时间：2023-06-02 09:58:04
关键词： 近代；私立大学；筹资渠道；教育救国；校长负责制
中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2013）04-0047-04
清末受近代西学东渐的影响，一些开明人士认识到了学问的重要性，于是，我国兴起了私立教育。此时国人自办的私立高等学校有1896年盛宣怀在上海创办的南洋公学，1905年创办的中国公学、复旦公学等。[1]10-15民国时期私立高等教育达到了近代教育史上的高峰，出现了一些著名的教育人士和著名大学。张伯荃之于南开大学，张謇之于南通大学，陈嘉庚与他兴办的集美专科学校群和厦门大学，马相伯之于复旦大学（原复旦公学），谱写了中国近代教育史上璀璨的一页。新中国成立后，全国范围内开展了有计划、有重点的院校调整，私立大学全部合并、调整为公立。至此，活跃了近50年的私立大学销声匿迹于中国教育的舞台。近代私立大学在极其艰苦的环境之下顽强地生存，在各方面的努力之下，取得了相当大的成功。
时隔半个世纪以后，随着中国社会经济的发展、改革开放的深入，当代一批又一批的民办高校重新活跃在教育的舞台之上，尤其是近年来独立学院的出现，更是壮大了民办高校的队伍。截至2010年，我国共有民办高校676所（含独立学院323所），占中国高校总数的28.67%，在校生达到4 766 845人（含独立学院在校生人数为2 603 177人），占中国高校在校生人数的21.36%。[2]79-80民办高校在规模和数量上都已经成为中国高等教育重要的组成部分。随着民办高校的发展，招生难、就业难、社会认可度低、师资力量薄弱、经费短缺等问题也随之而凸显。在这样的背景下重新审视近代私立大学的办学之路，借鉴近代复旦大学、南开大学、厦门大学的发展经验，对当代民办高校的发展有着重要的启示意义。
一、近代中国私立大学发展的概况
近代中国私立大学的发展经历了从无到有、从少到多、从弱到强的过程。清末私立高等学校数量较少，而且学校管理不正规，只能视为私立大学的雏形。1912年至1927年，先后出现了两次兴办私立大学的热潮。第一次出现在1912―1913 年间，此时，民国元年制定的《壬子癸丑学制》取消了清末《癸卯学制》中的“高等学堂”，代之为大学预科，按照规定需附设于大学本科之下，不能单独设立。于是，全国公立高等教育机构骤减，这给私立大学的发展提供了空间和时机。同时，1912年民国教育部公布了《大学令》，明文规定：“私人或私法人亦得设立大学”，[3]110允许私人也可设立大学，并承认团体设立的也是私立大学。因有政策可循，从1912年开始，许多冠以私立大学之名的学校纷纷成立，因此私立大学的数量和规模有了一定的发展。张謇创办的南通大学就是在此时创办的。
第二次办学热潮出现在1917年至1924年。1917年9月27日，民国教育部颁布《修正大学令》，放宽了设立大学的条件，对当时私立大学的兴起及发展起到了重要的作用。1925年，全国私立大学中，经民国教育部批准立案的有13所，经民国教育部同意试办的有14所，至于未经批准而创办者则为数更多。虽然当时创办的私立大学也存在着部分院校质量差、生源少、难以维持的局面，但是，仍然有很多院校有着自己的特色和知名度，成为当时或以后的名校。其中，有张伯苓于 1919 年创办的南开大学、陈嘉庚于1921年创办的厦门大学等著名的私立大学，复旦大学亦是1917年由原复旦公学更名为私立复旦大学。这些私立大学为中国社会的发展输送了大量的人才。
二、近代私立大学发展的特点
近代私立大学发展的外部政策环境固然重要，但是私立大学自身的管理模式对于一个学校的发展更为关键。部分私立大学如南开大学、复旦大学、厦门大学等，逐渐形成了一套具有各自特色的行之有效的管理模式，保障了私立大学的有序发展。
1.灵活的筹资渠道和完备的经费管理制度，保证了私立大学稳定的资金来源
资金是一个学校生存立命的根本。没有资金，高校的各种教学活动将没有办法维持。近代特殊的社会环境，战事不断，经济发展缓慢，高校资金难以为继。近代中国的很多私立大学都积极开拓资金来源维持其生存和发展。近代私立大学的外部资金来源渠道一是社会捐款，如南开创办时就是由社会人士捐助八万元，随着南开社会声誉的提高，开明富商、大资本家纷纷解囊相助，甚至军阀、官僚、政客为捞取政治名声也捐款给南开。厦门大学亦是著名教育家、爱国华侨陈嘉庚一直资助的。二是学生缴费，学费是近代中国私立高校资金来源的主要渠道，这一部分收入最有保证，因此部分私立高校对学费的依赖程度较高。此外，近代私立高校还积极探讨其他的外部资金来源渠道，如政府资助、银行借贷、发行债券等。近代私立高校内部资金来源有基金利息、校产租息及校产经营与运作收入、杂项收入等。以南开大学为例，当时，南开大学有多处土地做出租之经营，收入不菲。江苏督军李纯去世后，将遗产的四分之一捐赠给南开大学，学校以这笔巨款购买公债股票，把基金所得利息充作学校日常管理经费。[4]88-89
2.先进的董事会制度和合理的教育管理模式，促进了私立大学的和谐发展
管理是一个高校能否成功发展的又一关键。近代高校的管理体制在当时来看也是比较先进的。近代私立大学一般设立董事会，实行董事会监管下的校长负责制。董事会负责选聘校长、筹集经费、监督学校资金的使用、制定学校的方针政策和发展规划等重大事务。由校长全权学校日常事务，在校长之下设教务处等行政机构，设立院系等学科学术机构，做到责任分明、相互联系，实现了私立大学的民主管理。如复旦大学，1913 年于右任等组织的复旦公学董事会，聘请孙中山、蔡元培、陈其美等人为校董，并推王宠惠为董事长，聘请李登辉为校长。[5]48-553在他们的帮助下经李登辉先生艰苦努力，复旦大学才逐步发展成为著名的高等学府。南开大学的管理模式以机构精简、人员精干、办事高效而闻名，校长张伯苓在建校之初就确立了“将学校做成一法制学校”的主张，避免出现“人存政举、人亡政息”的情况。1921年，张伯苓召集南开师生代表20人讨论学校改革事宜，明确提出了“校务公开、责任分明、师生合作”的管理方针，鼓励师生参与校务管理，保证了学校各项工作的顺利开展。除了实行董事会制度以外，近代私立大学还拥有一批高效的行政队伍。他们拥有的行政人员不多，但是办事却十分有效，既减轻了高校的开支，又提高了办事的效率。
3.稳定优质的师资力量，提升了私立大学的人才培养质量
一个学校的发展离不开高质量的师资队伍。教师的素质同时就是学校的品牌，学校的发展虽然和领导者的能力有关，但是更重要的是要有一批业务好、品行高、认真教学的老师。如南开大学校长张伯苓办学之初就十分重视教师队伍建设。张伯苓主张建立一支精干的教师队伍，使教师最大限度地发挥自己的能量。为了保证学校的教学质量，南开在教师选聘上也是煞费苦心。南开大学最初聘任的教师，主要是一批学有所长的留美学者或外籍教师。另外一部分教师来源是本校或国内著名大学的毕业生。他强调引进各学科最高学位人才和海外优秀人才，从机制上保证教师的水平和质量。经过连续几年任教考察的学科带头人，不再续聘，而是成为终身制，以稳定教师队伍；报酬激励与业绩挂钩，以鞭策终身服务南开的教师永不懈怠，不断创新；建立评议会或教授会，参与学校管理，激发教师的南开主人翁精神。[6]157
4.坚定执着的办学理念和办学精神，实现了私立大学的鼎盛繁荣
办学理念决定了私立大学的发展前景。教育是一个国家的百年大计，为什么办学，办学的目的是什么，这是每个办学者不得不考虑的问题。南开大学的校长张伯苓很好地解决了这个问题。南开大学创办之初，学校的生存环境十分艰难。但是他正视各种困难，坚信办学理念。正如1934年他致南京政府教育部《天津私立南开大学申请补助书》中说：“高等教育，重质不重量。”[7]246他凭着这种对教育的信念和自己对于教育的认同，使南开大学终于得到了人们的认同。厦门大学的创办人陈嘉庚资助厦大长达16年之久，面对经济不景气、自己经营企业亏损的情况，仍说“宁可变卖大厦，也要支持厦大”。厦门大学的校歌、校训、校徽均阐明“自强不息，止于至善”的理念。正是这种办学理念才使得厦门大学获得了“南方之强”的美誉。国人创办私立大学都有一个共同的愿望，就是通过发展高等教育为中国培养人才，实现中华民族的强盛，抵御其他国家的侵略。虽然在当时的历史条件下“教育救国”的理想很难实现，但是，正是这种执着的办学理念和殚精竭虑的办学精神，才促成了近代私立大学的鼎盛繁荣。
三、近代私立大学对当代民办高校的启示
1.完善民办高校管理政策法规，细化评估、考核、退出机制
近代私立大学发展的两次高潮都是和当时政府给予的政策有关。民国时期，政府对于私立大学的各个方面都有规定，限制了一些不符合条件的办学力量，从而规范了私立大学的发展。当代民办高校的发展已经取得了初步的成绩，这和国家的政策也息息相关。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、2007年颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》等法律文件都对民办教育的发展起到了积极的促进作用。但是，国家的这些相关法律政策基本上都是比较宏观的，可以指导民办高校的设立与发展，不能约束民办高校的规范与退出。当代民办高校鱼龙混杂，很多企业以盈利为目的管理民办高校，极大地损伤了民办高校的声誉。为了保持民办高校的可持续发展，国家应该制定详细的政策法规，严格限制和规范民办高校，完善民办高校各个方面的评估机制，明确民办高校的退出机制，这样才能保障民办高校的健康发展，给民办高校创造良好的发展平台。
2.拓展资金来源，多渠道、多形式筹资
在现有的民办高校中，一部分由企业出资和公办大学联合办学，另一部分则属于个人投资办学。大部分民办高校资金来源单一，主要依靠学生的学费。这在很大程度上限制了民办高校在教学基础设施、师资培训、科研等方面的经费投入，这是不利于高校自身的发展与提升的。近代私立大学的资金来源渠道可以给我们一个良好的借鉴――民办高校可以多渠道寻求资金的来源。民办高校可效仿近代私立大学通过设立校产基金、校产租息、校产经营与运作等渠道募集资金；民办高校也可以寻求企业资金的捐助与支持，可采取校企合作、联合办学等模式，这样，民办高校的经济实力可以得到增强，教育质量可以得到保障，企业也可以获得宝贵的人才，实现民办高校与企业的双赢；民办高校也可倡导校友为学校捐助财物及资金等。民办高校只有积极拓宽资金来源与渠道，才会有一个良好的循环与发展。
3. 引进科学民主的监督、管理模式，避免家族式管理
当代部分民办高校的校长同时也是学校的出资人，这样导致很多高校形成家族式管理，在学校中没有民主，教师的权利也得不到保证，给民办高校的发展带来很大的障碍。当代民办高校可以借鉴近代私立大学的董事会制度，邀请教育家、企业家、文化名人等成立学校的董事会，共同监督、管理学校的日常事务，并聘请知名的教育家担任学校校长，学校的管理干部要做到任人唯贤，这样才能形成良好的管理模式。同时民办高校作为一个教育组织，也有必要探讨学校的管理模式，以便民办高校的发展能够长久下去。[8]23-25
4.保证民办教师的权益，重视师资队伍的建设
当代民办教师和公办教师一样，为我国的教育事业付出了心血和汗水。但是，他们却没有和公办教师一样的待遇。现在民办教师大部分都是聘任制，民办教师在人事关系、职称评定、养老、医疗、住房、保险、组织关系等方面都没有得到保证，这在一定程度上影响了民办教师的积极性。而近代私立大学能在那样物质贫瘠的年代请到如此众多的知名学者授课讲学，关键在于近代私立大学有完善的人事管理制度。私立大学的教师不仅可以享受和公办大学教师一样的社会地位，而且可以获得更多的物质收入，使私立大学的教师在各个方面都有所保证。这是值得当代民办高校管理者反思的，优质而稳定的师资队伍是大学综合实力的重要支撑，只有保障教师的权利，才能充分调动教师的积极性，让他们更好地为教育做贡献。
5.转变办学思路，树立为教育而办学的理念
随着市场经济的发展，部分民办高校也开始市场化。部分民办院校的出资人，办学目的就是为了赚钱，学校的持续发展成为一个严重的问题，导致学生和家长不信任民办高校。近代私立大学的校长，最后都被铭记在了人们的脑海中，成为耳熟能详的教育家，主要因为他们高尚的办学理念和顽强的毅力。他们为了学校的发展奉献自己的心血，不求资金的回报，甚至有人为教育一掷千金，是当代民办高校办学者学习的榜样。民办高校应该尊重“以人为本”的教育本质，更好地发挥民办高校相比公办高校更灵活的办学优势，开设社会急需的特色学科和专业，真正做到为教育而办学。
当代的民办高校为国家输送了大量人才，已成为我国高等教育中不可或缺的一部分。但是，和近代私立大学的发展相比，在质量上还有很大的差距，和世界一些著名的私立大学更是不能相提并论。民办高校应该正视这些问题，汲取近代和世界上先进的办学理念，进一步促进当代民办高校的持续发展。
参考文献：
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[关键词]私学行政；学校法人；私立学校振兴扶助法；二元政策
日本的私立高等教育从无到有并发展成可观规模，经历了战前和战后以及经济高速腾飞三个阶段。政府的干预措施也从零散转向系统。本文拟以日本的私立高等教育为主要研究对象，分析其不断获得发展的原因，并通过中日对比，探讨其行政特点及其对中国的启示。
一、私立高等教育政策及法律制度
私立高等教育的法律、政策制度因国而异，而其差异又对各国私立高等教育的历史及发展产生了极大的影响。一般来说，日本对于私立学校有官僚主义的抑制政策和国家主义的统制政策两种。
在日本，明治元年(1868年)设立了私塾——福泽塾(庆应义塾)。1870年开始公布私塾统制的太政官布告。随着私学的增设，1873年发布了“私塾开业须知的布告”，1879年制定了“有关私学认定的三原则”，1899年颁布了“私立学校令”，对私学的设置条件和认可基准有了一定的规定，初步创立了私学行政统制制度。
19世纪后半叶，日本开始出现大学与其他高等教育机构并存的高等教育体系。在一段历史时期，在日本高等教育体系中起支撑作用的不是“大学”而是专门(专修)学校，且主要是私立专门学校。在私学领域中，高等教育机构的设立认可在1903年“专门学校令”颁布之前，很长一段时间都属于地方长官的权限，对设立认可条件没有明确规定，且没有严格地实行设立认可的基本标准。而在“专门学校令”颁布之后，认可审查权限归口文部科学省(当时为文部省)。后来，这种私立专门学校逐渐发展成私立大学，但与传统的以培养精英人才为目标的“大学”有着本质上的区别。它是以培养大众化的人才为主要目标的高等教育机构。1918年“大学令”公布之后，日本政府对私立学校开始实行国家主义的统制政策。当时的明治宪法下的私立学校，是国·公立大学的辅助机构，处于国家的严格监督下。
