时间：2023-06-02 09:57:38
答：《广东省社会养老保险条例》适用于广东省行政区域内所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者；国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。（《广东省社会养老保险条例》第二条）
二、问：养老保险费用应该由谁负担？
答：社会养老保险实行社会统筹和个人账户相结合方式，养老保险费用由国家、单位和个人三方合理负担。（《广东省社会养老保险条例》第五条）
三、问：单位应在何时、按什么标准为职工申报缴费工资？
答：单位应在每年6月底前向社会保险经办机构申报缴费工资。职工的缴费工资按本人应税工资、薪金如实申报，个人工资、薪金低于上年度所在市职工月平均工资60%的，按60%申报；超过300%的，按300%申报。单位的缴费工资按全部职工工资总额申报。
四、问：个人帐户的比例是多少？由哪些部分组成？
答：从1998年7月1日起，全省统一按被保险人月缴费工资的11%建立个人帐户。其中，被保险人缴费全部计入个人帐户，其余不足部分从单位缴费中划入。（《广东省社会养老保险实施细则》第八条）
五、问：符合什么条件的被保险人可以按月领取养老金？
答：1998年7月1日后参加工作，达到法定退休年龄，缴费年限累计满十五年；1998年7月1日前（不含本日）参加工作，达到法定退休年龄，缴费年限累计满十年的被保险人，按月领取养老金，直至死亡。（《广东省社会养老保险条例》第十五条）
六、问：养老金通过什么渠道发放？
答：养老金实行社会化发放。社会保险经办机构根据就近、安全和方便原则，采取委托银行、邮局、社区等多种渠道将养老金直接发给被保险人。（《广东省社会养老保险实施细则》第十七条）
七、问：养老金是否定期调整？如何调整？
答：养老金每年7月进行调整。基础养老金每年7月按所在市上年度职工月平均工资的增长率同步调整；平均工资负增长时，基础养老金按负增长前的职工月平均工资计发。过渡性养老金和个人帐户养老金按所在市上年度平均缴费工资增长率的40%至60%调整，负增长时不调整，具体比例由各市确定。（《广东省社会养老保险实施细则》第十一条）
要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。
根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：
1.宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。
2.经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
3.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。
4.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。
5.较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。
6.省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。
7.同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。
8.同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
9.法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。
根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第（二）项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章（以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章）。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》 （下称《复函》）的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内（包括宝安、龙岗两区）但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。
下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。
一、有关工伤保险的法律、法规、规章
有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》（法律）、《深圳经济特区工伤保险条例》（特区法规）及其实施细则（市政府规章），《广东省社会工伤保险条例》 （省级法规）及其实施细则（省政府规章），《企业职工工伤保险试行办法》 （劳动部规章）。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定（下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述）。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得？上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定？
根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于
部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。
根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。
二、有关养老保险的法律、法规、规章
有关养老保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（法规性文件）、《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》 （特区法规）、《广东省社会养老保险条例》 （省级法规）及其实施细则（省政府规章）。目前国家尚未制定统一的《养老保险条例》，广东省和深圳特区的养老保险法规、规章都是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（下称《决定》）实施后制定的，是对《决定》的具体化，与《决定》的规定是一致的。根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区， 《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》与《广东省社会养老保险条例》发生冲突时，应适用《广东省社会养老保险条例》的规定。 2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》有两处最引人注目的修改，一是修改前的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》适用于整个深圳市行政区域（包括宝安、龙岗两区）；修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》适用于深圳特区内的企业及其员工，宝安、龙岗两区参照执行。二是修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》增加规定了养老保险争议的仲裁时效为两年（《广东省社会养老保险条例》没此规定）。之前，各级劳动争议仲裁
委员会和人民法院的裁决，普遍认为社会保险是强制性保险，不应受《劳动法》第八十二条规定的六十日仲裁时效的限制，所以多数裁决都要求用人单位补交多年养老保险费。
用人单位与劳动者之间因社会保险事项发生争议，一方申请仲裁是否适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定？对这一问题的看法，有两种观点：一种观点认为，应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险事项争议属于劳动争议，凡因劳动争议申请仲裁，就得适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定。一种观点认为，不应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险属于强制性保险，用人单位必须依法办理，不应受
时效的限制。笔者同意第一种观点，因社会保险事项争议申请仲裁应受仲裁时效的限制，从2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第四十六条第二款“员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构和有关部门投诉，也可以直接向劳动仲裁机构申请仲裁”的规定看，社会保险事项争议也应受仲裁时效的限制，只不过是此条规定的仲裁时效与劳动法规
定的仲裁时效不同而已。笔者认为，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，经济特区法规根据授权对法律作变通规定是可以的。但这一规定不适用于宝安、龙岗两区，宝安、龙岗两区应适用《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效。另外，笔者认为，《劳动法》第八十二条规定的只是仲裁时效（包括诉讼时效），从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，宝安、龙岗两区的劳动者向社保部门和劳动部门投诉，由社保部门和劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的，应当不受《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效的限制。
根据《广东省社会养老保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都必须依法缴纳养老保险费，劳动者个人负担的养老保险费由用人单位代扣代缴。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理养老保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳养老保险费。
三、有关医疗保险的法律、法规、规章
我国现行的职工医疗保险制度只要还是五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗制度 1993年10月，原劳动部提出了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，在试点地区进行医疗保险制度改革，改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、用人单位和职工三方合理负担的，社会化程度较高的，覆盖城镇全体职工的医疗保险制度。深圳市作为我省医改试点较早的城市，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》（市政府规范性文件），在全市范围内建立了住院医疗保险、综合医疗保险、特殊医疗保险三种不同层次的医疗保险方式，具有深圳市户口的员工和退休人员建立了基本医疗保险个人帐户。根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，劳务工尚未建立基本医疗保险个人帐户，劳务工也无需负担医疗保险费。 1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》 （法规性文件），要求城镇所有
用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。笔者认为，广东省和深圳市都应当根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的精神，尽快进行医疗保险立法，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。目前，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区。
根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，基本医疗保险的规定适月于深圳市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理医疗保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳医疗保险费。
四、有关失业保险的法律、法规、规章
有关失业保险的法律、法规、规章只要有《劳动法》、 《失业保险条例》 （行政法规）、 《广东省职工失业保险暂行规定》 （省政府规章）、《深圳经济特区失业保险条例》 （特区法规）。由于《深圳经济特区失业保险条例》是1996年11月颁布的，其内容与1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》有许多抵触之处，其中最大的抵触是《深圳经济特区失业保险条例j》规定的享受失业保险待遇的失业人员仅限于具有特区常住户口的员工，而《失业保险条例》规定的享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工箩都依法享受失业保险待遇。笔者认为，深圳市应当根据《失业保险条例》的规定，尽快对《深圳经济特区失业保险条例》进行修改。广东省人民政府已根据《失业保险条例》的规定对《广东省职工失业保险暂行规定》进行了修正。目前，《失业保险条例》和
《广东省职工失业保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区，而《深圳经济特区失业保险条例》则不适用于宝安＼龙岗两区，但《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》没有规定，而《深圳经济特区失业保险条例》有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行。
根据《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》的规定，失业保险规定适用于我国境内城镇所有企业、事业单位及其职工；用人单位按本单位工资总额的2％缴纳失业保险费；职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区大部分的用人单位未为员工办理失业保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳失业保险费。
五、有关生育保险的法律、法规、规章
目前有关生育保险的法律规定只要是原劳动部的1995年1月1日施行的《企业职工生育保险试行办法》。由于《企业职工生育保险试行办法》对女育保险只是作了原则性规定，没有规定用人单位缴纳生育保险费的比例，而广东省和深圳市都没有按照《企业职工生育保险试行办法》的规定制定实施办法，难于实际操作，可以说在广东省、深圳市，生育保险立法还是一片空白。目前，在广东省和深圳市，对女职工的生育待遇保护，只要是依据《女职工劳动保护规定》（行政法规）、《广东省计划生育条例》（省级法规）、《广东省女职工劳动保护实施办法》（省府规范性文件）、《深圳经济特区计划生育管理办法》 （特区规章）。这些法规、规章，除《深圳经济特区计划生育管理办法》不适用于宝安、龙岗两区（但可参照执行）外，其他均适用于宝安、龙岗两区。我们认为，国家、广东省和深圳市都应尽快进行生育保险立法。
六、关经济补偿的法律、法规、规章
在此，笔者主要就劳动合同期满终止劳动合同关系，在宝安、龙岗两区，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）的问题谈下自己的观点。《劳动法》没有对劳动合同期满终止劳动合同关系，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）的问题作出规定，《深圳经济特区劳动合同条例》 （特区法规）和《深圳经
济特区劳务工条例》 （特区法规）也没有作出相关规定。但《劳动部关于贯彻执行若干问题的意见》 （属部门规章，下称《意见》）第38条却规定：劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止，用人单位可以不支付劳动者经济补偿金；国家另有规定的，可以从其规定。而《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》 （行政法规）第十七条、《广东省劳动合同管理规定》（规章）第二十九条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》（规章）第二十一条却规定劳动合同期满用人单位仍应当按员32T_龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）。究竟在宝安、龙岗两区，应当适用哪个法律规定？劳动合同期满终止，员工是否仍享有经济补偿？
