时间：2023-05-29 17:45:57
第二条 巡察整改监督工作坚持实事求是、客观公正，聚焦问题、注重实效的原则。
第三条 巡察整改监督工作在公司党委巡察工作领导小组（以下简称领导小组）统一领导下进行。巡查整改监督工作实行公司党委巡察工作领导小组办公室（以下简称巡察办）统筹协调，纪检监察部门监督问责，相关职能部门协同参与，被巡察单位整改落实的联动工作机制。
第四条 巡察整改监督工作的主要任务
（一）监督检查巡察反馈意见的整改落实和移交事项的办理情况；
（二）发现和了解新的问题线索；
（三）其他需要监督的事项。
第五条 巡察整改监督工作采取回访监督和日常监督两种方式。
回访监督由巡察组负责。按照“谁巡察、谁回访”的要求，相关巡察组按照领导小组统一部署，对被巡察单位反馈意见的整改措施落实情况进行回访监督。
日常监督由巡察办负责。被巡察单位整改情况报告报送领导小组后，巡察办负责对巡察整改情况，特别是对被巡察单位整改遗留问题、未办结的巡察移交事项及巡察组回访监督中新发现的问题和移交事项办理情况，适时进行监督。
第六条 巡查整改监督采取的方式方法
（一）电话催办、函询；
（二）召开会议；
（三）个别谈话、约谈；
（四）调阅复制相关资料；
（五）问卷调查、民主测评；
（六）实地调研、暗访；
（七）接受职工群众举报；
（八）经领导小组同意的其他方式方法。
第七条 巡查整改监督的基本程序
（一）建立日常监督台账。巡察办对巡察组报送备案的巡查整改事项及巡察组回访监督中新发现问题和移交事项进行梳理分类、登记编号，建立日常监督台账。
（二）立项报批。根据日常监督事项，制定监督方案，明确监督方式、步骤和要求等，报主管领导审批后执行。
（三）监督了解情况。按照“一般事项催报监督、重要事项专项监督、重大事项联合监督”的要求，对一般性监督事项，可通过电话催办、发函催办等形式督促被巡察单位按期如实上报办理情况和结果；针对职工群众反映强烈、领导批示交办的重要问题事项，可以采取专项监督的方式进行；对一些涉及公司全局性、系统性的复杂事项，巡察办可以会同公司有关职能部门及纪检监察部门联合监督。
（四）对账销号。对督办事项跟踪了解，及时掌握动态，根据整改进度，认真对账销号。
（五）报告监督结果。监督工作结束后，按要求写出监督报告，全面准确及时地将监督情况向领导小组报告。
（六）反馈监督意见。根据监督情况，经领导小组同意，向被巡察单位反馈监督中发现的问题，提出监督建议。对监督建议提出的要求进行跟踪监督，直至事项办结。
第八条 做好巡查整改监督资料整理归档工作。每次巡查整改监督工作结束后，及时收集整理巡查整改监督情况相关材料，立卷归档，交公司党委办公室存档。
十八世纪初叶，当时国王查尔斯十二世，为了整治各地的动乱和官吏的腐败，便在1713年命令设立一种类似英国大法官、俄国的巡按使的机构，名曰大法官，并规定其职责是代表王权，巡视各地、督察官吏的活动，保证实施国王的法律，受理对官吏的部分控诉案。到了十九世纪初，王权衰败，国家权力重心转入议会手中，形成议会。议会为了巩固资产阶级统治，保证实施法律和经常性地督察国家和地方行政当局的活动，便效法前王朝，设立一个专门的督察机构，定名为“议会司法督察专员”。1809年宪法第九十六条规定，督察专员应为“通晓法律，行为正直的人物”，还规定督察专员的具体职责和活动程序。1810年议会正式选举了第一位议会司法督察专员。
一百多年来，瑞典督察专员制度几经改革，逐渐臻于完备。现在，瑞典的督察专员，多达几百人，他们基本可分为议会选派的督察专员，政府指派的督察专员和社会团体私人大公司企业雇用的督察专员等三类。不同类别督察专员职责、活动范围都各不一样。
一、议会司法督察专员
在瑞典督察专员中，历史最久，影响最大的莫过于议会司法督察专员。瑞典现有四名议会司法督察专员，分工监督行政和法院部门的活动。他们合署办公，共中一名为首席专员，领导全署及共调查研究部，决定工作方针，任用工作人员。现全署共有工作人员六十余名，共中律师二十九名。议会司法督察专员是由议会的一个专门委员会提名经议会全体会议选举产生，任期四年，连选连任。他们是否一定是议员，法律没有明确规定，但从本世纪以来，他们当中没有一个是议员的。根据惯例，专员的人选应为无党派色彩还应得议会党团一致同意，而对其当选资格自1974年以来则无特别规定，任何男女公民皆可当选。但实际上当选的都是受过高等法律训练并具有丰富司法经验的人，如最高法院法官和高级行政司法官员。现在首席议会督察专员就是前任最高法院法官。议会司法督察专员独立活动，既不受行政也不受议会干预。但它每年的工作报告，则要经议会宪法委员会审查和作出评论，方可报请议会讨论。议会有权弹劾议会司法督察专员。
议会司法督察专员所督察的对象是中央和地方政府、军队和司法系统、包括法院、检察院、警察、监狱以及其他国家和地方机关及共官员，还包括半国家机关（国营企业公司）及其高级官员。但督察专员对中央和地方议会成员、内阁大臣、大法官和瑞典银行管理局及其总管等则无督察权。内阁大臣所以不受督察，据说他们的出任主要在于政治而不在于行政，而且他们是由议会选举并对议会负责的，可以由议会直接施加监督。但是在内阁大臣受到议会弹劾时，督察专员则可以对他们进行调查。根据宪法规定，法院司法独立，它们对具体案件的审理和判决不受干涉。但法院的司法程序性问题，如逾期不理，拖延判决，不公平对待当事人、证人等，则不属于不受干涉之列，议会司法督察专员可以对它实行督视。如1973年4月1日生效的一项刑法修正案规定，刑期应扣除被监护的时间。但有些法院不按规定办理，结果引起督察专员的干预。
议会司法督察专员实行督察的方式和手段主要有视察、主动调查和受理控诉等。
视察是督察专员实行督察前一种传统的方式。每个督察员每年都要到全国各地去进行视察三十个工作日，或更多些时间。据规定，督察专员有权出席法院或行政当局的各种会议，有权看各种官方的记录和文件。任何文件对督察专员都不得保密。所有官员都有向督察专员提供他们所需要的情况、资料、文件的义务。任何官员都不得拒绝回答督察专员提出的问题。如有这种拒绝，可能受到惩戒性的处罚。正因为督察专员有这些权力，所以他们在视察过程中，可以根据需要同各有关当局的官员交谈，查阅官方的记录文件。在接触居民包括监狱犯人，精神病院的患者的过程中，督察专员可以接受抱怨者的口头控诉，从中发现有关当局的问题。视察后，一般都要同有关当局的官员会面，指出错误，提出改善意见，通常还要作视察报告，就某些问题向议会或政府提出建议，包括建议修正和增加某些法规在内。
主动调查是督察专员行使职责的另一个重要方式。督察专员对于任何重大问题，无论这些问题是在视察中发现的，还是在报刊、电台、电视台报导中透露出来的，还是政府报告中暴露出来的或是匿名控诉中揭发出来的，只要有必要都可以进行主动调查。调查的程序一般为查阅有关资料文件，请有关当局作口头的或书面的说明，必要时征求专家或有利害关系的部门的意见，有时也举行听证会，调查证据。在这种情况下，有关当局要派人参加。最后做出处理决定。
受理控诉是督察专员最主要的一种督察方式和手段。按规定，任何瑞典公民甚至外籍人，不论共住在瑞典境内还是境外，只要对瑞典行政部门和法院及其官员有抱怨，都可以向督察专员提出控诉。议会议员也把他们收到的控诉案转给督察专员处理。监狱的犯人、精神病院的患者或共它法定部门拘留的人，也可以通过各种形式向督察专员寄送秘密控诉书，不受任何限制。控诉必须是书面的，在视察中向专员提出的口头控诉除外，不会书写的，督察专员的工作人员可代为书写。控诉不收费，匿名控诉不受理，控诉案件的时限为两年，超过者，除非有特别理由，并且是涉及公共利益的，否则不予受理。在六十年代控诉案每年约1000—2000件，近十年来控诉案急剧增加，每年约3000余件。如1977年、1978年和1979年，分别为3039件、3171件和3145件。但是督察专员并不是对所有控诉案不加区别一律予以受理，实际上相当部分控诉案（近几年来平均占43.75％），因管辖权不符，或缺乏根据等予以驳回或移交有关机关处理。受理控诉案就是进行调查。其程序同主动调查雷同。一般案件，通常在六个月之内处理完毕，少数重大案件可能要长达一、二年才结案。
