时间：2023-05-30 10:18:10
宁波私立小学分别有：
1、宁波神舟学校；
2、宁波华茂外国语学校；
3、宁波光华学校；
4、宁波外事学校；
5、宁波至诚学校；
6、宁波万里国际学校；
7、宁波东海实验学校。
（来源：文章屋网 ）
我国的民办学校和教育机构中除大量的职业技术培训机构外，近年来举办较多的是私立中小学。这种现象是与目前我国民众可投入社会公益事业的经济实力相适应的，同时，增设一些中小学对我国实施九年义务教育也是有益的。现有的私立中小学中，不乏办得有成绩、受欢迎的，但也有一些私立中小学办得不够规范，存在一些问题，应引起办学者和管理部门的重视。
首先是办学经费问题，私立学校的主要特征之一，是由办学者负责筹集办学经费，其中包括学校的设置经费和办学日常经费。办学者申请设置中小学时，必须具备一定数额的设置经费，审批部门在审批时，首先应对申请者的学校设置经费进行审查，以保证经费落实和经费数额能使学校达到基本办学条件的要求。目前有些个人或组织在创办私立中小学时，并不具备必要的办学资金，是靠借款或贷款办学，并以向学生家长收取赞助费的形式在若干年内偿还借款或贷款。这种作法表明办学者并不具备必要的学校设置经费，而是一无所有，由学生家长集资办学，这种作法是不符合设置民办学校条件的。中小学作为社会公益机构，不同于企业可以靠生产的利润偿还贷款，举办学校，创办者在学校设置前必须将一定数额的办学经费，作为学校的独立财产先期投入，以保证学校具备进行教育教学活动的基本条件。创办者可以用自有资金，也可以用筹集到的社会捐赠款。如靠借款或贷款作为学校设置经费，办学者则必须具有可靠的经济收入和还款能力，但无论经费如何筹集，而这些经费或财产一经投入，则应作为学校的独立财产进行管理（租赁的校舍应签署较长期的租赁合同，设置经费中心须包括一定时期的租赁资金），学校一经批准设置则具有法人资格，学校的财产和各种收益由学校独立管理，并且只能用于学校的教育教学和学校发展，创办人不得随意抽回或挪用，同时创办人也不能向企业一样用学校的收益（包括各种家长和社会的赞助款）偿还先期投入的办学经费。不具备这种经济能力的，也就不具备设置民办学校的基本条件，那种如同经纪人一样的办学者对教育是不合适的。
私立学校的主要特点是学校经费自筹，一般来讲收取学费是私立学校经费的主要来源之一，所以应允许私立学校收取学费，即使是实施义务教育的私立中小学，也很难要求他们象国家举办的学校一样实行免收学费。同时私立学校应坚持公益性办学原则，合理收取学费。举办中小学不同于办企业，不应依靠收取高额学费获取过高的经济收益，更不能为任何个人或组织谋取经济利益。私立中小学的学费标准应以收取培养成本费为基本原则，不应完全脱离培养成本收取高额学费。从世界各国来看私立学校的学费普遍高于公立学校，但一般较正规的私立学校也很少有将学费作为学校经费唯一来源的，私立学校更应通过多渠道筹集办学经费。私立学校董事会应充分利用自己的条件和影响为学校筹集资金和争取社会捐助，建立基金，为学校发展提供可靠的经费保障。
另外对私立学校的性质有些人还存在一定的模糊认识。私立学校的重要特点在于学校由个人或社会组织用非公有资金举办，在办学方面享有较大的自主权。但私立学校并不是私人学校，学校一经批准设立，在其存续期间学校财产独立，由学校自主管理。学校董事会应根据董事会章程管理学校经费，学校经费的预决算及重要开支应经董事会讨论决定，不应由任何个人擅自决定。学校创办者可以进入董事会或担任校长参与学校管理，但都应严格执行董事会和学校章程，不应把学校作为个人的私有财产，擅自决定学校的重要开支项目。目前有的人错把私立中小学当做私人的学校，认为既是私立的，就应一切由个人说了算，特别是学校经费帐目不清，管理混乱，经费使用带有很大的随意性，有的甚至把学校经费以个人名义在银行开户，这些作法都严重违反了国家有关财务管理的法律法规，也不符合学校财务管理的有关规定。私立学校作为有法人资格的机构，财务工作应自觉遵守国家的法律法规，并接受审计部门和教育行政部门的监督和检查。特别是私立中小学作为一个自筹经费，自行决定使用的机构，更应加强对财务管理的透明度，学校董事会应定期审查学校经费收支情况，学校也应定期向教职工和家长公开帐目，对学校财务实行民主监督，避免私立学校在财务管理方面产生漏洞。
私立学校在遵守国家有关教育教学规定的条件下，在教学方面同样享有较大的自主权。但作为私立中小学，特别是实施义务教育阶段的中小学，应严格执行义务教育法的有关规定，在课程设置、教材选用及教学语言方面应符合义务教育法的要求。也就是私立中小学必须执行国家教委和所在盛自治区、直辖市教育行政部门制定的课程计划和教学大纲，按照课程计划要求开设课程，不得随意调整，中小学教材必须选用经国家教委审定推荐或经省级教材审定部门审定推荐的教材。在教学语言上除在少数民族聚集地区可用当地民族通用的语言教学外，都应以普通话为基本教学语言。有的私立中小学为了加强某一科目的教学，自行取消或增加了某些课程，有的在小学以开设英语课为主，并把英语作为基本教学语言，以为今后出国留学打基矗这种作法显然是违反义务教育法有关规定的，对中小学生全面打好知识基础是十分不利的。中小学的课程设置是根据中小学生的认知规律和教育教学规律科学地确定的，随意调整不仅违反有关法律法规，对中小学生的知识积累也是有害而无利的。对私立中小学不按规定设置课程的现象应引起教育行政部门的重视。
对于一些私立中小学力求提供较好的教学设备和师资条件，努力提高教育教学质量，社会各界应积极鼓励和支持。同时私立学校的环境和条件应有利于培养学生良好的思想品德和健全人格，有利于培养学生顽强的进取和自立精神，因此良好的办学条件不应着眼于为学生提供过分优越的物质生活条件，更不应专门举办旨在招收高薪阶层子女的所谓“贵族”学校，以防止对学生的成长和私立学校的发展产生不良影响。良好的教育教学条件无疑对提高教学质量是有益的，但这并不意味着为学生提供过分舒适的物质生活条件和脱离社会、脱离群众的封闭的学校环境。高额的学费，好的教育教学条件并不一定产生好的教学效果，更不一 定能培养出好的人才。
目前我国的经济还不发达，广大群众的生活水平还不高，我们的教育应使国家未来的建设者了解国情，了解群众，并愿意为国家的繁荣发展拼搏奋斗，而不应使他们在过分舒适的学校环境中产生盲目的优越感，孩子从小不懂得艰苦，缺乏适应社会的能力，长大后不要说为国为民出力，恐怕在社会上谋生也困难。当然，也有人认为现在是市场经济，社会有需求，就可以提供服务。社会需求无论何时都是多种多样的，但这种需求不一定是合理的，更不一定是符合国家有关法律法规和政策的，中小学作为培养教育少年儿童的专门机构，决不仅仅是简单的供求服务。办学一定要符合国家的教育方针，并应树立正确的社会导向，在一些资本主义国家确实存在一些专门为有钱人子弟服务的私立贵族学校，但随着社会的发展，这种陈旧的观念和办学模式，已被看成是私立学校的最大弊端，有些国家也在采取相应政策尽力改变这种旧传统，而我们是社会主义国家，近年来人们确实产生了一些经济收入的差异，这是正常现象，但举办专为高收入阶层子弟服务的学校有悖于我国的教育方针和社会主义制度，也会带来新的社会矛盾。在我国私立中小学发展重新起步的阶段，应通过舆论和政策对这种错误倾向加以引导，以保证我国私立中小学的健康发展。
关键词： 衡阳 私立学校 中小学英语教师 现状及对策
一、引言
衡阳作为湖南省域副中心城市，中南地区重要工业城市，随着城市规模的扩大，和其他大城市一样，各种城市问题接踵而来，教育问题主要体现在教育跟不上城市发展的节奏。为了解决这一问题，衡阳市大力发展私立教育，涌现出以成龙成章实验中学、童兴小学、船山实验小学等为代表的私立中小学学校。英语教师作为私立学校的英语教学质量的根本，研究教师队伍状况和问题，找出解决问题的方法，进一步推动衡阳市英语教学事业的发展。
二、国内外关于私立学校研究现状概述
私立学校作为教育事业的重要组成部分，引起包括学者在内的方方面面的关注。国外对于私立学校的研究主要侧重于从宏观上把握。如Hilary Olek（1998）研究私立学校对波兰教育及民主化的作用;Matthias P.Altmann（2009）研究私立学校存在的理论基础与法律保障;Mehrak Rahimi和Zahra Nabilou（2011）研究公立学校与私立学校教师的不同之处。
在我国，随着改革开放政策的推进和教育体制改革的深入，私立学校已成为我国教育事业的重要组成部分和我国教育教学改革的一支不可缺少的力量。社会不断地对它提出新的呼唤，引起学者们越来越多的关注。我国学者对于私立学校的研究既有宏观方面的，又有微观方面的。宏观上，如曲铁华（1993）概述了当前我国私立学校发展;赵立芹（2004）比较了美国私立学校和公立学核的不同点;许云昭（2006）在《美国私立学校的发展及其对我们的启迪》中指出我国私立学校发展的出路;胡卫和方剑锋（2006）从师资队伍、管理体制、课程教学信息技术校本研究等方面阐述私立学校如何运营。微观上，也有许多学者对私立学校的教师进行研究，如严开胜和王德清（2002）指出如何建立教师资源配置有效机制;宋志刚（2004）对私立学校教师心理健康状况进行调查分析;石英德（2006）提出私立学校中小学教师管理的问题等。
三、私立学校中小学英语教师队伍现状及问题
笔者以教师的专业发展理论为基础，以衡阳市部分私立学校中小学英语教师为研究对象，首先通过问卷调查的形式研究成龙成章实验中学、童兴小学、博雅等私立学校的英语教师队伍包括年龄结构、学历结构、专业结构、职称结构、收入等的情况，分析衡阳私立学校中小学英语教师现状，着重探讨私立学校中小学英语教师所面临的困境和问题。通过问卷调查及和部分中小学英语教师的访谈，笔者发现私立中小学英语教师的现状和问题主要体现在以下几个方面：
1.英语教师队伍年轻化，年龄结构不合理。
在笔者调查的几所私立学校中，英语教师年龄在20至30岁之间的占77%，30至40岁之间的占13%，40至50岁之间的占2%，50至60岁之间的占8%，大部分私立小学尤其是新建的私立小学，英语教师以刚大学毕业或者才工作几年的年轻教师为主体的，学历结构以本科专业为主流，专业结构上基本上为英语专业的科班生，因授课教师倾向年轻化，因此职称结构上主要以小学三级和中教初级为主，这些教师年轻人富有朝气，具有现代的改革意识和改革思路，这是值得肯定的。然而，在私立学校，青年教师比例过大，与中老教师形成极大的反差，这种教师队伍结构是极不合理的。一个高效的富有生机与活力的教师队伍，必须有一个合理的年龄结构。只有形成一支老中青三结合的年龄结构合理的教师队伍，才是私立学校教师队伍建设的关键。
2.英语教师队伍不稳定，流动性强。
教师队伍不稳定，流动性强是众多私立学校举办者和办学者均感头痛的主要问题，这一点在衡阳市私立小学中体现得特别明显。几乎所有私立学校都采用聘用制，相当一部分是“双职”人员（人事关系保留在原任职单位，本人脱岗在私立学校工作），绝大部分教师都是聘用的，大部分人员处于“进退自如”的状态。而伴随社会诚信体系和机制的残缺，教师职业意识的淡薄，使得教师队伍呈现极大的流动性。尤其体现在年轻英语教师上，很多年轻的教师抱着先就业再择业的观点，以私立学校为跳板，在私立学校就职期间积极准备公务员考试等各种考试，几乎没有教师将私立中学作为长期甚至永远的工作单位。此外，国家和地方的相关政策不配套，私立学校的教师迟迟不能纳入整个教育体系，社会保障机制缺失，多数教师表示缺乏安全感，笔者认为这是人为地造成教师频繁流动的主要原因之一。私立学校的教师聘用随意性强，随用随聘，教师队伍极不稳定，使学校的教育教学工作缺乏长久性、稳定性。学校缺乏凝聚力和向心力，不能形成一个稳定的具有长远目标的教育集体。因此，对学生的教育就缺乏长远规划，必将促进学校教育教学质量的稳步提高。
3.英语教师压力大，待遇低，缺少幸福感。
在笔者采访的过程中，英语教师们普遍反映工作没有保障，福利待遇不高。同一所私立学校的工资差别较大，最高和最低差别能在两千左右。工作压力大，每天像机器一样工作，尤其是中学英语教师，因英语科目的重要性，除上课外，白天的其他时间基本上花在改作业、备课和辅导后进生等事情上。有些年轻的教师表示，她们从进校门就像陀螺一样转到下班为止。繁忙的一天下来基本上没精力做别的事情，因此缺少对自己一天工作的反思，缺少对教育的思考，更不用提实现自身的专业发展。另外，大部分教师表示在私立学校没有体验到教师的幸福感。她们的责任是让家长认可学校，让家长对孩子满意。然而因不同教育理念，家长有时对教师的教育方式会产生质疑，家长们会以最直接的方式投诉到校长处，而校方更多地会站在家长的立场上说话，这使教师们倍感委屈，找不到归属感，体会不到教师的幸福感。
四、对策分析
针对上述问题，可以从以下几个方面缓解教师自身，教师与学校、学生及学生家长方面的矛盾。
1.保护私立中小学英语教师的合法利益。
私立学校的英语教师应与公立学校的英语教师一样享受教师的基本权利和各项待遇，除了按《教师法》有关的规定外，给予私立学校英语教师以法律保护以外，还应该根据私立学校的特点，制定相应的政策、法规。目前，对私立学校的英语教师在住房、医疗、保险、职称评定、进修提高、评优等方面缺乏必要的政策法规，这就给教师造成很大的后顾之忧，特别是年轻教师，更是不敢涉足私立学校，即使涉足，也没有长期待下去的打算。
2.建立开放英语教师人才市场。
私立学校英语教师队伍年轻化、流动性强等问题的存在，主要是现代人才管理制度的弊端所致，缺乏开放的教师人才市场。公立、私立教育的关系尚未理顺，难以形成两种教育体制公平竞争的环境和机制，阻碍教师在公立、私立学校之间的合理流动。一些英语教师宁愿在公立学校无所事事，也不到私立学校参与竞争。因此，需要建立和开放教师人才市场，促进公立和私立学校教师的沟通和交流，使私立学校教师队伍更合理化。
3.私立学校实行人性化管理。
笔者采访的和调查的英语教师中，不少教师表示由于私立中学将盈利放在第一位，因此有些私立学校制定了苛刻的规章制度，如要求英语教师晚上坐班，一月只能休息一天等，他们除了要教好你所教的学科之外，还要做很多琐碎的事情，比如招生、早晚自习，辅导后进生，等等。尤其对于刚出大学的年轻教师而言，没办法马上实现角色的转变，因此，校方要给予他们更多的关怀，实施人性化管理，帮助青年教师成长。
4.英语教师充实自我，实现自身专业发展。
教师专业的发展包括专业理念、专业知能、研究学习三个方面。所谓“专业理念”，指教师对教育工作和对教师职业的认识，以及教师在对自身发展方向及目标等方面的理想。“专业知能”，指教师专业知识和专业技能的综合表现。“研究学习”，指教师一方面应该具备终身学习的能力，另一方面对自身的专业知识、教学能力与有反思和研究的能力。如何才能使年轻的英语教师们实现专业发展呢？一是英语教师要转变观念，包括教师科研意识、动力源泉的转变，教师科研行为方式的转变，教师科研成果表达方式的转变。二是明确教育科研的价值，其核心价值在于英语教师通过教育科研转变观念，提高教育教学水平，真正地探索出一定的教育教学规律，使教师确立正确、科学的教育科研价值观。三是有问题意识，使教科研融入教师的生命中，成为生活的习惯，用先进的理论进行反思问题，用科学的方法解决问题。四是教师教科研需要在群众协作中促进协作各方角色和功能的转变，不同的主体在教师教科研中具有不同的作用，做好角色和功能的转变。
5.关注私立学校英语教师的心理健康。
私立学校英语教师承受着来自学校、家长和社会等多方面的压力。根据中小学教师心理健康教育论坛的一份针对1253名教师心理健康的调查显示：66.16%的教师存在心理问题，其中小学教师心理健康水平最令人担忧。在笔者采访过程中，很多教师表示，在工作中由于惧怕出错而出现反复检查工作细节等具有一定强迫特点的行为。部分教师反映，当与领导、同事、学生或学生家长交往时，会感到胃部疼痛或有晚上难以入睡等状况。有一位年轻的英语教师用这样一个事实告诉我们她所承受的来自学校的压力：因对学生要求严格，该老师经常将学生放学后为其补课，但是该行为并没有得到家长的赞许，反而将老师投诉到校长办公室，该老师倍感委屈，便向校长解释，为了挽留生源，校长却说：“我宁愿不要你这名老师，也不愿失去那名学生。”另外，多数家长不懂英语，英语在学科中占据重要位置，一些家长过于看中考试成绩，这给教师带来很大压力，所以关注教师的心理健康提上日程。
五、结语
笔者通过对衡阳市几所私立中小学英语教师的调查，发现当前私立中小学教师主要存在以下三方面的问题：英语教师队伍年轻化，年龄结构不合理;英语教师队伍不稳定，流动性强;英语教师压力大，待遇低，缺少幸福感。为了从根本上解决这些问题，有必要保护私立中小学英语教师的合法利益和建立开放教师人才市场;就学校而言，实行人性化管理;英语教师应该充实自我，实现自身的专业发展;社会各界应关注私立学校英语教师的心理健康。只要私立学校英语教师的地位和待遇得到改善和提高，使教师获得职业幸福感，笔者认为衡阳市的英语教学水平就能得到进一步提高，从而进一步推动衡阳市英语教学事业的发展。
参考文献：
[1]陈旭远.私立民办教师队伍现状及建设思想[J].现代中小学教育，1996（1）：22-24.