根据《立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定， 《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》属于行政法规，其效力高于劳动部规章，我们认为，全民所有企业招用的农民合同制工人，劳动合同期满终止，仍享有经济补偿口根据《立法法》第八十二条“部门规章之间＼部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”和第八十六条第一款第（三）项“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”的规定，笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区，除全民所有企业招用的农民合同制工人外的其他员工，劳动合同期满终止是否享有经济补偿，不能由仲裁员和法官自由裁量。如果有些仲裁员、法官适用广东省劳动规章的规定，裁决劳动合同期满终止，应当给员工经济补偿；而有些仲裁员、法官却适用劳动部规章的规定，裁决劳动合同期满终止，不给员工经济补偿；那么就有损我国社会主义法制的统一和尊严口我们认为，正确的做法是依原劳动部《意见》第99条和国务院《法规规章备案条例》第十五条的规定，由省、市的劳动行政部门将情况报劳动社会保障部，由劳动社会保障部报国务院法制局进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制局提出处理意见报国务院裁决，并通知制定机关。
笔者在劳动争议案件过程中发现，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍是适用原劳动部《意见》的规定，不支持劳动合同期满的员工要求用人单位支付经济补偿金的请求的。根据目前劳动用工的实际情况，为免用人单位规避对员工的经济补偿，并从经济补偿的“补偿”性考虑，笔者认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合
情合理，而原劳动部《意见》关于劳动合同期满用人单位可以不支付员工经济补偿金的规定则相对不合情理。例如，一个在某用人单位工作了九年的月薪数千元的员工，因用人单位的原因，他一直与用人单位都没有签订劳动合同，如果用人单位想解除与该员工的劳动关系，则依法用人单位应当给该员工数万元的经济补偿；如果用人单位想规避对员工的经济补偿，则其与该员工签订一年或几个月的劳动合同，等动合同期满后再终止与该员工的劳动合同关系，则依原劳动部《意见》第38条的规定，无需给该员工任何经济补偿。但如果离合同期满之日还差一天，甚至只差一小时或半小时，用人单位解除了与该员工的劳动合同关系，则又要给该员工数万元的经济补偿。可见，不考虑劳动者的工龄，只根据劳动合同期满与否来决定是否给员工经济补偿是相当不合理的。经济补偿的性质只要是其“补偿”性，员工在某用人单位工作多年，为该用人单位奉献了多年的青春，依情依理该用人单位应当根据其工龄长短给予相应经济补偿。我们认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合情合理。在非经济特区的宝安、龙岗两区，深圳市劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍适用原劳动部《意见》的规定（不适用广东省劳动规章的规定），裁决不支持劳动合同期满的员工
要求用人单位支付经济补偿金的请求的做法，无论依情依理依法，都值得商榷。
笔者在劳动争议案件过程中还注意到，在深圳市，各级劳动争议仲裁委员会和人民法院在计算经济补偿金时，普遍不支持劳动者要求将加班加点工资计作工资的请求。根据原劳动部《意见》第53条和国家统计局《关于工资总额组成的规定》第四条的规定，劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时
间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们认为，计算经济补偿金的工资应当包括加班加点工资。
七、有关工资支付的法律、法规、规章
在此，主要谈下用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定和相关法律规定在宝安、龙岗两区的适用问题。这方面的法律、法规、规章主要有：《劳动法》、《企业最低工资规定》 （原劳动部规章）、 《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》 （原劳动部规章）、《广东省企业职工劳动权益保障规定》 （省级法规）、《广东省外商投资企业劳动管理规定》 （省政府规章）、《深圳经济特区劳务工条例》（特区法规）、《深圳经济特区最低工资条例》 （特区法规）o而这些法规、规章对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，却有不同的规定，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定？
先谈用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
原劳动部《企业最低工资规定》第二十七条规定，除补足低于标准部分的工资外，欠付1个月以内的向劳动者支付所欠工资的20％赔偿金；欠付3个月以内的向劳动者支付所欠工资的50％赔偿金；欠付3个月以上的向劳动者支付所欠工资的100％赔偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十五条、《深圳经济特区劳务工条例》第三十六条、《深圳经济特区最低工资条例》第二十条却规定，应在补足低于标准部分的同时，每日按低于部分总额的1％赔偿或补偿给劳动者。
从上面规定可知，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，地方性法规与部门规章的规定并不一致。笔者认为，根据《立法法》第八十一条第二款的规定，在深圳特区适用《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区最低工资条例》的规定是没有争议的；但在非经济特区的宝安龙岗两区应当适用哪个法律规定，实在值得商榷。笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区应当适用哪个法律规定，还是应当根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项的规定，由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。
日期:2012-11-29
执行日期:2013-01-01
《深圳经济特区社会养老保险条例》经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2012年10月30日通过,自2013年1月1日起施行。现予公布。
2012年11月29日
深圳经济特区社会养老保险条例
(2012年10月30日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)
第一章 总 则
第一条 为了完善深圳经济特区(以下简称特区)社会养老保险制度,保障职工和居民参加社会养老保险和享受社会养老保险待遇的合法权益,根据《中华人民共和国社会保险法》以及有关法律、行政法规的基本原则,结合特区实际,制定本条例。
第二条 本条例所称的社会养老保险包括职工社会养老保险和居民养老保险。职工社会养老保险包括基本养老保险、地方补充养老保险和企业年金等多层次的养老保险。
居民养老保险办法由市人民政府(以下简称市政府)另行制定。
公务员、参照公务员法管理的工作人员和事业单位职员参加基本养老保险的办法,依照国家和本市有关规定执行。
企业年金依照国家有关规定执行。
第三条 社会养老保险坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,遵循公平与效率相结合、权利与义务相对应和保障水平与经济社会发展水平相适应的原则。
第四条 职工应当参加基本养老保险,由职工和与其形成劳动关系的特区内企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、个体经济组织以及其他社会组织(以下称用人单位)按规定的标准共同缴纳基本养老保险费。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员,具有本市户籍的(以下称个人缴费人员),可以依照本条例规定参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。
参加基本养老保险的人员(以下称参保人),具有本市户籍的,同时参加地方补充养老保险。
达到法定退休年龄的人员不缴纳养老保险费。但本条例以及法律、行政法规另有规定的除外。
第五条 基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。
第六条 市人力资源和社会保障行政部门(以下简称市人力资源保障部门)负责特区社会养老保险管理工作。
市政府有关部门在各自职责范围内,负责有关的社会养老保险工作。
市社会保险经办机构(以下简称市社保机构)具体承办基本养老保险、地方补充养老保险等社会保险事务。
街道办事处承办辖区内退休人员的社会化管理服务工作。
第七条 跨省、自治区、直辖市流动就业的参保人,其基本养老保险关系转移接续依照国家有关规定执行。
广东省内流动就业的参保人,其基本养老保险关系转移接续依照广东省有关规定执行。
第二章 养老保险费的征集
第八条 基本养老保险基金的来源为:
(一)基本养老保险费及其利息;
(二)基本养老保险费滞纳金;
(三)基本养老保险基金合法运营收益;
(四)其他收入。
第九条 地方补充养老保险基金的来源为:
(一)地方补充养老保险费及其利息;
(二)地方补充养老保险费滞纳金;
(三)地方补充养老保险基金合法运营收益;
(四)其他收入。
第十条 职工每月缴纳基本养老保险费的缴费基数为其上月工资总额;新参加工作、重新就业和新成立用人单位的职工首月缴费基数为其首月工资总额。工资总额超过本市上年度在岗职工月平均工资百分之三百的,超过部分不计入缴费基数;缴费基数不得低于市政府公布的最低工资标准。
用人单位每月缴纳基本养老保险费的缴费基数为本单位职工缴费基数的总和。
个人缴费人员在市政府公布的最低工资标准至本市上年度在岗职工月平均工资百分之三百的幅度内自行确定缴费基数。
第十一条 职工每月按本人缴费基数的百分之八缴纳基本养老保险费,记入个人账户;用人单位每月按单位缴费基数的百分之十三缴纳基本养老保险费,记入基本养老保险统筹基金。
用人单位每月按职工缴费基数的百分之一缴纳地方补充养老保险费,记入地方补充养老保险基金。
个人缴费人员按自行确定的缴费基数的百分之二十一缴纳基本养老保险费,其中百分之八记入个人账户,百分之十三记入基本养老保险统筹基金;按缴费基数的百分之一缴纳地方补充养老保险费,记入地方补充养老保险基金。
第十二条 用人单位应当按时、足额缴纳养老保险费。职工应当缴纳的基本养老保险费由用人单位代扣代缴。
个人缴费人员直接向市社保机构缴纳基本养老保险费和地方补充养老保险费。
养老保险费的缴纳由用人单位和个人缴费人员委托银行托收。
第十三条 用 人单位应当每月如实向市社保机构申报上月每个职工的工资总额,并按月将缴纳养老保险费的明细情况向职工通报。
个人缴费人员首次参保时应当向市社保机构申报个人缴费基数;需要变更的,应当及时向市社保机构申报。缴费基数为最低工资标准的,随最低工资标准的调整自动变更。
第十四条 用人单位和个人缴费人员应当依照社会保险登记有关规定办理登记、年审、变更、注销等手续。
市市场监督管理、民政部门和市机构编制管理机关应当及时向市社保机构通报用人单位设立、变更、终止情况;市公安部门应当及时向市社保机构通报参保人员的户口登记、迁移、注销等情况。
第十五条 用人单位缴纳的养老保险费,依法在成本中列支。个人缴纳的养老保险费依法在税前提取。
第十六条 参保人个人账户积累金额,依照国家和广东省有关规定计算利息,记入个人账户。
第十七条 市社保机构核查用人单位缴纳养老保险费的情况时,用人单位应当如实提供职工名册、工资表、劳动合同、企业所得税和个人所得税的纳税登记表以及其他相关资料。
第三章 养老保险待遇
第十八条 基本养老保险待遇包括基本养老金、病残津贴、丧葬补助金和抚恤金。
基本养老保险待遇由基本养老保险基金支付,不得重复享受。
第十九条 同时符合下列条件的人员可以在本市申请按月领取基本养老金:
(一)按照国家、广东省有关规定确定养老保险待遇领取地为本市;
(二)达到法定退休年龄;
(三)累计缴纳基本养老保险费满十五年。
第二十条 1992年7月31日以前参加工作的参保人,依照规定退休时,其月基本养老金的构成为:
(一)统筹养老金;
(二)个人账户养老金;
(三)过渡性养老金。
前款人员达到法定退休年龄前取得本市户籍,且在本市实际缴费年限累计满十年的,依照规定退休时,其月基本养老金构成为:
(一)统筹养老金;
(二)个人账户养老金;
(三)过渡性养老金;
(四)调节金。
第二十一条 1992年8月1日以后参加工作的参保人,依照规定退休时,其月基本养老金的构成为:
(一)统筹养老金;
(二)个人账户养老金。
第二十二条 统筹养老金、个人账户养老金、过渡性养老金、调节金的具体计发办法如下:
(一)统筹养老金:以退休时本市上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,按缴费每满一年发给百分之一计算;
(二)个人账户养老金:按退休时个人账户积累额除以国家规定的计发月数计算;
(三)过渡性养老金:本人指数化月平均缴费工资乘以享受比例。1992年7月31日前缴费年限未超过二十五年的,其享受比例为:1992年7月31日前缴费年限乘以百分之一点二;1992年7月31日前缴费年限超过二十五年的,其享受比例为:1992年7月31日前缴费年限减去二十五后乘以百分之一,再加上百分之三十。
(四)调节金:每月三百元;
本人指数化月平均缴费工资是指职工参加工作至退休时,缴费年限的每月缴费指数之和,除以缴费年限的月数,乘以职工退休时本市上年度在岗职工月平均工资。每月缴费指数的计算办法由市政府另行规定。
第二十三条 统筹养老金、过渡性养老金、调节金由基本养老保险统筹基金支付。
个人账户养老金从个人账户中支付;个人账户支取完毕后,由基本养老保险统筹基金支付。
第二十四条 参加本市地方补充养老保险,符合按月领取基本养老金条件的参保人,按本市地方补充养老保险的缴费年限享受地方补充养老保险待遇。
第二十五条 达到法定退休年龄前取得本市户籍且具有归侨身份的参保人,其月基本养老金与地方补充养老待遇之和低于本市上年度在岗职工月平均工资的,每月加发退休时本市上年度在岗职工月平均工资百分之五的补助费。加发的补助费由基本养老保险基金支付。
第二十六条 1949年9月30日前参加革命工作的参保人,其养老保险待遇参照本市机关同类人员养老待遇执行。
第二十七条 依照国家和广东省的有关规定将养老保险关系转入本市的非本市户籍参保人,达到法定退休年龄时,在本市实际缴费年限累计满十年,且累计缴费年限满十五年的,依照本条例的规定计发养老保险待遇;在本市实际缴费年限累计不满十年,但按照广东省有关规定符合在我市按月领取基本养老金的人员,依照广东省的有关规定计发基本养老保险待遇。
第二十八条 符合按月领取基本养老金条件的参保人,未申请领取且继续缴纳养老保险费的,继续缴纳养老保险费的年限计算为缴费年限,纳入缴费指数的计算。
第二十九条 市人力资源保障部门可以根据国家相关政策,结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况,适当调整退休人员的基本养老金水平,报市政府批准后实施。
第三十条 达到法定退休年龄时,具有本市户籍的参保人或者按照国家和广东省有关规定确定本市为养老保险待遇领取地的非本市户籍参保人,养老保险累计缴费年限不满十五年的,可以按照有关规定继续缴纳养老保险费至累计缴费年限满十五年后,申请按月领取基本养老金。
第三十一条 在本市参加养老保险后,因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的参保人,未达到法定退休年龄的,可以按照国家和广东省的有关规定领取病残津贴。病残津贴由基本养老保险统筹基金支付。
领取病残津贴的参保人符合领取基本养老金条件的,自按月领取基本养老金开始,停发病残津贴。
第三十二条 参加本市基本养老保险实际缴费年限累计满六个月的参保人或者退休人员因病或者非因工死亡的,其遗属可以按规定领取丧葬补助金和抚恤金。丧葬补助金和抚恤金由基本养老保险统筹基金支付。
第三十三条 参保人或者离退休人员死亡的,其遗属应当在其死亡后六十日内,向市社保机构申报办理养老保险关系终结手续。