战后，随着美国教育使节团访日和“教育委员会制度”的实行，日本教育行政制度发生了很大的变化。在美国教育使节团的指导和影响下，1948年日本开始制定和实行新的“教育委员会制度”，否定了战前的国家统制制度，对教育制度进行了民主改革。
之后，负责指导教育制度民主改革的“教育刷新委员会”提出了为了保证私立学校的公共性和自主性，私立学校的设立者——团体、个人等民法中的法人应改为具有设置和经营私立学校权限的特别法人，即学校法人。文部科学省根据此建议，加快了立法的程序，于1949年正式制定和发布了“私立学校法”，该法把私立学校定位于与国·公立学校起相同作用的公共教育机构。其内容与特征有：①限制作为教育行政主体的所辖厅的权限，取而代之的是设立私立学校审议会，对私立学校的教育行政进行统制。②作为私立大学的经营主体，设立组织为学校法人，并设立理事会运营的民主组织——评议会(由毕业生等构成)。③确立了对私立大学的扶助金制度。1956年公布了“地方教育行政组织及运营法”，1975年制定了“私立学校振兴扶助法”。
日本通过对私立学校在财政上的实质性支持，而达到了其宏观控制的目的，对私立学校起着“指导、建议、监督”的作用。虽然有人认为这样对私立学校的自主性有一定影响，但可以说，它在引导私立学校健康顺利发展，保障私立学校经营上的健全性和受教育者的利益，有效使用教育资源等方面起到了实效性的作用。
一般认为，私立学校之所以这么发展，最大的原因是政府有意识地采取了扶助政策。理由是：第一，政府虽不像对中小学那样大力投入资金，但还是投入了一定的资金并给予一定的预算拨款。第二，设立标准较低，而且标准实行的弹性较大。因此。私立学校的设立较容易。特别是在上世纪60年代教育人口激增时期，没达到设立标准的学校也都被简单地认可。第三，各私立学校可通过私学振兴会或私学振兴财团向政府贷款，或通过银行等的债务保证低息贷款，贷款便捷且优惠。
笔者认为，日本的私立学校政策的着重点是：通过简化设置认可条件，支持私立学校有所盈利，促使更多地设立私立学校，以此来回避与消费性教育需求相应的公费支出的增大。另外，对于经营困难或发展阶段的私立学校，通过政府辅助和贷款的发放，促使私立学校经营健全化，同时对私立学校进行统制和监督。
二、私立高等教育机构的设立、运营、管理
根据1949年制定的“私立学校法”，学校法人取代了民法上的财团法人，成为了私立学校的唯一设立主体。
在现行的法律制度上，私立学校由学校法人(组织包括理事会、监督、评议委员会，共同负责法人意思表决。决定执行具体重大事项的理事会是最重要的机构)设立与管理。
在教育创新委员会第4次特别委员会上，为了发给私立学校扶助金，强调了学校法人制度的必要性，即在法律上明确表示私立学校是公共事业，在私立学校教职员工的待遇问题上，制定保障教师地位的法律基础。
私立学校因为有其独立的建学精神及教育理念，适合社会受教育者的要求，对国民教育有益，这是其存在的理由。因此，尊重和保证私立学校的自主性——限制主管厅的权限，将有利于私立学校的发展。在日本，主管部门行使教育行政的权限时，有义务向私立学校审议会、大学设置及学校法人审议会咨询，如果审议会反对的话，不能强行行使权力。
另外，为确保私立学校的公共性，“私立学校法”明示了必须设置有教职员工、毕业生参加的评议会，对学校解散后学校剩余资产的归属人限定等有一系列规定。
私立学校与学校法人的管辖机构因大学的种类而异。一般来说，大学(包括大专与高等专科学校)及其学校法人，归文部科学大臣管辖；其他的学校及其学校法人，归都道府县知事管辖。管辖机构有权认可学校的设立、私立学校的设立及废除等。对私立学校，可以要求其提交教育调查、统计及其他相关、必要的报告书，可以涉及到学校经营相关的收支状况或学校法人的运营状况等。
笔者认为，教育行政机构与学校法人之间保持一元化的隶属关系是最妥当的。而私立学校的学校法人制度，很好地界定了介于非营利事业单位和营利企业单位之间的私立学校的性质。既突出了私立学校的公共性，又保护了它的自主性。 私立学校法最初实施时，明确了学校法人与盈利企业的不同：①没必要精确计算得失；②由于全面免税的原因，没有严格要求会计处理的明确化。随着私立学校扶助正规化后，政府开始要求学校法人会计处理的正确性，并制定了学校法人的会计标准，对私立学校的运营采取了监督的态势。
三、私立高等教育的财政政策
日本私立高等教育的财政政策主要是通过《私立学校振兴扶助法》来实现的。
美国的私立学校以捐款为主，但日本的私立学校主要从银行贷款。
在中国，由于政府没有对民办高等教育机构实行财政支援政策，所以一般是“自我资金滚动”的运营形式。这种经营手法是现阶段私立高等教育机构主要采用的手法。
战后，日本很多私立学校陷入经营困难，强烈要求公费援助。1946年日本政府开始推行私立学校建筑战灾修复贷款制度，其实施与当时从文部省形式上独立出来的资金贷款机构“私立学校振兴会”(1952年)相连，由于私立学校具有公共性质，日本政府打开了面向“私学扶助”的绿色通道。进人70年代后，私立学校的存在方式发生了很大变化，即私立学校扶助金走向正规化。1975年7月制定的“私立学校振兴扶助法”明确了对私立大学、高等专科学院的经费的二分之一内进行补助，对私立高中以下也通过都道府县补助一部分的措施，且以法律形式固定了下来。
私立学校扶助的主要内容有：①扶助金(私立学校及私立学校团体)；②贷款、利息补助、损失补偿等[1]。
在日本，“根据政府积极的贷款和扶助政策，私立学校的收入总额中，一般收入占69．2％。其中，学费最多为57．3％，捐款6．1％，扶助金2．1％。一般收入以外的收入中，贷款有24．3％(有贷款制度)，其他的附属事业收入为5．6％等。高等教育阶段学校的贷款比例较高，高等专业学校为41．9％，大专为35．8％，大学为27．1％，均超过平均比例”。
政府对私学进行经费支助的目的为：①提高和改善教育条件；②减轻学生家庭负担；③促进私立学校经营的健全化。由于来自政府的扶助力度加大，私立学校发展迅速，“其质量水平确实提高了，与国·公立大学之间的差异也确实缩小了”[2]。
为了提高私立学校经营的健全性，维持及改善私立学校的教育条件，对学校法人进行国家及地方财政补助的重要意义不容否定。
但另一方面，与扶助相伴的，是政府对私立学校的教育行政监督的强化。“根据私立学校振兴扶助法，对于接受扶助的学校法人，规定了‘在被认为有必要扶助的情况下，该学校法人须报告业务或会计状况。政府有权向该校员工提问有关学校法人的问题，或检查帐簿、文件等其他物品”’。也可以说，“私立学校振兴扶助法”是愿接受财政援助的私立学校与欲加强对私立学校统制的政府之间的妥协的产物，即只有在公共控制、会计监督下，才有可能支出补助金”[3]。
因此，日本“对私立学校的教育财政扶助政策也是在切实把握这些私立学校的财政状况及其经济行动的方法后，为了社会整体的利益，考虑需要如何的公共扶助后才决定的”[4]。
虽然“私立学校振兴扶助法”是从私立学校及学校法人的自主性及公共性出发的监督私立学校的法律，但也可以说是对私立学校实行“支持与控制”的财政政策的结果。在这一点上，有担心会影响私学的自律性等等的议论，也有少数私学经营者反对，但可以肯定的是，在一定意义上，它将有利于私立学校的健康稳定的发展。
四、私立学校行政的特点
根据日本学校教育法第2条规定，日本的私立学校是指由学校法人设置的学校，公立学校是由地方公共团体设置的学校。
特别值得一提的是，日本的私立大学并不全是属于文部科学省管辖。地方不同，管辖部署也有差异。如在青森、岐阜县，私立学校有关的事务均由各自的教育委员会的总务课、私立学校振兴课管理，形成了一元化行政管理形式。而公立学校各自属于都道府县(省／县／市)和教育委员会管辖的二元行政制度。因公立和私立学校同时隶属教育委员会管辖，因此可以更加充分发挥教委的功能，达到公、私立学校间的资源、信息的最佳分配。
有的地区积极推行设立及运营对公、私立学校进行联络和调整的机构——“公、私立高校协议会”。应私立学校要求，教委对教育课程设置、教师进修、人事等方面进行指导、援助。
日本对公立和私立学校在行政管理上很重视考虑统一和协调。考虑到私立学校的公共性，教育委员会积极地向私学提供信息，把从私立学校经营的实践中得到的经验活用到公立学校的管理中，把教育具有的专门功能应用到私立学校中去，等等。而这些都是私立学校行政所涉及的有关方面提出的要求。
与公立学校相比，日本私立学校的行政归纳起来有以下几个特点[5]：
第一，由于教育基本法、学校教育法、私立学校法的制定，管辖单位对私立学校的权限大幅度缩小，开始重视私立学校的自主性。
第二，限定了设立者原则上是学校法人，在组织、运营等方面补充了对民法法人规定的不完善的地方，给予学校公共主体相应的公共性特征，以求提高私立学校的公共性。
第三，明确了国家·地方公共团体对私立学校教育可以进行相关的、必要的扶助之公共扶助的法律(私立学校振兴扶助法)，明确认可了学校法人为了帮助强化私立学校的财政基础而开展的盈利。
第四，对私立高等教育机构采取的是“支持与控制”的国家主义统制政策。
五、日本私立高等教育行政对中国的启示
相对于日本私立高等教育的国家主义统制政策而言，中国采取的是政府的抑制政策和市场经济下的放任政策相结合的“二元政策”。
中国与日本公布改正私立学校令前的情况类似，除了个人法人外，还认可社团法人或财团法人作为设立者。而且，因设立团体与存在形式没有统一性、规范性，所以不易进行行政管理，也很难把握现状，处于不能进行实质性控制的状态。另外，由于缺乏相关制约、预防、救济和保护措施，没有“学校法人制度”，也没设置具有外部监督功能的大学审议会与内部监督功能的评议会，所以较难避免中国的私立学校“校长携款逃亡”等不正行为的发生以及防止因经营不善而使教师学生利益受到损害等现象的出现。这与学校经营都是在设立者指导的学校运营委员会(理事会／校务委员会)的运营管理下进行，经营责任也归设立者个人承担等设立、运营方式有关。
中国民办高等教育政策的着重点与日本基本一致。随着经济的高度增长对教育需求的急剧增加，没达到设立标准的私立专修学校也很容易被认可。但与日本不同的是，从私立专门学校(专科)高等教育机构升格为私立大学(本科)，却比较艰难。这一点在1997年国务院令第226号的《社会力量办学条例》中明确规定的“严格限制民办高等教育机构(本科)的设立”中得以确定。从其后的事实，可见其政策重点在于设立、发展高等专科职业学校。
现在中国的教育法没有采用国家独占教育的体制，承认民间团体、个人兴办的私立教育机构，也在试图使公、私立教育共存。然而，在现阶段，虽然有多数私立学校面临财政困难，而且有很多学校表达了在一定的条件下希望得到公费援助的愿望，但从现实来看，中国的私立学校暂时还与公费援助无缘。其原因有二：一是国家的财政状况不允许；二是受目前采取的私立学校抑制政策的影响。
私立高等教育是印度高等教育的重要组成部分。目前，印度私立高等教育的发展呈现出规模庞大、学科失衡、质量偏低和纯私立化等特征。面对市场化与商业化的冲击，印度私立高等教育在发展过程中产生了理念矛盾和现实矛盾。为改善这一状况，政府、中介组织和私立院校等纷纷采取行动积极应对，但受印度高等教育管理体系断裂、全国性私立高等教育法案及专门管理部门的缺失等影响，印度私立高等教育的发展仍充满挑战。
关键词:
民办高等教育;私立高等教育;私立院校;印度
印度自独立以来诞生了大批高校，其高等教育系统逐渐呈现出发展迅速、数量庞大和形式多样等特征。随着高等教育大众化进程的推进，印度私立院校的作用越来越突出。本文分析印度私立高等教育的特征、矛盾以及印度各界所采取的策略，对重新认识印度私立高等教育有着重要意义，也能对我国民办高等教育的发展提供参考。
一、印度私立高等教育的特征
印度私立高等教育有着悠久的历史，从独立前的自由发展、独立后经历国有化改革，到20世纪80年代末以来的快速发展，再到如今的高等教育主导地位，可谓是几经沉浮。
(一)规模庞大，发展迅速
据印度人力资源开发部调查，印度独立之初只有20所大学以及约500所学院，到2014年9月已分别激增至757所和38056所，此外还有11922所独立机构(stand-aloneinstitutions)①，增长速度极快。2014年，印度私立自筹经费学院(private-unaidedcolleges)已占印度学院总数的61%，私立公助学院(private-aidedcolleges)占15%;印度私立大学(privateuniversities)和自筹经费“相当于大学的机构”(institutiondeemedtobeuniversity)则分别占印度大学总数的23%和10%。②可见，私立高等教育机构早已占据印度高等教育系统的半壁江山。
(二)学科失衡，侧重专业教育
印度高等教育依照学科可分为文科、理科、商科、工科、教育、医学、农学、法律、兽医和其他十大门类，其中，文科、理科与商科被称作高等教育中的普通教育，其余各科被称为高等教育中的专业教育。受殖民时期教育观念的影响，印度传统公立大学及学院大多重视普通教育，所开设的课程也多与文、理、商科密切相关。与此形成鲜明对比的是自筹经费学院，该类学院的专业设置与市场紧密相连，灵活性较大，主要集中在工程、医学、管理和法学等就业前景与就业市场较好的实用性学科领域。以安得拉邦(AndhraPradesh)为例，2001年共有95所自筹经费工程学院与303所自筹经费医学院，公立性质的工程学院与医学院仅分别为11所、25所。①
(三)建设不足，质量堪忧
质量问题长期困扰着印度的高等教育。20世纪80年代以来，很多高校由于经费、管理等原因，教学质量严重下滑。以自筹经费学院为代表的全新私立高等教育机构的出现，在一定程度上缓解了高校经费不足的问题。然而，私人办学的主要目的在于营利，这在某种程度上又加剧了印度高等教育的质量下滑问题。据大学拨款委员会(UniversityGrantsCommission，以下简称UGC)的调查显示，2008年在印度具体负责办学的大学附属学院中，只有14%的学院办学质量有保证。②而在这些附属学院中，私立性质又占了绝大部分。为了实现利益的最大化，印度私立院校在硬件方面的投入并不多，师资力量也不符合相关要求，影响了教学质量。(四)纯私立化发展趋势印度私立高等教育机构较为多样，主要包括私立公助学院、自筹经费学院、自筹经费“相当于大学的机构”和私立大学四种类型。虽然同属私立性质，但是四者在办学方式、教学组织形式和管理方式等方面都存有差异，其中，私立公助学院在某种程度上属于公私合作性质，后三者是纯粹意义上的私立高等教育。随着私营化程度的加深，印度纯私立高等教育机构在数量与规模上迅猛发展。