[2]曲铁华.当前我国私立学校发展简述[J].东北师大学报（哲学社会科学版），1993（6）：88-91.
[3]徐广宇.教师身份的类型及其法律保障[J].上海教育科研，1995（1）：6-8.
[4]叶齐炼.重生与抉择：中国民办教育法制建设[M].南京：江苏科学技术出版社，2012.
[5]周志刚.现代化视野下的私立中学研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.
关键词：法国政府；私立学校；购买学校教育服务；协作合同；简单合同
在法国，公共服务可由公共部门提供，也可由个体、私企或其他私立性质的机构在公共部门的资助和监督下提供。公共服务包括三类： 一是政府性公共服务，如司法、外交、国防等；二是非商业性公共服务，如教育、文化、卫生等；三是商业性公共服务，如能源、交通等。教育属于非商业性公共服务，通常是免费（或低收费）的。教育经费的主要来源是税收或强制性分摊金。2010年，法国教育经费总额为1348亿欧元，占国内生产总值的7.0%， 其中，初等教育（小学、幼儿园）经费占27.0%， 中等教育（初、高中）经费占41.2%， 高等教育经费占21.2%，继续教育（培训）及其他校外活动经费占10.6%。在这些经费中，中央政府经费占56.8%，地方政府经费占25.0%，家庭经费占11.1%，企业经费占6.5%，其他公共部门经费占0.6%。中央政府和地方政府经费合计超过80%。
法国政府规定，适龄青少年（6～16岁）必须到校或在家庭（少数）接受义务教育。法国的中小学校分为公立和私立两类，绝大多数学生（83%）就读于公立学校，其他学生（17%）就读于私立学校。政府对公立学校的投入包括教师工资、运行经费和其他投资经费（如校舍建设等）。公立学校严格按照政府制定的教学大纲实施教学活动，其教师享受国家公务员待遇。私立学校分两类，即签约私立学校和非签约私立学校。签约私立学校是指那些与政府签署协作合同的私立学校（中学或小学）或简单合同的私立学校（仅限于小学）。与政府签署协作合同的私立学校的教师工资和运行经费均由政府拨款支付，其他投资（如校舍建设、维护等）通常由学校自行负责。而与政府签署简单合同的私立学校，政府仅支付其教师工资。私立学校中98%的学生在签约私立学校就读。这些学校的部分教师属于国家公务员，其余则是仅与学校签约的合同教师。签约私立学校按照政府制定的教学大纲实施教学活动。但是，与政府签署简单合同的私立学校则拥有较大的自，可自行安排教学内容。非签约私立学校是指那些没有与政府签约的私立学校（只占极少部分）。政府不对这类学校进行经费投入，学校自行解决全部费用，教师聘用及教学计划也由学校自行决定。
私立学校大多属于教会学校，部分私立学校是根据社会的某些特殊需要而创办的。例如，学生在认知或学业上遇到较大困难时，家长不希望孩子进入公立学校，就会去寻找对孩子照顾比较周全的私立学校。义务教育是政府的职责，私立学校可在一定程度上缓解政府办学的压力，为学生入学提供更多的选择。政府与私立学校签约并给予资助被视为政府购买学校教育服务的主要形式。在2010年的初等教育和中等教育私立学校教育经费中，政府（包括中央、地方）经费投入比例占77.5%。
一、服务范围
政府向私立学校购买的初等和中等教育服务通常包括12项内容： 学前教育、小学教育、初中教育、普通高中和技术高中教育、中等职业教育、高中后教育、入学特殊设施、有利于学生身心发展的社会活动、学校运行管理、教师初始教育和继续教育、教师补缺、课外辅导。
二、服务主体
符合与政府签约条件的私立学校是政府购买学校教育服务的承接主体。私立学校的法律属性可以是协会（Association Loi 1901，通称为符合1901年法律的协会），也可以是企业（如有限责任公司、个人有限责任公司或股份有限公司等）。确定学校的法律属性对办学很重要，因为它关系到收费、纳税、人员聘用制度等诸多事宜。
三、购买程序
私立学校与政府签约、获得政府经费的过程，就是政府购买学校教育服务的过程。一般程序为： 创办学校-提出申请-获准签约-执行合同。如果私立学校希望与政府签约，就必须具备一定的办学条件： 第一，学校创建时间达5年以上（在郊区新区创建的学校须1年以上）；第二，教师的学历学位、身体状况、品行记录，以及校长的资历等都要符合要求；第三，校舍安全、卫生状况达标。符合条件的学校可以于每年1月31日前向政府提出申请，获准后签约。签约的一方是代表校方的校长和校舍管理机构负责人，另一方是政府代表（一般是省长）。合同一般在当年9月份生效，学校获得政府相应的经费支持。
四、资金管理
私立学校的经费并非全部由政府提供。政府对签约的私立学校只提供教师工资及一些补助资金，用于学校的正常运转。学校可以向学生家庭收取一定的学费作为补充。不同学校、不同年级的学费各有不同。学校作为非营利性机构，须依法办学，遵循非营利原则，经费使用遵守财务制度，学校财务受国家监督。
五、绩效管理
学校与政府签约后，须严格按照合同要求办学，如遵循政府制定的教学大纲和规章制度，执行与公立学校类似的课时安排和作息时间，不使用政府禁止的教材等。简单合同至少为期3年，无上限；协作合同的期限没有硬性的规定。两种合同期满后，只要符合相关条件就可以续签。达到要求的与政府签署简单合同的私立学校，可以申请转为协作合同私立学校或申请并入公立学校。与政府签约的私立学校办学受政府督导，如果出现违反法律法规办学或严重不遵循合同的现象，经专门委员会审核确认后，由省长宣布解除合同。
六、工作机制
第一，法国允许自由创办学校。在法国，符合条件的个人或机构均可创办学校。法国中小学公立与私立学校并存，且以公立为主，私立为辅。私立学校的存在是政府购买学校教育服务的前提。
第二，政府通过签约购买学校教育服务。政府通过与私立学校签约的方式直接向校方购买学校教育服务。
第三，政府投入与监管并重。政府对签约的私立学校投入较多的经费，对其教学管理和督导也比较严格，尤其是对签署协作合同的私立学校。但是，签约的私立学校在办学方面有一定的自主性。政府经费介入程度不同的两种合同，使政府购买学校教育服务的方式变得更为灵活。
关键词：南京；教育；文化事业；恢复
中图分类号：G40 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0206-03
南京市政府于民国十六年六月一日成立时即单独设有教育局，至民国二十一年四月，始并入社会局。1946年7月，南京市政府为谋本市教育之积极开展，于七月十六日重新恢复教育局，由时任中央执行委员、南京市副市长马元放兼任南京市教育局局长。
南京教育的复原工作得到了政府官员的重视，“本局成立以来，即以国民教育之发展，中等教育之扩展，社会教育之推广，校馆房舍之整理，以及行政效率之增进为中心工作。在国民教育与中等教育方面，尽量增校增班；社会教育方面，除酌量增设社会机关外，并尽量利用时机，展开社教活动；在教育行政方面，分别制定各项章则、规程、办法，力谋行政效率之增进。”[1]
南京市基础教育在敌伪严重摧残和奴化之后，情形十分复杂，加之国民政府还都，人口激增，形成严重的“学荒”现象，南京市教育局成立后，尽量为各级学校增校增班，对后方复原的青年学生，予以登记并分发就学；对还都的青年军则举办暑期讲习班，予以升学就业的指导；对敌伪中等学校毕业生资格之甄审，则组织甄审委员会办理；对清寒学生的公费待遇，则竭力继续维持。
一、幼儿教育
抗战胜利后，南京幼儿教育逐步恢复。鼓楼幼稚园在极端困难的情况下，于1945年12月3日复园开学。1947年永利化工厂新办幼稚园，由陈鹤琴选派学生担任教师，并由他指示办理园内一切教学设施。1947年6月10日，国民政府教育部令南京市教育局改进幼稚园师范科的师资。到1948年，南京市幼稚园数量已相当于抗战前的规模，计有幼稚园30所（独立幼稚园3所，小学附设幼儿班27所），幼稚生2 160人[2]288。
二、初等教育
国民政府还都后，接受伪政权的教育机构小学仅六十七所，学生两万余名。当时南京复员后，随着人口的增加，学龄儿童骤增，根据1946年8月首都警察厅的调查报告，全市学龄儿童数已增至123 237名，以致形成严重学荒。经市社会局积极推进，1946年上学期，小学增至九十个，七百六十二个班级；同时实行国民教育制度，将市内原有小学划归13个区，条件比较完备的小学建成中心国民学校，条件不足的该成国民学校。“目前已有市立国民学校一百七十校，一千零三十五班，收容儿童五万七千零三人。此外已立案之私立小学，现有八所。”[1]
经过三年多时间的恢复发展，到1948年12月，南京市有小学215所（市立168所，私立48所），教职员工3 352人，在校学生101 780人。另外还有三所非市辖小学，即国立中央大学附属小学、国立中央大学丁家桥附属小学，江苏省立江宁师范附属小学，共有学生2 482人[3]184。
南京市教育局规定任职小学教师必须具备以下条件之一。
“一、大学或独立学院教育科系及师范大学或高等师范毕业并在本市市立小学继续服务二年以上未更易学校者；二、高中师范科毕业并在本市市立小学继续服务二年以上未更易学校者；三、乡村师范、简易师范或高中普通科毕业并在本市市立小学继续服务四年以上未更易学校者。”[4]
为提高小学教师的服务精神，并增进教师的教学能力，南京市教育局还举办为期约一个月小学教师暑期讲习会，聘请特约讲师做专题讲演，受训学员达224人。同时对于教师待遇，也力求改善。“原来教师待遇不及公务员，第一步已使其平衡，第二步设法提高底薪，小学已由八十元提高到一百一十元。现已依学历及年资核薪，并准备实行年功加俸，将来一般教师待遇，当更较现在提高，生活亦必更较安定。”[5]
三、中学教育
在民国二十六年前，南京市原有市立中等学校五所，抗战胜利后接收市立中学仍为五所，开办了六十六个班。抗战胜利后，随着教育机构的复原，南京的中等教育发展很快。
根据教育复原的法令，战前的公立和私立中学纷纷复原。贵阳国立十四中、重庆青木关中大附中和沙坪坝中大附中3校组成中央大学附属学校在南京复校。市立第一中学、第二中学及第一女子中学分别在原校址复校。敌伪时期所办的私立正始中学接收后改为市立第一中学分校（后定名为市立第三中学），私立利济中学改名为弘光中学。金陵大学附属中学复校时，由万县金大附中、成都分校及南京金大附中合组而成。其他如私立明德女中，汇文女中，育群中学、中华女中等都在原址复校。
国府还都后，国立南京第一、二、三临时中学，均划归南京市教育局管理，改为市立第四、第五中学及第三女子中学，并加派原任国立南京第一、第二、第三临时中学校长为市立第四、五中学及第三女子中学校长，三校的经费，仍由教育部负担。
1946年复原中学教师共登记50人，已分发任用49人，复原中学生共登记1 953人，也全部安排就学。同时南京市教育局遵照教育部命令，组织收复区中等学校毕业生资格甄审委员会，办理敌伪中等学校毕业生甄审事宜，共甄审925人，其中合格者有647人，甄审合格的毕业生，其原来肄业学校属南京市的，发给甄审合格毕业证书；其原肄业学校属各省市的，发给甄审合格临时证明书，并分别通知各省市教育局，换发甄审合格毕业证书[1]。
到1948年，南京市立普通中学由战前的3所增至12所，同时提高中学教师收入，底薪由150元提高到200元。
南京市规定任教中学教师必须具备以下条件“一是国内外大学或独立学院教育科系及师范大学或高等师范毕业在一校继续服务三年以上成绩优良有证明文件者；二是国内外大学或独立学院或专科学校毕业在一校继续服务五年以上成绩优良有证明文件者。”[4]
同时，战后南京的私立学校发展很快，至1947年，共有私立钟英中学、私立金陵女子文理学院附属中学、安徽中学、私立中华女子中学、私立青年会中学、私立成美中学、私立东方中学、私立汇文女子中学、私立明德女子中学、私立震旦中学、私立伯纯中学、私立石城中学、私立乐群中学、私立昌明中学、私立钟南中学、私立惠民初级中学、私立华南初级中学、私立道胜初级中学、私立宪光初级中学等19所私立中学[6]。1948年，栖霞寺主持志开法师于寺内办了一所私立宗教中学，学生多为俗家弟子。
同时为了鼓励私立学校的发展，南京市对办学成效显著的私立学校分别核发奖助金，其中钟英中学和金大附中，各奖励二百万元；金陵女子学院附中、安徽中学、东方中学、中华女中及附小、明德女中及附小各奖励一百五十万元；成美中学、青年会中学、汇文女中及附小、育群初中及附小、震旦中学各奖励一百万元[8]。同时根据私立学校章程，私立学校不得设立分校，私立学校校长均应专任不得兼任其他职务，同时还规定外国人设立之中等以上学校须以中国人充任校长或院长[9]。
四、高等教育
战后，国民政府下令解散汪伪所办的中央大学和另外3所私立高等学校。随之，南京高等学校顺利地完成了复原和接收工作。教职员的甄审工作根据教育部颁布的《收复区专科以上学校教职员甄审办法》办理。
学生方面的工作则是按照有关文件执行，其具体办法如下：敌伪高校的毕业生应与1946年1月20日到3月15日之间，向各区教职员甄审委员会办理登记手续，有附逆情形和在敌伪所设具有政治性学校的毕业生则不得申请登记。审核合格者为相当于专科以上学校毕业，发给证明书；不合格者按其成绩准予投考相当学校及年级肄业。肄业生的登记条件与毕业生相同，登记合格者送入临时大学补习班予以补习[2]292。这一办法公布后，学生们认为这是对沦陷区学生的歧视，学生们为此进行反甄审斗争，南京中央大学学生组织了游行集会和请愿等活动，反对歧视，反对甄审。由于学生们的反对，临时大学做了一些变动，取消了甄别考试，改由学生自己按原来年级程序，选择相应院系就读。
1946年，战前西迁的高校开始大规模回迁。国立中央大学、国立戏剧专科学校、国立药学专科学校、私立金陵大学、私立金陵女子文理学院相继迁回南京并在原址复校。
当时，借用金陵大学的校舍，开办了南京临时大学补习班，其中中央大学的文、法商、教育、理工学院的一、二年级，农学院和医学院高级班学生按原在班级，分配到南京临时大学各院系学习，理工学院三、四年级学生，以南京师资不足为由，分到上海临时大学，在上海交通大学生科[9]201。
复原后的中央大学规模是战前的三、四倍，原四牌楼校舍已不敷使用，于是决定将学校分为一部和二部，又成为本部和分部。四牌楼为校本部，学校行政机关和文、理、法、师范、工五院及农学院一部分设于此，分部设于丁家桥地区，复原接受时，又增加了与它相邻的原南洋劝业会旧址，使占地面积扩大到800余亩。除随校迁回的在校生、复员后招收的第一届新生外，还有教育部分配的青年军复读生、沦陷区中央大学插班生，以及侨生、留学生共计4 719人，成为全国学生人数最多的大学[9]205。
南京金陵女子文理学院于1946年9月23日在南京陶谷旧址开学复课，在全校师生的努力下，学校很快恢复了正常的教学秩序。为了保证金女大的经费收入，吴贻芳等人联合发动了中国基督教大学“联合募捐委员会”。
由于战后国民政府的经济崩溃，中国本土的资助大幅减少，1946年中国政府和社会资助占不到20%，而美国方面的捐助款占了大约一半以上，而且金女大的捐助款不仅来自教会的捐助，此外还有史密斯女子学院的年度捐款和其他一些团体的捐助。经过一段时期的恢复和发展，金女大开始进入一个快速发展时期。从1946年起，招生人数年年增加，学生人数有了迅速增长，所设科目也明显增加，尤其是出现了一些新的学科；由于战后交通限制的取消和放宽，教职员也比以前多了，主要是教师的来源是多渠道的，有专程来教学的外籍教师，也有本校毕业生去美国深造后回母校任教的，也有一些外校转过来的老师。以家政系为例，抗战后不久，家政系有专职教师六人，兼职教师一人，与外语系、社会学系教师人数一样。
一些高等学校迁回南京后，除了正常的教学工作以外，还恢复了许多社会服务活动，继续保持重视社会调查和社会服务的优良传统。此外，金女大还在宁海路对面，恢复了儿童福利实验所，其规模比成都的大，条件也好很多。可以说，抗战胜利后，经过艰难的回迁和复校过程，金女大无论是教学工作、社会服务、还是生活状况都得到了长足的发展。经过这段时间的恢复和发展，金女大很快进入了自身发展的一个高峰期[10]218。
金陵大学于1946年4月决定“复员”。为解决师生预计长达1个月左右的回宁交通费，4月7日，金大校务委员会常务委员会决定：随学校返宁的师生均享有川资津贴；金大学生得享津贴每人75 000元；教职工及其眷属每人15万元。从抗战胜利到回宁后的一段时间，金大的各项工作开展得还较为顺利。1946年春，金大有教职员289人，学生1 022人，当时，教师队伍的骨干多为国内外知名的中青年专家，图书馆方面，在承受了抗战时期共73 928册图书损失的基础上，中文书增加到165 230册，西文书38 635册，图书资料共计408 401册，创历史高峰[11]108。
中央政治学校在南京红纸廊复校后，不久即与中央干部学校合组为国立政治大学，亲任校长。另外，国立边疆学校也于1947年迁到南京。抗战期间在大后方建立的部分高校亦移址南京办学，如由国立艺术专科学校音乐组和实验管弦乐队合并组成国立音乐学院。战后，在南京新建了两所高等学校，一是在中国地政学会地政研究所基础上扩建而成的私立建国法商学院，另一所是建在赝福街的私立南京工业专科学校。到1948年底，南京共有8所国立高校，5所私立高校[2]292。
参考文献：
[1]南京市教育局成立四月来工作概况[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7-1270.