第四章 养老保险基金管理和监督
第三十四条 基本养老保险基金、地方补充养老保险基金、居民养老保险基金(以下统称养老保险基金)纳入市财政专户,实行收支两条线管理,专款专用,禁止挤占挪用,不得用于平衡其他政府预算;出现支付不足时,由政府给予补贴。
第三十五条 市财政部门会同市人力资源保障部门依照国家有关规定建立养老保险基金预算和决算制度。
市财政部门应当按照规定向市人民代表大会常务委员会报告养老保险基金预算执行情况和决算。
第三十六条 市政府成立由用人单位代表、参保人代表以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会,掌握、分析养老保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出意见和建议,实施社会监督。 社会保险监督委员会的管理办法由市政府另行制定。
第三十七条 市审计部门应当依法对养老保险基金的收支、管理和投资运营情况进行审计监督。
市人力资源保障部门应当建立健全养老保险基金的监督检查制度。
市财政部门应当会同市人力资源保障部门建立健全养老保险基金的财务制度。
市社保机构应当建立社会保险查询系统,方便参保人和用人单位查询其缴费情况。
第三十八条 市社保机构应当按年度将养老保险基金的筹集、支付、结存、运用等情况向社会公布。
第三十九条 市社保机构应当定期将社会保险个人权益记录免费寄送参保人。
参保人与市社保机构约定,以登录社会保险个人服务网页、传真、电子邮件、手机短信等形式获取个人权益记录的,市社保机构不再另行寄送。
第四十条 职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险费的,应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的,市社保机构不予受理。
第五章 法律责任
第四十一条 用人单位未按时足额缴纳养老保险费的,由市社保机构责令限期缴纳或者补足,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由市社保机构依法向人民法院申请强制执行,并对用人单位处欠缴金额等额的罚款。
第四十二条 用人单位拒不提供本条例第十七条规定的有关资料或者拒绝接受社保稽核的,致使市社保机构无法核实养老保险缴费基数的,由市社保机构责令限期改正;逾期不改正的,按照用人单位上月缴费基数的百分之一百二十作为当月的缴费基数收缴养老保险费;用人单位尚未参保的,按照本市上年度在岗职工月平均工资的百分之一百五十作为当月的缴费基数征收养老保险费。超出职工个人应缴费部分的费用,由用人单位承担。
第四十三条 以欺诈、伪造证明材料或者其他手段为不符合条件的人员办理参保手续,或者补缴养老保险费的,其行为无效。已缴纳的养老保险费本金按原缴费渠道予以退还。用人单位有过错的,由市社保机构对用人单位处以违规人数每人一千元的罚款,并将用人单位的违规情况向社会公告;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第四十四条 参保人依法不应当享受或者超出其应当享受的养老保险待遇,由市社保机构予以追回;单位、个人采取弄虚作假等方式骗取养老保险待遇的,由市社保机构处以骗取金额五倍的罚款。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第四十五条 单位和个人违反本条例规定,挪用、挤占养老保险基金的,由行政监察机关依法查处;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第四十六条 市人力资源保障部门和社保机构及其工作人员在养老保险管理、监督工作中未按照规定履行职责的,依法追究其行政责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第四十七条 当事人对市人力资源保障部门、市社保机构做出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六章 附 则
第四十八条 本条例所称工资总额为用人单位按月发放的劳动报酬。
本条例所称基本养老保险缴费年限为职工实际缴费年限与视同缴费年限之和。
第四十九条 用人单位及参保人在缴纳养老保险费及计发养老保险待遇时,所涉及的本市上年度在岗职工月平均工资,上半年缴费和计发的,按本市上二年在岗职工月平均工资计算;下半年缴费和计发的,按本市上年度在岗职工月平均工资计算。
第五十条 在本市就业的台、港、澳人员以及外籍人员的养老保险,依照国家有关规定执行。
达到法定退休年龄前出境定居人员的养老保险关系,依照国家有关规定执行。
第五十一条 本条例施行前,用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费,超过法定强制追缴时效的,可以申请补缴养老保险费,并自应缴之日起按日加收万分之五的滞纳金。滞纳金分别纳入基本养老保险统筹基金和地方补充养老保险基金。
第五十二条 本条例施行前已按月享受养老保险待遇的人员,其养老保险待遇结构、标准、支付渠道依照原有规定执行。
第五十三条 2010年1月1日至本条例实施前,在本市办理申请并按月领取养老金但未按国家转移接续办法计发相应待遇的参保人,按本条例规定重新计算养老保险待遇,并自领取养老金的当月起补发差额。
第五十四条 市政府应当自本条例施行之日起六个月内制定实施细则。
关键词:养老保险公平效率价值取向
1 前言
1.1 问题的缘起
2004年以来,在流动就业人口大量涌入的珠三角、长三角地区陆续爆发了农民工“退保潮”。据统计,广东省东莞市2004年有105万人参加职工基本养老保险,全年有40万人退保,2007年退保人数达到60万人次;深圳市2007年已参加基本养老保险的外来工总数为493.97万人,退保人数高达83万,占外来工参保人数的16.8%。截至2007年年底,珠海市养老保险参保总数已达68.8万人,外来工有38.7万人,其中农民工参保34.2万人。2007年全年农民工退保人数有14.2万人次,占农民工参保人数的41.5%。
1.2 退保之因
农民工是一个特殊的群体。概括来说,农民工群体出现“退保潮”有以下几个原因:第一,经济压力。农民工收入水平低且不稳定,现行的养老保险缴费费率对农民工及其家庭带来明显的经济负担,出于现实经济压力的考虑,农民工自身参保积极性不高;其次,农民工就业的流动性强,绝大部分人难以在一个地区参加养老保险缴费达到15年甚至更久,达不到按月领取养老金的条件;第三,与低缴费相关的低待遇水平。不少用人单位为缩减人工成本,存在不给农民工参保或者以低标准参保的现象,比如就有不少单位以当地的最低工资标准为农民工参加养老保险的缴费基数。因为缴费标准与参保人未来的养老金待遇水平正相关,即使缴费满十五年,预期养老保险待遇仍然偏低,难以满足其丧失劳动能力后的养老需求;第四,难转移。长久以来,我国基本养老保险一直停留在市县统筹的基础之上,全国只有北京、上海、陕西等个别地区实行了基本养老保险的省级统筹。这样一来,我国的养老保险就被人为的分割成了2000多个统筹地区。由于各地区经济发展水平参差不齐,养老保险待遇自然有高有低。各统筹地区尤其是经济发达地区考虑到因劳动力流动引起的未来养老金支付压力,纷纷制定了不少政策性壁垒提高转入门槛,使得农民工养老保险难以在不同统筹地区间转移接续。以广东省为例,广东省自1998年以来就将农民工纳入了城镇职工基本养老保险体系,实行养老保险属地化管理,各个统筹区都有自己的规定。比如深圳市就规定参保人必须有深圳户籍才可转入[①],且“户籍迁入本市但非经市(区)劳动、人事部门调入的人员,其缴费年限按在本市实际缴纳养老保险费的时间计算,迁入前未在本市缴费的工作时间不视为缴费年限”。[②]广州等其他地市的转入政策大体一致。[3]面对如此严格的转移政策,农民工离开参保地时选择退保也自然成了他们无奈然而却是经济的选择。加上新型农村养老保险尚未在全国全面覆盖,农民工的养老也因此呈现“有险无保”的尴尬处境。
1.3 农民工退保的三方影响
不言而喻,农民工一旦退保,在退休或丧失劳动能力后难以保障自身的养老权益。按照现行政策,若农民工退保,当地社会保险经办机构将一次性支付其个人账户储存额。[④]由单位缴纳的社会统筹部分(个人缴费基数的12%)则充入当地养老保险基金。如果农民工日后又参加了养老保险,则个人参保年限要重新开始计算。对于一直处于流动就业状态的农民工而言,在同一统筹区连续缴费15年才能按月领取养老金就成了一个不可逾越门槛。
另一方面,庞大的退保大军使得地方政府“截留自肥”。据珠海市社会保险基金管理中心于坤统计,仅珠海市某一日资企业2007年全年就有4256人次退保,退保后留给当地统筹基金的社会保险费竟高达1724.7万元。而据相关人员测算,深圳市2007年共83万人退保,假定每人平均只缴费一年,则深圳市就有8亿元社会保险统筹基金截留。2004年广东省养老保险基金累计结余达597亿元,占全国养老保险基金结余总额的五分之一。广东省也有此成为从农民工养老保险中获益最为明显的省份。而养老保险待遇中的基础养老金部分则又会随着当地社会平均工资水平等一系列经济指标不断调整,这势必使原本养老金水平就比较高的地区更加“富有”。
与此相对应的,退保的农民工在退休或丧失劳动能力后必然返回户籍所在地养老,势必使得当地政府承担了更重的养老负担,而农民工大量流出的地区往往也是经济上的欠发达地区,这就极易导致当地社会保险统筹基金出现赤字,难以为继。
从以上分析不难看出,现行养老保险政策引起的统筹地区政府间博弈使得我国国家强制性的养老保险蜕变成了地方性的养老保险制度,后果之一就是大量农民工等流动就业人口丧失了养老保险权益,导致养老保险基金的“马太效应”。它已严重影响到养老保险的正常运转,严重影响到养老保险的公平性原则。
2 养老保险的价值取向
2.1 公平与效率的关系
改革开放以来,公平与效率问题逐渐成为人们的关注焦点,并由此产生了“公平与效率之争”。我国养老保险的历史沿革也明显反映出这一现象。公平最高目标论认为,公平与效率属于不同的范畴和逻辑层次,公平是人类追求的最高目标。公平与效率是不同逻辑层次的概念,效率只是人们追求公平目标的一种手段,公平与效率问题的实质是处理目的与手段的关系,公平永远比效率重要,两者之间不存在优先、并重或兼顾的逻辑对等关系。
十六大报告回答了效率与公平的关系:“初次分配注重效率。发挥市场的作用。鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平。加强政府对收入分配的调节职能.调节差距过大的收入。”“初次分配注重效率,再分配注重公平”。在强化效率优先的同时,开始了对公平正义的探索。
2.2 养老保险的价值取向
从严格意义上来讲,再分配的目标是社会公正。而政府强制性的养老保险具有收入再分配的功能。养老保险的核心理念与基本价值目标是实现社会公平,减少老年贫困与调节收入差距。我国养老保险的制度设计遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。我国现阶段养老保险实行“统帐结合”的养老保险模式。统筹基金具有互助共济的功能,采用现收现付制,可让劳动者享受到社会经济发展的成果,体现公平;个人账户针对劳动者缴费的历史积累,反映不同缴费基数、不同缴费年限的差别,体现效率。
2005年中共十六届五中全会提出“更加注重社会公平”。2006年10月中共十六届六中全会.把保障社会公平正义提到了前所未有的高度——构建社会主义和谐社会的总要求之一是“公平正义”,着力点之一是“促进社会公平正义”:“加强制度建设.保障社会公平正义”。党的十七大报告又进一步申明:“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张,是发展中国特色社会主义的重大任务 ”,“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。”“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,再分配更加注重公平。”这一切都预示着公平正义已成为具有中国特色社会主义分配制度体系的根本价值取向。
2006年以来,我国养老保险统筹账户规模由原来的个人缴费工资基数的17%调整为20%,将个人账户规模由原来的11%缩减为8%,其主要目的就是为了突出养老保险的公平取向,使之真正具备较强的互助共济和更好的解除人们养老后顾之忧。
2.3 现阶段我国养老保险制度的公平性缺失
然而,美好的理念与目标因为制度设计上的缺失难以有效实现。制度性的不公平才是最大的不公平。美国经济学家阿瑟·奥肯曾说:“缘于机会不均等的经济不均等,比机会均等时的经济不均等,更加令人不能忍受(同时,也更加可以补偿)”。对农民工等流动就业人口而言,眼下最大的问题在于“制度分配不平衡”,即流动就业人口不能享有正常的“社会保障供给”的权利。而这种状况无疑根源于我国养老保险制度本身的缺失或不公平。这导致了城乡就业群体间、城镇不同就业群体间参保机会上的不均等。由于制度设计上的公平缺失,导致农民工等流动就业人口的养老保险权益丧失,无法实现养老保险的公平理念;发达地区与欠发达地区养老金支付的责任、压力不平衡,又使得养老保险的再分配功能缺乏效率。那么,以公平的名义进行的再分配就是以损失经济效率为代价的。
养老保险具有很强的正外部效应,是公共性较强的准公共品。由于私人提供公共品普遍不足且缺乏效率,政府必须介入以鼓励公共品的生产和有效提供。因此,政府在制定养老保险政策时,更应坚定养老保险改革的公平取向,从制度上扭转养老保险的不公平现状。
3 当前我国养老保险改革的政策分析
针对目前我国养老保险运行出现的问题,全国各地展开了养老保险改革的积极探索。2008年12月,广东省印发了《广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法》[⑤],办法提出,为加强劳动力的合理正常流动,参保人员在广东省内流动就业参保时,原参保地社保经办机构应将其个人账户储存额、视同缴费账户储存额、地方养老金总额实帐转入新参保地。在随后的《广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法》[⑥]中又详细规定了实行省内转移后各地应担负的养老金标准。其中,“根据参保人在最后参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由最后参保地承担;在其他参保地参保时段缴费记录计算的基础养老金由省级养老保险调剂金承担”,明确了各级政府在养老待遇支付中的责任。
尽管只是在广东省内实现了无障碍全额转移,但这却是基本养老保险跨统筹区转移接续的破冰之举。广东省在整体经济实力上较强,但同样也存在着地区发展不均衡的问题。因此,广东省此次养老保险的制度改革必定可以为以后养老保险关系全国无障碍转移以及全国统筹积累宝贵的经验。
2009年2月5日,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》向社会各界公开征求意见。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定,参加养老保险的人员在进行跨省流动就业时,不得提前终止养老保险关系,其养老保险个人账户随本人全额转移,同时按本人实际缴费基数12%的总和转移统筹基金。
从这两个办法可以看出,本次基本养老保险的改革目标着力于公平取向,即在养老保险关系发生转移时,在一定程度上平衡转入地和转出地未来养老保险待遇的支付责任;在养老保险覆盖面上,继续扩大养老保险的覆盖范围;从统筹层次来看,正在实行市县统筹向省级统筹的转变。不久之前,国家也已经对于养老保险的全国统筹开出了时间表:2009年底实现省级统筹,2012年实现全国统筹。同时,国家也应在制度设计时建立相应的激励约束机制,如社会保险信息与居民户籍信息全国联网,防止全国统筹所带来的养老保险的道德风险和逆向选择问题,用更有效率的制度达到公平的最终目标。
注释
[①]深圳市社会保险基金管理局南山分局,http://www.nssb.gov.cn/instructionShow.asp?p_id=76.
[②]《关于修改〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例若干实施规定〉的决定》第九条。
[③] 广州市政府门户网站,http://www.gz.gov.cn/jsp/common/wsbs/workGuide.jsp catId=4472&workguideId=9Q6C N1VG-WHAM-NE2J-55HG-YO147KU2XGWP.
[④]劳动和社会保障部. 关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知. 劳社部发〔2001〕20号。
[⑤] 广东省人民政府办公厅文件,粤府办[2008]76号。
[⑥]广东省劳动和社会保障厅《关于印发广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法的通知》,粤劳社函〔2008〕2092号。
参考文献
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[3] 于坤.农民工退保现象探析[J].中国社会保障,2008,(5).
