单位的卫生条件和传染病预防、控制措施进行监督检查……。
2.《医疗废物管理条例》
第三十四条 县级以上地方人民政府卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门,应当依照本条例的规定,按照职责分工，对医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位进行监督检查。
3.《病原微生物实验室生物安全管理条例》
第四十九条 县级以上地方人民政府卫生主管部门、兽医主管部门依照各自分工，履行下列职责：
（一）对病原微生物菌(毒)种、样本的采集、运输、储存进行监督检查；
（二）对从事高致病性病原微生物相关实验活动的实验室是否符合本条例规定的条件进行监督检查；
（三）对实验室或者实验室的设立单位培训、考核其工作人员以及上岗人员的情况进行监督检查；
（四）对实验室是否按照有关国家标准、技术规范和操作规程从事病原微生物相关实验活动进行监督检查。
县级以上地方人民政府卫生主管部门、兽医主管部门，应当主要通过检查反映实验室执行国家有关法律、行政法规以及国家标准和要求的记录、档案、报告，切实履行监督管理职责。
第五十条 县级以上人民政府卫生主管部门、兽医主管部门、环境保护主管部门在履行监督检查职责时，有权进入被检查单位和病原微生物泄漏或者扩散现场调查取证、采集样品，查阅复制有关资料。需要进入从事高致病性病原微生物相关实验活动的实验室调查取证、采集样品的，应当指定或者委托专业机构实施。被检查单位应当予以配合，不得拒绝、阻挠。
4.《消毒管理办法》
第三十六条第四项 县级以上卫生计生行政部门对消毒工作行使下列监督管理职权：（四）对消毒服务机构的消毒服务质量进行监督检查。
5.《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》
第八条 卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。
第十九条 卫生监督的主要职责是：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。
各级卫生监督机构在同级卫生行政部门领导下承担卫生监督工作任务。
1月-11月
现场
在全党深入开展学习实践科学发展观活动是党的十七大做出的重大战略部署。目前，全省工商系统的学习实践活动正在有序进行，扎实推进。在学习实践中如何认真解决工商行政管理工作中不符合科学发展观要求的突出问题，如何进一步提高工商部门服务科学发展、维护市场秩序、促进社会和谐的能力，是摆在我们面前的重要课题。以科学发展观为指导，不断创新完善监管执法机制，是提高市场监管执法效能的重要保障，也是关系工商行政管理职能到位的核心问题。现就新形势下创新监管执法机制，实现工商职能到位等有关问题作一些思考和分析。
一、创新工商监管执法机制的重要性和紧迫性
全面落实科学发展观，创新和完善工商行政管理监管执法机制是停止征收“两费”以后，工商系统实现职能到位的新任务，也是我们应对复杂多变经济形势，迎接挑战的重要保障，责任重大，时间紧迫。我们只有进一步解放思想，不断开拓创新，才能实现职能到位，担负起维护市场秩序的重任，才能提供高效服务，促进全区经济社会又好又快发展。
（一）创新工商监管执法机制是落实科学发展观，进一步推进工商行政管理事业改革和发展的客观需要。当前，我国改革发展进入关键阶段，胡锦涛总书记在十七大报告中强调，实现未来经济发展目标，关键要在转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。工商部门作为主管市场监管和行政执法的政府职能部门，面临的任务更加繁重，肩负的责任更加重大。在新的历史阶段，我们必须深入贯彻十七大的决策部署，把履行监管职责与促进科学发展有机结合起来，进一步解放思想，积极创新市场监管执法机制，大力推进工商行政管理制度化、规范化、程序化、法治化建设，切实提高执法效能和服务水平，使工商行政管理在促进经济社会又好又快发展中发挥新的更大的作用。
（二）创新监管执法机制是全面履行新“三定方案”，实现职能到位的必然要求。在本轮政府机构改革中出台的国家工商行政管理总局“三定方案”，进一步明确了工商部门负责流通环节食品安全监管以及反垄断执法和对网络商品交易进行监管的新职能。食品安全事关人民群众生命健康，反垄断执法是维护市场公平竞争的重要保障，网络商品交易作为一种以现代信息网络为载体的新的商业形态受到社会各界越来越多的关注。这些新的监管职能和新的监管领域，对工商部门的监管能力，特别是运用现代科技手段实施科学监管的能力，提出了新的要求，也对工商行政管理职能到位提出了新的挑战。我们必须认真研究并主动应对市场中出现的新情况和新问题，大力推进市场监管机制创新，不断丰富监管方式方法，切实提升工商部门市场监管的信息化水平，努力实现监管领域由低端向高端延伸、监管方式由粗放向精细转变、监管方法由突击性治理向日常规范监管转变、监管手段由传统向现代化转变，全面履行新“三定方案”赋予工商部门的各项职能，实现监管执法的职能到位。
