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改革开放以来，中国的证券监管体制经历了无实体监管部门阶段(1981-1985年)、监管体系形成阶段(1986-1992年)、监管体制的发展阶段(1992-1998年)、集中统一型监管体制阶段(1998年至今)。通过多年来证券监管法律制度的建设、监管组织体系的调整、证券行业自律组织的发展，中国证券监管的能力得到了很大提高，具体表现在以下几个方面：
(一)法律制度
1998年12月29日，全国人大审议通过《证券法》，确立了我国集中统一的证券监管体制。2000年，为规范上市公司股份类别变更涉及的有关证券登记业务，了《关于上市公司非流通股份类别变更有关问题的通知》。2001年为加强对证券交易所的管理，又相继《证券交易所管理办法》、《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》等。2003年，根据《证券法》和其他相关法律、行政法规，《证券公司治理准则(试行)》、《关于加强证券公司营业部内部控制若干措施》。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议通过了修订后的《证券法》与《公司法》，修改后的两法于2006年1月1日起正式施行。2006年4月，根据“两法”，中国证监会起草并公布了《上市公司证券发行管理办法(征求意见稿)》、《首次公开发行股票并上市管理办法(征求意见稿)》。2007年初，《上市公司独立董事条例》、《证券公司风险处置条例》、《上市公司监管条例》、《证券公司监管条例》的起草工作纳入国务院立法工作计划。经过约两年的反复研讨、修改，《证券投资者保护条例》草案也于2007年拟定，进入相关审核阶段。这样，“两法四规”，即《证券法》、《公司法》以及《上市公司监管条例》、《证券公司监管条例》、《证券公司风险处置条例》和《证券投资者保护条例》4部行政法规，将构成我国证券监管法律体系的主体框架，推进我国证券监管的法制化进程。2008年9月，为落实《证券公司监督管理条例》的有关规定，中国证监会起草了《证券经纪人管理暂行规定(草案)》。与此同时，《深圳证券交易所股票上市规则》及《上海证券交易所股票上市规则》都进行了修订，对规范股票、公司债券、衍生品的发行、稳定证券市场的秩序，起到了良好的作用。
(二)组织体系
现行的集中统一型证券监管体制形成于1998年。1998年国务院撤销证券委，明确中国证券监督管理委员会为国务院直属机构，是全国证券期货市场的主管部门，同时批准了证监会职能、内设机构和人员编制“三定”方案。作为中国证券市场惟一的最高监管部门，证监会内设14个职能部门，目前在全国设有9个证券监管办公室、2个直属办事处、25个特派员办事处。其主要职责包括：研究和拟定证券期货市场的方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规；制定证券期货市场的有关规章；统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实行垂直领导；监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和清算；批准企业债券的上市；监管上市公司企业债券的交易活动；监管境内期货合约的上市、交易和清算；按规定监督境内机构从事境外期货业务；监管上市公司及其所有信息披露义务股东的证券市场行为；管理证券期货交易所；按规定管理证券期货交易所的高级管理人员；归口管理证券期货行业的对外交往和国际合作事务等。
(三)证券业自律组织
证券市场自律是证券市场规范化建设的重要手段，证券市场自律是证券市场管理的一种方式。所谓自律，是指证券市场参与者组成自律组织，在国家有关证券市场法律、法规和政策的指导下，依据证券行业的自律规范和职业道德实行自我管理和自我约束的行为。目前，我国证券业自律组织主要有：证券交易所、证券登记结算公司、中国证券业协会。我国自律组织一般实行会员制，符合条件的证券经营机构及其他机构可申请加入自律组织成为其会员。上市公司、证券中介机构的自律提高了我国证券监管的有效性。
二、中国现行证券监管体制存在的主要问题
(一)证券法制建设呈现明显的滞后性，且执法不严，监管不力
证监会自成立以来，大力推进证券市场的市场化、国际化、法制化进程，陆续推出一系列改革措施，对于强化市场监管、规范市场运行产生了很好的效果。但与市场的发展速度相比，已出台的法规因不能及时修正而丧失部分效力，法规之间缺乏配套与衔接，法规内容上的整体性和统一性程度偏低，许多法规的可操作性不够，难免出现靠临时出台的政策来调整而导致较大的负面效应，造成监管的直接成本和间接成本过高。以《证券投资者保护条例》为例，近年来股民资金被盗取、股票被盗卖的案件呈上升趋势，如华安证券员工非法盗卖客户股票400多万元，给股民造成巨大损失，可是由于《证券投资者保护条例》自2007年初起草后迟迟未出台，没有相应确切的法律依据，法院不得不判定华安证券不需要为其员工盗卖客户股票担责。这在股民中引起了强烈反响和恐慌，严重危害了股市的稳定。
立法是基础，执法更是关键。仅以对违法短线交易的处罚来看，《证券法》第47条规定，与上市公司有关联的“内部人”，将其持有的该公司的股票在买入后6个月内卖出，或者在卖出后6个月内买入，由此所得收益归该公司所有。《证券法》第195条规定，违法短线交易规定的内部人给予警告，可以并处3万元以上10万元以下的罚款。然而很多上市公司董事、监事、高管、股东把上市公司当提款机，竟然还能逍遥法外。可见严格执法是一件迫切的任务。
(二)信息披露不真实及内幕信息泄露现象严重
信息披露不真实与内幕信息泄露已是我国证券市场上市公司招股、上市、配股和年报中存在的一个比较普遍的问题。有些企业为了达到股票发行上市的目的，高估资产，虚报盈利，虚假包装；不少上市公司严重违背投资者意愿，随意改变募集资金投向，间接造成信息不真实；更有甚者，有意不披露真实的信息。还有一些上市公司及证券公司受大股东严密控制，使之成为大股东的“提款机”。原广发证券总裁董正青2006年将广发证券借壳延边公路上市的内幕信息透露给其弟弟董德伟、其好友赵书亚，后二人利用该内幕信息大量买卖延边公路股票，分别获利5000多万元和101.73万元。可以看出，信息披露不实、内幕信息泄露已到了为所欲为的境地，证券市场的公信力正在受到前所未有的挑战。
(三)形式上的集中与实际上存在的多极监管主体，难以做到公平与效率的统一
我国对证券市场监管的主体除中国证监会外，还有人民银行、财政部(包括国有资产管理部门)、国家计委等，这些部委在“经济人”动机的驱逐下，决定了其总是以自身利益的大小和方向来做出监管决策。证监会虽是证券市场上最直接、最权威的管理者，但它并非完全超脱于证券市场之上，它对证券市场实施的各项政策既体现了政府的调控作用，又在一
定程度上反映出其他利益集团的意愿。特别是证券市场快速创造巨额利润的机会的存在，引起相当部分权力阶层的介入。在利益制衡的过程中，会干扰监管政策，损害证券市场效率和公平目标的实现。
三、完善中国证券监管体制的措施
应该看到，我国现行的证券监管体制安排已取得一定的成就。展望我国证券市场的动态发展过程及其未来，必须针对目前证券市场中依然存在的种种问题和市场失灵现象，不断调整和改善现有的证券监管体制，在进一步完善监管体制的同时克服市场缺陷，从而尽可能地提高证券市场效率与公平，促进市场功能的良好发挥。
(一)证券监管要有法可依，执法必严
证券市场要有完善的法律体系，从而为证券市场提供全面的法律依据。除了《公司法》和《证券法》等应随着市场的发展进行必要的完善之外，在总体法律规范下，监管部门应当制定其他具体的监管法规和法则，对市场主体和各类参与者有明确的行为规范，并按照规范程序实施，以杜绝监管过程中的随意性与监管真空现象，保证监管的客观性和公正性。如当前金融危机之下，对于各类易引起金融风波的证券衍生品、对冲基金等，应加快制订相应法律法规加强监管。
执法必严，对高风险的证券市场尤为重要，目前监管机构执法手段还不够。要通过加大执法力度，消除“法不责众”的侥幸心理，从根本上扭转违规现象普遍存在的状况，逐步营造良性的市场环境。加强执法与司法之间的协调与配合，严惩害群之马，打击做庄、证券欺诈、内幕交易等违法行为。
(二)加强证券市场会计监管，强化信息披露
对上市公司监管的核心是对会计信息披露的监管。目前上市公司存在着不能真实、准确、完整、及时披露会计信息的问题，也存在着披露虚假信息问题，还存在着随意透露内幕信息等问题。在允许上市公司利用自有资金进行二级市场投资的政策出台之后，更是出现了上市公司与券商或机构投资者联手，里外配合，利用利润操纵和信息操纵手法，操纵市场价格。这种公开市场上的信息严重不对称，给机构投资者的暴富提供了巨大的价格空间和时间空间，使中小投资者蒙受重大损失，严重地损害了证券市场的健康发展。
(三)构建有序、高效的链式市场监管体系
《条例》总结了近年来证券公司综合治理过程中的改革措施和成功经验,针对证券公司在发展过程中暴露出来的一些突出问题如证券市场准入条件、客户资产保护、证券公司治理结构、证券公司高管人员的监管制度以及监管机关的监管措施等进行了详细地规定,同时为证券公司的创新发展留下了必要的空间。《条例》的出台是对《公司法》、《证券法》等法律的细化与落实,对完善证券公司内部治理与外部监管,迎接创新发展新机遇具有重大意义,这标志着我国证券市场法治建设在前进的道路上又迈出了重要的一步。
监督管理措施是《证券公司监督管理条例》的重要内容。证监会对于证券公司的监管可以分为三大部分,第一为被动监管措施,第二为主动监管措施,第三为对于证券公司组织机构的要求。
一、被动监管措施
本条例中第63、64条规定了信息报送的规则。其中63条对信息报送的种类做了分类,包括年度报告,月度报告,以及在证券公司发生重大事件时的临时报告。64条规定了社会中介机构以及证券公司在信息报送上的应当承担的义务。66条规定了信息披露的范围。69条规定了证券公司信息报送以及信息披露的要求,即真实、准确、完整。
实际上,信息报送制度与信息披露制度有所不同,信息报送制度是指证券公司在固定的时间或者是在在发生重大事件时向证监会报送有关报告的制度,证券公司向证监会报送相关报告后,证监会还应当对年度报告与阅读报告进行审核,本条例65条规定:“对证券公司报送的年度报告、月度报告,国务院证券监督管理机构应当指定专人进行审核,并制作审核报告。审核人员应当在审核报告上签字。审核中发现问题的,国务院证券监督管理机构应当及时采取相应措施。国务院证券监督管理机构应当对有关机构报送的客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的有关数据进行比对、核查,及时发现资金或者证券被违法动用的情况。”从上述条文来看,证监会对于信息报送制度中的年度报告与月度报告为实质性审核,不属于备案性质。
至于信息披露制度,我国证券法上有关于上市公司的信息披露制度,所以已上市的证券公司必须依法履行相关的信息披露义务。但是本条例66条中所规定的证券公司的信息披露制度仅仅规定了信息披露的范围,规定的不甚完善,所以条例授权国务院证券监督管理机构制定具体办法。