[4] 马汉青.农民工退保深圳一年坐收8亿[EB/OL].金羊网,2008,(3).23. http://www.ycwb.com/ycwb/2008-03/23/content_1837571.htm.
[5] 徐琴.农民工养老保险制度的价值选择与困境破解[J].南京工业大学学报,2008,(9).
一、2000年地方立法的主要特点
经济类立法继续占突出地位。各地在立法工作中，继续紧紧围绕经济建设中心，把经济立法工作放在重要位置，制定的涉及经济建设的法规超过一半以上。已有10余个省市制定了保护独资和股份合作企业、个体工商户和私营企业权益、促进和保障非公有制经济发展等法规。
社会保障与职工权益立法进一步完善。上海市人大常委会颁布了《城镇职工社会保险费征缴若干规定》，海南省人大常委会通过了《关于社会保险制度改革若干事项的决定》，福建、辽宁修改了《城镇企业职工基本养老保险条例》，辽宁、福建、黑龙江还相继制定或修改了《失业保险条例》；厦门制定了《职工基本养老保险条例》。这些新制定法规、决定或修正案的最大特点就是加大了企业职工基本养老保险费的征收力量，将原由社会保险机构征收的企业、职工和城镇个体劳动者，失业保险费、基本养老保险费改由各级地方税务机关直接征收。此外，继1996年广东等8个省市制定《集体合同条例》或《劳动合同条例》以来，去年，河北、四川分别制定了《集体合同条例》，广东、山东、贵州、福建等地制定了工会劳动法律监督、劳动和社会保障监察、保障企业职工民主参与权利等方面的法规。这对建立和完善社会保障法律制度，发挥地方和基层工会作用，加强集体合同和劳动合同管理，保护用人单位和劳动者的合法权益将起到重要作用。
行政法制建设有了新的突破。去年，黑龙江制定了《规范行政执法条例》，上海市人大常委会通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，云南省制定的《行政复议条例》是继1992年《吉林省行政复议条例》制定以来的第二部地方行政性法规。这些法规对于规范和改进行政执法，加强行政执法监督具有重要作用。
人大监督范围进一步拓宽。一是对财政预算监督继续深化。一年来，山东、陕西、宁夏、河北、广西、湖南、四川等10个省区市制定了预算审查监督、财政监督和财政收支审计监督等方面的条例、办法，浙江还制定了《预算外资金管理条例》，自此，已有16个省级人大常委会制定了预算外资金管理监督法规。二是对司法机关的监督、特别是个案监督立法起步良好。江西制定了《关于个案监督的若干规定》，成为自广东、江苏之后第三个制定同类法规的省。云南省人大常委会去年通过的《关于重申严禁刑讯逼供和严格执行办案时限等规定的决定》是第一个对司法机关具体办案程序提出监督要求的法规性决定。三是机构编制法制建设有了好的开端。继1999年海南制定《各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》后，广东制定了《行政机构设置和编制管理条例》，将地方各级行政机关的机构及其派出机构的设置和编制的管理纳入了调整范围，明确了县级以上地方人大常委会和乡人民代表大会在行政机关机构设置中的职权。四是对政府抽象行政行为的监督立法有了进一步发展。去年以来有海南省、珠海市、长春市等3省市人大常委会制定了关于政府规章备案审查的法规。五是监督内容进一步细化。《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》在对政府监督工作范围上有了较大的突破和创新。
人大自身建设立法范围进一步充实。自2000年陕西首次制定《公民旁听省人大常委会会议试行办法》后，一年来，河北、吉林和安徽也先后制定了公民旁听省人大常委会会议办法，《安徽省人大及其常委会会议公民旁听办法》首次将公民旁听省人代会纳入法规内容。自1999年贵州省首次制定《人大常委会述职评议工作条例》后，河南省也制定了同类法规。在已有上海等20个省级人大常委会制定了信访条例的基础上，黑龙江制定了《各级人大常委会信访条例》。
二、2000年地方立法的主要成果
一年来，各地人大常委会严格依照法律法规，根据地方特点，积极探索，勇于创新，制定了一些具有显著特点的法规。
1.在保护消费者合法权益方面。《浙江省实施〈消费者权益保护法〉办法》有重要创新，回答了消费者权益保护法实施中的许多疑难问题。一是将医患关系纳入《消费者权益保护法》调整范围；二是给购房者提供全面有力的保护；三是精神损害赔偿不封顶；四是对水、电、天然气、航空、水运、铁路、公路客运、邮政、电信、有线电视等垄断行业确立了强制性义务，对其不合理收费、侵害消费者“选择权”等行为应负的法律责任作出了明确规定；五是对服务消费争议有了比较明确规定；六是向消费者倾斜立法原则具体化；七是强化了消费者协会的法律地位和各项权能。这些规定为国家立法和各地实施消费者权益保护法提供了丰富的实践和重要借鉴，为市场健康发展提供了保障。
《福建省房屋消费者权益保护条例》是国内第一部保护房屋消费者权益的地方性法规。条例调整保护的对象有两类：一是向房屋开发者、销售者购买房屋的消费者；二是因旧房被拆迁与拆迁人调换房屋产权的消费者。这是福建省人大常委会继1987年在全国率先制定了保护消费者权益的法规、1995年率先出台了《保护农民购买使用农业生产资料若干规定》之后，又一次专门立法保护消费者的合法权益，体现了福建省人大常委会对保护消费者权益的高度重视。
《上海市合同格式条款监督条例》则是继1998年《深圳经济特区格式合同条例》后地方制定的第二部相关法规，其立法目的在于规范合同中的格式条款，防止滥用格式条款获取不正当利益，保护消费者的合法权益。
2.在工商登记制度方面。《中关村科技园区条例》对工商登记制度作了重大突破，明确规定，在中关村科技园区设立企业，凡具备设立条件的，工商行政管理机关应当直接核准登记；需要依法办理前置审批的事项，由市人民政府公布；在中关村科技园区设立企业、办理工商登记时，除法律、法规规定限制经营的项目外，工商行政管理机关对经营范围不作具体核定。
3.在工会劳动法律监督方面。《广东省工会劳动法律监督条例》是我国第一部关于工会劳动法律监督的地方性法规。条例对工会进行劳动监督的范围、方式、手段、法律效力作了明确规定。条例设立的“地方工会、政府有关行政管理部门、用人单位方面三方协商制度”、“基层工会与所在用人单位协商制度”、“劳动法律监督书”和“政府对工会报告处理反馈制度”在立法上是一个创新，是条例的闪亮点。
4.在行政综合执法方面。《上海市人大常委会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》是全国第一个政府综合执法的法规性决定，授予试点区组建城市管理监察大队行使规定范围内的行政处罚权，具体实施地方法规、规章规定由区级行政机关和法规授权的区级组织实施的市容和环境卫生、绿化、道路公路、桥梁及其附属设施、市政设施、环境保护、水务、公安巡察、工商管理等相关行政处罚。
关键词：养老保险关系 跨省转移
随着经济社会的发展，国人越来越重视自身福利建设，近年来频发的“退保潮”和“十七大”提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，都将社会保障推向了舆论的焦点。
1 养老保险关系跨省转移管理问题的研究意义
1.1 探索农民工退保原因，提高养老保险参保率 养老保险全国统筹之所以近年来广受社会的关注，从表面看，是因为近年来频频出现的农民工“退保潮”问题，尤以广东等沿海发达地区为甚。而农民工退保的直接原因是他们缴存的养老保险不能随身转移，这直接影响了他们的参保热情。据统计，由于养老保险关系无法异地转移接续，农民工的基本养老保险总体参保率仅为15%[1]。
1.2 依据“蒂布特选择”，对长远经济产生正面影响 “蒂布特模型”是地方公共产品供给模型，跨区域流动的劳动者具有消费者和投票者的双重身份，发达地区及欠发达地区的养老金待遇及养老设施的配置等资源的差异比较大，这些信息能够为人们所了解，在户籍制度放开和养老金可转移的条件下，劳动者能做出最优的“蒂布特选择”，即会在经济、社会条件允许的情况下选择养老待遇较好的地区居留并度过晚年。
根据上述分析，我国养老保险制度发达的东南部地区可以吸引到优秀的人才，并可以因此获得长期稳定的养老保险基金积累，而养老保险制度有待发展的中西部地区，可以缓解养老金支出压力，集中资源发展养老保险制度。养老保险的流动在地方政府之间竞争的环境下，有利于养老保险资源全国性优化配置和全体国民福利的改善。
2 养老保险关系跨省转移的管理问题解析
2.1 养老保险制度碎片化使养老保险关系跨省转移运行不畅 中国建立施行市场经济制度不过二十余年，政策的多变和不健全使得我国现行的社会保障制度在地区管理和适用人群中都产生了很多问题，尤以制度碎片化为甚。在适用人群上，我国目前的养老保险制度基本上有三种类型；城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休制度和农村社会养老保险制度。不同的养老保险制度相互之间互不干涉。从长远来看，将成为阻碍养老保险关系转移乃至制约养老保险发展的最重要的原因。
在实施地域上，各地社会保险缴费计算口径不一，财政年度和社保年度不便接口，这两种模式相互之间的转移程序要繁琐许多，所牵涉的转移环节中的缴费额调整和补缴、清算都相当不便。
2.2 地区间经济发展的不平衡使养老保险关系跨省转移面临财政压力 按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)的规定，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金。此条规定直接导致流动就业人员养老保险关系从经济欠发达地区转入经济发达地区后，其所享受到的基础养老金水平提高；反之，对于那些从东南部高收入地区回到户籍所在地养老的农民工而言，则意味着在缴纳了较高的养老保险费用以后，事实却领取了较低标准的养老金，他们实际受到的待遇缩水了。
2.3 各地档案及账目管理差异化使养老险关系跨省转移手续繁琐成本偏高 笔者工作中处理过部分养老保险关系转移工作，涉及山东、湖北、陕西和河南四省，发现每个省的养老保险关系转移单据在颜色、规格、内容方面都有不同程度的差别，给参保人的填写和社会保险经办机构的办理都造成了诸多不便，甚至造成经济上的损失。
在跨省转移的过程中，各种的单据凭证的转移更换必不可少。转入地和转出地的社会保险经办机构间的联络、文件单据的邮寄、资金的汇兑都会因此产生费用，这些费用由社会保险经办机构支付，同时上报日常经费，纳入财政支出，形成政府开支和管理成本。上述仅是正常养老保险关系跨省转移的费用，再加上隐性的消耗和一定的错误率，政府财政的压力不容乐观。
3 养老保险关系跨省转移管理的影响因素分析
3.1 城乡二元模式的遗留 我国经济、社会长期实行城乡二元结构的发展模式，长久以来的城乡割裂使得城镇和农村之间的养老保险模式存在很大的差异。城市依靠城镇企业职工基本养老保险制度和国家公职人员离退休制度二十余年的制度发展，基本形成了比较稳定的养老保险制度模式，保障了大部分城镇人员退休后的养老生活。而广大的农村长期缺乏制度化的养老保险，单纯依靠家庭和个人保障，从2009年试点的“新型农村社会养老保险”制度虽然取得了很快的发展速度，但没有与城市养老保险制度接轨的思路，依然是城乡割裂、分野明晰。不仅不利于养老保险的转移，更加有碍于全国统筹和全民保障。
3.2 各地政府自身利益的考虑
3.2.1 地方财政希望保留既得利益。中央与地方财权事权的划分，地方政府有一定的社会保障收费权利，可以对统筹内的社会保险费进行一定的处置，表现为《暂行办法》要求的转出养老保险关系同时转移单位所缴纳统筹基金的12%，剩余则留给转出地处理，划归地方财政。各地方出于自身利益考虑，当然希望保留部分财权。
3.2.2 统筹层次急功近利，基础不扎实。全国统筹一直是我国不懈奋斗的目标，经过近些年来的发展，各省已经完成“名义上”的养老保险省级统筹。但这并非“步步为营”实现的，而是在上级任务命令下催生的，基础非常不稳固，有的地方甚至是省级统筹的名，地市统筹的实。这不仅没有达到为全国统筹打基础的作用，反而是的豆腐渣工程。
3.3 监管不力的隐疾 我国社会保险费的征收机构不一，不仅阻碍了全国统筹的步伐，也对权责和服务范围造成了影响。目前，北京、上海等15个省区市、新疆兵团和大连、深圳、青岛三个计划单列市的社会保险费全部由社会保险经办机构负责征收，占全国征收地区的51.3%；安徽一省和宁波、厦门二个计划单列市全部由税务机构负责征收，占全国征收地区的8.1%；河北、江苏等15个省份则既有社会保险机构负责征收，也有税务机关负责征收，占征收地区的40.6%[2]。
《社会保险法》第五十九条就社会保险费征缴的问题规定：社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。虽然有此法律依据，但依然没有明确征收主体，各地自身又将问题以法律的形式转化成“法规、条例、暂行规定”。