（三）创新监管执法机制是调整工作重心，强化市场监督管理的重要途径。从去年9月起停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，这是党中央、国务院贯彻落实科学发展观，促进个体私营经济快速发展，进一步强化工商行政管理工作的重要举措。停征“两费”后，工商部门的经费将纳入政府部门预算，使工商部门能够将主要精力放在市场监管和行政执法上，也使基层工商部门过去以收费为重要工作内容和监管手段的监管方式发生根本性变化。面对新的形势，我们必须积极创新市场监管机制，调整工作重心，重新整合监管力量和执法资源，合理构建各部门、各岗位之间的协调运转机制，科学设置以市场监管和行政执法为核心的目标任务和考核制度，进一步强化市场监管，努力维护良好的市场经济秩序。
二、当前监管执法工作中存在的主要问题及原因分析
全面落实科学发展观，创新监管执法机制，实现职能到位，必须充分认识我们当前监管执法工作中存在的问题，只有找准问题症结，深刻分析问题的成因，才能有的放矢地解决问题。经过调查研究，现将最为突出的问题加以分析。
（一）思想观念不适应工作重心转移的要求。多年来，工商部门依据国务院的有关规定收取“两费”，这项工作耗费了基层工商部门大量的人力和物力，部分基层干部自来到工商部门就从事收费工作，已形成了“收费就是监管、监管依靠收费”的思维模式和工作习惯。停止征收“两费”，使基层工商部门以收费为抓手的监管方式发生重大改变，给干部的思想带来波动，也使部分同志一时难以适应。这种表现可以分为三个层面：一是“停费”后的茫然不知所为。这在部分基层干部中反映比较突出。基层工商所执法人员长期以来主要精力放在完成收费任务上，收费几乎涵盖了全部工作内容，离开收费后不知道该做什么。二是“停费”后思想上放松不愿作为。这部分干部把收费看作硬任务，而把监管和服务当作可有可无的软指标，“停费”后表现出“无事一身轻”的消极应付心理。三是想作为而不 知从何作为。这部分干部职工的思想代表了目前的主流思想。他们对工商事业有较强的认同感、归属感和工作责任心，只是因为过去把精力都用在了收费上，对工商业务缺乏必要的学习和钻研，一旦不收费，工作上就失去抓手，急于做事，却不知从何入手。
（二）现行监管体制机制不利于监管执法效能的进一步提升。一是基层工商所设置不尽合理。近年来，工商所的人力资源、执法装备等并未随监管重点的变化进行调整，仍沿用多年前的编制、装备、基础设施标准，监管任务与监管力量的矛盾日益突出，影响监管执法效能的有效发挥。二是工商所监管机制有待于完善。在收费职能取消和强化执法办案的新形势下，面临人员和机构重新整合的新要求。三是监管方法和手段不适应。当前，市场主体多元化趋势更加突出，各种业态发展十分迅速，工商部门监管的领域和范围不断扩展。面对这些新的课题和要求，我们的监管方式还主要依靠人力进行周期性巡查，监管方法还习惯于以突击性、专项性整治为主，监管手段还主要依靠眼看手摸，即便是配备了一些检测箱、监测车也因经费等原因未能充分发挥应有作用，信息化在市场监管中应用水平还不高，市场监管长效机制还未完全建立，工商行政管理制度化、规范化、程序化、法治化建设还任重道远。四是考核机制不健全。现行工作考核评价机制，对单位的考核偏重于执收执罚等指标，对监管服务的考核指标不具体，缺乏可操作性；对干部的考核主要集中于工作任务的完成，对思想品德、党风廉政等重视不够。在具体考核中，对考核者和考核工作本身缺乏有效监督，形式主义、回避矛盾或多或少存在。在考核结果应用方面，与干部职务升降、奖惩分配、评先评优等不能直接挂钩，特别是对工作失误的责任追究，出于对干部的保护和不影响工作积极性的片面考虑，在处理时常出现失之于软、失之于宽，失职追责不到位。
（三）基层干部队伍整体素质难以适应加强监管与服务发展的重任。随着收费职能的取消，基层工商部门的工作重心将转移到市场监管和行政执法上来，这对基层干部的思想政治素质、法律法规和科学文化知识、执法办案技能都提出了更加严格和规范的要求。一些工商干部，特别是基层执法人员自身素质如不提高很难胜任新的工作任务。一是文化素质普遍不高。全省工商系统有近30%干部为大专以下学历，在现有大专以上学历人员中，多数为通过党校、函授等方式取得，知识面窄，基础不扎实。二是专业人才少。工商干部中法律、工商管理等专业人员只占极少数，大部分干部所学专业知识与监管执法工作相距甚远，与工商职能直接相关的食品检测、信息网络和专业律师非常匮乏。三是干部年龄偏大。四是教育培训缺乏对执法办案技能、依法行政和执法监管创新意识等方面的针对性和操作性，影响了监管执法能力的提升。
（四）工商行政管理经费保障缺口较大。一是基层建设资金严重不足，目前的经费状况难以保障基层建设需要。二是全系统信息网络维护困难。
三、创新监管机制的思路和措施
新的“三定方案”赋予了工商部门新的监管职能，“两费”的取消为工商部门监管执法工作提供了新的机遇。面对新起点、新职能和新任务，我们要以科学发展观统揽工商行政管理工作全局，以工商行政管理职能到位为目标，大力推进监管执法机制制度和方式方法创新。基本思路可以概括为：“整合资源，突出重点；创新机制，提升水平；分类指导，职能到位；分类培训，择优上岗；优化服务，促进发展；规范行为，科学考核”。具体包括六个方面：
（一）整合执法资源，突出监管重点。对基层工商部门机构设置、编制、执法办案力量、装备设施和业务经费等进行有效整合和统筹安排，将执法力量向监管任务繁重的工商所集中；监管执法工作突出重点，即以人口密集区和经济活跃区为重点区域、以食品等关乎人民群众健康安全的商品为重点商品，以煤矿等高危行业为重点行业，加大监管力度，变被动监管为主动监管，变事后处罚为事先预防，增强监管的针对性和实效性。