同时,本条例第88条规定了违反信息报送制度以及信息披露制度的法律责任。第88条第一项规定,证券公司不进行信息披露或信息披露不实应当给予相应的行政处罚;第二项规定证券公司控股或者实际控制的企业、资产托管机构、证券服务机构在不进行信息报送,或报送不实时应当承当相应的责任,但是,该第二项为何不将证券公司包括在内,这确实是一个疑问。
二、主动监管措施
在证监会被动监管的基础上,证监会如果需要进一步的调查,还可以采取主动监管措施。条例67条与68条对主动监管措施做了具体的规定,其中第67条是证监会要求一些特殊主体向其提供必要的信息;第68条则是证监会对证券公司进行检查的规定,68条赋予证监会很大的权力,其中包括一些类似于司法权的权力,如该条第三项第四项规定,对于有关资料,证监会可以查阅复制,在特殊情况下可以封存,该条第二项甚至规定,在证监会负责人批准的条件下,证监会可以可以查询证券公司及与证券公司有控股或者实际控制关系企业的银行账户。
三、对于证券公司组织机构的监管
1、对于大股东的监管
条例71条是对条例14条的回应。条例第14条规定,任何单位或者个人持有或者实际控制证券公司5%以上股权必须报证监会批准。若违反此规定,71条规定其在一定期限内改正,在此期限内该相应股权不具有表决权。此处的“相应的股权”应当是指超出5%的那部分股权。
2、对于证券公司高管的监管
条例72条是有关对未取得任职资格的个人的监管。该条规定此类人员担任证券公司高管的,证监会可以责令其停止行使职权,更为严重的,还可以对其实行市场进入措施。73条则是对证券公司提出要求,要求证券公司主动解除不具备任职资格的高管的职务并向证监会报告,并且证监会也有权责令证券公司解除不符合任职条件的高管的职务。
条例77条规定了证券公司违反证券公司高管任职资格禁止应当承担的法律责任,违反本条规定的按照证券法198条的规定处罚。证券法198条规定:违反本法规定,聘任不具有任职资格、证券从业资格的人员的,由证券监督管理机构责令改正,给予警告,可以并处十万元以上三十万元以下的罚款;对直接负责的主管人员给予警告,可以并处三万元以上十万元以下的罚款。
四、其他
1、其他处罚措施
条例70条规定了对治理结构不健全、内部控制不完善、经营管理混乱、设立账外账或者进行账外经营、拒不执行监督管理决定、违法违规的证券公司的一些处罚措施,例如增加内部合规检查的次数、暂停证券公司的业务等等。
2、证监会 以外其他机构对于证券公司的监管
首先,75条规定会计事务所在进行审计时可以查阅、复制与审计事项有关的客户信息或者证券公司的其他有关文件、资料,并可以调取证券公司计算机信息管理系统内的有关数据资料。本条授予会计事务所更大的审计权力。74条规定,证券公司解聘会计师事务所的,应当说明理由,此条赋予会计事务所的更大的独立性,使得会计事务所能够更加有效的行使其审计职能,并且84条第12项规定,聘请、解聘会计师事务所,未按照规定向国务院证券监督管理机构备案,解聘会计师事务所未说明理由的,应当承担相应的法律责任。
昆明市生猪屠宰管理条例第一章 总则
第一条 为了加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量安全，根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国食品安全法》和国务院《生猪屠宰管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内从事屠宰、加工、运输、经营生猪和生猪产品等活动的单位和个人，应当遵守本条例。
第三条 本市实行生猪定点屠宰、集中检疫制度。
未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动，但农村地区个人自宰自食的除外。
在边远和交通不便的农村地区，可以设立仅限于向当地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场。
第四条 市、县(市、区)人民政府应当落实生猪屠宰管理工作责任制，并将生猪屠宰管理工作经费列入同级财政预算。
市畜牧兽医行政主管部门负责本市生猪屠宰行业的规划、指导、协调、监督等工作;县(市、区)畜牧兽医行政主管部门具体负责本辖区内生猪屠宰行业的管理工作。
商务、卫生、工商、规划、国土资源、环境保护、质量技术监督、食品药品监督、公安和城市管理综合行政执法等行政管理部门及动物卫生监督机构根据各自职责，共同做好生猪屠宰和生猪产品经营的相关管理工作。
乡(镇)人民政府、街道办事处协助相关行政管理部门及动物卫生监督机构做好本辖区内生猪屠宰和生猪产品经营的相关管理工作。
第五条 生猪屠宰厂(场)的设立，实行统一规划、合理布局、适当集中、有利流通、方便群众、保护环境、清洁卫生的原则。
第六条 本市实行生猪屠宰厂(场)分级管理制度。
生猪屠宰厂(场)应当向机械化、规模化、标准化方向发展，实行质量控制体系认证。
鼓励生猪屠宰厂(场)、养殖场、养猪合作社等实施产销一体化和品牌战略，提高肉品品质。
第七条 从事生猪屠宰、生猪产品生产经营的单位和个人，应当接受有关行政管理部门、动物卫生监督机构的监督和检查，并配合做好生猪疫病的预防、控制、扑灭等工作。
第八条 任何单位和个人有权向有关部门了解生猪产品安全信息，对生猪屠宰管理工作提出意见和建议，对违反本条例的行为进行举报、投诉。
市、县(市、区)畜牧兽医行政主管部门对举报违法行为的有功人员予以表彰奖励。
第二章 生猪屠宰厂(场)的设立
第九条 本市生猪屠宰厂(场)的设立，应当符合云南省生猪定点屠宰厂(场)设置规划和昆明市生猪屠宰行业发展规划。
昆明市生猪屠宰行业发展规划由市畜牧兽医行政主管部门会同相关行政管理部门组织编制，报市人民政府批准后实施。
第十条 生猪屠宰厂(场)的选址，应当遵守下列规定：
(一)不得在自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、文物保护区、军事设施、电力设施、通信设施等保护范围内，并符合滇池保护的相关要求;
(二)远离有毒、有害场所;
(三)与医院、学校、幼儿园、居民区等直线距离在500米以上;
(四)尊重少数民族的生活习俗，与回族等民族聚居区及所涉及的宗教活动场所直线距离在500米以上;
(五)不得妨碍或者影响周边居民生活和公共场所的活动。
第十一条 乡(镇)生猪屠宰厂(场)的设立，应当具备下列条件：
(一)有符合国家生活饮用水标准的水源、充足的光照和良好的通风条件;
(二)有与屠宰规模相适应及符合国家规定的待宰间、屠宰间和生猪屠宰设备;
(三)有检验设备、消毒设施和消毒药品;
(四)有对生猪及生猪产品无害化处理和符合环保要求的污染物防治及处理设施;
(五)符合法律、法规和国家标准、规范的其他条件。
第十二条 县(市、区)人民政府所在地生猪屠宰厂(场)的设立，除具备本条例第十一条规定的条件外,还应当具备下列条件：
(一)有与屠宰规模相适应及符合国家规定的隔离间、急宰间、检疫检验室;
(二)有依法取得专业培训合格证书的屠宰技术人员;
(三)有经考核合格，与屠宰规模相适应的肉品品质检验人员。
第十三条 负责供应昆明中心城区生猪产品的生猪屠宰厂(场)，除具备本条例第十一条、第十二条规定的条件外,还应当具备下列条件：
(一)有肉品冷却间和专用运载工具;
(二)实行封闭式屠宰。
第十四条 申请设立生猪屠宰厂(场)，申请人应当向所在地的县(市、区)畜牧兽医行政主管部门提出书面申请，受理部门接到申请之日起10个工作日内，会同相关行政管理部门进行初审，初审合格的，由市畜牧兽医行政主管部门在15个工作日内进行审查，报市人民政府按照程序批准。
第十五条 申请设立生猪屠宰厂(场)，应当提交下列材料：
(一)申请报告和申请人身份证明;
(二)生猪屠宰厂(场)设计方案、工艺流程及地形图、总平面图、设备布局平面图等资料;
(三)有符合本条例第十一条、第十二条、第十三条规定条件的相关材料。
第十六条 生猪屠宰厂(场)建成竣工后，由市人民政府委托市畜牧兽医行政主管部门组织相关行政管理部门进行验收。验收合格的，由市人民政府颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌，并及时向社会公布，同时报省人民政府备案。
第十七条 生猪定点屠宰厂(场)应当将生猪定点屠宰标志牌悬挂于厂(场)区的显著位置。
任何单位和个人不得出借、转让、冒用、涂改、伪造或者使用伪造的生猪定点屠宰证书和标志牌。
第三章 屠宰和检疫检验管理
第十八条 生猪定点屠宰厂(场)应当采用现代信息技术，建立肉品质量追溯制度。如实记录活猪进厂(场)时间、数量、产地、供货者、屠宰与检验信息及出厂(场)时间、品种、数量和流向，并及时向畜牧兽医行政主管部门报送屠宰信息。记录保存期限不得少于2年。
第十九条 动物卫生监督机构依法负责生猪屠宰厂(场)的检疫工作，不得实行厂(场)外检疫。
第二十条 生猪屠宰厂(场)屠宰生猪应当符合操作规程和技术要求，不得有下列行为：
(一)屠宰未经检疫或者经检疫不合格的生猪;
(二)屠宰死猪;
(三)使用对人体有害的物质;
(四)违反法律、法规、规章规定的其他行为。
第二十一条 生猪屠宰厂(场)应当建立肉品品质检验管理制度。肉品品质检验与生猪屠宰同步进行，对肉品品质检验结果及处理情况进行登记，并将检验结果上传质量追溯系统平台，检验结果记录保存期限为2年。
经检验合格的生猪产品，加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志，方可出厂(场)。经检验不合格的，在肉品品质检验人员的监督下，按照国家有关规定处理，处理情况记录保存期限为2年。
屠宰的淘汰种猪及晚阉猪不得上市鲜销。
第二十二条 生猪屠宰厂(场)应当遵守下列规定：
(一)屠宰的生猪应当附有产地动物卫生监督机构出具的检疫合格证明和免疫标识;
(二)屠宰的生猪产品应当离地存放，胴体不得带有血、毛、粪、污物、有害腺体及病变组织;
(三)检疫合格的生猪产品，经动物卫生监督机构加盖验讫印章，并具备检疫合格证;
(四)检疫不合格和未经检疫的生猪产品不得出厂(场);
(五)病害肉类在动物卫生检疫员监督下进行无害化处理;
(六)确保无害化和环保处理设施设备的正常运转并达标排放。
第二十三条 生猪定点屠宰厂(场)对经检疫、检验不合格的生猪及生猪产品进行无害化处理的费用和损失，按照国务院财政部门的规定，给予补助。
第二十四条 任何单位和个人不得对生猪及生猪产品注水或者注入其他物质。
第四章 生猪产品流通管理
第二十五条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立生猪产品召回制度。发现其生产的生猪产品不安全时，应当立即停止生产，召回已经上市销售的生猪产品，及时向社会公布有关信息，并向当地畜牧兽医行政主管部门报告。
生猪定点屠宰厂(场)对召回的生猪产品应当采取无害化处理措施，防止再次流入市场。
第二十六条 经检疫、检验合格并附有生猪屠宰凭证的生猪产品，方可用于食品经营、加工。禁止任何单位和个人收购、加工、销售下列生猪产品：
(一)未经定点的生猪屠宰厂(场)屠宰的;
(二)未经检疫、检验或者经检疫、检验不合格的;
(三)注水或者注入其他物质的。
第二十七条 商场、超市、农贸市场等开办单位应当建立生猪产品上市的相应管理制度，配备专职人员对进入市场的生猪产品进行监督检查。发现有禁止销售的生猪产品，应当予以封存，并及时向工商行政管理部门报告。