4 养老保险关系跨省转移管理的建议
4.1 各地社保经办机构应大力推进标准化、信息化建设 各地社会保险经办机构对于参保人员的基本信息和缴费信息记录方式不一致，导致转移接续困难，甚至会影响参保人退休的审批和养老金的计发。所以，应当倡导各地尽快实现养老保险各种表格、单据和卡片在形式上、标准上和内容上的统一，方便参保人和经办人办理。与此同时还应着力完善电子化信息化建设，尽快实现各地联网。要实现“全国联网，同一系统”。
4.2 健全完善养老保险省级统筹管理，为全国统筹打好基础 我国养老保险统筹层次尚未“保质保量”的完成省级统筹，统筹层次较低仍是社会保险体系的顽疾之一。如不扎实完成省级统筹的基本任务，尽量减少养老保险在一省之内流通的“内耗”，“全国一盘棋”根本是纸上谈兵。要想惠及百姓，实现真正意义上的养老保险全国统筹，当务之急必须是打好根基，协调人财事权，认真落实省级统筹。
4.3 制定法律操作细则，明确基金运营管理 《社会保险法》自1994年列入国家规划，历经16载终于浮出水面，但是作为《宪法》和《劳动法》的下位法，《社会保险法》显然缺乏一定的可操作性，而是纲领性的提出原则，由行政法规、条例完成具体实施细则，这不仅在法律效力上有所欠缺，也给“地方割据”留下隐患。具体的实施方案，还是以司法解释或者修订案为宜。
以基金收缴及管理为例，《社会保险法》规定社会保险费实行统一征收、运行。但是就现实情况而言，依据不同的条例，仅收费上，就有社会保险经办机构和税务部门两家分管，多省市也存在交叉收费的情况；在基金的运行方面，全国更是一盘散沙，基金分散、多头管理的弊病数不胜数。厘清部门权责，在管理方面制定具体实施方案，细化《社会保险法》，应当倍加重视。
4.4 统筹城乡管理体系，推进全国统筹 我国的城市和农村现在实行不同的养老保险政策，新型农村社会养老保险2009年实施以来，一直以“低标准、广覆盖”为初期目标，城市与农村保障水平不对等，城市保障水平高于农村。《社会保险法》规定农民工回乡可以将其养老保险转入新型农村养老保险，但其细节还尚未制定。笔者认为此方面问题应当先完善农村社会养老保险制度，将农村养老保险水平逐步提高，然后再经统计计算制定合理的转移方案，实现城乡的无障碍转移。
5 总结
自2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和2011年7月1日即将实施的《社会保险法》，虽然在不同程度上解决部分养老保险关系转移接续中迫切需要解决的现实性问题，但是顺畅合理的养老保险关系转移仅仅是治标，所引发的管理问题也逐渐浮出水面。地区间、阶层间养老保险“碎片化”分割才是症结所在，治本之策依然是早日实现全国统筹，惠及百姓。
参考文献：
[关键词]广东；农村社会保障；经济发展；同步性
[作者简介]钟振强，仲恺农业技术学院经济与管理学院教师，硕士，广东广州510225；宋丹兵，中国人民银行东莞中心支行科员，硕士，广东东莞523011
[中图分类号]D57 [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2008)04－0018－03
一、关于农村社会保障与经济发展阶段同步性的理论剖析
综观人类历史，我们可以发现，社会保障是经济发展的产物，同时也是现代经济健康、稳定、持续发展的客观要求，一定的经济条件是社会保障发挥作用的物质基础和客观条件，而经济发展以后必然会对社会保障产生新的要求，要求社会保障发生相应的变化。可以说，社会保障与经济发展相互制约、相互促进。因为社会保障具有调节收入分配、维护社会公平、保障社会成员的基本权利、促进社会团结与和谐等方面的作用。通过社会保障的再分配，可缩小不同社会成员之间的收入差距，提高低收入群体的收入，保障社会成员的基本生活，同时对中、高收入群体的部分收入进行适当调节，在一定程度上可促进社会公平，实现社会稳定。而经济发展又是社会保障的物质基础和前提。经济发展与社会保障之间既互相促进又互相制约，经济发展水平决定着社会保障的水平，也在一定程度上受社会保障发展的制约。只有建立健全与国民经济和社会发展相适应的比较完善的社会保障制度及运行机制，才能有稳定的发展环境，才能实现社会和谐与繁荣进步。
如果社会保障与经济发展阶段不相适应，就会影响经济发展的可持续性。过去，小生产条件下的自然经济只能产生由个人、家庭和亲属提供保障资料的家庭自我保障方式，而生产的社会化和商品经济的运行与发展则要求对社会成员的基本生活实行社会保障。只有对社会成员的基本生活进行社会保障，才是反映社会化大生产与现代市场经济发展客观要求的社会保障方式，而且经济才能得以发展，社会保障进而才能得到逐步完善。
农村社会保障是社会保障的重要组成部分，没有农村社会保障的完善，整个国家的社会保障体系就无法实现全面发展，整个国民经济也可能因此遭遇“瓶颈”。因此，农村社会保障也必须与经济发展阶段实现同步性，这才能保证国家的可持续发展。
二、实现农村社会保障建设与经济发展阶段同步性的指标设计
笔者认为，构建农村社会保障建设与经济发展同步性的评价指标体系。是保证实现农村社会保障建设与经济发展同步性的重要一环，因此，我们提出了以下评价指标：
1、经济性指标。即农村社会保障支出占GDP的比重。GDP是衡量一个国家或地区的经济能力的一个重要标准，因此，使用该指标就可以较好地反映农村社会保障规模与经济发展适度性。该指标的优点是数据容易获取，可操作性强。发达国家和地区的社会保障支出占GDP的比重一般都在10％～20％之间，超过20％或略低10％的国家和地区只是极少数。一般来说，我们应根据本地区国民经济发展的实际水平及近期发展的趋势，确定一个适当的比例，以这个适当比例作为该地区农村社会保障近期宏观发展目标的水平。
2、财政性指标。即农村社会保障支出占财政收入的比重。适度的社会保障支出规模，能够有效地保证社会保障对经济促进功能的发挥，但社会保障支出规模也必须以本地区财政能力为基础。一定的财政收入，可保证相应程度的社会保障支出，并保证社会经济的可持续发展；但社会保障支出规模与财政收入不协调，尤其是社会保障支出规模严重超出财政收入规模，则会导致整个国民经济受到损害。据有关资料显示，在西欧、北欧的高福利国家，财政收入的45％以上是用在社会保障上的，美国也有1/3以上的财政收入用在社会保障方面，社会保障支出是许多国家和地区财政支出中的“大头”。
3、内容性指标。即体现在农村社会保障的范围上。社会保障的内容很广，如养老、医疗、失业等，但社会保障的范围必须因地制宜，量力而为，“”或者“畏首畏尾”的做法都不可取，还是需要以经济基础为保障。
4、公平性指标。即体现在农村社会保障对象的范围上。社会保障具有普遍性的基本特征，社会保障只有体现了普遍性特征，才具有确实的保障性。但农村社会保障对象的范围宽广与否，必须与经济实力和经济发展阶段相协调。
5、制度性指标。市场经济是法治经济，制度的规范化是经济发展的推动力。因此，随着经济发展，社会保障也必须日益实现制度规范化。而社会保障制度规范化体现在许多具体项目上，如社会保障费负担情况、社会保障费用缴纳与发放程序等等，都需参照国际惯例及经验进行规范化，以便避免社会保障制度运行及管理中的漏洞与失误，使社会保障制度能更好地发挥它对经济发展的促进作用。
三、广东省农村社会保障建设的经济同步性评价与战略对策
1、广东省农村社会保障建设的经济同步性评价。广东省是我国经济较发达地区，农村社会保障建设也必须与时俱进，与经济发展同步。我们综合运用以上各种评价指标，分析得出广东省农村社会保障的基本情况：
(1)农村社会保障支出占GDP或者财政收入的比重偏小，农村社会保障的发展步伐仍然跟不上经济社会的发展速度。如表1所示，广东GDF2001年为12039.25亿元，2006年达到26204.47亿元，增长2.2倍；自2001年以来，广东财政收入快速增长，其中，广东财政总收入由2001年的2541.21亿元增加至2006年的5122.25亿元，增长2倍。但据不完全统计，目前广东各级政府用于农村社会保障支出仍十分有限，大概占全省GDP的0.01％和占全省财政收入的2％不到，而且年增长速度远远落后于GDP和财政收入的增长率。
(2)农村社会保障的内容逐步扩大，循序渐进，但城乡和地方之间仍然存在较大差距。在农村，社会保障的内容逐步扩大，目前很多地方已经建立起农民养老保险制度、农村“五保”供养制度、农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等。但是，目前各级政府部门的责任并没有明确的分工，城乡和地方之间仍然存在较大差距，以农村合作医疗为例，有的地方统筹到市，有的统筹到镇，保障水平和规定都不同甚至差距巨大。
(3)农村社会保障对象的范围有进一步扩展，但有待提高。据有关资料显示，目前，广东省绝大部分城市已经建立起各种社会保障制度，但农村仍以家庭赡养和土地保障为主，而且农村养老保障制度仅在珠三角地区建立起来，全省大部分农村并未
推广，仅珠三角地区的深圳、东莞、珠海、中山、佛山五个市实行了农民与被征地农民的养老保障制度，在珠三角地区中也仅覆盖5市120多万农村人口，广州、江门和粤东、粤西、粤北地区一些有条件的县镇还没建立，仍在探索之中，或仅对少部分村干部和失地农民实施养老保险。此外，广东省自2002年推进新型农村合作医疗制度以来，截至2005年，全省基本建立新型农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万，仅占全省5047万农业人口的50.5％。
(4)农村社会保障制度还亟待完善。目前各级政府部门的责任没有明确的分工。如广东基本以镇为单位开展合作医疗，收费水平不一样，保障程度也有差别，这不利于资金的有效利用和财务监管。就主管部门而言，以前是卫生部门(从省卫生厅到市县的卫生局)，现在即将改为农业部门(从省农业厅到市县的农业局)，使得基层工作基本处于停滞状态。养老保险方面同样职责不清。一些保险公司则多头联系，与妇联一起开展对农村儿童的“平安保险”、与教育部门开展对乡村教师的保险、与组织部门开展对农村干部的保险。
2、战略对策
(1)加大财政的支持力度。资金是社会保障制度的重要基础，应增加财政的社会保障投入，优化财政支出结构，建立与经济发展水平和财政收入水平相适应的农村社会保障资金投入机制。广东财政对农村社会保障领域的投入在“十一五”期间应当与经济同步，并严格规范和界定各级财政的责任和义务，确保财政对农村社会保障的必要投入，而且要把农村社会保障的收支全部纳入社会保障预算，统一核算，统一管理，把农村社会保障基金的筹集和运用置于社会公众的制约和监督之下，以更好地保证农村社会保障基金的安全和有效使用。
此外，我们还要多渠道筹集资金，建立稳定的农村社会保障资金筹措机制。随着广东省人口老龄化，农村年轻劳动力向城市转移的不断扩大化，农村老人越来越多，仅靠国家负担是不够的，要多方筹资，在农民适当缴费的基础上，逐步提高缴费比例，但不能超过农民的承受能力。而集体筹资则可以是村或乡镇从发展基金或农业用地转为非农业用地收入中按比例的划入农民的保障基金中。与此同时，要努力实现社会保障资金的保值增值，以提高农民资金的回报率。社会保障资金可以用于投资，但政府要对投资机构进行必要的监管和政策扶持，以规避风险。
(2)实现农村社会保障法制化。经验证明，发达国家的社会保障制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济实力，另一方面是靠完备的法律体系强制推行的。在目前国家还没有制定统一的社会保障法的情况下，广东省应在全省范围内建立起统一的专门适用于农村的社会保障法规，规定在全省范围内建立起最基本的农村社会保障体系，并鼓励有能力的地方政府建立起更高层次的农村社会保障体系。近期目标是，应该规定在全省农村范围内建立起农村“五保”供养制度、农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度，并逐步建立基本养老保险，用制度规范行为，保证越来越多农民受到农村社会保障的覆盖。
[论文关键词]社会保险；养老保险；医疗保险；新型农村合作医疗；农村社会养老保险
一、山东社会保险制度的发展现状
(一)社会保险制度的覆盖面不断扩大
截止2009年底，山东城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到1661．0万人、2540．2万人、899．5万人、1064．6万人和703．0万人，分别比上年末增加95．2万人、686．0万人、35．4万人、199．6万人和65．0万人。城镇居民基本医疗保险制度试点全面推开，参保居民1111．6万人。新型农村合作医疗农民参合率98．6％。2009年山东19个县(市、区)列入国家首批新型农村养老保险试点，139万60岁以上的农民领到基础养老金¨。上世纪90年代初推行的农村社会养老保险即老农保参保农民尚有1000余万人，有70余万人领取保险金。
