时间：2023-06-01 09:32:59
江西省烟草专卖条例全文第一条 为加强烟草专卖管理，提高烟草制品质量，维护消费者权益，保证国家和地方财政收入，根据《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内烟草专卖品的生产、销售、运输和进出口。
第三条 省烟草专卖行政主管部门主管全省烟草专卖工作。设区的市、县(市、区)烟草专卖行政主管部门主管本行政区域内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和当地人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门领导为主。
各级公安、工商行政管理、质量技术监督、海关、商检、交通、铁路、民航、邮政等部门应当在各自职责范围内配合烟草专卖行政主管部门做好烟草专卖管理工作。
第四条 烟草专卖行政主管部门应当履行下列职责:
(一)宣传、贯彻《中华人民共和国烟草专卖法》和有关法律、法规，结合本地实际，制定烟草专卖管理的具体措施;
(二)依法组织实施烟草专卖许可证制度、烟草专卖品准运证制度和烟叶收购许可证制度，按照管理权限审核、发放和管理各种烟草专卖证件;
(三)监督检查《中华人民共和国烟草专卖法》和有关法律、法规在本行政区域内的执行情况，依法查处违反烟草专卖法律、法规的案件;
(四)承办上级烟草专卖行政主管部门、当地人民政府交办的其他有关烟草专卖方面的工作。
第五条 县级以上人民政府应当加强对烟草专卖工作的领导，维护烟草专卖品的生产、销售和运输秩序。
全社会应当开展吸烟危害健康的宣传教育活动，依法禁止在规定不准吸烟的公共场所吸烟，禁止中小学生吸烟。
第六条 烟草生产企业应当加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低烟草制品的生产成本，提高烟草生产企业的经济效益。
第七条 烟草公司和烟叶种植者必须按照国家下达的烟叶收购计划和种植规划，签订烟叶生产收购合同，约定烟叶种植面积，确定双方的权利和义务。
烟叶产区的人民政府和烟草专卖行政主管部门应当加强烟叶种植规划和收购计划的管理，督促检查烟叶生产收购合同的履行，按质按量落实国家烟叶收购计划，推行产烟区域布局合理、品种优良化。
烟草公司应当为烟叶种植者提供必要的技术服务、扶持资金和物资。
第八条 烟叶种植者应当凭烟叶生产收购合同交售烟叶。
烟叶由当地烟草公司或者其委托单位依法统一收购，其他单位和个人不得收购。烟叶收购站(点)必须取得省烟草专卖行政主管部门核发的烟叶收购许可证。
烟叶收购站(点)必须在规定的区域按照国家规定的标准、价格，全部收购合同约定的种植面积生产的烟叶，不得压级压价或者擅自提级提价。
烟叶由当地烟草公司依法统一经营、调拨和管理，其他任何单位和个人不得经营。
禁止无销售许可证的单位和个人销售烟叶和烟丝。但未列入国务院烟草专卖行政主管部门规定的名晾晒烟名录的其他晾晒烟可以在集市贸易市场出售。
第九条 烟叶产区的烟草专卖行政主管部门应当会同质量技术监督部门成立烟叶等级质量监督组织。烟叶种植者对烟叶收购站(点)确定的烟叶等级有异议的，可以向烟叶等级质量监督组织申请复议。
第十条 托运或者自运烟草专卖品必须持有省或者国家烟草专卖行政主管部门签发的准运证，准运证核定的数量、品种、调入和调出单位与运达地点等内容与实际不符的，按无准运证运输处理。
第十一条 未经国家烟草专卖行政主管部门批准，任何单位和个人不得设立烟草专卖品交易市场。非法设立的，所在地县级以上人民政府应当予以取缔。不予以取缔的，依法追究当地政府有关领导的行政责任，并由上一级烟草专卖行政主管部门没收市场物业管理者的违法所得。
前款所称烟草专卖品交易市场，是指以形成批发、零售烟草制品集散地为特征的交易市场或调剂中心。
第十二条 批发、零售烟草制品的单位或者个人必须依照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，到当地烟草专卖行政主管部门申领烟草专卖许可证，并向工商行政管理部门申领营业执照后，方可营业。
依法取得烟草专卖零售许可证的单位和个人必须到发证机关指定的烟草专卖批发企业进货，不得非法购进烟草制品，并做到亮证、定点经营。
依法持有烟草专卖零售许可证的单位之间、个人之间，或者单位与个人之间不得以营利为目的，互相进行烟草制品购销活动。
第十三条 禁止非法销售、运输、存储、投递、走私烟草制品以及为其提供便利条件。
第十四条 禁止生产、运输、存储、投递、销售下列烟草制品:
(一)无烟草专卖生产企业许可证生产的;
(二)假冒他人注册商标的;
(三)无注册商标的;
(四)霉坏、变质的;
(五)以营利为目的，非法收购的卷烟、雪茄烟。
禁止明知是前款规定的烟草制品，仍为前款规定的烟草制品的生产、运输、存储、投递、销售提供便利条件。
第十五条 零售卷烟、雪茄烟实行加贴或者加注专卖标志的管理制度。烟草专卖标志由省烟草专卖行政主管部门统一监制。烟草零售单位或者个人经营的卷烟、雪茄烟，须有当地烟草专卖批发企业加贴或者加注的专卖标志，并限于专卖标志限定的范围零售。无专卖标志的卷烟、雪茄烟严禁销售。
禁止非法印制、销售、使用烟草专卖标志。
第十六条 烟草专卖行政主管部门或者会同有关部门可以在机场、车站、码头、商品交易市场和烟草专卖品存放地依法进行烟草专卖检查。
烟草专卖行政主管部门可根据举报线索对有非法运输烟草专卖品嫌疑的车辆或者船舶依法进行检查;烟草专卖行政主管部门可以参加省人民政府批准在与邻省交界地区设立的检查站，对有非法运输烟草专卖品嫌疑的车辆或者船舶依法进行检查。
第十七条 烟草专卖主管部门查处违反烟草专卖法律、法规案件时，可以查阅、复制与违法活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他资料。在处理有关涉案物品时，对可能灭失或者以后难以取得证据的，可以依法先行登记保存。
第十八条 违反本条例第八条第二款规定的，由烟草专卖行政主管部门处以违法收购烟叶总值20以上50以下的罚款，并按照国家规定的当地收购价的70收购违法收购的烟叶;违法收购烟叶1000公斤以上的，依法没收其违法收购的烟叶和违法所得。
违反本条例第八条第三款规定的，由烟草专卖行政主管部门责令其改正，并对责任人员给予行政处分;情节严重的，吊销其收购许可证。
违反本条例第八条第五款规定的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，处以违法经营烟叶或者烟丝货值金额20以上50以下的罚款，并按当时市场批发价格的70收购违法经营的烟草制品。
第十九条 违反本条例第十二条规定的，分别按照以下规定予以处罚:
(一)无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者烟草专卖行政主管部门责令改正，没收违法所得，处以违法经营烟草制品货值金额20以上50以下的罚款，其违法经营的烟草制品可由烟草专卖行政主管部门按照当时市场批发价格的70收购。但对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
(二)未亮证经营烟草制品的单位或者个人，由烟草专卖行政主管部门责令其限期改正;拒不改正的，处以50元以上100元以下的罚款。
(三)烟草制品零售单位或者个人未在发证机关指定的烟草专卖批发企业进货的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，处以进货总额5以上10以下的罚款，并按市场批发价格的70收购非法购进的烟草制品。
(四)依法持有烟草专卖零售许可证的单位之间、个人之间或者单位与个人之间以营利为目的，互相进行烟草制品购销活动的，由烟草专卖行政主管部门对进货方没收违法所得，可处以进货总额5以上10以下的罚款;对销售方没收其违法所得，并处以销售烟草制品价值50以上1倍以下的罚款。
第二十条 违反本条例第十三条、第十四条规定的，由烟草专卖行政主管部门、工商行政管理部门依法按以下规定予以处罚:
(一)非法运输、存储、投递走私卷烟的，没收其走私卷烟和违法所得。
(二)销售走私卷烟的，没收其走私卷烟和违法所得，并处以违法销售烟草制品货值金额1倍以上3倍以下的罚款。
(三)无烟草专卖生产企业许可证生产烟草制品的，责令关闭，没收违法所得和生产设备，处以所生产烟草制品价值1倍以上2倍以下的罚款，并将其违法生产的烟草制品公开销毁。
(四)运输、存储、投递假冒他人注册商标、无注册商标以及霉坏变质的烟草制品的，责令停止运输、存储、投递，没收违法所得，并将非法运输、存储、投递的烟草制品公开销毁。
(五)生产、销售假冒他人注册商标、无注册商标以及霉坏变质的烟草制品的，责令停止生产、销售，没收违法所得以及用于生产、销售的原材料，处以违法生产、销售烟草制品货值金额50以上3倍以下的罚款，并将非法生产、销售的烟草制品公开销毁。
(六)明知是走私卷烟和假冒他人注册商标、无注册商标以及霉坏变质的烟草制品，仍为走私卷烟和假冒他人注册商标、无注册商标以及霉坏变质的烟草制品的生产、运输、存储、投递、销售提供便利条件的，没收违法所得，可并处违法所得50以上3倍以下的罚款。
(七)以营利为目的，非法收购卷烟、雪茄烟的，没收违法所得和非法收购的卷烟、雪茄烟。
上述行为违反其他法律、行政法规规定的，其他有查处权的部门或者机关可以依法进行查处。但对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第二十一条 其他依法享有查处违反烟草专卖法律、法规案件的执法机关，对依法查获的烟草专卖品，必须交由烟草专卖行政主管部门公开销毁或者依法收购拍卖，不得自行处理。
违反前款规定的，由其上级主管部门或者行政监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十二条 持有烟草专卖批发企业许可证或者零售许可证的单位、个人违法经营，被烟草专卖行政主管部门处罚3次以上，或者以暴力手段抗拒烟草专卖行政主管部门的监督检查人员依法实施检查的，烟草专卖行政主管部门可以吊销其烟草专卖批发企业许可证或者零售许可证。
第二十三条 违反本条例第十五条第一款规定，销售的卷烟、雪茄烟未加贴或者加注当地烟草专卖批发企业专卖标志的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得和无当地烟草专卖标志的卷烟、雪茄烟，并处以50元以上1000元以下的罚款。
违反本条例第十五条第二款规定的，由烟草专卖行政主管部门责令其停止违法行为，没收违法印制、销售的烟草专卖标志和违法所得，以及其用于印制、销售烟草专卖标志的原材料，可并处1万元以上10万元以下的罚款。
第二十四条 查处违反烟草专卖法律、法规的案件，烟草专卖主管部门调查取证应当自批准立案之日起三十日内终结，案情重大、复杂需要延长调查取证期限的，应当经本烟草专卖主管部门负责人批准，并书面告知当事人。
经烟草专卖行政主管部门两次书面通知或者自查获之日起30日内当事人拒不到场，放弃申辩或者听证权利的，烟草专卖行政主管部门可以依法作出处理决定。
第二十五条 烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员违法检查运输车辆、船舶或者违法查封，给当事人造成损失的，应当依法予以赔偿。
第二十六条 对检举烟草专卖违法行为有功的人员按照该案罚没收入10以上20以下的标准给予奖励;没有罚没收入的，可按涉案物品货值金额10以内的标准给予奖励。
第二十七条 烟草专卖执法人员依法执行公务，不受非法干预。
拒绝、阻碍烟草专卖执法人员依法执行公务，或者对烟草专卖执法人员依法执行公务打击报复的，由公安机关依法处罚。
第二十八条 烟草专卖执法人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分。
第二十九条 依照本条例规定，烟草专卖行政主管部门依法收购违法收购的烟叶，或者收购违法运输的烟草专卖品，收购价格按照该烟草专卖品当时市场批发价的70计算。
第三十条 违反本条例的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 本条例所称烟草专卖品货值金额，是指按照同一品名的正品烟草专卖品同期市场销售价格计算的价格。
第三十二条 本条例自公布之日起施行。
烟草专卖许可证1.我国由烟草专卖局颁发的，允许公司、企业、单位和个人经营销售烟草的许可证件。在我国，任何单位和个人，没有办理烟草专卖许可证，就不能进行烟草经营和销售。
关键词：市场经济；烟草专卖法；职能
专卖是一种经济管理体制，是在一定的社会经济制度下，整个经济管理体制的一个组成部分，也是国家对某种或某些商品实行的具体管理制度。
1 烟草专卖法的含义
烟草专卖法可以从广义和狭义两方面理解，广义的烟草专卖法是指调整国家在对烟草专卖品的生产、销售及进出动进行垄断经营和实施烟草行政管理过程中所产生的法律关系的规范性文件的总称，包括《烟草专卖法》及其他规范性文件；狭义的烟草专卖法是指全国人大常委会通过的《烟草专卖法》。《烟草专卖法》是我国有史以来第一部烟草法典，它的颁发和实施，是我国烟草史上一个新的里程碑，标志着我国烟草专卖法制建设进入了一个新的发展阶段，体现了党和国家对烟草事业的重视和关心，反映了我国经济建设和社会文明的进步。
2 《烟草专卖法》存在的现实意义
《烟草专卖法》是我国有史以来第一部烟草法典，它的颁布和实施，标志着国家对烟草事业的重视和关心，反映了我国经济建设和社会文明的进步。《烟草专卖法》作为行业法对烟草行业及国家宏观经济具有重大的意义。
（1）《烟草专卖法》是社会主义市场经济法律体系的组成部分。有人认为烟草既然是商品，就应当和其他商品一样，完全由市场调节其生产和流通。这种观点，一方面没有考虑到烟草这种商品的特殊性，另一方面又把市场经济简单地理解为自由经济，没有考虑到市场经济的宏观管理原理。社会主义市场经济既有计划又有市场，需要计划和市场两种手段的有机结合。而烟草行业具有的特殊性和高税性，使得国家对其管理要比一般商品更为严格。《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例所确立的烟草专卖制度，正是国家发挥经济管理职能、加强对烟草专卖品进行宏观管理的体现。
（2）社会主义初级阶段需要坚持《烟草专卖法》。现行的烟草专卖制度和高税政策，在社会主义初级阶段、尤其是当前全面建设小康社会的重要历史时期，为国家经济建设积累了大量资金。一段时间以来，烟草税利占全国总税收的10％左右，是国家财政收入的重要来源之一。所以，根据我国当前的实际情况，烟草专卖制度不仅不能削弱，还要继续加强、完善。
（3）《烟草专卖法》是市场经济条件下保证烟草行业健康发展的重要法律制度。国家确立《烟草专卖法》的主要目的是维护国家和消费者利益，在市场经济条件下，如果没有这一制度，国家对烟草行业的宏观管理就会失控，行业就会再次陷入盲目发展的无序状态，最终使国家和消费者的利益无法得到保障。
3 如何更好地发挥《烟草专卖法》在市场经济下的职能和作用
目前我们之所以还要坚持烟草专卖制度，是因为当前我国还处在社会主义初级阶段，与世界上一些发达国家相比，在经济发展程度上还有相当大的差距。那么，在市场经济条件下，能否坚持《烟草专卖法》，以及如何保证烟草专卖制度？本人想就此问题发表一点不成熟的意见作为引玉之砖，仅供参考。
3.1 在市场经济条件下要坚持烟草专卖制度，首先必须完善《烟草专卖法》
我国确立《烟草专卖法》之初，当时还处在改革开放初期，计划经济思想处于统治地位，对商品经济的本质和特征还认识不充分，也就是说当时还处在提倡发展商品经济时期，而且认为商品经济只能在鸟笼子里（即计划的框架里）得到发展，商品经济与社会主义的关系认识上还不清晰，放开发展商品经济似乎就会给社会主义制度带来冲击和危害。在党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，国务院又发文强调:“实践证明，实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续坚持”。2005年4月，国务院了《关于2005年深化经济体制改革的意见》，明确指出要“完善烟草行业管理体制”。以上这些，都说明了国务院对实行烟草专卖制度的充分肯定。而确立烟草专卖制度以来的实践也证明，专卖的体制性优势得到了很好发挥，为国家作出了十分有益的贡献。因此，我们在坚持专卖制度的前提下，必须对《烟草专卖法》部分条款进行相应的修改和完善，否则就难以适应今天已经发生了变化的形势。如果落后于形势的发展而不进行改变，我们现行的专卖制度就难以坚持下去。
3.2 在坚持烟草专卖制度的前提下，对《烟草专卖法》的管理体制进行改革
我国《烟草专卖法》第四条规定“国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。”表面上看，这种采用中央和地方双重领导，以中央领导为主的方式非常完善，但是，实际上这种主辅关系在实际操作中有很大弹性，在不同的合作形式中，可以有相对随机的表现，主次作用不能也无法绝对化，这不能不说是立法当初的一个缺憾。如果不对我国目前烟草专卖管理体制进行改革，要承担为国家积累更多资金的任务是难以实现的。
3.3 在坚持烟草专卖制度的前提下，对烟草行业内部实行政企分开、打破垄断
近几年，随着市场化取向改革的逐步深入和我国“入世”对外开放程度的日益加深，国家的反垄断指向将会不断增强，打破垄断经营已是改革深化的潮流。首先从国内的政企分开、打破垄断看，我国近几年就连涉及到国计民生或国家安全的行业都实行了政企分开，都实行了打破垄断，烟草行业又有何理由例外呢？比如国内的军工成立10大集团、石油成立3大集团、电信成立3大集团等行业均打破了行业垄断，除此航空、电力、铁路、黄金都已未雨绸缪；其次从加入WTO后的游戏规则看，其中非歧视性原则、市场准入原则、公平竞争原则、透明度原则都与垄断经营是格格不入的。只有打破行业垄断，才能更好地坚持《烟草专卖法》。
3.4 要加大宣传《烟草专卖法》的力度
《中华人民共和国烟草专卖法》从1991年6月颁布实施以来，通过多次形式加强对社会的宣传，可以说至今行业外的相当部分人对烟草行业还存在一些片面的、甚至是错误的认识。对一般民众而言，提起烟草行业，只是认为这个部门、行业“有钱”而已，而对烟草行业对国家、对社会、对消费者的利益的维护，则很少有人提起。因此，必须大力宣传《烟草专卖法》，要把烟草专卖法的立法宗旨――“两个维护”，让全社会的人都能理解和支持，特别是卷烟零售户要自觉遵守专卖法律法规，对违反专卖法律法规行为及时予以举报，司法机关对涉烟违法犯罪的案件能快立案、快审判，使走私烟草专卖品、制售假冒烟草专卖品的涉烟违法犯罪活动得到遏制，使烟草行业在“两个维护”方面的工作做的更好。
参考文献
［1］宁涛.邮政体制改革与完善烟草专卖制度［J］.中国烟草，2005，（17）.