第二十八条 宾馆、饭店、学校、集体伙食单位等应当使用经检疫、检验合格并附有生猪屠宰凭证的生猪产品。
第二十九条 运输生猪产品应当符合国家卫生、动物防疫等要求，做到安全无害，清洁卫生。不得将生猪产品与有毒有害物品一同运输。
第三十条 对进入本市销售生猪产品的生猪屠宰厂(场)实行备案管理制度。具体备案办法由市畜牧兽医行政主管部门另行制定，报市人民政府批准后实施。
第三十一条 生猪屠宰管理执法人员在执法时应当出示有效的执法证件。被检查的单位和个人应当予以配合，不得拒绝和阻挠。
第五章 法律责任
第三十二条 违反本条例规定的行为，《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国食品安全法》和国务院《生猪屠宰管理条例》等有关法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第三十三条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理综合行政执法部门予以取缔，没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下罚款;货值金额难以确定的，对单位并处10万元以上20万元以下罚款，对个人并处5000元以上1万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未经定点从事生猪屠宰活动;
(二)冒用或者使用伪造的生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌。
第三十四条 违反本条例规定，生猪定点屠宰厂(场)有下列情形之一的，由动物卫生监督机构责令改正，并处1000元以上5000元以下罚款：
(一)屠宰的生猪产品未离地存放，胴体带有血、毛、粪、污物、有害腺体及病变组织;
(二)无害化处理设施及设备不正常运转。
第三十五条 违反本条例规定，未经备案登记进入本市销售生猪产品的，由工商行政管理部门予以取缔，并根据相关法律法规进行处理。
第三十六条 屠宰的淘汰种猪及晚阉猪上市鲜销，由食品药品监督管理部门没收生猪产品和违法所得，由畜牧兽医行政主管部门对批发淘汰种猪及晚阉猪生猪产品的生猪定点屠宰厂(场)处货值金额1倍以上3倍以下罚款，对其主要负责人处1万元以上2万元以下罚款;货值金额难以确定的，并处5万元以上10万元以下罚款。
第三十七条 畜牧兽医行政主管部门和其他有关部门的工作人员在生猪屠宰监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第六章 附则
《杭州市大型活动安全管理条例》(以下简称条例)，已于2006年9月21日经杭州市十届人大常委会第三十四次会议审议通过。根据立法法和地方组织法的有关规定，报请省人大常委会审议批准。现就条例的有关问题作如下说明：
一、制订条例的经过
加强大型活动安全管理，是维护社会稳定和确保公共安全的一项重要工作。我市每年举办的大型活动数量大、类型多，涵盖经济、文化、体育、旅游、教育等社会生活的各个领域，情况复杂，由此带来的安全隐患问题比较突出。目前我市的公共安全管理体制和机制还不够完善，现有的大型活动法规已不适应大型活动的发展及实际工作的需要。因此制定大型活动安全管理的地方性法规，依法加强管理，确保大型活动安全举办，对于保障公共安全，维护社会稳定意义重大。
条例是2006年市人大常委会的立法计划项目。2006年8月，市十届人大常委会第三十三次会议审议了市人民政府提请的条例草案。会后，法制委员会根据常委会的审议意见和市人大内务司法委员会的审议意见，分别到拱墅区和淳安县召开了由公安、安全生产、质量技术监督、食品药品监督、卫生、文化等部门和部分乡镇、街道参加的座谈会。此外，还征求了省人大常委会法工委和市人大常委会立法咨询委员会的意见。2006年9月8日，法制委员会举行会议，对条例草案进行了审议和修改，形成条例草案修改稿，提请市十届人大常委会第三十四次会议审议通过。
二、对条例几个主要问题的说明
条例设总则、安全许可、安全责任、监督管理、法律责任、附则，共六章三十五条。
(一)关于条例的调整范围。目前，我市对大型活动的安全管理主要依据公安部1999年的《群众性文化体育活动治安管理办法》。该办法主要规范文化、体育两类大型活动。但是，近年来大型活动的类型已发生很大变化，展览、展销、人才招聘会、当场开奖的发行等大型活动数量已远远超过文化、体育活动，所带来的安全问题也更为突出。因此，条例将这些活动纳入调整范围。对影剧院、音乐厅、商场、餐饮娱乐场所等经营单位在其经营场所内举行正常营业范围内的活动，则规定不适用本条例。
(二)关于对大型活动的安全管理。我市的大型活动规模、数量呈逐年上升趋势。目前，除文化体育活动可依据公安部制定的《群众性文化体育活动治安管理办法》进行管理外，其他大型活动的安全职责、安全措施落实困难；一些大型活动的举办单位对安全工作也不够重视，稍有不慎，将会酿成重大的安全事故。为切实保护公民人身财产安全，加强对大型活动的管理，条例规定“本市对大型活动实施安全许可”，明确举办大型活动应当向公安机关申请安全许可。条例还规定了许可的条件、需提交的材料、许可准予、变更与撤销的程序等。
(三)关于大型活动的分类管理。以往的大型活动，不管是政府举办的活动还是商业性活动，公安机关出于安全考虑，往往都出动大批警力来维持安全秩序，致使公安机关警力十分紧张。为了优化公共资源的配置，促使活动主办方履行安全工作职责，条例规定对大型活动实行分类管理，公安机关等政府相关职能部门负责各级人民政府举办的庆典和纪念性大型活动的安全工作，其他的大型活动的安全工作由主办方自行负责，公安机关等政府相关职能部门则负责指导和监督管理。
(四)关于大型活动的安全责任。为了防止大型活动举办过程中对安全工作推诿、扯皮、逃避责任等现象出现，增强活动主办方的安全意识，条例确定了谁主办、谁负责的原则，将大型活动的安全责任主体确定为主办方。鉴于实际操作中许多大型活动的主办方只起挂名或支持的作用，不具体负责活动的组织实施，条例规定由活动的实际承办方全面负责安全工作。考虑到主办方、场所提供方在安全工作中履行不同的职责，条例设“安全责任”专章，规定主办方应当履行的安全责任、应当遵守的规定；场所提供方应当履行的安全责任，场所、设施的安全保证。同时还规定参加大型活动的人员应当遵守的安全规定。
关键词：期货业；反垄断；实施主体；权利配置
中图分类号：F830.91
文献标识码：A
文章编号：1006-1428(2009)05-0028-03
一、中国期货业的垄断表现
综合来看，当前我国期货业的垄断问题主要体现在行政性垄断、期货交易所的垄断行为、期货经纪公司的垄断行为等三个方面。具体如下：
1、行政性垄断。所谓行政性垄断，是指政府机构运用公共权利对市场竞争的限制或排斥。行政性垄断是当前为各界所共同认定的我国经济运行过程中的首要垄断问题。在期货业，行政性垄断首先表现在无论是对期货品种的审批还是品种上市地点的选择上，基本以监管机构――证监会为主导。上市品种审批程序繁冗，周期过长，且每一个交易品种只能确定在一家交易所，这显然人为限制了期货业竞争机制的发挥，不利于市场资源的优化配置。另外，行政性垄断还表现在监管机构人为限制期货经纪公司的业务经营范围，使得我国期货经纪业长期畸形化发展，严重缺乏竞争力。
2、期货交易所的垄断行为。按照业务领域的不同，期货业可进一步细分为交易所与期货经纪两个子行业。两者之间是一种纵向关系，即期货交易所提供经纪公司所需要的交易服务。从表面上看，两者之间的经济地位应该是平等的。但在目前中国期货交易所寡头垄断型市场结构，以及各个期货交易所存在品种分工的条件下。经纪公司在挑选提供某项品种服务的交易所时，实际上是别无选择的，这就使得这种纵向关系很难是平等的，交易所拥有较强的谈判能力。此外，由于我国期货业的发展尚不健全，期货交易所实际上是作为证监会的一个下属机构而存在的，这进一步强化了交易所对于经纪公司的强势地位。从反垄断的角度来讲，经营者拥有市场优势地位并不是反垄断的重点，但当经营者滥用市场优势地位，侵占其他经济实体的利益时，就构成了反垄断的重要规制对象。
3、期货经纪公司的垄断行为。期货经纪公司的垄断行为主要包含两方面：第一，横向定价协议。横向定价协议就是通常所说的“价格联盟”或“价格卡特尔”。如2002年底，深圳期货业联谊会召开专门会议，为遏制当时手续费的恶性竞争，制定了经纪业手续费最低标准，此后，深圳期货经纪公司之间的价格联盟逐步形成。第二，市场操纵行为。这些行为的共同特点就是少数交易者操纵市场价格，构成市场垄断，导致大量交易者爆仓，市场信誉受损，给市场的生存和发展造成极坏的影响。
上述垄断问题的存在，根源于政府规制过度与规制失当所致的期货市场欠发达，又在于我国期货业尚未度过导人期，诸多不确定性因素令垄断有隙可乘。总之。期货业的垄断问题极大阻碍了我国期货业的进一步发展，必须尽快实施反垄断进程，而其关键之一在于构建较为合理、有效的期货业反垄断实施主体。
二、期货业反垄断管辖权的归属问题
2007年8月30日，我国《反垄断法》正式出台，规定了我国反垄断实施主体采用“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的“双层架构”模式。反垄断委员会由“国务院有关部门、机构的负责人和若干专家组成”，定位是负责领导、组织、协调反垄断工作。对于反垄断执法机构，定义是“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构”。它的职责包括：制定、反垄断指南和具体措施；调查、评估市场竞争状况；调查处理涉嫌垄断行为；制止垄断行为；受理、审查经营者集中的申报等。这种模式一方面基本维持现有执法格局不变，将反垄断执法作为中央事权，由国务院反垄断执法机构及其授权的省级机构负责执法；另一方面，为了协调《反垄断法》执行，保证反垄断执法的独立性、权威性和统一性，成立国务院反垄断委员会，作为反垄断主管机关，专司组织、协调、指导反垄断工作，但不具体执法。
这种双层架构的模式实质上确立了我国反垄断执法机构的多头格局，国家工商行政管理总局、商务部、发改委以及受规制行业的监管部门都在各自权限内拥有反垄断的执法权。
因此。这种双层架构的模式也进一步决定了我国期货业的反垄断职能被赋予了行业监管机构。
三、构建我国期货业反垄断实施主体的政策思路
由前文分析可知。期货业的反垄断职能被赋予了行业监管机构。因此，行业监管机构本身设置是否合理，监管理念是否先进，决策机制是否高效等因素也就相应决定了期货业反垄断的进程是否能够顺利推进。
1、尽快出台《期货交易法》。我国期货市场在多年的发展中，一直没有出台相应的具有强法律约束力的期货交易法律。虽然在1999年6月，国务院颁布了《期货交易管理暂行条例》，但这是一部行政法规，而且这部《暂行条例》的主要精神是整顿规范当时期货市场的混乱状况，并将大量的行政性干预措施条文化了。这些规定中的不少条例只具有短期相对合理性，但作为我国长期性的监管依据和手段，不利于期货市场的发展。2007年4月15日，我国开始实施《期货交易管理条例》，新颁布的条例对原来的暂行条例进行了大幅度的调整和扩充，为以股指期货为先导的金融期货时代的到来铺平了道路，是我国金融发展史上具有重大历史意义的里程碑。然而，新条例也有不尽如人意之处，如期货新品种上市的审批手续依然繁冗、监管机构权利配置依然不足等。而且《条例》作为行政法规，毕竟其法律效力较《期货交易法》低，赋予监管部门的权利也较低，易使监管部门在监管过程中，不能独立依法行事，给我国期货市场监管造成了很多问题。现在，我国期货市场经过近20年的发展，已经积累了丰富的经验教训。因此，加快《期货交易法》的出台，将有助于规范中国证监会的监管职责和监管范围，赋予中国证监会独立行使监管的权力，从而更加有利于我国期货市场的发展。