二、印度私立高等教育的理念与现实矛盾
随着印度高等教育市场化的不断深入，其内在矛盾也日渐突显。从理念与现实两方面入手，理清私立高等教育的系列矛盾，有利于把握其内在规律，探寻印度私立高等教育的发展方向。
(一)理想与现实的冲突:理念矛盾
1．教育理念与市场理念的矛盾。在印度公立大学中，专业课程设置多以文、理、商科等普通教育为主，工程、医学、法律等专业教育涉及较少。随着全球化及印度经济的快速发展，社会对于实用性专业课程的需求不断增加，这类课程与市场之间存在着密切关系。20世纪80年代后，以工程技术教育、医学教育等为代表的各类专业教育，开始受到私人办学者们的青睐，许多自筹经费学院相继开设实用性学科专业，且发展态势良好。面对市场化的冲击，越来越多的印度私人投资者进军高等教育领域，对高等教育理念尤其是课程设置、人才培养定位等产生了巨大影响。近年来，除自筹经费学院等私立性质的高校外，一些印度公立大学也相继调整专业课程结构，开设了市场性较强的自费专业。在市场与就业面前，印度私立院校毅然选择培养专业型人才，而部分公立大学也开始转变传统的教育理念。
2．公益性与营利性的矛盾。人们对于高等教育属性问题的认识经历了一个发展的过程，在20世纪60年代，高等教育的公益属性较为突出。到20世纪80年代，一方面高等教育大众化开始在全球范围内取得显著进展，作为发展中国家的印度也积极寻求实现大众化的道路;另一方面，包括印度在内的世界各国自20世纪70年代以来遭遇了严重的财政危机，政府对高等教育的资助无法满足社会的需求。人们开始重新认识高等教育的属性，观念也逐渐转变。如今，公众对于高等教育的属性有了相对一致的认识，即高等教育属于准公共产品，既有公益性，又有私益特征。③这种认识的改变，为印度私立高等教育的发展创造了有利条件:既然高等教育是一种准公共产品，个人亦能从中获益，政府就不用承担起高等教育的全部费用，没有接受高等教育的公民也无须再分担这笔费用。此外，虽然印度法律明确指出教育是非营利性的，但私立院校收取合理比例的办学经费也得到认可，其公益性与营利性矛盾较为突出。
3．精神价值与经济价值的矛盾。高等教育以往重视培养人的智慧、丰富人的精神世界，如今则逐渐转向创造更多的经济效益，从而推动国家的经济发展。随着国家间竞争的日益加剧，人才竞争备受关注，印度政府大力发展高等教育，鼓励高校及研究机构开展各类研究活动。印度私立院校以培养专业实践型人才为主，直接为印度社会的进步与繁荣助力。高校需要为社会提供一定的经济动力支持，在资源总量不变的前提下，会与其培养学生精神世界的传统职能发生冲突。如何更好地协调两者之间的关系，也是印度私立院校今后将面临的一个难题。
(二)应然与实然的隔阂:现实矛盾
1．自治与责任的矛盾。自治是高校履行责任的基础与前提。如果缺乏一定程度的自由，高校可能无法履行自身的责任及义务。①受政治干预与资金束缚的影响，印度高校的自治权力已遭到破坏。从独立后到20世纪80年代，印度政府开展了“高校国有化”运动，通过提供财政资助等形式，直接或间接地干预高校活动，许多印度高校的自治权力已徒有虚名。之后，虽然管理权限下放到邦一级且具有较为完备的地区质量保障体系，但印度高校自治与责任的高效统一仍未实现。②对私立院校而言，虽然基本不依赖政府拨款，所受财政干预较少，但这并不意味着享有完全的自治权。以自筹经费学院为例，其需先向邦政府提出申请，并获得所在辖区大学的附属认可等层层关卡，自治权力同样受到侵害。私立院校只有获得更多的自由，才能有时间与精力开展工作，才能更自主、高效地履行责任。当然，有效的监督机制及制度安排是高校自治的前提。
2．自主与纳附的矛盾。印度高等教育体系有一个奇特的现象———纳附制。它以1836年的伦敦大学为模型，是母体大学与其附属学院相结合的一种组织形式，母体大学一般不进行教学，而是为附属学院制定教学大纲、组织考试等，教学工作多在附属学院中开展。以自筹经费学院为代表的诸多印度私立院校，就是纳附制的重要组成部分。从殖民时期开始，纳附制就对印度的大学及其附属学院产生了巨大限制。虽然印度政府希望通过发展自治学院的方式来逐渐克服这种体制带来的弊端，母体大学也逐渐开展教学与研究等活动，但均未取得预期效果。可以说，纳附制的消极影响是双向的:一方面，对附属学院的学术自治性、积极性等起到了压制作用，因为这些学院没有学位授予权，其教学大纲、考试制度等都要严格遵循母体大学的要求;另一方面，对母体大学而言，管理附属学院消耗了大量的人力、财力和物力，阻碍了大学的创造性发展。例如，孟买大学拥有364所附属学院，加尔各答大学拥有170所，德里大学则有83所，尽管大多数学生都在附属学院中学习，却是由大学负责其大量的考试工作。③由于印度私立院校中大部分为附属学院，纳附制的存在限制了该类学院的自主发展，使其一味配合母体大学的考试而忽视了其他教学活动的创新。
3．纵向分权与横向管理的矛盾。在纵向管理上，印度高等教育主要采取中央与邦共同管理的形式。中央政府往往负责全国高等教育中的一些重大决策，通过UGC为各高校拨款、建立中央大学等，人力资源开发部是其实现对全国高等教育行政管理的重要部门。邦政府则主要负责邦立大学及学院的创办，为其建设与发展提供相应的经费。迄今为止，印度还未出台统一的全国性的私立高等教育法案，因此各邦依据其实情，制定本邦的私立大学法。独立后，为了使专业结构适应国家现代化的发展，印度政府建立了几所理工学院，之后又成立技术教育局，专门负责全国范围内的专业教育。在人力资源开发部的高等教育司下又分设大学与高等教育局、技术教育局，负责管理高等教育领域的不同事务。这种纵向的分权合作、横向的复杂分工，导致印度高等教育管理在总体上呈现断裂性。具体来看，纵向的分权使得中央统筹偏弱，难以在宏观上把控印度高等教育的发展，致使私立院校的发展缺乏明确性与清晰性;横向的复杂分工使得各机构出现职能重叠的情况，不仅影响政府工作效率，也给许多高校尤其是普遍开设技术教育专业的私立院校带来诸多不便。
三、关于私立高等教育发展路径的探索
对于印度私立高等教育所面临的发展困境及系列矛盾，印度政府、各类中介组织和私立院校等都采取行动积极应对，探索科学、有效的发展道路。
(一)印度政府的战略性部署
市场因素的加强，并不意味着政府将从高等教育系统中退出。因此，要解决私立高等教育发展过程中的问题与矛盾，政府的地位不容置疑。
1．构建外部质量保障体系。为改善私立高等教育的发展现状，印度政府从前期准入与后期管理等维度构建外部质量保障体系。在准入机制上，对不同类型的私立高等教育机构有着不同的规定，对自筹经费学院的限制相对较少，只要通过邦政府的审查及满足大学基本要求即可;自筹经费“相当于大学的机构”则需符合独立办学的系列标准，包括拥有较高学术水平、能开展研究生教育和有完善的管理制度等;私立大学的准入条件是最为严苛的，耗时也较长。由于印度至今尚未有全国性的私立高等教育法案，因此各私立大学的创办须通过各邦的私立大学法，并遵守UGC的相关规定。以私立高等教育发展较好的拉贾斯坦邦(Rajasthan)为例，该邦于2005年制定了私立大学法，之后又于2007年了单独的“私立大学建设指南”，对私立大学的设立及管理等有较详细的说明，不仅办学主体的准入条件较严格，整个审批过程也十分繁杂，仅向邦政府递交的申请报告书中就有26项具体要求，涵盖办学宗旨、经费来源、硬件设施和师资力量等方面。①同时，印度各邦政府也对本邦的私立大学实行严格的管理。喜马偕尔邦(HimachalPradesh)在关于建立与管理私立大学的法案中就指出:“邦政府有权对本邦私立大学进行监管，邦政府就其关于评估纠正的结果与大学进行交流，大学应采取必要的行动以确保能够遵守政府的建议，如果其未能在规定时间内执行，政府将给予该校一定的约束。”②印度中央政府层面对私立院校的发展也愈加重视，在第十二个五年计划中明确指出:“要增强私立院校的运行透明度，要求它们向社会公开在招生、学费、教员、项目和财政等方面的准确信息。”③此外，印度国家评估与鉴定委员会(NationalAssessmentandAccreditationCouncil)也在高等教育质量保障体系中发挥着重要作用。
2．倡导公私合作新模式。公私合作(PublicPrivatePartnership)是一种关于公共产品或服务的提供方式，产生于20世纪90年代的英国，随后在世界各国盛行。印度在高等教育领域的公私合作尚处于起步阶段，但政府十分重视这一新的高等教育发展模式。在第十二个五年计划中指出:“在高等教育领域内，要通过可行、有创造性的公私合作模式，积极推进私有化改革进程，从更务实的角度重新考察现有的教育‘非营利’规定。”④印度政府尝试通过与私营部门共同出资建校或与著名的公司合作建立教育机构，鼓励传统大学与“相当于大学的机构”共同开发课程，以推进高等教育的公私合作。该模式对于印度高等教育有着重要意义:一方面，它促进了印度政府对社会资源的运用，提高了基础设施水平和高等教育毛入学率;另一方面，它在一定程度上又促进了政府与市场的互相协作，实现了优势互补，保证了高等教育的质量与公平。⑤其实，这也是印度政府为改变私立高等教育现状与缓解公益性及营利性矛盾所进行的积极尝试，通过合作双方签署合约，获得政府及私营部门双方的优势资源，使高校在办学设施及质量等方面有一定的保障。可以说，这种公私合作的模式在某种程度上真正实现了共赢，促进了公共利益和私人利益的最大化，使得印度私立高校有了新的发展前景。
3．强化国际交流合作。全球化与科技化增强了世界各国间的交流。为了提升私立院校的办学水平，印度政府努力推进国内私立院校与国外著名高校间的合作与交流。以哈里亚纳邦(Hary-ana)的O．P．JindalGlobalUniversity(JGU)为例，该校在调查研究、会议举办和项目交换等方面，与耶鲁大学、哈佛大学及剑桥大学等世界名校积极开展合作。通过交流与合作，这些名校的教学理念、教学方法及师资等被引入印度，在一定程度上完善了印度私立高等教育体系。2011年，共有161所外国教育机构和143所印度高校在641个多水平、跨学科的项目中实现了合作。①此外，印度政府还于2010年通过了《外国教育机构法》，在法律上保障来印度投资办学的国外投资者的权益，进一步丰富了印度高等教育结构。与国外高校加强合作交流，为印度私立院校提供了更加先进的教育资源及理念，促进其快速发展，使其既能兼顾学生培养，又能为社会发展提供动力。
(二)中介组织的协调性机制
中介组织作为第三方力量，在印度高等教育体系中发挥着独特的作用，由政府部门设立，是连接政府与高校的重要纽带。
1．完善拨款监管体系。在印度，没有任何一所高校的专业能够涵盖所有学科，因此，为了既满足社会对各类人才的需求，又保证其质量，各高校应有自身的学科专业优势，并重点打造。而对于其他学科专业，则可采取与以该学科为特色专业的高校合作的方式进行，由此便涉及“合作”与“专业性”的问题。UGC在及时、全面了解各高校的专业设置及合作情况中扮演了重要角色，成为印度高校间合作沟通的桥梁。印度中央政府赋予人力资源开发部下设的教育司管理高等教育的权力，而教育司又通过UGC来具体行使这一权力。因此，在某种意义上，UGC是一种半官方、半独立性的机构。②作为印度高等教育重要的中介组织之一，UGC通过提供拨款等方式，在协调高等教育发展与提高质量方面发挥着积极作用。除私立大学外，自筹经费学院和自筹经费“相当于大学的机构”都适用于接受UGC的拨款。为获取更多的经费支持，此类院校会遵守UGC的相关规章与制度，这就为UGC参与监管创造了条件。当然，为了更合理地解决私立高等教育的发展困境及矛盾，UGC还应不断完善拨款监管体系。
2．关注专业教育。除UGC外，印度还有全印技术教育委员会、印度农业研究委员会、印度医学委员会和印度医学研究委员会等诸多由政府设立或社会团体参与的中介组织，它们通过制定相关领域内的规章制度、设立各类研究基金等方式，在印度高等教育体系中发挥着积极的协调作用。与UGC不同，这些组织机构都在具体的专业领域内发挥作用，例如全印技术教育委员会就对全印度技术教育的发展进行相应的规划与协调，印度农业研究委员会则主要面向印度的农业高等教育等。由于印度私立院校多以专业教育为主，因此，它们与全印技术教育委员会等组织的联系也相对紧密。这类组织对印度私立高等教育中的专业教育起到了一定的监督、引导作用，从专业及课程的设置、实施到评价，全印技术教育委员会加强对印度私立院校专业教育的引导，帮助各院校重新审视自身的发展及定位。尽管组织机构间分散、缺乏宏观性调控，但全印技术教育委员会等中介组织的运行，对于印度错综复杂的分权管理模式亦是一种突破。
(三)私立院校的自发性探索
高校自身对于改革主观意识的强弱，在很大程度上决定着改革的成败。面对新时代的挑战，印度私立院校积极采取各种应对策略。
1．筹资渠道多样化。资金是遏制印度高等教育发展的瓶颈之一，为了突破这一限制，私立院校开始多角度、多方位地筹集资金。除向学生收取学费、争取企业赞助等形式，私立院校还通过对国外留学生收取高额学费的方式进行筹资。UGC就建议在自筹经费“相当于大学的机构”中，对免费生、付费生和非印度学生的收费按照1∶10∶20的比例，这可能延伸到全印度私立的非资专业机构中。③此外，在诸多世界名校中，校友资助在其资金来源中占了较大的比例。印度私立院校也开始关注这一特殊群体，虽然该模式还未盛行，但在印度的一些国家重点学院中已有典型案例，如从印度理工学院克勒格布尔分校毕业的学生，在事业有成定居美国后，向母校捐赠了200万美元。①如今，印度政府出台了大学捐赠税收全免的政策，无疑是对校友捐助的又一激励。上述形式多样的筹资渠道，在一定程度上丰富了印度私立高等教育的经费来源，而经济权的自主是印度私立院校自治与履责的基础。