主动调查的案件和受理的控诉案件，其所涉及的问题十分广泛，从政府官员接受私商的馈赠出国考察、法官拖延审判、吆喝当事人、警官对外国使节警卫不周、非法捕人、值勤佩带含有政治性的胸章到军官虐待士兵、监狱生活条件恶劣、福利部门不关心儿童、老人等等。经过调查审理，对于确有违法或侵权行为的官员，议会督察司法专员不能直接做出给予行政纪律处分，更不能作出刑事判决，他只能根据情节轻重决定给予忠告或批评，或要求有关当局予以停职或撤职等纪律处分，或在法院提起公诉。在后面的一种情况下，督察专员可以自己作为公诉人，也可以由他的下属或国家公诉人作为他的代表在法庭提起公诉。以重大案件为限。实际上建议纪律处分和追诉的案件很少。如1979年6月至1980年7月，共收到控诉案2990件，驳回的1205件，转交其他机关处理的37件，调查后不予以批评的1391件，给予忠告或批评的351件，建议纪律处分或追诉的仅6件。在1979年6月至1980年7月，在督察专员主动调查的100件中，不予
批评的33件，给予忠告或批评的66件，向议会建议的1件。可见，议会司法督察专员的权力，主要在于督察，具体处理权力有限。但由于他的处理决定和呈送议会的年度报告，常为报刊详细登载，因而形成一种强大的舆论和道义上的压力，这对于有不良行为的官吏起到了一种威慑的作用。此外，他经常向政府和议会进行建议，也起到了一种补救法制漏洞的作用。
二、政府委派的监督专员
为了调整各种社会关系，增强行政对社会的控制，瑞典政府在最近三十年来设置了许多专门监督机构，委派了许多督察专员。如1954年创立的反托拉斯督察专员机构（其职责在于保证实施反托拉斯法，以促进有利于公共利益的经济竞争）和在1980年建立的男女平权督察专员机构（其职责是在就业等领域内，监督实行男女平权）等。在政府设置的督察专员机构中，规模和响影最大的为消费者督察专员机构，它是1970年设置的。这个机构于1976年同中央关于消费者问题的独立管理机构——消费者政策全国委员会合并，成为一套机构两个牌子，消费者督察专员同时兼消费者政策全国委员会秘书长。该委员会的管理局，是由三名消费者和工资劳动者的代表、二名厂商代表、二名政党代表、一名地方当局代表、二名本委员会的职员代表同秘书长（即消费者督察专员）组成的、领导整个委员会的活动。实际上起主导作用的是政府委派的秘书长（即消费者督察专员），他是管理局的当然主席。在消费者政策全国委员会属下设有清费者督察专员秘书处、公众控诉局、观察与商议局，以及技术管理和情报等若干局。
消费者政策全国委员会即消费者督察专员的职责，据规定，主要是保证实施市场买卖法和禁止不公正的契约条款法，增强消费者在市场中的地位，保护消费者的利益。他们认为在市场买卖活动中，商品生产者、分配者和出售者，通常都是经过特别训练专职的，而且往往是有组织的，因而处于有利的地位，而消费者则通常是外行的，没有组织的，因而常处于软弱不利的地位。因此有必要通过立法和设置相应的机构来增强消费者的地位，使他们在市场买卖中免遭生产者、分配者和出售者的损害。
消费者政策全国委员会行使其职责的方式很多，主要是：通过同有关厂商谈判，制定有关买卖活动、生产计划、签定契约的指导方针，监督厂商遵守法律和有关指导方针以及检验和评价商品等。一旦发现商品有害，或性能不良，或服务恶劣，或欺骗性广告，或买卖不公正，或契约条款不合理等，便由观察与商议等有关局进行调查，同有关厂商谈判，消除上述危害或缺陷。如果谈判不成便把问题提交消费者督察专员秘书处处理。消费者督察专员，在一定范围内，有权向有关厂商颁布禁止命令，如禁止某种形式的买卖活动，或禁止出售或出租某种不合格的商品，或停止执行某些不合理的契约条款，或禁止宣传某种名不符实的广告等。消费者督察专员还有权命令有关厂商，在其商品的包装上说明特别使用办法等。对上述命令如果有关厂商抗拒执行，消费者督察专员可以公诉人的身份，向市场法院对该厂商提起追诉市场法院是由法官同消费者、工资劳动者和厂商组织的代表组成的一个特别裁判所，专门管辖因违反市场买卖法、禁止不公平契约条款法和反托拉斯法而引起的诉讼案。市场法院裁决的形式比较特殊，它是先对有关厂商发出一道禁令，禁止其从事某种违法的活动，如果它还不执行禁令，才科以罚金。拒不执行消费者督察专员和市场法院命令的厂商，也可以由国家检察官在普通法院对它提起追诉。如果属于情节特别恶劣的有意奸诈者，普通法院可予以判处徒刑。
在消费者督察专员属下的公共控诉局，是一个受到市民重视的机构，它专门审理个人消费者同商人（出售者）之间在买卖活动中引起的争执案件。任何个人消费者都可以以物品有缺陷或服务不周为由，在该局对出售者提出控诉。该局内设十个庭，分别审理有关机动车辆、室内用俱、家庭电器设备以及旅行、保险等买卖活动或活动中出现的争执案。但个人消费者之间、商人之间、医生与患者之间、律师与当事人之间发生的争执案，则归普通法院审理，公共控诉局无权管辖。在公共控诉局的每个庭里，除设一名法官当庭长外，还有4—10名民选成员，他们是由消费者和商业界推选出来的。在瑞典的各种裁判庭中大都有这种民间代表参与审判活动，据说，这是陪审制的一种发展。据统计，公共控诉局近来每年平均接待二万名来访者，每年审理七千余种控诉案。控诉局的诉讼程序比较简易，通常听取双方的陈述后，就作出解决争执的建议。这种建议不具有强制性，双方同意，受损害的个人消费者即可获得补偿。若有一方不同意，该建议则无效，他们可请求普通法院重新审理。但这种情况不多，约只占全部控诉案的百分之十左右。
此外，消费者督察专员署还定期出版刊物，发行资料，向消费者通报商品情报、扩大商品知识等。
三、社会团体大公司大企业聘请的督察专员
在瑞典的督察专员中，有相当一部分不是议会选派的，也不是政府委任的，而是社会团体大公司大企业自己聘请的，即所谓民间督察专员。与前二类督察专员不同，他们没有法律权力，而是根据契约，受权处理对该社会团体或该大公司企业的控诉案。在处理控诉案中，他们是适用社会团体或该大公司大企业内部的章程规则，而不适用法律、法令，他们作出的裁决一般属于仲裁性质的，不具有法律的强制性。但是这些民间督察专员的活动则是得到国家承认并受到法律保护的。
在这一类督察专员中，最著名的是新闻督察专员。这一机构的出现是有其具体社会历史原因的。根据瑞典法律，新闻是自由的，记者的活动是独立的。但是报刊对于在自己的报导中出现的诽谤、损伤名誉等事件，则要负法律责任和道德责任。由于新闻报导自由竞争，经常出现失其，哗众取宠，甚至造谣生事的事件，结果引起各界的不满。因此，为了不至于在自由竞争中同归于尽，新闻界便在其活动中逐步建立一套自我约束制度（Theself-disciplinesystem），其中包括制定共同遵守的新闻道德行为规范和设立相应的监督机构。1923年瑞典政论作家俱乐部曾通过一部新闻道德行为规范，这部规范尔后几经修改。1974年瑞典新闻出版者协会，记者联合会和政论作者俱乐部在过去规范的基础上，又重新制定了一部新闻道德行为准则，作为报刊、电台和电视台业务活动的基础和依据。早在1916年，瑞典就出现了一个审理违反新闻道德案件的非官方的裁判所，定名为瑞典新闻理事会或称荣誉法庭。它是由瑞典全国新闻俱乐部、记者联合会和新闻出版者协会共同设立的。这个裁判所曾经多次改革，以适应形势发展的需要。六十年代，由于违反新闻道德行为准则而引起的诉讼案日益增多，新闻理事会负担过重，于是便在1969年增设了一个新闻督察专员机构，由它同新闻理事会一起，共同管辖有关诉讼案。