2、政府规制手段从简单的行政干预向遵循市场内在规律综合运用多种手段转变。政府对期货市场的规制手段有法律手段、经济手段和行政手段。在西方发达国家，政府对期货市场规制主要运用法律和经济手段，而很少运用行政手段直接干预。在我国，行政性手段已经超越法律和经济手段成为政府调节期货市场的主要工具。行政干预具有直接、迅速等优点，但在期货市场中，市场机制是配置资源的主导性因素。过多的行政干预会破坏市场运行的内在规律，动摇期货市场功能发挥所依赖的基础，造成期货市场的过度动荡，以致市场机制难以对其所造成的破坏予以纠正和修补。只有政府在期货市场规制过程中减少行政干预，注重综合运用法律和经济手段，才能实现积极、建设性的规制目标。
3、政府规制过程从事后处理为主向事前防范为主
转变。政府对期货市场风险的规制，包括事前防范、事中控制和事后处理三个环节，消极的规制模式主要侧重于事后处理。多年来，我国政府对期货市场管理滞后，教训十分深刻。例如，1995年“3.27国债风波”之前，尽管市场风险已显端倪，但有关部门未采取防范性措施，继2月23日上海万国证券在“3.27国债”品种上违规做空造成数十亿资金损失之后，5月10日上海又发生了“3.19事件”，五家公司集体违规操纵期市。在此期间，由于规制部门缺乏对类似违规事件的预见性防范措施，临时出台的一些政策与措施既不完整也不配套，收效甚微。在多空双方激烈交锋、投机泛滥、市场秩序严重混乱的情况下。中国证监会不得不于5月17日采用强制措施，暂停国债期货试点，造成极大的市场振荡。期货市场的实践证明，政府规制的侧重点绝不应该是亡羊补牢，而应该是防患于未然。只有把政府规制的侧重点定位于事前防范，规制部门才能高瞻远瞩地促进市场发展，确保积极的规制目标实现。
4、政府规制者角色从运动员和教练员向裁判员转变。中国证监会在对期货市场进行规制过程中，存在严重的角色错位现象，是典型的教练员加运动员角色。例如，对交易所管理过多。工作范围介入到交易所的具体人事安排、部门设置和规则制订中；证监会不仅发号施令，有时还直接到交易所协助处理。证监会这种角色错位，不仅降低了政府规制的权威，而且使“运动员们”产生了“等、靠、要”的心理。在我国期货市场发展初期，中国证监会适度充当教练员的角色无可厚非，但目前我国期货市场正在逐步走向规范。证监会应该尽快实现角色转变，专司裁判角色，把教练员的角色让位于期货业协会和业界专家顾问，充分发挥期货业的自律管理。
四、加强期货业监管与反垄断的配合及协调
为了保证《反垄断法》的顺利实施，必须赋予《反垄断法》执法机构对期货业一定的监管权，建立多种机构之间共同管辖的权利配置模式，只有这样才能有利于行业监管机构与《反垄断法》执法机构两者之间的协调与配合。具体来讲，可以从以下几个方面着手：
1、期货业监管机构在其法律、法规建设中，应向反垄断机构征求意见。我国当前期货业法律建设进程相对缓慢，《期货交易法》尚未出台。然而随着我国期货市场的不断发展壮大，该法的出台只是时间问题。笔者认为，为了能够有效推动期货业的反垄断进程，《期货交易法》的制定应充分向反垄断机构征求意见。在《期货交易法》中加入有关反垄断的条例，同时，当《期货交易法》的某些规定或者适用结果不当地排除、限制及损害竞争，与《反垄断法》的目的或宗旨相悖时，应当果断废除。
2、期货业监管机构应协助《反垄断法》执法机构的工作。如前文所述，行业监管机构并不独享所监管行业的反垄断执法权，而是与《反垄断法》执法机构共同管辖该行业的反垄断问题。然而，这些接受政府监管的行业，如证券、期货、电信、电力等，都具有不同于一般竞争性行业独特的技术经济特征与产业组织特性，倘若行业监管机构不去协助《反垄断法》执法机构的工作，无论是工商管理部门、发改委还是商务部等执法机构。对于这些行业的反垄断工作实际都很难甚至无法开展。因此，必须从法律上要求行业监管机构在必要时，有义务向《反垄断法》执法机构提供相关的信息与调查资料。
近日，省政府印发了《贯彻落实<乳品质量安全监督管理条例>的实施意见》(*政发[20*]65号)，要求全面抓好《乳品质量安全监督管理条例》(以下简称《条例》)的学习宣传和贯彻落实工作，在全省范围内开展乳品质量安全专项整顿活动，彻底整顿和全面振兴奶业，保障广大人民群众身体健康和生命安全。为了认真贯彻落实省政府文件要求，进一步整顿和规范我市乳品市场秩序，不断提高全市乳品质量安全水平，按照市政府要求，现就有关事项通知如下：
一、切实做好《条例》的学习宣传和贯彻落实工作。乳品质量和奶业发展关系广大人民群众身体健康和生命安全，关系社会稳定和经济发展。加强乳品质量监管，促进奶业健康发展，任务极其重要，极其紧迫，极其艰巨。《条例》在汲取三鹿牌婴幼儿奶粉事件教训，总结近年来奶业发展和管理工作，借鉴奶业发达国家乳品质量管理经验的基础上，建立健全了符合我国国情的乳品质量安全保障体系，制定了涉及生鲜乳生产和收购、乳制品生产和销售以及进出口等环节的一系列质量安全制度，提出了促进奶业健康发展的相关政策，并明确了法律责任，是确保乳品质量安全和保障奶业健康发展的一项重要法规。认真学习贯彻《条例》，把《条例》的各项规定和要求落到实处，是规范乳品市场秩序，确保乳品质量安全的治本之策，是深入贯彻中央促进奶业健康发展精神，全面建设现代奶业，重塑消费者信心的重要任务。
各级各有关部门要充分认识到学习贯彻《条例》的重要性和必要性，进一步增强责任感和紧迫感，以对人民群众高度负责的精神，把学习贯彻《条例》作为维护社会和谐稳定、促进经济发展的当务之急，作为深入落实科学发展观的具体行动，迅速将《条例》精神传达到基层，抓紧制定各项配套政策，加品质量安全监管力度，力争在较短时间内使《条例》得到贯彻落实，促进全市乳制品市场健康发展。
二、深入开展乳品质量安全专项整顿活动。本次整顿从即日起到2009年6月底结束，以落实《条例》配套机制、建立健全科学的乳品质量安全控制体系为重点，主要内容为：
（一）严格监控生鲜乳质量，确保乳品源头质量安全
1、加大生鲜乳生产质量管理。各级农业、畜牧、兽医等部门负责对奶畜养殖场、养殖小区，逐个登记备案，加强管理。指导奶畜养殖场按照《条例》规定，切实做好饲料和兽药等生产投入品的监管使用，建立规范的养殖档案。要加大对奶农的奶畜饲养管理、养殖技术培训、良种推广、疫病防治等服务工作的力度，引导奶农参照有关规程进行奶畜的科学饲养，生产符合质量要求的生鲜乳。要严格按照免疫程序对奶畜实施强制免疫，奶畜不符合健康标准的，所生产的生鲜乳禁止出售。
2.规范奶站建设和管理。各级农业畜牧兽医部门要在地方政府的领导下，根据当地的奶源分布情况，遵循方便奶畜养殖者、促进规模化养殖的原则，科学合理规划设置生鲜乳收购站，杜绝收购站建设脏、乱、差的问题；要依据《条例》要求，对现有生鲜乳收购站逐个进行登记、清理，符合《条例》要求的生鲜乳收购站，要及时发放许可证，保证生鲜乳的正常收购，不符合要求的，要限期整改，整改仍达不到要求的，要坚决予以关闭。
3.加强生鲜乳收购运输质量管理。各级农业、畜牧、兽医部门要加强执法队伍建设，不断完善监管体系，切实加大监管力度。对生鲜乳运输环节，要严格执行营运证明的发放和营运单填写等相关规定。加强生鲜乳质量安全监测工作，制定并组织实施生鲜乳质量安全监测计划，落实检测经费，加强检测能力建设，确保生鲜乳质量监督抽查工作的顺利完成。要逐步建立第三方生鲜乳质量检测制度，实行优质优价收购。引导生鲜乳购销双方签署购销合同，完善奶业利益联结机制，保护奶农利益，稳定奶业发展基础。
（二）强化乳品生产环节监控。各级质监部门要严格执行《条例》的有关要求，切实把好乳品生产企业资格准入关；要加强对乳品原辅料进厂、生产流程、产品出厂全过程的监督检查；加强检验检测能力建设，监督企业按照生产许可的相关要求配备检验检测设备和技术人员，监督企业对进厂原料和出厂产品实行批批检验；监督企业配备检验三聚氰胺的检测仪器和掌握检测方法的人员或建立合法、固定的乳制品检测渠道，防止未经检验的乳制品流入市场，杜绝不合格乳制品出厂；监督企业建立和实施乳制品追溯和召回制度，对流通环节的问题乳制品实施召回。
（三）强化乳品流通环节的监管。各级工商部门要加制品生产经营主体资格的清理和规范力度，严把乳制品市场主体准入关；监督乳制品经营者严格履行索证索票制度、进货台账制度、质量管理员制度、质量自检制度、不合格乳制品退市制度、质量承诺制度等自律制度，严把乳制品市场准入关；加制品市场日常规范管理和市场巡查力度；加强案件排查和大要案件查处工作，依法查处销售含有毒有害物和不合格乳制品、无证无照生产经营乳制品等违法行为，净化乳品流通市场秩序。
（四）加强乳品餐饮环节的监管。各级卫生部门要严把餐饮卫生许可关，不断提高餐饮业管理水平，重点结合餐饮单位食品索证索票、量化分级管理等制度，严把乳品采购准入关，确保乳品食用安全。
论文摘要：探索适合中国国情的且能充分发挥效力的期货市场法律制度是一项长期而艰巨的任务。为此，一方面需要学习和借鉴境外成熟市场的先进经验；另一方面需要总结十多年来我国期货市场发展的经验教训。本文旨在通过比较和总结，提出对我国期货市场法制建设的有益建议。 论文关键词：期货市场 期货法 法律制度 一、其他国家或地区期货市场法律及对我国的启示 (一)美国期货市场立法过程 当芝加哥期货交易所(CBOT)最早于1848年成立时，美国并没有相关的规范期货交易的法令，这些市场仅仅依靠交易所自定交易规则。由于长期缺乏监督管理，一度导致市场局面混乱，囤积现货、炒作期货价格、非法交易及欺诈等事件层出不穷，于是美国政府1916年通过《棉花期货法》试图改善市场环境，但该法仅就棉花等级加以规范，对期货交易行为未作规定。 1921年，第一个涉及期货交易的《期货交易法》应运而i，但1922年5月美国最高法院确定该法案的个别条款因赋税问题而被宣布为违宪而失效，此法后重新修订并改名为《谷物期货法》，以管理当时境内九家期货交易所。《谷物期货法》于1922年9月21日正式颁布，这也是美国期货交易法正式存存的开始，该法要求所有期货交易应在规范的交易所内进行，交易所应公开更多的信息及限制市场垄断的数量。所以该法最终还是约束了交易所本身。 由于受到1929年股市崩盘及经济萧条等事件的影响，以及为与1933年、1934年证券法配套，于1936年，1922年的《谷物期货法》被修订为《商品期货交易法》，此后就存在的问题多次进行小规模修改。进入70年代以来，美国的期货市场已经发生了很大的变化，国会根据新的市场条件，对1936年《商品交易法》进行了较大的修改，并将新法规定名为《商品期货交易委员会法》。1983年被修改为《期货交易法》，1986年又被修改为《商品期货交易法》。1992年由于《商品期货交易法》在修改中较多的引入了一《期货交易实践法》的草案内容，所以又称为《期货交易实践法》。