2．校企合作创新化。面对全球化和市场化浪潮的冲击，加强与知名企业间的合作，逐渐成为许多印度私立院校的战略选择。随着时代的发展及社会需求的不断变化，高校研究开始改变以往单一学科的特性，逐渐走向多学科、多领域的融合。涉及科技、制药等领域的研究需要充足的经费支持，因此印度许多私立院校便采用与企业合作的形式。这是一种共赢的合作模式，高校为企业提供材料鉴定、设备检测及诸如电脑软件开发、组织调查等相关咨询服务，为技术人员、工程师等提供培训项目等;企业则通过资助来促进高校教学的发展，支持高校的研究项目，为其提供昂贵、精密的设备等。②这是印度私立院校调和教育理念与市场理念矛盾所作的一种努力，许多印度私立院校通过创新式的合作获得了发展资金，也为企业提供了技术指导。
3．学术管理革新化。除了改变外部环境，印度私立院校也开始进行内部革新。为了提高教育质量，更好地履行高校责任，高等教育系统的学术及管理改革势在必行。其中，在学术方面的改革包括:改变各类课程的准入程序;改进评估与测试方法;从年度测试转变为学期测试;采纳等级及信用系统;完善教师评价等。③同时，印度许多私立院校在学科课程的设置上也紧跟市场步伐，工程、医学和法律等实用性学科占据主导地位。通过一系列内部的深化改革，印度私立院校不断提高修养，为未来发展奠定了良好基础，尤其是对那些想要摆脱纳附制束缚、升级为自筹经费“相当于大学的机构”或私立大学的学校来说，内部革新的意义更为重大。
关键词：私立大学；高等教育体系；大学治理；大学财政管理
一、日本模式的私立大学
理解目前日本私立高等教育所面临的挑战与问题，首先需要深入了解日本高等教育体系的历史背景及各高等教育机构生成与发展的进程。
（一）历史背景
日本私立高等教育机构的发展可以追溯到130年前日本近代高等教育的诞生，如庆应大学、早稻田大学一些历史悠久的私立高校已经出现并活跃在当时高等教育的舞台。此后，由于政府财政的集中投入，国立大学的势力显得更为突出。与此相比，高等教育私立部门的发展则主要依赖于吸纳过度需求。尽管私立高等教育的制度性框架经历了多次重大变革和调整，但其扩大进程并未由此出现中断。具体来说，从20世纪60年代至今，日本私立高等教育的扩大进程可以划分为三个时期。
市场压力下的快速发展期(1960年-70年代中期）。随着60年代经济的快速增长，高等教育的社会需求出现了急速膨胀。wwW.133229.CoM这是一个由市场力量为主导的高等教育发展期。与此同时，政府放宽了对私立高等教育的管制。在这种状况下，高等教育私立部门主要通过两种途径回应持续增长社会需求：其一是扩大高校的招生规模；其二是创办设置新的学科或高等教育机构。
市场规制期(20世纪70年代中期-1990年)。由于政府对高等教育扩张实施严格的调控限制，日本高等教育入学率的增长出现了停滞。政府在强化管制的同时，也开始向私立高等教育机构提供财政补助。当时，为了巩固自身的财政状况和市场地位，大多数私立高等教育机构采取了在控制招生规模的同时提高学费标准的经营方式。而一部分新创办的私立大学则通过吸纳过度需求，实现自身的生存和发展。
结构转型期(1990年至今）。这一期间，政府重新放宽了对教育的管制。18岁人口规模削减导致高等教育出现供大于求，以往作为支撑私立高等教育发展的过度需求也逐渐出现减退倾向。这些因素的变化改变了私立高等教育的结构性特征。
（二）高等教育生成的特征
经过上述发展历程之后，四年制私立大学的机构数已超过500所。根据机构的设置与发展过程，可以将私立高等教育机构划分为如下三种主要类型：
1.自主团体型。由国立大学教师或社会活动家构成、并拥有卓越领导人的知识分子团体所设置创办的私立高等教育机构。举办者创办高校的主要动机在于推动国家的近代化进程。在这些私立高校创办者中，相当一部分持有与当时的明治政府相异的政治观点。如早稻田大学、庆应大学等创建于明治时代后期的部分著名私立大学基本属于这一范畴。在多数情况下，这类高校的创办者实际参与高校的教学或管理工作。
2.赞助者型。部分私立高等院校由拥有充足财源的社会组织直接创办或得到其经费支持。这类高校中的大多数是由包括国外基督教传教士或佛教宗派的宗教组织创办或支持，其中一部分高校则是由财团创办或得到其支持。
3.企业家型。这种类型私立大学的典型特征在于，学校举办者在最初阶段多数创办以中等教育机构为主的学校，在学校进入成熟阶段之后创办短期大学，最终在此基础上发展为四年制本科院校。学校创办人往往通过将自己的亲属纳入董事会的方式，巩固自己在学校管理运作中的权威。在引退的时候，举办者往往指定其亲属为自己的后任。
以上类型表明，日本私立高等教育的起源与美国私立高等教育之间存在着明显的差异。当然，上述的这些发展起源性特征对日本私立大学的治理模式也产生了深远的影响。关于这一点，将在后面的章节中将作进一步的阐述。
（三）制度变迁的进程
另一个值得注意的是，各高校所经历的变迁过程可归纳为三个阶段。
阶段1:这是最初阶段也是高校的创办时期。至于高校创办的内涵，正如上文所述可分为三类。在战后高等教育的扩张过程中，企业家型高校发挥了核心作用。这类高校一方面有效地回应了不断增长的高等教育需求，在另一方面，它也回应了来自同一管理机制下其他初、中等教育机构的内部升学需求。
阶段2:进入第二阶段后，高校试图扩展其运作范围。为了争取生源，各校必须通过扩大学校规模以形成市场势力。此外，从财政效率的观点而言，招生也需要达到一定的规模。据部分研究表明，招生规模的适度标准是3000人。
阶段3:一所高校的最终发展目标是实现高水平的教学和研究。位居高等教育科层制的顶端，对于高等教育机构而言意味着将拥有巨大的过度需求。这不仅能提高高校的招生选拔性，从另一个角度来看，这也意味着高校的财政基盘得到了长期稳定的保障。
战后，许多在战前创办的自主团体型私立大学和资助型私立大学在完成了第二阶段的发展后，在20世纪60年代和70年代实现了第三阶段的发展。部分资助型私立大学没有经历第二阶段，而是通过寻求缝隙市场直接进入第三发展阶段。然而，许多企业型私立大学则必须从第一阶段开始。90年代后期以来，由于许多大学陷于市场萎缩的窘境，无法顺利进入第二发展阶段。 二、制度性框架
经历了上述发展历程，可以从政府与高校、高校的治理结构和财政管理三个方面来分析当前私立大学的制度性框架。
（一）政府与私立大学
战后教育改革中颁布的《学校教育法》明确规定，私立教育机构为国家教育体系中的一个构成部分。根据《私立教育法》的规定，政府被赋予法律权威，但在规制私立高等教育机构方面，政府并不拥有有效的管理手段。此外，根据规定本应承担保障高等教育质量职能的日本大学设置认可机构(jauu)，也没有发挥预期的功效。随后，政府设法通过两种重要的手段对私立教育的质量进行有效的调控（参阅图1)。
图1 政府管理私立高等院校的主要政策手段
一是设置认可。由于对高校或新学科专业的设置认可这一初期资格认证体系效率的减退，政府继而引入对高校创办规划的评估体系。日本大学设置认可机构颁布了一整套高校设置标准要求，并对该套标准进行了进一步的修正和完善，而期望获得市场准入权的私立高等教育机构则必须满足政府提出的高校设置标准。此外，希望增设新学科专业的私立高等院校也同样需要符合相同的标准要求。这些制度程序不仅用于管理新创办的高校或学科专业，对于既有的高等院校，该制度程序作为政府管制的工具也同样发挥着重要的作用。
二是私立学校日常经费补助。在大量私立高校遭遇财政危机及70年代后期的学生运动之后，日本议会于1975年正式通过了《私立学校日常经费补助法》。在此之后，政府的财政补助金曾一度达到私立学校经费收入的三分之一，但是此后由于政府财政预算的缩减，该比例出现了下降。这项财政补助也作为政府控制私立学校教育质量的一项重要手段。为了获得政府的财政资助，私立学校必须满足包括将招生规模控制在学校创办时政府指定的招生编制之内等一系列标准要求。财政补助金的总额取决于由院校教学状况等指标组成的核算公式。在此后的年度中，依据该公式所核算的各私立院校的补助金差异日趋明显。
（二）治理
日本私立大学的治理特征在于其法律框架、对学校理事会的定义以及在管理决策中的一些运行惯例。
在战后的改革中，依据学校教育法的相关条款，所有的私立高等教育机构都作为“学校法人”成为法人组织。从法律的角度而言，各学校法人创办高校或其他类型的教育机构，但学校法人与学校是完全分离的实体。基于此，学校法人类似于商务界的控股公司。通过上述法律设计，一个学校法人不仅可以设立一所学校，甚至可以创办多所教育机构。这种法律框架成为扩大私立教育部门的重要制度设计。由此有许多新的教育机构进入市场，它们中的大多数属于企业型私立高等院校。在大多数的情况下，一个学校法人首先拥有中等教育机构或短期大学，在通过这些学校的经营形成了一定的财政基础后再创办四年制大学。仅有少数已创办大学的现有学校法人去创办另一所新的大学。各学校法人都拥有少量的大学和大量作为高等教育机构“哺育者”的高中学校。正是通过这种方式，这些教育机构成为大型的教育集团。至于学校法人的治理特征可以概括为以下三点（参阅图2)。
图2 私立高等院校的治理结构
1.双重管理主体。根据私立学校法的规定，原则上学校法人的治理主体是理事会。该法律许可在界定决策权方面，各私立学校拥有充分的自主权。作为特例，该法律赋予由毕业生、教师和管理人员构成的学校评议委员会在决策过程中拥有实质性权限（参阅图2)。这种安排的合理性反映在学校成员的普遍参与管理模式。这种合理性同样也存在于英国高等院校关于理事会的概念定义中。另外截止到19世纪，哈佛大学的监督委员会也拥有相同的特征。这种模式往往用于那些具有悠久历史和大量毕业生的高校的管理中。
2.参与式管理。在多数私立大学，学术人员与行政管理人员在理事会中占有重要的地位。如果大学设立评议委员会，也存在着类似的情形。在多数情况下，通过教授会选举产生的学院院长兼任理事会理事。学校的教师和管理人员也可以在评议委员会中获得席位，并随后被任命为理事。在一些历史悠久的大规模高等院校中，往往是由经过普选的校长担任理事会的理事长。
3.作为执行主体的理事会。理事会的作用与权限基本上反映在决策方面。但是在很多情况下，理事会也作为学校的执行主体发挥着很大的作用。极为普遍的是，受学校法人雇佣的理事也被任命为学校的执行理事。此外，学校的校长担任理事长的情况也极为常见。通过这样的制度设计，校外人士实际上成为理事会的非主流角色。
论文摘要：近百年来，美国经济发展一直处于世界领先地位。科技发明也走在世界前列，21世纪诺贝尔奖得主中有三分之一为美国人。这些惊人成就的取得，除了美国富有创造性的人文精神外，应该归功于美国的高等教育。而对这些发明贡献最大则是美国私立的大学院校，美国的名校中90%都是私立大学。反观中国的高等教育，在公立大学不断发展变强的同时，私立大学却未能有公立大学的规模和教学水平。文章通过分析现今中国私立高等教育的现状，并借鉴国内外私立大学的成功经验，为未来中国私立大学的发展和经营管理提供建议。
一、中国高等教育的现状及未来发展趋势
（一）中国现今的高等教育
现在中国大学主要有公立大学、独立学院、民办高校三类高校，其中公立大学和独立学院都属于公办教育范围，民办高校则是民办教育。在法律上，国家规定公办教育和民办教育同等对待，但在实际的国家财政支持上，公办教育每年都会得到资金支持，而民办教育则无法得到这方面的支持。这样的结果是，在法律上，民办教育和公办教育平起平坐，但实际上却是差距甚远，实际的操作与法律上的不一致也是导致中国民办教育无法较快发展的原因之一。
高等教育的深度和广度决定一个国家整体的竞争力。广度指的是大学的数量；深度则是大学的质量。在美国和日本等发达国家，高等教育被提到很高的地位，这些发达国家除了发展公立教育之外，也在政策上大力支持私立教育，而且私立学院的教学质量又普遍高于私立院校。就算是在2008年金融风暴，美国依然向外国留学生发放奖学金，这个是国家和教育形成的共识，在美国每一个人都能享受教育机会，而且美国为世界提供了总学生人数的80%，这些学生中很大一部分人学成后就留在美国，为美国做贡献。对中国来说，中国的大学越多，创新性人才就会更多，会更好地决定中国整体竞争力。国家也意识到这一点，这就导致中国高校扩招和建设校园。大学扩招的同时，有一点并没有做好，就是中国大学生在人数增加的同时，素质反而下降了，课堂学生容量在不断扩大，而师资力量比没有同比例的增加，学生整体素质就不能很好提高。所以，只有公办大学好，而没有民办大学并不能很有效地提高高等教育的水平，还需要民办大学来跟公立大学一起竞争，同时也是在填补公立大学教育的空白。如果只有公办大学，那就变成纯粹的精英教育了，
（二）高等教育的未来发展趋势
一个完整的教学体系应该由公立教学体系和民办教学体系组成，民办教学体系形成以后会跟公立教育形成一个竞争的问题。就像国有企业一样，属于垄断状态，服务、价格都没有保证，当教育形成垄断之后，学校提供什么样的服务，教授队伍多好，都无所谓，国家给学校名额后学校就可以招生，形成这样一个局面以后，公立大学竞争的积极性不高，整体的教学质量就很难提高到更高的层次。
参照美国等发达国家的学校构成。据1993年数据，美国的私立小学占学校总数的24.4%；日本的私立小学占10.1%。1990年，私立小学和中学的学生占学生总数的百分比，欧洲的法国为15%和21%；英国为5%和9%；西班牙为35%和32%；亚洲的韩国为1%和41%；菲律宾为7%和36%；印度尼西亚为17%和50%；南美的阿根廷为19%和29%。中小学阶段如此，高等教育阶段更是比例巨大。在美国的高校中，属于私立性质的高校的比例为55.3%；在日本，这个比例则高达84.6%。
从上面的数据看出，不论是发达国家还是发展中国家，不论是欧洲、亚洲还是南美洲，私立学校都是各国教育体系的重要组成部分，在高等教育阶段，私立学校更是成为学校教育的主体。
回顾中国私立学校的发展史，中国第一家私立大学是1919年由张伯苓创办的南开大学，它是在1904年严氏家塾的基础上发展起来的。之后中国的私立大学就进入发展期，到1927年前，中国大陆出现了厦门大学、复旦大学等一批私立大学。从结构上看，20世纪上半叶是中国高等教育的黄金时期，在这个时期中，形成了公立大学、私立大学、教会大学共存的局面。根据中国高等教育发展统计数据，1922年，中国高等院校的主要分布情况是：公立（含国立、省立）大学7所，私立大学13所，教会大学17所；1935年，公立（含国立、省立）大学53所，私立大学与教会大学51所；到1949年中华人民共和国建国前夕，公立大学的数字为39所，私立大学与教会大学27所。可见，这是一个三足鼎立的高等教育格局，公立大学、私立大学与教会大学平分秋色，携手并进，共同推进中国的高等教育发展。20世纪中叶以后，私立大学被迫停办，原有的大学或不在了或被转为公立大学，之后私立大学经历了30年的真空期之后，在80年代才出现民办大学，这中间30年的断层至今仍为弥补上来。