新闻督察专员机构，由一名专员和少数几名专家和工作人员组成。专员的人选，除要求具有法律与新闻知识和经验外，特别强调其人品要取得新闻界和法律界的信赖。为此规定其产生程序，先要经瑞典律师协会主席、新闻协作局主席和一名议会司法督察专员三个人组成的委员会提名，然后由瑞典新闻界设立的一个基金会加以聘请。督察专员的任期（一般为三年）、薪金、服务项目、权限等，都是通过缔结
契约形式具体商定的。契约届满可以继聘也可以解聘。
【关键词】法院调解检察监督 目的 原则 程序 效力
【中图分类号】F125 【文献标识码】A
按照原民事诉讼法的相关规定，检察监督对于民事诉讼活动仅仅局限在“民事审判活动”，这一规定无论是在理论上还是司法实践中都会产生诸多的问题。2012民事诉讼法的修改将其扩展到“诉讼活动”，这是一个立法的进步，但是仍然存在立法过于简单的问题，一些问题语焉不详，因此值得深入探讨。
法院调解检察监督制度立法的据理分析
有利于彰显检察机关的性质和促进司法的统一。我国《宪法》将检察机关的性质界定为“法律监督机关”，法院调解的主持人―调解法官拥有国家赋予的审判权力，法院调解属于诉讼活动，理应接受检察机关监督。按照我国现有的调解审判模式，调解法官也是审判法官，加之法官整体素质偏低，调解技能娴熟程度不一致，导致调解过程中的违法调解、强制调解的现象时有发生，在这样的司法环境下，建立法院调解检察监督制度就显得非常重要，有利于调解过程中适用法律的统一。
制约调解法官权力的需要，有利于实现司法公正。近年来，加强检察机关对于法院调解活动的监督已经成为一种共识，其主要理论依据在于调解法官拥有国家赋予的审判权力，法院调解具有诉讼活动的性质，正是因为这样的原因，法院调解活动必须要接受监督。目前我国主持法院调解的法官也是审判活动的主体，如果不建立起相应的监督机制，可能会导致调解法官的权力不断地膨胀，从而损害当事人的合法利益。有学者认为我国的检察机关就是一元化权力结构下的权力制衡机制，是人民代表大会制度下的特有选择。①建立包括法院调解检察监督制度在内的民事检察监督制度，是我国现行“一府两院”政治体制下必要的选择，是监督国家权力正确行使、防止权力滥用与腐败的制度安排。②
纠正错误调解，维护当事人合法权益的需要。在民事诉讼中，无论诉讼还是调解，都存在一些错案，民事错案确实存在，民事检察监督有其存在的客观土壤。③我国的法院调解书被赋予同法院判决同样的法律效力，立法的这样规定是为了保证纠纷解决效率的需要，然而当事人如果选择了法院调解就等于放弃了“两审终审”的权利，一旦法院调解书送达以后不能再进行救济，只有履行调解书内容的义务，在这种情况，调解的正当性就显得特别重要，我们的制度设计必须要保证法院调解的正当性，而缺乏必要监督的法院调解程序的正当性是很难得以保证的。在司法实践中，法官往往利用手中的审判权力压制当事人进行调解结案，造成调解协议根本不是当事人的意思表示，或者法院调解违反了法律的禁止性规定。上述种种现象的出现，一个重要的原因是法院调解缺乏必要的监督，因此建立法院调解的检察监督制度显得尤为重要。
完善我国检察监督体系的需要。从我国检查监督体系的发展看，其经历了一个不断发展和完善的过程，最先的立法将检察监督的对象仅仅局限在法院的审判活动的范围，然而随着社会的发展，“执行乱”等社会现象的出现呼吁检察机关对于民事执行活动进行监督，后来法院调解不规范的种种表现，人们发现通过法院调解解决的纠纷同样存在这样那样的问题，直接的后果就是调解结案的自愿履行率不高，强制调解、违法调解的现象时有发生，如果不对法院调解进行有效监督，法院调解的低成本、程序简便，有利于社会和谐的优势难以再得到充分的实现。建立检察机关对于审判活动、执行活动、法院调解活动的监督制度标志着具有中国特色的检察监督制度体系已基本形成。
我国法院调解的检察监督制度的缺陷
监督的目的规定不明确。立法往往是根据一定的目的而设计的“有意识指定”的活动，法律规则的制定和颁布一般都具有一定的目的性，是“一种实际的动机”。④法院调解的检察监督的目的笼统而言是纠正错误的调解，然而，何为错误的调解？立法上至今还没有准确的界定。
在人们界定错误调解的时候，往往将调解与判决的结果进行对比，如果调解结果与判决结果相差太大，就认为调解结果不公正，如果调解结果与判决结果差别不大，就认定是其调解结果就是公正的。这样的思维方法，忽视了当事人在调解过程中的行使意思自治的过程，也就是说，忽视了当事人的处分权。在法院调解结束时，达成的调解协议与该案件诉讼的判决结果有一定的出入是很正常的事情，当事人意思表达真实的调解协议是当事人利益的最大化。法院调解检察监督的目的显然不应当是尽量让调解的结果接近诉讼判决的结果。监督目的的不明确将会导致制度设计失去应有的方向。
监督原则尚未确立。现有立法对于法院调解的检察监督的基本原则尚无明确的规定，对于什么样的法院调解的案件才应当进行监督？是不是所有的案件都应当采用抗诉的方式进行监督。在整个的法院调解的监督过程中，检察机关究竟是“高调”监督还是“低调”监督？当事人没有涉及的问题能否监督以及如何既要对法院进行法律监督，又不至于“得罪”法院，造成法检两家关系的不和谐？所有这些问题都与检察机关应当坚持的原则有密切关系，必须要坚持必要的监督原则，如果没有确定一定检察监督的原则，可能会导致检察监督制度设置目的不能实现，司法资源得不到合理的利用，司法的社会和法律效果很难达到理想的效果。
监督的程序不规范。现有法律虽然规定了法院调解的检察监督制度，但关于法院调解检察监督的程序规定尚不明确，规范的监督程序尚未建立起来。主要表现为：第一，何时启动程序和启动的主体尚未规定。现有的立法对于启动法院调解的检察监督程序的时间或条件没有明确的规定，此外，对于启动法院调解检察监督的主体法律也没有规定。第二，监督的范围尚未界定。对于法院调解检察监督的范围究竟是监督法院的调解行为还是当事人的错误行为（比如说恶意调解行为）法律没有明确界定。新修订的民诉法将监督的范围界定为“损害国家利益、社会公共利益”，笔者认为，这样界定法院调解检察监督的范围是很不全面的，这样规定忽视了调解法官强制调解、违反程序规定进行调解的情况。第三，监督的方式不明确。针对法院调解的检察监督，实践中有两种监督方式，一种是在调解过程中全程参与的方式，另一种就是调解结束以后对于调解结果进行的监督，究竟采用哪一种监督方式，或者是两种监督方式都采用，法律没有规定。第四，监督的方法不多。现有立法规定了“抗诉”和“检察建议”，在司法实践中，这两种监督的方法是远远不够用的，有必要立法明确规定更多的监督方法，以适应法院调解检察监督的需要。
监督的效力问题没有很好地解决。现有立法很好地解决了“抗诉”的法律效力，然而一味地使用“抗诉”这种监督的方式会导致法检关系的“过度紧张”，正因如此，2012年的立法规定了一种新的检察监督的方式，即“检察建议”，然而，如何解决检察建议的效力问题呢？如果不赋予一定的法律效力，立法者的目的难以实现，赋予其较强的法律效力，将会导致法检关系的再度紧张。所以说，解决好“检察建议”的效力问题成为完善法院调解检察监督制度亟待解决的问题。有学者认为“检察建议”被定性为“柔性监督”，⑤按照这样的观点，将会导致“检察建议”这种检察监督的方式形同虚设。当然要想强化“检察建议”的效力，还有一个重要方面就是检察建议质量的高低，一个不专业、低质量的检察建议需要法院采纳是不可思议的事情。
完善我国法院调解检察监督制度的建议
明确监督目的。法院调解简单的说就是一种让权力打折的行为，简单地将法院调解的结果同审判结果进行对比来衡量法院调解的结果是否公正是不科学的。正确的办法是看法院调解的整个过程是否保障了法院调解的正当性，换句话说，主要看两个方面：是否自愿和是否违法。也就是说，只要法院调解是自愿的，没有强制调解，没有违反法律的禁止性规定，遵照调解程序进行的调解，法院调解就是正当的。法院调解检察监督的目的应当是确保法院调解的正当性，而不是看法院调解的结果是否与判决结果有出入。