(二)社会保险的保障水平逐步提高
近年来，省财政加大了对社会保险的投入力度。社会保险的保障水平有明显提高。企业退休人员月均养老金从2003年的661元增长到2009年的1341元。失业保险金也在不断提高。
(三)基本养老、基本医疗保险基金能够做到收支平衡略有节余
养老金发放方面，从2002年起，全省已连续多年实现基本养老金发放无当期拖欠。与此同时，社保基金运行状况良好。截至2008年底，全省养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险基金总收入943．7亿元，基金累计结余1000亿元。
二、山东社会保险制度发展中存在的主要问题
(一)社会保险覆盖面过窄，不同社会群体间保障水平差距大
一是大量城镇就业人员未纳入社会保险范围。2009年山东基本养老保险参保人员1661万人，而2007年山东城镇从业人员已达2500万人，参保人员不到城镇从业人员的七成。二是从城镇养老保险参保人员构成看，仍以国有和集体企业为主。2007年山东国有和集体单位就业人员480万人，占全省城镇就业人员的20％，其参保人数占全省企业养老保险总数的56％；非公有制经济就业人员占城镇就业人员60％以上，其参保人数仅占企业养老保险总量的44％。这说明非公经济及非正规就业群体中的相当一部分人没有社会养老保险。三是农村社会保险缺失且保障水平低。目前，农村社会保险主要是近年来推行的新农合制度和新农保制度。新农合制度在全省已建立，但目前新农合的筹资水平不过103元，而城镇职工每人年均医保缴费在1000元以上。新农合与城镇基本医疗保险相比，无论是报销比率，还是享受的医疗服务，差距都很大。农村社会保险方面，1991年，国家在我省乳山等地进行农村社会养老保险制度试点，在该制度下，养老保险基金采用“完全积累制”，政府不拿钱，集体补助又常常落空，所以，在很多地方，社会保险实际上演变为“个人储蓄保险”。再者，由于当时设立的交费标准是每月2 0元不等，所以，参保人员现在领取的养老金数额很低，起不到应有的保障作用。正因如此，老农保推进的意义已不大。近年来，青岛、烟台等地开始探索建立新型农村社会养老保险。2009年10月以来，山东l9个县(市、区)列入国家首批新型农村养老保险试点，但目前参保农民不到200万。四是已被社会保险制度覆盖的人群间保障水平差距大。比如：在养老保险方面，机关、事业单位职工与企业职工的差距就很大。
(二)各项社会保险制度还不够完善
现行的城镇职工基本医疗保险制度，除了覆盖面窄外，还有一些明显缺陷。比如，由于缺乏制约有力的支付机制，医保基金很容易被浪费，而为了维持医保基金的收支平衡，实践中，只能不断提高参保单位的缴费比例和参保职工医疗费用的自负比例，从而增加了企业和职工的负担，同时加剧了医保扩面难和医疗费用的快速增长，使公立医院的公益性荡然无存，老百姓看病难、看病贵的问题非常突出。
目前城镇养老保险制度是比较成型的，但并未完全定型。比如，虽然它确立了责任分担机制，但有关各方的责任是没有划分清楚的。比如，政府、市场、社会、家庭、单位的责任没有明确，政府感觉到责任越来越大，而市场机制包括商业保险公司的作用却发挥不够，家庭保障如何巩固也未有相应的政策。
(三)多层次社会保险体系尚未真正建立
目前发达国家社会保险改革的趋势是从完全依赖政府提供养老保障，转变为政府、企业和个人三方共同养老。在发达国家多层次的养老保险体系中，由企业自愿举办的企业年金和个人商业保险都有着十分重要的作用。从我省情况看，补充保障发展滞后。如2004年启动企业年金制以来，办理企业年金的企业“大部分为国企或事业单位”，从行业看，大多集中在电信、矿产、钢铁、金融等几个领域。可以说，在社会养老保险体系中，至今仍是国家基本养老保障在唱独角戏。
(四)社会保险监管运营体系不健全，隐含着巨大的支付危机
就基金管理而言，现在社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。但由于相应的内、外部监督缺失，资金在管理和运用中仍有不规范的问题。另外，山东社会保险的统筹层次还比较低，养老保险刚进入省级统筹，而医疗、失业、工伤和生育保险尚处于市级甚至县级统筹，这就特别不利于资金的管理、运营。此外，山东社会保险基金筹集和支出间存在巨大的缺口。
(五)社会保险立法相对滞后
在我国，社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范，与社会保险相关的行政法规又不够健全，从而影响到制度的完善。比如，由于法规、政策对企业和个人的约束力不强，随意停保的情况很多。目前，山东非公经济从业人员退保停保占全部参保人员的10％以上，社会保险各项欠费达30亿元。另外，由于法规、政策对政府的约束力差，使地方政府对社会保障的投入严重不足。
三、加快社会保险制度建设的对策措施
(一)建立广覆盖、可持续、能衔接的养老保险制度
1．进一步扩大社会保险的覆盖面。尽快将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围。为加强养老保险扩面征缴工作，山东成立由省政府l3个部门参加的扩面征缴联席会议制度，形成政府领导，部门联动、齐抓共管的工作机制。但要从根本上解决扩面征缴问题，需在全国范围内征收社会保障税。
加快解决农民工的参保问题。目前我省有农民工约1500万，现行制度下，能参加城镇职工基本养老保险的，一般是那些长期在外打工、工作稳定的农民工。大部分农民工由于收入不高，流动性强，很难参加城镇基本养老保险。要通过降低费率和累计缴费等制度调整，解决农民工的参保问题。
2．做实养老保险个人账户和实现养老金的保值增值。个人账户空账以及养老金保值增值能力差，直接影响着养老保险制度的可持续发展。山东是国务院确定的做实个人账户试点省份，做实个人账户从2007年的3％起步，最后达到8％，所需资金中央财政会补助一部分，但主要是靠地方筹集，因此政府必须从不同渠道加大投入。
从长远看，实现养老保险制度的可持续发展，还要重视社保基金的运营，而提高社保基金的统筹层次是对其科学运营的前提。国家提出2年内在全国范围内实现省级统筹，山东省自2009年10月1日起，企业职工基本养老保险实行省级统筹，在此基础上，实现全国统筹。
3．实现机关、事业单位与企业养老保险制度的合理衔接。我省有企业离退休人员230万人，目前人均月养老金1341元，与机关事业单位有较大差距。当前要尽快提高企业退休人员工资，以缩小企业与机关事业单位退休金的差距。从长远看，机关、事业单位要仿照企业的方式，实行养老保险国家、单位、个人三方共担模式，以便与企业养老保险制度相衔接。山东有些地市已经推行。
4．抓好新型农村养老保险试点。近几年，我省些地方开展了新农保试点。各地采取的模式和具体办法不相同，但共同之处是对老农保的筹资方式行调整，即改变过去政府不拿钱的政策，实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，以提高农民参保积极性。目前，全省有19个县(市、区)在国家政策指导下开展试点，参保农民139万人，力争到2012年适龄农民养老保险参保率达70％以上。
5．推进城乡养老保险制度的衔接。从目前看，城乡养老保险仍然是分离的。而随着城市化的推进，实现城乡两种制度的衔接是必然的。可以考虑建立全国统一使用的社会保障个人专户，用现行的身份证号码作为个人的社会保障账号，个人账户的缴费年限可以累加。农民离开土地，可以携带个人账户基金及一定比例的统筹基金转入城市社会保障系统。
(二)完善城镇职工基本医疗保险制度
1．完善城镇职工基本医疗保险制度。首先，要进一步扩大覆盖面，尽快将混合所有制、非公有制组织从业人员、灵活就业人员以及部分农民工尽快纳入城镇职工基本医疗保险。其次，城镇职工基本医疗保险制度本身也需进一步调整和完善，比如：要考虑一些具体的办法降低个人账户的管理成本；要通过提高报销比例和报销范围使统筹基金发挥更大作用；要建立制约有力的支付机制，等等。
2．推进城镇居民基本医疗保险试点。2007年，国务院启动城镇居民基本医疗保险制度试点，重点是解决老年人、中小学生、少年儿童、残疾人等无工资收入的群体看病就医问题。它的主要政策内涵是，由政府和个人共同筹资，以大病统筹为主，解决参保居民的住院和门诊大病医疗支出问题。这项制度2009年已在山东全省推开，参保居民达1111．6万人，今后应从提升筹资水平、方便群众就医和加强对报销程序的监管等方面加以完善。
3．完善农村新型合作医疗制度。目前，新农合制度在我省已基本建立，全省农民参合率98．6％，今后完善薪农合制度的重点：一是根据经济社会发展情况，逐步提高筹资标准；二是继续加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系；三是完善新农合统筹模式，提高统筹层次；四是推进新农合与城镇居民基本医疗保险制度的衔接。
需要说明的是，由于我国医疗卫生体制和医药体制都存在问题，因此，医保制度建设必须和医疗卫生体制及医药体制改革同步推行。2009年4月出台的新医改方案提出，2009-2011年重点推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、完善基层医疗卫生服务体系，实现基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革。山东医保制度建设将从上述五方面配合新医改方案的实施加速推进。
4．大力推动企业补充保险、商业保险的发展。企业补充保险由企业和个人自愿建立。在成熟市场经济国家，它具有十分重要的作用，自2008年1月1日起，我国企业可根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5％标准内的部分，允许税前列支。今后，还应在立法、监督和税收优惠政策上更多体现对补充保障的支持。
商业保险能够满足人们更高层次和多样化的社会保障需求，慈善事业属于国民收入第三次分配，是社会保障体系的重要补充，政府应通过税收优惠等政策，鼓励社会成员进行商业投保和慈善捐助。
(三)加快完善社会保险法规政策
纵观世界各国社会保障制度的建立和发展，无一例不是立法先行。从国家层次看，《社会保险法》等已列人了全国人大近年的立法规划。社会保障基金管理条例、企业年金条例等配套法规，也在积极研究之中。这两年我省先后出台了《山东省失业保险规定》、《山东省城镇企业职工生育保险规定》等地方法规、政策。今后，还要加快有关农民社会保险方面的立法。由此形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的政策法规体系，为社会保险事业发展提供法律依据。
《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号，以下简称《决定》）已翻印给你们。近年来，我省社会养老保险工作有很大进展，有关制度已基本建立，但是，与《决定》要求尚有一定的差距。为贯彻《决定》精神，逐步使我省职工养老保险制度与全国统一制度并轨衔接，省人民政府决定，从今年7月1日（社会保险年度）起，对我省职工养老保险制度作适当调整。通知如下：
一、扩大养老保险覆盖面。各级政府要按照《决定》要求，认真制定计划、采取有力措施，积极做好扩大社会养老保险覆盖面的工作，逐步将城镇所有企业职工和个体工商户都纳入社会养老保险，增强养老保险基金统筹能力，确保养老保险待遇的发放。
各类企业和个体工商户都必须参加社会养老保险，并应如实申报缴费工资总额，同时向全体职工公布；向统计部门填报的工资报表，同时抄报社会保险部门。长期拖欠养老保险费、又没有偿还能力的企业，可用固定资产或实物变现抵偿所欠保险费。对拒不参加社会保险，偷漏应缴保险费的企业，除按规定进行经济处罚外，还要追究该企业负责人的行政责任和经济责任。
二、提高社会养老保障能力，做好向省级统筹过渡的准备。一是加快从县级统筹向市级统筹发展，有条件的市，可以先实行市级统筹。二是提高省、市两级的调剂能力。各市、县（区）交省、市的调剂金，逐年逐步调整，到2000年过渡到分别向省、市交3％。省社会保险管理局要研究完善调剂办法，规范调剂金的收缴和调剂行为。
三、严格控制企业缴费比例。企业缴纳养老保险费的比例，原则上不得超过该单位工资总额的20％。确需超过20％的市县须报经省社会保险管理局审核后，报省政府审批，并报国家有关部门备案。
四、全省统一按职工缴费工资的11％建立个人帐户。其中，企业缴费划入个人帐户的比例从1％调整为7％；个人缴费比例从3％调整为4％，1999年7月调整为5％，以后每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。企业缴费划入个人帐户的比例随个人缴费比例的提高相应下降，最终降至3％。