此外，鉴于当时商品期货交易委员会的管理规范烦琐、缺乏弹性，导致期货商及期货交易所丧失海外交易和柜台市场业务的竞争优势，美国于1998年开始修订《商品期货交易现代化法》，该法案并于2000年12月ll目正式通过，其又被称为~2000年商品期货交易现代化法》，需要注意的是，该部法律名称定义仍为《期货交易法》。 (二)台湾地区期货市场立法过程 台湾期货业的发展，特别体现了台湾对待市场开放的态度。与世界上许多国家的期货市场的发展顺序相反，台湾先开放外国期货市场的交易，再设立本地的期货市场。l993年1月10日，”境外期货交易法”正式开始实施，为境内投资者提供参与境外期货交易通道，台湾的期货交易进入了一个新局面，但岛内期货市场的立法和交易所的筹设却迟迟未能如期完成。 1997年1月9日，新加坡国际金融交易所和美国芝加哥商业交易所分别推出”摩根·斯坦利台湾股票指数期货”和”道·琼斯台湾股票指数期货”，在这种彤势下，台湾期货市场的建立取得了突破性的进展。继1993年台湾”境外期货交易法”通过生效后，规范岛内外期货交易的基本大法”期货交易法”， 1997年3月26日公布并丁-同年6月1日起正式施行，取代了主要调整期货经纪商行为的”境外期货交易法”。1997年9月正式成立台湾期货交易所，随后开始进行境内期货交易。台湾”期货交易法”的颁布和实施，不仅预示着台湾期货交易法律制度初具规模， 而且也有助于岛内期货交易制度的建立和规范运作，同时为确保投资者的合法权益提供了法律依据。台湾这种独特的经验，对于大陆期货市场的开放和发展，有很大参考借鉴意义。为保障证券和期货投资者的利益，台湾于2002年7月17曰公布了”证券投资人及期货交易人保护法”并于2003年1月1日开始施行。 (三)香港地区期货市场立法过程 香港政府一贯采取不十预的经济政策，基于这个政策，在上世纪70年代中期以前，香港政府对证券及商品i场几乎没有任何形式的监管，而在1973年至1974年间发生的股灾，促使政府开始逐步推行系列监管市场和保护投资者的措施。1973年香港政府颁布的《商品交易所条例》，禁止开设及经营新的商品交易所：l975年香港立法局原则上赞同在香港成立一个商品交易所的建议，其后当局制定《商品交易条例》，使交易所可以在香港依法成立。1982年香港政府对《商品交易条例》进行了适当修改，加强对期货交易所的监管。《商品交易条例》作为政府管理期货市场的法规，对期货市场政府监管机构一商品交易事务监察委员会的组成、职责和义务、期货交易所的成立及管理、交易商的资格和管制以及期货交易的惯例都作了详尽的规定，为期货市场具体管理措施的实施奠定了基础。 目前，香港的证券及期货业根据《证券及期货条例》进行监管。《证券及期货条例》整合及革新了10条规管证券及期货业的条例，其主要及附属条例均已于2003年4月1日正式生效。 (四)国外及其他地区期货市场法律演变的启示 纵观国际期货市场的历史，各国都根据自己的国情走出了自己的立法道路，比较而言，期货市场立法的主要模式可以概括为：1．”先有期货市场，后有国家立法，先产生期货市场规则，后在此基础上产生国家性的法律”。这些国家在商品经济的发展过程中，自然产生了期货市场，进而‘步步的产生了期货市场的运行规则，当规则发展到一定的阶段，期货逐渐成为一个产业后，国家才有了立法。2．”先有国家立法，再依法产生市场，国家法律与期货市场的规则同步产生。”这种模式的产生要求这些国家和地区的国际化程度较高，其本国或地区经济与世界经济是一体化的，而这些国家与期货发达国家又处于不同的时区。 二、我国期货市场法律发展演变 在我国，1991年郑州第一个期货合约挂牌交易，标志着我国期货市场的开端，至今已经过10多年风雨历程。在期货市场不断发展的进程中，我国逐步建立起了以1999年6月国务院颁布的《期货交易管理暂行条例》为基础的期货法律制度。但期货市场发展至今，这些”条例”、”办法”早已不能适应曰新月异的市场现状，期货法律制度的不完善，已成为中国期货市场发展前进的障碍。 (一)从期货交易管理暂行条例》到《期货交易管理条例》 针对国内期货市场的盲目发展、一度失控，1999年国务院颁布《期货交易管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，强调规范和整顿，对期货市场的有与发展有着重要意义，数年以来，《暂行条例》在实现整顿目的的同时，也限制期货市场的发展。2007年初，国务院通过了《期货交易管理条例》(以下简称《条例》)并颁布实施，取代《暂示条例》发挥作用，新《条例》分别对期货交易所的组织架构、期货公司的业务范围、期货交易规则、期货业协会的权利义务、期货监督管理的原则与措施等进行了详细阐述，很多细则都是首次提出。以前所未有的开放和务实精神，为中国期货市场的积极稳妥发展奠定了实的制度基础。存 《条例》出台之后，中国证监会将颁布包括《期货交易所管理办法》、《期货公司 管理办法》、《期货公司高管人员管理办法》以及《期货公司从业人员管理办法》等监管细则以配合《条例》的实施，推动我国期货法律规范体系的进一步完善。 (二)从最高人民法院1995《会议纪要到2003年规定》 1995年4月，最高人民法院召开了全国部分省市法院审理期货案件座谈会，根据当时反映到审判实践中的法律问题，提出了解决的对策，于1995年10月27目了《关于审理期货纠纷案件座谈会纪要》(以下简称《会议纪要》)，这个纪要虽然没有经过审判委员会讨论，但是它的及时对于规范期货市场秩序、审判大量的期货交易纠纷、制裁期货市场巾的违法犯罪行为起到了相当重要的作用。 随着期货市场的发展，人民法院在审理涉及期货纠纷案件的过程中遇到新的情况和问题。2003年6月l8日最高人民法院公布《关于审理期货纠纷案件若丁问题的规定》，(以下简称《规定》)并同年7月l日施行。较之《会议纪要》更全面具体，突出体现了严格按照双方当事人合同约定的原则，更加强调了过错责任原则和因果关系原则，进一步确立n场各方都应对自己行为负责的民事审判原则，更具公JF性和可操作性。但是，由丁此司法解释没有主法(《期货交易法》)作依据，其存往的法律瑕疵也较为突ljj，主要表现为：承担法律责仟的主体表述失当；权利义务与应承担的责任缺乏必然联系；权利、责仟失调，有迎公平、公正原则；举证责任过于笼统、宽泛，为期货市场法律纠纷埋下了许多伏笔等。 三、我国期货市场未来法律展望 当前规范期货市场运转的只有国务院l999制定，并于2007年3月修订的《期货交易管理条例》以及此后证监会修订的四个《管理办法》。这些法规方面是效力层次较低、不够系统：另一方面是这些法规存期货交易制度构造上也有许多不合理、不科学之处；内容多为基于行业行政管理的内容，关于期货交易的规定较少。完善我国期货交易法制、探索完善的期货交易制度，成为当前我们亟待解决的一个问题。 根据我幽的国情及借鉴罔外经验，我国应当建设期货市场的同步建立完善的期货法律体系，刖法律和制度来促进市场的有序运行。针对当前期货法律制度的不足，新的制度建设需要在以下几个方面作出努力： l、以法律的形式规范交易双方的行为，明确各交易主体的责任。由于现行法律体系的零散与混乱，期货交易行为缺乏统‘的管理规范，同类交易事件可能导致不同的结果，存司法实践中往往会有争议，从而增强了期货交易的不稳定性，弱化了司法的权威性。因此，期货交易相关法律法规必须明确规范期货交易双方的权利与义务、法律责任和后果，允分体现Jl{i管的处罚度。 2、以法律的形式充分保护期货投资者的利益。在期货交易的市场中，最重要的卡体式期货投资者，其关系若整个期货市场的命脉。南J规范期货交易的法律体系没有构成，期货交易行为没有统‘明确的规范，损害投资者利益的事例比比皆是，冈为能援引法律加以救济，投资者诉讼中往往处于不利地位，长此以往，将打消投资者投资的积极性，丧失对整个期货市场的信心，这对期货市场的发展是相当不利的。因此必须允分重视保护投资者的利益。 3、兼顾宏观的经济利益。期货市场体现的是一国资本市场的重要部分，其影响着整个国民经济的发展，甚至影响一国在国际经济市场上的地位和发展，所以，期货市场必须与同际接轨，与国际经济同步，在这种情况下，我国的期货品种推出机制却缺乏相关的法律规定。在其他国家的交易所出现的”中国指数”期货就危及了我国经济的发展与金融安全，严重损害了我国的社会公共经济利益。因此，从宏观经济利益的角度来说，制定完善期货法律制度是势在必行的。 4、将规范期货市场的法律法规系统化。任何领域的法律如果长期不成体系没有层次，都是形同虚设的，期货市场也是如此。要想切实有效的规范期货市场，应当建立以《期货交易法》为核心，以期货交易法实施细则为辅助，再配合由中阳证监会 制定具体的金融衍生品操作规章的法律体系。只有这样，才能从根本上解决我困期货市场立法层次低，易与其他法律法规相冲突的弊端。 在我国”稳步发展期货市场”政策的指引卜，我国期货市场逐步走向规范化，其运行质量及经济功能进一步提高。对国民经济的积极作用日益体现。在这种情况下，当务之急是整合所有的期货法律法规，制定统一的《期货交易法》，建立与期货市场积极价值相适应的法律体系，用法律来保障期货市场的稳定，树立投资者的信心，消除投资者的疑虑，从法律上确认期货场在我国社会主义市场体系的地位和作用。 文章 来源：中华 励誌网 论文 范文 www.zhlzw.com
一、证券法律责任概述。目前我国已经形成了由法律、法规和部门规章等构成的数量达三百多种的规范证券市场的法律体系。因此，调整证券法律责任的证券法是广义上的。证券法律责任是指证券市场行为主体对其违反证券法行为以及违约行为所应承担的某种不利的法律后果。证券法律责任是法律责任的一种，因此，它具备法律责任的一般特征，但证券法律责任也有以下独特的特征。
(一)证券法律责任主要是财产责任。无论对行为人进行行政罚款，还是要求其承担民事赔偿责任，其责任必然以财产为主要内容。证券法律责任按照法律性质可以划分为证券民事责任、证券行政责任和证券刑事责任。按照主体不同可以划分为证券发行人的法律责任、证券公司的法律责任、证券交易服务机构的法律责任、证券监督管理机构的法律责任、证券交易所于证券登记结算机构的法律责任以及其他主体的法律责任。
(二)证券法律责任常常具有职务责任和个人责任并存的特点。证券发行人、证券公司、师事务所、律师事务所、资产评估机构、证券交易所以及证券监督管理机构的工作人员在履行职务过程中违反法律规定导致承担法律责任时，其所在单位要承担有关赔偿等责任，其负责人和直接责任人也要承担相应的法律后果。
(三)证券法律责任是与有价证券相关的一种具有综合性特点的法律责任，既具有公法责任的性质，也具有私法责任的性质。
二、中国证券法律体系存在的问题。
第一，较高层次的法律法规较少，主要是规章和规则。从现行证券法律法规体系的构成来看，全国人大常委会的证券立法虽然有3部，但因为调整范围较窄，如《证券法》仅调整股票和债券;《投资基金法》仅调整公募基金。国务院的行政法规也不多，证券市场急需的证券法配套法规如《证券违法行为处罚办法》、证券公司管理条例、上市公司监管条例》等法规一直没有出台。现行体系中主要是证监会的部门规章和证券交易所的规则。较高层次的法律法规较少，严重影响了证券法律法规的有效实施。
第二，实践中法律规则的作用较大，自律陛规则或合同规则的作用较弱。通常将证券监管体制分为法定型和自律型两种，但不管哪一种监管体制，都离不开自律。我们将基于公权制定的规则称为法律规则，基于私权、并通过合同对当事人产生约束力的规则称为自律性规则或合同规则。在证券法律法规体系中，自律型规则是重要的组成部分。但是，在现行的证券法律法规体系中，证券交易所和证券业协会制定的规则不仅数量相对较少，作用也没有充分发挥。尤其是，法律规则和合同规则的适用范围没有明确的区分，导致合同规则基本上没有独立发挥作用的空间。