确立监督原则。第一，谦抑性原则。检察监督权作为一项独立的、典型的国家公权力，运用过程中过分地追求国家利益而侵害个人利益，实践中抗诉权的行使表现出一种片面性和主观性，因而在行使过程中应当遵循谦抑性原则。⑥法院调解的检察监督的谦抑性原则要求检察机关在行使对法院调解的检察监督的时候应当尊重法院调解的运行规律，尊重当事人的处分权。第二，比例原则。也就是说，监督不能超出当事人请求的范围。第三，协作原则。检察机关对于法院调解的检察监督必须与人民法院保持必要的沟通与协作，不能采取对抗的方式进行监督，协作的目的是为了维护当事人的合法权益和司法的统一。2012年“检察建议”制度的立法缓解了法院与检察院的对抗，有利于法院检察院的协作。
规范监督程序。第一，法院调解检察监督程序的启动。在何种情况下启动该程序呢？笔者认为，只有穷尽了一切救济途径仍然不能解决问题的时候才能启动该程序，如果随意启动检察监督程序一方面法律的严肃性没能得到彰显，另一方面也不符合节约司法资源的目的。基于法院调解过程中当事人的意思自治和当事人主体地位的考量，检察机关一般来说不主动启动法院调解的检察监督程序，应当将检察机关启动检察监督的情形控制在损害国家利益和社会公共利益的时候进行。
第二，监督的范围。法院调解检察监督主要是对法官的调解活动进行监督，至于调解当事人在调解过程中的违法情况，不应当纳入法院调解检察监督的范畴，因为这类案件按照现有立法的规定，有第三人撤销之诉和再审等办法解决。因此，对于法院调解的检察监督的范围可以界定为：调解结果损害国家利益和社会公共利益的；强制调解的；违法调解的；调解主持人员、枉法调解的；调解程序违法的。
第三，调解检察监督的方式。应当立法明确规定“事中监督”和“事后监督”相结合的监督方式，之所以这样规定，主要是考虑到规定“事中调解”这一调解监督的方式有利于对法官形成震慑作用。在司法实践当中，检察机关可以不定期地以法律监督者的身份出席在法院调解的现场，这样有利于促进法官认真地对待每一个调解案件，不至于在调解案件的时候，随意马虎、草率行事，损害当事人合法权益，在具体的操作中，检察机关因为人力物力的因素，可以不定期地参与其中，也就是有选择性的参与。
第四，调解监督的方法。现有民诉法规定主要有“抗诉”和“检察建议”两种方法，事实上，仅有这两种方法是远远不够的。实践中针对法院调解的监督方式有如下的方式：针对法院调解的监督意见、当法院调解违法时发出的违法通知书、针对调解久调不决的终止调解的建议、要求法院就调解的情况提供书面材料等方式，应当以立法的方式赋予这些监督方法合法的地位。
强化监督效力。按照新的民事诉讼法的立法规定，检察建议已经不再具有非诉讼的监督方式了，而是具有公权力性质，而属于一种诉讼中的监督方式，在程序上理应赋予强制力。⑦笔者认为，应当赋予其一定的法律效力，否则检察建议的立法就显得毫无意义。但强制的程序和程度与抗诉要有所区别，不能混同，否则就失去“建议”的原意了。⑧
笔者认为，对于一般的检察建议，被建议人民法院应当在规定的时间内书面告知检察建议的提出机关，告知的内容是采纳或不采纳检察建议的决定。对于法院严重违法导致调解结果不公正的，被建议的人民法院不采纳检察建议的，发出检察建议的检察机关可以请求上一级人民检察院提出抗诉。为了提高检察建议的质量进而提高其被采纳率，通过业务培训，提高业务素质的办法，提办案能力，通过这些方式确保检察建议的权威性、专业型，提高检察建议的受重视程度。
小结
2012年修改的民诉法将检察监督的范围由原来的“审判活动”扩大到“民事诉讼活动”，这是我国民事诉讼立法的一个巨大进步，为法院调解的检察监督制度的建立提供了立法依据，然而现行立法对于法院调解检察监督制度设计存在诸多缺陷，主要表现在监督目的不明确、监督的原则没确立、监督的程序不规范、监督的效力问题没有很好地解决，应当采取明确目的、确立原则、规范程序、强化效力等措施进行改革完善。
建立完善的法院调解检察监督制度是一个复杂的系统工程，需要进行不断的研究和实践的探索，这必须要广大的法学研究和实务工作者不懈的努力，只有法院调解检察监督制度的设计科学合理，才能实现其立法的价值和目的。
（作者分别为海南大学法学院副教授，海南大学法学院硕士研究生；本文系海南大学法学院科研项目“法院调解的规范化研究”和湖南省社科规划项目“我国法院调解制度的现代化改造”，项目编号：2013年海大法研字第07号，14JD59）
【注释】
①⑥孙谦：“中国的检察改革”，《法学研究》，2003年第6期，第12页，第20页。
②廖永安等：《民事诉讼监督制约机制研究》，长沙：湘潭大学出版社，2012年，第266页。
③田平安：“完善民事抗诉制度是立法的紧迫课题”，《检察日报》，2007年5月14日，第2版。
④[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第109页。
⑤最高人民检察院法律政策研究室：“我国民事检察的功能定位和权力边界”，《中国法学》，2013年第4期。
⑦廖中洪：“关于完善《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》有关‘检察建议’规定的若干问题”，《西南政法大学学报》，2012年第3期，第102页。
---以民事诉讼法新修改为基准
关键词: 民事诉讼法修改 检察监督 定位研究
内容提要: 经本次民事诉讼法修改,民事检察监督制度发生了巨大变化,为此有必要对其从理论上进行定位研究。本文将这种定位研究分为宏观定位、中观定位与微观定位三个层面。宏观定位试图揭示民事检察监督制度的司法规律,中观定位旨在探讨民事检察监督制度的诉讼规律,而微观定位则意在探讨民事检察监督制度的监督规律。在这三大规律中,司法规律是根本,诉讼规律是基础,监督规律则是保障。惟有同时遵循这三个层面的三大规律,民事检察监督制度方能运作良好,并发挥出最大化价值。
本次民事诉讼法修改对民事检察监督制度予以了浓墨重彩的强调与强化,其所涉及的内容,不仅涵盖了检察监督基本原则的重新表述,同时还在诸多具体的制度和程序上予以了充实和拓展,从而在相当大的程度上赋予了本次民事诉讼法修改以更重要的历史地位。民事检察监督制度的全面强化与充实彰显了它在各个层面的意义与价值,从宪法层面到诉讼制度层面再到检察制度层面都获得了新的意蕴和内涵,需要对其进行多层面的定位研究。通过对民事检察监督制度的定位研究,有助于揭示其在中国特色的司法制度中的地位和作用,同时也有助于更加精准地把握我国民事检察监督制度所依存和契合的司法规律、诉讼规律和监督规律。为此,相应地就有必要对我国民事检察监督制度进行宏观定位、中观定位和微观定位等多层面的研究。
一、民事检察监督制度的宏观定位
考察中国民事诉讼法的发展历史,可以显然看出,它的发展始终交织着以审判权为中心的几对矛盾范畴的辨证运作关系:第一对范畴是审判权与行政权的关系;第二对范畴是审判权与诉权的关系;第三对范畴是审判权与法律监督权的关系;第四对范畴是审判权与调解权的关系;第五对范畴是审判权与执行权的关系;第六对范畴是审判权与陪审权的关系。正是这几对范畴的矛盾运动,推动着中国民事诉讼法律制度的发展进程,由此也呈现出了中国民事诉讼法律制度的发展规律[1]。
在1982年制定《民事诉讼法(试行)之前,中国社会的民事纠纷主要依靠行政权加以解决,在此以后,审判权与行政权在民事诉讼法的层面开始分离,通过审判权来化解民事纠纷成为此后中国社会民事纠纷的主要解决方式。尽管从形式上看,1982年《民事诉讼法(试行)》的历史贡献主要在于其奠定了民事诉讼制度的体系和框架;但从实质上看,宣告民事案件由人民法院独立行使审判权加以解决,可谓该部法律的核心功绩。因此可以说,中国民事诉讼法发展的第一阶段的表现,就是强调审判权与行政权的分野和界限,从而将宪法所确立的独立行使审判权原则具体落实于作为部门法的民事诉讼法中。可见,该法主要解决上述第一对范畴的关系问题,即审判权与行政权的关系问题。