发现行为、感知违法性，对违法行为进行定性，进而确定责任主体、责任内容是实施烟草专卖行政处罚必经逻辑。在日常执法过程中，执法人员在“确定责任主体”环节容易出现些许错误和瑕疵，这会导致后续处理失去合法性，从而导致诸如案卷评查不合格、行政复议甚至行政诉讼的后果，降低执法效率，增加执法成本。为理清责任主体的范围，这篇文章从实践出发，探讨了研究意义，列举常见的错误情形，以及根据一定原则认定复杂责任主体的方法，以剖析和整改。
关键词:
烟草专卖;行政处罚;责任主体
无论从理论层面，还是实践层面，探讨行政处罚责任主体，对于提高烟草专卖执法人员素质，指导实际办案工作都很有价值。现行法律法规对烟草专卖行政处罚责任主体规定不详、不集中，未见体系，执法人员素养偏差、案件事实复杂多变等客观实际，导致实践中责任主体认定错误的情况时有发生。为确定处罚责任主体、明确责任人的义务与责任，依法、合法进行烟草专卖案件查办，本文从实践经验出发，提出和剖析实务中普遍存在的责任主体认定错误问题，寻找认定原则，探讨烟草专卖行政处罚责任主体认定，以供讨论，以助实践。
一、研究烟草专卖行政处罚责任主体认定的意义
1．保证烟草专卖执法的合法性
责任主体认定错误，会直接影响行政处罚决定的合法性，案卷评查中必定会“一票否决”，若引起行政复议或行政诉讼必然会被撤销处罚决定或者败诉。
2．促进适用实体法律条款的科学性
同一违法行为，实施主体不同，承担的责任和义务也会不同，且责任义务内容有可能相差很大，烟草处罚也不例外。比如对适用简易程序来说，公民最低罚款50元以下，而法人或者其他组织是1000元以下。因此，一旦主体认定错误，适应法律条款亦容易错误。
3．保护责任主体的合法利益
行政处罚决定一经送达，当事人便须在一定期间内依照履行。如果由于执法人员的原因导致责任主体认定错误，便会无辜增添当事人因请求行政复议或行政诉讼来维护自己权益而产生的精神、物质负担。
4．维护执法公正和效率
在烟草专卖行政处罚中，执法人员享有大量的自由裁量权，这会加大执法人员错误认定责任主体的可能性，或者促使执法人员牺牲公正性保护合法性，进而损害执法公正性［1］。当事人因公正性问题拒不执行处罚决定，甚至申请复议或，就会影响执法效率，增加执法成本。综上所述，烟草专卖行政处罚责任主体认定问题，对于烟草专卖行政执法具有重要的现实意义和法律意义，是保证烟草专卖行政执法公平、公正、合法、合理的前提。
二、烟草专卖行政处罚责任主体认定中的误区与错误
1．责任主体认识不到位
在烟草专卖行政处罚实践中，常常不做详细调查，实施一刀切，将微型企业认定为自然人或者法人;存在将个体工商户认定为法人的情形，特别是当个体工商户雇佣人员较多时;存在将个人合伙认定为法人，仅将合伙企业的部分合伙人列为处罚主体等情形;存在将连锁酒店、超市理所当然地认定为法人，列为处罚对象的情形;存在将漏列、错列雇员、劳动者的情形。
2．不区分复杂责任主体
在烟草专卖行政处罚实践中，往往会出现许可证登记内容、营业执照内容、实际经营人不一致的情形，面对这种状况，执法人员常常会不论实际经营人与登记主体，以方便处罚、快捷处罚、处罚能否兑现为标准进行实践，而且还存在将实施处罚事务的人列为被处罚主体的现象。
三、错误认定烟草专卖行政处罚责任主体的原因分析
1．法律法规规定不详、不集中，未见体系
在行政处罚法和烟草专卖相关法律法规中，有些明确规定了责任主体，比如《中华人民共和国烟草专卖法》第三十一条第二款规定，承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，并处罚款。但在烟草专卖行政处罚中，更多的是未明确表述责任主体的条款，通常表述为:有什么违法行为的，由何部门，如何进行处罚。这种没有明确规定责任主体的，需要执法人员找准案件当事人的违法事实，再结合相关规定的当事人应尽的责任和义务，从而确定责任主体。实施烟草专卖行政处罚，仅仅熟知行政法规是不够的，还需要了解民事知识，对应本文研究来看，特别需要知晓民法中关于民事主体的规定。目前的烟草专卖法规定不详、不集中，未见体系。
2．执法人员法律素养整体偏低
假定每一位执法人员都尽量依法、执法的前提下，在法律条款没有明确规定责任主体时，对执法主体的法律素质要求就很高。之所以会出现法律责任主体判断错误的最重要原因是执法人员的法律素质较差，甚至会出现在审批发放许可证环节出现认错申请人主体性质的情况，以至于后续监管和行政处罚出现连锁错误，因为我们的执法人员很多时候以许可证上记载的内容为判断依据。
3．执法对象存在误会
在烟草专卖执法中，很多时候需要对当事人的涉案卷烟或者其他涉案物品予以先行登记保存，在没讲清缘由，没有正确履行法律程序的情况下，会受到当事人的反抗，表现为不在文书上签字，不提供营业执照，造成后续认定责任主体困难。同时，在核发许可证时，未对申请人的烟草专卖知识进行严格的培训和考核，导致执法对象对执法政策、相关法律了解不多，常常为无意识状态下的违法。
四、烟草专卖行政处罚责任主体的认定
(一)烟草专卖行政处罚责任主体的认定原则
1．法定原则
根据《行政处罚法》第二十五、第二十六条的规定，烟草专卖行政处罚的责任主体，只能是具有相应民事行为能力和民事权利能力的公民、法人或其他组织。
2．行为能力与责任承担一致原则
该原则强调行为能力与责任承担的一致性。一方面，对于未满14周岁的人、精神病者以及在非正常状态下做出违法行为的间隙性精神病人，不会成为被行政处罚对象;另一方面，要充分重视被处罚主体的行为性质，有无法定减轻或者免除处罚的情形。
3．被处罚主体与违法行为人一致原则
必须是有违法行为在先，再有行政处罚。在烟草专卖行政处罚中，被处罚主体必须与违法行为人相一致，也就是说被处罚主体必须是案件当事人。
(二)烟草专卖行政处罚责任主体的认定
1．简单责任主体的认定
(1)公民烟草专卖行政处罚
被处罚主体中的公民是指自然人，更多的时候是指具有卷烟经营许可证的零售户，但也有例外，比如无证经营、无证运输、非法收购烟叶等违法责任主体都不一定是卷烟零售户。公民个人是烟草专卖行政处罚中最常见的责任主体。
(2)法人
《民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。烟草专卖行政处罚中主要指企业法人。
(3)其他组织
其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。
A．个体工商户。依据《个体工商户条例》第二条的规定，“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营”。个体工商户的债务，个人经营的以个人财产承担;家庭经营的，以家庭财产承担。其实际经营者或者登记字号根据具体情形依照民事诉讼法的规定，可以作为民事诉讼中的主体参与诉讼，但是不具有法人性质。在进行烟草专卖执法时，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。
B．个人合伙及合伙企业。个人合伙指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。合伙的债务，由合伙人按照出资比例或者协议，以各自的财产承担清偿责任。合伙企业是指依法在中国境内设立的由各合伙人订立合伙协议，共同出资、合伙经营、共享收益，并对合伙企业债务承担无限连带责任的营利性组织［2］。所以，个人合伙和合伙企业，都不能以自己的名义独立承担义务，需要合伙人补充承担，故二者均不具有法人资格。在进行烟草专卖执法时，未依法登记领取营业执照和申请烟草零售许可证的，全体合伙人为共同责任主体;个人合伙有依法核准登记的字号的，以登记字号为处罚主体，合伙企业以其名称为责任主体。
C．个人独资企业。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定，“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”，所以，个人独资企业也不是法人。在进行烟草专卖执法时，可以类比个体工商户进行。
(4)其他
A．微型企业。微型企业并不是一个法律意义上的概念，而是工信部、财政部等部门为了明确重点，出台更有针对性、时效性的优惠政策，加大对小型、微型企业扶持力度而新设的名词，其是否为法人，应以其注册登记信息为准。
B．连锁酒店、超市。连锁酒店、超市是指以连锁经营模式运营的酒店、超市。连锁经营是一种商业组织形式和经营制度，连锁经营模式主要分为直营连锁、自愿连锁和特许连锁。直营连锁是指总公司直接经营的连锁店，即由公司总部直接经营、投资、管理各个零售点的经营形态;自愿连锁即自愿加入连锁体系，在自愿加盟体系中，商品所有权是属于自愿连锁的店主所有，而系统运作技术及商店品牌的专有信息则归总部持有;特许连锁，是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用，特许经营许人和被特许人之间并没有隶属关系，双方并非母子公司，也不是合伙人，亦不属于［3］。所以，连锁酒店、超市在不同的连锁经营模式下，可能具有不同的主体性质，对应的责任主体也会有相应的区别。
C．雇员或者劳动者。雇佣关系是指受雇人向雇佣人提供劳务，雇佣人支付相应报酬形成权利义务关系。受雇人按照雇佣人的意愿进行行为，属于一种民事行为，受雇人的行为后果应该由雇佣人承担;当受雇人在按照雇佣人的指示时，超出雇佣人的意愿实施违法行为，则应承担相应责任;若“雇佣人”与“受雇人”有合意行为，后果由二人共同承担［4］。上述道理适用于存在劳动关系的劳动者与用人关系之间。雇员或者劳动者违反《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律规定，实施制、运、售假、私、非等行为的，理应按照上述精神确定行政处罚对象。
2．复杂责任主体与责任主体的认定
(1)实际经营人与登记人不同
实践中经常遇到实际经营人、营业执照、专卖许可证信息不一致的情况，但处理思路是一致的。以烟草专卖零售许可证为例，许可证上载有“企业名称”“经营场所”“法定代表人(负责人)”“经济性质”“许可范围”“有限期限”等内容，烟草零售经营户在实施烟草零售行为时，其必须保证持有烟草专卖零售许可证、与该证对应的营业执照，并在登记的经营场所实施，如若不满足这些条件，就应该视为违法行为，实际违法人员为行政处罚责任主体;考虑到禁止将烟草专卖零售许可证买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让，若烟草专卖零售许可证登记主体、专卖许可证对应的营业执照登记主体若继续存在(组织合并的，以合并后的组织为主体)，且对实际销售人员的违法销售卷烟的行为明知，则应一并列为行政处罚对象。
(2)处罚事务的人
行政处罚中也存在现象。处罚事务的人，就是指接受处罚对象委托和法律规定，办理烟草专卖行政处罚相关事务的人。处罚事务人作为(委托或法定)人，依据委托人的意愿或者法律的直接规定处理相关事宜，不是违法行为人，也不是行政处罚内容的实际承担者，所以，不能将其列为被处罚主体。
五、结语
随着法治烟草建设的不断推进，一方面烟草专卖执法单位要依靠一定的行政执法权力打击涉烟违法经营行为，维护卷烟市场稳定;另一方面，要不断约束自己的行为，文明执法，确保案件事实清楚，证据确凿。而找准责任主体特别是复杂责任主体，属于行政处罚的重要且基础性环节，实践中需要勤于思考，把握确定原则，才能保证后续相关执法的合法性。为此，烟草专卖行政处罚执法人员应不断学习，努力提高自身综合素质;树立牢固的证据意识，执法为民意识;同时要做到不僭越职权，主动接受监督约束。以此文与同事们共勉。
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[关键词]烟草市场；专卖监管；社区化管理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201707060
烟草市场专卖监管是《烟草专卖法》的基本要求，也是烟草专卖行政主管部门的核心职责。近年来，伴随着烟草行业深化改革的持续推进和烟草市场监管形势的日益严峻，一种创新性的烟草市场专卖监管工作方式――烟草专卖社区化管理被提出并引发广泛关注，但对这种模式的认识和探索仍处于起步阶段，本文在充分调研基础上尝试对这一模式进行系统的思考和构建。
1 烟草专卖社区化管理提出的背景
11 烟草市场专卖监管面临严峻形势
烟草市场专卖监管面临的严峻形势主要体现在两个方面：一是来自烟草市场的挑战。在新时期，利用微信、QQ等新媒介进行线上交易，再借助快递完成配送的贩假贩私活动，以及隐藏在社区内的麻将馆、馆、茶馆等进行的售假售私活动，都具有隐蔽性强和违法犯罪信息收集困难特征，导致当前的专卖监管方式应对效率低下；二是来自行业改革的压力。在烟草行业适应经济新常态，巩固和发展国家烟草专卖制度的前提下，国家烟草专卖局要求坚定不移地全面推进行业的各项改革，全面创新行业的管理体制和机制。对烟草市场专卖监管而言，通过何种创新的管理方式，提高专卖监督科学化水平，强化专卖管理服务，实现专卖监管效能提升正是需要突破的重点，也是难点。
12 专卖监管融入社区治理的条件逐步成熟
“社区”的概念最早由德国社会学家滕尼斯在其著作《社区与社会》中提出。20世纪30年代，我国学者费孝通首先将英文“community”一词译为中文“社区”。1986年，民政部首次把“社区”一词引入实际工作当中，在全国范围内倡导开展城市社区服务。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》后，社区建设开始在全国迅速广泛的推进，并取得了一定的成效。近年来，随着市场化和城市化不断发展，人口流动趋于常态化，单一的政府社会管理模式暴露出明显的局限性，而依托社区平台的多元力量社会管理模式正日益受到重视。随着社区组织建设不断加强，以及相关技术支撑到位，社区治理的能力和水平不断得到提升，社区治理的职能更加丰富和完整，社区在社会管理中的重要性和优势得到凸显。基于此，全国各地在社区治理上涌现出了不少创新性的模式，如上海市的社区网格化管理、北京的“朝阳群众”，以及其他一些地方实施的税务进社区，治安进社区等模式。鉴于这些模式的成功实施和显著成效，将烟草专卖监管工作融入社区治理的模式在各地烟草专卖行政主管部门中逐步探索起来。
2 烟草专卖社区化管理的内涵与特征
所谓内涵，就是一个概念所反映的事物的本质属性的总和，也就是概念的内容。内涵不是表面上的东西，而是内在的、隐藏在事物深处的东西。烟草专卖社区化管理的内涵是什么？针对这一问题，目前并没有来自学术界的明确定义，只有一些来自烟草专卖行政主管机构的实践总结。例如，上海市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是把专卖管理纳入社区管理的范畴，按照社区工作的目标和要求，通过一定的手段、方法来调整烟草专卖管理中的各种关系，促进卷烟市场处于良性有序、和谐发展的状态，以实现专卖管理任务的工作方式”。安徽省马鞍山市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是把烟草专卖管理工作融入到社区管理体系之中，通过当地政府的支持，借助社区平台，整合社会有关力量来共同监督管理卷烟市场，实现卷烟市场的净化和规范，提高市场控制力，建立烟草专卖专营的长效管理机制”。江西省新余市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是将烟草专卖管理融入社区，充分利用社区贴近群众、富有亲和力的优势，联合社区各方力量齐抓共管，构建网络化、市场化和社区化管理体系，形成‘社区引导、行业自律、诚信管理、文明兴商、综合监管’的运作模式”。分析这些总结可以发现，尽管烟草专卖社区化管理在不同地区的不同专卖行政主管部门中，使用的表述不尽相同，但内在的、隐藏在深处的东西是高度一致的，可以简要地概括为这样两点：一是烟草专卖行政主管部门借助社区力量进行精细化的专卖监督；二是烟草专卖行政主管部门深入社区落实服务化的专卖管理。基于此，本文提出烟草专卖社区化管理的内涵为：在社区层面进行的，烟草专卖监督精细化和管理服务化的一种工作方式。此内涵具有以下三个特征：
（1）以社区为平台。烟草专卖社区化管理的首要特征就是将专卖监管工作深入到社区层面进行，目的既包括规范社区烟草市场又包括服务社区群众，体现了经济性监管和社会性监管的双重特点，与众多社区基层组织“管理社区、服务群众”的目的具有一定重合性，也是大家相互合作的基础。烟草专卖监管在社区层面开展工作可以充分利用社区的治理优势，主要包括三点：第一，多元治理优势。社区是地域、信息和社会关系网络的节点，也是政府力量和社会力量的交汇点，社区是整合社区管理人员、社区自治组织以及公安、税务、工商等各种力量的平台，通过这一平台，可以实现从单一力量管理到多元力量治理的转变，有利于发挥多元主体各自的专业优势，提升社会问题管理水平；第二，信息优势。“信息是个人行为受到监督的基础”。犯罪经济学等方面的研究表明，在边际上，相对于提高惩罚水平，提高发现违法活动的概率更能够有效遏制犯罪发生。由于邻近性和熟稔性，社区居民之间的信息不对称程度大大降低，可以及时、低成本地获取违法行为信息和关于个人诚信的信息，有效遏制违法犯罪活动，降低违法活动发生水平，因此社区化管理信息获取优势对于遏制违法犯罪行为具有重要价值；第三，诚信优势。社区是熟人社会网络，相互之间有较高程度的了解，且相互关系具有相对的稳定性，人们之间的交往互动具有重复博弈特征，这就使得他们更加关注长期利益，因此，社区居民之间有着较高的相互信任和诚信水平。从社资本视角看，社区居民之间的相互熟悉、信任和声誉机制，可形成强有力的对称约束，有效防止违法犯罪活动的发生。
（2）专卖监督精细化。《烟草专卖法实施条例》第四十六条规定“烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及本条例的情况进行监督、检查，查处违反《烟草专卖法》及本条例的案件，并会同国家有关部门查处烟草专卖品的走私贩私、假冒伪劣行为”。监督、检查作为烟草专卖行政主管部门的基本职责，在以往的工作中，主要依靠烟草专卖行政主管部门自身的力量来完成，与基层社区组织相互联系和沟通较少，从而导致基层社区组织对烟草专卖监督检查缺少了解，也缺乏支持。然而，随着近年来烟草市场专卖监管形势的日益严峻，烟草专卖行政主管部门要对分布广泛的烟草市场和数量众多的卷烟零售户进行有效的管理，仅靠自身的力量是远远不够的。因此，将专卖监督、检查的工作进行更精细化分解，其中适宜社区组织完成的工作，由社区组织来协助完成，成为理性的选择方案。如此，则可形成以烟草专卖行政主管部门为主，社区基层政府组织、社区自愿者组织和社区群众为辅的多元化监管体系，大家分工合作，齐抓共管，共同促进社区烟草市场规范经营，提升社区群众满意度。