（二）创新监管机制，提升监管水平。创新市场监管和行政执法的机制，根据不同监管对象的特点，创新不同的监管模式，提高监管的针对性和有效性，促进监管水平的提升。此外，创新队伍培训机制，对基层干部的教育要突出主题，增强针对性；创新服务、维权机制，完善12315行政执法和维权服务平台，丰富服务措施，提高工作效率。以信息网络技术为支撑，以先进科技装备为保障，不断提升监管水平，实现科学管理，提高执法效能。加大信息网络技术培训，定期组织应知应会技能比武。
（三）实行分类指导，促进职能到位。对城市和乡村经济活跃地区，实行精细化管理模式，在完善片区执法责任制的基础上，充分运用食品检测、远程监控、电子地图、掌上pda等先进技术和手段进行市场网格化监管，实现视窗化管理效果。对广大的农村地区，实行网控式管理模式，建立以中心城市为核心，以县局、工商所为结点，以12315信息联络员为触角，能够覆盖辖区所有市场主体群的“蛛网式”监管执法网络，用较少的人力监管较大的区域。建立健全12315联络网点，在城市社区和每个行政村设置12315投诉点，聘请村干部、县乡人大代表或政协委员担任12315信息联络员，为“蛛网式”监管执法网络建好“触角”系统。
（四）分类培训干部，实行择优上岗。对基层干部的业务素质和监管执法能力进行综合测评考核，把县级局和工商所工作岗位分为一线和二线，一线为执法岗位，主要负责日常巡查和执法办案，二线为服务岗位，主要负责为群众服务和机关内勤等。针对基层人员素质、技能、身份等方面的差异，实施分类培训，通过岗位练兵和技能竞赛等活动，不断提高队伍专业化程度。在全体干部中实施动态管理，择优上岗，促使每名干部做到会监管巡查、会执法办案、会调解维权、会行政服务、会管理协调、会电脑网络。
一、在工商行政管理工作中全面贯彻落实科学发展观。是新形势、新任务对我们提出的新要求
2003年，党的十六届三中全会提出了“科学发展观”这一重大战略指导思想。2006年10月，十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求在建设中国特色社会主义的伟大实践中，全面贯彻落实科学发展观，使社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设达到完整有机的统一。2007年3月召开的“两会”，把“落实科学发展观、构建社会主义和谐社会”确定为大会的主题，标志着科学发展观作为中国共产党最新的执政理念，已经由理论全面走向实践，成为我国社会主义现代化建设的主旋律。
如何在工商行政管理工作中全面贯彻落实科学发展观、使市场监管和行政执法在构建社会主义和谐社会大局中发挥更大的作用，是关乎工商事业改革和发展的重要问题。2006年12月26日，总理对工商行政管理工作作出重要批示：“完善市场管理制度，整顿规范市场秩序，加大行政执法力度，提高市场管理水平，是一项长期任务。当前，要针对群众反映强烈的问题，及时采取有力措施加以解决。对农村市场管理要予以特别的关注和加强”。
为此，周伯华局长要求全系统用科学发展观统领工作全局，充分发挥职能作用，努力做到“四个统一”，进一步增强工商行政管理机关为经济社会发展、为构建社会主义和谐社会服务的意识、能力和水平。周伯华局长具体阐释了“四个统一”：一是要努力做到监管与发展的统一，正确处理履行监管职责与促进科学发展的关系；二是要努力做到监管与服务的统一。正确处理履行监管职责与服务大局的关系：三是要努力做到监管与维权的统一，正确处理履行监管职责与建设和谐社会的关系；四是要努力做到监管与执法的统一，正确处理履行监管职责与推进依法行政的关系。
二、坚持“以人为本”，在工商行政管理工作中全面贯彻落实科学发展观
(一)科学发展观的本质要求
“科学发展观”是党中央从新时期党和国家事业发展的全局出发提出的重大战略指导思想，十六届三中全会将科学发展观的基本阐述概括为：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
科学发展观的本质和核心是“以人为本”。“以人为本”就是一切从人民群众的需要出发，实现人民群众的根本利益，促进以人的全面发展为主线的社会整体进步。坚持“以人为本”，一要不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，关注全体大众，实现共同富裕；二要不断提高人的思想道德、科学文化、身体健康等各方面素质，促进人的全面发展：三要保障人民群众的政治、经济、文化等各种权益。说到底，就是要坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，代表最广大人民群众的根本利益，坚持立党为公、执政为民：按照“五个统筹”的原则，推进全面、协调发展。走上一条生活富裕、生产发展、生态良好的文明、持续发展之路。
(二)“四个统一”的思想内涵
“四个统一”是在进行广泛调研、认真总结工商行政管理改革实践的基础上提出来的，是我们全面贯彻落实科学发展观、依法履行职责、为构建社会主义和谐社会服务的工作目标和基本任务。它紧紧扣住科学发展观“以人为本”的本质特征，围绕工商部门“市场监管”的基本职能。从发展、服务、维权、执法等角度，全面深化了我们对工商行政管理职能的理解和认识。“四个统一”有着丰富的思想内涵：
1、努力做到监管与发展的统一