然而,1982年《民事诉讼法(试行)》在向前看的意义上是进步的,但其在向后看的意义上却又有不可避免的历史局限性。这种局限性集中表现在其所型构和塑造的被理论上称为“超职权主义”的民事诉讼体制和模式上。这种诉讼体制和模式,就其本质而言,乃是审判权与行政权的关系尚未彻底厘清所导致的“司法行政化”的制度性反映。审判权与行政权同构化或同质化,行政权通过审判权继续发挥旧有的威力。这一诉讼体制和模式尽管与当时尚占主导地位的集中型经济形态较相适应,然而却难以满足不断深化发展的市场经济形态的客观需求,根本原因就在于其仅仅关注了审判权的独立成长和运行,而却几乎完全忽略了与审判权相对应的诉权的存在和基本功能。
1991年全面修订《民事诉讼法(试行)》,形成正式实施的《民事诉讼法》。1991年《民事诉讼法》的中心议题就是高扬当事人的诉权理念和诉权保障,旨在通过对当事人所享有的诉权的立法确认和制度强化来制衡长期一权独大的审判权。民事诉讼法将诉权范畴导入其中并予以制度性铺展和细化,有效地调整了过于职权化的、畸形的诉讼体制和模式,形成了“由职权主义走向当事人主义”的立法态势,当事人主义化的诉讼体制和模式开始抬头并以不可遏止之势雄劲地发展。
1991年《民事诉讼法》原本寄望于通过诉权的强化与应然回归来制衡过于强势的审判权,然而诉权毕竟源自私权,而私权在公权面前,永远是羸弱的,因而希望通过诉权来削弱和控制审判权从而使审判权真正成为为诉权服务和提供保障的权力,难免不切实际。其结果,疲弱的诉权和强势的审判权依然难以通过民事诉讼的制度安排达于平衡状态,中国民事诉讼法制的完善之任尚需继续努力。这就为法律监督权登上民事诉讼的舞台提供了契机。影响中国民事诉讼法发展的第三对范畴由此形成:此即,审判权与法律监督权的关系。
回溯民事诉讼法的发展过程,检察院有权对民事审判活动实施法律监督,其作为一项基本原则,从1982年《民事诉讼法(试行)》就开始出现了。然而,其最初的出现仅仅是一项空洞的基本原则,而缺乏具体的制度保障和程序规范,因而基本上形同虚设。1991年《民事诉讼法》对此稍有改观,规定了检察院的事后监督形式,即抗诉制度。2007年局部修改《民事诉讼法》,对抗诉制度进一步予以完善。抗诉制度虽然取得了明显的实践效应,使司法裁判的公正度大大提升,然而,仅仅局限于事后监督的抗诉制度难以矫正失衡的诉讼体制和模式,诉权保障不力和审判权易致滥用的局面无法得到切实改变。2012年全面修改《民事诉讼法》,进一步突出了法律监督权在民事诉讼法上的地位和作用,将民事检察监督制度从单一的抗诉制度中走出来,步入了涵盖诉前监督、诉中监督、诉后监督和执行监督在内的全面监督新阶段。
检察院法律监督权在民事诉讼领域中的介入与逐渐强化,反映了民事诉讼法在中国土壤上的发展规律。检察监督权之被导入民事诉讼领域,其最初动向便在于控权,希望通过与审判权同属公权力的检察监督权来制衡和监督审判权,以达到公正司法、高效司法、廉洁司法的制度性目标。然而,检察监督权被引入民事诉讼领域后,其功能迅速扩张,并因此而形成了多元化的功能格局:一方面可以卓有成效地对审判权实施监督和制衡,另一方面还有助于保障和支持审判权的独立行使,同时还可以保障和监督诉权的依法公平行使。此外,由诉讼监督功能所延伸形成的一般监督功能也开始显现。检察院的法律监督权,业已突破诉讼监督的传统藩篱,进入到了更为广阔的一般法制实施和遵守领域。
可见,检察监督权介入民事诉讼后所产生的多重功能,使得原本一直处于失衡状态的民事诉讼体制和模式,转而变得更加合理与平稳,审判权被滥用的现象得到了明显遏制,诉讼程序无序化状态有了显着改观,司法成本大大降低,司法效率迅速提升,司法的权威性和公信力也因此不断增强。可以说,在1991年修改民事诉讼法后,曾一度陷入困境的中国民事诉讼,在遇到检察监督制度后,诚犹如拨开云雾见天日,大有柳暗花明之感。这充分说明,检察监督制度与中国民事诉讼法在一定的历史阶段具有天然的契合性。至此,一个具有中国特色的民事司法制度已经较为完整地呈现出来。
当然,也不能认为中国民事诉讼制度发展到检察监督阶段就已到圆满的顶峰了,在中国民事诉讼制度的构成元素中,除诉权和审判权这个一般性矛盾范畴在起着基础性作用外,检察监督权、调解权、执行权以及陪审权等等这些特殊的权力因素也在其中发挥重要的定性作用。如前所述,检察监督权介入民事诉讼后所产生的制度性效果便是矫正了失衡的诉讼体制和诉讼模式,使民事诉讼体制和模式找到了具有时代特征和国别特征的新的发展支点。然而同时也要看到,检察监督权在民事诉讼制度体系中并非一个普适的制度元素,相反它具有鲜明的中国特征,因而它不是一个永恒的不可或缺的权力要素;事实上,用作为公权力的检察权来制衡和制约作为另一个公权力的审判权的思维范式,依然停留在国家权力的分工和合作层面,具有显而易见的国家属性,而尚未触及市民社会的民主性因素。相较于检察监督权而言,市民社会的民主性因素具有更为深刻的合理性和强劲的生命力。因而在中国民事诉讼制度系统构建中充分有效地导入司法民主元素,虽然在时间上以及发展的逻辑上滞后于检察监督权,然而这种滞后性发展极具后发优势,在制度构建上不能忽视这一潜在的制度元素,这个元素就是当事人有接受公民陪审的权利。目前所见到的人民陪审员制度是从审判权视角设置的审判制度,而非从当事人诉权视角描述的诉权保障制度。制度视角改换后的陪审制度将对中国民事诉讼法的下一阶段的发展起着关键性作用。当然,这是下一阶段的制度变迁所应关注的内容,在目前,重点还应放在检察监督权与诉权、审判权的辨证关联与相融相合之上。由此所形成的诉讼体制和模式可以称之为“新职权主义”。
调解权与审判权的分与合,以及执行权与审判权的分与合,也都关涉中国民事诉讼体制和模式的调适与权力资源的再次分配。它们虽然不如检察监督权那样对民事诉讼的体制和模式产生出强烈的冲击效应和明显的塑造功能,但它们在进一步缩小和弱化审判权从而对审判权产生制约力和监督力这一点上是一致的。
以上所论,是民事检察监督制度的宏观定位,由此旨在揭示出中国民事检察监督制度与中国特色民事司法制度之间的内在关联性;在中国特色的民事司法制度中,民事检察监督制度占据重要一席之地;充分发挥民事检察监督制度的机能和作用,就是在中国当下,从一个极其重要的视角,展示和凸显中国特色民事司法制度的内在生命价值。
二、民事检察监督制度的中观定位
民事检察监督制度的中观定位说的是检察监督如何与民事诉讼的整体环境和一般背景相融合和相渗透。因为民事检察监督制度无论其功能大小、强弱,它都不可能在真空中发挥外在的作用,而只能在民事诉讼的制度系统中发挥作用。在这方面,与刑事诉讼有所不同的是,在刑事诉讼中,由于检察机关既有独立的诉讼职能,又有相应的监督职能,而监督职能是依附于诉讼职能的,因而其与整个诉讼环境是较为契合的;而在民事诉讼中,检察机关原本属于外在的公权力主体,而且其所享有的仅仅是法律监督的单一性职能,因而其在民事诉讼中的相融能力则相对较弱,而需要更长的磨合时期。因而不足为怪,在民事诉讼中检法所形成的冲突现象要烈于刑事诉讼,刑事诉讼中所常见到的检法和谐关系,在民事诉讼中比较鲜见。这就为民事检察监督制度发挥应有的功能和价值增添了额外的难度,而克服此一困难又是检察院机关要做的必不可缺的功课。为此,一个基本的方面就是要做好检察监督权在民事诉讼中的中观定位。
关键词：民事诉讼检察监督检法冲突监督方式