从国外私立教育和中国自身私立教育体系的历史看，中国现在的教育体系缺乏私立教育体系来补足，未来私立教育的发展将是推动中国教育发展的一个重要组成部分。
二、国内外私立大学几种模式的分析
私立教育原则上可以分为两类：模式一是盈利的私立教育；模式二是非营利性的私立教育。
模式一中，资金主要来源是资本家投入，是想要取得合理回报的，私立学校属于资本家的个人资产。这种模式下，是以投资者为主体组成的学校董事会是学校最高决策机构，校长则是董事会聘用的最高行政首脑。另外，学校为个人资产，其运营性质属于营利性的。学校在为社会提供“服务”、满足社会的需求的同时，也是要通过学校赚钱，使其投入的资金获得尽可能多的回报。如像美国和日本等发达国家，将教育看成是一个企业来运营，最终做成上市公司，为投资者带来应有的收益，而美国又是全方位的，包括大学、中学、小学、培训，还有教育图书、教育技术等等有众多上市公司。
模式二中，私立大学是完全慈善性质的私立教育，一般都是由个人捐款、校友捐款、企业捐款，此种模式，虽然学校资金也来源于社会，但是学校本身是全社会共有的。但是学校仍可以用这些捐款去外面赚取利润，同时还需要靠其他的来源使资金增长，类似于哈佛、耶鲁这样的学校就是这种模式。这种模式下，其运营性质只能是公益的、非营利性的，学校就不能以赚钱营利为目的。它的存在是为推进科学与文化事业，为高等教育培养人才。
以上两种模式就像是慈善基金和非慈善基金，慈善基金就不需要向国家交税收，而非慈善基金，要靠基金赚钱，需要向国家缴纳税收。慈善基金的要求要多于非慈善基金，慈善基金的资金来源于社会，属于共有性质，是公共财产；但非慈善基金就像是一个企业一样，基金自己要做好企业管理。
三、从财经眼光看未来中国私立大学经营管理
结合现在中国的现实，模式一更适合现在的中国，即营利性的私立大学，具有一定的回报更容易吸引资金进入斯理论教育这个领域。但从长远来看，非营利性的私立大学更加能代表中国私立大学的发展方向。
下面从经济学和金融学的眼光来设想中国非盈利性大学的运营和管理。
首先，学校的运营不需要国家的资助，完全由私立大学设立的基金承担。学校的一切收入都纳入这个基金，而且一切开支也都由这个基金负担。这个基金相当于整个私立大学的心脏，为整个大学提供血液。基金的主要收入来源可以包括校友的捐助，其次是企业的资助和学费收入；支出部分主要是学校的硬件建设，运营费用，以及科研经费和奖学金。这和国内现在大多数的高等院校不同，维持现在国内大学的费用来源主要是学费和政府资助，还有一部分的银行贷款和校友捐助，但这只占很小的一部分。这种模式下，学校要取得研究经费或是颁发奖学金都是不独立的。而独立的基金运营可以保持学校的独立性，同时可以自由控制收支。除此之外，学校基金管理者的另一个任务是实现基金的保值增值管理。
其次，学校的经营管理也有一定的依据。从经济学的角度看，私立大学本质上是“公共产品”，学校的日常经营管理，以及发展策略都是围绕这个核心价值来展开的。公共产品即具有消费或使用上的非竞争性和非排他性的产品。对私立大学来说，学校所要创造的是一种不可替代的价值，让相关人员能够从学校的这种不可替代价值中受益。具体来说，就是学校在社会上的声誉，只要能不断地扩大学校的影响力，并吸引更多优秀的学生，以保持教学质量，长期下来，学校所拥有的“公共产品”的价值便会不断增加。此外，学校的影响力越大，校友们就会拥有一种自豪的归属感，这种归属感能够为校友们带来更多的社会地位、社会关系网；这种归属感也能更好地维持学校的传统，又保持了其核心价值。
最后，学校为维护核心价值，还要通过日常的管理上实现。一是对学校教师和研究人员的待遇问题，学校通过重金聘请好的教师和研究人员提高学校的学术研究，或是聘请国际知名学者来学校做讲座，而这些优秀的教师又会吸引更多优秀的学生。这些优秀的学生正是学校核心价值的基础。现在国内的一些私立大学则是热衷于招收要一些“富家子弟”，这不仅破坏了学校的学术成就和社会声誉，也会破坏学校的核心价值，这对于学校的长远发展是不利的。二是保持学校核心价值和校友之间的互动。由于学校基金收入主要来源于校友的捐赠，为维持学校的运营，学校必须通过这个核心价值来吸引更多的捐款。如学校的各类建筑上，各种树木，包括桌椅板凳等等都可以刻上捐助者的名字，这些捐款能够增加学校的核心价值，同是也提供更多的价值给校友。
总体来说，此种设想下，未来中国私立大学的经营哲学应是认清自己的核心价值，即“公共产品”的属性，并通过日常的运营管理来增加这种核心价值。
参考文献：
关于民办职业教育的举办，在我国职教法中已作出了明确规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”可以说我国民办职业教育的发展，在社会需要基础上已经有了法律上的保障，所存在的问题在于缺乏理论上的研究与实践基础的验证。关于我国民办职业教育的发展同样也存在着诸如能否营利、对民办职业学校管理薄弱诸类问题，在此我们不作太多的议论，仅就民办职业教育发展中的几个问题进行研究。
一、民办职业教育的性质与任务
在探讨此问题前，首先应明确民办教育的概念及应用领域。根据已有的研究成果，以办学主体是否具有政府权能为标准而将学校划分为公立学校和私立学校，公立学校指由政府直接举办的学校，私立学校指由非政府机构举办的学校，包括不具有政府权能的社会力量。在此我们也认为，民办学校即私立学校，所有社会力量举办的教育都可称民办教育。按照国际习惯一般将民办教育称为私立教育较为合适，在中国则以民办教育较符合国情与教育发展形势。故在一般描述国外民办教育时冠之以私立教育，而在研究中国情况时则以民办教育统称之。
国际私立教育发展与成熟的历史研究表明，教育的民主化与法制化；教育的自主性与公共性，二者是保证私立教育存在与发展的最基本条件。教育的民主化将普及教育、人人都有受教育的权利作为广泛的民办教育发展的最基本条件；一系列法律制度的建立，则促进和保证了私立教育存在的合理性及合法性；而教育的自主性和公共性，则为私立教育提供了生存的土壤和发展的基础。这些属性，保证了私立教育在欧美等国延续了几个世纪的发展，与公立教育相比日益显示出其独特性与不可替代性。如美国私立教育已逐渐从昔日的宗教教育为主发展为与公立教育同等教育目的与内容、在教学及管理上独具一格的学校。日本私立教育的产生及内容更多地受西方教育民主思想的影响，通过法制化手段保证及促进了私立教育的发展，使教育从贵族阶层的特权普及入一般民众社会，实现了教育的大众化。但是无论何种原因，可以说，私立教育的产生与发展是基于一定的社会政治背景基础上，社会的需求最终促成了它的存在与发展，补充公立或国办教育之不足，提供公民接受各种教育的机会与权利，其性质与任务也是紧紧围绕社会需求而定的。所不同在于，如果说以往欧美等发达国家的私立教育以进行知识传授及普及教育，满足不同社会阶层的教育需求为主，而现代社会的私立教育则更多地倾向于满足个体需要，追求社会多样化发展的内容与要求。这也反映出现代社会对教育系统的价值与内容的重新认识与定位。可以说，私立教育的性质与任务是随着不同的社会发展与需求而进行变革，以保证其存在的价值与合理性。
二、私立职业教育在职业教育体系中的层次与规模
从世界教育发展历史来看，公、私立并举的教育体制作为一种教育形式古已有之，它是人类社会传递文化遗产的一种工具，仅在不同的历史阶段和发展时期发挥的作用不同而已，世界各国的教育体制中各级各类学校都是由国立、公立、私立三类学校构成。从教育类型来看，各类教育中都存有私立学校，但相对而言，属于普通教育内容的私立教育比私立职业教育易得到发展，因此，世界各国教育体制中属普通和高等教育之私立教育较为发达；从各类学校发挥的作用来看，传播宗教知识内容一直作为私立普通教育机构的主要教育教学内容，这也就限制了以传授技能与技术为主的私立职业教育的发展。由于职业教育本身所具有的特性，对私立职业教育的发展提出了一些现实要求，如教学内容与手段的限制。何种类型与层次的私立职业教育发展最为合适，或那一层次的教育最适合私立职业教育的发展，认真学习发达国家私立职业教育发展的经验，发现在大多数国家的中等层次的职业教育由国家承担，而中学后或培训性质的职业教育则大多数为私立的职业教育，如美国，由于其教育体制中完全的或具有职业教育性质的职业中学相对较少，因此所有中等层次的职业教育均是在公立中学实施，这类公立中学设有一定数量的职业课程。而属高中后非学术性、非学历教育的职业培训学校则大多为私立性质，据统计在美国这类学校目前已达7071所，其中私立6514所，占有92.8％；同时由于教育普及程度的提高，绝大多数的中学毕业生都将在毕业后继续接受教育，因此在美国除为继续进行学位课程的公立性的社区学院外，大量的是属于私立性质的职业教育培训机构，据统计这二类机构的比例为1比6，也就是说在美国属于中学后教育阶段的职业教育大多数为私立的。日本的情况也是如此，据有关统计资料，到1992年底，在日本属于高中后教育阶段的职业教育中最为发达的是私立高等专科学校和专门学校，共有2494所，占总数的86.7％，另有私立短期大学499所，占84.4％。总结美日二发达国家私立职业教育发展的现状与经验，是否可以这样理解，私立职业教育或培训在非学历教育和中等层次之上发展较为合理并能获得较大的价值；在高等职业教育层次或在属于职业技术培训内容方面更易获得发展。美日二国私立职业教育发展的经验告诉我们，私立高中后职业教育与培训是职业教育的内容主要承担者，是高等教育的重要补充。
三、民办职业教育与企业办职业培训的关系
关于此问题，主要的模糊认识在于①企业教育是否也是民办教育，特别是在企业经营机制转换后，企业的办学行为与办学主体与企业的所有制间的关系问题；②如果企业办学属于民办职业教育范畴，但现实的反映表明它又不等同于纯粹意义上的民办职业教育，其与民办职业教育的不同点在何处；③如果企业教育随着企业经营机制转换作相应的改革，企业作为民办教育如何发展；④我国企业教育与国外企业教育的不同，也就是企业教育不能成为企业内的独立存在体，还要承担一定的社会责任与义务的前提下，其民办意义体现在何处。
对此类问题，本人认为，①企业职业教育属于民办职业教育，这是由企业的所有制性质决定的。现代企业制度的基本特征是“产权清晰，权责明确，政企公开，管理科学”，随着社会主义市场经济的建立，企业正在逐步成为市场主体和自主经营的经济实体，经营权与所有权的变化，决定了其所从事的职业教育的性质，私营企业、个体企业、合资企业所进行的教育与培训活动当然属于民办职业教育或私立职业教育，必须明确的是，企业教育尤其是企业开展的培训，是以企业发展为本，企业教育的目的在于提供为企业生存和发展的人才，以满足企业在市场竞争中取胜的需要。企业教育成为企业发展行为，企业教育与企业生产与经营纳入同步发展轨道，这样企业教育行为也属于企业的一种经营行为。但是企业办学由于企业性质的复杂性，使得办学主体及性质也呈现出多种特性。在企业教育类型上，从国外情况来看，有企业与企业联办，企业与社会联办，企业委托其他企业、行业、社会办等，企业给予经费资助或提供教学实习场所。
②企业职业培训属于民办职业教育，而且随着职业教育多样化的发展，企业开展的职业教育将成为今后民办职业教育的一个最重要组成部分。理由在于国家对于民办教育的鼓励与支持政策和企业职业培训发展为民办职业教育的社会必然性。1997年颁布的《社会力量办学条例》，其中明确指出社会力量是指企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人。这样企业所承担的教育形式在法律上已成为社会力量办学的组成部分。另从我国国情来看，能够承担一定的社会教育任务及职业培训的机构，大多数是一些企业或由行业组织的培训机构，可以说，企业办学一直是我国职业教育发展的一大特色，但企业的改革冲击最大的也是企业办学这一领域，如何在企业所有制形式转变过程中，使企业的办学适应企业转变需要并及时作相应的改革，是企业教育继续存在与发展的关键。目前企业教育向民办教育体制转变，并与其它培训机构进行多种形式的联合不失为一条可行之路。
四、民办职业教育与政府的资助
目前，世界上大多国家的私立学校大多以各种各样的形式接受政府资助，政府在经费上的资助，使私立学校具有了坚实的经济基础，这也是维持和发展私立学校的必要条件，同时政府通过对私立学校的资助，有效地实现对私立学校发展的控制，保证私立学校成为国民教育的一部分并发挥作用。可以说，政府的扶持政策与财政资助，是私立教育发展的保障条件，它在一定程度上保证了私立学校的教学条件和教学质量。国外政府对私立学校的资助包括低息贷款、税收优惠、政府资助，在日本最为著名的为1970年的《私学振兴财团法》和1975年的《私立学校振兴援助法》，自此，政府对私立学校的经常费用补助金，最高达学校经常费用的50％。另有一种形式是通过对民办学校学习者进行资助的方式来实现的，例如美国联邦政府主要以学生贷款、奖学金、专项补贴等方式进行资助，这种资助保证了有才华、但受经济困扰的学生能够接受平等的、较好的教育机会与权利，学校则通过稳定生源、质量提高而间接受益。
但是必须明确的是，国家对私立教育的资助，是私立教育获得与公立教育发展的同等条件，承担相同的任务，且政府有足够的财力与物力来扶持私立教育发展，并通过资金资助作为重要的管理手段。如果在不具备这种条件的情况下，政府如何发挥在私立教育中的管理职责，是一个值得认真研究的问题。
五、民办职业教育发展的途径与形式
私立教育在实行自由经济的资本主义国家获得了很快的发展，有其特定的社会背景和经济驱动，东西方经济文化存在着巨大的差异，在我国如果实行真正意义上的纯私立教育只能是少数，民办教育的发展还是应该立足于中国国情与现实需要。对于民办职业教育的发展，可能还是以通过对现有职业教育办学体制改革，合理配置教育资源，充分调动社会各方面的积极性，以形成办学主体多样化的形式而实现，诸如国有民办、民办公助、政企联办、依托名牌学校来办、中外合资办学等多种类型。在这方面，我们也进行了一些试验与探索，并取得了一些经验与成绩，如浙江省开展的公办职业学校改制试点，实行职业教育办学体制改革与促进社会力量办学，加强企校联合，推行“国有民办”相结合。宁波在职业学校推行的“国有民营”改革试点，在办学质量较高，效益较好的国有学校实行民办运行机制，逐渐减少政府投入，增强学校活力。温州市所属瓯海区301所社会力量办学单位中，属于国有民办的3所，民办公助的138所，企业家合作办学的18所，部门、社会团体办学的11所、私人办学的131所。而江西省则探索出了一条在经济欠发达地区民办职业教育的发展出路，如新余市职业教育实行的“一校两制，校中设校”的模式。可以说，目前我国民办职业教育在改革原有单一办学模式的过程中，已经探索出一些发展的途径与模式，民办职业教育已成为当地发展职业教育的生力军。民办职业教育发展实现了与办学体制改革的紧密结合。