五、调整养老金计发办法。在本通知实施后参加工作的职工，缴费年限累计满15年，按法定退休年龄退休的，按本通知规定的标准按月领取基本养老金；缴费年限累计不满15年的，退休后一次领取个人帐户养老金储存额，不计发基础养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分构成。基础养老金计发标准，为本市上年度职工月平均工资的20％。个人帐户养老金计发标准，为本人帐户储存额除以120.在本通知实施前参加工作，实施后退休的职工，除领取基础养老金和个人帐户养老金外，还按月领取过渡性养老金和调节金。按月领取养老金的年龄条件和缴费年限条件仍按原办法不变。
过渡性养老金的计算方法和年度调整方法与原附加养老金相同，但缴费年限计算到本通知实施时截止。调节金不分退休年度，全部按本通知实施时本市上年度职工平均工资的10％计发，并入过渡性养老金。
六、调整已退休人员的养老金结构。在本通知实施前的退休人员，按原养老金水平进行结构调整：基础养老金改为本市上年度职工平均工资的20％，原附加养老金改称过渡性养老金，年度调整方法不变。基础养老金调整后减少的差额作为调节金并入过渡性养老金。
七、建立多层次的职工养老保险体系。鼓励有条件的地区在国家统一的基本养老保险之外，实行地方补充养老保险。地方政府可根据本地区经济发展水平，制订地方补充养老保险的具体办法。过去各地已经规定的离退休人员各种形式的补贴，经过清理后并入地方补充养老保险。
有条件的企业可为本企业员工和离退休人员举办企业补充养老保险。费用从自有资金解决，补充养老保险的水平由企业根据当年效益自主决定。实行补充养老保险的企业要制定相应的分配和管理章程，经职工代表大会通过后执行。
八、养老保险关系转移。职工跨地区调动工作，调出地区的社会保险局要向调入地区的社会保险局转移基本养老保险关系和个人帐户养老基金（含单位划入部分）。养老保险关系包括本人基本信息、缴费年限、视同缴费年限、各年度缴费工资、个人帐户累计金额、累计利息。保险关系和个人帐户基金转移的具体手续、格式由省社会保险管理局统一制定。
九、加强养老保险基金的管理监督。基本养老保险基金按国家统一规定实行收支两条线和财政专户管理。财政、审计部门要加强对社会保险基金管理使用的监督，确保基金的安全。
社会保险机构的经费由财政拨款后，不得再从养老保险基金中提取管理费。
论文关键词 高职实习生 劳动权益 保护机制
实习是培养学生实践能力的重要教学环节，是将理论知识向技能转化的重要过程之一，通过实习，可以使学生了解社会、了解职业和工作实际，获得与本专业有关的工作实践和专业岗位技能，培养实际工作能力和社会适应能力。近年来，广东大力推进职业教育校企合作、工学结合、顶岗实习人才培养模式改革，切实抓好实习管理工作，不断提升技能型人才培养质量。2009年广东省委书记就“高等院校学生实践实习立法”作出重要批示，在全国率先启动学生实践实习立法工作。2010年3月1日《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例》正式颁布，条例明确“保障学生实习是全社会的共同责任”。《条例》把实学生定位在一个特殊的法律主体，以立法的形式切实保障大学生实习，为实习创造了良好的法律环境。这种以法规形式对高校学生实习作出规定，在全国尚属首例。但该立法在执行中存在着“四难”：一难，报酬不好落实；二难，工作限定8小时；三难，专业不好对口；四难，争议解决难。广东省高职实习生的权益还不能真正的切实得到有效的保障，笔者试图从现有的法律框架下去探讨应有的劳动权益保障机制。
一、广东省高职实习生劳动权益受侵害的主要情形
（一）报酬方面：补贴太低、工资遭拖欠
尽管《条例》规定实习单位应当按照同岗位职工工资的一定比例向学生支付实习报酬，但实际上，学生如果到财政拨款单位实习，由于政府根本没有此项专项经费，实习学生的报酬难于落实；如果学生到企业实习，由于在就业压力巨大的情况下，实习生本着习得实践经验的心里驱动，不敢过分要求本属于自己的基本权益。有的企业认为实习生给自己的单位不能带来实际利益，并且实习生没有实际的经验，因此不择手段降低实习补贴，有的企业即使明确在协议中写明实习补贴，但是在实施中却以种种借口和理由拖欠。
（二）加班方面：随意加班、不发加班费
《条例》规定，学生周实习时间不得超过40小时，但有些生产企业、甚至服务性质的企业根据实际需要，对人员流动、轮班和工作时间都有严格要求，特别是一些大型的流水线生产行业，每天工作时间远超过8个小时。受调研的某实习生与实习单位（外贸公司）约定的上班时间是上午8：30-16：30。但是实际上每个月有二十天都是经常加班到晚上七八点，甚至有时候加班到晚上十点钟。由于企业的利益驱动，常常会将实习学生与普通员工一样看待，工作超时和工作量超标的现象时有发生。
（三）人身损害赔偿方面：互相推诿、不予解决
《条例》调整了学生、高校和实习单位之间的法律关系，但是对他们之间的争议解决机制缺少明确细致的规定。广东中小企业以生产性企业为主，尤其是理工科背景的实习生遭遇人身损害的几率比较大，但是一旦遭遇意外人身伤害，实习单位往往以实习生仍然是在校大学生，两者之间并未形成劳动关系，不愿意承担相应的工伤保险赔偿责任，司法机关、劳动部门也因为没有相关的劳动协议或法律明文规定而予以救济。由于《条例》也没有专门机构处理学生实习中发生的问题，实习过程的劳动保护问题、学生实习发生意外事故的处理、理赔等方面，解决起来都遇到不少困难。
二、广东省高职实习生劳动权益受侵害的主要原因分析
（一）三方实习协议形同虚设，不能发挥实际效用
《条例》规定，学生实习期间，学校、实习基地和实习学生应当签订三方实习协议。《条例》的这项重要规定修正了过去弱化实习一些签订程序，以立法的形式极大的填补了实学生在受到侵害后无据可依的法律空缺，切实保护了实学生在参加实习前及实习过程中的合法权益。但是在走访调研中发现，广东省各高职院校做法参差不齐。有的学校对三方实习协议置以非常高的重视程度，在管理实习协议书以及宣传方面都做出了积极的努力。而且在工科专业中能确实有效的签订三方实习协议。但是有的学校为了应付检查，虚设签订三方实习协议环节，表现为在三方协议中根本无相应的主体签字盖章。有的学校虽然在尽力改善，但由于顶岗实习的方式大部分为放羊式的分散实习，签订三方实习协议的时间实际上就不可能统一，因此基本做法都是先发给学生协议，让学生找到实习单位再盖章。有的学生为了完成任务，在短时间内找不到实习单位的情况下，就在市场上随便刻一个公司的章，就给自己三方实习协议上盖上了章。部分院校有学生甚至不知道三方实习协议为何物，虽然手持三方实习协议，但是不知道这个到底是什么用处，只是老师让签字，就在上面签字。有的学生甚至在签订了三方实习协议之后随便乱丢，根本不当回事，等到在与用人单位发生相关争议之后，才发现无约可依。
（二）教学单位对实习管理流于形式，不能真正贯彻落实
教学单位对实习管理的缺位表现在：首先，疏于实习前指导，学生安全意识、维权意识不强。虽然有大部分广东高职院校都要求学生与单位签订三方实习协议，但是疏于指导宣传，学生对三方实习协议都是应付差事。其次，校企共管机制无具体措施，监管不到位。学生大部分都以放羊式方式实习，大部分学生都分散在不同的城市或者不同的公司，校内指导老师的指导限于远程网络指导与电话指导，无实质含义。企业内部由于控制人力成本，有的根本无企业指导老师。再次，实习评价指标片面、无实质内涵，评价具有随意性。实习报告是反映学生顶岗实习情况的重要依据，但大部分学校考虑到学生即将毕业，不论实习报告质量如何，只要学生的实习鉴定表上有实习单位的评语和印章，一般都给予通过。
（三）侵权事件发生之后救济途径不明确，不能有效快速解决
目前鉴于实习属于教学活动，实习生与实习单位没有建立劳动关系，另外实习协议的约定也不明确，导致学生救济途径难寻。目前的权益救济途径有：第一，相关劳动部门，主要是劳动监察大队，但由于其更多的只能局限在保护劳动调整范围内的正式职工，所以缺少对大学生权益的保护。第二，工商部门，工商部门职能局限在对企业违法、违规行为的纠正上，与大学生权益保护相关性不大。第三，公安机关。但是其主要涉及到的是严重威胁大学生人身等方面的情况下才会介入。第四，媒体。但是媒体报道的面毕竟有限，而且也不是事事都可以找到合适的媒体来解决纠纷的。在这几种救济途径中，其实最好的方式就是事先在三方实习协议中约定解决的途径，然后学校直接介入解决，效率高，效果好。
三、广东省高职实习生劳动权益保护机制
（一）在现有法律框架内尽可能细化三方实习协议内容
目前《条例》对实习的过程中做了很多正面的规定，比如规定实习单位应当提供合适的实习岗位、必要的实习条件和安全健康的实习环境；根据实习要求，选派有经验的实习指导人员，对学生进行安全培训和技能培训。此外也对高校和用人单位的行为规定了一些不作为的义务。但是《条例》没有就学生的特殊劳动者身份做出明确定位。也没有对企业的严重劳动侵权规定明确的法律责任。也就是说该《条例》只保证了实习生实习及获得实习经验相关的权利，而淡化了用人单位再实习生劳动权益受到严重侵害后责任如何承担的问题。因此广东省各高职院校就必须在现有的法律框架内，充分重视三方实习协议的作用，对其内容尽量细化，切实保护实习生劳动权益。可行的做法是：把文科类的三方实习协议与理工类的三方实习协议分开制定。毕竟文科类实习生面临的人身损害风险要比理工类实习生小的多。在条款的制定方面，把学校、实习生、用人单位的权利和义务分别作出规定，有权利一定要有救济。否则条款就是摆设。尤其是在薪酬、加班以及人身损害赔偿、救济途径等方面要有明确具体的规定。不能照搬《条例》，《条例》本身是倡导性条款，三方实习协议应当做到内容具体、明确、可实施。
1.加强实习生法律维权意识，提高维权能力
大多数被侵权的实习生因为缺乏社会经验、自我法律保护意识弱或者怕麻烦，即使遭受劳动权益侵害事实，也不主动去维权。即便有的实习生去维权，一方面，由于不能依据劳动相关法律对用人单位提起劳动仲裁；另一方面，由于实习属于高校内部管理行为的性质，不能对高校提起行政诉讼。所以学生的自我权益保护陷入两难的境地。因此学校要通过法律普及、实例介绍等途径加大针对高职实习生的普法力度，要学生充分重视三方实习协议给自己带来的利益，在发生侵权事件之后，可以及时的以协议内容来维护自己的合法权益。
2.建立实习指导老师驻厂带队或定期走访制度
学校应当拨专项经费在实习指导方面，腾出更多的时间让实习指导老师的实习指导落到实处。同时建立一种老师驻厂或者定期巡回走访的强制制度。因为大部分实习，学生都是在实习完毕之后，找个实习单位随便盖章了事。学生可能遇到的劳动权益受侵害的问题根本无法发现，更谈不上保护的问题。实习老师驻厂带队或者定期走访有利于老师及时了解学生的实习动向，企业的情况和学生的需求，真正做好实习指导并提供有效的服务，及时与实习企业进行沟通，能够更好的保护学生实习过程中劳动权益不受侵犯。
3.建立意外伤害保险强制保险制度
理工类的高职实习生在实习过程中不可避免的会接触到一些大型机械设备以及运送设施等，这种工作性质会给学生带来意外伤害风险。用人单位由于与实习生并非是劳动法上的用工关系，因此在实习生遭受意外伤害时，不会按照工伤保险赔付。那么高职院校担负起强制为实习生购买意外伤害保险的责任，可以使学生的权益得到保障。
一、目前农村计划生育引发的问题
（1）部分农民生育观念落后。由于受封建腐朽思想流毒的侵蚀，一些农民“重男轻女”、“传宗接代”的封建意识较浓。某农户为逃避计划生育管理，举家外流，并在墙上涂写“头可断屋可扒，不生儿子不回家”，充分暴露了目前一些农民封建落后而且顽固的生育观念。
（2）地区经济文化发展的差异。以江苏为例，江苏南北地区经济文化发展的不平衡，客观上造成了苏北落后于苏南的格局，特别在苏北的一些农村，脱贫致富的任务依然任重而道远。江苏2002年12月1日以前，全省统一施行的原《江苏省计划生育条例》，严格控制生育第二个孩子。但由于苏北地区特别是部分农村经济的相对滞后以及文化素质的相对低下，使当地一些农民在执行计划生育条例的意识上与苏南存在一定的差异。另外，由于苏北地区农村经济生产力科技含量不高，加之生育观念的落后，使部分农户为多生二胎铤而走险，逃避计划生育。
（3）省际“边缘法规”各异。实行计划生育是我国一项长期的基本国策，但由于我国地域辽阔、民族众多，同时经济文化的发展在各地区也存在一定的差异。因此，在计划生育管理标准方面难以统一立法。各省结合本地区的实际情况相应出台了一些地方法规，这些条例在计划生育管理，特别是在控制生育二胎的条件和标准方面存在一定差异。如原《江苏省计划生育条例》除第15条、第16条所规定的几种特殊情形外，其他条件均不能生育第二个孩子，否则即违法。但与江苏眦邻的山东对生育二胎的控制，则较为宽松，山东省原条例规定：农村一女户在其女满5周岁后可以获得批准生育第二胎。苏北与山东交界，相邻地域在经济文化以及生活习俗等方面也较为相近，但由于两省在计划生育管理方面存在“苏严鲁宽”的局面，因而使苏北一些落后地区的农民产生攀比心理，个别人为生育二胎甚至将户口迁出江苏而落户山东。