1991年我国新民事诉讼法施行，赋予检察机关对民事审判活动进行法律监督的权力。但近几年来，检法冲突问题严重，由此而引起对检察监督制度存与废的学术讨论，并对检察监督制度的完善和改进提出了合理的建议。本文拟对检察监督制度的存在依据、现存问题略陈管见，并对该制度的完善提出个人建议。
一、民事诉讼检察监督制度的历史考察
西方国家检察机关参与民事诉讼的制度是随着资本主义经济的发展而建立和演变的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经历资产阶级革命洗礼的法国。18世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，在资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。这一制度在资本主义的发展经历了两个阶段，即自由资本主义阶段和垄断阶段。
自由资本主义时期，为了资产阶级的经济利益和自由竞争经济秩序的形成，法律赋予当事人充分的私权自由。反映在民事诉讼中则体现为实行民事权利处分自由，因此，检察机关参与民事诉讼自然也限于法律规定的很小的范围。资本主义进入垄断阶段以后，为加强对经济关系的控制，资产阶段要求加强国家职能，在民事诉讼领域，随着民法三大原则的变化，传统的处分原则也受到冲击。检察机关对涉及所谓“集体性利益”或“扩散性利益”的民事案件进行干预。对此英、美及法、日等国家的民事诉讼法均有相关的规定。
如今，西方各国检察官在民事诉讼中的作用普遍不大，远远没有充分利用一些规范性文件正式赋予它的权利，这表明资产阶级的不动摇私法自治根基的理论，限制了国家对经济生活的干预。正如马克思曾经指出的那样“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[2]
在社会主义国家，率先实行检察机关参与民事诉讼制度的是前苏联。1923年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》对检察机关参与民事诉讼作出了规定。社会主义国家检察机关对民事诉讼实行检察监督的理论依据源自列宁的法律监督理论：“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的权力。”[1]
我国法律对民事检察监督制度的认识是随着政治、经济的发展而形成、发展的，其最早可追溯到新民主主义革命时期。但从立法上正式确立检察机关提起民事诉讼的制度则始于1954年《中华人民共和国检察院组织法》。根据该法第4条的规定，地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。此外，最高人民法院1957年9月制定的《民事审判程序（草稿）》第1条也有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提讼的”规定，在这一阶段，我国各级检察机关依照上述法律规定，对民事违法活动进行了积极主动的干预并取得了初步成绩。据统计，1956年黑龙江省检察机关共办理民事诉讼案件80余件。但是随着1957年的“无产阶级”的到来，我国民事检察制度遭受到了毁灭性的打击。后，1978年重建了人民检察院，恢复了检察机关的原有职能。1979年2月2日，最高人民法院在《人民法院审判民事案件程序的规定（施行）》中对人民检察院提起民事诉讼的制度再次予以肯定和确认。但是1979年7月1日第三届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对民事检察制度予以彻底废除。直到1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁布，这一现状才得到一定程度的改变，该法第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”但除此之外，再无一条对民事审判活动进行监督的条文。因此，民事检察监督实际上形同虚设。1991年随着新民事诉讼的颁布，上述局面得到些许改变。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这使检察机关可以通过行使抗诉权对民事审判活动进行法律监督。从检察监督的发展历史可以看出，这一制度的存在有其特定的社会环境，且在我国实际的民事诉讼中是十分必要的。
二、我国民事诉讼检察监督制度存在的依据
民事诉讼法颁布施行以来，理论界及司法界不断有人从不同角度论证检察院参与民事诉讼的必要性，如从检察机关的职能本身的角度，从加强国家干预的角度，从检察机关保护国家、集体和公民利益的角度[2]。但也有学者认为法院审判独立具有重要的内在价值与外在价值，为了保障法院独立审判必须排斥外在监督和干预，而现行民事诉讼检察监督制度已经在一定程度上损害了法院对审判权的独立行使，不利于司法公正与社会正义，从而主张民事诉讼检察监督否定论或有限论[3]。笔者认为，对于检察机关是否有必要对民事审判进行检察监督这一问题不应就某一方面单独论述，任何一项制度的存在都是由其特定的社会环境，和其自身的价值所决定的。民事诉讼中的检察监督制度的存在同样有其实践上与理论上的依据。
（一）诉讼监督的价值
用“监督”来约束“诉讼”是“诉讼监督”的基本目的，就严格的词语涵义来说，诉讼监督，意即对诉讼活动的察看和督促。广义的诉讼监督是指包含一切国家机关、社会组织和公民对各种法律在诉讼活动中的合法性所进行的监督。狭义的诉讼监督仅指专门国家机关—检察机关对诉讼活动合法性所进行的监督。
从社会哲学的层面而论，人类文明社会包蕴着一个十分重要而深刻的逻辑悖论：一方面，社会生活由于自身的缺陷内在地要求政治国家运用其政治权力对社会生活进行必要的管理和控制；另一方面，国家政治权力又具有双面功能，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序，腐蚀社会肌体侵害公民权利的危险。所以，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]因此有人总结：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力如此，司法权力也不例外。若想控制权力的扩张，为权力找一个合理的休止界限，就必须对权力的行使进行监督并建立一套完备的监督机制。
诉讼监督是法律监督的重要组成部分，诉讼监督的价值具体体现为以下几个方面：
第一，诉讼监督是国家法制的调解系统。法律系统投入运行之后，由于受到各种因素的干扰，总是会出现偏离预定轨道的情况，监督机制的主要任务就是控制各种干扰的影响，及时地调节法制环节，消除偏离现象，保证系统向预定的方向和目标前进。诉讼监督是使法制在诉讼阶段得以实现的最有力的保障。
第二，诉讼监督是民主制度的保障机制。民主与法制是密不可分的一对范畴，前者是后者的前提和基础，后者是前者的保障和内容。诉讼监督，作为国家法制体系中的一项重要内容，它与民主制度关系极为密切，监督是人民管理国家事务的重要方式。
第三，诉讼监督是权力制衡的有效手段。在诉讼中，通过权力制衡，通过规范与完善各监督主体的职能，一方面使被被监督者不滥用权力，严格依法办事；另一方面有利于防止司法腐败，保障当事人的合法权益及诉讼公正。
调节国家法制、保障民主制度、约束权利运行，这就是诉讼监督的根本价值之所在。中国要实行民主，厉行法制就离不开诉讼法律监督。检察监督作为法律监督的一种重要形式是为我国法律所确定了的。我国宪法第四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”从而以根本法的形式对人民检察院在国家机构中的性质加以确定。人民检察院组织法，三大诉讼法及全国人大和全国人大常委会的有关决议、决定，最高人民检察院的法律解释等对检察监督的主体、监督对象、内容、方式等作了具体规定，为检察监督活动提供了依据。在民事诉讼中，检察机关通过行使抗诉权对审判机关进行监督，这符合权利的行使需要进行监督的基本法理。我国之所以将检察监督作为一项制度予以肯定，也正是检察监督其本身的价值所使然。