[2]徐传德.南京教育史[M].北京：商务印书馆，2006.
[3]南京市地方志编纂委员会.南京教育志（上册）[M].北京：方志出版社，1998.
[4]南京市设置中小学教员办法[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7-5.
[5]南京教育概览[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7-7.
[6]南京公私立学校一览表[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7-338.
[7]私立学校之奖助[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7- 1270.
[8]私立学校章程摘要[Z].南京市档案馆藏，档案号：1003-7-5.
[9]南京大学史[M].南京：南京大学出版社，1992.
论文摘要：近百年来，美国经济发展一直处于世界领先地位。科技发明也走在世界前列，21世纪诺贝尔奖得主中有三分之一为美国人。这些惊人成就的取得，除了美国富有创造性的人文精神外，应该归功于美国的高等教育。而对这些发明贡献最大则是美国私立的大学院校，美国的名校中90%都是私立大学。反观中国的高等教育，在公立大学不断发展变强的同时，私立大学却未能有公立大学的规模和教学水平。文章通过分析现今中国私立高等教育的现状，并借鉴国内外私立大学的成功经验，为未来中国私立大学的发展和经营管理提供建议。
一、中国高等教育的现状及未来发展趋势
（一）中国现今的高等教育
现在中国大学主要有公立大学、独立学院、民办高校三类高校，其中公立大学和独立学院都属于公办教育范围，民办高校则是民办教育。在法律上，国家规定公办教育和民办教育同等对待，但在实际的国家财政支持上，公办教育每年都会得到资金支持，而民办教育则无法得到这方面的支持。这样的结果是，在法律上，民办教育和公办教育平起平坐，但实际上却是差距甚远，实际的操作与法律上的不一致也是导致中国民办教育无法较快发展的原因之一。
高等教育的深度和广度决定一个国家整体的竞争力。广度指的是大学的数量；深度则是大学的质量。在美国和日本等发达国家，高等教育被提到很高的地位，这些发达国家除了发展公立教育之外，也在政策上大力支持私立教育，而且私立学院的教学质量又普遍高于私立院校。就算是在2008年金融风暴，美国依然向外国留学生发放奖学金，这个是国家和教育形成的共识，在美国每一个人都能享受教育机会，而且美国为世界提供了总学生人数的80%，这些学生中很大一部分人学成后就留在美国，为美国做贡献。对中国来说，中国的大学越多，创新性人才就会更多，会更好地决定中国整体竞争力。国家也意识到这一点，这就导致中国高校扩招和建设校园。大学扩招的同时，有一点并没有做好，就是中国大学生在人数增加的同时，素质反而下降了，课堂学生容量在不断扩大，而师资力量比没有同比例的增加，学生整体素质就不能很好提高。所以，只有公办大学好，而没有民办大学并不能很有效地提高高等教育的水平，还需要民办大学来跟公立大学一起竞争，同时也是在填补公立大学教育的空白。如果只有公办大学，那就变成纯粹的精英教育了，
（二）高等教育的未来发展趋势
一个完整的教学体系应该由公立教学体系和民办教学体系组成，民办教学体系形成以后会跟公立教育形成一个竞争的问题。就像国有企业一样，属于垄断状态，服务、价格都没有保证，当教育形成垄断之后，学校提供什么样的服务，教授队伍多好，都无所谓，国家给学校名额后学校就可以招生，形成这样一个局面以后，公立大学竞争的积极性不高，整体的教学质量就很难提高到更高的层次。
参照美国等发达国家的学校构成。据1993年数据，美国的私立小学占学校总数的24.4%；日本的私立小学占10.1%。1990年，私立小学和中学的学生占学生总数的百分比，欧洲的法国为15%和21%；英国为5%和9%；西班牙为35%和32%；亚洲的韩国为1%和41%；菲律宾为7%和36%；印度尼西亚为17%和50%；南美的阿根廷为19%和29%。中小学阶段如此，高等教育阶段更是比例巨大。在美国的高校中，属于私立性质的高校的比例为55.3%；在日本，这个比例则高达84.6%。
从上面的数据看出，不论是发达国家还是发展中国家，不论是欧洲、亚洲还是南美洲，私立学校都是各国教育体系的重要组成部分，在高等教育阶段，私立学校更是成为学校教育的主体。
回顾中国私立学校的发展史，中国第一家私立大学是1919年由张伯苓创办的南开大学，它是在1904年严氏家塾的基础上发展起来的。之后中国的私立大学就进入发展期，到1927年前，中国大陆出现了厦门大学、复旦大学等一批私立大学。从结构上看，20世纪上半叶是中国高等教育的黄金时期，在这个时期中，形成了公立大学、私立大学、教会大学共存的局面。根据中国高等教育发展统计数据，1922年，中国高等院校的主要分布情况是：公立（含国立、省立）大学7所，私立大学13所，教会大学17所；1935年，公立（含国立、省立）大学53所，私立大学与教会大学51所；到1949年中华人民共和国建国前夕，公立大学的数字为39所，私立大学与教会大学27所。可见，这是一个三足鼎立的高等教育格局，公立大学、私立大学与教会大学平分秋色，携手并进，共同推进中国的高等教育发展。20世纪中叶以后，私立大学被迫停办，原有的大学或不在了或被转为公立大学，之后私立大学经历了30年的真空期之后，在80年代才出现民办大学，这中间30年的断层至今仍为弥补上来。
从国外私立教育和中国自身私立教育体系的历史看，中国现在的教育体系缺乏私立教育体系来补足，未来私立教育的发展将是推动中国教育发展的一个重要组成部分。
二、国内外私立大学几种模式的分析
私立教育原则上可以分为两类：模式一是盈利的私立教育；模式二是非营利性的私立教育。
模式一中，资金主要来源是资本家投入，是想要取得合理回报的，私立学校属于资本家的个人资产。这种模式下，是以投资者为主体组成的学校董事会是学校最高决策机构，校长则是董事会聘用的最高行政首脑。另外，学校为个人资产，其运营性质属于营利性的。学校在为社会提供“服务”、满足社会的需求的同时，也是要通过学校赚钱，使其投入的资金获得尽可能多的回报。如像美国和日本等发达国家，将教育看成是一个企业来运营，最终做成上市公司，为投资者带来应有的收益，而美国又是全方位的，包括大学、中学、小学、培训，还有教育图书、教育技术等等有众多上市公司。
模式二中，私立大学是完全慈善性质的私立教育，一般都是由个人捐款、校友捐款、企业捐款，此种模式，虽然学校资金也来源于社会，但是学校本身是全社会共有的。但是学校仍可以用这些捐款去外面赚取利润，同时还需要靠其他的来源使资金增长，类似于哈佛、耶鲁这样的学校就是这种模式。这种模式下，其运营性质只能是公益的、非营利性的，学校就不能以赚钱营利为目的。它的存在是为推进科学与文化事业，为高等教育培养人才。
以上两种模式就像是慈善基金和非慈善基金，慈善基金就不需要向国家交税收，而非慈善基金，要靠基金赚钱，需要向国家缴纳税收。慈善基金的要求要多于非慈善基金，慈善基金的资金来源于社会，属于共有性质，是公共财产；但非慈善基金就像是一个企业一样，基金自己要做好企业管理。
三、从财经眼光看未来中国私立大学经营管理
结合现在中国的现实，模式一更适合现在的中国，即营利性的私立大学，具有一定的回报更容易吸引资金进入斯理论教育这个领域。但从长远来看，非营利性的私立大学更加能代表中国私立大学的发展方向。
下面从经济学和金融学的眼光来设想中国非盈利性大学的运营和管理。
首先，学校的运营不需要国家的资助，完全由私立大学设立的基金承担。学校的一切收入都纳入这个基金，而且一切开支也都由这个基金负担。这个基金相当于整个私立大学的心脏，为整个大学提供血液。基金的主要收入来源可以包括校友的捐助，其次是企业的资助和学费收入；支出部分主要是学校的硬件建设，运营费用，以及科研经费和奖学金。这和国内现在大多数的高等院校不同，维持现在国内大学的费用来源主要是学费和政府资助，还有一部分的银行贷款和校友捐助，但这只占很小的一部分。这种模式下，学校要取得研究经费或是颁发奖学金都是不独立的。而独立的基金运营可以保持学校的独立性，同时可以自由控制收支。除此之外，学校基金管理者的另一个任务是实现基金的保值增值管理。
其次，学校的经营管理也有一定的依据。从经济学的角度看，私立大学本质上是“公共产品”，学校的日常经营管理，以及发展策略都是围绕这个核心价值来展开的。公共产品即具有消费或使用上的非竞争性和非排他性的产品。对私立大学来说，学校所要创造的是一种不可替代的价值，让相关人员能够从学校的这种不可替代价值中受益。具体来说，就是学校在社会上的声誉，只要能不断地扩大学校的影响力，并吸引更多优秀的学生，以保持教学质量，长期下来，学校所拥有的“公共产品”的价值便会不断增加。此外，学校的影响力越大，校友们就会拥有一种自豪的归属感，这种归属感能够为校友们带来更多的社会地位、社会关系网；这种归属感也能更好地维持学校的传统，又保持了其核心价值。
最后，学校为维护核心价值，还要通过日常的管理上实现。一是对学校教师和研究人员的待遇问题，学校通过重金聘请好的教师和研究人员提高学校的学术研究，或是聘请国际知名学者来学校做讲座，而这些优秀的教师又会吸引更多优秀的学生。这些优秀的学生正是学校核心价值的基础。现在国内的一些私立大学则是热衷于招收要一些“富家子弟”，这不仅破坏了学校的学术成就和社会声誉，也会破坏学校的核心价值，这对于学校的长远发展是不利的。二是保持学校核心价值和校友之间的互动。由于学校基金收入主要来源于校友的捐赠，为维持学校的运营，学校必须通过这个核心价值来吸引更多的捐款。如学校的各类建筑上，各种树木，包括桌椅板凳等等都可以刻上捐助者的名字，这些捐款能够增加学校的核心价值，同是也提供更多的价值给校友。
总体来说，此种设想下，未来中国私立大学的经营哲学应是认清自己的核心价值，即“公共产品”的属性，并通过日常的运营管理来增加这种核心价值。
参考文献：
附表一：亚洲部分国家和地区1960—1992年人均国内生产总值的变化（以1992年美元计算）
国家 人均GDP 增长率
年代 1960 1970 1980 1992 1992/60
日本 4677 9290 18440 28190 6.02
韩国 647 1285 2551 6790 10.49
中国台湾 1063 2150 4350 9750 9.17
孟加拉 119 136 178 220 1.85
中国 89 130 187 450 5.05
印度 163 187 215 310 1.90
泰国 365 580 914 1840 5.04
资料来源：世界发展报告（世界银行 1994）
仔细探讨他们经济迅速发展的奥秘，除了需及时抓住机遇，实施一系列符合国家和地区实际情况的政策措 施，重视投资积累，强调激发私有经济和一定限度的国家干预，注意引进国外先进技术设备等之外，还应注意 其不容忽视的教育背景。他们有共同的儒家文化传统，重视教育投资，把培养人才作为一项重要国策。这些国 家和地区地幅狭窄，人口密度大，天然资源贫乏有限，因而应强调最大限度地开发和合理利用人力资源。这些 国家和地区的教育管理体制、办学途径、办学方式等方面与中国有明显的不同，有成功之经验，也有不足之教 训。不论其教育发展之得与失，都值得我们认真思考和研究。本文仅就日本、韩国和台湾私立教育发展方面做 些微比较，希望从中得到某些启示。
东亚这三个经济发达国家和地区在小学和初中阶段，学校绝大部分是公立和免费的，但家长需要支付购买教科书、校服的费用和为孩子支付上学的交通费。在高中以上教育阶段，日本、韩国和我国台湾都很重视发展 私立教育。
日本的新式私学最早始于明治维新时代。但私立高中和私立高等学校的迅猛发展还是始于60年代。据统计 ，在1960年至1970年的十年间，私立高中学生增加了1.38倍，私立高校学生增加了2.75倍。而同时期内，国立 、公立学校学生分别增加了1.28倍和1.76倍。私立学校教育的发展明显快于国、公立学校教育的发展。时至今 日，公私立教育并举已成为日本教育发展的基本格局。1994年日本共有大学553所，其中国立大学98所，公立大 学48所，私立大学407所，后者占四年制大学的73.6%。其中早稻田大学和庆应义塾大学是最有声望的私立大学 。二、三年制的短期中私立学校也要占短期大学总数的84%以上。日本国立、公立大学的入学招生必须经过全国 性的统一考试，学部、学科变更要经过文部省的审批。而私立大学，可以自主招生，设立学科、专业，开设课 程。办学灵活性大，适应市场需求，但办学质量和声誉较官办大学差。日本私立学校经费的主要来源是学校法 人提供的资产和学生交纳的学费。日本政府60年代极少给予私立学校补助，随着入学人数的迅速增长，为了提 高私立教育的质量，降低国、公学校同私立学校在教育待遇、学费方面的差距，在1970年提出了对私立大学实 施经费补助的提案并成立了“私立学校振兴财团”，1975年制定了《私立学校振兴资助法》。由政府向私立学 校振兴财团提供资金，再由其向开设私立学校的学校法人实施补助。补助金的分配采用倾斜方式，越是教育条 件好，经营稳定的学校，得到的补助可能越多。日本政府对高等私立学校的经费补助占学校总筹经费的比例， 由60年代的2%增加到80年代的平均20%以上。
韩国从二战结束后，私立院校如雨后春笋般破土而出。在韩国高等教育发展过程中，私立院校占有相当大的比重，除了军事院校和教育大学全部是国立的以外，各种类型的高等教育机构中私立都多于国立和公立，19 91年全部580所高校中，私立院校占了461所，尤其在118所2年制的初级学院中，国立院校只有14所，私立院校 竟占104所，高达88%。私立大学在数量上的膨胀，一方面大大拓宽了民众接受高等教育的途径，另一方面质与 量的抗争成为韩国高教发展长期争执的焦点。韩国政府先后采取一系列措施对私立院校进行控制和整顿。韩国 1963年6月通过《私立学校法》和《产业教育振兴法》，明确规定由政府补助私立学校设备费，但在许多方面要 接受政府的统一指导。为了杜绝某些私立大学的营利企图，曾由总统颁布“大学生定额令”，规定各类学校不 能在定员之外另招新生，也曾一度设立全国大学统一招考制度，考试合格才能申请入学。然而在教育民主化进 程中，随着国民不断增加的对高等教育的要求对大学的入学限制又不得不放宽，改变为从高等教育内部——包 括对课程、教学方法、考试办法等进行改革，加强对学校的评估以及争取中期淘汰等。《私立学校法》至今已 修订了近20次，对私立高等院校的立法着眼点也逐步从“限制”转变为“重视、扶持、监督”。政府颁布法律 免除私立学校所得税和财产销售税并颁布了《私立学校教师退休实施法》，以鼓励私立学校教师安心教育事业。
私立教育在台湾岛内初中后各级教育中占有较高的比例。台湾私立高等教育的发展始于50年代。台湾当局于1955年核准成立私立东海大学及私立中原理工学院，开创核准私立学院成立的先河。台湾私立高校大规模发 展是在60年代，1961—1971年间，私立高校由15所猛增到65所，平均每3个月增加一所。但由于私立学校在60年 展过快，经费不足，师资短缺，相当一部分院校质量不高，与公立高等教育差距颇大，毕业生失业率远远 高于公立学校。台湾当局曾不得不在1972年采取措施，冻结私立专科学校的筹设与申请，并从1974年起组织专 家对公私立学校的系所设置、经费、行政组织及毕业生出路与社会需要等进行评估，借以改进私立学校标准。 在对私立学校进行整顿的同时，采取一系列措施，促进私立教育的健全发展。如颁发《公私立学校奖助办法》 《补助私立专科以上学校充实重要仪器设备配给款要点》《私立学校施行法细则》、《各级各类私立学校设立 标准草案》等规章，逐年提高对私立大专院校的奖助，指导私立学校健全发展计划，帮助私立院校改善师资、 充实设备、兴建校舍。还在《私立学校法》中规定公私立中等学校教师待遇相同，私校教师退休制度与公立学 校相同。在其“教育部”1995年2月制订的《中华民国教育报告书——迈向21世纪的教育远景》中提出：奖助并 辅助私立高中健全发展，提升其教学品质；缩短公私立大学资源差距，提供私校合理发展空间。具体措施包括 ：协助私立高中建立教师晋用、退休、抚恤、福利互助制度；奖励私立高中提高合格专任教师比例；对私立大 学院校之奖助经费将逐年提高，使该项经费占学校经常性支出的比例，在公元2000年时能提高至20%；奖助的重 点将加强以学生为直接对象，包括提高学生奖助学金、就学贷款以工读金；计划逐年缩小公、私立大学院校学 费差距，预定从目前的1∶2.9缩小至2000年的1∶2。
反映了日本、韩国和台湾1970年，1980年、1993年公私立学校招生比例、学费在学校支出中所占份额、私立教育经费占该部分教育支出比例。
可以看出，1990年——1993年高中阶段教育日本公立学校在校生数增加了4个百分点，韩国和台湾公 立学校在校生数分别减少了7个和11个百分点。高等教育阶段日本公立院校在校生保持恒定，而韩国和台湾公立 学校在校生数分别减少了6%和7%。这说明，韩国和台湾的私立教育，无论是在高中阶段还是在高等教育阶段， 仍在继续发展。从收费情况来看，日本、韩国、台湾公私立高中收费在学校支出中所占份额逐步降低，而公立 高校日本收费有较大幅度增长，韩国、台湾变化幅度不大。私立高校学费始终是这些国家和地区办学经费的主 要来源。
根据教育成本分担理论，学生受教育成本理应由政府、社会（捐赠）、个人（包括学生和家长）共同担负 。日本、韩国、台湾都属于非义务教育阶段（包括高中和高等教育），私立教育占相当大比例的市场机制型国 家和地区，成本分担的形式及份额在这些国家和地区都有鲜明的体现。在高中阶段，公私立学校学生平均个人 交纳费用约占全部支出比例的40—45%；在高等教育阶段，公私立学校学生平均个人交纳费约占全部支出比例的 47—64%。而入私立学校学生所交纳的费用往往是入公立学校学生所交纳费用的2—3倍。
教育成本分担有助于人力资源生产与经济领域需求紧密联系，同样也有助于提高学校的效率。私立高等学校通常有较高的生师比，教师将部分时间用于教学而很少从事科研，在教学设备、图书等学术基础设施方面投 资较小，私立学校管理灵活，通常私立高等学校的成本低于公立高等学校的成本，能够提供较高的教育收益。