（3）专卖管理服务化。烟草专卖行政主管部门除了负有监督职责外，还负有管理职责。在当前烟草行业深化改革，构建服务型组织的要求下，烟草专卖行政主管部门需要积极转变工作理念，强化服务意识，变被动服务为主动服务。通过在社区平台上构建载体，将部分专卖管理服务深入到社区，真正方便在社区中销售卷烟的零售户、居住的广大消费者和其他群众，提升专卖管理服务的效率和效果。
3 烟草专卖社区化管理的功能及载体
烟草专卖社区化管理究竟应该包含哪些功能？要回答这个问题，首先要回到社区平台可以发挥的优势上。因为进行社区化管理的现实基础正是社区具有的治理优势，烟草专卖社区化管理包含的功能一定要充分利用社区治理的优势，产生优势叠加效应。此外，还要认识到这些功能一定不是新增的功能，而是专卖监管本身就具有的功能，只是在功能的实现方式和载体上有所创新，这些功能也一定不是原有专卖监管的全部功能，而是部分功能。
基于以上的认识，考虑社区平台的多元治理优势、信息优势和诚信优势，结合社区烟草市场专卖监管的主要任务，可以将烟草专卖社区化管理的功能概括为“信息交换窗口”和“监管实施平台”两大功能。
（1）信息交换窗口功能。这一功能主要体现在三个方面：一是涉烟违法犯罪信息收集。借助社区平台的信息优势和多元治理优势，通过社区基层政府组织、社区自愿者组织、社区专卖信息员等多种渠道收集社区烟草市场违法犯罪信息；二是投诉/建议接收。借助社区的诚信优势，通过大家熟识的社区组织或社区自愿者来协助收集投诉/建议。如此以来，既方便了用户，又提升了投诉/建议接收的效果，甚至还能获取到以前无法获取的重要信息；三是政策法规宣传。借助社区的信息优势，在社区内的重要信息公示栏、社区主干道、社区信息平台进行有针对性的烟草专卖法律法规宣传教育，加强零售户的守法意识和自律意识，提升社区群众的打假维权意识，为社区烟草市场监管创造良好的外部工作氛围，降低监管的阻力，提高监管的实效。
（2）监管实施平台功能。这一功能主要体现在两个方面：一是烟草市场日常监督检查。借助社区的多元治理优势和信息优势，让社区组织和社区自愿者广泛参与到社区烟草市场的日常监督检查中，在更广的时间段、更大范围、更隐秘的方式下来监督社区烟草市场运作的规范性，发掘违法犯罪信息，以便让专卖管理人员进行更有针对性的检查，提高日常监督检查效果；二是烟草市场联合检查。借助社区的多元治理优势，与公安、税务、市场监督管理等部门形成联合执法工作机制，针对烟草市场违法犯罪活动进行联合检查，提升查处的质量和效率，增强打击效果。
功能的实现离不开载体，要进行烟草专卖社区化管理就必须构建相应的载体。这些载体可以是组织，也可以是个人、抑或是某种工具。载体可能是社区平台中已经存在的，也可能是需要重新构建的。但从载体实现专卖监管的效果上来分析，载体的选择必须考虑三点：第一，从专卖监管效费比的角度来考虑，在载体上的总投入应大大小于实现功能后的总收益，所以效费比较低的载体不适合选择；第二，从烟草专卖社区化管理长期发展的角度来考虑，那些短期的、易变动的载体不适合选择；第三，从可操作性的角度来考虑，那些成熟度低的载体也不适合选择。基于这些考虑，可初步得出实现烟草专卖社区化管理功能的理想载体为以下五类：
（1）社区基层组织机构。主要包括社区基层党组织、社区居委会、社区公安、社区市场监督管理服务机构、社区税务服务机构、物业公司、社区协会等组织。这些组织大多都已经存在，要以其作为载体实施烟草专卖社区化管理的相关功能，需要烟草专卖行政主管部门与其沟通建立合作关系，或通过基层政府主导建立合作关系。
（2）专管员/专卖信息员。这一载体的形成，需要烟草专卖行政主管部门进行相应工作：一方面，将现有烟草市场专卖监督管理员（简称专管员）的管理范围按照社区进行划分，确保每个社区都有负责的专管员。另一方面，在社区聘请合适的人员担任专卖信息员。由专管员主导，专卖信息员配合，共同实施烟草专卖社区化管理的各项功能。
（3）社区烟草监管志愿者。这一载体的构建，需要由专卖信息员完成。专卖信息员利用自己的群众威望，在社区内号召烟民和其他群众作为志愿者协助进行社区烟草市场的监督，并向专卖信息员提供发现的违法信息。
（4）卷烟零售户组织。这一载体的构建，需要由专管员完成。专管员通过在管理和服务社区零售和的过程中，鼓励和引导社区零售户成立相关的卷烟零售户组织，例如，卷烟零售户自律协会。以此组织作为烟草专卖社区化管理功能实现的载体，可以充分发挥零售户之间互相约束和监督的功能，为违法信息收集和政策法规宣传提供帮助。
（5）信息平台。信息平台包含由专管员/专卖信息员建立的QQ群、微信群，以及烟草专卖行政主管部门开设的微信公众号等内容，可以发挥出烟草专卖社区化管理的执法信息收集、投诉/建议接收、通知消息传递，以及政策法规宣传等功能。
综上所述，烟草专卖社区化管理的功能、载体以及相互之间的关系见下图。
4 结 论
烟草专卖社区化管理是新时期专卖监管工作的思路创新，是原有专卖监管工作方式的发展，是符合当前行业特征的一种新模式。烟草专卖社区化管理的深入推广，必将为专卖监管工作注入新的活力。当然，烟草市场是一个动态发展的市场，加强专卖监管、维护规范经营是专卖监管工作的灵魂，需要不断探索，任何一种特定的工作模式都必须与时俱进、不断优化，才能保持其先进性。
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第二章烟机专卖管理机械及职责
第三章国产烟机专卖管理
第四章进出口烟机专卖管理
第五章特定烟机部件的管理
第六章罚则
第七章附则
第一条为进一步加强烟草专用机械（以下简称烟机）的专卖管理，根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》和有关规定，制定本办法。
第二条各级烟草专卖行政主管部门应当保护合法的烟机生产经营活动，严厉打击各种非法产销烟机的活动。
第三条烟机生产经营企业必须严格执行烟草专卖许可证制度，并严格按国家烟草专卖局下达的生产计划与领有烟草专卖许可证的企业签订合同，组织生产、经营。
第四条本办法中的烟机，是指国家烟草专卖局的烟草专用机械名录所列的烟草专用机械。
第五条国家烟草专卖局专卖监督管理部门负责全国范围内的烟机专卖管理工作，各省级烟草专卖局专卖监督管理部门在国家专卖局专卖监督管理部门的指导下，负责本省范围内的烟机专卖管理工作。省级烟草专卖局专卖监督管理部门应设置烟机专卖管理工作岗位。
第六条对领有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业，所在省级烟草专卖局要派驻驻厂员。驻厂员要对企业的生产经营状况进行经常性的监督检查。驻厂员的派驻由国家烟草专卖局专卖监督管理部门组织有关省级局专卖监督管理部门统一实施。
第七条各地查获的违反烟草专卖法规的有关烟机类案件，应按《烟草专卖行政处罚程序规定》逐级上报，并由省级烟草专卖局上报国家烟草专卖局。国家烟草专卖局视情况直接组织查处或授权省级烟草专卖局查处。
第八条对烟机类案件举报的奖励可参照卷烟案件奖励办法实施。省级烟草专卖应设立举报电话，并向社会公布。
第九条国家烟草专卖局授权中国烟草机械公司根据《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》和本办法的规定，负责组织烟机制造，大修及零配件的生产经营业务。
第十条烟机生产、经营企业要接受国家烟草专卖局专卖监督管理部门及所在省级烟草专卖局专卖监督管理部门的监督检查。
第十一条中国烟草机械公司每年应将烟机的生产、经营情况报送国家烟草专卖局专卖监督管理和发展计划、经济运行部门；烟机生产企业应将本厂烟机生产、销售情况每半年上报给所在省级烟草专卖监督管理部门。
第十二条国家烟草专卖局委托各省级烟草专卖局对省内烟机生产企业、烟草专卖品生产企业的烟机购销、转让、报废、销毁等环节进行年检，并将年检结果及时上报国家烟草专卖局。
第十三条各省级烟草专卖局负责取缔本省辖区内的非法烟机生产经营企业；加强对关停并转的烟草专卖品生产企业的烟机专卖管理，保证烟机不流入非法渠道；严格维护执行国家烟草专卖局对违法企业的处理决定；加强对所辖区内特定烟机部件生产企业的管理，以保证特定烟机部件不用于非法组装烟机。
第十四条烟机生产企业必须在领取烟草专卖生产企业许可证后方可进行烟机的生产销售。
经营烟草专用机械的企业必须按规定申领五种烟草专卖品经营企业许可证。
第十五条对申领烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业，由国家烟草专卖局专卖监督管理部门会同有关部门进行审查，提出具体意见，报国家烟草专卖局审批。
研制烟机的企业，经中国烟草机械公司汇总后，报国家烟草专卖局科技主管部门，列入年度科研计划，方可研制生产；研制样机的数量一般不得超过3台（套）；研制的产品在通过国家烟草专卖局认可的中介机构组织的技术鉴定并领取烟草专卖生产企业许可证后，方可进行正式生产和销售。
第十六条持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业，必须严格按照许可证规定的范围进行烟机的生产。
第十七条持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业必须在烟机机身上制作本企业的永久性标记，以便于烟机销售后的专卖管理；要加强对企业技术职工和烟机图纸、技术资料的管理，防止用于非法组装和生产烟机。
第十八条持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业，只能将烟机出售给持有烟草专卖生产企业许可证和五种烟草专卖品经营企业许可证的企业。
第十九条烟草专卖品生产企业为技术改造购进烟机，必须将相应的淘汰设备清单经省级烟草专卖局上所国家烟草专卖局审查，审查合格后，由国家烟草专卖局计划管理部门下达分配计划。
第二十条烟草专卖品生产企业不得自行转让或出售烟机。需要转让或出售烟机的，要经所在省级烟草专卖局报国家烟草专卖局审批，执行后由转让或出售方报国家烟草专卖局专卖监督管理部门备案。
第二十一条关停并转企业的烟机调拨，必须经所在省级烟草专卖局上报国家烟草专卖局审批，执行后调入方报国家烟草专卖局专卖监督管理部门备案。
第二十二条持有烟草专卖征税企业许可证的烟机生产企业可以从事本企业生产机型的烟机大修理业务，进行其他机型大修理的许可范围，在许可证中明确或由国家烟草专卖局核定。无烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业不得从事烟机大修理业务。烟草专卖品生产企业不得到无烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业进行烟机大修理。YJ14-23/22型卷接机组和3000型包装机及其他生产能力在每分钟3000支以下的卷接包设备，原则上不得出厂大修理。特殊情况，提出书面申请，由国家烟草专卖局审批，具体业务由中国烟草机械公司统一安排。
第二十三条烟草专卖局生产企业购买的烟机入厂三个月内，应按有关规定办理完相应报废设备的报废手续，在省级以上（含省级）烟草专卖局监督管理部门监督下将报废的烟机予以销毁，并现场联合签署销毁证明；设备销毁材料的复印件应及时由省级烟草专卖局专卖监督管理部门上报国家烟草专卖局专卖监督管理部门。
第二十四条跨省、自治区、直辖市运输烟机，由国家烟草专卖局开具准运证。省内运输凭省级烟草专卖局开具的准运证。
第二十五条对于各级烟草专卖局查获的有使用价值的烟机，必须经国家烟草专卖局批准后按有关规定销售。
第二十六条经营烟机进出口业务的企业，必须取得国家烟草专卖局核发的特种烟草专卖经营企业许可证。
第二十七条烟机的进口，根据国家烟草专卖局制定的进口计划，由中国烟草进出口总公司统一对外谈判、统一签约，并安排有关烟草进出口公司履行合同。
第二十八条烟机的出口由中国烟草进出口总公司按规定组织经营，并由出口企业报国家烟草专卖局专卖监督管理部门备案。
第二十九条烟机中外合资企业的设立必须经国家烟草专卖局审批。其生产和经营业务情况要定期报国家烟草专卖局审批。其生产和经营业务情况要定期报国家烟草专卖局专卖监督管理部门。
第三十条特定烟机部件是指卷接包机械中的烟机机身、后身和牌子箱等部件。特定烟机部件名录由国家烟草专卖局。
第三十一条特定烟机部件生产企业要取得国家烟草专卖局的定点许可，并要将本企业所生产和销售特定烟机部件的业务情况定期报国家烟草专卖局和所在省级烟草专卖局的专卖监督管理部门，接受其监督检查。
第三十二条烟机生产企业和烟草专卖品生产企业，不得从非定点的特定烟机部件生产企业购买特定烟机部件。
第三十三条特定烟机部件生产企业要在特定部件上制作企业的永久性标志；只能将特定部件销售给持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业和使用该部件的烟草专卖品生产企业。
第三十四条对各地发生的违反烟草专卖法规的烟机类案件，不及时上报国家烟草专卖局或未报经国家烟草专卖局批准擅自处理的，国家烟草专卖局将通报批评，并视情况对责任者予以行政处分；案件处理不当的，国家烟草专卖局将撤销或改变其处理决定。
第三十五条对未领取烟草专卖生产企业许可证擅自生产烟机的，处以非法生产烟机总价值一倍以上、两倍以下的罚款，并将其违法生产的烟机公开销假。
未经国家烟草专卖局批准研制烟机的，按照前款规定处罚。
第三十六条持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业向非法烟厂、制假窝点出售烟机的，没收违法所得，并处以所销烟机价值20%以上、50%以下的罚款。情节严重的，责令停产整顿。属系统内的，对企业负责人予以行政撤职处分，直接责任者开除公职；属系统外的，由国家烟草专卖局向该企业的上级主管部门建议按照系统内企业处理规定给予处理。
第三十七条持有烟草专卖生产企业许可证的烟机生产企业擅自向烟草专卖品生产企业出售烟机的，由国家烟草专卖局通报批评；产生严重后果的，视情按照第三十六条的规定处罚。
第三十八条无准运证托运或者自运烟机的，处以违法运输烟机总值20%以上、50%以下的罚款；情节严重的，没收所运输的烟机。
第三十九条烟草专卖品生产企业从无烟草专卖许可证的烟机生产、经营企业购买烟机的，处以烟机总值50%以上、一倍以下的罚款，属系统内的，并暂停该企业技术改造一年。
第四十条烟草专卖品生产企业未经批准擅自从持有烟草专卖许可证的烟机生产、经营企业购进烟机的，处以其购销总额10%以上、20%以下的罚款，并没收所购设备。
第四十一条烟草专卖品生产企业未经批准擅自转让或出售烟机的，处以所售烟机原价总值一倍以上、二倍以下的罚款，并视情况暂停该企业技术改造一至两年。
第四十二条烟草专卖品生产企业将烟机（含淘汰）直接销售给制假窝点和非法烟厂的，没收违法所得，停止该企业技术改造两年，并按所售烟机的生产能力永久性核减该厂及其所在省当年的卷烟生产计划指标，并对企业负责人予以行政撤职处分，直接责任人开除公职。对因违反行业管理规定，间接导致烟机流入到制假窝点和非法烟厂的，对责任人予以行政处分，并按所售烟机的生产能力一次性核减该厂和所在省当年的卷烟生产计划指标。
第四十三条违反第二十二条规定，擅自进行烟机大修理的，由烟草专卖行政主管部门责令停止其业务，没收违法所得。
第四十四条逃避专卖监督管理部门和设备管理部门联合监督，擅自销毁报废烟机的，对企业负责人进行通报批评，情节严重的，暂停该企业技术改造一年。
第四十五条拒绝烟草专卖监督管理部门检查的特定烟机部件生产企业，或经查证将特定烟机部件直接或间接用于非法组装烟机的，由国家烟草专卖局专卖监督管理部门报经局领导批准取消其定点生产许可。
第四十六条烟草专卖品生产企业从非定点生产许可的特定部件生产厂购买特定烟机部件的，国家烟草专卖局予以通报批评并追究企业负责人的责任。
第四十七条烟机企业采取欺骗手段或抗拒烟草专卖监督管理部门检查的，属系统内的，要追究有关领导的行政责任；属系统外的，视情节暂停其烟机生产和经营业务一年。
第四十八条在制假窝点查获的属于烟机生产企业生产的设备，烟机生产企业不配合查清设备是如何流入制假窝点的，按照本办法第四十二条规定处罚。
第四十九条烟草专卖品生产企业违反国家烟草专卖有关规定，擅自进口烟机的，没收所进口的烟机，并视情况暂停该企业技术改造一至两年。对于烟机生产企业违反有关规定擅自出口烟机造成烟机出口倒流后果的，暂停其生产和经营业务一至两年。
第五十条对未按国家烟草专卖局要求取缔非法烟机生产企业的省级烟草专卖局，国家烟草专卖局将进行通报批评，并可取消其生产经营承包评奖资格。
第五十一条对违反本管理办法的企业，需要做出行政处罚的，由烟草专卖行政主管部门作出处理决定，由烟草专卖监督管理部门监督执行；需要对企业进行暂停业务削减生产计划指标的，由烟草专卖行政主管部门作出决定，由专卖监督管理部门与有关部门联合执行；涉及对责任人和负责人予以行政处分的，由纪检、监察、人事和专卖监督管理部门报经烟草专卖行政主管部门作出处理决定。
第五十二条在此之前的烟机专卖管理规定若与本办法相抵触，依本办法执行。
第二条县级以上烟草专卖行政主管部门负责本行政区域内的烟草专卖监督管理工作。
工商行政管理、质量技术监督、公安、海关等有关部门按照各自的职责做好烟草专卖监督管理工作。
第三条从事烟草制品批发业务的企业，应当向省烟草专卖行政主管部门提出申请，经批准取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记后，方可在规定的经营范围和地域内从事烟草制品批发业务。
第四条从事烟草制品零售业务的企业或者个人，应当向当地烟草专卖行政主管部门提出申请，经批准取得烟草专卖零售许可证后，方可向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照。在许可证发证机关所在地的烟草专卖批发企业进货，亮证经营，并按烟草部门对外公布的卷烟零售指导价格进行销售。
第五条烟草专卖生产企业不得向无烟草专卖批发企业许可证的单位或者个人提供烟草制品。