（二）检察监督制度存在的实务中的依据
最近一段时期以来，无论是诉讼理论界还是司法实务部门，探讨关于我国民事诉讼检察监督制度的文章特别多。探讨涉及此制度的设置是否具有合理性这一根本问题的观点主要分两种：一种称为检察监督肯定说；一种称为检察监督否定说。持检察监督否定说的学者认为：对民事诉讼实施检察监督是有悖法理的，应当予以削弱乃至取消。(2)其立法依据是：（1）检察监督制度妨碍了司法独立；（2）检察机关的抗诉监督必然造成监督机关对私权的不当干预，侵害了民事诉讼当事人的处分权，有悖于处分原则；（3）抗诉监督必然造成检察机关站在一方当事人的立场反对另一方当事人的结果。由于检察机关这一公权力的介入破坏了民事诉讼双方当事人的平等地位；（4）诉讼中事实的不确定性和法律的不确定性造成了错案标准的模糊性。被检察机关认为是错案的案件，实际上并不一定是错案。检法之间的分歧仅仅是反映了他们对具有多种可能的处理结果的案件的不同认识和判断；（5）检察机关的抗诉，尤其是对同一案件的多次抗诉，损害了法院的终审权，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率。
笔者认为，上述理由虽然不是全无道理，但以此来否定检察机关的抗诉监督，则是难以成立的。司法独立是实现法治国家的基本条件和法治社会的重要保障，也是我国司法制度改革的目标。然而，司法独立并不是无条件的，它是以理性的法院、清廉的法官，完善的诉讼程序为独立的前提条件的(3)。诚如考夫曼所言“司法独立原则只存在法官们通过他们的模范行为和业务上的自我克制，继续不断地争得它而无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。”(4)我们当前司法独立的前提条件是否完全具备呢？答案似乎是不言自明的。我国正处于社会主义初级阶段，我国社会的法治化还处在起步阶段，在这一时期，尽管国家对法官队伍的建设是相当重视的，但我国法官的整体素质还不能适应社会法治化的要求。少数法官违反职业道德，用审判权寻租，司法不公的现象还时有发生。因此，当前及今后相当长的一段时间内，不仅不能弱化对法院审判活动的监督，而且应当强化这一监督。另外，司法独立排斥的是外在的干预，并不排斥外在的监督。检察机关的监督是我国法律所规定的一种制度化监督，它不仅不会妨碍司法独立，相反，强化监督则是为了促成司法独立前提条件的形成，为了司法公正、正义这一最终目标的早日实现。
检察监督在不同的国家不同的社会形态中以不同的方式存在着，其立足于社会并得以生存和发展的根基就在于权力监督理论，这是检察监督的自身属性所决定了的。在我国司法实践中，检察监督是除权力机关的监督之外的重要法定监督形式，基于上述的论证，我们认为检察机关在民事诉讼中的检察监督在现阶段既不能取消也不能弱化，而应当进一步加强和完善。但由于《中华人民共和国民事诉讼法》对某些问题规定的不够明确，以及由此产生的对这些问题的不同理解和认识，检察机关的监督权与法院的司法权产生了一些摩擦和冲突。
三、检法冲突
（一）关于抗诉监督的范围
《民事诉讼法》第185条将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定，将抗诉的原因规定为原判决、裁定认定事实的主要证据不足等四种情形。这条规定划定的抗诉监督的范围是基于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决、裁定，还是仅限于在某些程序中做出的生效裁判？其二是对裁定的抗诉是基于《民事诉讼法》第140条规定的10条裁定，还是仅仅为这10条裁定中的部分裁定？对这些法律规定的模糊界域，检察机关认为抗诉监督得到范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定。基于这一认识有的检察机关不仅对法院在第一审程序、第二审程序中的生效裁判提出抗诉，而且对法院在执行程序中，破产程序中做出的裁定也提出抗诉。有的检察机关不仅对驳回的裁定提出抗诉，而且对先予执行的裁定也提出抗诉。法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判，且抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。从这一认识出发，法院认为检察机关对执行中的裁定，对先予执行的裁定，对破产程序的裁定的抗诉于法无据，不予受理。有学者认为，这表明法院试图限制、缩小检察机关的抗诉、监督范围[5]。
那么，在检法两家的冲突中，究竟哪一方的认识正确呢？答案显然取决于《民事诉讼法》关于检察监督的规定。我国《民事诉讼法》设定的检察监督是事后监督，因此检察机关既不能通过提讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督。这说明检察机关抗诉受到时间和程序的双重限制。前一重限制表明检察机关不得单独对法院在诉讼过程中对管辖权异议，财产保全，先予执行等提出抗诉，检察机关如果认为这些裁定确有错误，只能等到一审或二审判决生效后，在对判决抗诉时一并提出抗诉。后一重限制实际上意味着只有当错误裁判落入审判监督程序的范围可以适用这一程序再审的，检察机关才能够提出抗诉。检察监督作为一种权力，同样需要对其进行必要的限制，基于审判独立的理念，检察监督的范围也不应太过宽泛。因此，笔者认为法院不受理检察机关对先予执行等裁定提出的抗诉是符合法理且有法律依据的。
实践中确实存在着个别法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序、执行程序中也存在着滥用司法权违法做出裁定的情况。对于这些违法行为进行监督是完全必要的。但并非检察机关抗诉此一种监督形式可以达到监督的效果，我们可以创设一些新的监督形式，以最终达到诉讼公正的目标。
（二）关于案件的再审法院
在民事检察监督问题上检法之间冲突的另一表现是：在检察机关提出抗诉后，上级法院几乎一律以裁定或函转的方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理。实践中的这种做法颇为不妥，严重影响了法律监督的严肃性和权威性。
（1）法院的这种做法不符合诉讼立法的精神。我国《民事诉讼法》之所以没有赋予人民检察院对同级人民检察院生效裁判的抗诉权，其立法意图固然一方面是为了对抗诉的条件把握得更加准确，使抗诉的提出更为慎重，但另一方面，显然也包含了在检察机关提出抗诉的情况下，应由上级法院予以再审的意思。
（2）这种做法既不利于对错误裁判的纠正，也不利于发挥上级法院的审判监督职能。尽管在再审中需另行组成合议庭，但审判人员仍需面对较大的压力，不利于纠正错误审判。
（3）检察机关的职能和地位，决定了上级法院不宜将案件交由下级法院审理。根据宪法和民事诉讼法的规定，人民检察院是国家的专门监督机关，有权对法院的审判活动进行监督。这种监督不只是一种观察，也不只是一种判断和评价，它必须能够保障法律的正确实施。因此，法律监督在很大程度上是一种被用以制约其他国家权力行使的权力。而要使这种监督权真正起到制约作用，具有相应的权威，至少其地位和效力应与被监督的权力是平等的或相对峙的。因此从维护检察机关的权威出发，我们认为既然上级检察机关以就确有错误的生效裁判向上级法院提出抗诉，上级法院就应当受理，而不能以裁定或函转的方式再将案件交给原作出被抗诉裁判的下级法院予以审理。