同时，发展民办职业教育也存在着巨大的潜力与社会需求，现有公办职业学校在办学上存在着诸如教育投入不足，学校数量不够，专业设置单一，毕业生分配困难，管理体制上的不畅等问题，而目前社会对职业教育的需求仍很大，据统计，全国每年大约有1450万初中毕业生，其中约有350万初中毕业生进入普通高中，仍然有近1100万初中毕业生需要接受职业教育，目前中等职业学校每年招生数大约在420万人，这样还有近700万初中毕业生没有机会接受职业教育。今后中国民办职业教育将随着教育体制，特别是职业教育办学体制的改革而成为教育事业的一个重要组成部分，并成为今后教育加快发展的新的增长点。因此，研究探索中国民办职业教育的特色与发展方向，成为摆在我们面前的一个新任务。
参考资料：
邵金荣张文《美国私立教育：历史、现状与启示》教育研究1994.6
董明传王志强《日本私立教育概况及启示》中国成人教育1994.2
关于民办职业教育的举办，在我国职教法中已作出了明确规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”可以说我国民办职业教育的发展，在社会需要基础上已经有了法律上的保障，所存在的问题在于缺乏理论上的研究与实践基础的验证。关于我国民办职业教育的发展同样也存在着诸如能否营利、对民办职业学校管理薄弱诸类问题，在此我们不作太多的议论，仅就民办职业教育发展中的几个问题进行研究。
一、民办职业教育的性质与任务
在探讨此问题前，首先应明确民办教育的概念及应用领域。根据已有的研究成果，以办学主体是否具有政府权能为标准而将学校划分为公立学校和私立学校，公立学校指由政府直接举办的学校，私立学校指由非政府机构举办的学校，包括不具有政府权能的社会力量。在此我们也认为，民办学校即私立学校，所有社会力量举办的教育都可称民办教育。按照国际习惯一般将民办教育称为私立教育较为合适，在中国则以民办教育较符合国情与教育发展形势。故在一般描述国外民办教育时冠之以私立教育，而在研究中国情况时则以民办教育统称之。
国际私立教育发展与成熟的历史研究表明，教育的民主化与法制化；教育的自主性与公共性，二者是保证私立教育存在与发展的最基本条件。教育的民主化将普及教育、人人都有受教育的权利作为广泛的民办教育发展的最基本条件；一系列法律制度的建立，则促进和保证了私立教育存在的合理性及合法性；而教育的自主性和公共性，则为私立教育提供了生存的土壤和发展的基础。这些属性，保证了私立教育在欧美等国延续了几个世纪的发展，与公立教育相比日益显示出其独特性与不可替代性。如美国私立教育已逐渐从昔日的宗教教育为主发展为与公立教育同等教育目的与内容、在教学及管理上独具一格的学校。日本私立教育的产生及内容更多地受西方教育民主思想的影响，通过法制化手段保证及促进了私立教育的发展，使教育从贵族阶层的特权普及入一般民众社会，实现了教育的大众化。但是无论何种原因，可以说，私立教育的产生与发展是基于一定的社会政治背景基础上，社会的需求最终促成了它的存在与发展，补充公立或国办教育之不足，提供公民接受各种教育的机会与权利，其性质与任务也是紧紧围绕社会需求而定的。所不同在于，如果说以往欧美等发达国家的私立教育以进行知识传授及普及教育，满足不同社会阶层的教育需求为主，而现代社会的私立教育则更多地倾向于满足个体需要，追求社会多样化发展的内容与要求。这也反映出现代社会对教育系统的价值与内容的重新认识与定位。可以说，私立教育的性质与任务是随着不同的社会发展与需求而进行变革，以保证其存在的价值与合理性。
二、私立职业教育在职业教育体系中的层次与规模
从世界教育发展历史来看，公、私立并举的教育体制作为一种教育形式古已有之，它是人类社会传递文化遗产的一种工具，仅在不同的历史阶段和发展时期发挥的作用不同而已，世界各国的教育体制中各级各类学校都是由国立、公立、私立三类学校构成。从教育类型来看，各类教育中都存有私立学校，但相对而言，属于普通教育内容的私立教育比私立职业教育易得到发展，因此，世界各国教育体制中属普通和高等教育之私立教育较为发达；从各类学校发挥的作用来看，传播宗教知识内容一直作为私立普通教育机构的主要教育教学内容，这也就限制了以传授技能与技术为主的私立职业教育的发展。由于职业教育本身所具有的特性，对私立职业教育的发展提出了一些现实要求，如教学内容与手段的限制。何种类型与层次的私立职业教育发展最为合适，或那一层次的教育最适合私立职业教育的发展，认真学习发达国家私立职业教育发展的经验，发现在大多数国家的中等层次的职业教育由国家承担，而中学后或培训性质的职业教育则大多数为私立的职业教育，如美国，由于其教育体制中完全的或具有职业教育性质的职业中学相对较少，因此所有中等层次的职业教育均是在公立中学实施，这类公立中学设有一定数量的职业课程。而属高中后非学术性、非学历教育的职业培训学校则大多为私立性质，据统计在美国这类学校目前已达7071所，其中私立6514所，占有92.8％；同时由于教育普及程度的提高，绝大多数的中学毕业生都将在毕业后继续接受教育，因此在美国除为继续进行学位课程的公立性的社区学院外，大量的是属于私立性质的职业教育培训机构，据统计这二类机构的比例为1比6，也就是说在美国属于中学后教育阶段的职业教育大多数为私立的。日本的情况也是如此，据有关统计资料，到1992年底，在日本属于高中后教育阶段的职业教育中最为发达的是私立高等专科学校和专门学校，共有2494所，占总数的86.7％，另有私立短期大学499所，占84.4％。总结美日二发达国家私立职业教育发展的现状与经验，是否可以这样理解，私立职业教育或培训在非学历教育和中等层次之上发展较为合理并能获得较大的价值；在高等职业教育层次或在属于职业技术培训内容方面更易获得发展。美日二国私立职业教育发展的经验告诉我们，私立高中后职业教育与培训是职业教育的内容主要承担者，是高等教育的重要补充。
三、民办职业教育与企业办职业培训的关系
关于此问题，主要的模糊认识在于①企业教育是否也是民办教育，特别是在企业经营机制转换后，企业的办学行为与办学主体与企业的所有制间的关系问题；②如果企业办学属于民办职业教育范畴，但现实的反映表明它又不等同于纯粹意义上的民办职业教育，其与民办职业教育的不同点在何处；③如果企业教育随着企业经营机制转换作相应的改革，企业作为民办教育如何发展；④我国企业教育与国外企业教育的不同，也就是企业教育不能成为企业内的独立存在体，还要承担一定的社会责任与义务的前提下，其民办意义体现在何处。
对此类问题，本人认为，①企业职业教育属于民办职业教育，这是由企业的所有制性质决定的。现代企业制度的基本特征是“产权清晰，权责明确，政企公开，管理科学”，随着社会主义市场经济的建立，企业正在逐步成为市场主体和自主经营的经济实体，经营权与所有权的变化，决定了其所从事的职业教育的性质，私营企业、个体企业、合资企业所进行的教育与培训活动当然属于民办职业教育或私立职业教育，必须明确的是，企业教育尤其是企业开展的培训，是以企业发展为本，企业教育的目的在于提供为企业生存和发展的人才，以满足企业在市场竞争中取胜的需要。企业教育成为企业发展行为，企业教育与企业生产与经营纳入同步发展轨道，这样企业教育行为也属于企业的一种经营行为。但是企业办学由于企业性质的复杂性，使得办学主体及性质也呈现出多种特性。在企业教育类型上，从国外情况来看，有企业与企业联办，企业与社会联办，企业委托其他企业、行业、社会办等，企业给予经费资助或提供教学实习场所。
②企业职业培训属于民办职业教育，而且随着职业教育多样化的发展，企业开展的职业教育将成为今后民办职业教育的一个最重要组成部分。理由在于国家对于民办教育的鼓励与支持政策和企业职业培训发展为民办职业教育的社会必然性。1997年颁布的《社会力量办学条例》，其中明确指出社会力量是指企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人。这样企业所承担的教育形式在法律上已成为社会力量办学的组成部分。另从我国国情来看，能够承担一定的社会教育任务及职业培训的机构，大多数是一些企业或由行业组织的培训机构，可以说，企业办学一直是我国职业教育发展的一大特色，但企业的改革冲击最大的也是企业办学这一领域，如何在企业所有制形式转变过程中，使企业的办学适应企业转变需要并及时作相应的改革，是企业教育继续存在与发展的关键。目前企业教育向民办教育体制转变，并与其它培训机构进行多种形式的联合不失为一条可行之路。
四、民办职业教育与政府的资助
目前，世界上大多国家的私立学校大多以各种各样的形式接受政府资助，政府在经费上的资助，使私立学校具有了坚实的经济基础，这也是维持和发展私立学校的必要条件，同时政府通过对私立学校的资助，有效地实现对私立学校发展的控制，保证私立学校成为国民教育的一部分并发挥作用。可以说，政府的扶持政策与财政资助，是私立教育发展的保障条件，它在一定程度上保证了私立学校的教学条件和教学质量。国外政府对私立学校的资助包括低息贷款、税收优惠、政府资助，在日本最为著名的为1970年的《私学振兴财团法》和1975年的《私立学校振兴援助法》，自此，政府对私立学校的经常费用补助金，最高达学校经常费用的50％。另有一种形式是通过对民办学校学习者进行资助的方式来实现的，例如美国联邦政府主要以学生贷款、奖学金、专项补贴等方式进行资助，这种资助保证了有才华、但受经济困扰的学生能够接受平等的、较好的教育机会与权利，学校则通过稳定生源、质量提高而间接受益。
但是必须明确的是，国家对私立教育的资助，是私立教育获得与公立教育发展的同等条件，承担相同的任务，且政府有足够的财力与物力来扶持私立教育发展，并通过资金资助作为重要的管理手段。如果在不具备这种条件的情况下，政府如何发挥在私立教育中的管理职责，是一个值得认真研究的问题。
五、民办职业教育发展的途径与形式
关于民办职业教育的举办，在我国职教法中已作出了明确规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”可以说我国民办职业教育的发展，在社会需要基础上已经有了法律上的保障，所存在的问题在于缺乏理论上的研究与实践基础的验证。关于我国民办职业教育的发展同样也存在着诸如能否营利、对民办职业学校管理薄弱诸类问题，在此我们不作太多的议论，仅就民办职业教育发展中的几个问题进行研究。
一、民办职业教育的性质与任务
在探讨此问题前，首先应明确民办教育的概念及应用领域。根据已有的研究成果，以办学主体是否具有政府权能为标准而将学校划分为公立学校和私立学校，公立学校指由政府直接举办的学校，私立学校指由非政府机构举办的学校，包括不具有政府权能的社会力量。在此我们也认为，民办学校即私立学校，所有社会力量举办的教育都可称民办教育。按照国际习惯一般将民办教育称为私立教育较为合适，在中国则以民办教育较符合国情与教育发展形势。故在一般描述国外民办教育时冠之以私立教育，而在研究中国情况时则以民办教育统称之。
国际私立教育发展与成熟的历史研究表明，教育的民主化与法制化；教育的自主性与公共性，二者是保证私立教育存在与发展的最基本条件。教育的民主化将普及教育、人人都有受教育的权利作为广泛的民办教育发展的最基本条件；一系列法律制度的建立，则促进和保证了私立教育存在的合理性及合法性；而教育的自主性和公共性，则为私立教育提供了生存的土壤和发展的基础。这些属性，保证了私立教育在欧美等国延续了几个世纪的发展，与公立教育相比日益显示出其独特性与不可替代性。如美国私立教育已逐渐从昔日的宗教教育为主发展为与公立教育同等教育目的与内容、在教学及管理上独具一格的学校。日本私立教育的产生及内容更多地受西方教育民主思想的影响，通过法制化手段保证及促进了私立教育的发展，使教育从贵族阶层的特权普及入一般民众社会，实现了教育的大众化。但是无论何种原因，可以说，私立教育的产生与发展是基于一定的社会政治背景基础上，社会的需求最终促成了它的存在与发展，补充公立或国办教育之不足，提供公民接受各种教育的机会与权利，其性质与任务也是紧紧围绕社会需求而定的。所不同在于，如果说以往欧美等发达国家的私立教育以进行知识传授及普及教育，满足不同社会阶层的教育需求为主，而现代社会的私立教育则更多地倾向于满足个体需要，追求社会多样化发展的内容与要求。这也反映出现代社会对教育系统的价值与内容的重新认识与定位。可以说，私立教育的性质与任务是随着不同的社会发展与需求而进行变革，以保证其存在的价值与合理性。
二、私立职业教育在职业教育体系中的层次与规模
从世界教育发展历史来看，公、私立并举的教育体制作为一种教育形式古已有之，它是人类社会传递文化遗产的一种工具，仅在不同的历史阶段和发展时期发挥的作用不同而已，世界各国的教育体制中各级各类学校都是由国立、公立、私立三类学校构成。从教育类型来看，各类教育中都存有私立学校，但相对而言，属于普通教育内容的私立教育比私立职业教育易得到发展，因此，世界各国教育体制中属普通和高等教育之私立教育较为发达；从各类学校发挥的作用来看，传播宗教知识内容一直作为私立普通教育机构的主要教育教学内容，这也就限制了以传授技能与技术为主的私立职业教育的发展。由于职业教育本身所具有的特性，对私立职业教育的发展提出了一些现实要求，如教学内容与手段的限制。何种类型与层次的私立职业教育发展最为合适，或那一层次的教育最适合私立职业教育的发展，认真学习发达国家私立职业教育发展的经验，发现在大多数国家的中等层次的职业教育由国家承担，而中学后或培训性质的职业教育则大多数为私立的职业教育，如美国，由于其教育体制中完全的或具有职业教育性质的职业中学相对较少，因此所有中等层次的职业教育均是在公立中学实施，这类公立中学设有一定数量的职业课程。而属高中后非学术性、非学历教育的职业培训学校则大多为私立性质，据统计在美国这类学校目前已达7071所，其中私立6514所，占有92.8％；同时由于教育普及程度的提高，绝大多数的中学毕业生都将在毕业后继续接受教育，因此在美国除为继续进行学位课程的公立性的社区学院外，大量的是属于私立性质的职业教育培训机构，据统计这二类机构的比例为1比6，也就是说在美国属于中学后教育阶段的职业教育大多数为私立的。日本的情况也是如此，据有关统计资料，到1992年底，在日本属于高中后教育阶段的职业教育中最为发达的是私立高等专科学校和专门学校，共有2494所，占总数的86.7％，另有私立短期大学499所，占84.4％。总结美日二发达国家私立职业教育发展的现状与经验，是否可以这样理解，私立职业教育或培训在非学历教育和中等层次之上发展较为合理并能获得较大的价值；在高等职业教育层次或在属于职业技术培训内容方面更易获得发展。美日二国私立职业教育发展的经验告诉我们，私立高中后职业教育与培训是职业教育的内容主要承担者，是高等教育的重要补充。