烟草专卖批发企业不得向无烟草专卖零售许可证的单位或者个人提供烟草制品。
烟草专卖零售单位或者个人，不得为其他烟草制品经营者提供烟草制品。
第六条任何单位和个人不得生产、销售、运输、存储、邮寄假冒伪劣烟草制品和非法印制、销售烟草制品商标标识或者为其提供条件。
任何单位和个人不得销售、运输、存储、邮寄走私烟草制品以及为其提供条件。
第七条存储烟草制品应当持有当地进货的有效证明。任何单位或者个人不得为非法烟草制品提供存储条件。
第八条依法实行烟草专卖品准运证制度。
跨市、县自运或者托运烟草专卖品，应当向当地烟草专卖行政主管部门申领准运证。
邮寄、异地携带烟草制品的数量按国家有关规定执行，确因特殊需要超限量邮寄、异地携带的，应当持有县以上烟草专卖主管部门出具的证明。
第九条烟草专卖行政主管部门在执法过程中，行使以下职权：
（一）对违法生产、销售、存储、运输烟草专卖品的行为进行检查、处理；
（二）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（三）查阅、复制与违法活动有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电和其他资料；
（四）对涉案烟草专卖品的生产、存储、经营场所进行检查，对涉案的烟草专卖品和其他相关物品实行登记保存。
第十条烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门，可以依法对非法运输烟草专卖品的活动进行检查、处理。
第十一条烟草专卖行政执法人员执行公务应当遵守以下规定：
（一）执法检查时不得少于2人，并应出示省人民政府颁发的行政执法证件或者省级以上烟草专卖行政主管部门颁发的检查证件；
（二）实施登记保存时，应经本级烟草专卖行政主管部门批准，并告知当事人实施登记保存的事实、理由和依据等事项。登记保存的期限不得超过30日，因案情复杂确需延长保存期限的，应经上一级烟草专卖行政主管部门批准，但延长保存期限不得超过30日。
第十二条涉嫌烟草专卖违法案件的当事人，在其烟草专卖品或涉案物品被烟草专卖行政主管部门登记保存后，应依法接受调查处理。不接受调查处理的，烟草专卖行政主管部门应当书面通知、通知或公告，在通知、通告或者公告规定的期限内仍不到案接受调查处理的，烟草专卖行政主管部门可以将登记保存的烟草专卖品变卖处理。变卖款上缴国库。
第十三条无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者烟草专卖行政主管部门责令停止经营，没收违法所得，并处违法经营货值20%以上50%以下的罚款。
第十四条生产、销售假冒伪劣烟草制品的，烟草专卖行政主管部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门责令其停止违法行为，没收其生产、销售的烟草制品和违法所得及用于生产、销售的工具、设备和其他相关物品，并处生产、销售假冒伪劣烟草制品货值50%的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
明知或者应知是假冒伪劣烟草制品而为其生产、销售提供场地、运输服务及其他条件的，没收违法所得和违法物品，并处2000元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十五条销售走私烟草制品的，由烟草专卖行政主管部门责令其停止销售，没收违法经营的烟草制品和违法所得，并处违法货值1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
明知或者应知是走私烟草制品而为其提供服务及其他条件的，没收违法所得和违法物品，并处2000元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十六条存储假冒伪劣烟草制品或者非法存储烟草制品的，由烟草专卖行政主管部门或者会同其他有关部门没收违法所得和非法存储的烟草制品，并处存储的烟草制品货值50%的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
明知或者应知是假冒伪劣烟草制品和非法经营烟草制品而为其提供存储条件的，没收违法所得和违法物品，并处2000元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十七条有下列情形之一的，烟草专卖行政主管部门应当责令改正，逾期不改正的，可以暂扣或者吊销其烟草专卖零售许可证，取消烟草制品经营资格；
（一）出借、转让烟草专卖零售许可证的；
（二）未经登记停业、歇业1年以上的；
（三）领取许可证后无正当理由6个月内未开业经营的；
（四）在公告规定期限内不及时办理许可证年检手续的；
（五）经营假冒伪劣、走私烟草制品的；
（六）违反国家有关烟草专卖法律、法规，被烟草专卖行政主管部门处罚2次（含2次）以上的。
吊销的零售许可证，烟草专卖行政主管部门要予以收回，并在7日内书面函告原登记的工商行政管理机关撤销注册登记卷烟经营项目；无法收回的，发证机关应公告声明作废。
第十八条烟草专卖行政主管部门查处非法经营案件时，对涉案烟草制品可以按照国家规定的价格予以收购。
第十九条以暴力、威胁方法阻碍烟草专卖行政执法的，由司法机关依法追究刑事责任；拒绝、阻碍烟草专卖检查人员依法执行职务，但未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚法的规定处罚。
（条款原内容为：以暴力、威胁方法阻碍烟草专卖行政执法的，由司法机关依法追究刑事责任；拒绝、阻碍烟草专卖检查人员依法执行职务，但未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。）
第二十条烟草专卖行政主管部门及其工作人员利用职务上的便利违法倒卖烟草专卖品、伪造变造许可证和准运证、走私烟草专卖品的，应当依法给予处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条烟草专卖行政主管部门工作人员有、、行为的，应当依法给予处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条本规定第十三条、第十四条第一款、第十五条第一款、第十六条第一款所规定的货值金额，对违法生产、销售的烟草制品，能够查清销售或者购买价格的，按照其销售或者购买的价格计算非法经营数额。无法查清销售或者购买价格的，按照下列方法计算非法经营数额：
（一）查获的卷烟、雪茄烟的价格，有品牌的，按照省烟草专卖行政主管部门出具的零售价格计算；无品牌的，按照省烟草专卖行政主管部门出具的上年度卷烟平均零售价格计算；
海口市烟草专卖管理办法全文第一章 总 则
第一条 为规范烟草专卖行为，保护经营者和消费者合法权益，保证国家和地方的财政税收稳定，根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事烟草专卖品生产、运输、储存、销售以及进出口业务的单位和个人，必须遵守本办法。
第三条 本办法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。
烟草制品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶。
第四条 市烟草专卖行政主管部门负责本市辖区内的烟草专卖管理工作。
商务、工商、公安、质量技术监督、海关、边防、税务、交通、铁路、民航、海运、汽运、邮政、物价、城管等部门应当依照各自职责，配合做好烟草专卖管理工作。
第五条 市烟草专卖行政主管部门履行下列主要职责：
(一)宣传和贯彻实施有关烟草专卖法律、法规、规章;
(二)执行上级烟草专卖行政主管部门和同级人民政府烟草专卖管理政策、措施，拟订本市行政区域内烟草专卖管理的政策和措施;
(三)对烟草专卖工作实施监督管理;
(四)查处违反烟草专卖法律、法规、规章的行为;
(五)法律、法规规定的其他职责。
第六条 市、区人民政府加强对烟草专卖管理工作的领导，组织协调打击烟草违法活动，解决烟草专卖管理中出现的重大问题。
乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)委会应积极协助市、区人民政府做好烟草专卖管理工作。
第二章 烟草专卖许可证管理
第七条 烟草专卖品的生产、经营和运输依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证和准运证制度。
第八条 任何单位或个人必须先取得相应的烟草专卖许可证，并依法办理工商登记领取营业执照后，方可从事烟草专卖品生产、经营活动。
第九条 取得烟草专卖许可证的单位和个人，必须接受烟草专卖行政主管部门的监督、检查，并按烟草专卖行政主管部门的规定进行审验。
第十条 取得烟草专卖许可证的单位和个人，必须严格按照许可证规定的经营范围、地域范围依法经营。
第十一条 任何单位和个人不得伪造、涂改、出借、出租、转让、复制烟草专卖许可证。
第十二条 烟草专卖零售许可证实行一证一店(点)的管理制度。
第十三条 经营者必须将烟草专卖零售许可证和禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟的警示牌摆放于经营场所内的显著位置。
第十四条 取得烟草专卖许可证的单位和个人，其许可证遗失(含正、副本)或需变更许可证登记项目的，应当自遗失或需变更之日起30日内到原发证机关申请办理有关手续。对符合条件的，烟草专卖行政主管部门应当自收到申请书之日起30日内办理相关手续;对不符合条件的，应当向申请人书面说明理由。
取得烟草专卖许可证的单位和个人需歇业时，应在歇业之日起30日内向原发证机关办理歇业手续，交回烟草专卖许可证。
第三章 烟草专卖品的生产和销售
第十五条 烟叶种植应当按国家下达的计划，并与海南省烟草公司海口公司签订合同后种植。
晾晒烟按名录晾晒烟实行专卖管理。
第十六条 生产烟草制品，必须依法取得经国务院烟草专卖行政主管部门批准的烟草专卖生产企业许可证。未经批准，任何单位和个人不得生产烟草制品。
第十七条 经营烟草制品批发业务，必须依法取得经国务院或省级烟草专卖行政主管部门批准的烟草专卖批发企业许可证。未经批准，任何单位和个人不得从事烟草制品批发业务。海南省烟草公司海口公司是本市行政区域内唯一从事烟草制品批发业务的企业。
批发的烟草制品必须标有由市烟草专卖行政主管部门监制的能追溯其供货渠道的专卖供货标识。严禁任何单位和个人非法生产、销售、使用专卖供货标识。
第十八条 经营烟草制品实行凭许可证供货制度。经营烟草制品的单位和个人必须凭烟草专卖零售许可证从海南省烟草公司海口公司进货，并将购货发票等相关凭证存放在经营场所内备查。
第十九条 在本市行政区域内进行烟草制品的宣传促销和广告活动，必须依法获得批准。
第二十条 卷烟经营者不得悬挂未经批准的烟草广告、标语和未经核准的卷烟专卖店名称;不得将空烟盒摆放、张贴于经营场所。
第二十一条 严禁生产和销售假烟、走私烟、非烟及假冒卷烟商标标识。
不得为非法经营假烟、走私烟、非烟及假冒卷烟商标标识等活动提供便利。
本办法所称假烟是指假冒他人注册商标、企业名称、质量认证标志及以假充真、以次充好的卷烟、雪茄烟;走私烟是指无合法进口手续的境外卷烟、雪茄烟和在国内市场非法流通并标有专供出口字样的国产卷烟、雪茄烟;非烟是指不能出具有效凭证证明其合法进货渠道或无专卖供货标识的非计划内烟厂生产的卷烟和未经当地烟草专卖渠道上市流通的卷烟、雪茄烟。
第二十二条 生产和经营烟机、烟机专用配件、卷烟纸、烟用丝束、滤嘴棒等专卖品，以及以下等烟叶、废烟叶、废烟丝、烟末、烟梗为原料生产烟浸膏、烟碱等产品的，应由市烟草专卖行政主管部门审查并签署意见，报省烟草专卖行政主管部门审批，并取得相关许可证后，方可生产和经营。
第二十三条 淘汰报废、非法拼装的烟草专用机械，残次的卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束及下脚料，由市烟草专卖行政主管部门负责监督处理，任何单位和个人不得擅自处理。
第二十四条 严禁为生产假烟提供烟草专用机械(包括烟草机械专用配件)、卷烟商标标识、原辅材料。
第四章 烟草专卖品的运输管理
第二十五条 跨省或超出经营范围运输烟草专卖品，应当持有省级以上烟草专卖行政主管部门或其授权机构签发的烟草专卖品准运证。在海口辖区内托运或自运烟草专卖品，应当持有海南省烟草公司海口公司出具的有效购货凭证。
第二十六条 烟草制品的运输必须货证相符、证货同行，所运输的烟草制品不能使用同一运输工具的，应分别开具准运证。
第二十七条 有下列情形之一的，视为无准运证运输烟草专卖品：
(一)使用伪造、涂改、复印、过期的准运证的;
(二)使用超越有效权限签发的准运证的;
(三)重复使用准运证或准运证未随货同行的;
(四)准运证核定的品种、数量、规格及调入、调出地点不符的;
(五)利用隐瞒、欺骗等手段取得烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的;
(六)运输、储存烟草专卖品无准运证又无法提供在当地烟草专卖渠道购货的合法有效凭证的;
(七)其他无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的行为。
第二十八条 承运人不得为无烟草专卖品准运证的单位和个人承运烟草专卖品。
第二十九条 烟草专卖行政主管部门可以依法在公路、车站、货运站、机场、港口、码头等地对烟草专卖品的运输进行检查，有关部门应积极协助。
第五章 监督检查
第三十条 烟草专卖行政主管部门在查处烟草违法案件时，可以依法行使下列职权：
(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人，调查与烟草违法行为有关的活动，并收集有关的证据材料;
(二)检查烟草专卖品经营场所，并可根据举报对运输工具、窝藏烟草专卖品的场所等进行强制检查;
(三)查阅、复制、摘抄、暂扣与烟草违法活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、许可证、准运证和其他资料;
(四)决定查封、暂扣、登记保存涉嫌违法行为的烟草专卖品、违法所得及为非法经营提供便利的工具。
第三十一条 有关执法部门和执法人员不得越权处罚，不得截留、私分或变相私分烟草专卖品和罚没款。
第三十二条 有关单位和个人应积极举报烟草专卖违法行为，对举报有功的，烟草专卖行政主管部门给予奖励。
第三十三条 假烟的鉴定，由国务院或省人民政府产品质量监督管理部门指定的烟草质量监测站负责。
第三十四条 违法烟草专卖品的价值计算：
(一)一般烟草专卖品的价值依据国家指导价格计算;
(二)卷烟价值依据当地烟草专卖批发企业指导价格进行计算，无指导价的，参照同类产品市场价计算;
(三)假冒伪劣卷烟及商标标识无论销售与否，其价值一律参照同类正品流通卷烟的价格进行计算;
(四)走私卷烟价值按市场价计算。
第六章 法律责任
第三十五条 违反本办法第十条规定，超越许可证规定的经营范围、地域范围经营的，由烟草专卖行政主管部门收回并注销许可证，并处5000元以下的罚款;情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十六条 违反本办法第十一条规定，伪造、涂改、出借、出租、转让、复制烟草专卖许可证的，由烟草专卖行政主管部门收回并注销许可证，并处20xx元以上8000元以下的罚款。
第三十七条 违反本办法第十二条规定，一证多点经营的，对持证的经营者，由烟草专卖行政主管部门收回并注销许可证，并处5000元以下的罚款;情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照;对其他无证经营点，仍按照无证经营进行处罚。
第三十八条 违反本办法第十三条规定，未将烟草专卖零售许可证和禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟的警示牌摆放于经营场所内显著位置的，由烟草专卖行政主管部门责令当场改正，拒不改正的，可处50元以上100元以下的罚款。
第三十九条 违反本办法第十四条规定，未及时办理许可证遗失、变更、歇业手续的，由烟草专卖行政主管部门责令改正，予以警告并处500元以上20xx元以下的罚款。
第四十条 取得烟草专卖零售许可证的单位和个人，有下列情形之一的，由烟草专卖行政主管部门收回并注销烟草专卖零售许可证：
(一)非法经营烟草制品构成犯罪被司法机关追究刑事责任的;
(二)经营假烟、走私烟、非烟的;
(三)被工商行政主管部门依法吊销营业执照的;
(四)阻挠烟草专卖行政主管部门执法人员依法实施检查的;
(五)申请人利用隐瞒、欺骗等手段，非法取得烟草专卖零售许可证的。
第四十一条 违反本办法第十六条规定，未依法取得烟草专卖生产企业许可证生产烟草制品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止生产，强制扣缴非法生产设备、原辅材料，没收违法所得，处以违法生产烟草制品价值一倍以上二倍以下的罚款，并将其违法生产的烟草制品公开销毁。
第四十二条 违反本办法第十七条第一款规定，无烟草专卖批发企业许可证从事烟草制品批发业务的，由烟草专卖行政主管部门责令停止经营烟草制品批发业务，没收违法所得，处以违法批发的烟草制品价值50%以上一倍以下的罚款。
违反本办法第十七条第二款规定，非法生产、销售、使用专卖供货标识的，由烟草专卖行政主管部门没收非法烟草专卖供货标识、违法所得及为非法烟草专卖标识生产、销售、使用提供便利的工具、设备，并处3万元以下的罚款。
第四十三条 无烟草专卖零售许可证经营烟草制品的，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门依法予以取缔，没收无证经营的烟草制品和违法所得，并处2万元以下的罚款;无证经营规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款，依法吊销营业执照。
第四十四条 违反本办法第十九条规定，未经批准而擅自进行烟草制品的宣传促销和广告活动的，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门责令停止宣传促销和广告活动，并依法处以1万元以下罚款。