第三，部门规章在立法形式上不够规范，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突。根据2000年3月颁布的立法法的要求，部门规章的制定应当遵循一定的程序，并以中国证监会令的形式实施。中国证监会的其他规范性文件不具有行政规章的法律效力。但立法法》颁布以后，证监会以证监会令形式颁布的规章只有26件，大量的是其他规范性文件，在立法形式上不够规范。而证监会颁布的数以百计的规范陛文件中，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突的现象，需要及时清理，进行废止或修改。
第四，有些证券法律机制的构造不够合理，甚至会造成实施上的障碍。法律本质上是政策的反映，许多法律问题的讨论其实涉及政策问题，但法律机制本身也有一个是否合理的问题。如证券法》规定的股票审核制度。股票发行审核委员会作为证监会内设的独立机构，它所行使的审核和证监会核准权之间的关系，在法律上是不够明确的。
第五，证券市场本身存在的严重不规范现象，影响了证券法律法规的有效实施。如市场结构、股权结构和公司治理结构不够规范，导致法律法规无法有效实施。如上市公司股权结构中，存在流通股和非流通股的区别，而(《证券法》关于上市公司收购、信息披露、股票交易的规定，没有根据这种不规范的实际情况制定，这样，就出现了法律法规在实际执行中的困惑和困难。
第六，制度成本过高。健全、明确、透明的法律法规体系固然是证券市场发展的客观要求，但是，如果法律制度的设计不，不仅发挥不了促进市场发展的应有作用，还有可能大大增加市场成本。例如，在制度设计中，动辄要求出具审计报告、法律意见书，就会增加市场成本。这方面的问题比较多。此外，现行法律法规从总体上说还存在审}比.觇定多、监管觇定少的问题。
三、国内外对比。香港特别行政区证券法律责任由于香港的法律制度长期受英国的影响，因此，以判例为主的普通法成为香港法律的一个特点。香港没有综合性的证券法，有关政权的法律主要包括条例、附属法例、规则及一系列守则，如：《公司条例》、《证券条例》、《证券(内幕交易)条例、保障投资者条例》、《证券(公开权益)条例))、《证券(在交易所上市)规则》。除了以上法律法规之外，还有香港《公司收购及合并守则》、((香港公司购回本身股份守则》和香港(单位信托及互惠基金守则等法律。
(一)证券民事责任制度在证券条例、公司条例》、《保障投资者条例》、《证券及期货条例》、失实陈述条例等中规定违反信息公开义务的民事责任主要是：赔偿金支付、撤销合同、恢复原状。1990年颁布的《证券(内幕交易)条例对内幕交易所发生的民事责任进行了规定。可分为对公司的责任和对股东或其他人的责任。前者是公司可要求内幕人士归还通过内幕交易而获得的利益;后者则是将公司成员的整体利益作考虑。香港证券条例第135条、第136条、第137条规定了市场操纵行为：制造虚假交易、制造虚假市场、不涉及是以拥有权转变的证券交易、流传或散播资料、使用使用欺诈或欺骗手段、证券价格的限制。第141条对违反这几条规定的人做出了民事损害赔偿的规定。
(二)证券行政责任制度。
1、不符合条件上市。在某种证券不满足理事会规定的上市条件或委员会处于保持有秩序的香港市场的目的而认为有必要的情况下，取消其在香港联合交易所的上市资格。
2、违法经营股票市场。任何人不得在香港联合交易所之外零星建立或经营股票市场，不得有意协助经营香港联合交易所之外的股票市场。否则，可被处50万港元的罚款。
3、擅自使用股票交易所、联合股票交易所、联营交易所或联营股票交易所等名称。
否则，可被判处10万港元的罚款。如不悔改，可在其继续犯法的期间以其处以每月5000港元的罚款。
1、香港有完善的证券民事责任制度的规定。我国的证券法仅有1O条关于民事责任的规定，而《股票香港发行和交易暂行条例》和《禁止证券欺诈行为暂行办法也各只有一条原则性规定，使我国的证券法律责任制度中的民事责任非常落后。
2、香港对有关证券法律责任的规定详细具体，切实可行。
而内地证券法律责任的大量规定不够明确。具体表现在：
一是对一些证券违法行为未作规定;
二是监督管理主体的地位、职责不是很明确;
三是对证券法律责任的追究缺少程序方面的规定等。因此有些规定过于原则缺乏可操作性。这也反映出内地投资者，特别是中小投资的合法权益的保护机制的不完善。
3、香港的责任承担上很明显的带有金钱惩罚性质，即民事责任、行政责任以及刑事责任中有很多是通过金钱赔偿、行政罚款与罚金来实现的。并且对违反证券交易规则的行为一般处罚较重。而内地对证券违法行为所规定的罚款金额偏小，处罚条款过少，执法、司法力度不够，很难适应今后形势的需要。尤其是当前违法犯罪行为不断加剧，涉及金额愈来愈大，现行法律中规定的罚款金额显然惩罚偏轻，不能有效打击证券违法犯罪行为。
四、完善中国证券法律体系的几点建议。
第一、全面清理现行证券法律法规体系，重新设计一个合理的证券法律法规体系。如前所述，现行体系存在的问题很大一部分是由于应急立法造成的，本质上还是一个缺乏预先规划、科学设计的问题。
因此，应当重新审视现行证券法规体系，深入研究现行体系的框架和内容，在全面清理现行法律法规的基础上，根据证券市场的实际情况，设计一个合理的新的证券法律法规体系，彻底改变以危机为导向立法模式，以创新为导向来构建化的证券法律法规体系。在新体系的设计中，应当注意以下几个问题：
一是科学构建证券法律法规的结构，严格划分立法权限，尤其是明确法律规则和合同规则的界限;
二是法律的稳定性和灵活性相结合，如何协调这两个表面上互相矛盾的两方面，是新体系的重要任务;
三是建立制度化的检t楫日创新机制，使现行法律法规能不断完善，新的法律法规能及时制定。
第二、促进证券立法的市场化和国际化进程，降低制度的成本。市场化和国际化从总体上说中国证券市场发展的基本目标，也是中国证券法律体系的基本目标。证券立法的市场化和国际化事实上包括两方面的含义，
一是立法过程的市场化和国际化;
二是立法内容的市场化和国际化。要充分借鉴成熟市场的成功经验，在证券立法中尽可能采用国际惯例。证券市场投资者所有成本最终都要由投资者承担，在证券法律制度的设计中，有必要对制度的经济成本作一个全面的评估，尽可能降低制度成本。
关键词：证券监管法治化
一、证券监管法治化发展的含义
“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。
证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。
二、证券监管法律法规体系的完善
证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：
1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。
人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。
2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。
3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。
在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。
三、证券监管与司法介入
有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。
潘健平
为了贯彻落实《招标投标法》和《浙江省招标投标条例》精神，学习借鉴兄弟县（市）的先进经验，4月下旬，由市发改局牵头会同市人大、纪委、招标委组成联合学习考察组，对三门、缙云、龙游等地的招标投标工作进行了学习考察，我们参观了当地的招投标管理和交易场所，听取了他们的招投标工作经验介绍，感到他们的许多招投标管理理念和工作措施很值得我们认真学习和借鉴。
一、三县招投标统一平台建设情况
为加强对招投标市场的管理，根据《招标投标法》和《浙江省招标投标条例》，三县都建立了招投标统一平台，进行了一些有益实践和探索：三门县于2007年成立了由县长任主任，常务副县长和纪委书记任副主任的招投标监督管理委员会，在发改局下设招投标监督管理办公室，办公室主任由发改局局长兼任，招标办规格为正科级的事业单位，负责全县的招投标监督管理工作，各行政监督部门派人参与招投标监督管理工作，招投标中心和招标办分设，是副科级的事业单位，为招投标活动提供交易平台。缙云县成立由常务副县长任主任的公共资源管理委员会，在发改局设置公共资源管理委员会办公室，由发改局长兼任办公室主任，各行政监督部门派人参与招投标管理工作，招投标中心设在审批中心。龙游县成立了由县委副书记、纪委书记任主任，人大副主任、政协副主席、政府副县长任副主任的招投标监督管理委员会，管委会下设独立的监管办，监管办是管委会的日常办事机构，是市政府的正科级派出机构，由纪委副书记调任监管办主任，把各行政监督部门的招投标监督管理职能全部划归监管办，负责全县的招投标监督管理工作，招投标交易中心是副科级的直属事业单位，为招投标活动提供交易平台。三县统一平台建立以来，基本上实现了管办分离、机构分设、职责分开，理顺了决策层、监督层、操作层的关系，保证了统一市场健康运行，公共资源从行业部门分散交易管理向有序开放的集中交易管理转变，有效地从源头上防止了腐败现象产生，取得了明显成效。
二、三县招投标工作的主要经验
(一)政策先行，协调配合，构筑交易平台。三县在招投标统一平台搭建的初期，都遇到了管办不分、职责不清、招投标事项应进未进等问题。为保证平台的顺利运转，三县政府先后出台了政府令和政府规范性文件，把各行政监督部门的招投标监督管理职能划归监管办，并对招投标中心的职能，对各类招投标交易活动进场运作的程序，对相关部门的分工配合都作出了明确的规定，确保有章可循。
(二)确立制度，统一规则，抓好平台规范化建设。三县都从制度入手，规范工作行为和交易程序，制订并推行充分体现转变政府职能，提高效能效率要求的规范化服务标准等基本制度。特别是缙云县制订了一套比较完善的招投标操作流程，实行标准化、程序化运作，他们把所有的招投标信息都在网上，网上下载招标文件，并直接进入开标，实行资格后审，有效杜绝了串标现象。
(三)发挥各方职能，依法强化监督。首先，加强市场监管。招管办负责对招投标中心、进场交易各方进行监管。其次，突出职能监管。各行业主管部门按照管办分离的原则，履行行业监督职能，着重抓好招标文件审核、资格审查、专家抽取、开评标现场等环节的监管，确保招投标活动的合法和公正性。第三，严格执法监察。纪检监察部门高度重视和大力支持招投标工作，通过现场督查、重点监督、专项监察、举报调查等形式加大监督力度。
三、几点启示和建议