科学发展观是用来指导发展的，须臾不能离开发展这个主题。发展是“硬道理”，是我党执政兴国的第一要务，是各地区、各部门落实科学发展观的首要任务。工商行政管理部门作为维护市场秩序的坚强卫士，要努力营造公平竞争的市场环境，积极促进经济社会又好又快发展。这不仅是工商行政管理的基本职能，更是工商行政管理工作的根本目的。我们要自觉地立足于监管、着眼于发展，把加强监管与促进经济社会又好又快发展统一到促进各类市场主体健康发展上来，统一到贯彻执行国家宏观调控政策上来，统一到促进经济结构调整上来，统一到营造良好的发展环境上来，紧紧围绕发展，创造性地开展各项工作。
2、努力做到监管与服务的统一
市场监管的过程就是服务经济、服务社会、服务消费者和经营者的过程，就是秉持“全心全意为人民服务”的宗旨将政府部门的公共服务职能落实到位的过程。监管是本职，服务是理念，服务寓于监管之中：绝不能将监管与服务对立起来，要在服务中依法加强监管，在监管中体现良好的服务。比如，要做好整治虚假违法广告工作，就要树立为市场主体服务的理念，为行业健康发展营造良好的环境；要解决“三农”问题，就要加强对农村市场的监管和对涉农产业的扶持，积极为社会主义新农村建设服务。所以，能否处理好监管与服务的关系，是衡量我们履行职能特别是贯彻落实科学发展观的能力和水平的重要标志。
3、努力做到监管与维权的统一
“以人为本”是科学发展观的本质特征。充分保障公民以及社会各方面的合法权益，是代表最广大人民群众根本利益的体现，是贯彻落实科学发展观的客观选择。就工商行政管理部门而言，维护消费者和经营者的合法权益，是履行监管职责的基本任务，是坚持执政为民的必然要求。是构建和谐社会的重要方面。所以，监管是手段，维权是目的和原则。当人民群众的各种权益得到充分保障时，监管才能取得好的效果。我们必须站在新的高度，也就是充分认识维权是为了促进社会和谐的高度，来更好地履行我们的监管职能。
4、努力做到监管与执法的统一
建设社会主义法治社会符合科学发展观的要求，也是构建社会主义和谐社会的基本保障，而法律是法治社会管理的基本手段。就工商机关而言，市场监管是基本职能，行政执法是履行职能的手段。脱离了行政执法，监管的目的就难以达到：脱离了监管，行政执法就会失去方向。因此，“依法行政”既是我们坚持立党为公、执政为民的具体体现，也是我们完成党和人民赋予的光荣使命的基本保障。我们要按照国务院领导关于加强六个方面能力建设的要求，紧紧围绕依法行政的宗旨，狠抓队伍建设，提高执法效能，做到“忠于职守不越位、监管到位不缺位”。
三、立足工商基本职能。不断提高为构建社会主义和谐社会服务的能力和水平
(一)“四个统一”是对工商行政管理改革实践的总结
从党的十一届三中全会至今，我国的改革开放已经走过了波澜壮阔的三十个年头。三十年来，工商部门改
革与创新的轨迹与我国经济社会发展的历程密切相联，与党中央在各个历史阶段的方针路线息息相关，在发挥市场监管执法职能作用的同时，始终不遗余力地将促进经济社会发展和维护广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和归宿。
改革开放初期，工商人大力培育市场体系、维护经济秩序、推动个体私营经济发展、促进国有企业“搞活”和转制，为实现由计划经济向有计划的商品经济的转轨，发挥了生力军的作用。进入上个世纪九十年代以后，市场取向的改革思路逐渐明晰，建立社会主义市场经济体制的任务摆在眼前。工商人及时转变观念，根据中央的部署实施职能转变、体制改革和机制创新，从市场“办管分离”、总局升格到省以下垂直管理体制的建构，从“监管社会主义统一大市场”战略口号的提出到“12315”综合执法网络、“红盾护农”专项行动等一系列制度创新的实践，求真务实、开拓进取，基本上建立了适应社会主义市场经济体制市场监管的法律体系框架，基本上建立了适应社会主义市场经济体制市场监管的体制和机制，基本上建立了适应社会主义市场经济体制市场监管的工商干部队伍，
进入新世纪，随着全球化进程的不断加快，中国的改革开放也进入了一个新的历史阶段。党中央高屋建瓴。创新执政理念，提出了科学发展观的战略指导思想，对未来中国社会发展前景进行了科学的规划和预期。就工商部门而言，提出“四个统一”，是准确把握社会主义初级阶段的特征、对三十年来工商行政管理事业的历史总结，是积极响应党中央的战略部署、在推进和谐社会建设大局中找准自身定位的必然选择，也是我们顺应改革发展大势、千方百计促进经济社会发展和维护人民群众根本利益的庄严承诺。
(二)“四个统一”的理解和分析
要准确解读“四个统一”，就要进一步理解“监管”与“发展”、“服务”、“维权”、“执法”等概念之间的关系：
1、“四个统一”强调了“监管”作为工商基本职能是我们开展工作的基础
改革开放以来，工商部门的管理体制在变革、工作机制在创新、方法手段在充实，这是“变”的因素。但工商行政管理负责“市场监管”这一基本职能没有变，这是我们的基础。市场经济既有放开搞活的一面，也有有序运行的一面；要做到有序运行，就必须通过加大监管力度来规范市场秩序。脱离监管讨论发展、服务、维权和执法，都会变成不切实际的口号和空谈。由此推论，我们可以将“四个统一”概括为“监管”、“服务”、“队伍”等“三个关键”：“监管”是核心，要立足本职，不断创新，提高监管水平：“服务”是大局，要突出工作重点，促进经济社会又好又快发展；“队伍”是根本，要认真学习，提高队伍素质。重视加强基层，树立工商良好的形象。
2、“四个统一”与丁商行政管理的目标、宗旨、任务和手段之间的辩证关系