部分亚洲国家正规高等院校生均单位成本以及同一国家公立和私立院校生均单位成本的比例。生均单位成本指学生年生活费用与该同年人均国内生产总值(GDP)的比。人均GDP为1980年代末数字。
可以看出，私立正规高等学校生均单位成本仅为公立高等院校生均单位成本的不到一半。当然对公私立高校单位成本进行直接比较需要慎重，因为①两类高校学习领域的分布有差别；②私立院校较公立院校开 展研究活动少。然而两类院校单位生均成本的差别很大，因此可以肯定地得出私立高等学校生均单位成本要低 于公立高校的结论。
日本、韩国、台湾非义务教育阶段私立教育的发展给了我们什么启示呢？
1.日本、韩国、台湾的私立教育是从二战后，尤其60年代迅猛发展起来的。它首先适应了经济发展对人才的需求，也同时满足了社会更多青年希望接受更高教育的需要。战后经济、科技高速发展，产业结构从劳动密 集型向资本、技术密集型进而高科技、高知识密集型一步步转轨，就业结构发生变化，迫切需要越来越高层次 的人才。东亚这些国家和地区受儒家文化的影响，视高学历为出人头地的主要途径，随着国民富裕程度的提高 ，要求接受更高层次的愿望也更加强烈。而国家财力有限，国、公立学校无法满足多数人的入学要求，只能靠 发展私立学校吸纳接受高中及高等教育者，因而造成了非义务教育阶段私立教育的迅猛发展。私立教育的突出 贡献就是缓解了国家的财政负担，满足了广大青年入学深造的愿望。
2.东亚经济发展越迅速的国家和地区，教育体系吸纳了越多的私立资源，进而促进了国民整体素质和人力资源水平的提高。公、私立教育并举是开拓教育资金来源多样化最有力的渠道，公、私立教育共同面向巨大的 教育需求市场，可以相互促进，共同发展。
3.日本、韩国、台湾私立教育在国民教育体系中都占有很大比重。政府和当局对私立学校都采取积极支持和扶植态度。其共同做法：①通过颁发《私立教育法》和其他诸多条令法规来保障私立学校的合法权益。②通 过颁发各种优惠税收、免税政策激励企业、社会团体和公民捐资私立学校。③对私立学校实行财政补助，或直 接资助私立学校资金、设备，或对私立学校学生提供奖助学金，使收入不高家庭子女也能进入私立学校。私立 学校发展本身就意味着国家教育负担的减轻，国家拿出一定量资金鼓励私立学校发展，可以说是事半功倍之举。
4.日本、韩国、台湾在其私立教育发展过程中都出现过盲目扩充，迅速膨胀时期以及部分学校营利倾向突出现象，因而带来了教育发展失衡，毕业生结构性失业，尤其教育质量明显下降等弊端。在这种情况下，政府 主动或被动地干预，调整结构，控制数量发展，采取各种措施改进教育质量。由于私立学校从招生到学生就业 不受国家控制，仅靠市场调节，出现各种问题是不可避免的。而当私立教育无序发展，出现质量危机时，政府 的宏观调控和辅助政策也是必不可少的。关键在于政府如何正确引导和扶植，使其走上良性循环的轨道。
作者简介：吴志标，广州大学教育学院硕士研究生，台湾屏东教育大学2012年度交换生；曾小军，广州大学公共管理学院副教授。（广州/510006）
*本文系2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目批准号11YJC880155），广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度青年项目（项目批准号GD11YJY06），2011年广东高校优秀青年创新人才培养计划项目（wym11098），广州市教育科学“十二五”规划项目（批准号11A149）研究成果。
摘 要：台湾高等教育变迁历程伴随着对私立大学财政资助政策的逐步确立，私立大学规模与结构也在不断平衡优化。两个主要的高等教育资助计划着力提升私立大学科研水平且重点干预私立大学教学质量。台湾的资助经验在大陆发展高水平民办高校的背景下，提供了可借鉴之路，首先应协调政府教育规划与民办高校的自主，建立科学指标与地方资助制度，重视导向作用和高水平民办高校的建设。
关键词：台湾；私立大学；财政资助；经验；高水平民办高校
对民办高校的财政资助具有促进公私立大学竞争、提升高等教育质量的重大责任，也是保障民办高校学生受教育权，实现教育公平的重要补救方式。我国台湾地区私立大学在规模、质量、战略重要性等方面具有稳固的地位，政府财政资助历程久、措施完善，从量的重视逐步转变为侧重资助提升私立大学办学水平。为深入探讨分析我国民办高校的政府财政资助制度的建立与完善，需要台湾地区的经验，分析资助过程中出现的问题，借鉴其法律依据、资助措施、考核监督等方面的合理行为。
一、 台湾私立大学政府财政资助的发展历程
台湾社会多元、开放、竞争，国际化程度高，高等教育的发展与之相得益彰。其中，私立大学分担了高等教育大众化迈向普及化的重责，私立大学在规模、办学层次、教育质量上均有较好发展。正是因为私立大学居于重要的地位，着力以整体发展项目为中心的私立大学政府资助制度也因此得到不断完善，且资助历程悠久。
（一） 高等教育变迁与资助政策确立
台湾财政资助私立大学具体可厘清为奖励和补助两个部分，发展历程也随经济社会状况起落。1954年至1974年，民国政府在台对私立大学的设立进行管制，资助私立大学还是空白；1954年施行的大学联招考试制度鼓励精英教育，重视如台湾大学，及其他三所农、工、师范等为数不多的公立高校的发展；1974年《私立学校法》制定实施，第44条和第46条明确对办学成绩优良的私立学校、董事会及个人进行奖补，这成为私立大学获得财政资助的原始依据；1997年明确了政府同时负有对私立学校的奖励和补助责任，修正的《私立学校法》第48条列明“各级政府编列年度教育预算经费时，应参酌学校健全发展之需要，对私立学校予以补助；其办学成绩优异或绩效卓著者，并予以奖励”。[1]随之私立大学蓬勃发展，在校生规模迅增。
21世纪后，台湾高等教育普及，私立大学政府资助转向提升大学办学水平，以教学质量和科研水平为资助重点。2001年台湾的大学教育政策白皮书提出制订中长期教育规划，包括高等教育的普及，高校自主发展得以落实，但是同时看到大学教育发展质量的失衡，私立大学亟需重视内涵发展。因此，2005年教育部门先后着手制定大学教学卓越计划和迈向顶尖计划，私立大学在两项计划中均被入选为资助对象。
虽然私立高校在法律地位、教育规划上得到关注，但是为落实公平，缩小公私立大学教育资源差距，全面提升私立大学校务发展，台湾政府对奖补助政策进行了完善，使其措施高效，实现奖补对象公平。2012年《台湾教育部门奖励私立大学校院校务发展计划要点》修正规定了具体的补助、奖励核配基准，由私立大学申请补助、教育部门奖励实际可操作的项目。补助、奖励经费均通过量化指标进行科学计算，以学校申请和教育部核配，监督公开的方式保障经费使用绩效。[2]
补助经费以学校规模差异和学生实际成本为考量，占总补助奖励经费的17%，核配的补助经费基准公式如下：
现有规模=[40%×学生数比率+40%×教师数比率+10%×职员人数比率+10%×专任助理教授以上教师占所有教师比率]×100%补助经费
奖励经费以6项指标核配，占总补助奖励经费83%，奖励经费注重绩效的考核，基准公式如下：
奖励经费=[11.5942%×评鉴成绩+63.7681%×办学特色+0.9662%×行政运作+9.6618%×奖励补助经费执行绩效+10.6280%×政策绩效+3.3817%×整体资源]
台湾私立大学资助政策经历了自主发展、部分支持和全面干预的历程，随着高等教育的普及化，私立高校承担着重要的教育任务，资助政策正转向关注公平，缩小公私立高校差距。
（二）规模与结构的优化平衡
资助政策在发展历程中逐步完善，私立大学规模与结构的优化平衡与之密切相关，存在互动发展的关系。私立大学对办学质量和资助经费使用绩效的改善增强了整体高等教育竞争力；财政资助的加强也促进了私立大学规模扩张与内部结构的平衡优化，有利于刺激改善私立大学的教育质量，缩小公私立大学差距。
随着台湾高等教育的普及化，大学数量满足了教育需求。2012年，台湾大学校院数有162所，其中私立大学有109所，占66.87%；在校生规模达到1，355，290人，私立大学918，264人，占66.75%。同时，用于私立大学校院教学的奖助达10，525，000元新台币。私立大学在校学生结构发生变化，研究生占学生总数的比率由2002年的4.57%提升至2009的6.04%，私立大学学生结构不断优化，办学水平也获得极大提高（如表1）。
表 1 台湾私立大学学生总数及研究生比率
资料来源：依据台湾教育部门“大学校院研究生比率”统计数据且高等教育学生数及研究生均不含研究所在职专班，学生数并扣除专科生。
研究生所占比率的增加直接反映了私立大学的办学规模与办学水平的突破。2008至2012年，每年不少于3所私立学院或专科学校升格为大学；2010年后，连续3年私立大学院校数稳定为109所，约占台湾大学院校总数的三分之二。私立大学的整体资源投入规模成为减轻政府财政压力的重要渠道，政府相应地进行补助，获得社会效益的最大化。
分析台湾私立大学财政资助的历史和现况，高等教育的普及和私立大学的蓬勃发展及大学自主的落实关系密切，而明确的法律依据和合宜的战略规划又是保障大学健全发展的支柱。
二、 台湾财政资助私立大学的实践经验
高等教育的发展越来越走向提升国家和地区竞争力的关键地位，发展高校的科研和教学质量至关重要。公私立大学应处在同等地位，私立大学的发展质量很大程度决定了整体高等教育的发展水平。透过一系列多层次、有重点的资助政策，私立大学追求卓越发展，台湾高等教育收到较好的发展效益，公私立大学世界排名取得跃升。
（一） 着力提升私立大学科研水平
为培育科研人才，鼓励大学知识创新和学术卓越，提高台湾竞争力，专为此设立的“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”于2006年开始执行。台湾教育部门提出《高等教育宏观规划报告》，建议以竞争性经费推动研究型大学整合及跨校研究中心设置计划，发展国际一流大学。行政院《新十大建设》规划提出《发展国际一流大学及顶尖研究中心计划》，规划分两期推动，第一期为2006年至2011年，第二期自2011年4月1日起至2016年3月31日止。考核方式分期执行，采取年度考核与总结考核结合，书面考评与实地评估结合的追踪管理方式。第二期即2011至2016年，教育主管部门要求，获得资助学校当年需呈报执行成果，第二年需递交书面考评报告，考核未通过的学校将给予减额资助等处罚，第三年未通过实地评估的将失去获得资助资格，五年计划执行完毕进行总结评估。
在所有受资助的十余所大学中，长庚大学是两期均获得资助的私立大学。2011年度长庚大学作为第二期中唯一一所私立大学获得2亿元新台币的资助。资金用途以科研及产学合作为侧重，人文社科领域为辅助提升，获得的补助款和本校配套资金须用在重大科研创新和实验项目上，旨在着力提高大学科研水平和各领域的创新。长庚大学在2011年的投入比值中，分子医学研究中心和健康老化中心的投入比例占60%以上。[3]长庚大学第一期受补助计划中人文社会领域各年度经费运用执行所占比例详见表2。
表2 长庚大学第一期受补助计划中人文社会领域各年度经费所占比例
资料来源：数据根据“迈向顶尖大学第二期修正计划书·长庚大学”整理。
由表2显示，总体上人文社科领域所占比例较小，投入少于其它领域，但是每年的比例也在不断增长。以2010年度为例，顶尖计划补助实际支用约九百三十二万余元新台币，长庚大学自费补助四百九十余万元新台币，合计约一千四百二十二万余元新台币（约占7.1%）。资金的执行绩效由教育主管部门考核，每年须呈报书面成果考评报告，根据报告，教育主管部门调整投入或追加部门补助。私立大学的科研在人文社科、医学、理工等领域各具特色，经费配套、人才培养、知识产出、成果转化运用等环节效率高，为获得财政资助提供了较好的条件。
（二） 重点干预私立大学教学质量
加大教学质量指标的所占比，资助总额增加的同时，透过有计划的资助，台湾教育部门对教学资助经费使用绩效进行考核，要求私立大学向更高水平大学看齐。大学教学质量是在大学教育普及化之后面临的重要课题，大学教学质量是学校关注内部效率的主要指标，其与科研相对可被视为内部质量与外部服务的平衡。2004年台湾制订“奖励大学教学卓越计划”，与随后一年出台的“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”相区别，借由整体制度层面的变革和竞争经费奖励的双向推动方式，提升大学教学品质和大学竞争力。2005年开始执行的首期10亿元新台币的竞争异常激烈，私立大学崭露头角，获得了与公立大学同等的资助地位和发展机遇。历年来私立大学所获奖励详见表3。
表3 “奖励大学教学卓越计划”私立大学获补助情况
（单位：万元/新台币）
资料来源：数据根据台湾教育主管部门“奖励大学教学卓越计划获补助学校名单”整理。
2012年度的大学教学卓越计划前十名大学中，私立大学占有九席，私立大学教学质量的投入得到鼓励和保障。从表3也可以看出，私立大学占受资助大学总数超过一半，所获得奖励占奖励总额的比值中，前四年平均在60%以上，后三年每年约获得奖励总额的73%。私立大学受奖面积大，获得资金奖励资助总额多，获资助的私立大学竞争力越来越强，获得资助的私立大学数呈现上升趋势。
提升教学质量的系列资助措施注重管考结合，要求每年对受资助大学进行实地评估。私立大学教学卓越计划的成果显现，取得了较好的效益。每年的教学卓越计划成果展成为私立大学争取更多资助的宣传主渠道。如台北大学2011-2012学年度的教学卓越计划成果在教师、学生、课程和国际竞争力等方面围绕五个主轴着力提升本校教学质量和国际知名度。[4]
此外，建立和完善结合教学质量的有效资助制度是贯穿在台湾资助私立大学实践中的一条重要线索。从最早的1970年前无法可依，到后来的大学法、私立大学补助法，再到最后执行过程中不断细化的实施要点和实施办法等等，无疑为政府资助私立高校确立了依据，形成了制度化的操作规范，发挥了资助的最大效用。[5]2004年台湾教育主管部门在《2005-2007年度私立大学校院整体发展奖助及补助审核作业原则》中提出要提高办学绩效占奖助比例，2005年度、2006年度和2007年度分别为70%、80%和90%，减小了其他指标的比重。2012年修正通过的《奖励私立大学校院校务发展计划要点》对前几年的做法予以确认，构建了由办学绩效指标为主，办学特色指标、计划可行性指标等为辅的私立大学奖助制度。
三、 台湾政府财政资助私立高校对大陆的启示
我国在高等教育实现大众化、民办高校大发展的背景下，稳定的资助政策和合宜的经费资助有利于民办高校的运行，相较台湾资助私立大学而言，大陆地方政府财政资助民办高校应积极负责。
（一） 协调政府规划与民办高校的自主
首先需明确政府与民办高校的关系，减小对民办高校资助的限制。从教育规划入手，充分调动地方政府的主动治理和民办高校的积极因应。我国民办高校资助具有较大随意性，存在教育规划落实各地不一、公立和民办高校在规划设计中角色和地位不平等的现象。而台湾地区的资助制度在制订教育规划时给与私立大学明确的平等地位。我国在中央与地方的教育规划上，应侧重于地方教育规划的落实。建立社会参与机制和适度扩大高校的办学自，地方政府是重要的推动者。台湾对私立大学的财政资助计划，均结合了各个县市的高等教育发展情况，在计划之外配套了区域的补助计划，这也是以公平关注为考量的一个良善补救措施；在计划申报前，要求各大学上报本校已有支出专项和未来配套比例及资助金额。例如长庚大学医学研究中心每年都要安排一笔资金专门补足公共财政资助项目的其他方面。大陆民办高校发展的积极性和主体性应在资助中进一步得到诱导和强化。因此，依据教育中长期规划，各地可及时研究民办高校资助计划和高等教育整体规划，围绕中央的奖励政策配套制订地方民办高校发展的奖补政策和目标。
（二） 建立科学指标与地方资助制度
教育部门应制订科学的资助指标，探索地方资助制度的弹性空间。一是经费分配指标。财政资助经费使用绩效奖励制度和政府管制下的申请、考核制度要双管齐下，必须依据符合民办高等教育实际、科学严密的指标体系。二是地方资助差异化指标。各省市地方民办高等教育发展不均衡，在教学、科研、服务、学生资助等方面的指标应有适当弹性，发展较好的地方要加大对资助经费用于教学质量的考核指标。台湾资助经费分配指标完善，指标考核公平客观。“迈向顶尖大学计划”的考核方式分期执行，采取年度考核与总结考核结合，书面考评与实地评估结合的追踪管理方式；相较之下的“教学卓越计划”则是每年递交成果报告以进行审核，自我考核和实地考核结合，奖励资助考核中，教学质量指标逐步提高到90%，指标考核对经费分配影响大。大陆一些省市形成了设立民办高等教育专项资金等一系列做法，但是缺乏对如何在资助过程中对民办高校的资助使用绩效的监测等方面的研究，这不利于构建良好的资助体系。第三批上海市民办高等教育政府扶持资金向上海杉达学院、上海师范大学天华学院等民办高校投入1945万元，而在上海市教委出台的措施中，资金管理未有专门的考核，按照统一的财政资金使用方法管理。[6]
（三） 重视导向作用和高水平民办大学的建设
大学与政府应重视资助政策的导向作用，引导民办高校创建高水平大学。台湾2011年修订的所谓《大学法》及《私立学校法》就在法律上明确了私立大学的平等地位，以及获得财政资助的必然性，立法的指引作用及具体措施原则的导向，逐步打破公私立学校不平等地位，缩小教育资源分配差距。我国在公共教育财政中，民办高校的资助没有纳入与公办高校同等的地位，而是通过特别设立专项资金、设立民办高校发展基金等非财政计划的方式进行资助。《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办教育的公益性作了较为明确的阐述，财政资助的平等地位有了法律依据而得不到落实，国家实行的“211工程”和“985工程”没有考虑增加民办优质大学，民办高校在发展机会上落后于公立高校，在政策的不平等取向上又加剧了与公立高校的差距。因此，我国教育立法中，地方立法可放宽对民办高校获得奖补的准入，鼓励民办高校参与提升教育质量和科研服务水平的资助计划。
参考文献：
[1]邓心怡.政府对私立大学校院教育补助政策之研究[D].台湾开南大学，2007.