(一)加强领导，理顺体制，是做好招投标工作的前提。理顺管理体制是统一市场建设的关键，从三县的考察情况来看，他们特别注重理顺“一委一办一中心”之间的关系，明确了招投标监督管理委员会、招投标监督管理办公室和招投标交易中心各自的职责和相互之间的关系。管委会是决策层，主要实行宏观管理，定期召开会议，对市场建设过程中出现的重大情况和问题进行讨论和决策。招管办是监督层，是管委会的日常办事机构，履行日常管理和场内监管职能。招投标交易中心是服务层，为招标投标提供统一的交易平台。三县按照政府职能与市场职能分离、管理机构与交易机构分设的要求，将各行业主管部门市场交易服务职能剥离，统一集中授予招投标中心，行业主管部门依法负责实施对本行业招投标活动的具体监管，真正担当起裁判员的角色，招投标中心具体负责招投标活动交易服务。这样，就从机制上理顺了各行业主管部门与招投标中心的关系，使各类招投标活动在中心有效地开展起来。
从我市情况来看，招标委于2004年成立，和办证中心合署办公，办证中心常务副主任兼任招标委主任，交易中心直属招标委，实质上相当于招标委的一个科室。因招标委先天不足，法律法规没有授予其招投标监督管理职责，难以统筹、协调、指导全市的招投标工作；不能对各种招投标违法违规行为作出处罚；招标委和交易中心职责混淆不分，对招投标工作的审查和监管容易扯皮，不能发挥真正的监管职能；业主肢解项目，规避招标现象依然存在；企业串标、挂靠等不诚信行为时有发生，且招标委对此很难制约；招标委因职能限制无法对招投标后各方行为进行监管，后续监管产生严重脱节。
2005年，浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《浙江省招标投标条例》，其第四条明确规定：“省发展改革行政部门负责指导、综合协调和监督全省招标投标工作，会同省有关行政部门拟定招标投标法律、法规的配套制度，组织实施本条例。市、县发展改革行政部门负责指导、综合协调和监督本行政区域招标投标工作”；此外，成立于2007年的省公共资源管理委员会办公室设立在省发改委，因和我市办证中心没有直接隶属关系，所以造成了上级的工作任务、政策文件很难贯彻落实到位，经常产生工作脱节现象，每年上级对我市的考核都因此而不同程度地扣分。建议市委、市政府按省里的模式成立市公共资源管理委员会，由市长或常务副市长任主任，把招标委更名为招标投标管理局，由发改局代管，为正局级事业单位，招投标交易中心隶属于招标投标管理局，作为招投标市场交易平台进行运作。
(二) 健全制度、完善政策，是做好招投标工作的基础。公共资源招投标牵涉面广，涉及到各方面的利益，为了保证招标投标交易活动有章可循、规范运作，必须认真贯彻国家《招标投标法》和《浙江省招标投标条例》，并根据当地实际情况配套出台各种规范性文件，以制度保证招投标统一市场顺利运作是三县重要经验之一。
《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》：国家发展计划委员会指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招投标》配套法规，综合性政策；《浙江省招标投标条例》第四条规定：“省发展改革行政部门负责指导、综合协调和监督全省招标投标工作，会同省有关行政部门拟定招标投标法律、法规的配套制度，组织实施本条例。”我们要认真贯彻落实上级的法律法规精神，根据温岭实际情况出台各种配套政策、并要根据形势、环境的变化及时修改完善我市原有的各种规范性文件。
近年来，我市陆续出台了包括《温岭市国有产权资源交易管理暂行办法》在内的许多规范性文件，对规范招投标行为，保证平台的顺利运转起到了积极作用，但尚有部分规范性文件亟须修改，如《温岭市建设工程招标投标管理实施办法》，它依据的是已经废止的《浙江省建设工程招标投标管理条例》，我们应该根据新颁布的《浙江省招标投标条例》来修订我市的招标投标管理实施办法。年初，省发改委、省公共资源管理委员会办公室把建立完善统一的招投标市场专家库、建立招投标信用体系作为今年的招投标工作要点，我市应根据省里的统一部署，对我市的专家库进行整合，并把它纳入全省统一的专家库，制定统一的专家库的入库标准、运作程序和管理方法，对专家库实行资源共享，统一使用，统一管理。同时应规范我市的招投标信息工作，根据省发改委制定的《浙江省招标公告办法》规定，应在省发改委指定的媒体上招投标信息；建立投标保证金的统一退缴制度；建立招投标信用体系。
(三)严格监督、强化管理，是做好招投标工作的保证。三县地方政府高度重视和大力支持招投标工作，加强对招投标市场的管理、监督与协调。在具体工作上，出台各种规范性文件，强力规范各类招投标行为。纪检、监察部门都有负责同志长期定员联系招投标工作，确保各项规定得到贯彻执行，为有形交易市场创造良好的外部环境。
在我市，各类建设工程招投标、政府采购、国土资源交易、产权交易已经基本上进入招投标交易中心，但仍有部分项目因手续不齐备等原因不能进中心交易、有些项目存在肢解现象而在场外绕道操作，招标委和交易中心无能力控制这种现象的发生，极易造成国有、集体资产和政府财政的流失。建议市政府明确相关部门的责任以及制订擅自在场外交易的追究处理措施，促进各类招投标项目进场交易，实现职能部门和市场的彻底分离。建议成立由发改部门牵头，纪检监察和各行业监督部门参与的招投标工作联席会议制度，以防止市场运作过程中部门相互“扯皮”现象的产生，保证各部门形成合力，加强对招投标工作的管理和监督。市纪委和各行业监督部门加大执法力度，适时开展专项检查，公开查处和曝光一批违法、违纪案件，确保政令畅通。从而建立起纪检监督、行业监督、社会监督三个层次的招投标监督体系。同时对招投标工作实行责任追究制，责任追究的对象包括各行政主管部门、进场参与招投标活动的业主、中介机构以及有关工作人员，防止少数行业主管部门和单位放任自流不作为，减少招投标过程中明招暗定、规避招标、串通投标、操纵评标等问题的发生。从而保证招标投标工作在我市的健康顺利进行。
（作者单位：温岭市发展和改革局）
受省政府委托，我对《浙江省计量监督管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
（一）经济社会发展对计量法制提出新要求。计量活动涉及国民经济和社会发展各个领域，是各行各业必不可少的一项基础性工作。国家在1985年就颁布了《中华人民共和国计量法》（以下简称计量法），1987年又出台了《中华人民共和国计量法实施细则》（以下简称计量法实施细则）。随着科技进步、社会发展、体制创新和贸易全球化，现行的计量法律、法规中的部分内容（主要是社会管理措施方面）与当今经济社会发展状况已不相适应。如计量法、计量法实施细则只是原则上规定了我国计量监督管理体制，对民生计量问题关注不多。而民生问题无小事，民生计量涉及到的贸易结算、医疗卫生、安全防护和环境监测等与人民群众生活密切相关的领域，都是全社会普遍关注的现实问题，这些都需要法制来规范。另外，我国经济发展正处于转型期，要全面建设资源节约型和环境友好型社会，特别是节能减排工作的深入推进，亟需为其打造准确可靠的计量支撑平台，国家节约能源法对此提出了相应的要求。
（二）我省计量活动中出现的新情况、新问题需要通过地方立法来解决。我省是国内经济社会先行区域，市场经济较为发达，计量法及其实施细则颁布实施二十余年来，我省计量管理领域已经出现了许多新情况新问题，由于现行法律的滞后，这些情况和问题得不到科学的规范和解决，影响了我省经济持续健康的发展，主要包括以下几个方面：
第一，民生计量的强化问题。在全面改善民生的时代背景下，民生计量并不是一个政治口号，必须依赖于具体的制度架构。如“民用四表”（水表、电能表、燃气表、热能表）、电信的计时器、房产面积的测量器具强制检定如何得到制度层面的保障，农贸市场的计量责任主体是否应明确等问题，都需要通过立法和制度设计来解决。
第二，强制检定的范围及其实施问题。强制检定的范围是否需要扩大，设置地方强检目录是否有必要，强制检定收费难题如何化解，送检的责任主体如何确定等问题直接关系到强检制度的实施。
第三，校准的发展和规范问题。目前量传体系理念和具体架构正在发生重大的变化，校准在量值传递、溯源方式中的比重越来越大，由此而来的是校准市场如何管理与规范。
第四，能源计量问题。节约能源法已对能源计量作出原则规定，但是需要进一步解决的问题是政府及其职能部门在能源计量方面的定位以及细化措施。
第五，计量监管的职权和处罚力度问题。在现行计量法律、法规框架下，计量行政主管部门缺乏监管措施和处罚依据，导致监管不力，难以消除计量违法行为的危害后果。
因此，在国家计量法尚未修订的情况下，及时制定计量领域的地方性法规来解决和规范以上问题是很有必要的。
二、条例草案的起草过程
我省的计量立法工作从2009年开始启动，分为三个阶段：一是成立工作组、收集资料阶段。二是走访调研、形成初步成果阶段。三是广泛征求意见、完善文本阶段。初稿形成后，省质监局反复征求了各市、有关县（市、区）质监局及部分企业的意见，并作多次修改，在充分吸纳各方意见的基础上，将条例草案修改后向省级有关部门征求意见，同时在系统内再次征求各市质监局的意见并作进一步修改完善，正式形成条例草案送审稿。
省人大常委会在2012年立法计划中将制定条例确定为二类立法项目，现已确定为2013年一类立法项目。条例草案送审稿于2012年5月份上报省政府后，省法制办按照地方立法程序办理，即发函征求了各市人民政府和省级有关部门的书面意见；省法制办会同省质监局赴湖州、台州、衢州等地作了立法调研，召开了立法协调会和专家论证会，并在网上征求了社会公众的意见。在以上工作的基础上，省法制办会同省质监局反复讨论修改，数易其稿。2013年2月28日省政府第3次常务会议审议通过了条例草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于强制检定的范围和经费保障问题。计量法第九条第一款规定：“实行强制检定的工作计量器具的目录和管理办法，由国务院制定。”据此，国务院于1987年4月15日了《中华人民共和国强制检定的工作计量器具检定管理办法》和强制检定目录。由于该办法和目录制定时间较早，之后国务院仅在1999年1月授权当时的国家质监局对强制检定目录做过一次微调（增加了四个项目），而我国经济技术的发展在这二十多年里却是突飞猛进，各种新的计量器具不断涌现，如交警使用的测速仪、农药残留快速检测仪、通信计费装置、电子停车计时收费表、各式医用监护仪等等，这些新出现的计量器具又往往直接涉及老百姓的民生和安全问题，使用中易产生纠纷。为此，上海、江苏、山东、广东等大部分省市在制定计量监管地方性法规时均已在国家规定的基础上扩大了强制检定范围，我们也在参考兄弟省市相关规定的基础上，在条例草案第七条中将“行政执法、司法鉴定中用于认定事实和判定法定责任的计量器具”直接纳入强制检定范围，而对用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的工作计量器具，考虑到情况变化较快，直接在地方性法规中明确强制检定具体项目不太合适，因此，我们在该条第二款中作了一个授权性规定“实行强制检定的工作计量器具目录，按照国家规定执行；国家尚未规定但涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，由省计量行政主管部门根据经济、科技发展和社会需要变化，会同省有关部门确定，报省人民政府批准后实施。”