第四十五条 违反本办法第二十条规定，未经批准悬挂烟草广告、标语和卷烟专卖店名称以及在经营场所摆放、张贴空烟盒的，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门责令改正，并处500元以上1000元以下罚款。
第四十六条 取得烟草专卖零售许可证的单位和个人，有下列情形之一的，由相关主管部门给予相应的处罚：
(一)违法经营假烟和假冒卷烟商标标识，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门依法没收违法经营的假烟、假冒卷烟商标标识及违法所得，并处违法经营假烟总价值一倍以上三倍以下的罚款，情节严重的，吊销营业执照。
(二)违法经营走私烟，由工商行政管理部门或烟草专卖行政主管部门依法没收违法经营的走私烟及违法所得，并处违法经营走私烟总价值20%以下的罚款。
(三)违法经营非烟，由烟草专卖行政主管部门责令停止销售，没收违法所得，并处违法经营非烟总价值5%以上10%以下的罚款。
前款(一)(二)(三)项中违法经营物品总价值无法确定的，可处3万元以下的罚款。
第四十七条 对知道或应当知道经营假烟、走私烟、非烟或假冒卷烟商标标识活动而为其提供运输、保管、仓储、邮寄、隐匿等便利条件的，责令停止违法行为，并处2万元以下的罚款。
第四十八条 违反本办法第二十二条规定，未取得相关许可证，生产和经营烟机、烟机专用配件、卷烟纸、烟用丝束、滤嘴棒等专卖品，以及以下等烟叶、废烟叶、废烟丝、烟末、烟梗为原料生产烟浸膏、烟碱等产品的，依照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第五十六条第(二)项的规定进行处罚。
第四十九条 违反本办法第二十三条规定，对淘汰报废、非法拼装的烟草专用机械和残次的卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束及下脚料，擅自作销售处理的，依照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六十二条的规定进行处罚;擅自作其他处理的，由烟草专卖行政主管部门处以3万元以下的罚款，并对相关责任人进行纪律处分。
第五十条 违反本办法第二十四条规定，为生产假烟提供烟草专用机械(包括烟草机械专用配件)、卷烟商标标识、原辅材料的，由烟草专卖行政主管部门责令其追回所提供的物品，没收违法所得，并处以违法销售额20%以上50%以下的罚款。
第五十一条 违反本办法第二十五、二十六、二十七条规定，无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门处以违法运输的烟草专卖品价值的20%以上50%以下的罚款，依法收购违法运输的烟草专卖品;情节严重的，没收违法运输的烟草专卖品和违法所得。
第五十二条 违反本办法第二十八条规定，为无烟草专卖品准运证的单位和个人承运烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，可并处承运人违法运输的烟草专卖品价值的10%以上20%以下的罚款。
第五十三条 从事烟草专卖品经营活动的单位和个人，在经营活动中违反治安管理有关规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等规定进行处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十四条 依法查封、暂扣、登记保存的涉案物资经通知、公告等措施无法找到当事人或当事人拒不接受调查处理的，自通知、公告之日起满30日后，有关主管部门可以依法处理。
第五十五条 当事人对烟草专卖行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。
当事人对行政处罚决定逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，作出行政处罚决定的主管部门可依法强制执行或申请人民法院强制执行。
第五十六条 烟草专卖行政主管部门和其他有关部门查处烟草专卖案件的罚没收入一律上缴国库，任何单位和个人不得以任何形式和理由截留、私分、挪用。
第五十七条 违反本办法第三十一条规定，越权处理烟草违法案件的，由行政监察部门或其主管部门对单位负责人和直接责任人给予行政处分。
第五十八条 国家工作人员违反法律、法规和本办法规定，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索贿受贿或者为烟草专卖品的非法生产、经营等活动提供便利的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任;给行政管理相对人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第七章 附 则
第五十九条 本办法具体应用问题由海口市烟草专卖局负责解释。
第六十条 本办法自20xx年11月30日起施行。
烟草专卖许可证申请与办理程序规定第一条 为加强烟草专卖许可证管理，规范申请和办理程序，根据《 中华人民共和国烟草专卖法》、《 中华人民共和国行政许可法》、《 中华人民共和国烟草专卖法实施条例》及《 烟草专卖许可证管理办法》等相关法律、法规和规章制订本规定。
第二条 公民、法人或其他组织申请烟草专卖许可证，烟草专卖局办理烟草专卖许可证，适用本规定。
第三条 本规定所称的烟草专卖许可证，包括烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、特种烟草专卖经营企业许可证、烟草专卖零售许可证，其中烟草专卖批发企业许可证分为烟草专卖批发企业许可证和烟草专卖批发企业许可证(经营)两个样式、烟草专卖零售许可证分为烟草专卖零售许可证和烟草专卖零售许可证(个体)两个样式。
烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖批发企业许可证(经营)和特种烟草专卖经营企业许可证总称生产经营类许可证。烟草专卖零售许可证、烟草专卖零售许可证(个体)总称零售类许可证。
第四条 烟草专卖局应当积极推行电子政务，方便烟草专卖许可证的申请并提高办事效率。生产经营类许可证应当通过烟草专卖许可证计算机 网络管理系统办理，零售类许可证应当逐步采用信息化手段办理。
第五条 烟草专卖局是烟草专卖许可证的办理机关，负责烟草专卖许可证的受理、审查、审批和管理。
第六条 以下烟草专卖许可证由省级烟草专卖局受理和审查， 国家烟草专卖局审批：
(一)烟草专卖生产企业许可证，申请人为从事烟草专卖品生产、加工业务的法人或其他组织;
(二)烟草专卖批发企业许可证，申请人为从事卷烟、雪茄烟批发业务， 跨省、 自治区、 直辖市经营的法人或其他组织;
(三)烟草专卖批发企业许可证(经营)，申请人为从事烟叶、复烤烟叶、烟丝、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械经营业务的法人或其他组织;
(四)特种烟草专卖经营企业许可证，申请人为从事烟草专卖品进出口业务、免税烟草制品批发业务或罚没烟草制品拍卖业务的企业，或从事外国烟草制品批发业务、罚没国外烟草制品批发业务的地市级烟草公司。
第七条 以下烟草专卖许可证由地市级烟草专卖局受理和审查，省级烟草专卖局审批：
(一)烟草专卖批发企业许可证，申请人为从事卷烟、雪茄烟批发业务，在本省、自治区、直辖市范围内经营的法人或其他组织;
(二)特种烟草专卖经营企业许可证，申请人为从事外国烟草制品批发业务、罚没国外烟草制品批发业务的县级烟草营销单位。
第八条 以下烟草专卖许可证由县级烟草专卖局受理和审批：
(一)烟草专卖零售许可证，申请人为从事烟草制品零售业务的法人或其他组织;
(二)烟草专卖零售许可证(个体)，申请人为从事烟草制品零售业务的公民。
申请人所在地未设立县级烟草专卖局的，由地市级烟草专卖局受理和审批。
第九条 烟草专卖许可证的申请类型包括新办申请、变更申请、延续申请、停业申请、恢复营业申请、歇业申请、补办申请等。其中，新办申请、变更申请、延续申请为许可类事项的申请;其他申请类型为管理类事项的申请。
第十条 申请人应当按申请类型提交相应的申请材料并对材料的真实性负责。
第十一条 申请人提出申请时，一般应当以书面方式提交相应类型的格式文本。通过信函、电报、电传、传真、 电子数据交换和 电子邮件等方式提出申请的，由受理机关将其转换为格式文本并经申请人确认。
第十二条 申请人可以委托人提出申请，人应当提供委托书、委托人及人的身份证明。
第十三条 申请新办生产经营类许可证，应当提交以下材料：
(一)烟草专卖许可证新办申请表;
(二)企业设立的证明文件，其中烟草制品的生产经营企业应当提交国家烟草专卖局批准企业成立的文件;
(三)法定代表人任职文件、身份证明;
(四)工商 营业执照副本或企业名称预核准通知书;
(五)审批机关规定需要提供的其他材料。
第十四条 申请新办零售类许可证，应当提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证新办申请表;
(二)个体工商户、法定代表人或企业负责人的身份证明;
(三)房屋权属证明或 房屋租赁协议;
(四)审批机关规定需要提供的其他材料。
第十五条 取得生产经营类许可证的企业，在许可证有效期内企业名称、企业住所、法定代表人(负责人)发生变化的，应当自变更事项发生后30日内提出变更申请;许可范围需要变化的，应当提前提出变更申请。申请变更的，应当提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证变更申请表;
(二)与变更事项相关的证明材料;
(三)原许可证正副本;
(四)工商营业执照副本;
(五)审批机关规定需要提供的其他材料。
第十六条 取得生产经营类许可证的企业，在许可证有效期内企业类型发生变化的，应当重新申办许可证。
第十七条 取得零售类许可证的公民、法人和其他组织，在许可证有效期内企业名称或 字号发生变化的，应当自变更事项发生后30日内提出变更申请并提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证变更申请表;
(二)与变更事项相关的证明材料;
(三)原许可证正副本;
(四)工商营业执照副本;
(五)审批机关规定需要提供的其他材料。
第十八条 取得零售类许可证的公民、法人和其他组织，在许可证有效期内经营主体或者经营场所发生变化，应当重新申办许可证。
第十九条 许可证有效期届满后仍需要继续生产经营的，持证人应当在有效期届满30日前提出延续申请并提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证延续申请表;
(二)原许可证正副本;
(三)工商营业执照副本;
(四)审批机关规定需要提供的其他材料。
申请延续零售类许可证时，还应当提交有效的房屋权属证明或房屋租赁协议。
第二十条 持证人需要暂停生产经营行为的，应当在停业前7日内提出停业申请，停业期限最长不得超过一年。申请停业的，应当提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证管理类事项申请表;
(二)许可证正副本;
(三)审批机关规定需要提供的其他材料。
停业期间，许可证正副本交由审批机关暂行保存。
第二十一条 停业期满或者提前恢复营业的，持证人应当提出恢复营业的申请并提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证管理类事项申请表;
(二)审批机关规定需要提供的其他材料。
审批机关审批同意的，发还原许可证正副本。
第二十二条 持证人在有效期内遗失或损毁许可证的，应当向发证机关申请补办许可证并提交下列材料：
(一)烟草专卖许可证管理类事项申请表;
(二)遗失或损毁证明;
(三)审批机关规定需要提供的其他材料。
第二十三条 发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十九条第二项至第五项规定的情形，持证人或利害关系人应当在规定情形发生后30日内申请歇业;持证人在许可证有效期限内不再从事生产经营活动的，应当及时提出歇业申请。申请歇业的，应当提交以下材料：
(一)烟草专卖许可证管理类事项申请表;
(二)许可证正副本;
(三)审批机关规定需要提供的其他材料。
第二十四条 烟草专卖局收到申请人提交的申请材料后，应当根据下列情况分别作出处理：
(一)申请事项依法不需要提出烟草专卖许可证申请的，应当即时告知申请人不受理。
(二)申请事项不属于本烟草专卖局职权范围的，应当即时告知申请人向有关烟草专卖局申请。
(三)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。
(四)申请材料不齐全或不符合法定形式，申请人不能当场更正的，应当当场或者在5日内出具烟草专卖许可证申请材料补正告知书，一次性告知申请人需要补正的全部内容。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
(五)申请人在烟草专卖许可证申请材料补正告知书规定的期限内未补正申请材料，或补正的材料仍不齐全或不符合法定形式的，烟草专卖局应当出具烟草专卖许可证 不予受理通知书。
(六)申请事项属于法定职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人已按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理烟草专卖许可证申请并出具烟草专卖许可证受理通知书送达申请人。
第二十五条 地市级或省级烟草专卖局受理生产经营类许可证申请后，应当对申请是否符合办理条件进行初步审查，提出是否办理的意见，通过烟草专卖许可证计算机网络管理系统将申请材料和审查意见报送上一级烟草专卖局。
第二十六条 烟草专卖局在审查和审批生产经营类许可证的申请时，一般以书面方式进行。审查机关或审批机关认为需要实地核查的，由本机关或委托下级烟草专卖局指派两名以上工作人员进行。
烟草专卖局审批零售类许可证的许可类事项申请时，应当指派本机关两名以上工作人员进行实地核查。
第二十七条 烟草专卖局进行实地核查时，应当填写烟草专卖许可证实地核查记录，由核查人员与被核查方签字确认。被核查方拒绝签字的，由核查人员在烟草专卖许可证实地核查记录上注明情况。
第二十八条 烟草专卖局审批零售类许可证，应当符合当地烟草制品零售点合理布局规划。两个或两个以上申请人的申请因合理布局所限，无法都给予行政许可的，应当根据受理的先后顺序作出是否准予行政许可的决定。
第二十九条 烟草专卖局审批许可证时，认为涉及公共利益需要听证的，应当在作出行政许可决定前，通过公告栏或烟草专卖许可证管理系统等方式向社会烟草专卖许可证听证公告并举行听证。
第三十条 烟草专卖局审批许可证时，审批结果直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提交烟草专卖许可证听证申请书的，烟草专卖局应当依法举行听证并向申请人、利害关系人出具烟草专卖许可证听证通知书。
第三十一条 烟草专卖局应当自受理之日起20日内作出行政许可决定。受理和审批生产经营类许可证的，受理机关应当在受理申请后10日内将审查意见和全部申请材料报送审批机关，审批机关应当自收到申请材料之日起10日内作出行政许可决定。
审批机关在前款规定的期限内不能作出行政许可决定的，经审批机关负责人批准，审批期限可以延长10日并出具烟草专卖许可证延长审批期限通知书送达申请人。
依法需要听证、检验、检测的，所需时间不计算在规定期限内。
第三十二条 审批机关作出行政许可决定时，申请类型属于许可类事项的，应当出具烟草专卖许可证准予行政许可决定书或烟草专卖许可证不予行政许可决定书;申请类型属于管理事项的，应当出具烟草专卖许可证管理类事项办理通知书。
第三十三条 烟草专卖许可证的有效期限由审批机关根据实际情况决定，最长不得超过5年，自发证之日起计算。
第三十四条 持证人或利害关系人按规定提出歇业申请的，原许可证审批机关应当注销许可证。
第三十五条 原许可证审批机关发现存在下列情形之一的，应当依职权注销持证人的烟草专卖许可证：
(一)烟草专卖许可证有效期届满未延续的;
(二)发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十九条第二项至第五项规定的情形，持证人或利害关系人未在规定期限内提出歇业申请的;
(三)登记事项发生改变后，持证人未按照本规定提出变更申请，自收到责令变更许可证通知书30日内仍拒绝变更的;
(四)停止经营业务1年以上不办理停业手续，或办理了停业手续、停业期届满后未申请恢复营业的，经发证机关公告3个月后未申请歇业或申请恢复营业的;
(五)领取烟草专卖许可证后满6个月未依法开展生产经营活动的;
(六)法律、法规、规章规定的其他情形。
第三十六条 发生以下法定情形之一的，原许可证审批机关应当依据相关行政处罚或行政决定注销该烟草专卖许可证：
(一)烟草专卖许可证被依法撤销的;
(二)烟草专卖许可证被依法撤回的;
(三)烟草专卖许可证持证人被依法取消从事烟草专卖业务资格的;
(四)烟草专卖许可证持证人被工商行政管理部门吊销营业执照的。
第三十七条 原许可证审批机关注销许可证时，应当根据歇业申请、相关 行政处罚决定书、刑事判决书、公告或检查记录等材料填写烟草专卖许可证注销审批表，审批机关负责人批准后，注销该许可证。
第三十八条 烟草专卖许可证注销后，审批机关应当出具烟草专卖许可证注销决定书送达原持证人并收回原许可证，许可证无法收回的应当予以公告。
第三十九条 依法注销的烟草专卖许可证，应当通过公告栏、烟草专卖许可证信息系统等方式向社会公告。
第四十条 本规定所称的行政许可文书包括申办许可证过程中的各类申请表、烟草专卖局相关行政许可决定、烟草专卖局内部审批表等格式文本。
第四十一条 烟草专卖局出具的行政许可文书应当加盖烟草专卖许可证专用印章或本行政机关印章。核发的烟草专卖许可证，应当加盖本行政机关印章。行政许可文书或烟草专卖许可证由两名以上工作人员在10日内直接送达。直接送达有困难的，可采用邮寄送达方式。