[2]台湾教育部门.修正教育部奖励私立大学校院校务发展计划要点[R].行政院公报，2012（48）：8942-8965.
[3]包家驹.迈向顶尖大学计划第二期修正计划书·长庚大学[R].台北，2011-06-09.
[4]台湾教育部门.大学教学卓越计划获补助学校名单[R].台北，2012.
内容提要: 我国现行刑法中直接涉及徇私的罪名有20个之多，都属于与职务有关的渎职型犯罪，因而徇私的含义也应该从这点考虑。从词源上看，徇私在刑法中的意义即为谋私，其追求私利的目的性非常明确，只是谋私的手段可以多种多样，但这种私利的内容非常广泛，不仅包括财物，还包括各种非财产性不正当利益。徇私既包括徇私利，也包括徇私情。同时还包含徇单位之私之意。
1997年修订刑法在某种意义上说可谓一次典型的法典编纂，徇私舞弊罪即是一个例证。在刑法修订之前徇私舞弊罪的内容被分别规定在数量众多的单行刑法和附属刑法中而略显零乱，因而最高人民检察院曾于1996年6月4日颁布了《关于办理徇私舞弊犯罪案件适用法律若干问题的解释》，以将这些零乱的内容汇集起来。1997年刑法对徇私舞弊罪的立法编纂采取的是取消徇私舞弊罪罪名，简单地将原先规定的因徇私舞弊而发生的各种渎职犯罪行为分别规定为不同罪名的做法。这些罪名大多是将徇私或者徇私舞弊作为其必要构成要件的，而并非有学者所言“它们都把徇私舞弊作为犯罪的构成要件”。① 其实，在涉及徇私的罪名中，有两个条款即刑法第168条第3款和397条第2款是将徇私舞弊分别作为国有公司、企业、事业单位人员失职罪与国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，滥用职权罪与玩忽职守罪的加重处罚情节予以规定的。这种立法在笔者看来，是考虑到这些罪名当然不可能列举穷尽，可能还有许多具体的徇私舞弊犯罪被遗漏，对那些未予规定的徇私舞弊犯罪行为即可以适用刑法这两个条款的规定。
基于这种立法，我国现行刑法中“徇私”一词出现的频率就非常之高，直接涉及徇私或者徇私舞弊的罪名一共有20个之多。既然涉及到徇私，当然与职务行为有关，与职务无关的行为很难想像能够有徇私的可能，因而这些罪名均属于渎职型犯罪，② 除了国有公司、企业、事业单位人员失职罪与国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，接送不合格兵员罪之外，其他罪名均属于国家机关工作人员渎职型犯罪。这种立法在一定程度上表明我国立法者已经充分意识到，在现实社会中公权力的某种程度地滥用或者疏于行使（即失职或者说玩忽职守）与徇私存在密切的关联，而且具有了相当的社会危害性。③ 鉴于徇私一词在我国刑法中出现的频率与所涉及的罪名，而刑法条文中又没有明确界定其内涵，因而“徇私”的如何理解与认定，对于相关渎职犯罪的准确定罪和量刑就具有相当重要的意义。笔者拟对“徇私”一词的内涵及其理论纷争进行梳理，以求正本清源，而使司法实践中处理这类问题时有所裨益。
一、徇私的词源之义
对“徇私”一词的理解，我们必须从该词的辞源意义着手。汉语中的“徇”一字，含义比较明确丰富，按照《辞海》的解释，有三种含义：（1）曲从，偏私；（2）环绕；（3）通“殉”，以身从物；④ 《现代汉语词典》对“徇”的解释与《辞海》类似，也为三种含义：（1）依从，曲从：徇私；（2）对众宣示；（3）通“殉”之“因为维护某种事物或追求某种理想而牺牲自己的生命”之义；⑤ 而按照《辞源》的解释，“徇”一字则有八种含义之多：（1）向众宣示；（2）夺取；（3）迅疾：徇通；（4）为达到某种目的而献身。通“殉”；（5）巡行；（6）使；（7）环绕；（8）顺从、曲从。⑥ 但无论这些工具书对“徇”的含义做出怎样不同的解释，它们在对“徇私”一词中“徇”却是无一例外地将其解释为“曲从、顺从或者是偏私”之义，如《辞源》认为“徇私：犹言营私。徇，曲从。”⑦ 《辞海》也将“徇私”解释为“曲从私情”。⑧ 《现代汉语词典》对“徇私”的解释则更为口语化：“为了私情而做不合法的事。”⑨ 也就是说，“徇私”中的“徇”字只能作曲从、顺从或者偏私理解。
在汉语中，“私”一字涵义同样极为丰富，《辞海》中“私”有9种含义：（1）个人的，自己的；（2）利己；（3）偏爱；（4）秘密，不公开；（5）指日常衣服；（6）男女阴部；（7）小便；（8）古时女子称姊妹之夫为私；（9）姓。 ⑩ 《辞源》中同样对“私”字有9种解释：（1）凡属于一己者皆曰私，对“公”而言；（2）指家臣；（3）私下，指退居独处的生活；（4）私自；（5）隐秘，暗中活动之事；（6）发生不正当的男女关系；（7）偏爱；（8）溲溺，小便；（9）生殖器。(11) 只是《现代汉语词典》将“私”解释地比较简单：（1）属于个人的或为了个人的（跟“公”相对）；（2）自私；（3）暗地里，私下；（4）秘密而不合法的。(12) 但也大体将“私”的基本内涵揭示得比较充分。因为“徇”的含义已经确定为曲从、顺从或者偏私之义，所以当“私”与“徇”一起构成“徇私”一词之时，其含义就必须有所限制，而能够与“徇”之义相接，这样，就不能取“私”之“日常衣服”、“男女阴部”等义。因此，从词源中有刑法意义讲，“徇私”的含义就只可能被理解为曲从、顺从“个人的，自己的”、“利己、自私”、“秘密（包括合法与不合法的）”或者曲从、顺从自己的或个人的某种利益选择或者偏爱。也就是说，徇私在刑法中的意义，即为谋私，其追求私利的目的性非常明确，只是谋私的手段可以多种多样，但这种私利的内容非常广泛，不仅包括财物，还包括各种非财产性不正当利益。当然谋求私利的目的之达到还必须相随行为人相应职责的背离，如果不是通过背弃自己相应职责而谋求私利，也就是说没有相应的滥用职权或者玩忽职守行为而谋求私利的，即不属于这里的徇私。从词源上弄清了徇私的含义，并不等于说对徇私的理解就不再存在疑问。事实上，司法实践与理论上对刑法中的徇私是否包括徇情，以及徇单位之私是否包括于徇私之义中，仍然众说纷纭，可谓见仁见智，仍需要进一步探讨。
二、徇私是否包括徇情
我国刑法中仅有徇私枉法罪一个罪名将徇情与徇私并列规定在其构成要件中，该罪名中徇私不包括徇情之义，对此一般不存在争议。问题在于，其他罪名的徇私应如何理解，是否应作与徇私枉法罪相同的理解？对于这一问题，理论上存在两种不同的观点：
一种观点认为，“徇私”之“私”，本来就包括“私利”和“私情”两方面，也就是物质利益和非物质利益两个方面。也就是说，主张“徇私包括徇私情，如亲情、友情，也包括徇私利，如财物和其他好处。”(13) 另还有学者提出这种主张之时，对刑法的现行规定进行了批评，认为1997年刑法第399 条中将“徇情”与“徇私”并列了起来，使“徇情”这个原来同“徇利”“平辈”的下位概念，上升了“一辈”，成了同“徇私”“平辈”的概念了。但既然“徇私情”与“徇私利”都是“徇私”中原有之义，所以这种将“徇情”内容独立出来的规定纯属画蛇添足之举。而且既然“徇情枉法”可以独立出来，那么是否“徇利枉法”也可以独立出来，但这样一来，“徇私”一词就成了一个没有任何内容的“空壳”。该论者还对此提出了两个解决方案：一是在刑法第399条中去掉“徇情枉法”四字； 二是如想突出“徇情”的内容，可以在本条内加上注释或补充性文字，告诉人们“徇私”除包括“徇私利”外，还包括“徇私情”方面的内容。(14) 最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（1999年9月16日）在解释某些徇私类犯罪的立案标准时也采取了这一主张。如在徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案的第2、3种立案标准即是：“2、人民法院和监狱管理机关以及公安机关的工作人员为徇私情、私利，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯的减刑、假释、暂予监外执行申请，违法裁定、决定减刑、假释、暂予监外执行的；3、 不具有报请、裁定或决定减刑、假释、暂予监外执行权的司法工作人员利用职务上的便利，徇私情、私利，伪造有关材料，导致不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯被减刑、假释、暂予监外执行的”。再如在商检徇私舞弊案的立案标准中规定：“国家商检部门、商检机构的工作人员涉嫌在商品检验过程中，为徇私情、私利，对报检的商品采取伪造、变造的手段对商检的单证、印章、标志、封识、质量认证标志等作虚假的证明或者出具不真实的结论，包括将送检的合格商品检验为不合格，或者将不合格检验为合格等行为的，应予立案。”可以说这种主张在目前占通说地位。
另一种观点则认为，这里的“私”仅指私利，不包括私情，其理由主要是：刑法第399条明文规定“司法工作人员徇私枉法、徇情枉法”，可见， 这里的徇私应仅指私利。(15) 如果徇私包括徇私情，《刑法》第399条第1款就不会分别规定“徇私枉法、徇情枉法”，而应当统一规定为“徇私枉法”就行了。(16) 这种观点是从严格法律条文用语的统一性出发所得出的结论，但属于少数派。
对徇私是否应作包括徇情的理解，之所以存在不同差异，关键就在于关注法律用语的统一性还是关注法律用语的相对性。刑法规范无论规定的怎样明确，都不可能在理解上出现永远一致的情形，因为“文字是法律意旨附丽的所在”，但“除了像数字这种极端的例子外，每一个用语都有解释的余地。‘认定某一用语是单一的’或‘认定某一个规定是例外规定’，这件事本身已是解释的结果。所以那种‘在法律的文字有疑义时，才有解释法律的必要’的看法，是不成立的。”“因此，着手解释法律的时候，首先便须去确定文义涵盖的范围。”(17) 对徇私一词在刑法中的含义进行某种合乎逻辑的解释，就首先需要确定其文义涵盖的范围，这种解释才可能使刑法的公正性得以维护。
“之所以会对法律文字的精确意义，一再产生怀疑，首要的原因是：法律经常利用的日常用语与数理逻辑及科学性语言不同，它并不是外延明确的概念，毋宁是多少具有弹性的表达方式，后者的可能意义在一定的波段宽度之间摇摆不定，端视该当的情况、指涉的事物、言说的脉络，在句中的位置以及用语的强调，而可能有不同的意涵。即使是较为明确的概念，仍然经常包含一些本身欠缺明确界限的要素。”因而同一用语在不同法律，有时甚至在同一法律都有不同的使用方式，这样就需要对法律进行解释，其任务就在于清除可能的规范矛盾，回答规范竞合及不同之规定竞合的问题。更一般的，它要决定每项规定的效力范围，如有必要，并须划定其彼此间的界限。(18) 在笔者看来，对法律用语的解释首先要从词源上正本清源。
从词源上看，根据我国现行几种通用的辞书，“情”一字主要有大约以下几种含义：（1）感情、情绪；（2）情面、私情；（3）爱情；（4）情欲、性欲；（5）真情；（6）情形、情况；（7）情趣、趣味；（8）情态、姿态。(19) 当“情”与“徇”构成“徇情”一词时，由于按照前述“徇”字含义之分析，“徇”字只可能作“曲从、顺从”或者“为达到某种目的而献身”讲，但“为达到某种目的而献身”在语义上仅仅比“曲从、顺从”某种事项或目的的程度要重一些，考虑到刑法中“徇情”不需要行为人达到这一程度，所以这里仍仅仅取“曲从、顺从或者偏爱”之意。因而，从字面上看，似乎除了“情形、情况”，“情趣、趣味”与“情态、姿态”几种含义之外，其他几种含义均可以与“曲从、顺从或者偏爱”相配。(20) 而所有其他“情”之义均属于私人层面的东西，诸如感情、情绪，情面，真情等等，而私情、爱情以及情欲、性欲等更专属于私人层面的东西。这也就是为什么《现代汉语词典》在解释“殉情”（即徇情，此时“徇”通“殉”）时直接解释为“徇私”的缘故。(21) 不过值得注意的是《辞海》在将说明“情”的“情面、私情”之义时，所举之例即为“说情”与“徇情”。按照《辞海》的这种诠释方法，“徇情”之义即为曲从、顺从情面或者私情之意。似乎“情”的其他之义不在“曲从、顺从”的对象之列，其实不然，因为情面与私情同样可以做很多种理解，其内涵非常丰富。从逻辑上讲，“徇情”在词义上与“徇私”并无不同，或者说“徇情”能够为“徇私”的词义所包含。就刑法中的徇私而言，应该说既包括徇私情，也包括徇私利。
至于刑法第399条第1款将徇私与徇情作为枉法行为的两个并列条件，在笔者看来，是一种提示性规定或者说注意规定，并不增设新的规范内容，其目的是为了特别提示徇私情这种徇私枉法情形，以避免司法实践中忽视对其的处罚。这种规定仅仅具有对司法工作者的提示性，并存在对任何条款的修订或者补充。(22) 对徇私是否包含徇情之义之所以产生分歧的表层原因可能就在于此，论者一般只是注意到是应强调法律用语的统一性还是应强调其相对性的问题，而没有意识到刑法中注意规定在徇私与徇情用语上的运用。其实其根源也就在于对刑法中这种注意规定的忽略上，当然徇私枉法罪中的这种注意规定本身的科学性与合理性值得进一步研究，毕竟其他条款并没有对徇情做出提示性规定。在笔者看来，之所以在其他条款中没有相应的提示性规定，主要原因在于在1997年刑法修订前，徇私与舞弊总是相随运用的，徇私舞弊已经作为一个常用型、习惯性的法律用语规定在相应的刑法规范中；在刑法修订之时，对相关的徇私舞弊犯罪行为仅仅是简单地编纂，而并没有考虑到立法技术与立法理念等因素，再加之我国现时的刑事立法水平还存在诸多欠缺，所以就形成了误以为“徇私”与“徇情”属于大相径庭的一对词语的看法。
在对徇私是否包括徇情之义的探讨中，是关注法律用语的统一性还是关注法律用语的相对性问题，其实是一个体系性解释的问题。这种方法是文义诠释的一种具体方法，它强调的是，不应以孤立的条文解释法律，而应联系这一条文与文本规范性文件中的其他条文，以及其他规范性文件来考虑法律的文字含义。这种解释方法因为其主要旨意在于维护法律体系及概念用语的统一性，所以要求解释者对字、词的运用应遵循统一律，即使是成文法规定本身有矛盾，它也应使矛盾消除。但这种解释太过于偏重系统等形式要件而存在某种缺陷，所以，“体系解释并不等于对统一用语做出完全统一的解释。我们不难发现，有时解释者必须维护用语的统一性，有时又必须承认用语的相对性。”(23) 当然，这种缺陷还不足以否定体系解释， 我们在运用这种方法时，应注意与目的解释等方法结合起来，“假使法律的字义及其意义脉络仍然有作不同解释的空间，则应优先采纳最能符合立法者的规定意向及规范目的之解释。”(24) 我们在对徇私进行解释时， 既要注重刑法中对这一用语的统一性之维护，必须将徇私是否包含徇情这一问题，放在整个刑法体系中通盘考虑，又要结合考察立法当时的历史情境、规制的动机、立法者的意向声明与立法理由说明以及规制本身等方面所反映出的立法规定意向与目的，来考察立法者在立法时是否将徇私与徇情作了不同的解释与规定。尽管笔者没有查阅到有关徇私类犯罪的立法规定说明，但就徇私、徇情本身的词源含义以及前文所述的立法水平不高而言，立法者的目的显然是不自觉地将徇私作了包含徇私利与徇私情两类情形的理解，至于只有刑法第399条徇私枉法罪中单独规定了徇情这种情形，一是1997 年刑法修订之前相应规定的惯性使然，二是如前所述，为了特别提示司法者对徇情这种现象的关注，而非在徇私之外规定了一种新的情形。
另外，即使承认徇私与徇情在语义上可能存在差异，但从法益保护的层面来看，无论是徇情而不履行职责或者滥用职责，还是徇利而不履行职责或者滥用职责，都属于渎职行为，而严重侵犯了这类犯罪所保护的法益，因而，从社会相当性的角度看，如果在刑法上不处罚后者情形，则有失公平与正义。在我看来，这种法益保护失衡属于立法技术性的问题，而不属于法律漏洞意义上的“不圆满性”，(25) 这种立法技术性问题完全可以通过评价性解释予以补足。(26) 之所以说它属于立法技术性问题，主要是因为通过我们上述的解释分析，完全可以补足这种由于法律用语的选择而造成学理纷争最终可能带来的法益保护失衡后果。
综上，笔者认为徇私包含徇情之义，所采取的分析方法及其理由与持这一主张的学者有所不同。