（4）部分乡镇人民政府计生管理工作人员依法行政意识淡薄，工作方法简单粗暴。重管理、轻服务，对计划生育管理对象缺乏必要的、耐心的说教，动辄实施扣押财产甚至限制人身自由行政强制措施。笔者曾一睹“拆墙扒屋，牵牛牵猪”、“扎干流净，一个不剩”之类的宣传标语，铮铮字句，令人瞠目。
（5）个别地方政府对计划生育管理工作的考核实行积分制，凡考评总分不及格、不达标或者居落后行列的，一律实行“一票否决”，即对被检查的单位以及主要领导不评先、不提拔。“一票否决”制度的实施，对计划生育管理工作诚然起到了促进和推动的积极作用，但也不可避免地带来了一定的负作用。
（6）目前，由于医疗保险、失业保险等配套制度的实施，使我国城市的养老保险无论在机构设置、资金来源，还是制度的具体落实等方面，都已初具规模，且制度健全。然而，在农村养老保险体制上，个别乡镇仅仅注重于对农村干部的落实，却忽略了对广大农民养老保险制度的宣传和实施工作。一些民政部门对农民养老保险机构的设置也形同虚设，制度很不健全。此弊端难免使部分有女无儿户对其女儿出嫁后自己的晚年生活产生顾虑，因此“养儿防老”的思想必然滋生，直接导致部分农民为生一个儿子铤而走险。
（7）部分基层乡镇人民政府在计划生育工作方面，片面强调管理职能、缺乏服务意识。在对农村独生子女户优惠政策的落实上，缺乏主动性。由于诸多原因，专项资金难以到位，优抚政策难以实施，使独生子女在入托、升学、就业、医疗等方面得不到优惠和保障，不利于调动广大农民自觉实行计划生育的积极性。
二、针对目前农村计划生育的存在问题，应做好以下几方面工作
（1）切实加大宣传教育的力度，彻底转变农民落后的生育观念。“养儿防老”、“无后为大”等封建陋习，在部分农村地区依然存在。因此，地方政府必须进一步强化宣传教育工作，努力营造浓厚的舆论氛围，充分利用各种形式向群众宣传国家的计划生育政策，把政策原原本本地交给群众，使党和国家的人口政策切实落到实处，真正做到家喻户晓，深入人心，使落后封建的生育观念在农村找不到立足之地。
（2）要从实践“三个代表”的高度解决好群众的根本利益，对实行计划生育的广大农民群众，切实开展优质服务，使他们在政治上有地位、经济上有实惠、生活上有保障。同时要结合各地的实际，积极探索有利于计划生育的社会保障机制，使针对广大农民的养老保险制度以及针对独生子女户的各项优抚政策落于实处，把党的温暖真正送到农村基层、送到田间地头、送到千家万户，切切实实地解决农民群众的后顾之忧，真正调动农民群众参与计划生育的积极性。
第二条 条例所列单位均应依法参加单位所在地的社会养老保险。单位所在地原则上为工商营业执照上登记的住所所在地。有异地分支机构的，分支机构应作为独立的缴费单位参加所在地的社会养老保险。原实行行业统筹的中央部属企业由省社会保险经办机构直接管理。
条例第二条第（一）、（二）项所列被保险人，包括固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工，均应在单位所在地参加社会养老保险。
实行企业化管理和经费自收自支或差额结算的事业单位及其所属全部职工，国家机关中的合同制职工、临时工，按本实施细则参加企业的养老保险统筹。
国家机关公务员、财政全额拨款的事业单位、社会团体工作人员的养老保险基金计征和发放办法另行规定。
第三条 社会保险经办机构可根据需要在镇（乡）、街道、行业、大型企业设立办事处或代办点。
第四条 单位要向所在地社会保险经办机构办理社会保险登记，领取《社会保险登记证》。登记事项包括：单位名称、住所或地址、单位类型、组织机构统一代码、主管部门、隶属关系、法定代表人或负责人、开户银行及帐号、在职和离退休人员名册、社会保障号等。
新开办的单位，要在批准开办或领取营业执照30日内到当地社会保险经办机构办理登记，从单位开办之月起计缴养老保险费。单位登记事项发生变更或终止，要在15日内到当地社会保险经办机构办理变更或注销社会保险登记。
第五条 单位应在每年6月底前向社会保险经办机构申报缴费工资。职工的缴费工资按本人上年度月平均工资收入如实申报，单位的缴费工资按全部职工缴费工资之和申报。职工月平均工资收入按国家统计部门规定的工资总额项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等货币工资收入。
每年7月至次年6月为一个缴费年度，缴费工资经社会保险部门核定后全年不变。
第六条 单位缴纳养老保险费的比例，由各地社会保险经办机构测定，经同级社会保险行政主管部门会同财政部门审核后，报同级人民政府批准后执行，并报省社会保险行政主管部门和财政部门备案。
养老保险基金不得搞赤字预算。养老保险测算期为3年。
第七条 单位和被保险人均应逐月按规定的缴费工资和缴费比例缴纳养老保险费。
养老保险费由地方税务机关征收。
第八条 从1998年7月1日起，全省统一按被保险人月缴费工资的11％建立个人帐户（原行业统筹的中央部属企业从1998年1月1日起，按被保险人月缴费工资的11％建立个人帐户）。其中，被保险人缴费全部计入个人帐户，其余不足部分从单位缴费中划入；随着个人缴费比例的提高，单位缴费划入比例相应降低。个人缴费的具体比例和调整由省人民政府统一规定。
条例实施前的个人帐户，与条例实施后的个人帐户合并计算。被保险人中断社会养老保险关系时，其个人帐户继续保留并计息，与重新参加后的个人帐户合并计算。个人帐户基金只用于本人养老，一般不得提前支取。农民合同制职工在终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构可以将养老保险个人帐户中的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。
个人帐户记帐利率由省社会保险经办机构参考银行同期城乡居民储蓄存款利率统一规定及调整。
第九条 下岗职工、劳务输出人员、挂靠在人才交流机构的人员的养老保险费，由再就业服务中心、劳务输出管理机构、人才交流机构代扣代缴，或由本人直接缴纳。
第十条 过渡性养老金按以下办法计发：
（一）缴费年限累计满10年不满15年的被保险人，按其1998年6月30日前的缴费年限，每满一年计发本人指数化月平均缴费工资的1％；
缴费年限累计满15年及以上的被保险人，按其1998年6月30日前的缴费年限，每满一年计发本人指数化月平均缴费工资的1.2％；
从事过井下、高温、低温和有毒有害等特殊工种的被保险人退休，按其1998年6月30日前在特殊工种岗位工作的缴费年限，每满一年增发本人指数化月平均缴费工资0.2％。
（二）调节金按1997年度所在市、县职工月平均工资的10％计发。
第十一条 养老金每年7月进行调整。基础养老金每年7月按所在市上年度职工月平均工资的增长率同步调整；平均工资负增长时，基础养老金按负增长前的职工月平均工资计发。
过渡性养老金和个人帐户养老金按所在市上年度平均缴费工资增长率的40％至60％调整，负增长时不调整，具体比例由各市确定。
第十二条 被保险人达到条例第十五条规定缴费年限，因病完全丧失劳动能力需提前退休的，相应减发过渡性养老金，每提前一年，减发本人指数化月平均缴费工资的1％。从事特殊工种的被保险人提前退休的，其过渡性养老金不减发。
第十三条 被保险人在中断社会养老保险关系后又重新参加的，其缴费年限（含视同缴费年限的连续工龄，下同）前后合并计算；未能重新参加的，在达到退休条件时，可按中断关系前的缴费年限享受相应的养老保险待遇。
第十四条 一次性老年津贴的标准为：按1998年6月30日前的缴费年限，每满一年计发两个月本人指数化平均缴费工资。
第十五条 社会保险经办机构必须为参加养老保险的单位和被保险人建立档案，实行规范管理。
第十六条 养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由所在缴费单位（失业期间达到法定退休年龄由本人）提前两个月向所在地的社会保险经办机构办理养老待遇申报手续。
本人在异地就业，其养老保险关系已转移至户籍所在地的，养老保险待遇由户籍所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由本人提前两个月向户籍所在地社会保险经办机构办理养老待遇申报手续。
按月领取养老保险待遇的被保险人或其亲属，应于每年6月底前向社会保险经办机构提供由居住地户籍管理部门或有关单位出具的生存证明，逾期没有提供的，7月份起暂停发放养老金。经证实生存者，可予补发。
第十七条 养老金实行社会化发放。社会保险经办机构根据就近、安全和方便原则，采取委托银行、邮局、社区等多种渠道将养老金直接发给被保险人。
第十八条 参加了社会工伤保险的被保险人，因工致残领取残疾退休金或因工死亡，其个人帐户养老基金退还给本人或其法定继承人，同时终结养老保险关系。
第十九条 被保险人跨统筹范围变换工作单位时，应向社会保险经办机构申报办理暂停缴纳养老保险费手续。由社会保险经办机构将养老保险关系连同个人帐户基金转移到迁入地的社会保险经办机构。迁入地的社会保险部门必须承认单位和被保险人在迁出地已按规定缴纳的养老保险费和办理了基金转移的缴费年限，不得要求单位或被保险人补缴。
第二十条 转移的养老保险关系包括以下内容：
（一）本人基本情况：社会保障号、姓名、性别、出生年月、参加工作时间、工作单位、职务、工资等级、工资额。
（二）缴费情况：临界指数、缴费年限、视同缴费年限、各年度缴费工资。
（三）个人帐户情况：单位缴费记入个人帐户累计总额、个人缴费累计总额、累计利息。
养老保险关系转移的格式由省社会保险行政主管部门统一制定。
转移的个人帐户基金包括：单位缴费记入个人帐户累计总额、个人缴费累计总额、累计利息。
第二十一条 养老保险关系跨省转移的，按照国家统一规定转移个人帐户基金，个人帐户从1998年7月1日（原行业统筹的中央部属企业从1998年1月1日）开始按缴费工资11％的额度转移。
第二十二条 养老保险基金实行全省统筹前，各市、县按养老保险基金单位缴费征收总额的一定比例向省、市社会保险经办机构上缴调剂金，具体比例由省人民政府统一确定和调整。不按规定上缴调剂金的，由财政部门相应扣减该地区的税收返还款或财政补贴。
养老保险基金征收总额指单位缴费和个人缴费之和。调剂金从单位缴费总额中提取。
第二十三条 各级政府必须保证养老保险基金的征集和待遇的给付。遇有特殊情况，结存的养老保险基金（含历年的积累基金和个人帐户基金）不足两个月支付额时，由调剂金调剂和财政补贴。调剂金调剂办法，由省社会保险行政主管部门会同省财政部门制订，财政补贴办法按国家有关规定执行。
第二十四条 暂时没有能力缴纳养老保险费的单位，可以财产权抵押，向社会保险经办机构申请缓缴养老保险费。社会保险经办机构经检查单位经营状况和职工工资发放情况后，办理缓缴养老保险费手续。
养老保险费缓缴期限最长不超过一年。缓缴期间，单位不得转移已抵押的财产。缓缴期满后单位须补缴缓缴期间应缴的养老保险费（含个人缴费）本金及利息，免交滞纳金。缓缴期满后仍不能按规定缴纳养老保险费的，或在缓缴期间转移已抵押财产的，由社会保险经办机构申请人民法院按条例第十三条和第三十五条规定强制执行。
第二十五条 被保险人的缴费工资指数，是指被保险人的缴费工资与所在市上年度职工月平均工资之比。被保险人的平均工资缴费指数，是指被保险人一生缴费指数的加权平均值。本人指数化月平均缴费工资，是指被保险人的平均缴费工资指数乘以退休时所在市上年度职工月平均工资。
在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，被保险人的工资指数（即临界指数）统一按1993年本人档案标准工资加国家及省规定的补贴与所在市、县职工平均标准工资加国家及省规定的补贴之比调整计算。
第二十六条 农业企业的养老保险办法，根据农业企业的特点另行制定。退休费用负担过重，在条例实施前未能按统一标准纳入社会养老保险的企业，可暂时维持分档次定比例的办法，逐步过渡。
第二十七条 机关事业单位工作人员到企业工作，其养老保险关系和个人帐户基金转移办法另行规定。
第二十八条 省、市、县各级都要成立社会保险监督委员会，履行社会监督职能。监委会日常办事机构设在同级审计部门。
第二十九条 养老保险实行年检制度。各级社会保险经办机构每年定期对用人单位的《社会保险登记证》进行年度审查。单位在办理工商年检和劳动用工手续时，应向有关部门提交《社会保险登记证》。
第三十条 各级工商行政管理部门颁发或注销企业、个体经济组织的营业执照，有关部门批准成立或撤销单位时，应知会当地社会保险经办机构。
第三十一条 单位拒不参加社会养老保险，经社会保险经办机构书面通知限期（不超过30天）参加仍不参加的，按条例第三十六条规定处理。
第三十二条 条例所称欠缴养老保险费，是指单位（含所属被保险人）未获准缓缴而逾期未缴纳应缴的养老保险费，或瞒报人数和工资总额少缴的养老保险费。单位欠缴养老保险费，地方税务机关应向欠缴单位发出《社会保险费催缴通知书》，限定欠缴单位必须在限定的期限内，补缴应缴的养老保险费和利息；逾期仍不缴纳的，从欠缴之日起，按规定加收滞纳金。地方税务机关可申请人民法院强制执行。