三、民办职业教育与企业办职业培训的关系
关于此问题，主要的模糊认识在于①企业教育是否也是民办教育，特别是在企业经营机制转换后，企业的办学行为与办学主体与企业的所有制间的关系问题；②如果企业办学属于民办职业教育范畴，但现实的反映表明它又不等同于纯粹意义上的民办职业教育，其与民办职业教育的不同点在何处；③如果企业教育随着企业经营机制转换作相应的改革，企业作为民办教育如何发展；④我国企业教育与国外企业教育的不同，也就是企业教育不能成为企业内的独立存在体，还要承担一定的社会责任与义务的前提下，其民办意义体现在何处。
对此类问题，本人认为，①企业职业教育属于民办职业教育，这是由企业的所有制性质决定的。现代企业制度的基本特征是“产权清晰，权责明确，政企公开，管理科学”，随着社会主义市场经济的建立，企业正在逐步成为市场主体和自主经营的经济实体，经营权与所有权的变化，决定了其所从事的职业教育的性质，私营企业、个体企业、合资企业所进行的教育与培训活动当然属于民办职业教育或私立职业教育，必须明确的是，企业教育尤其是
企业开展的培训，是以企业发展为本，企业教育的目的在于提供为企业生存和发展的人才，以满足企业在市场竞争中取胜的需要。企业教育成为企业发展行为，企业教育与企业生产与经营纳入同步发展轨道，这样企业教育行为也属于企业的一种经营行为。但是企业办学由于企业性质的复杂性，使得办学主体及性质也呈现出多种特性。在企业教育类型上，从国外情况来看，有企业与企业联办，企业与社会联办，企业委托其他企业、行业、社会办等，企业给予经费资助或提供教学实习场所。
②企业职业培训属于民办职业教育，而且随着职业教育多样化的发展，企业开展的职业教育将成为今后民办职业教育的一个最重要组成部分。理由在于国家对于民办教育的鼓励与支持政策和企业职业培训发展为民办职业教育的社会必然性。1997年颁布的《社会力量办学条例》，其中明确指出社会力量是指企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人。这样企业所承担的教育形式在法律上已成为社会力量办学的组成部分。另从我国国情来看，能够承担一定的社会教育任务及职业培训的机构，大多数是一些企业或由行业组织的培训机构，可以说，企业办学一直是我国职业教育发展的一大特色，但企业的改革冲击最大的也是企业办学这一领域，如何在企业所有制形式转变过程中，使企业的办学适应企业转变需要并及时作相应的改革，是企业教育继续存在与发展的关键。目前企业教育向民办教育体制转变，并与其它培训机构进行多种形式的联合不失为一条可行之路。
四、民办职业教育与政府的资助
目前，世界上大多国家的私立学校大多以各种各样的形式接受政府资助，政府在经费上的资助，使私立学校具有了坚实的经济基础，这也是维持和发展私立学校的必要条件，同时政府通过对私立学校的资助，有效地实现对私立学校发展的控制，保证私立学校成为国民教育的一部分并发挥作用。可以说，政府的扶持政策与财政资助，是私立教育发展的保障条件，它在一定程度上保证了私立学校的教学条件和教学质量。国外政府对私立学校的资助包括低息贷款、税收优惠、政府资助，在日本最为著名的为1970年的《私学振兴财团法》和1975年的《私立学校振兴援助法》，自此，政府对私立学校的经常费用补助金，最高达学校经常费用的50％。另有一种形式是通过对民办学校学习者进行资助的方式来实现的，例如美国联邦政府主要以学生贷款、奖学金、专项补贴等方式进行资助，这种资助保证了有才华、但受经济困扰的学生能够接受平等的、较好的教育机会与权利，学校则通过稳定生源、质量提高而间接受益。
但是必须明确的是，国家对私立教育的资助，是私立教育获得与公立教育发展的同等条件，承担相同的任务，且政府有足够的财力与物力来扶持私立教育发展，并通过资金资助作为重要的管理手段。如果在不具备这种条件的情况下，政府如何发挥在私立教育中的管理职责，是一个值得认真研究的问题。
五、民办职业教育发展的途径与形式
【关键词】农村地区 私立高中 合法性 困境 出路
随着“普九”工程的发展，我国农村学生失学率有所下降，初中毕业生升学率稳步上升，人们对高中阶段教育的需求不断增大。然而，农村公立高中的规模远远不能满足本地区学龄人口的教育需求，私立高中便悄然兴起，这在一定程度上缓和了农村学龄人口对高中阶段教育的广大需求和本地区公立高中规模相对较小之间的矛盾。但是，私立高中的公益性与赢利性之间的矛盾，资金困难和资金需求量大之间的矛盾，存在的合法性与社会认同较低等矛盾严重阻碍了农村私立高中的进一步发展。
一、我国农村私立高中存在的合法性和必要性
自1984年我国第一所私立高中——安吉上墅私立高级中学建立至今，人们对私立高中的认识和理解有所加深，但仍戴着“有色眼镜”看待其存在和发展。引导人们正确认识和理解私立高中存在的合法性和必要性，对私立高中乃至教育事业的发展都具有重要的意义。
1．私立高中的公益性
公益性是指个体或组织通过有价值的行为为大多数成员提供有价值的产品服务和活动的特性。[1] 由此引出私立高中的公益性，即个人或社会组织兴办教育为部分人提供教育服务、教育产品，以及其产生的正面教育影响等特性。农村私立高中的公益性主要体现在：首先，推进地区高中阶段教育的普及化、大众化，最大限度地满足人们的教育需求；其次，有助于实现地区教育机会平等，进而促进高中阶段教育过程、结果的平等；再次，满足地区更多学生的教育需求，为职业教育和高等教育提供后备人才；最后，私立高中缓和了地区教育供求失衡的局面，有利于地区社会稳定和发展。
2．私立高中与公立高中的互补性
这主要表现在生源和市场两个方面。在农村，公立高中师资雄厚，教育资源相对较丰富，因而就读的都是成绩相对优秀的学生。成绩相对较差却又渴望上学的学生，私立高中是可行的选择。私立高中填补了地区公立高中容量以外的巨大教育市场空缺。特别是近年国家出台了禁止公立中学开设“高考复习班”的相关政策，私立高中是地区高考失利的学生实现“大学梦”的唯一希望。此外，私立高中的优秀学生也能弥补公立高中部分学生的“蜕变”，为中学后教育提供稳定的优质生源。
3．私立高中的发展是教育多元化的必然要求
私立高中作为公有制为主体、多种所有制并存和多元价值体系的产物，其存在与发展是追求多元化教育理念和教育目标的必然要求。“市场经济的确立与发展所形成的多样化的现代价值观，教育是可以吸收和引进的。私立学校可以摆脱公立学校那种定型价值观和标准化教育的框框，培养学生多样化的价值观。因此，它是为形成一个与市场经济体制相适应的多元价值观念的和谐的社会所必需的。”[2] 农村私立高中的发展可以打破公立高中的“垄断”，使高中阶段学校主体多元化，实现教育的合理竞争、优势互补。
农村私立高中存在和发展的合法性毋庸置疑。然而，现实中的农村私立高中却举步维艰。
二、我国农村私立高中发展的现状和困境
纵观我国农村私立高中的发展，在取得进步的同时，问题仍相当突出，主要表现在以下几个方面。
1．生源质量较差
农村私立高中的生源主要是初中阶段学习成绩较差，升学受挫无法进入公立高中学习，被迫选择到私立高中求学的学生，他们大多是希望通过教育改变命运的“寒门子弟”。此外，随着大量人口向东部流动，“留守学生”和“问题学生”的大量出现，农村私立学校便成了“托儿所”“教养所”。生源参差不齐以及“先天不足”，在以分数、升学率为衡量标准的今天，农村私立高中的发展首先就输在起跑线上。
2．资金相对贫乏
农村私立高中大多是私人或民间组织创办的，少部分属于扶贫项目，学校正常运作所需资金大多依靠收取学费、私人或组织提供。在经济欠发展地区，考虑到学生家庭的实际支付能力，私立高中的收费标准只比公立高中略高。虽然近年来国家加大了对农村教育的投入力度，但作为私营性质的学校却很难分到一杯羹。开办学校需要大量的基础设施、教学和管理人员，这些都需要充足的资金支持。缺乏足够的资金支持使农村私立高中的运作越加捉襟见肘。
3．师资力量薄弱
笔者曾在2011年“十一”期间访问过黔东地区一所私立高中，在与该校教务主任的谈话中了解到，该校几乎所有教师都毕业于普通二本院校或三本院校，其大学所学专业跟目前教学科目大多不对口，很多教师处于“现学现卖”状态。农村私立高中在教师待遇、福利等方面存在不足，因而在教师招聘过程中很难吸引到优秀人才。前来应聘教师的人员要么是无法进入其他行业的待业者，要么就是把私立高中作为暂时需求，为另谋高就做准备。总的看来，农村私立高中师资不济现象比较严重。
4．学校管理不善
学校的发展离不开系统化、合理化的管理。农村私立高中的管理面临众多难题，如教学、日常生活管理以及学校安全和校风建设等。“留守学生”“问题学生”的大量存在，加之高中学生处于青春期，具有极强的叛逆心态，私立学校被迫采用封闭式、军事化管理，但常常事倍功半。严格的训育制度也是农村私立高中常用的手段之一。私立高中一般都有自己的训育目的和原则，但是把训育作为学校管理手段具有反民主和反自由的一面。[3] 容易激发学生甚至是教师的抵触情绪，给管理工作带来更多困难。
关键词: 民办高等教育 发展演变历程 启示
一、我国民办(私立)高等学校的发展演变历程
1.古代私学的历史线索。
我国的民办高等教育源远流长。早在春秋战国时期便因官学的衰败而兴起了具有高等教育性质的古代私学,孔子、孟子及其弟子所兴办的私学就是其代表,且孔子被认为是民间办学的创始人。在百家争鸣的历史氛围中,儒家、墨家、道家、法家以及名、阴阳、农、杂等多种私家学派为宣扬学术思想,争取学术地位,大力兴办私学,形成民间活跃的办学气氛。然而到了秦代,秦始皇“焚书坑儒”,首禁私学,企图以烧书、坑儒、严禁私学来加强其统治。秦始皇在教育方面的倒行逆施破坏了春秋战国时期发展起来的科学文化,同时也阻碍了私学的发展,但私学却禁而不止。
到了汉代,由于新王朝百废待兴,急需人才,而官学未兴。此时在秦王朝时被压制的私学得以大量恢复,实质上承担起了培养人才、建设国家的任务。当时出现的“经馆”,又被称为“精舍”,是一些学者聚集讲学的地方,其程度相当于大学。在这里,经师大儒们从事私人讲学蔚然成风。汉代私学是中国古代私学教育发展历程中趋于正规化的阶段,其自身的很多特点,奠定了后世私学发展的基本格局。
魏晋南北朝时期,中国封建社会由统一走向分裂。由于战乱,统治阶级无暇顾及教育,官学式微,教育几乎被私学所取代。但由于诸统治者认识上的差异,私学的发展过程也并非一帆风顺,但相对官学而言,还算是兴盛。正因为如此,中国传统文化在历史的动荡中得以延续和发展,为隋唐时的教育体制的建立奠定了基础。
隋唐五代时期是我国封建社会的鼎盛时期,官、私学均较发达。由于统治阶级对私学所采取的积极政策,儒家学者开办的具有高等教育性质的私学也很普遍,私立高等教育成为隋唐时期教育制度中一个重要的组成部分。唐末五代时期出现了“书院”,一种私人创办为主、教学与学术研究相结合的高等教育机构。私学发展到书院,达到制度化阶段,成为私学的高级形态。到了宋朝,由于统治阶级“兴文教”之政策,书院大兴,在当时几乎取代了官学而成为主要教育机关。如当时的岳麓书院,即今天湖南大学的前身。元朝统治者对书院因势利导,鼓励加支持的政策,使其数目从宋朝的173所增加到227所。但由于元朝政府加强了对书院的控制,官学倾向明显,致使书院最终沦为科举的附庸。
明初的几个皇帝重官学而轻私学,书院未受到重视,期间发展历尽曲折,并终于虽遭禁毁而“终不能止”。清初90年间,统治者先是对书院采取抑制政策,后又改为严格控制监督下的积极发展,书院数量达到2000多所。光绪二十七年(公元1901年)八月,清政府采纳张之洞等人的建议,下诏将书院改为学堂,至此,在我国古代高等教育史特别是民办高等教育史上具有重要地位的书院在历时近千年之后,终于在清政府的新政中匿迹了。
2.近代意义的私立高等学校历史脉络。
近代意义上的私立高等教育开始于清末,从清末废除科举取士算起,贯穿于民国年间,直到新中国建立后对教会学校回收和对私立学校的社会主义改造为止。鸦片战争后,中国逐步沦为半殖民地半封建社会,随着外国侵略的深入,教会学校作为文化侵略的工具开始在中国出现。与此同时,面对落后的现实,国人也主动学习西方的先进知识,寻求富国强民的途径,西式学校作为新学成为国人学习的对象。私立教育在内容、规模、形式等方面有了翻天覆地的变化。根据创办者的不同,这个时期的民办高等教育可以分为两类:外国传教士创办的教会学校,国人自创的私立学校。
(1)教会大学
清末民初,由于西方国家侵略的深入,教会开始在中国办学。维新运动以后,教会大学出现,如武昌文华大学、广州岭南大学、上海圣约翰大学、北京协和大学等。据《中国宗教年鉴》统计,1917年英、美等西方列强的教会在华创立的高等学校共计34所,学生9492人。这时期的教会大学不受中国管辖,直接听命于其直辖的宗教团体,教学以传播宗教和培养宗教人士为目的,校长大多为传教士。1925年北洋政府颁布了“外人捐资设立学校认可办法”和“外人捐资设立学校请求认可办法”,教会大学正式被纳入我国私立教育体系,逐步向中国化和世俗化转变。在内部管理体制上,由于和宗教组织有着千丝万缕的联系,教会大学通常在中国的本部设立一个管理委员会(或董事会),在西方设立一个董事会――隶属于传教士所属的教会。《外国人捐资设立学校认可办法》要求教会学校的校长必须为中国人,学校必须设立董事会,在董事会中中国人应占董事名额的半数以上。由于学校的经费绝大部分来源于教会,因此西方董事会实际上掌握着学校的绝大部分的权力。教会大学的主旨是实行文化侵略,但客观上推动了中国近代的高等教育的发展,成为中国看世界的窗口。
(2)国人自办的私立高等学校