三、徇私是否包括徇单位之私
既然是徇私，那么徇个人之私当然属于徇私，但是否包括徇单位、集体之私，刑法理论上与司法实践中对此则不无纷争。如“在制定枉法追诉、裁判罪立案标准的过程中，争议较大的是，对于牟取单位和小集体不当利益而实施枉法追诉、裁判行为的，能否认为是徇私枉法；并以枉法追诉、裁判罪追究刑事责任。”(27) 从笔者所收集的材料来看，对这一问题的理论聚讼主要有以下几种主要观点：
第一种观点为否定说，该说认为，徇私仅仅是徇一己之私，私情、私利与单位利益相对应，为本单位牟取私利的徇单位之私不能理解为徇私。其理由主要有：（1）从文义解释看，“徇私”应是指徇个人私情、私利，将“私”与单位相关联称为“单位之私”，应该说不符合刑法用语的逻辑性；从体系解释看，对“徇私”的理解，必须放在整个刑法体系中通盘考虑。如若将“徇私”可以理解为“徇单位之私”，那么刑法第169条规定的徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，逻辑上将无法说通（为国有公司、企业谋取单位利益与将国有资产低价折股、出售是矛盾的）。(28) （2）徇小团体利益之私，行为人个人没有取得不当利益，而且刑法又没有明确规定徇私舞弊不移交刑事案件罪为单位犯罪，所以此种行为不宜认定为犯罪；（3）为了本单位利益实施的滥用职权、玩忽职守渎职行为，不视为徇私，也会用相应罪名可以适用，而不会放纵犯罪。(29) 如2001年8月7日至9日，最高人民法院与最高人民检察院所提出的《关于审理贪污贿赂和渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》即认为：徇私舞弊型渎职犯罪的“徇私”，应理解为徇个人私情私利，不包括徇小团体利益，为了小团体利益而实施舞弊行为的，应以刑法第397条追究刑事责任（即按照滥用职权罪或玩忽职守罪定罪处罚）；(30) （4）我国《行政处罚法》第61条明确规定：“行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，徇私舞弊，包庇纵容违法行为的，比照刑法第188条的规定追究刑事责任”，也就是说，对仅仅为牟取本单位私利，而未徇私舞弊的以罚代刑的行为，不追究刑事责任；（5）《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》在有关徇私舞弊不移交刑事案件案中，有关“涉嫌‘以罚代刑、放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的’，应予立案”的规定，只是规定了行为的客观方面而已，并未涉及主观方面，而构成徇私舞弊不移交刑事罪，还必须在主观方面具备徇私舞弊的动机，因而，主张徇私舞弊不包括为单位谋利益，与高检的解释是一致的，二者并不矛盾。(31)
第二种观点为分别处理说。该说论者尽管对徇私是否包括徇单位之私持否定态度，但却依然认为，为牟取“小集体”、“小团体”利益能否认定为“徇私”，应具体情况具体分析，因此，笔者将这种主张独立归为一类。其具体主张有两点：（1）关于“小集团”、“小团体”利益，在司法实践中，要注意结合具体案情，区别对待，准确认定是单位利益还是私情、私利，是单位利益还是多个个人利益的结合。如果行为人并非为了单位利益，而是为了所谓“小集体”、“小团体”的不特定单位成员的私情、私利的，可以认定为“徇私”。（2）关于单位成员利益、其他单位或者内部分支机构、内设部门的利益，能否认定为“徇私”中的“私情、私利”，关键在于认定该种利益究竟是单位利益还是处分了的行为人的个人利益。就单位成员利益而言，如果行为人的枉法行为是为了单位成员的集团福利，则应视为单位利益，不宜认定为徇私。就其他单位利益或者单位内部分支机构、内设部门的利益而言，从最终意义上讲，这些利益应归属于单位利益，但如果能够认定是行为人对个人利益的处分，则应认定为“徇私”。(32)
第三种观点为肯定说，该说因其立论的不同，又复分为两种主张，一是完全肯定说，该说认为“徇私”不仅仅指司法工作人员徇个人之私情的枉法行为，同时也包括那些徇单位、集体之私的枉法行为。其主要理由有：（1）从现行法律法规及有关司法解释看，也已将徇小团体之私而不移交刑事案件行为作为犯罪处理。第一，1999年9月16 日最高人民检察院发布实施的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》在关于徇私舞弊不移交刑事案件罪的立案标准中规定：直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的，应予以立案侦查。该条虽未涉及其他徇私舞弊犯罪，但作为同一类渎职犯罪，为国家机关对社会所进行的正常管理活动提供有效的刑法保护，从而更好地保护国家和人民利益，也应该认为徇私舞弊犯罪的徇私包括徇单位、集体之私。(33) 第二，1996年10月1日实施的《行政处罚法》第61条规定：行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚。徇私舞弊，包庇纵容违法行为的，比照刑法第188条的规定追究刑事责任。“1979年刑法第188条就是关于徇私舞弊犯罪的规定。虽然刑法修订以后， 原有的徇私舞弊犯罪在形式上有了较大的变动，分解出了几个具体的罪名。但从现行刑法的规定看，从徇私舞弊罪中分离出来的几个新罪名在行为方式上并没有大的变化。因此，行政处罚法的规定仍然是刑法关于徇私舞弊类犯罪规定的依据和基础，徇私的内涵仍应包括徇小团体之私。”(34) 第三，1996 年最高人民检察院《关于办理徇私舞弊犯罪案件适用法律若干问题的解释》第3条规定：为牟取单位或小集体不当利益而实施第1、2条行为的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。“该司法解释虽然是在刑法修改之前做出的，但其规定的精神仍然应坚持，即徇单位之私、徇小集体之私的，也应属于徇私枉法罪主观方面的‘徇私’。”(35) （2）从社会危害性来看，徇小团体之私的社会危害性更大。如果认为徇小团体之私不属于徇私的范畴，必然会产生使犯有同样罪行的犯罪嫌疑人，仅仅因为是满足单位或小团体的意愿还是其个人的意愿，而得到截然不同的处置结果，这必然造成司法上的严重不公，而严重践踏了法律面前人人平等原则。(36) 二是刑事政策肯定说。该说认为徇私的字面应有之义难以包括徇单位、集体和小团体利益，更无法涵盖地方利益。但就我国当前的社会现实来讲，单位、集体和小团体利益与行为者个人徇私利是紧密联系的，其实质仍然包括个人私利，这是与我国现存的分配体制、用人机制分不开的。因此，一般来讲，徇私利既包括个人私利，也包括单位、集体和小团体的不当利益。(37)
上述几种观点可谓各有千秋，其理由似乎都很充分，但是否合理则还需要进一步讨论。
首先，笔者认为否定说的观点不能成立，其理由也很难站住脚：（1）认为将“徇”单位之私解释为徇私不符合逻辑的理由不能成立。其实所谓公与私是相对而言的，相对国家之公而言，集体之公则为私；相对个人之私而言，集体之私则为公，如果完全从徇私的字面含义着手，而认为所谓私就是纯粹的个人、私人之情形，则不可取。因为将集体本身的利益完全视为与私相对的所谓公，实质上属于一种集体本位主义，这种放大了的小团体主义，也是仅仅注意自己小团体的利益，实际上也包含了极狭隘的个人主义，自然有私的因素，而不能说就属于完全的公。（2）至于刑法没有明确规定单位可以成为徇私类渎职犯罪的主体就不宜将徇单位之私个人没有取得不当利益的行为认定为犯罪的理由，也不能成立。前引《行政处罚法》与《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》都明确规定了对这种行为，应当依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。（3）为本单位利益实施的渎职行为可以适用诸如滥用职权罪或玩忽职守罪等相应罪名而不会放纵犯罪的理由，并没有说服力。徇私类渎职犯罪的社会危害性比一般的渎职犯罪更为严重，刑法之所以将其单独列出，就是为了加重对这种犯罪行为的处罚，徇私类渎职犯罪的法定刑一般都比单纯的滥用职权罪或玩忽职守罪较重。如果徇单位、小团体之私而渎职，不认为是徇私，而按照一般的渎职犯罪处罚，就会导致罪责刑不相适应，而且极易将滥用职权罪或玩忽职守罪变成一个新的口袋罪，而有违立法原旨。（4）《行政处罚法》第61条的规定并没有明确将为牟取本单位私利排除在徇私之外，否则肯定说就不能从该条规定得出相反的结论而作为其主张理由了。（5）《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》与《行政处罚法》的不同在于就是直接规定了如果徇单位之私，则按徇私舞弊不移交刑事罪对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，因而并不仅仅属于是主观要素还是客观要素的问题，这表明司法解释也是认可徇私可以解释为包含为单位谋利益的，所以否定说的最后一个理由也不成立。
至于分别处理说，在笔者看来，是一种似是而非的观点，既然论者对徇私是否包括徇单位之私持否定态度，那再对为牟取“小集体”、“小团体”利益能否认定为“徇私”进行讨论就完全没有必要。再者，即使论者的主张有合理之处，但在司法实践中如何准确区分行为人是为单位利益还是为了所谓“小集体”、“小团体”的多个个人利益，论者则语焉不详。其实，“小集体”、“小团体”既可以表现为一个单位或某单位的内部机构，也可以表现为某单位内部的不特定多个人，所以，按照这种方法也是难以区分开来而分别处理徇单位之私与徇个人之私的。
笔者赞同肯定说的观点，但并非认为肯定说就没有值得商榷之处。首先，刑事政策肯定说的主张就不妥当，尽管该说肯定徇单位之私应当包含在徇私之意中值得肯定，但该说却认为徇私在字面应有之义上并不能涵括徇单位之私，只是从社会现实与我国现存的分配体制、用人机制出发，将其作为徇私处理，是符合刑事政策的需要的。但这种有些矛盾的观点如果得以贯彻，就可能会损害到罪刑法定原则的贯彻。其次，即使是完全肯定说，其理由也有不妥之处：（1）前引1996 年最高人民检察院的司法解释，在笔者看来，是不能用以作为解读新的刑事立法之依据或者必须坚持的精神的，尽管这一司法解释还没有被明文废止，但由于1997年刑法对徇私类渎职犯罪作了比较大的修订，徇私舞弊的含义也可能随之发生一些变化，因而不能直接以此为依据来证明肯定说的观点，充其量也只能作为一种解释论上的参考。（2）对一个法律用语是否包含某种意义，应当从法律用语本身着手， 但完全肯定说只是从现行法律、司法解释以及社会危害性程度来论证了自己的观点，却完全没有从徇私本身应有的含义。（3）由于刑事处罚并不仅仅基于社会危害性的大小， 而必须在刑法上有明文规定，但如果不能从法律规定推导出一般性结论，而仅仅从徇小团体之私的社会危害性比一般徇私更大来得出徇单位之私应包含于徇私之义，就有可能存在没有明文规定却受到刑事处罚的情形，而违背罪刑法定原则。综上，肯定说的这种论证方法存在本末倒置的缺陷，而不可取。
笔者认为，从文义解释的角度看，徇私是可以包含徇单位之私的。文字的解释都始于字义，而所谓字义是指一种表达方式的意义，依普通语言用法构成之语词组合的意义，或者依特殊语言用法组成之语句的意义。“字义具有双重任务：它是法官探寻意义的出发点，同时也划定其解释活动的界限。”(38) 当然， 文义解释不能作字义可能范围之外的说明，否则就不再属于阐释，而是已经改变了其意义。所谓“私”，如前文所言，是与“公”相对而言的。如果单位利益与职责的正确履行相冲突，就绝对不可能存在所谓的“公”，因而徇所谓单位之私而渎职的行为，就完全可以解释为徇私的渎职行为。徇单位之私是否属于徇私的问题，实质上是一个是否渎职的问题。应当说，刑法之所以将徇私类渎职犯罪在一般渎职犯罪外单独设罪，就是考虑到其社会危害性程度比一般的渎职犯罪要严重得多，而特别加重处罚的。但徇私类渎职犯罪的本质是渎职这点并没有改变，如果行为人违背自己的职责所在而滥用职权或者玩忽职守，无论是徇个人之私，还是徇单位之私，都属渎职行为。这里的所谓单位利益实质上即是小团体利益、扩大了的个人利益。从这一意义上说，将徇单位之私解释为徇私应有之义，并没有超出徇私字义可能范围，而仍然属于文义解释的范畴。
从法律规定与司法解释的层面看，前引《行政处罚法》与司法解释的相关规定尽管不能全面说明所有的徇私类渎职犯罪的“徇私”均包含了“徇单位之私”之义，但至少能够说明立法与司法也已在某些罪中肯定了这一点。事实上，司法实践中已经有了将徇单位之私的渎职行为作为徇私类渎职犯罪处理的案件。(39) 这一点也正说明，将徇单位之私解释为徇私应有之义，并没有超出徇私字义可能范围。
当然，徇私更容易让人首先想到的是个人的、私人的情形，在笔者看来，这属于法律漏洞的问题，因为“无论如何审慎从事的法律，其仍然不能对所有——属于该法律规整范围，并且需要规整的——事件提供答案，换言之，法律必然‘有漏洞’。”(40) 但我认为这里的漏洞属于不真正的漏洞，所谓不真正的漏洞，是相对于真正的漏洞而言的，是指“法律对应予规范之案型，未为异于一般规定之特别规定情形而言。”(41) 相对于徇个人之私这种一般情形而言，徇单位之私或者部门之私、团体之私就属于徇私的特殊情形，这种特殊情形尽管未被适当地与徇个人之私相区别，而独立地加以规范，但总算已被作为一般情形规范在徇私的范围之内了。因为无论从哪一角度讲，法律并没有将徇单位之私排除在徇私的含义之外。
至于徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪中的徇私理解，当然不能说是徇单位之私，而完全可以理解为徇小团体之私。尽管徇私可以理解为包含徇单位之私之意，但并非是在所有的行为评价中对徇私都只能作徇单位之私理解。再者，如前所述，徇私类犯罪的本质在于渎职，如果为单位私利而渎职，当然属于徇私的范畴。
四、结束语
综上所述，所谓徇私，既指徇私利，也指徇私情；既指徇个人之私，也包含徇单位之私、徇小团体之私。
应当注意的是，不论徇私情或谋私利，也不论徇个人之私或者徇单位、小团体之私，在刑法意义上都必须是基于行为人具有某种公权力，但因徇私而渎职的行为，这是我们在刑法意义上讨论徇私内涵的前提。不过由于目前刑法将国有企业、事业单位的职工等相关人员也视为国家工作人员，因而这里的公权力的范围比较宽泛，还包括国有企业、事业单位所赋予员工的一定职权。如果行为人并不具有某种公权力，即使曲从某种私利或私情而违反自己的职责，则仅仅属于一般的渎职行为，而不属于这里的徇私。
当然，尽管本文从上述三个方面对徇私的内涵进行了认真的分析，界定也应当比较客观合理，但也并非解决了徇私类渎职犯罪的所有问题，即使就“徇私”而言，也还存在诸如它在徇私类渎职犯罪中的定位、徇私与渎职的关系以及徇私是否有必要作为渎职类犯罪的构成要件等问题。对于这些问题，仍有进一步研究的必要，但不属于本文所解决的范围之内，笔者将另文讨论。
注释:
① 苏彩霞：《徇私舞弊型犯罪共性问题研究》，载《云南大学学报法学版》2004年第2期。
② 刑法条文所表述的罪状中直接包含有“徇私”字样的具体罪名有国有公司、企业、事业单位人员失职罪，国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，接送不合格兵员罪，滥用职权罪，玩忽职守罪，徇私枉法罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，滥用管理公司、证券职权罪，徇私舞弊不征、少征税款罪，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪，违法提供出口退税凭证罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪，放纵走私罪，商检徇私舞弊罪，动植物检疫徇私舞弊罪，放纵制售伪劣商品犯罪行为罪，招收公务员、学生徇私舞弊罪等20个罪名，而非一些学者所统计的10多个。