监管与发展的统一――就目标而言，我们对市场进行监督管理，是为了进一步规范交易行为和竞争行为，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进社会主义市场经济体制不断健全和完善，进而促进经济社会又好又快发展，这是我们履行职能的直接和间接目标。
监管与服务的统一――就宗旨而言，工商部门履行职能，是向“以人为本”的社会提供公共服务这一“产品”，以满足人们日益增长的物质文化需求。从这个意义上讲，监管的宗旨就是“为人民服务”。在此，必须反对两种错误倾向：一是片面地理解监管，为监管而监管、为执法而执法：二是片面地理解服务，错误地将监管执法与服务对立起来。否则，就背离了我们的宗旨。
监管与维权的统一――就任务而言，在落实监管目标、实现监管宗旨的过程中，维权是我们主要的任务。维护人民群众的合法权益不受侵害、严惩各种违法侵权行为，是构建社会公平的内在要求，是促进社会和谐的应有之义，也是工商部门履行职能的法定内容。
监管与执法的统一――就手段而言，实现监管任务的手段很多，工商部门集中体现在“执法”这种手段上。执法包括两方面的内容：一是严格依法行政，否则不仅难以完成监管任务，还会因自身行为的不合法，导致对监管和服务对象合法权益的侵害：二是实施行政执法，根据法律赋予的职责，努力做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
(三)结合工作实际的一点学习体会
周伯华局长曾经说过，“四个统一”是总结工商行政管理工作产生的，不是个人的创造。多年来全系统的监管和执法实践证明，各级工商机关立足职能，开拓进取，成绩显著，这些思路和做法与“四个统一”的要求也是相一致的。例如，全系统围绕“监管广告市场和指导广告业发展”的职能，开展“打虚假、树诚信”行动，在净化广告市场环境的同时，有力地促进了广告业健康持续发展，较好地体现了监管与发展的统一：又如，我们加强“两个流通”的监管，一方面积极开展“红盾护农”，围绕爱农、护农、帮农行动，铲除损农、坑农、害农行为，得到了各级政府和广大农民群众的支持和肯定。体现了监管与维权的统一：同时。我们大力培育发展农村经纪人，推进农业生产与市场需求实现有效衔接，调整了农村产业结构，推动了农业增产和农民增收，体现了监管与服务的统一。
近年来，各级工商机关在实践中不断探索，提出了很多新的理念，如“服务工商”、“学习工商”、“文化工商”等。这些理念尽管表现形式不同，但目的是一致的，都试图对新时期工商行政管理的目标、宗旨、任务、手段等，作出新的探索、规划、构想和定位。这些理念都有合理的成分但又不完整，只有有机地融入到“四个统一”之中，才能更好地发挥其应有的作用。
四、抓好思想创新、制度创新和作风创新，为“四个统一”提供坚实的保障
“四个统一”的实现是一个过程，只有在忠实履行工商行政管理法定职能的过程中，“四个统一”才能不断实现，工商行政管理工作才能不断超越“小我”，实现“大我”――社会主义和谐社会的构建和完善。“四个统一”的实现不是一蹴而就的，需要全系统广大工商干部在统一认识、求真务实、开拓创新、真抓实干上狠下功夫。如何做到这一点?周伯华局长在年初的全国工商行政管理工作会议上，从服务、监管和改革创新三个方面，对今年的工作进行了总体部署，强调了提高市场监管和行政执法效能是目标、是归宿、是重点。为此，要从思想观念、管理体制、工作方式作风等方面实现新的突破：
(一)创新行政执法思想理念，为“四个统一”提供坚实的思想保障
要进一步增强服务科学发展、促进社会和谐的意识，在行政执法理念上由微观和感性思维转向宏观和理性的战略思考，把市场监管和行政执法置于改革、发展的大局中去研究和把握：要善于正确处理全局与局部的关系、打击与保护的关系、管理与服务的关系，努力实现对法律负责与对经营者、消费者负责的统一。
(二)创新管理机制和制度，为“四个统一”提供坚实的制度保障
要进一步增强依法行政、维护公平的意识，在监管执法上探索治本之策，由专项行动、突击整治逐步转向全面加强日常规范管理，切实维护公平交易和公平竞争，健全法制，依法行政，不断完善市场监管机制、经营者自律机制和社会监督机制，为监管执法和维护公平提供制度保障。
(三)创新工作方式、改进工作作风，为“四个统一”提供坚实的作风保障
一、历下区的主要实践
（一）深化行政审批制度改革，简化优化审批流程。为适应经济发展的新常态，历下区扎实做好行政审批制度改革的各项工作，切实下好政府治理结构转型的“先手棋”。一是编制审批事项目录，规范政府审批权力。2014年12月，经过严格对照法律法规，编制完成区级行政审批事项目录，并向社会公示。此后3次对目录进行了修改调整，于2015年底全面清理取消了非行政许可审批事项，清理公示了保留的22项行政审批中介服务收费项目，实现了下放事项“接得住”、现有事项“管得好”、取消事项“不私藏”。二是推进商事制度改革，激发市场主体活力。按照十八届三中全会精神，大力推进商事登记制度改革，放宽了工商登记条件，登记注册业务量呈井喷式增长。2013年受理各类登记业务1.9万件，2014年剧增为3.3万件；2015年高达9.8万件。“三证合一”以后，截至2016年上半年，市鲋魈迨涤7.5万户，相比2014年初的3.7万户，增长了一倍多。三是推进审批相对集中，节省群众办事精力。通过机构调整和力量整合，实现了行政审批“三集中”，即行政审批集中到一个科室、集中到政务服务大厅、集中到网上审批平台，通过集中，减少了群众办事环节，提高了政务服务效能。