至于强制检定的经费问题，尽管计量法实施细则中明确规定了使用计量器具申请检定应当缴纳费用，但随着公共服务理念的普及，大家越来越认识到此项服务应当纳入政府公共服务的范畴，不少地区如杭州、嘉兴等地也已经从当地公共财政中拿出一笔经费来优先保障集贸市场和小型医疗机构在用计量器具的强制检定，以保障涉及民生的强制检定的有效实施。《国家发展改革委、财政部关于适当降低计量检定收费标准及有关问题的通知》（发改价格〔2009〕234号）中也已明确了工作计量器具强制检定逐步由财政买单的基本思路。根据上述精神，基于强制检定工作的公益性，我省作为全国经济社会发展先行区域，在工作计量器具强制检定方面应有计划地逐步推行免费检定。为此，经商省财政厅同意后在条例草案第十条中作了一个授权性规定：“对用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面且列入强制检定目录的工作计量器具，应当逐步实行免费检定，所需费用由同级财政予以保障。免费检定的工作计量器具范围，由省计量行政主管部门会同省财政、价格部门提出，报省人民政府批准后公布。”
（二）关于校准管理问题。我国目前对在用计量器具的管理一般采取检定和校准两种方式来保证计量器具的量值准确可靠，其中强制检定是政府管理的，范围有限，校准则是普遍采用、方便快捷、成本相对低廉的一种量值溯源方式。但我国现行计量法对校准并未作规定，原先计量器具的量值都是通过单一的检定方式来保证，成本相对较高，操作程序比较复杂且严格，与国际不接轨，对我省这样的国际贸易大省特别不利。随着我国对外开放度的不断提高和经济社会的发展，校准手段越来越被普遍采用。根据形势的发展变化和现实需要，条例草案对法定强制检定范围以外的计量器具规定可以自主选择采用检定、校准等方式进行量值溯源。但校准机构的监管问题尚是目前法律规定的一个空白，由于缺乏法律规范，我省校准市场存在以下突出问题：一是不具备基本工作条件而开展校准；二是恶性价格竞争，从而导致一些校准机构在校准工作中偷工减料、弄虚作假，严重扰乱校准市场；三是非法开展强制检定工作，对本应强制检定的计量器具进行校准，以校准结果报告替代检定证书，严重扰乱了强制检定管理。
校准活动不是一般的经营行为和市场服务活动，它主要是面向工业企业的在用计量器具，涉及度量衡的准确，可以说是“计量的计量”。因此，我们在条例草案第十二条中借鉴广东省的做法设置了对计量校准机构的备案要求。同时计量法第八条规定“企业、事业单位根据需要，可以建立本单位使用的计量标准器具，其各项最高计量标准器具经有关人民政府计量行政部门主持考核合格后使用”。国家质监局为此专门制定了规章《计量标准考核办法》，对此作了具体规定。所以，我们在条例草案第十三条中规定了“计量校准机构应当依法建立相关的最高计量标准，并经县级以上人民政府计量行政主管部门考核合格。具体考核办法按照国家《计量标准考核办法》执行”，以此作为对校准机构的一种监管手段。
（三）关于制造、修理计量器具许可问题。计量法第十二条明确规定了制造、修理计量器具的企业、事业单位，必须取得制造或者修理计量器具许可证，且该项许可为工商登记的前置许可条件。但计量法对许可的具体条件未作规定，而国家质监局于1999年2月和2007年12月先后两次了《制造、修理计量器具许可监督管理办法》，对申请制造、修理计量器具的许可条件和许可程序作了具体规定。因此，我们在条例草案第十六条中作了引述性规定，并在第十八条中规定了制造、修理、销售计量器具的禁止。
（四）关于计量行为管理问题。
1.在商品服务计量行为中，重点对事关民生的“民用四表”的强制检定作出明确规定。“民用四表”属于法定的强制检定范围，针对目前“民用四表”强制检定中存在的强制检定时间点和送检主体不明确的问题，条例草案第二十五条明确规定了“民用四表”应当在安装前由经营者申请实施首次强制检定。
2.关于集贸市场和商场举办者的义务。集贸市场、各类商场和超市的计量器具准确度是涉及社会公众切身利益的问题，为对此实施有效管理，条例草案第二十三条将保障计量结算准确性的义务直接赋予了集贸市场和商场的举办者。
此外，对现场交易计量、房产面积计量、加油站计量、通信计量、能源计量等方面都提出了明确的要求和规范。
一、推动文化市场、文化产业、文化企业的发展需要完善的监管法制作保障
2013年11月中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出:“建立健全现代文化市场体系。完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。”上述文化市场体制改革和重要制度安排，具有丰富内容和深刻意义，正确理解和逐项完成并非易事。②简言之，要在若干年内全力推动完成这些任务，可谓艰巨复杂的法制系统工程，需要完善的监管法制作为保障。文化市场监管属于政府行政监管的组成部分，但与一般行政领域的监管有所不同，文化市场监管的目标应当定位于保障公民的文化权利。做这样的定位，是因为不适当的管制会造成文化和文化市场的萎缩，而且因为文化权是中国宪法予以保障的一项基本权利。从立宪主义的角度来说，对于“基本权利的限制”也应当受到限制。唯有如此，才不会违背国家在宪法中做出的庄严承诺。①现在没有人会否定对文化市场进行监管的必要性，因为文化市场领域中难免存在消极、负面的产品。如果监管主体、监管方式和监管体制不适当，那么监管成效会很差，甚至会适得其反。因此，文化市场应当依法监管，文化市场监管还应当尊重市场规律和社会自治组织的力量。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关就不必进行过多干预。文化市场监管是指负责文化市场监管的行政机关对文化市场进行监督和管理的活动。应该说，文化市场监管会影响到文化产品和服务的生产和消费环节(文化产品的生产和消费活动)。既然是对文化市场的监管，那么监管对象就主要是进入或即将进入市场流通环节的文化产品和要素的经营活动及经营场所。也就是说，文化市场监管主要是对文化产品和要素的流通经营活动、市场准入及经营场所的监管。从实际情况看，在中国文化市场监管领域，法治化的水平和层次还比较低，主要表现在以下四个方面:一是文化市场监管立法比较分散、层次不高。目前我国文化领域以法律形式颁布的只有《文物保护法》、《著作权法》、《非物质文化遗产法》，尚无文化市场监管的统一立法。更多的监管措施规定在行政法规以及规章中，例如《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条例》、《广播电视管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《文化市场综合行政执法管理办法》。二是文化市场监管权配置不合理、运行不协调。文化市场监管权的配置不合理，选择性执法、交叉执法、多头执法大量存在。由于采用分散立法的立法模式，所以文化市场监管权分别赋予不同的机构，比如文化部门、广电管理部门、新闻出版监管部门、公安部门、工业与信息管理部门等。在这种分散监管的体制下，有名有利的事情，各部门会趋之若鹜，无名无利的事，各部门则避之不及，故常出现“神仙打架”或“无人监管”的弊端，监管职权运行不够协调。事实上，分散监管体制，既与建立统一开放、竞争有序的现代文化市场体系的主客观要求不相适应，也不符合实行属地管理、集中有效地行使行政处罚权的新要求。三是对公民的文化权利保护不够、公众参与不足。从目前的文化市场监管立法和执法来看，一些法规、规章受计划经济时代“全能政府观”的影响，过分强调政府的干预，过分强调文化创作和市场流通中的政治因素，地方、企业和民众缺乏自主决策权、自主经营权和自由选择权，文化创作和文化市场建设的积极性和创造性受到较大的抑制，不能充分实现文化资源的优化配置。不仅在法律、法规和政策规定中对公民的文化权利保护不够，在执法过程中有些部门还片面地将“管理”或者“监管”简单地理解为限制、禁止、关停，随意干涉文化市场主体的经营活动，带来许多负面影响。比如《电影审查条例》规定了一系列审查标准和要求，却没有赋予当事人提出异议和要求听证的权利，在实践中引致许多矛盾冲突和权益伤害问题。四是现行法规和政策对文化市场发展的促进力度不够。文化市场监管既要强调对文化市场中的违法犯罪行为进行处罚，同时也要注重通过行政规划、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理手段促进文化市场的繁荣发展。例如行政指导、行政奖励，不仅可以帮助指导对象知晓法律、政策和信息的变化和国家政策优惠的方向，而且可以对获得奖励者产生直接的正能量激励作用，具有塑造典型、宣示价值、指引行为的功能，从而引导文化市场主体自觉地朝着行政指导、行政奖励设定的方向进行文化创作和市场交易。从中国文化市场监管立法和执法的现状看，有一些文化市场领域已做出有益的探索，比如对学术出版领域的重点资助，对文物保护投入的加大等，但也有不少疏漏和教训，现有的文化促进措施尚有进一步完善的大量空间。
二、文化市场监管法制建设需要坚持
八项重要原则、妥善处理八种基本关系关于加强中国文化市场监管法制建设，当下最紧迫、主要、艰巨的任务，乃是根据《立法法》的相关规定和客观要求，规划和制定出统一规范的专门立法，也即《文化市场促进和监管法》。笼统地说，这部法律(1)应当以保护公民、法人和其他组织的文化权利，加强和规范文化市场监管，维护文化市场秩序，促进文化市场健康发展作为立法目的;①(2)应当克服“政府万能主义”的观念，尊重文化市场发展规律，树立起有限监管的理念，不得借监管之名，侵犯公民的文化基本权利，干涉文化经营者的自主经营权，更不能任由国家公权力做出破坏市场运行规律的违法干预行为;(3)政府在文化市场的角色应该定位于“监管与服务”，此种角色定位不仅要求政府秉持“有限政府”的理念对文化市场进行监管，而且还要求政府按照“建设服务型政府”的要求，通过信息公开、行政指导、行政资助、行政奖励、产业扶植等途径和手段，为文化市场发展提供公共服务，促进文化市场、文化产业、文化企业的稳健发展;②(4)文化市场监管，应当坚持保障权利、促进发展、依法监管、公众参与、文化多元、综合协调的法律原则，以此建立起结构科学、行为规范、服务便民、政民合作、监督有效、救济有力、运行高效的文化市场监管法律机制。③具体而言，关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，必须坚持八项重要的法治原则:一是以人为本原则，二是服务大众原则，三是喜闻乐见原则，四是公众参与原则，④五是核心价值原则，⑤六是持续发展原则，⑥七是市场机制原则，⑦八是依法运行原则。⑧关于加强文化市场监管立法、推动文化市场稳健发展，在坚持上述八项法治原则的基础上，还必须妥善处理如下八种辩证关系:一是传承性与创新性的关系，二是开放性与民族性的关系，⑨三是普及性与专业性的关系，四是综合性与特殊性的关系，五是包容性与健康性的关系，六是人民性与革命性的关系，七是经济性与社会性的关系，八是规模性与灵活性的关系。只有处理好这八种辩证关系，才有利于文化产业、文化市场、文化企业的健康发展。唯有正确坚持上述八项重要的法治原则、妥善处理上述八种重要的辩证关系，才有助于制定出适应世界文化市场发展基本潮流、符合中国文化市场发展现实要求的监管法律体系及相关制度。在此基础上做到严格规范公正文明的执法、司法和守法，方能逐步实现运用法治思维和法治方式推动文化市场发展、促进经济社会协调可持续发展、实现法治中国梦想的宏大目标和民生愿景。
作者：莫于川 单位：中国人民大学法学院