生产经营类许可证的行政许可文书或烟草专卖许可证可以由审批机关委托受理机关送达。
第四十二条 审批机关对许可类事项的申请作出准予行政许可决定的，应当自作出行政许可决定之日起30日内，通过公告栏、烟草专卖许可证信息系统等方式，将许可事项、被许可人的姓名或企业名称、经营场所、许可范围、许可有效期限、许可证号以及作出行政许可决定的日期予以公告。
第四十三条 公众要求查阅行政许可决定时，应当出示有效身份证明。公众查阅内容不包括烟草专卖局内部审批表。
第四十四条 烟草专卖局应当建立行政许可卷宗归档保存制度，对办理完毕的申请材料以及相关行政许可文书收集整理并妥善保存。
第四十五条 烟草专卖局办理烟草专卖许可证，不得收取任何费用。
第四十六条 本规定中烟草专卖局办理烟草专卖许可证的期限以工作日计算，不含法定节假日。
[关键词]烟草行业；烟草专卖；体制创新
[中图分类号]F768.29 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0060-04
烟草由于天然的特殊性质，决定了其产销活动不能盲目、自由发展，因此许多国家都曾采取过不同的政府管制，如“寓禁于征”的高价重税政策、特许经营或行政许可、烟草专卖制度等。[1]从1981年决定对烟草行业实行国家专营到1997年《中华人民共和国烟草专卖法实施条件》，我国逐步形成、巩固和完善了“统一领导、垂直管理、专卖专营”，以烟草专卖为特征的管理体制。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国目前的烟草管理体制出现了诸多问题，面临着多方压力和挑战，使得烟草行业难以继续发展壮大，无法应对国际市场竞争，越来越难以适应社会经济发展的需要。因此，如何立足我国烟草实际问题，借鉴日本烟草管理体制改革的有益经验，创新我国烟草管理体制，建立一种有利于烟草行业健康、有序发展的市场化管理模式，在快速多变的竞争环境中突出重围，成为业界和理论界关注的焦点问题。
一、我国烟草管理体制面临的问题与挑战
目前，我国烟草管理体制的典型特征是烟草专卖，即国家进行统一领导、中央到地方垂直管理、行业专卖专营。具体来说，国家烟草专卖局主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，负责地方烟草专卖管理以及引导本省烟草产业经营工作，构成了全国烟草行业统一领导、垂直管理的组织系统，并对烟草行业的产供销、内外贸业务实行专卖专营，任何其他个人或者单位在未得到相应法律批准或者授权的情况下都不得从事烟草行业的生产和经营活动。政府实施烟草专卖的制度安排，是基于烟草行业特定发展阶段的需要，政府希望通过对烟草的统一管理，既有效满足烟草消费的客观需求，又能有效控制烟草的过量供给；通过专卖专营，可以实施价格垄断和高税率政策来获取超额利益，为国家财政提供丰富的税收来源；通过许可证管制实行区域垄断，阻止国外烟草公司对国内市场的侵入，限制国内烟草企业之间的竞争，保护各省市烟草企业均衡发展，并维护地方政府由烟草税利带来的巨大利益。
在烟草专卖的管理体制下，我国烟草行业在满足烟草消费需求、增加国家财政收入、保护烟草企业发展等方面成绩显著，很好地完成了政府赋予其在特定发展阶段的历史使命。但随着市场经济体制改革的不断深入，这种制度安排越来越难以满足烟草行业持续发展的需要，难以应对激烈的国际市场竞争，面临着诸多问题和挑战。
1.烟草专卖的管理体制存在的问题
第一，区域性垄断造成规模不经济。烟草行业的区域性垄断突出表现为地方市场壁垒。有些地区对外地卷烟进入本地市场的规格等级等方面进行严格限制，人为地提高外地卷烟进入本地市场的门槛，一些地区甚至禁止外地卷烟进入本地市场。市场壁垒使得各地卷烟在本区域内形成了区域性垄断，阻碍了我国卷烟企业在全国市场内进行资源整合，导致烟草企业的规模普遍偏小，呈现出明显的规模不经济特征，无法实现最优企业经济效益。[2]
第二，市场竞争不足导致生产效率低下。首先，各地烟草公司与烟草专卖局二合一，具有本地烟草的独家区域销售权和管理权，导致了严重的地方保护主义和区域市场分割，烟草公司之间几乎不存在竞争；其次，当地烟草公司（烟草专卖局）是卷烟企业的单一买方，卷烟企业没有选择权，卷烟企业和烟草公司之间无法形成有效的市场竞争；再次，烟草业实施指令性的生产计划，烟草生产企业之间的竞争机制基本处于失灵状态。据苏艳林测算，我国烟草行业每百元销售收入中，卷烟企业生产经营成本占比高达54%，比日本烟草行业高出8个百分点，比美国烟草行业高出14个百分点。[3]
第三，发展动力不足造成烟草行业整体竞争力偏弱。主要表现在：一是行业集中度低。2012年我国最大4家烟草生产企业的行业集中度为16%，而日本这一指标自1999年以来一直保持在在90%以上[4]，行业集中度偏低说明我国烟草缺乏真正有国际竞争力的大企业实力偏弱，难以与国际烟草巨头抗衡。二是烟草行业经济效率低下。我国烟草行业劳动生产率为最高水平与国际平均水平相差1倍以上，卷烟单箱税利先进水平与美国相差4倍以上，整个烟草行业的年销售收入和利润还比不上美国菲利普・莫里斯公司的年销售收入和利润。三是烟草产品结构单一，缺乏国际竞争力。目前，国际主流卷烟产品正在向混合型、低热油、淡香型的新型产品转变，而我国卷烟市场仍然以烤烟型、高焦型和浓香型等传统产品为主，烟草产品竞争力不足，难以进入国际市场。
第四，价格垄断造成消费者利益损失。在烟草专卖的管理体制下，卷烟企业和烟草公司，利用手中的垄断权力提高市场价格，导致香烟价格和价值严重不符，消费者从付出的成本高出了从香烟消费中获得的实际收益；同时，烟草专卖限制了竞争，也限制消费者的选择权，这两个方面都造成消费者利益损失。
2.烟草专卖的管理体制面临内外压力和挑战
第一，烟草行业自身改革的压力。尽管我国烟草和卷烟产量均为世界第一，是名副其实产量大国，但整体实力偏弱，呈现出“一散二低三差四乱”的特征[5]，具体表现为烟草生产企业布局分散、管理水平和科技进步水平较低、规模经济效益较差和烟草行业监管主体的职责交叉混乱，没有形成真正的大企业、大集团，无法跨国烟草巨头抗衡，所以必须从根源上改革烟草管理体制，推动烟草行业才能走上快速、健康的发展道路。
第二，国际烟草管理体制改革带来的压力。随着世界经济一体化的进程，越来越多的国家陆续取消了烟草专卖制度，取而代之的是以法律规制为核心，以对烟草的特许经营、行政许可为主要内容的管理体制。截止2001年，只有不足20个国家和地区仍实行专卖制度，从发展趋势上看，烟草专卖制度的消亡不可避免，我国也面临着同样的改革压力。
第三，国际烟草巨头的竞争压力。根据入世承诺，我国将逐步降低卷烟与烟叶的进口关税，逐步取消卷烟、烟叶的进口配额和禁止随意性贸易限制。这意味着，我国烟草行业政策壁垒在未来将逐步被突破，如果坚持国家专卖制度，一旦国内市场由于政策壁垒的突破而被完全打开，我国的烟草企业必然要遭到严重的打击。事实上，国外烟草巨头早已摩拳擦掌，毕竟我国占全球1/3的市场，拥有极其诱人的利润空间。
二、日本烟草管理体制改革的经验与启示
日本是当前世界第三大卷烟市场，稍次于中国。中日两国烟草行业发展的经历相似、文化同源，其烟草管理体制改革的卓越成绩和具体举措既可以为我国烟草管理体制改革增强信心，也可以提供若干经验借鉴。
日本政府的烟草专卖制度确立于19世纪末20世纪初，主要标志是1898年和1904年相继颁布《烟叶专卖法》和《烟草专卖法》。烟草行业的垄断经营，有助于保证日本烟草业稳定发展和国家财政收入的稳定增加。但在20世纪80年代，随着日本成为世界第二大经济强国，对外贸易出现巨额顺差，日本与西方国家的贸易磨擦日渐加大。为了扭转贸易逆差，英美等国一致要求日本放开烟草市场，例如美国政府甚至威胁动用超级301条款，对日本实行贸易报复制裁。与此同时，烟草垄断经营与日本市场经济要求的自由竞争之间的矛盾愈加凸显。此种背景下，迫于西方国家要求开放烟草市场和国内市场经济体制改革的双重压力，日本政府在1985年最终决定废除专卖制度，对烟草管理体制实行市场化改革。通过改革，日本组建了有政府绝对控股的烟草产业株式会社（简称JT公司），重塑了JT公司的企业制度，使JT公司从特殊公法人转变成规范的股份制公司，实现了政企分开，扩大了公司经营自和投资决策权。JT公司通过收购雷诺烟草海外部，强势进入国际市场舞台，成为仅次于美国菲莫烟草和英美烟草的世界第三大烟草巨头，其在日本国内卷烟市场的占有率也一直维持在70%以上，为日本烟草的长远发展打下坚实基础。
日本烟草业规制体制改革经历了烟草专卖、取消专卖放开市场、国有垄断经营、建立现代卷烟市场体系的过程。[6]1887年烟草引入日本，个人和单位可以自由种植、加工和销售；1898年，日本在大藏省设立专卖局，开始实施烟叶专卖制度；1904年，实行包括卷烟生产及流通在内的完全烟草专卖制度；1984年，日本政府为了完善国内市场竞争条件，适应国际烟草行业发展形势，提出对烟草实行民营化的改革思路，通过了烟草改革方案，并于次年正式取消烟草专卖制度，卷烟零售实行许可证和政府定价制度；1987年，日本取消烟草关税，烟草行业进入国际竞争时代。日本烟草管理体制改革的举措和经验主要包括：
第一，立法现行、渐进改革。从1896年烟叶专卖法、1904年烟草专卖法到1984年烟草事业法和日本烟草产业株式会社法，日本烟草体制的每一次改革都遵循着立法先行、渐进改革的基本进路，先对烟草行业专门立法，然后有规划、有条件、分阶段地对烟草管理体制进行改革。
第二，正确处理烟草行业持续发展和市场开放之间的关系。日本在取消烟草专卖的同时，也通过法律规定JT公司是日本卷烟生产的唯一合法实体，以产业政策的形式禁止国内外任何新的企业进入卷烟加工领域，使JT公司掌握了卷烟生产、卷烟批发销售、烟叶进出口和烟机进出口的绝对控制权，从而帮助JI公司建立了一个面向市场、高效运作并为其所控的遍及全国的营销体系，以及与营销体系相配套的现代化物流配送系统，使其产品可通过内部商业网络直接配送到8万个卷烟销售点和58万个自动售烟机处，牢牢控制烟草市场的终端。[7]日本最终通过法律法规基本界定了本国烟草行业持续发展和市场开放之间的平衡界限。
第三，建立科学、合理的烟草税收制度。取消卷烟进口关税，进口卷烟与日本卷烟享受同样的税收待遇，包括国家卷烟税、地方卷烟税和消费税。其中，国家卷烟税从JI公司商业环节按照全部税额的50%征收，地方政府向零售商征收其余50%的地方卷烟消费税；消费税与其他商品一样，实行价外税，税率为5%。[8]借助于此，日本将烟草税收征收环节从生产转向流通环节，降低了烟草进口关税，有助于破除区域市场垄断，促进市场公平竞争；同时，改进烟草税收计征方法，使烟草和其他商品一样计算消费税，方便征收管理。
三、我国烟草管理体制改革的政策建议
关键词：铁路运输环节 烟草专卖执法 风险与防范
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）07-0064-01
根据烟草专卖的执法程序来查找当中存在的风险和表现形式，是有效降低风险和加强防范的措施，规避一系列可能产生的问题。所以为了能有效地确保监督检查行政执法，就需要形成主管部门履行好自身的职责，同时在工作岗位中进行合理的规划。
一、行使好检查权限
对于行政执法来说，首先需要遵守的原则就是合法性原则，换而言之就是行政执法部门需要在法律允许的范围内充实执法活动，根据《烟草专卖法实施条例》中的第四十六条规定，烟草专卖执法人员是具有监督检查的权力的，但是需要注重对于检查范围的规定。另外在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》和《中华人民共和国行政许可法》中，也均有类似的条款，这也说明执法人员的工作是有法律基础和保障的。然而在铁路运输环节，很多时候的管理和检查都无法落到实处。所以有效行使好检查的权限，是降低风险的有效方式之一。[1]
二、资料和证据的留存
资料和证据的留存，从其根本上看就是要强化先行登记保存制度。这项制度也是我国现阶段烟草专卖行政执法当中的必然程序，目的在于保障其稳定性。另外在《烟草专卖行政处罚规定》中，也有对于先行登记的内容。首先是需要先行政机关报告后，然后由两名以上的执法人员在场，并告知当事人具体的原因和依，尊重当事人的申辩过程。而目前，很多时候在执法过程中执法相关人员只具保存通知的做法是程序违法行为，所以在报备批准的前提下需要依据当事人的权力和陈述进行登记，履行好告知义务。
另外需要注意的一点在于收集资料需要按照先取证后出发的原则。先取证指的是在执法过程中，执法人员需要在充分了解证据的前提下才能履行权力，否则在没有完善的证据链条的前提下，很难保障证据效力。一方面需要提升证据的有效性，另一方面也可以提升增强对违法人员的管理力度。不过行政执法除了注意先行收集以外，还需要保障的是证据的真实性。但是在实际的工作当中仍然会有两个方面的问题。[2]首先是当事人如果拒绝签字时，尤其是在笔录检查完之后，如果当事人不愿意主动签字，执法人员不可直接代替当事人签字。因为这不仅是违法行为，且此时的笔录和签字页不具有效力，很有可能导致行政诉讼的败诉结果。通常情况下当其他人在场的情况下，可以由其他人代为签名，否则笔录是不合法的。当没有其他人在场的情况下是否需要另外的单位代为签名并没有法律进行强制性规定。
三、行政处罚
行政处罚方面，防范风险的前提在于禁止擅自立案。例如在查处违法行为时，会面临一些难以认定的情况，例如查获了多个牌号的无证产品，即便对其违法行为可以进行认定，也能提供证据链条，一旦当查获的产品数量极少时，此时如果当事人极力否认，在缺乏证据的情况下，如何认定也是非常关键的问题。[3]而这些本身是具有一定的不确定性。在对待这种类似的问题上，需要结合实际的违法行为进行综合判断，然后根据证据获取的数量和证据的效力，并合理的形式裁量权，确保能够对于违法行为进行打击，并做好后期的监管工作。另外，对于行政处罚书的交付问题，如果当事人在场要立即交付，当事人不在场的情况下需要在七日内按照民事诉讼法的规定将决定书送达当事人。需要重点注意的是在前期调查取证均不存在问题的情况下，也按照法律进行处罚，但是最终在送达回证方面没有严格按照规定来执行，这种程序也是不合法的，需要按照实际的标准处理。[4]只要我们全面、充分地了解和掌握执法中的风险点及其形成原因，全面、正确地运用相关法律法规、制度，做到依法行政，规范执法，就有能力制定防范执法风险的措施，规避烟草专卖行政执法风险。
四、结语
通过研究，不难看出网络经济的快速发展也带来了越来越多的违法行为。而如何能够应对现阶段存在的风险，并且提升执法的水平，是作为烟草行政主管部门的主要任务，应该时刻铭记在加强对烟草违法案件打击力度的同时，要注重自身风险的控制。此外，烟草专卖主管部门应该有针对性地强化执法队伍建设，加强对专卖执法人员的业务培训，提高执法队伍应急事件处理能力。烟草专卖执法人员应提高自身素质，增强警惕意识，提高自我保护及临场处置能力，以避免诸如粗暴执法等引起的冲突。
参考文献：
[1]魏志昌，华ZZ.烟草专卖行政执法风险及防范[J].法制与社会，2014，1（20）：6-7.
[2]葛鹏举.关于基层烟草专卖执法立体化风险防控体系构建[J].现代国企研究，2016，20（4）：2-3.
[关键词] 烟叶市场 监管 现状 措施
近年来，随着云霄打假的持续深入，制假原料损失惨重，为补充给养，烟叶产区首当其冲成为制假分子的原料来源目标。维护烟叶市场秩序，有针对性地加大烟叶市场监管力度，切实保障国家利益和烟农的合法权益，是烟草专卖行政主管部门的一项重要任务。但是由于烟叶产区特有的地理、交通环境，以及烟农薄弱的烟叶专卖意识，使烟叶市场监管存在着不少问题。本文试图通过对烟叶市场特点及烟叶市场监管困境的分析，提出解决对策，以有效加强对烟叶市场的监管，维护烟叶正常收购秩序。
1 烟叶市场的特点
1.1 市场大、阶段性特征明显
烟叶产区具有烟叶市场大而阶段性明显的特点。烟叶市场大，体现在烟农数量多、分布广，烟叶种植面积大、产量大。以笔者所在县域为例，与烟草公司签订合同的烟农有2000多户，分布在全县17个乡镇200余个行政村，种植面积为47000亩，年收购计划为13.5万担。烟叶烘烤一般从5月底6月初就全面展开，7月中旬基本结束，而烟叶收购时间集中在每年的7月至9月，阶段性非常明显。
1.2 烟农法律意识淡薄
近年来，随着各级烟草专卖局加大对《烟草专卖法》及其实施条例的宣传力度，社会各界烟草专卖法律意识不断增强。但不可否认的是，大部分烟农知识层次不高，在利益的驱使下，不少烟农置法律、置合同于不顾，有些烟农会贪图省工省力，而将烟叶无论好坏打包一次性销售给烟贩子，更有一些烟农本身就是烟贩子。
1.3 不同省市烟叶收购存在利润差
烟叶等级和价格都有确定的国家标准，但不同的省市在执行烟叶等级国家标准时严宽程度不一致，从而产生一些利润差，再加上各省市在制定烟叶生产收购扶持补贴政策的时候往往存在一定的差异，更进一步加深了利润差距。这种利润差距在某种程度上成为烟贩子从事贩卖烟叶活动的使因。
1.4 烟草站不予收购的低次等级烟叶是制假分子的最爱
《烟草专卖法》明确规定，烟草公司对烟叶种植者按合同约定的种植面积生产的烟叶应当全部收购，但是实际中对低次等级烟叶却往往不予收购，虽然引入对不适用烟叶进行田间处理的管理办法在一定程度上减少了低次等级烟叶的产生，但受到气候、烘烤等因素的影响，低次等级烟叶仍然存在。这些低次等级的烟叶价格便宜，又无去处，便成了制假分子的最爱，烟贩子大量收购此类烟叶，会给烟农增加一定的收入，因此也能受到广大烟农的欢迎。
1.5 贩卖烟叶行为具有广发性和易发性
由于存在高利可图，且风险较小，任何人都有可能随时成为或大或小的烟叶贩子，贩卖烟叶行为体现出广发性和易发性特征。
2 烟叶市场监管面临的困境
2.1 执法权限受限，执法力量薄弱
我国烟草专卖管理相关法律法规明确规定，各级烟草专卖管理部门必须在各自管辖区域范围内行使法律所赋予的行政执法权，烟草专卖行政主管部门有权“检查违法案件当事人的经营场所，依法对违法生产或者经营的烟草专卖品进行处理”；“烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门，可以依法对非法运输烟草专卖品的活动进行检查、处理。”县局烟草专卖行政主管部门行政执法权限，不仅在地域范围上存在限制，即使在管辖区域内，也仍受到一定的限制。而且就目前人员配备看，烟叶产区县级局专卖执法人员配备一般在二三十人，既要监管卷烟市场、查处大要案，