（二）强化事中事后监管，保障群众合法权益。着力促进管理方式从“重审批轻监管”转向“轻审批重监管”转变，使市场和社会充满活力的同时又规范有序，切实做好群众利益的“护航手”。一是建立健全监管制度。责任清单编制过程中，对应审批和其他行政权力，制定了241项监管制度；由区政府印发加强事中事后监管的文件，保障制度落实；通过12345市民服务热线反馈，对监管不到位的领域，明确职能分工，健全监管机制。二是推广随机抽查机制。36家部门（单位）按要求制定了“随机抽查事项清单”，建立了“市场主体名录库”和“执法检查人员名录库”，通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，有效加强了日常监管。三是整合监管力量资源。整合原工商局和原质监局，组建市场监管局，成立13个市场监管所；整合食品药品相关监管职能，组建食药监管局，设立13个食药监管所。在此基础上，打破原有监管格局，将监管力量向一线下沉，形成“小局大所”的监管模式。
（三）简化优化公共服务，满足群众服务需求。以推进繁荣文明首善之区建设为目标，抓住各种改革机遇，提高服务能力，使辖区群众共享经济发展成果，切实出好强化服务的“组合拳”。一是强化政府购买服务，特色服务多元化。自2012年以来在惠民工程上累计投入资金72.4亿元，年均增长40 %，服务内容由最初的公共教育、医疗卫生、社区事务等传统服务向文化体育、居家养老、人民调解、社区矫正等领域延伸，形成了高标准、多层次、全覆盖的基本公共服务体系。二是编制服务事项目录，公共服务清单化。作为全省推进简化优化公共服务流程工作的试点区，大胆探索，积极作为，全区48个部门（单位）共梳理公共服务事项213项，参与试点工作的文东街道梳理便民服务事项119项。通过列清单、明事项，实现了公共服务事项的规范化。三是推进大部门制改革，专项服务集中化。整合建委和房管职能，组建住房和城市建设局，推动中央商务区征地拆迁项目顺利进行。整合招商服务职能，组建投资促进局，2016年上半年，招商引资到位资金39亿元，同比增长50%；落地企业342家，总注册资本达178亿元。整合明府城片区管理保护职能，组建明府城管理中心，其负责建设的百花洲项目得到广大市民的一致好评。
（四）推进综合行政执法，相对集中行政执法权。近年来，历下区为推进综合行政执法改革做了一些基础工作，着重夯实了改革工作的基础。一是实现了城市管理领域的综合执法。将市容环境卫生、城市环境保护、工商行政管理、城市绿化、城市规划、市政公用、人防管理、房产管理、建筑管理、开发拆迁等十个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政执法权集中到城市管理行政执法局，实行综合执法。二是实现了文化市场领域的综合执法。将文化、广电、新闻出版市场等方面的法律、法规、规章规定的行政执法权集中到文化局，由文化市场综合执法大队实行综合执法。三是摸清了全区行政执法的基本情况。开展行政执法机构现状专项调查，对发改委、经信局、市场监管局等24个部门（单位）的行政执法情况进行全面清查，摸清了全区行政执法的基本情况，为深入推进综合行政执法体制改革奠定了坚实基础。
二、当前治理结构存在的主要问题
在党中央国务院改革举措的指导下，历下区积极尝试政府治理结构的转型优化，“橄榄型”治理结构已见雏形。然而随着简政放权、放管结合、优化服务、综合执法等改革的不断深入，治理结构转型过程中一些深层次的问题逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面。
（一）审批相对集中后管理体制上的问题亟待解决。一是政务服务中心管理体系是在行政部门没有减少的前提下新设机构的改革方式，属于增量改革。二是政务服务中心实现的多是受理和送达环节上的集中，部分审核与决策还需要返回原部门完成，存在“只挂号、不看病”的情况。三是政务服务中心仅负责政务服务大厅的建设与维护，其权威性不足以协调相关职能部门，在处理某些综合问题上，有些“心有余而力不足”。
（二）事中事后监管有待进一步强化。一是随着经济发展，市场主体开始跨行业经营，同一主体会受多个行政机关监管，由于综合监管机制不健全，容易造成监管缺位和重复监管。二是监管方式方法单一。一方面是“双随机”制度虽好，但基层某些小单位实施起来难度较大；另一方面是面对新技术、新产业、新业态、新模式，现有的监管方式不一定能达到理想的监管效果。三是随着市场主体的持续增多，“人少活多”比较普遍，基层监管力量渐显紧缺。
（三）基本公共服务有待进一步加强。一是由于政府部门没有很好地调动起社会各方面参与公共服务的积极性，公共服务社会供给率不高。二是当前的公共服务，只注重了服务前的社会调查，而对服务后的群众反馈漠不关心，公共服务反馈机制不健全。三是基层政务服务效率不高。例如街道为民服务大厅各专项服务窗口忙闲不均，部分窗口群众办事等待时间较长。
（四）行政执法体制还需要进一步完善。一是上下级执法事权划分不明确，我国多数法律法规确定行政执法的行使层级为县区级以上政府部门，没有明确界定应由哪一层级行使，上下级重复执法时有发生。二是执法领域和执法队伍较多，例如，市场监管局6个业务科室、3个直属机构和1个稽查大队，都能对外执法，多头执法较为常见。三是部分职能部门混淆监管与执法，习惯以执法“包打天下”，以罚代管普遍存在。