③ 当然笔者这里并非对这种立法持完全的赞同立场，而是认为这种将行政法规中有关职务犯罪的附属刑法照单全收的做法并不妥当，比如仅仅根据行政机关的不同，将不同行政机关的工作人员徇私舞弊滥用某种职权或者不履行某种职权的行为，分别规定为不同的罪名，就显得尤为不经济，不符合刑事立法的经济性原则。但这一问题并非本文的重点，所以这里只是简单地将立法者的可能意识予以了比较合乎常理与逻辑的分析。另外，笔者在后文将对此进行进一步的评述。
④ 《辞海》，上海辞书出版社2000年版，第964页。
⑤ 《现代汉语词典》，商务印书馆1988年版，第1316页。
⑥ 《辞源》，商务印书馆1983年版，第580页。
⑦ 《辞源》，商务印书馆1983年版，第580页。
⑧ 《辞海》，上海辞书出版社2000年版，第964页。
⑨ 《现代汉语词典》，商务印书馆1988年版，第1316页。
⑩ 《辞海》，上海辞书出版社2000年版，第2100页。
(11) 《辞源》，商务印书馆1983年版，第1244页。
(12) 《现代汉语词典》，商务印书馆1988年版，第1085页。
(13) 张穹主编：《贪污贿赂渎职“侵权”犯罪案件立案标准精释》，中国检察出版社2000年版，第131页。
(14) 李永君：《徇私舞弊罪若干争议问题探讨》，载《河北法学》2000年第3期。
(15) 张鹏：《查处徇私舞弊类案件中的问题及原因》，载《人民检察》2001年第11期。
(16) 转引自李文生：《关于渎职罪徇私问题的探讨》，载《中国刑事法杂志》2002年第4期。
(17) 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第276—277页。
(18) ［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第193—194页。
(19) 《现代汉语词典》对“情”的解释有5种：（1）感情；（2）情面：人情、讲情、托情、求情；（3）爱情；（4）情欲、性欲；（5）情形、情况。（参见：《现代汉语词典》，商务印书馆1988年版，第934页。）《辞海》对“情”的解释也为5种：（1）感情；（2）情况；（3）情面、私情，如：说情；徇情；（4）爱情；（5）情趣。（参见《辞海》，上海辞书出版社2000年版，第1198页。）而《辞源》则将“情”解释为6种含义：（1）感情、情绪；（2）爱情；（3）真情；（4）情况、实情；（5）情态、姿态；（6）趣味。（参见《辞源》，商务印书馆1983年版，第612页。）
(20) 当然这里所说这几种含义在“徇情”中不能解释相通也是相对的，比如可以曲从、顺从某种情形，顺从自己的某种情趣，但基于“情形”太抽象，而“情趣”一般是从褒义来使用的，很难想像这种含义运用在刑法中的意义所在。因而为我们所不取。
(21) 参见《现代汉语词典》，商务印书馆1988年版，第1316页。
(22) 有关注意规定并非本文重点内容， 有兴趣者可以参看张明楷所著《刑法分则的解释原理》（中国人民大学出版社2004年版，第247—280页）一书之相关内容，该书对这一问题作了比较详细的分析。
(23) 张明楷：《刑法分则的解释原理》，中国人民大学出版社2004年版，第325页。
(24) ［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003 年版，第220页。
(25) 所谓“不完满性”，是指如果一个生活类型并未受法律的规范， 那么为在该生活类型所发生的问题，在经过法律解释补充的讨论后，人们仍不能找到法律上的答案的这种情形。参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第294页。
(26) “在法律的缺点中，有一种是属于立法政策性或技术性的，它基本上是可以被改进，但即使不改进，也仍能尽其规范上的功能而给予系争的生活类型适当的规范上的答案。由于这种带有立法政策上，或技术上之缺失的法律，尚能对系争的生活类型提供适当的答案，所以它并没有法律漏洞意义下的‘不完满性’”。参见黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第295页。
(27) 张穹主编：《贪污贿赂渎职“侵权”犯罪案件立案标准精释》，中国检察出版社2000年版，第168页。
(28) 参见牛克乾、阎芳：《试论徇私枉法罪中“徇私”的理解与认定》，载《政治与法律》2003年第3期。
(29) 参见张明楷、黎宏、周光权：《刑法新问题探究》， 清华大学出版社2003年版，第400—401页。
(30) 转引自李保唐、徐全兵、 田书彩：《认定徇私舞弊不移交刑事案件犯罪若干问题研究》，载《中国刑事法杂志》2003年第1期。
(31) 参见王作富、刘志远：《论徇私舞弊不移交刑事案件罪的司法适用》，载《中国刑事法杂志》2000年第3期。
(32) 参见牛克乾、阎芳：《试论徇私枉法罪中“徇私”的理解与认定》，载《政治与法律》2003年第3期。
(33) 参见赵秉志主编：《中国刑法实用》，河南人民出版社2001年版，第1505页。
(34) 李保唐、徐全兵、田书彩：《认定徇私舞弊不移交刑事案件犯罪若干问题研究》，载《中国刑事法杂志》2003年第1期。
(35) 马松建：《徇私枉法罪主观方面研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第4期。
(36) 谢晓强：《徇私枉法罪的认定》，载《中国律师》2004年第11期。
(37) 李文生：《关于渎职罪徇私问题的探讨》，载《中国刑事法杂志》2002年第4期。
(38) 迈尔·海奥茨语，转引自［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第202页。
(39) 如上海东达期货经纪有限公司总经理孙某为挽回公司约500万元人民币亏损，拍板决定违法自营期货业务，最终造成公司巨额亏损达人民币892 万余元一案中，法院即是按照徇私舞弊造成亏损罪判处孙某有期徒刑一年，缓刑一年的。（参见阿郎：《为单位徇私也是犯罪吗？》，载《浦东开发》2002年第9期。）
择校在美国一直存在,只要学生家庭愿意,到处都有私立学校供家长选择｡从20世纪开始,私立小学和中学的学生数量大约为美国中小学在校生人数的7%以上,过去的10年内一般为10%~11%的比例｡
美国的公立学校提供择校机会开始于20世纪60年代的择校改革(Alternative School Reform),90年代后逐步发展到学区内择校(在本学区内公开或者有名额限制的招生)､学区间择校(根据跨学区学校间的协议交流学生,一般有名额限制,但是不用额外承担费用)､公立学校学生凭学费券(Publicly Funded Voucher)申请私立学校､特许学校(Charter School)､磁石学校(Magnet School)和虚拟学校(Visual School)等择校方式｡
但是,并不是美国各州都提供所有这些选择｡2003-2004学年,美国40个州和哥伦比亚特区大约有3200所特许学校,学生数占全部公立学校学生的1.7%｡另外,只有佛罗里达州､缅因州､佛蒙特州､威斯康星州､俄亥俄州和哥伦比亚特区6个州提供学费券方式择校｡学区内和学区间的择校方式在71%的西部学区､63%的中西部学区､44%的南部学区和19%的东北部学区存在｡
美国的磁石学校在20世纪70年代逐渐兴起,一开始主要为降低各个学区种族隔离和仇视｡之后,转向了创建特色课程､重视备考大学､强调激励学生,有小规模高中､高科技高中等形式,在校人数不断增长｡
虚拟学校是利用电脑和互联网技术传播知识的学校,美国目前有22个州设立了虚拟学校,有16个州至少各有1所虚拟特许学校,学生数4万~5万人,但是起点在高中阶段｡
除公立和私立择校体系外,学生家长们还有家庭教育(Homeschooling)可供选择,家庭教育在美国50个州都属合法｡美国当代“家庭教育”运动开始于上个世纪50年代,在80和90年代迅速增长,在1999-2003年间,学生人数从85万增加到110万,大约占在校生比例的2.2%｡
二､美国择校的趋势
美国国家教育统计中心(National Center for Education Statistics)在2006年11月28日发表了《择校的趋势》(The Trend of the Use of the School Choice),通过对美国1~12年级学生在1993-2003年间的数年抽样调查,得出以下结论:
第一,2003年,美国大约1250万中小学生选择了指定公立学校以外的学校,其中740万学生选择的是其他公立学校,510万学生选择的是私立学校｡
第二,公立学校的学生数基本不变｡学生上指定公立学校的比例在1993-2003年间呈现下降趋势,直接到指定的公立学校上学的学生从1993年的80%下降为2003年的74%｡但是同期自主选择公立学校的学生比例从11%上升到15%｡越来越多的学生上的是自己选择的公立学校,其中初中和小学生比高中生更倾向于自主选择公立学校;家长获得过良好教育的以及家庭收入超过贫困线的学生更倾向于自主选择公立学校;完整家庭的学生比单亲家庭的学生更倾向于自主选择公立学校;居住在城市的学生更倾向于自主选择公立学校｡
第三,学生选择私立学校的比例相对稳定｡由于州政府和地方政府负责公立学校的经费,而私立学校的学费来自于学费､杂费､私人捐赠,所以私立学校的费用也限制了生源,学生只能来自能够负担得起的家庭｡这样的家庭一般为父母受过高等教育或者其收入远远高于中等家庭｡私立学校也区分为教会学校和非教会学校｡在1993-2003年的10年内,私立教会学校的学生数稳定在8%,但是非教会私立学校的学生数从1993年的1.6%增加到2.4%｡
第四,搬家是美国家庭保障孩子就读名校的一个重要手段｡数字显示,为就读公立学校而搬家比起为就读私立学校而搬家的家庭较多:28%的上指定公立学校的学生家长和19%的上自主选择公立学校的学生家长说是因为孩子教育原因搬的家｡相比之下,只有8%~9%的私立学校学生家长因为教育原因搬家,但这可能也跟大批私立学校的住校制度有关｡
第五,对比上指定公立学校的家长,择校学生的父母对学校有更高的满意度,其中上教会私立学校的父母满意度最高｡在2003年,54%的上指定公立学校的家长对学校非常满意;64%的上自主选择的公立学校的家长对学校非常满意;77%的上教会私立学校的家长和72%的上其他私立学校的家长对学校非常满意｡可喜的是,1999年至2003年动态的数据显示,家长对指定公立学校的满意度在提高,1999年的非常满意率仅为49%,2003年已经达到54%｡
三､美国政府对待学生择校的态度
1.政府从法律上规定如果学校不能保证教学质量,则学生有权择校
“择校”一直是美国教育改革的重要议题｡《2002-2007年美国教育战略规划》提出了六个具体战略目标,其中包括增加教育灵活性及地方机构的权力,为学生家长提供更多的信息及更多选择机会,这一规划的目标是达到教育公平,提高教育质量｡根据2004年美国政府对于《不让一个孩子落伍法》① 中关于选择公立学校的解释:如果美国公立中小学不能满足各州的教育标准,不能确实提高学生成绩,则需要提供给学生父母更好的选择方案,包括送孩子到其他学校的选择｡这样,以法律条文的形式,制订了当一所学校处于提高阶段(School Improvement)②､整改阶段(Corrective Action)③､重组阶段(Restructuring)④ 三种状态的时候,学生家长有权为孩子择校,或者学校为学生免费提供额外的教育服务,如课外辅导､延长上学时间､假期补习等｡
2.美国部分州提供开放式录取政策,帮助学生选择最适合的学校
在开放式录取(Open Enrollment)政策下,某些州的学生能够自由选择本州内的任何学校,特别是当学生遇到问题:不适应大班上课､学习成绩不理想､学习方式异常､难以融入集体生活或者某些学生欺强凌弱的时候｡学区内择校和学区间择校是开放式录取政策的两种形式｡但是只有州政府将本政策确定为硬性类(相对于某些州的自愿类)时,学区才必须提供此选项,美国有16个州要求学区必须允许学生在学区间择校,28个州允许学区自主选择｡
3.美国部分州政府提供学习经费,减轻学生择校经济负担
美国部分州的方式是通过学费券(Voucher)来提供学费支持,州和地方政府拿出经费,根据该学区的学生平均学习成本确定学费券的价值,学生家长通过交付学费券来支付所选择的公立学校或者私立学校的学费,不足部分自己承担｡
美国也有部分州允许学生通过给私营组织捐赠来获取奖学金,或者给予就读私立学校的学生家庭减免税收额度的形式来降低低收入家庭就读私立学校的费用压力｡
四､美国建立择校体系的优劣争论
美国择校体系的目标是建立学校之间的竞争,促使公立学校提高教学质量｡但是,反对者认为自由市场竞争的理论不适用于教育领域,允许择校会适得其反,反而伤害更多的学生｡主要的意见集中在以下几个方面:
1.支持意见
第一,择校有利于提高学生学习成绩和毕业率｡大量研究显示这是择校的明显效果,或多或少都能刺激学校向好的方向改变｡
第二,择校有利于为学生提供更好的教育,特别是在那些评估为“提高阶段”的学校的学生｡
第三,择校有利于鼓励教学创新｡择校带来的竞争压力促使学校不断尝试新的教育理论,提高教育水平,创新教学方法｡成功的实践经验也很快就能在学区间传播和学习｡
第四,择校能够提高家长对教育的满意度｡随着学校的不断创新和提高,学生和家长能够找到更加匹配(match)的学校,保证学生未来成就的最大化｡
第五,择校能够创造一个鼓励所有的教育机构不断提高的环境｡通过提高择校的规模和质量,能够创造学校间的竞争压力｡研究显示,存在真正竞争的学区能够带来积极影响,但是如果学区内存在某些较差的学校,其他学校的创新压力就小得多｡
第六,择校能够节约有限的教育经费｡根据美国国家教育统计中心的有关数据:平均私立学校的学费大概为4689美元,而同期公立学校平均学生费用为8830美元｡如果每个公立学校的学生得到的学费券价值是平均费用的60%,即5298美元,州政府就可以节约3532美元｡
第七,择校能够更好地帮助学生为“高中后”(Postsecondary)教育做好准备｡目前美国高中毕业生的水平呈现下降的趋势,并不能满足毕业后面临的社区学院､大学等的基本要求,择校将进一步解放学生学习的动力和活力｡
第八,择校能够降低种族和收入差别造成的歧视｡美国很多市内学校面临来自种族歧视､贫富不均等问题带来的法律压力,法庭不断要求学校消除这些问题及其带来的不良影响｡择校扩大了学生的选择空间,方便学生能够在学区内外的更大范围,甚至全州内找到合适的学校｡
第九,根据美国教育部2006年的一份分析报告,有超过2000所公立学校5年以上不能通过年度评估,其中包括纽约市､洛杉矶和芝加哥等一些大的学区｡但这只是冰山一角,有些通过年度评估的学校也仅仅达到最低的评估标准｡根据2005年美国国家教育情况评估报告(2005 National Assessment of Educational Progress),来自低收入家庭的8年级学生中,32%在数学上低于基本线,29%在阅读上低于基本线｡为了更有效地使用每年4400亿美元的公立中小学教育经费,美国政府需要给学生更多的择校自由｡
2.反对意见
第一,由于私立学校提供择校机会给公立学校学生的同时,私立学校需要遵守如安全､财务､非歧视等条件,随着大批公立学校学生涌入私立学校,私立学校将失去独立性和活力,逐步成为“非常规”公立学校｡