* 第一执笔人：朱宋琴，福建省武平县烟草专卖局。
又要监管烟叶市场，执法力量相对薄弱。
2.2 烟叶市场监管情报信息渠道有限
虽然长期以来，烟草专卖管理中很注重举报宣传，但是大部分民众还持有“事不关己，高高挂起”的心态，也有些民众不愿意得罪人，而对涉烟违法违规行为视而不管。群众举报的信息可谓是少之又少。以笔者所在的县局为例，每年接到的举报信息一般不超过10条，烟叶方面的举报就更少了。大部分情报信息还是靠专卖执法人员蹲点、驻守，密切监视烟叶市场收集而来，所以信息来源非常有限。
2.3 烟叶市场监管过程中部门协作体系和机制不完善
目前，烟叶市场监管主要是由烟草专卖管理部门负责实施，虽然有些烟叶产区政府会成立烟叶护税小组，或者也会有公安部门的介入，但是护税小组、公安部门在烟叶市场监管过程中仅仅处于协助与配合的境地，其作用没有得到进一步发挥。这种情况下，机制与制度存在不完善之处，措施和手段没有得到进一步落实与实施，部门间的协作没有真正做到目标和责任明确，使得烟叶市场监管的效果不是十分显著。特别在打击违法贩运、贩卖烟叶的执法行动中没有建立和完善更具实效性的协作机制，对一些细节性的、具体的环节和流程等没有进一步制定有效的措施，缺少相关的办法与切实可行的方案。部门协作在烟叶市场监管实施过程中存在着较大的随意性与不规范性。
3 烟叶市场监管方法初探
在全面开展烟叶市场监管的过程中，既要坚持依托烟草专卖管理职能作用的充分发挥，充分调动广大专卖管理队伍的能动性，使之更好地履职尽责，还要立足于当前烟叶市场发展的新形势和新情况，广泛调动积极因素，形成监管合力，提高监管效率，为维护烟叶收购正常秩序起到保证作用。
3.1 加强思想建设
思想是行动的先导。人们无论做任何事情，都是先有思想、后有行动。有正确的思想才有正确的行动，有积极的思想才有积极的行动。因此，要通过加强思想建设，树立社会各界积极的思想意识，来引导积极的行为，从而规范烟叶市场秩序。
3.1.1 牢固生产经营人员烟草专卖意识
作为烟叶收购的主体，烟叶生产部门首先要牢固树立烟草专卖意识，要按照《烟草专卖法》及其实施条例的规定，规范各种烟叶种植、收购行为，并积极引导烟农遵守烟草专卖法律法规规定，诚信守约，共同维护烟叶市场秩序。只有专卖意识提高了，才能进一步激发生产经营人员的工作积极性，加强宣传力度和收购力度，做到“应收尽收”。
3.1.2 加强法制宣传教育
要坚持加强法制宣传教育，用法制宣传教育引导烟叶市场管理，使普法成为推进信息收集的基础和重要途径，不断提高法制宣传教育实效，实现法制宣传教育与市场监管相互促进、良性互动，逐步实现烟叶市场管理由被动管理向信息为支撑点的主动管理方式转变。一方面加强对烟农的烟草专卖法律知识宣传与教育，积极引导烟农守法种植，诚信履约，互相监督；另一方面，要加强对烟叶贩子的教育力度，通过依法严厉查处违法运输、贩卖烟叶等违法行为，惩处与教育相结合，有效规劝烟叶贩子改正违法行为。
3.2 建立完善的情报信息收集机制
在烟叶市场监管中，情报信息是烟草专卖执法部门充分发挥作用的基础和前提，也是实现有效监管的重要保证，建立完善的情报信息收集机制，是改变被动监管方式，推进按需监管的迫切要求；是改进专卖工作方法，提高烟叶市场监管效率的有效途径；是改变单一的信息收集渠道，多方发展案源的重要举措。
3.2.1 建立全员专卖机制
烟叶市场监管不仅仅是专卖部门的工作，要在企业内部建立全员专卖机制，让每一位烟草员工积极投身到烟叶市场监管情报信息收集中来。特别要发挥烟叶生产部门员工深入烟叶生产一线，掌握烟农烟叶种植、烘烤、销售情况第一手资料，了解烟叶贩子违法贩烟动态的优势，让每一位烟草员工都成为信息员。
3.2.2 与周边县市局建立信息共享机制
针对烟贩子活动的广域性和流动性特征，单靠辖区内的信息可能并不足以有效掌握烟贩子活动情况，因此，要与周边县市局建立信息共享机制，及时传递涉烟违法分子相关信息。
3.2.3 与其他执法部门、社会组织建立信息共享机制
公安、工商、交通、林业等执法部门在日常执法过程中，多少会掌握一些与烟叶市场监管有关的信息，特别是乡村干部，他们基于工作性质所接触的基层事务较多，也更有机会掌握一些违法贩烟活动信息。与这些执法部门、社会组织建立信息共享机制，可以更为全面地掌握烟叶市场动态，收集涉烟情报信息。
3.2.4 在烟农中发展信息联络员
立足广大烟农，以烟农为前沿阵地，根据烟农广布在各个乡镇行政村，直接与烟叶贩子接触，掌握烟叶贩子活动的特点，充分发挥广大烟农耳聪目明的特点，在烟农中培养线人，将多年来诚信度高、合同履约情况好、有正义感的烟农发展为信息联络员，初步建立起信息联络员多方发展线索为点，普及烟叶专卖意识为线，提高广大烟农主动参与涉烟信息为面，坚持点面结合，以点带面，点上突破，面上提升，统筹兼顾，整体推进，形成遍布全县的情报信息网络。
3.3 强化合同管理
《烟草专卖法》规定：“烟草公司或者其委托单位应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同。烟叶收购合同应当约定烟叶种植面积。”在合同签订阶段，烟叶生产经营部门要加强合同签订管理工作，与烟农签订烟叶种植收购合同，并确保合同的真实性，防止少订多种、多订少种及只种不订等现象的出现，对不予烟草公司签订合同的烟叶种植者，要加强法制宣传和教育，积极引导其与烟草公司签订合同；在烟叶种植阶段，要加强对烟种、烟苗的管理，防止烟种、烟苗外流；在烟叶收购阶段，要严格按合同收购，禁止无合同收购烟叶。对于一些丰产丰收的烟农，要适当调整其合同交售数量，尽可能把烟农的烟叶都收起来。同时，可以适当收购低次等级的烟叶，保障烟农的利益，防止这些烟叶流向烟叶贩子、流入非正常渠道。在合同管理中，可引进诚信管理办法，与烟农签订烟叶种植收购合同时，要根据烟农的诚信度进行，对一些诚信度不好的烟农，可不与其签订合同或者在补贴政策上加以限制，通过诚信管理，进一步促进烟农诚信履约，提高烟农诚信度。
3.4 实施重点区域监管
执法力量的有限使得我们无法对全县烟叶市场进行全面的监管，为了使有限的执法资源得到有效的发挥，我们可以引入重点区域监管方法，对违法行为易发区、高发区进行重点监管，通过实施重点区域监管，有效遏制违法抢购、套购、贩运烟叶等违法行为。一般来说，与其它省市县毗邻的乡镇，往往交通比较便利，因为是两省（市、县）交界处，可以比较隐蔽地实施违法行为，故而成为烟贩子比较青睐的地方。可将这些乡镇确定为重点区域进行重点监管。提高了这些乡镇的烟叶市场监管效率，就等于提高了全县烟叶市场的监管效率。
3.5 加强联合执法机制建设
受到执法权限和执法力量的限制，要由烟草专卖部门单独承担烟叶市场监管责任存在较大的困难。烟草专卖管理部门一定要与其它执法部门、周边县市专卖管理部门建立健全联合执法机制，加强联合执法力度，才能有效提高烟叶市场监管效率。
3.5.1 与辖区内其它执法部门建立联合执法机制
受到执法权限的限制，烟草专卖管理部门在开展烟叶市场监管，查处违法违规行为过程中难免遇到“无权限”的问题，比如在违法运输行为的查处中，路上拦截车辆，或者在囤积烟叶行为的查处中，对当事人囤积烟叶的仓库进行查处，经常需要有权限的部门如公安、交通等执法部门的协助。但是查处烟叶违法违规行为具有较强的突发性，临时请求这些部门协助可能会遇到很大困难。如果能与这些有权限部门建立稳定的联合执法机制，在烟叶市场监管执法过程中，可解决权限受限、突发无人的难题。
3.5.2 与周边县市局专卖管理部门建立联合执法机制
因为执法区域限制，非法收购、贩运烟叶的车辆或人员一旦越过区域界限，专卖执法人员便束手无策。因此，要突破执法权限的限制，就要与毗邻省市县局专卖管理部门加强沟通联系，通过建立定期联系会议、情报信息共享、联合执法、案件协办等机制，来实现联合执法，强化监管效果。
由于烟草是一种特殊商品，对其生产和流通必须实行严格管理和限制。世界绝大多数国家和地区都采取了政府管制性质的制度安排，有70多个国家和地区实施了烟草专卖，形式上没有实行烟草专卖的国家，其税法以及其他限制性制度规定也很苛刻。解放后，我国经过对工商企业的社会主义改造，流通渠道完全控制在国营商业手中。为适应形势的发展变化，我国实行“商品分级管理办法”，将卷烟由包销商品调整为国家计划二类商品，并明确由商业部统一收购、统一分配调拨，实行国家二类计划商品管理办法。商业部通过全国各产地二级卷烟调拨供应站，统一收购卷烟，产地二级调拨站根据各省安排调拨计划将卷烟调往销区。在“”时期，卷烟零售点中的一部分集体、个体销烟点也全部改为国营商业(夏利渊、杜郁，1999)。
改革开放后，为了加强对烟草行业的集中管理，改善市场卷烟供应，增加国家财政收入，国务院决定成立中国烟草总公司，对烟草行业实行国家专营。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，对全国烟草行业人财物、产供销、内外贸实行集中统一管理。1983年9月23日，国务院颁布《烟草专卖条例》，决定建立国家烟草专卖制度。1984年1月，国家烟草专卖局正式成立。为配合专卖管理，各地烟草专卖机构先后成立。1991年6月29日，全国人大常委会通过《中华人民共和国烟草专卖法》，用法律的形式确立国家烟草专卖制度。
国家专卖的实质就是国家垄断经营，任何个人与单位，不经批准，不得从事其生产与经营活动。由于烟草没有替代品，专卖制度下的我国烟草市场属于完全垄断。确立烟草专卖制度，我国烟草行业得到较快发展。实行烟草专卖制度改变了烟草行业一度盲目生产、重复建设、无序竞争、技术落后的面貌，使我国的烟草经济在20世纪80年代初以后得以走上健康发展的轨道。围绕“增加积累、满足消费”，烟草行业创造了令人瞩目的经济效益。1982年到2003年的22年间，烟草行业累计实现税利近12800亿元，其中2003年实现税利1600亿元，比实行专卖前的1981年的75亿元增长21.3倍，自1998年以来，烟草行业实现税利已连续居全国各行业之首，为国家经济建设做出了应有的贡献。另外，卷烟质量和产品结构有了很大提高，市场供应明显改善。卷烟焦油含量大幅度降低，占主导地位的光嘴烟基本被滤嘴烟替代。
2调研计划
本报告主要依据国家统计局、国家海关总署、国家商务部、国家烟草专卖局、中国农业部、中国烟草总公司、中国烟草学会、以及国内外相关刊物杂志的大量基础信息和统计数据，立足于全球及各国烟草市场整体发展大势，对烟草行业发展情况、经济运行数据、卷烟市场、主要省市烟草市场、进出口数据、烟叶生产状况、市场营销策略、竞争格局、国内外烟草行业重点企业等进行了分析及预测，并对烟草发展趋势及前景进行探讨和研判，最后在前面大量分析、预测的基础上，提出了未来烟草业应采取的发展战略、投资策略，为烟草生产企业、烟草相关企业以及计划投资烟草行业的机构全面把握行业发展趋势、准确了解市场运行情况、正确制定企业竞争战略和投资策略提供决策依据。
3论文写作思路
1）烟草局现状及问题
2）采取的措施
3）加强与各职能部门的联系，实行烟草市场管理社会化
二．如何加强县级烟草局建设，发挥县局烟草专卖执法主体职能作用
1.烟草局现状及问题
实行烟草专卖制度，既是从我国国情出发，也是对国外经验的正确借鉴。在社会主义市场经济条件下，由于烟草专卖制度的外在形式似乎不合改革开放的潮流，对专卖制度与改革的关系社会上始终存在着疑惑和争论。专卖执法遇到了新情况、新问题，它既有思想认识上的疑惑和争论，又有实际工作中遇到的问题和矛盾;既有来自烟草行业内部的，又有来自行业外部的，还有相互交叉的，概括起来，当前专卖执法中存在的问题主要有:
1.烟草专卖意识不浓。一是烟草行业内部专卖意识不浓。有的对专卖执法采取实用主义态度，把专卖管理与卷烟经营对立起来。当生产经营和专卖管理发生矛盾时，重经营、轻管理，对卖大户，向经营个体户大批量供货睁只眼闭只眼，甚至聘任烟贩为业务人员，为他们提供证件、帐号，使他们以烟草系统职工的面目出现，参加订货会、交易会，自由出省进行卷烟购销活动，从中收取小利，造成个体户搞无证批发、乱渠道供货，扰乱市场秩序。还有一些地方的烟草专卖管理更多地带有为本部门谋取经济利益的色彩。重查罚款创利多的违法运输烟案，轻艰苦细致见效不显著的市场检查;重查有罚没收入的真烟案，轻查无经济效益的假烟案;对无证经营的卷烟重罚款放行轻收购，从而使各种违法经营、运输行为屡禁不止。
2.烟草专卖执法手段不过硬，处罚疲软。烟草专卖执法是保证烟草税收不致流失的重要手段，但难度相当大，主要表现在两个方面:一是查案难。由于人手少，资金不足等方面的原因，到目前为止，我国的烟草专卖机构还仅限于县以上的行政区域，虽然部分乡镇建立了烟草专卖管理所，也不过是一两名正式工带若干临时工，实际工作由临时工完成而已，市场管理基本上是空白。大多数地方的专卖管理仍是重城市轻乡村，广大农村市场处于专卖管理无人管的状态。如果说专卖执法体系问题还较容易解决的话，那么，专卖执法的手段问题就不是那么容易解决的了。根据《烟草专卖法》，烟草专卖局只负责卷烟经营的批发、运输环节，卷烟缉私由海关负责，无证经营、假冒烟草制品和倒卖烟草制品等由工商行政管理部门负责。由于管理职责分割，烟草行业又不能越位，只能与工商局联合执法，遇到妨碍执法的问题还要请公安局出面。1997年7月《，烟草专卖法实施条例》颁布实施，将原工商局的烟草管理权限划给烟草专卖局，但执法手段仍未增强，既无统一的服装，也不能对违法经营和妨碍执法者的人身执行强制措施，要搞市场整治，实际上还得请工商、公安等部门配合。二是处罚难。违法生产、经营卷烟往往与地方利益密切相关，违法者往往与地方政府及有关部门有着千丝万缕的关系，有些官员甚至直接持有走私或制售假冒烟的股份，给专卖执法带来相当大的难度。大案处理不了，小案有时候也难以处理。当然，造成处罚难也有烟草行业内部的原因，目前烟草专卖执法还有不少不规范之处，突出表现在程序方面，查案、作出罚款决定与收缴罚款均由同一个部门完成，缺乏应有的监督，加上一些专卖执法人员执法水平不高，运用法律不准确，造成处罚依据不足，甚至随心所欲，往往使处罚站不住脚，执行不了。
2.采取的措施
1）取消县级烟草公司法人资格后，地市级公司成为了市场营销主体，县局的主要职能也随之发生了变化，主要责任是市场监管，充分发挥县级局的作用，对于规范市场秩序有着十分重要的意义。县级局是卷烟市场管理的主体，是日常掌握市场动向的前沿阵地，是打假破网信息情报最直接的来源地。
2）强化专卖管理依靠的主要力量在县级局，市场规范的最终落脚点也在县级局。
在县级局建设中药积极探索改进市场监管方式，将引导、教育、惩处等管理方式有机结合起来，寓管理于服务中。
3)重点围绕法律法规、内管规范、案件办理、案卷制作、信息技术应用等内容，对专卖人员进行全面培训，提高队伍素质和执法水平。
4)强化基层基础工作，充分发挥执法主体的职能，是深入学习实践科学发展观的时代要求，要把学习实践科学发展观的成果体现在县级局职能发挥到位、队伍素质提高、依法监管有力、市场规范有序上。
3．加强与各职能部门的联系，实行烟草市场管理社会化
一是联合公安、工商等部门成立了全市联合治理整顿烟草市场行动领导小组。同时，为了进一步确保衡阳市烟草制品打假协作规范化、制度化，巩固和深化协作关系，提高卷烟打假工作效率。2005年底，市局与市公安局、市中级人民法院、市检察院研究决定，联合成立了全市烟草制品打假协作办公室，专门负责全市烟草制品打假工作的组织协调工作，组织督办大要案件和疑难案件，及时向政府和有关部门通报烟草制品打假情况，督促落实打假工作责任制，明确工作责任。二是联合公安部门开展集中整治行动。为强化烟草专卖管理，维护烟草市场的正常经营秩序，我们根据市场形势适时联合公安部门开展专项整治行动。如2006年7至8月间，我们联合公安部门开展了市场专项整治“雷霆行动”，成效十分明显。整个行动期间共捣毁2个大型卷烟制假窝点，查获假冒卷烟55350条、缴获制假设备4台、刑事拘留5人，缴获大批制假原辅材料。专项行动的开展有力打击了制假、售假违法行为，为规范烟草市场的正常经营秩序夯实了基础。三是与工商部门开展清理整顿无证经营户行动。在对无证经营烟草制品的清理整顿中，我们联合工商行政管理部门成立联合整顿烟草市场秩序工作领导小组，联合取缔城区市场无烟草专卖零售许可证的卷烟零售户，有效遏制市场无证无照经营卷烟行为。
近两年来我们联合工商部门开展清理整顿无证经营专项行动达5次，共取缔无证经营户500余户。通过开展多种形式的烟草市场管理和打私、打假工作，有力地维护了烟草市场经营秩序，为辖区卷烟市场的发展起到了保驾护航的作用。一是辖区烟草市场秩序明显好转，市场净化程度大幅提高。目前辖区市场净化率在96%以上。二是专卖管理人员的管理意识转变，经营户的自律能力增强，违法违规案件发案率逐年下降。通过全体专卖人员对市场的有力监管和重点打击，假冒卷烟在衡阳的城乡市场已没有立足之地，广大卷烟零售户自觉抵制假冒卷烟的意识明显得到增强。三是烟草专卖的形象赢得了全社会的肯定，执法地位得到了提高。四是烟草公司的经济效益、辖区销量明显提高。
实行联合执法，开展综合治理。烟草专卖执法力量弱、手段软，缺乏强制措施，而违法经营者却渐趋团伙化，不仅手段狡猾，交通通讯工具精良，而且在有关部门甚至一些司法机关有深厚背景，有的还带有黑社会性质，敢以暴力对抗烟草专卖执法，仅靠烟草专卖执法部门难以完成繁重的市场管理任务，而与有关部门联合执法，就将烟草市场管理上升为政府行为，虽然执法主体仍是烟草部门，但发号施令者是当地政府，容易取得社会各界的支持和公安、工商等部门的配合。根据笔者在几个地区工作的实践，这一方法都很有效。如1998年8月份以来，萍乡成立由副市长挂帅的打击假冒走私卷烟专项整治活动领导小组，并由公安、工商、技监、烟草联合《关于加强烟草市场专卖管理的通告》，市政府号召各级政府和工商、公安、技监、铁路、交警等部门必须把加强烟草市场管理纳入议事日程，紧密配合烟草部门的执法行动。短短几个月，全市卷烟经营率明显上升，省产烟市场覆盖率明显上升，违禁率明显下降，假冒走私烟明显减少。
坚持内管外打，内外兼治。在加大外部执法力度的同时，要坚决贯彻执行国家局颁布的《关于加强烟草行业内部专卖管理的若干规定》，加大内部执法力度。大力整顿和规范行业内企业的生产、经营行为，实行专卖管理一票否决制，转变重经营轻管理的思想，纠正专卖管理中追求经济效益的错误做法，转向注重社会效益，做到依法行政，保证烟草专卖执法公正、廉洁、高效。
参考文献：
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[4]杨小平.论市场经济下的烟草专卖制[J].华东经济管理，1996，(05).