三、进一步建设完善“橄榄型”治理结构的思考建议
针对当前治理结构转型中存在的主要问题，对进一步建设完善“橄榄型”治理结构提出如下思考建议：
（一）一局分两权，构建审批实质集中体制。一是组建行政审批局。撤销政务服务中心管理办公室，组建行政审批局，政务服务中心划归行政审批局管理。将区政府各部门的行政许可权及管理方式为审批形式的行政确认、其他权力等行政职能，从原部门划转至行政审批局。划转事项归并为项目审批、环保安全、市场服务、资格许可和社会事务五大类综合办理，对应类别组建专门的审批科室。另设办公室，负责机关运转和综合协调；设政策法规科，负责政策法规研究宣传和划转职权的动态调整。审批前的踏勘由政务服务中心协调组建队伍负责。二是明确审批与监管权责划分。行政审批局按照授权专职进行审批，负责事前程序的审验；其他职能部门则及时调整相关职责，着重强化事中事后监管。在明晰审管权责的基础上，建立审批与事中事后监管信息共享和双向推送机制，一方面行政审批局及时将审批信息告知监管部门，为做好后续监管服务提供保障；另一方面，监管部门发现违规问题后，及时告知行政审批局，达到法律法规规定情形的，由行政审批局按规定作出撤销原审批结果的决定。三是创新审批运行机制。组建行政审批局后，废除原职能部门的审批印章，由行政审批局统一使用“审批专用章”，实现“一枚印章管审批”。在政务服务大厅的基础上，根据“线上线下、虚实一体”的原则，结合政务服务平台建设，建立信息共享机制，打破“信息孤岛”，形成集网上办事大厅和实体审批大厅为一体的政府服务体系。利用网络平台组建中介网上“超市”，按照“非禁即可”的入驻原则，按行业划分中介类别，纳入超市统一管理，实现红顶中介顺利“摘帽”。
（二）一办两推进，构建监管大格局。一是组建事中事后监管协调机构。成立事中事后监管领导小组，小组成员由区长、分管副区长、各相关单位主要负责同志组成。领导小组办公室设在区政府督查室，增加行使推进协调事中事后监管的相关职能，形成跨部门监管联动响应和协作机制，实现监管线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低监管成本。二是推进监管力量化零为整。在建立综合监管机制的基础上，强化各部门监管职责，集中监管力量。对条件具备的部门，在剥离审批职能后，按照“撤一建一”的原则，设立相应的监管科室。对编制较少、监管事项不多、监管力量相对不足、人员难以满足“双随机”制度要求的部门，进行跨部门监管力量的组合，成立综合检查人员名录库，在人手不足时，被检查主体由责任部门抽取，人员一半从责任部门抽调，一半从综合检查人员名录库中抽取，提高监管力量的灵活性，起到“一加一大于二”的效果。三是推进监管方法与时俱进。由区政府督查室会同监管主体部门，对新行业、新领域进行分析，本着鼓励创新的原则，区分不同情况，探索合适其特点的审慎监管方式。发挥“互联网+”、大数据、云计算在强化监管中的作用，实现信息共享，通过汇总整合相关数据，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管体系。将市民服务热线的受理、分办、督办职能划归区政府督查室，进一步拓宽公众参与社会监督的渠道和方式。
（三）一横一纵一综合，构建服务大网络。一是改进服务供给结构，横向上提高服务供给率。完善基本公共服务体系，创新体制机制，转变管理理念，强化政府购买服务，着力推广政府和社会资本合作模式，由政府部门负责公共服务价格和质量监管，社会资本承担建设、运营、服务输出等大部分工作，以利益共享和风险共担为基础，发挥双方优势，保证公共利益最大化，提高公共产品、服务的质量和供给效率。二是建立服务反馈机制，纵向上提高群众满意率。建立健全服务反馈机制，首先政府通过购买服务的方式，在社会组织中公开选择反馈信息收集机构，对享受服务的群众进行无差别抽样形式的反馈信息收集；然后政府聘请专家团，对反馈信息进行评估，形成调整公共服务的意见建议；最后政府对反馈信息进行及时公正处理，促使反馈机制良性运转。三是建立综合服务体系，整体上提高政务服务效率。推行综合化的服务方式，通过政府工作人员内部的综合，实现人民群众办事的便捷。改革当前街道为民服务大厅的窗口设置方式，根据受理业务数量、相对集中时段、受理时间长短、事项办理类型等因素对现有窗口进行整合，设置窗口综合，实行窗口柜员制，提高服务人员综合业务办理能力，采用前、后台业务分离模式，分即办件和承诺件办理，解决专项窗口忙闲不均的问题，缩短相对人办理事项时的等待时间。
新的粮食流通体制强调在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，这就要求尽快理顺政府与企业，以及市场运行各有关方面的关系。粮食行政管理部门要迅速适应市场化改革的形势变化，将工作重点转移到宏观调控、监督检查和公共服务上来。针对当前的形势，粮食流通监督检查工作，必须紧紧围绕党中央、国务院，省委、省政府确定的加强“三农”和建设社会主义新农村工作的重点任务，强化监督检查服务“三农”的行政职能，加快监督检查工作体系、工作队伍和工作制度建设，按照(条例)赋予的各项职能，全面推进依法行政，确保监督检查工作不“缺位”、不“越位”，努力建立公开、公正和处罚与教育相结合的长效监督检查工作机制；为粮食经营者自觉守法、公平竞争、自我发展创造良好的政策环境。