第二,在贫困地区的学生家长会因为文化程度､精力､能力等原因不能掌握学区内外学校的全面情况,仍无力择校｡而不得不留在原来学校的学生,会因为学校经费的减少(由于提供免费交通设施给转校生等)而受到伤害｡而某些富有的家庭则逃离本学区学校,反而加重了社会各个阶层的不平等｡边远地区的学生也没有多少学校可供选择｡
第三,择校中的学费券和奖学金方式基本上就是在给私立学校送钱｡因为中产阶级和富裕家庭已经将他们的后代送到私立学校,而那些低收入家庭要么不能确保被录取,要么不能支付学费券以外的费用｡已经有研究数据表明使用学费券并不能提高学生的考试成绩｡
第四,虽然在2002年,美国联邦最高法院通过对学费券择校项目的支持判决,但是在2006年1月,佛罗里达州最高法院以“违背教育的公平原则”――“应该保证全州学生拥有一个公平､安全和高质量的自由公立学校体系”为由取消了该州的奖学金择校(私立学校)项目｡由于美国各州宪法的不同法律背景和历史,择校项目仍然面临着法律挑战｡
注释
①《不让一个孩子落伍法》于2002年成为法律,它的主要目标是确保所有的孩子有一个公平､公正地接受高质量教育的机会,保证学生达到各州的学业标准｡基于此目标,该法建立了年度适度进步评估制度,通过抽样或者选取全部学校学生在数学､阅读等方面的成绩评价公立学校的表现,也有其他如毕业率､上课率等参考指标｡适用于所有的公立学校,但是各州的标准各有差异｡
②如果某个公立学校连续2年没有通过评估,则被确认为进入需要“提高阶段”,连续2年通过评估才能取消｡
③如果某个公立学校在进入“提高阶段”后2年还没有改善,则被确认为进入需要“整改阶段”｡
关键词：美国；私立学校；分类管理；政策；启示
中图分类号：G649.712 文献标识码：A 文章编号：(2012)01-0008-05
改革开放以来，我国民办教育发展迅猛，民办学校从非学历、非正规教育发展到各级各类学历教育，并呈现出稳定增长的势头。当然，这种发展态势也对民办学校现行管理制度和政策提出了严峻的挑战，民办教育改革势在必行。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》提出：要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理；开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。可以说，开展分类管理是民办教育综合改革的突破口。美国的教育源于私立学校，并对私立学校进行分类管理，形成了一套既独特又完善的私立学校管理体制。我们解读美国私立学校分类管理的相关政策，对我国民办学校分类管理政策的制定和实施具有很好的借鉴意义。
一、美国私立学校分类管理的相关政策解读
美国私立学校的管理是通过两种途径来实现的：一是在全联邦设立私立学校协会；另一途径是靠立法管理。但是，关于私立学校的营利性与非营利性的分类管理，政府并没有颁布特定的法律，仅仅是依据法律对营利机构和非营利机构的明确划分，并遵循“禁止分配限制”的法律原则来对私立学校进行分类的，即“不把扣除成本之后净收入分给机构成员的为非营利机构，不受这一限制的是营利性机构”。对私立学校的分类管理政策的制定上遵循市场和教育两者的内在规律性。
(一)学校设立政策
美国私立学校的设立是各州政府根据具体情况而定的，也就是说，私立学校设置权基本在州政府的手里。许多州在私立学校的设立上有较严格的审批标准，如马里兰州对其两年制学院和四年制学院分别制定了建校的最低标准。没有严格审批标准的州，私立学校的设置，也必须到州政府教育部门注册。关于两种类型私立学校的注册上有着不同的规定：在申请办理非营利性私立学校手续时，承办者必须向该州政府有关部门提交董事会成员名单、学校章程、经费来源、办学条件、校长人选、课程设置、师资情况、入学要求、学校管理、收费标准等文件；同时，学校建筑设施的安全条件和卫生、消防设施，需经州建设、卫生以及消防部门检查批准后，方可开办、运行；营利性私立学校的设立基本上遵循公司的设立程序，当然，也必须达到政府所规定的安全、卫生和消防标准。
从营利性与非营利性两类私立学校设立的相关规定可以看出，美国州政府对两类学校的设立标准是依据他们自身的属性和教育发展的规律性而做出的。非营利性私立学校的设立标准相对比较严格，使非营利性私立学校能够从一开始就比较规范。而对营利性私立学校的设立各州政府没有太多的规定性限制，只要达到相关安全、卫生等规定就可以申请办理注册。
(二)办学经费政策
美国各州政府对营利性与非营利性私立学校经费来源有不同的规定。非营利性私立学校经费来源主要有两个渠道：一是政府资助；二是学校自筹。学校自筹资金的途经主要也是两个：学费和社会捐助。营利性私立学校的教育经费来源的构成与非营利性私立学校的有很大的差异，几乎没有来自政府的资金支持，学费是其主要的收入来源。可见，营利性私立学校的经费来源比较单一，在一定程度上制约了学校的持续稳定发展。
(三)学校产权政策
两类私立学校的性质决定了不同的产权归属和财产处置政策。对于非营利性私立学校，无论是政府，还是社会组织，在财力物力上对学校都给予了支持，所以学校的产权归属于私立学校本身。而对于营利性私立学校来说，前期投资都来源于私人资本，它是私人或私人团体用于投资并取得相应利益回报的商业行为，其产权归投资者所有。
由于产权归属的不同，所以在私立学校解散时，财产的处置也不同。关于非营利性私立学校在解散时，有些州规定按“力求近似”的原则，将盈余资产捐送给从事相近工作的机构，比如其他的非营利性私立学校或公益性事业。而营利性私立学校的资产不受政府的支配，无论盈亏都与投资者直接相关。
(四)政府资助政策
美国联邦政府和州政府都设立了负责私立教育事务的专门机构。这种机构与私立学校的关系不是传统意义上的管理与被管理的关系，而是起着指导与服务的作用。政府对私立学校管理的重要手段之一就是资助政策。
1.税收政策。
学校的性质决定了税收政策的取向。美国联邦政府根据私立学校的营利性与非营利性采取了不同的税收政策。美国《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦所得税，其条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益。”根据《美国慈善法》的规定，一个组织要想获得免税资格必须满足以下几方面的要求：其成立完全出于非营利目的；其经营主要为达到规定的非营利目的；不得为个人谋取利益。从以上规定可以看出，非营利性私立学校享受政府的这一免税待遇。营利性私立学校不享受免税政策，它们必须接受工商部门的管理，并根据公司法、商法及税法的有关规定照章纳税。《美国标准公司法》第132条规定“营利性高等教育机构不享受免税的待遇”，必须向州缴纳相关的特种税。
2.学生资助政策。
美国1958年、1963年的《国防教育法》中都规定了向非营利性教育机构提供补助金和贷款的具体条件，但营利性教育机构始终被排斥在外。直至1972年的美国《高等教育法案》修订中，规定有几种类型的营利性教育机构的学生可以有资格接受联邦政府的财政资助，其中最为突出、影响最大的是“基本教育机会助学金”(BadcEduceaionM Opportunity Grant)，又称为派尔助学金(Pell Grant)的设立，该奖学金面向所有类型学校的学生，只要符合“第四款”条件的规定，都可以加入“第四款”资助计划。
3.公立学校为私立学校提供服务政策。
在美国，很多州都将一定数量的教育经费划拨到公立中小学，指定用于为某些私立中小学提供服务，比如课程开设、实验室、图书馆或其他教学设施的使用等。州教育部门会对这些服务进行检查，如公立学校未按规定完成任务，则会被抽回所划拨的教育经费。政府这一政策主要适用于非营利性私立学校，而对营利性私立学校没有相关的规定。
(五)教师管理政策
1.在美国，私立中小学大多数属于非营利性学校，各州都对其教师实行资格证书制度，但各州标准不尽相同，也不相互承认。
2.在非营利性和营利性私立学校中，教师都实行聘任制，一般公开招聘。但非营利性高等私立学校教师被聘用5～7年后，有较好教学效果，即可得到终身教授职位。
3.非营利性私立学校一般均为聘任教师提供医疗和养老金保险，保险费由学校和教师共同承担，并且学校是主要承担者。而在营利性私立学校中，由于大多数是兼职教师(学术或技术水平较高的专业人员)，学校一般按课程或课时支付报酬，并不提供各种福利。
美国各州政府对营利性与非营利性私立学校师资政策的不同主要体现在对教师社会保障的政策支持上。当然，从这些政策的制定与实施中可以看出，非营利性学校的教师在一定程度上享受着与公立学校教师相同的保障，而营利性私立学校教师的保障没有相关的规定，只有一定的报酬作为劳动回报。
从上述政策解读可以看出，美国政府对私立学校的管理有间接与直接之分，有宏观与微观之分。但总体上来说，对非营利性私立学校的管理比较的严格，各种限制性政策较多，同时各种办学优惠政策也远超过营利性私立学校。对于营利性私立学校的管理，政府只是在宏观层面和间接方面进行某些约束，优惠和激励政策相对较少。可以说，营利性私立学校基本上不受政府的直接管理，它实行的是企业制度管理方式。
二、美国私立学校分类管理政策对我国民办学校分类管理的启示
我国民办学校分类管理的理论研究和实践探索都不够充分。尚无营利性和非营利性民办学校分类管理的相关法律法规，导致在实践中鼓励和规范的政策常常产生矛盾，法律规定的民办学校优惠政策得不到落实。因此，迫切需要建立一套符合我国国情的民办学校分类管理体系。
(一)民办学校的设立
我国目前民办学校的设立是按“民办非企业”来定性的，这种模糊的定性造成了管理上的许多混乱和困惑。借鉴美国的经验，我国民办学校的设立首先必须按照营利性与非营利性进行分类管理。立足我国民办学校的实际情况，我们可以参照现行营利性与非营利性医疗机构的界定来明确非营利性民办学校，即符合以下几个方面要求：首先，学校法人产权独立完整；其次，举办者不享有办学结余资产的所有权；再次，终止时，从办学结余中归还举办者投入后的剩余资产必须用于发展教育，不得进行分配。按照上述的标准，民办学校在设立时采取申报制，由民办学校举办者自主选择学校的性质，并向主管部门提出申请。主管部门依照营利性与非营利性的标准进行审核、登记、管理。非营利性民办学校属于社团法人，建立监事制度并适用于非营利性组织财务会计制度；营利性民办学校属于公司法人，建立董事会，并设立独立董事，适用于公司财务会计制度。
(二)学校产权政策
美国私立学校产权关系处理是按照其设立时的性质不同，采用不同的产权政策。同样，我们也可以根据两类民办学校的不同性质，建立不同的民办学校产权政策。如果不接受政府财政资助的非营利性民办院校和营利性民办院校拥有完全的学校法人财产权。营利性民办院校财产可以继承、转让、抵押，甚至可以上市，拥有可以申请破产保护的权利。接受政府资助的非营利性民办院校的产权则没有以上的权利，产权只能是单位或集体所有，民办学校终止办学时，学校财产不得据为已有，或挪为他用，必须交由政府统一用于其他公益事业或其他非营利性民办院校。
(三)学校运行政策
我们知道，美国私立学校拥有充分的自主办学权，尤其是营利性私立学校。在我国，由于幅员辽阔，各地的社会经济发展情况和办学条件都有很大的不同，学校的运行政策应该根据本地区的实际情况而定。当然，我们从美国私立学校分类管理政策解读中可以得到一些启示。
1.招生自。非营利性民办学校招生应纳入当地政府招生计划，享受与公办学校同等的招生待遇，同时又有较大的招生自；营利性民办院校招生由学校自行决定和自主进行，教育行政主管部门应对其加强指导与监督。
2.收费自。非营利性民办院校的收费标准由当地物价部门和教育行政主管部门协调，依照同级同类公办学校生均经费和民办院校的办学成本来确定；营利性民办院校应依据办学成本和当地经济发展水平自主确定收费标准，并报物价局备案，接受监督。
3.教学自。非营利性民办院校的相对自主的教学权利指的是它必须在当地教育行政主管部门的指导下，制定适合学校特点的课程安排和教材选择；营利性民办院校的教学工作在遵循国家规定的教学大纲的基础上具有完全的自。
(四)政府资助政策
我们可以借鉴美国私立学校的税收、财政等方面的经验，制定我国民办学校分类管理的政府资助政策。
1.税收政策。非营利性民办学校应该享有与公办学校同等的税收优惠，比如出资人将房产设备投入到民办学校，免征营业税、企业所得税、土地增值税、契税；个人和社会组织通过具有捐赠税前扣除资格的公益性组织向民办学校捐赠时，准予在税前按一定比例据实扣除(如社会组织未超过企业所得税应纳税所得额50％的部分)。营利性民办学校免征营业税，企业所得税减半，或享受当地高新企业的优惠政策等。
2.财政政策。各省、市、县政府分别设立民办教育专项基金，以差额补助、定额补助、项目补助等形式对非营利性民办学校提供资助。非营利性民办学校的学生享有同公办类学校学生一样的政府资助。而对于营利性民办学校以政府购买服务的形式予以资助，其学校学生享有一定的政府财政资助。
同时，我们还应该借鉴美国的“公立学校为私立学校提供服务”政策。在我国，由于国家的财政政策倾斜，公办学校教育资源比较丰富。在实行分类管理后，非营利性民办学校可以共享一些公办学校的教育资源，如图书馆、实验室等等。而营利性学校在设定严格的限制条件后，可以给予一定的资源共享权利。
(五)教师待遇政策
关键词公立与私立幼儿园儿童营养差异
doi:10.3969/j.issn.1007-614x.2010.10.206
资料与方法
2009年5～6月对辖区内公立和私立幼儿园3～6岁儿童营养状况进行调查与差异分析。选择辖区所有公立、私立幼儿园中就读满1个学期的3～6岁儿童为调查对象,其中公立幼儿园3所,符合调查条件的儿童共1035名,私立幼儿园10所,符合调查条件的儿童共1294名,两类幼儿园合计调查人数为2329名,各年龄组人数无明显差异。
方法:把儿童营养状况分为营养良好、营养不良和缺铁性贫血三方面情况进行比较分析。身高、体重≥中位数～≤中位数+2SD(以下简称≥M～≤M+2SD)分别作为营养良好指标,低体重、发育迟缓和消瘦作为营养不良指标。身高、体重≥M～≤M+2SD的评价以2006年WHO标准为对照参数进行评价,并按照该标准及儿童保健学中“营养不良”的评价标准[1]判断低体重、发育迟缓和消瘦;缺铁性贫血依据儿童保健学“小儿缺铁与缺铁性贫血”进行诊断[2],并按血红蛋白下降值的程度分为轻、中、重度贫血[3]。
结果
两类幼儿园儿童营养良好情况比较,公立的为40.39%,私立的为25.43%,公立明显高于私立(P
低体重、发育迟缓、消瘦患病率公立的分别为3.09%、2.22%、0.68%,私立的分别为4.87%、5.95 %、0.70%,发育迟缓患病率私立明显高于公立(P0.05)。
两类幼儿园儿童缺铁性贫血患病情况比较。公立、私立贫血患病率分别为1.64%和3.48%,私立明显高于公立(P
讨论
从调查结果和分析看出,流动人口和低文化低收入家庭的儿童父母、私立幼儿园及幼教人员、私立幼儿园儿童是儿童营养改善的重点干预人群和单位。因此,对私立幼儿园儿童营养改善的干预应根据干预人群和单位有针对性实施干预。①儿童父母是儿童营养改善至关重要的一个群体,抓好儿童父母科学喂养的健康教育对儿童营养改善起到举足轻重的作用。②幼儿园与幼教人员,健康教育、食谱指导、定期膳食调查和加强督查相结合。卫生教育行政部门应加强幼儿园卫生保健工作的督查。③儿童良好的饮食行为和卫生习惯要靠儿童父母从小的培养和入幼后幼教人员的强化教育培养。对目前有不良饮食习惯的儿童,儿童父母、幼教人员和儿保人员应三方合力尽快给予矫正。
参考文献
1刘湘云,林传宝,薛沁冰,等.儿童保健学.南京:江苏科学技术出版社,1999:364-365.