一、建立和完善卷烟销售网络的必要性和重要性
卷烟作为一种专卖专营的快速消费品，其销售渠道具有“管制”的特点，整个管理体制是自上而下设置的。从国家烟草专卖局到省局、到地市局、再到县局，最后到农村一级的销售网点，烟草销售体现的是“垂直管理、专营专卖”的特点。
随着中国加入WTO和市场经济的深入，这种垄断正在削弱。在这种形势下，如何牢牢地占有现有的市场资源正面临着巨大的挑战，因此，通过构建烟草公司与零售商户之间新型的关系，实现由行政垄断向经济垄断的平稳过渡，从而保证烟草行业不至于丧失现有的垄断地位。
由于长期以来卷烟实行的是专卖专营，导致烟草公司与零售商户之间是一种管理与被管理、约束与被约束的关系。一旦专卖体制受到削弱或取消，这种关系就会土崩瓦解。因此，利用现有的垄断条件，建立强大的营销网络（营销网络不是一个简单的渠道问题，营销网络不仅是销售网络。营销网络还是一个体系，是销售网络、服务网络、商情网络、宣传网络、客户网络的有机集成），即使失去了垄断权，仍然可以在公平的市场竞争中赢得优势。
邻国日本，按其加入WTO后的承诺，日本卷烟市场对外烟是开放的，《日本烟草管理条例》对世界任何国家的烟在日本销售都是一视同仁，一个税赋，一个价格。但是，由于他们建立了一个覆盖全国、组织严密的卷烟销售网络，外烟要在日本市场上销售，不进入这个网络就不能真正得到消费者的青睐和认可，但进入这个网络就完全置于日本烟草业的掌握和控制之下。因此，外烟很难攻破日本的卷烟网络体系，从而完全占领日本市场。至今外烟仅占其国内卷烟总销量的20%，完全得益于它严密的销售网络。
1998年，国家局就已明确提出建设“以我为主、归我管理、由我调控”为基本原则的卷烟销售网络，拉开了全国网建工作的序幕。"以我为主"就是要求构成网络的骨干网点以自建为主，在全部网点中占绝大多数；"归我管理"就是包括联营、委批网点在内的网络运作决策权、指挥权、管理权等由烟草系统掌握；"由我调控"就是实现烟草系统通过网络对卷烟市场进行调控。直到2004年，“以城市为重点：城乡一体、覆盖全国、专销结合、注重服务、全面访销、集中配送”的销售网络已基本形成。
二、控制卷烟零售商户是建立和完善卷烟销售网络的关键
卷烟是靠零售商户卖给消费者的，真正与消费者实现零对接的是零售商户。所以零售商户在扩大消费者、掌控市场主动权等方面具有相当关键的作用。国家烟草专卖局姜成康局长曾说：“谁拥有了零售户，谁就拥有了市场。”
现阶段烟草公司潜在的竞争对手主要来自三方面：1、“大户”；2、“外烟”；3、“工业公司”。“大户”是敌人，“外烟”是朋友，“工业公司”是兄弟。对敌人是镇压、消灭，对朋友是限制、利用，对兄弟是相互帮助、互惠互利。但前提是烟草公司要足够强大，足以控制卷烟零售商户，否则，矛盾就会激化，局面将不可收拾。
因此，加强控制卷烟零售商户是建立完善营销网络的关键，也是烟草公司的首要任务。它可达到如下效果：
1、能提高烟草公司对市场的掌控能力
烟草是实行国家垄断经营的，烟厂按计划生产卷烟，烟草公司垄断销售。但是由于烟草公司下伸网点不足，缺乏广泛的基础客户，容易出现“大户”现象，渠道中、下端往往掌握在一些“大户”手中，不法卷烟贩子利用长期精心营造的卷烟地下购销渠道，与我们争夺市场。随着市场化的推进，卷烟经营销售的主渠道受到冲击，个体批发大户隔断了烟草公司与卷烟零售商的关系，如不改变这种现状，将危及烟草公司的经营地位。
因此自建批发网点，绕开“大户”，将卷烟直接批发到卷烟零售商户手中，夺回控制卷烟的主动权，团结大多数零售户，同时对有违法行为的大户进行限制、引导、利用、团结，从而达到全方位地有效地掌控卷烟销售市场。
2、能减少进口卷烟对我国烟草市场带来冲击和影响
中国入世后将逐步开放市场。而开放市场应是全面的和彻底的，这也必然包括烟草市场。因此，对入世后的中国市场而言，外烟的冲击是一个逐渐增大的过程。中国是世界烟草大国，但并不是烟草强国。随着关税的不断降低，外国卷烟在我国市场上的竞争力会进一步增强。取消特种零售许可证后，凡是有卷烟零售许可证的都可以销售外烟。虽然还不允许国外烟草公司在华直接设立分销机构与分厂，但下降几十个点的关税是实实在在的利润空间！
外国卷烟销售商短时间内想在我国建立一套卷烟销售网络是不可能实现的，但他们会利用我们现有的网络、利用其灵活的营销手段与各级烟草公司、批发商、卷烟零售商直接进行业务联系，推销其卷烟产品。在条件成熟后（政策允许条件下），甚至自建卷烟营销网络，与我们争夺卷烟零售商户。
因此当前摆在我们面前的最紧迫、最关键的任务，就是如何在坚持专卖制度的前提下，面向世界，面向未来，制定和实施正确的营销战略和措施，利用现有的垄断条件，建立起强大的网络，控制住卷烟零售商，那么，即使完全融入到市场经济，仍然可以在公平的市场竞争中继续保持优势。
3、能降低工业企业对烟草公司的竞争力和潜在的威胁
“工商分离”后，烟草商业企业需要面对一个新的问题：如何处理好与烟草工业企业的关系？能否正确处理工商关系，对巩固烟草行业改革成果，保持烟草行业平稳发展具有重要意义。姜成康局长指出：要正确处理工业企业与商业企业关系，建立新型工商关系要“努力做到平等互利，互动互信，资源共享，效率责任”。烟草公司为工业企业服务是现有专卖体制下赋予烟草公司的权力和义务，是烟草公司的一种责任。
但是，卷烟的生产与销售实行“工商分离”后，各省级烟草公司将不再身兼二职，商业企业与工业企业彻底分离。生产企业负责生产，没有零售权；销售网络和市场区域掌握在烟草公司手中，烟草公司负责销售，没有生产权。生产企业要拓展全国市场，必须获得各个地区烟草公司的准许方能进入，所以，生产企业如何与烟草公司、如何与终端零售户进行“关系营销”，对烟草企业的销售也起着决定性的作用。
随着时间的推移和经济的发展，烟草公司与工业公司的关系将会日催紧张。比如：工业公司提高卷烟出厂价，以提高工业公司的效益。这必然损害烟草公司的利益，随之而来的是烟草公司为得到更大的效益，转而销售能赚取更大利润的其它牌号产品的卷烟，将不再或减少销售该工业公司提价的卷烟。那么，实力强大的国内生产厂商将会谋求自建营销网络，绕开烟草公司转而自己销售卷烟，那样，我们就将动摇自身存在的基础，并逐步影响卷烟流通领域生产关系的变革。烟草公司原有的卷烟零售商户就有可能成为工业企业旗下的一员，为工业企业争夺零售市场提供有力的支持。因此，卷烟商业企业只有通过完善高效的销售网络为工业企业提供多功能、全方位的服务，并牢牢地控制卷烟零售商，才能保证烟草公司的根本利益。
三、现阶段控制卷烟零售商户的基本情况
（一）现阶段控制卷烟零售商户的方法和措施
烟草工商分设后，国家局及时提出了大市场、大品牌、大营销的经营理念。在这个理念指导下，商业公司自我转型，成为了专业的渠道运营商和市场管理者。
卷烟零售连锁建设分为两个阶段，首先是卷烟零售连锁直营店的建立（企业直接经营的专卖店、商场专柜），然后将现有符合条件的客户发展为加盟店（以经销商加盟合作的方式开设的连锁专卖店）。在网络建设中，烟草公司建立烟草企业加盟连锁店，控制市场终端。对市区和乡镇长期规范经营的模范零售户，本着双方自愿原则，吸收为烟草加盟连锁店并和加盟的零售户签订协议，按一定的比例投资，统一加盟店的标识、门面、柜台和店内装璜，把加盟店的卷烟零售经营纳入烟草企业的规范管理之中。
同时，适量建立零售自营店，规定自营店的总数不超过辖区零售户的1%，以避免在卷烟零售环节上与零售户争利。一般情况下，市区每条主街道设置一个自营店，农村各乡镇所在地设置一个自营店。
在现阶段网建中，专卖和销售部门以零售户遵纪守法、规范经营、贡献大小为准则，即专卖A级客户对应销售核心客户，B级客户对应重点客户，C级客户对应一般客户。销售部门对客户实施差异化服务：一是紧俏品牌按零售户类别的不同比例供应；二是根据专卖部门提供的零售户等级升降信息名单，及时调整紧俏品牌的供应比例，以经济手段促进零售户自我规范意识的加强。
在营销网络建设中，国家局还要求以市场为导向，组织适销对路的卷烟品牌，尤其要优先考虑农村市场，尽最大努力组织低档烟供应，防止市场需求不能满足，从而导致经营户违规购进假冒烟和无计划流入烟。同时加大市场监控力度，只要有零售卷烟，不管哪种形式，都要监控到位。对农村早晚店、季节性等微型店，都必须管理到位，坚决取缔无证经营户。在市管工作中，彻底杜绝假冒、走私烟流入市场，力图充分发挥网络协会的功能，达到群防群治的目的。
（二）现阶段控制卷烟零售商户方面存在的问题
近年来，在网络建设中，烟草公司建立了烟草企业加盟连锁店和适量零售自营店来控制市场终端，不断提高卷烟网络建设水平，随着烟草行业改革和网络建设不断的深入和推进，卷烟销售网络中一些新的问题也随之出现。一是对网点（卷烟零售户）的控制还远远没达到理论上的要求。当出现货源不足时，卷烟零售户还存在从系统外进货的情况。二是在营销网络建设中，较少考虑农村市场的消费能力，对农村市场缺少足够的低档烟供应，以至于卷烟零售户违规购进假冒低档烟。三是在出现卷烟零售户卖国产烟亏损的情况下，难以控制卷烟零售户减少或不再售卖国产卷烟的情况；四是在更大的利益的驱动下，即出现新的利润增长点，甚至新的利润增长点要比现在所获得的利益更多时，一些卷烟零售户将会变成外烟或工业公司等潜在竞争对手的网点。基于以上几点，我认为在新的历史时期，要完善营销网络，首先应加大对卷烟零售户的控制与管理。
四、完善营销网络，加强控制卷烟零售户的具体措施
新的环境下，我们究竟应采取怎样有效的办法来加大对卷烟零售户的管理力度？如何充分利用现有的专卖政策，对全部卷烟零售户进行绝对有效的控制？
下面，我主要就如何进一步加强控制卷烟零售户的问题，提出几点建议：
1、加大对烟草加盟连锁店的控股比例，增强卷烟市场的调控力。
作为烟草企业，要想抵御外烟的冲击，提高自身免疫力，就必须牢牢控制零售终端，而控制零售终端的一种有效方式就是加强零售连锁，加强零售终端建设。目前卷烟市场的零售连锁店主要是二种营业形态：一种是自营店；一种是加盟店。加盟连锁店是指以经销商加盟合作的方式开设的连锁专卖店，是与相关合作伙伴共同经营市场的一种方式。加盟连锁店可以加快烟草入市的时间，加快资金回笼，借助中间商现有的渠道，进行有效零售点的扩张。
现在我们对卷烟零售户的控制还比较松散，还存在个别卷烟零售户从系统外进货以及在农村市场里违规购进、销售假冒低档烟的情况。为什么会出现卷烟零售户做出损害烟草公司利益的事情呢？我认为是卷烟零售户的利益还没有和烟草公司的利益连在一起，烟草公司还没能对卷烟零售户进行绝对有效的控制的缘故。因为现阶段我们只是对烟草加盟店统一标识、门面、柜台和店内装璜等有关费用原则上双方各承担50%；公司负责全部卷烟货源供应，加盟店必须严格执行烟草公司规定的零售价格，公司保证加盟者有10%的经营毛利；烟草公司对加盟店实行动态管理，对协议期内有严重违规违纪违约行为的加盟者，烟草公司有权取消其加盟资格，并终止协议。但是由于烟草公司没拥有对“烟草加盟店”绝对的控股权，一旦发生利害冲突，特别是市场出现波动，烟草公司难以保证加盟店有10%的经营毛利时，“烟草加盟店”为了赚取最大的利益，难免就会做出损害烟草公司的事情。所谓“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利去”，商人的本性注定了以逐利为第一要务。当烟草公司给予的利益方面不能明显优于竞争者，就会发生卷烟零售户倒戈或流失的现象发生。
另外，烟草公司与零售户之间也还没有形成严密的经济约束关系（即拥有直接控制权，能及时准确地执行公司的营销理念、方针政策），组织较为松散，潜在竞争者（外烟、工业公司）在争取客户时没有任何法律上、经济上的制约（加盟店交纳一定的抵押金后，每月或每年交纳加盟费，交清加盟费的加盟店可随时与我们解除协议，协议解除对该加盟店的经济损失不大），只要零售户愿意“投靠”新公司，烟草公司也只能任由培育多年的零售户流失。我们辛辛苦苦将网络建起，逐步培育起零售户的经营意识和能力，而未来的竞争者可以不费吹灰之力就将客户抢走，可谓坐收渔翁之利。
可是如果我们拥有像“烟草专卖店”一样的控股权，情况就完全不同了。根据我们烟草的情况，我们可以对卷烟零售户采取绝对控股的形式来进行控制管理，即拥有卷烟零售户的“烟草加盟连锁店”50%以上的股权，并派人员对烟草加盟店的日常工作进行统一的指导和管理。这时“烟草加盟店”的管理、决策以及利润分配等等无不处于我们的掌控之下，即便准备“投靠”新公司，没有我们同意，这事也不容易发生。虽然上述的事情在我们烟草行业还没有发生，但我们应居安思危，一旦竞争加剧，卷烟零售户大量跳槽，烟草企业就会陷入困境。这种事情在“联想电脑”的营销上（委托制或零售代销）已经发生过，谁能保证将来不会发生在烟草营销上呢？
因此，我们要加大对烟草加盟连锁店的控股比例，增强对烟草加盟连锁店的控制和管理。要积极探索产权制度改革，要利用现阶段卷烟批发专卖专营的优势，加强对加盟店的督察和引导，保证他们规范经营，遵纪守法。在经营上做到不违规、不卖“假、私、非、超”，不做影响连锁店形象的事。在销售上要做到“归我调控”。在利益上要做到“把我们的利益和卷烟零售户的利益紧密地连在一起”，即通过自营店和加盟店之间、加盟店与加盟店之间相互参股和控股，达到共享利益、共担风险的目的，从而真正成为利益共同体。烟草公司出于自身利益考虑，平时更多地维护烟草专卖店的利益。当烟草公司与烟草加盟店的利益发生冲突或者时，烟草公司由于拥有控股权，在左右烟草加盟店的决策上也起到决定性的作用。可见，烟草公司拥有卷烟零售户的“烟草加盟店”50%以上的控股权，是控制卷烟零售终端的关键。此外，虽然我们烟草行业的资金比较充裕，但我们如何保证投入对卷烟零售户的“烟草加盟连锁店”50%以上的股权投资能取得较大的回报？这也是烟草商业企业必须思索的问题。
2、适当增加卷烟零售直营店的数量，逐步把条件较好的烟草加盟连锁店向独资的烟草直营店转化。
直营店，是指企业直接经营的零售店，实力雄厚的大品牌往往采用直营的方式，直接投资在大商场经营专柜或在黄金地段开设专卖店进行零售。目前存在于我们烟草系统内的各地烟草企业的三产企业和卷烟网络中各地卷烟批发部的门市店都属于直营店。
现阶段我们的卷烟营销网络建设要求建立零售直营店总数不得超过辖区零售户的1%，以避免在卷烟零售环节上出现与零售户争利的现象。我认为这种说法有不足之处因为中国的卷烟市场是很复杂的，对各级市场零售连锁方式要因地制宜，在重点城市及中等城市要以直营连锁方式为主，而不是限制直营店的总数不超过辖区零售户的1%。卷烟零售连锁建设是一个循序渐进地过程。首先是卷烟零售连锁直营店的建立，然后将现有符合条件的客户发展为加盟店。直营店是我们的主要依靠对象，直营连锁是最基本的连锁经营的模式，从目前的运作情况来看，其社会效益和经济效益都非常不错，由于其统一的装修风格，明确的经营定位，在当地都享有较高的知名度，有效地显示了烟草公司的实力，在形象规范，特别是在旗舰店的形象展示方面有很大的说服力和参考性，这对提高烟草企业知名度和美誉度起到重要的作用。这些自营店除了对其它零售户起示范作用之外，同时对稳定市场价格、收集市场信息也起到很重要的作用。因为直营店让烟草企业直接面对消费者，了解消费者的需求特点，这有助于烟草企业获取最有效的市场信息。为公司决策提供了第一手的资料。
因此我们要适当地增加卷烟零售直营店的数量，重点控制重点城市及中等城市的零售网点，在增加卷烟零售直营店的数量方面，除了我们自行建立烟草专卖店之外，我们还可以把条件较好的烟草加盟连锁店逐步进行全资控股，将它朝独资的烟草专卖店方向转变。
3、加强对卷烟市场的调控，做好零售商的清户工作
随着网建的深入和发展，卷烟销售部要配合专卖办进行零售户的清户工作。由于无证经烟户的存在，严重扰乱了卷烟市场秩序，我们要充分运用专卖制度这一有力武器对那些无证经烟户实施严厉打击。联合工商、公安等相关职能部门齐抓共管，只要发现无证经营的行为，就予以取缔，对于情节轻微的采取责令关门、罚款等行政措施，对于情节严重的采取重罚甚至追究刑事责任。对那些分散、偏僻、规模较少的零售店、农村早晚店、季节性等微型店，要纳入烟草专卖的管理范围，如果某些卷烟零售店不符合要求，我们就要利用现有的专卖手段，坚决吊销其卷烟零售许可证，并严防死守断其货源，绝不容其自由发展。对于关门的经烟户，当地专卖管理所要经常上门查看，以免其死灰复燃。