一、加强领导，提高认识，做好舆论宣传全面推进依法行政是粮食流通市场化改革的必然要求，也是粮食行政管理部门职能转变的关键。在粮食购销市场化改革的新形势下，粮食行政管理部门的职能发生了很大的变化，行使职能的手段也已经从过去政企不分、直接干预国有粮食企业的经营业务，转变为政企分开、以经济和法律手段为主的方式，对全社会粮食流通进行管理。粮食流通监督检查工作正是我们在市场化改革当中，落实粮食行政管理职能、实现国家粮食调控目标的重要手段。因此，各级政府特别是各级粮食行政管理部门的领导，要高度重视购销市场化改革后的粮食流通市场的监管工作，充分认识这项工作的重要性、艰巨性和复杂性，必须保持清醒的头脑，要尽快从传统的思维模式中转变过来，跳出以前行业内部管理的小圈子；要有长远眼光、大局意识；栗从保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护粮食经营者、消费者的合法权益，维护粮食流通秩序，保障国家粮食安全的政治高度，提高思想认识，解决市场监管工作中，尤其是起步阶段存在的实际困难，加强组织协调，确保市场监管工作的顺利进行。，同时，要加强法律、法规以及政策的舆论宣传，要统二组织，全面部署，通过新闻媒体、宣传材料、知识竞赛、流动宣传车等形式，将《条例》赋予粮食行政管理部门新的职能和对全社会粮食流通监管的权利和义务安民告示，做到家喻户晓。一方面提高全社会的粮食经营者依法经营的自觉性，另一方面取得社会各界对粮食行政管理部门依法管粮的支持和监督。二、确立行政执法主体地位，确认多元化市场主体相对人确立行政执法主体地位，是做好执法工作的前提。主体不合法，行为就违法。对在2000年机构改革中已经撤并的县级粮食行政管理部门，当地政府要按照国发[20*]16号文件精神，尽快予以恢复；暂属事业编制的县级粮食局，也要按照《行政处罚法》的规定，获得行政执法资格。否则，其行为就是违法的。另一方面，各级粮食行政管理部门要对所辖范围内的法人、其它经济组织和个体工商户的粮食经营情况进行全面的调查摸底，建立经营者资料档案，掌握经营者的经营动态，特别是对申请人市收购资格的企业，其仓库设施属于租赁使用的，应核查其租赁期限，租赁到期的则要变更收购资格许可证，否则就要按违规处罚。从20*年开始，要不定期举办业务知识和法律法规知识培训班，对全社会粮食经营企业的检化验人员、保管人员和管理人员进行培训，不断提高法律法规意识和依法经营能力，考核合格者由省级粮食行政管理部门颁发合格证，逐步实行持证上岗制度。在条件成熟的情况下，各地要逐步建立粮食经营中介组织，比如粮食经营者协会，将周边的粮食经营者联合起来，定期通报市场信息，统一组织粮源，统一价格，把农民手中的余粮销售出去，增加农民收入；把城乡居民需求的品种组织回来，满足消费者需求，提高经济效益，搞活粮食流通。这样，既有利于粮食行政管理部门对粮食市场的监管，也有利于粮食市场价格的稳定，避免竞相抬价或压级压价的现象发生，维护正常的粮食流通秩序。三、建立健全行政执法体系，不断强化工作队伍和工作作风建设建立健全监督检查行政执法体系，是做好监督检查工作的关键。省粮食局根据《条例》和《山西省粮食流通监督检查实施细则》的要求，已成立了市场管理处，承担人市资格许可和监督检查等方面的职能。20*年的工作重点就是市、县粮食行政管理部门也必须成立相应的机构，切实做到职能、机构、人员“三落实”，承担起相应的工作。特别是市、县两级粮食行政管理部门还要重点落实专职的稽查人员队伍，切实解决粮食行政管理部门行政执法人员力量不足的问题，为开展面向全社会的粮食流通监督检查工作提供组织保障。为促进这项重要工作的落实，省粮食局按照省政府领导的批示精神，积极配合省编办对市、县两级粮食行政管理部门机构、人员编制和经费现状开展了调研工作，依法实事求是地提出建立我省粮食流通监督检查行政执法体系的建设性意见，切实将国发[20*J16号文件精神落到实处。新的形势和新的职能，对粮食市场监管工作提出了新的要求。而且这项工作政策性强、涉及业务面广，做好这项工作，需要建设一支政治素质好、业务能力强、能够担当重任、经得起风浪考验的行政执法队伍。要从经过国家和省级粮食行政管理部门培训并考核合格的人员中选拔一批求真务实、开拓进取、爱岗敬业、学习先进、弘扬正气的业务骨干从事市场监管工作。在实际工作中要时刻牢固树立依法行政的意识，依法依规，不能以行政命令或个人意志，随心所欲。同时还要强调文明执法，严格按程序办事，不断提高依法行政能力和行政执法水平。四、明确监督检查工作重点，维护粮食市场流通秩序，为国家宏观调控和粮食流通体制改革工作服务粮食流通监督检查工作是《条例》赋予粮食行政管理部门一项新的职能，也是粮食行政管理部门转变政府职能的一项重要内容，同时又是一项长期的工作任务。因此，各市、县粮食行政管理部门，一方面要积极向当地政府及有关部门汇报好《条例》和国发[20*]16号文件精神，落实行政执法机构、人员和经费，充实行政执法力量。另一方面，在组建执法队伍的前提下，积极开展具体的行政执法工作，力求突出重点，一是要做好粮食库存数量和质量检查；二是要对粮食收购资格进行审查和对收购市场进行监管；三是对粮食流通统计制度执行情况进行监督检查；五是对省、市储备粮油购销、轮换计划执行情况进行监督检查。各级粮食行政管理部门，特别是县级粮食行政管理部门，要从转变政府职能、维护粮食流通市场秩序的高度出发，认真开展各项监督检查工作，逐步建立粮食流通监督检查长效工作机制，为国家宏观调控和粮食流通体制改革工作服务。