近代,面对社会的剧变,一批进步人士力图通过新式教育培养经世致用的人才,学习国外的先进科学技术,达到救国图强的目的。国人开始自办私立高校,但私立大学只有1897年的南洋公学、1905年的中国公学、1906年的复旦公学和1910年设立的法政学堂。这个时期的私立高校规模很小,经费困难,设备简陋,教师缺乏。
民国时期私立高校的发展以抗日战争为“分水岭”,分为两个时期。民国初期,私立高校得到了快速的增长,在数量上已经超过了公立高校,以法政专科教育为主。政府对私立高等教育持鼓励态度,并给予一定的经费支持。这期间涌现出了一批知名的私立大学,如南开、复旦、厦门等大学。日本侵略给中国的教育事业带来了前所未有的浩劫,特别是私立高等学校,由于当时政府无暇顾及,以及自身经费的缺乏,大多无力迁移到后方,故而被毁严重,数量锐减。抗战后,许多私立高校包括复旦大学、南开大学等名校因资金匮乏无法维持,被政府乘机收并为国有。大多数的私立高校在质量与资金上已经无法恢复到抗战前的水平。
建国初,国家对私立高等学校采取回收和改造政策。1956年,所有的私立学校被改为公立学校。直到1979年第一所非公立性质的高校出现为止,我国的民办高等教育销声匿迹20余年。
3.新时期民办高等学校的兴起。
十一届三中全会的召开,使中国大地发生了翻天覆地的变化。伴随着政治体制和经济体制改革的深入开展,教育体制的改革也在逐步推进。短短30余年的时间,按王炳照先生的划分,我国民办高等教育的发展大略经过这样几个阶段。
第一阶段:我国民办高等教育发展的初始阶段(1978―1992年)。鉴于历史的教训,人们重新认识到“百年大计,教育为本”及“科教兴国”的迫切性和重要意义。党的工作重心开始进行转移,科技革命及信息革命冲击着人们的观念,国人深深地认识到,只有发展科技和教育,才能迎接世界新技术革命的挑战;只有提高全民族的科学文化素质和大力培养各层次的人才,才能振兴国家。大力发展党的教育事业,不仅要大力发展公办教育,而且要调动社会各方面的办学积极性,大力发展民办高等教育。
第二阶段:民办高等教育发展的高峰阶段(1992―1997年)。邓小平南方讲话的发表和党的十四大的召开,使人们进一步解放了思想、转变了观念、深化了改革。邓小平的南方讲话大大推动了各个行业的发展,民办高等教育也在其中。根据《中国教育事业统计年鉴》的统计,仅1995―1997年间,高等教育机构数就达1273所。
第三阶段:进入依法治教、依法管理和依法办学的阶段(1997年至今)。《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等法规相继出台。
二、民办高等教育发展的动因
中国民办高等教育的恢复和发展绝不是孤立的、偶然的,它是在社会主义初级阶段的历史背景下,多种因素促成的结果。其中理论的支撑、政策的导向和历史的必然是最主要的因素。
1.理论的支撑。
邓小平同志的教育思想是邓小平理论的重要组成部分,是一个伟大的思想宝库。邓小平在我国社会主义建设的每个重要时期,都对教育工作作出了重要指示,从理论上解决了教育领域中存在的诸多问题,其中“全社会都来关心教育、支持教育”的思想,为我国办学体制的改革奠定了理论基础。
2.政策的导向。
制定政策,以此来推动民办教育的发展是党和国家发展民办教育的一贯做法。
3.历史的必然。
民办教育在我国历史悠久、源远流长,从孔子办私学到新中国成立之前的两千多年里,官学与私学一直相互促进,协调发展。新中国成立后,由于“左”的思想干扰,民办教育中断了20余年。十一届三中全会纠正了“左”的思想,民办高等教育得以恢复和发展也就成为必然。
三、几点启示
纵观我国民办高等教育的发展演变历程:从春秋战国到解放初期,蓬勃发展;从新中国成立之初开始从有到无,20世纪50年代初的“院系调整”后被中断20余年;又从十一届三中全会开始再从无到有,其间已有几千年的发展历史。在这个历程中,高等教育已从精英教育逐渐向大众化教育转变。尽管目前民办高等教育已成为我国高等教育体系中重要的组成部分,为高等教育大众化作出了巨大贡献,但在我国高等教育的舞台上,民办大学不论在数量还是质量上与公办大学仍有很大距离。因此,如何解决民办高校发展中出现的问题,使民办高等教育得以健康发展是我国近期教育政策制定中的一个重要课题。在这一方面,我们或许可以从我国民办高等教育的发展特点中找到一些有益的启示。
1.坚持办学的社会公益性是民办高校健康发展的前提。
从民办高等教育的发展历程来看,不论是古代私学还是近代私立高校及现代民办高校,其设办的初衷主要是为了救国利民、弥补政府办高等教育的不足和出于社会公益之心。但是,在市场经济日益发达的今天,随着办学规模的扩大、组织结构的复杂、资产的持续膨胀,民办高校作为非盈利组织的志愿性不断降低,公益性受到削弱,办学中公益性与盈利的矛盾特殊性就更加突出。因此,尽快化解这一矛盾,保持办学的公益性,理应成为当前民办高校持续发展进程中亟待解决的重要问题。
2.多元化的办学体制是民办高等教育发展的必然选择。
高等教育投入很大,民办高等教育也是如此,需要较多的资金。所以,民办高校应该广开财路,多渠道筹措资金,或主动寻求政府资助,或广纳社会捐资,或外引内联,走股份制、集团经营之路等。
3.政府的鼓励和引导是民办高校健康发展的必要条件。
其一,积极鼓励和支持民办高等教育的发展;其二,建立健全民办高等教育的法规体系;其三,对民办高校给予资助。
4.形成自己的办学特色是民办高等学校的立身和发展之本。
目前,在重点大学一味追求大而全、进“211”,一般学校忙于向重点学校看齐、举棋不定时,民办高校应认真研究自己在社会上的位置,确定自己的培养目标,办出自己的特色,创出自己的名牌,这才是民办高校在公立高校林立的夹缝中求生存、谋发展的最好方法。
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一、多角度与多阶段的认证相结合
印度近十年来的三种私立教育认证制度分别是从不同的角度出发来对私立教育机构进行评估的，这样能保证认证的专业化程度，能够得出更有说服力的评估结果。与此同时，印度的认证制度还在私立教育机构的不同发展阶段进行认证评估，从准入到评等级到上升至更好的等级评估，这样不仅能评估出私立院校的不足，还能为其努力的道路指明方向。
二、认证程序简明快捷
印度的三个针对私立教育的评估认证制度都是在原有认证机制的基础上发展而来的，因此其程序包括从申请认证到正式评估以及后续评估，其过程都十分清晰，各种相关的规章制度也较为全面和具体。分析三个认证制度的认证过程，基本都包含自我评估、提交认证申请、现场评估、授予认证标志或者登记以及认证完成的后续工作这五个程序，在相关文件中还可以看到，从提交申请到评估结果的公布，一般都在3个月以内。这说明，这些认证的评估过程都比较简明快捷。评估主体机构在接收到私立院校的认证申请后，会组成评估小组进驻申请院校，按照其专门针对私立教育机构的标准体系对其进行现场评估，形式多样。评估结束后，会以评估报告的形式出一份评估结果给出答复。
三、认证标准体系的权重特点
印度的私立教育机构从发展之初，就大量招收国际学生并且发展迅速，但是在这个过程中，也曾出现过一些问题，学生上当受骗，利益得不到保障的情况屡有发生。因此出台的认证制度，都特别注重保障学生的利益。在消费者协会和私立教育理事会的认证制度中，都特别提到了学生的学费安全保障，尤其是消费者协会的认证。消费者协会认证的通过必须满足学生利益保护计划。该计划规定学生向私立教育机构缴付的学费将委托经授权的第三方保管。如果私立教育机构符合特定条件，银行就把学费支付给他们。如果私立教育机构因破产或被令停业而无法继续运作，银行就停止支付学费给他们。私立教育理事会的学费保障计划规定学校不能向学生收取超过12个月的学费，并且要通过给学生买保险的方式来保护学生的学费。这些硬性的规定是私立教育机构必须执行的，否则它就不可能通过认证，因此，学生的学费安全是能够得到保障的。人力资源管理也是印度私立教育认证非常看重的一个指标，由于印度私立高等教育办学模式的特殊性，为了保证其教学质量，要求私立教育机构的教师资格必须通过相关的认证。
四、认证结果与私立院校的未来发展密切相关
2011年，印度私立教育法案规定，没有通过质量认证的私立教育机构不得招收国际学生。而国际学生是印度私立教育机构的重要生源，他们必须通过相关的认证才能得到招收国际学生的资格。因此这些规定促使印度的私立院校必须提高自己的教育质量以获得认证，让学校有较好的发展前途。印度将教育产业作为国家的重要发展战略领域之一，因此在新印度政府当中专门设有宣传和推广教育的部门。通过认证的私立院校属于印度优质的私立教育机构，因此会得到该部门在海外的大力推广，这会吸引到更多的国际学生来就读。在国际招生的过程中，招生机构都将认证作为其质量水平的标志，通过认证的机构就更能获得学子的信任和青睐，成为私立院校的名誉标签。
五、认证的自愿性与强制性
一、完备的立法机制
西方发达国家关于私立学校的法令法规是成系统的、配套的、健全的。西方国家在宪法中就明确规定了家长有权为其子女选择学校，允许多种形式、多种渠道办学，从而在国家根本大法中确立了私立学校的合法性。政策的一视同仁，使公、私立学校并存并荣，互相竞争，共同促进教育水平的不断提高。与国家根本大法相衔接的是具体的教育基本法和专项法。教育基本法明确国民教育体制及其运行方法，而私立学校专项法则更具有针对性和操作性，关于私立学校的各种各样的法令法规，归结起来，主要包括：（1）私立学校的地位、性质的认可和确立；（2）私立学校的设置程序及标准；（3）私立学校方管部门及其权利和义务；（4）私立学校的权利和义务；（5）对私人捐资兴学的奖励办法等。
二、适度的宏观调控
西方发达国家都采取了不尽相同的方法，或多或少地对私立学校进行着控制和管理。例如美国，政府对私立学校的监督检查是多方面的，包括：
（1）学位授予权的审批。私立高校要取得学位授予权，需经过州政府有关部门的审查和批准。尽管学校为了得到社会的承认，取得学位授予权都要通过地区或专业评估组织的检查、评估，但一般都要接受州政府的审批。有些州的法律规定必须经过州政府的审批。学位授予权的审批有效期一般为5年，到期需再申请报批。
（2）财务审计和税收检查。学校每年要向政府的税务部门和教育部门提交经费收支报告，政府部门定期检查。州政府立法审计员每一年或二年要对学校财务状况进行精确和细致的最终审计。
（3）州政府有关部门对学校建筑设施安全状况、卫生状况、消防设施等方面定期检查。若发现有不符合政府有关规定标准的，或撤消有关授权，或勒令整顿、停办；发现有问题的，予以惩处。私立学校的办学条件、系科专业设置、教育质量是否被社会和政府认可，则要通过地区评估组织的合格鉴定。地区评估组织均为民间机构，成员实行会员制。各级各类学校可以申请加入本地区或者行业性的评估组织。学校只有通过地区评估组织的评估，其办学质量才会得到社会承认，学校才可以得到联邦和州政府的奖学金和贷款。只有通过评估的学校学生的学分才能得到其他学校的承认，学生才可以相互转学。这种评估得到联邦和州政府的承认，也受到社会的普遍重视。
德国对私立学校的管理督导主要反映在两个方面：一是业务督导。即从教学和教育方面检查学校是否遵守一般标准和规定。对国家承认学历的私立学校，有关当局还要检查其考试规定和考试内容及学历证书颁发程序等；二是法律督导。主要监督学校是否遵守社会治安及包括青少年保护法在内的法律规定。在法国，政府规定私立学校自行颁发的证书和文凭，官方不予承认。为此，私立学校的学生，为取得官方证书，必须作种种准备，以参加国家考试。此举是法国政府管理私立学校的重要措施，它为促进私立学校课程与国家规定的课程之间取得密切联系方面，颇有成效。转贴于
三、有力的财政支持
政府的财政援助是私立学校赖以发展的重要外部条件。例如美国，各州政府虽不直接资助私立学校，但采取了多种间接资助的措施：
（1）联邦和州政府对非营利私立学校实行免税制度。学校的房地产，捐赠给学校的财产、基金，以及收益用于学校发展的产业可以免税。
（2）政府向符合条件的学生提供奖学金或贷款，使一部份低收入家庭学生有可能进入私立名牌学校学习。
（3）联邦和州政府向有科研能力的高校提供有关项目的研究经费。
（4）很多州都将一定数量的教育经费划拨到公立中小学，指定用于为某些私立中小学提供服务。
例如，公立学校为私立学校开设某些课程，允许某些私立学校使用公立学校的实验室、图书馆或其它教学设备等。还有公立学校的校车允许顺路的私立学校学生搭乘，公立学校的卫生保健机构定期为私立学校学生提供保健服务等。这就解决了一批私立学校规模孝设备和人员配备难以完善的困难。其它国家则直接为私立学校提供资金援助。
如在德国，各州法律均规定，非营利的并且能够承担与公立学校相同教学任务的私立学校可以向国家申请资助，资助的标准一般视相同规模的公立学校经费而定，但稍低于公立学校拨款数。国家资助和实际开支之间的差额通常由所收学费或社会组织及个人捐款来补足。各州对私立替补学校的资助数额十分可观，个别州的资助款可占这类学校经常性支出的99％以上。按柏林州《私立学校法》的规定，国家参照公立学校的标准100％地承担经国家承认其学历的私立学校的“人头费”，包括教师和其他工作人员工资。按修改过的《巴伐利亚州学校经费法》规定，该州每年对私立学校的资助额高达9亿8700万马克，这意味着，巴州文化教育部每年预算的七分之一直接或间接用于非公立学校。
在日本，国家负责对开办私立大学和私立局等专门学校的学校法人进行援助，学校法人设立的私立的小学、初中、高中、聋哑学校、盲童学校及幼儿园则由都道府县进行援助（学校法人以外的个人设置的幼儿园也属于援助对象）。国家再对都道府县所支出的援助经费加以补助。具体的援助项目为私立学校的教学研究所需的日常经费，主要有教职员的人头费及教学研究所需的设备、器材费等。援助费是通过日本私立学校振兴财团来发放的。除此之外，国家和地方政府还对借贷助学金事务也进行援助，并采取免除纳税义务等优惠措施。据统计，1985年，县、市的补贴占日本各私立学校的总收入的22．8％。政府通过资金的扶助，既收到投资少而成效大的效果，同时也以此为代价取得对私立学校的进一步控制。
国外私立教育的运行机制中还有不少值得我们参考。比如美国准予注册兴办与鉴定认可分开的制度，这与学校申办之初就按设置标准严格审批的制度相比，无疑要更有利于公民和社会团体兴办学校。再如重视教育中介组织的作用问题。美国六大地区的学校评估组织以及70多个全国性的学科专业评估组织，虽属民间机构，但也起到了政府机构的作用，它们对公、私立学校的评估，颁发鉴定合格证书，对保证学校的办学水平和质量，起到了监督检查的重要作用。