（三）原抗诉机关对原审法院再审后维持原裁判再次抗诉
检法冲突的第三方面表现是：对下级法院再审后做出的维持原裁判的判决、裁定，上级检察机关（原抗诉机关）再次提出抗诉，人民法院则不予受理。这是最高人民法院于1995年10月6日在对四川省高级人民法院的请示做出批复时所体现出来的：凡是原抗诉机关再次提出抗诉的，无论由同级法院再审还是指令下级人民法院再审，人民法院均不受理。只有在原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉的情况下人民法院才应当受理。检察机关对该批复持有异议，认为它不当地限制了检察机关的抗诉权。因此尽管有了这一批复，在一些地方，原抗诉的检察机关对由原审法院再审后维持原裁判的案件，仍然再次提出抗诉。
最高人民法院的这一批复有其合理之处：维护法院裁判的稳定性和权威性；防止了抗诉再审无限循环的怪圈，避免了司法资源无谓的浪费。但换一个角度分析问题，发现此批复不利于发挥检察机关在民事诉讼中的监督职能。检察机关收到申诉后，一般都会进行严格的审查和慎重的选择，挑选那些符合抗诉条件，有把握抗诉成功的案件进行抗诉。对抗诉后维持原判的案件，检察机关再次抗诉会格外慎重，非有法定理由一般不会轻易地又一次提出抗诉。因此不予受理此类抗诉不利于检察机关监督职能的发挥。如按批复中，由原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉，则会引起了监督者与被监督者级别上严重失衡和增加上级检察机关工作负担，增加监督成本等诸多问题。此冲突的解决可与上一冲突的解决相联系，担心出现抗诉与再审的循环，是建立在上级法院受理对再审裁判的抗诉后依然指令下级法院再审的前提下的。只要由上级法院自己进行再审，就不会出现抗诉与再审的多次循环。因为，根据《民事诉讼法》的规定，对上级法院再审后做出的判决，只有原抗诉机关的上级检察机关才有权提出抗诉。
四、民事诉讼检察监督的方式——民事检察监督之完善
依照检察机关法律监督职能的要求，我们需要对目前的民事检察监督制度予以完善，而其核心就在于构建和完善民事检察监督的方式。在近几年的检察实践中，检察机关创建了一些新的且颇有成效的检察监督方式。
（一）检察意见
检察意见是体现检察效率原则的一种监督方式，是指在发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审予以纠正错误。实践中，当事人向检察机关申诉后，检察机关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是有同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院不是按照检察院启动的审判监督程序再审，而是按照法院启动的审判监督程序进行再审。法院再审结束时，应当将再审结果通知提出检察意见的检察院。再审法院不接受检察意见的，检察院认为自己提出的意见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院决定是否抗诉。
这种做法有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果，是一种较为成功的监督方式。最高人民检察院就检察意见的适用范围在《人民检察院民事行政检察文书样本（试行）》中作出了专门说明：“人民检察院对于符合抗诉条件的案件，若认为建议人民法院自行纠正效果更好的，可以使用此文书，对于判决、裁定确有错误，但不宜抗诉的案件，对于调解、支付令、决定等案件，可以此文书建议人民法院纠正。”在实践中，运用检察意见这种监督方式，应明确以下问题：
（1）提出检察意见的检察院，应当是作出生效判决裁定的法院的同级人民检察院。
（2）同级人民法院接到检察建议后，应当对该案件进行复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的应当通知提出检察意见的人民检察院。
（3）人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼监督审判活动。
（4）再审终结人民法院应当将再审判决书送达提出检察意见的人民检察院。
（二）检察建议
检察建议是对人民法院在民事审判活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在审判活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或改进意见的一种监督方式。这种监督方式不具特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。在实践中，人民法院在接到检察机关的检察建议后应当进行研究，确认检察建议书提出的问题后，应当予以纠正或者在工作中进行改进。纠正或者改进后，法院应当就纠正或改进的情况通知做出检察建议的人民检察院。
（三）特定案件的民事和诉讼参与
在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体，这是检察制度的目的所在。
当一个民事行为侵害了国有资产的合法权益，或者侵害了公共利益和社会利益，造成了国家或公共利益的损害，因不是直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法利益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其权，也常常以与否与他们的自身利益无直接的关系而无人。检察机关行使权就可以以原告身份启动诉讼程序，使人民法院有权对这种案件行使审判权，同时应赋予检察机关对于此类案件的诉讼参与权，这样才能更好地维护国有资产的合法权益，保护社会和公共利益。1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件得到法院判决的支持[6]，且近几年来检察机关在这方面的工作一直未间断过。实践证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的，赋予检察机关提起民事诉讼的职责是必要的。
但是，检察机关的权和民事诉讼参与权毕竟不同于公民和法人的此类权利，不能没有限制。否则，就会因检察机关的过多介入而影响公民自主行使权利，同时也使检察机关参与民事诉讼的效果大打折扣。
检察机关和参与诉讼的民事案件主要应为以下两类：
（1）国有资产流失案件
据国家国有资产管理局分析，国有资产主要是在投资、转让、处分等重大民事活动中流失的。检察机关是国家利益的代表，维护国有资产的合法权益是检察机关义不容辞的责任。对于国有资产流失的案件，检察机关有权以法律监督者的身份向法院提起公诉，并派员参加
诉讼。对于关系重大国有资产的投资、转让、处分等案件，应有权参与到诉讼中，了解有关国有资产的具体情况，为国有资产的保护作好坚强卫士。实践中我们的检察机关已在承担着这样一份职责。1999年3月20日，某县林业局林产品经销公司向该县检察院和国有资产管理局举报，该公司原任经理未经国有资产管理部门批准，擅自处分该公司国有资产，造成部分国有资产流失，严重违反国有资产管理的法律法规。县检察院经查核实，以签订买卖合同的双方当事人为被告，向该县人民法院提讼。法院经审理认为，被告虽原系林产品经销公司经理，但该单位属林业局下属单位，不具有法人地位，且该公司的房地产属国有财产，在没有报请主管局和国有资产管理局审批的情况下擅自处分房地产属无效民事行为。
（2）涉及社会公共利益的民事案件
审判职能具有消极的一面，法院不能积极主动地去解决纠纷，这在技术上就要求有主张权利的诉讼主体去启动诉讼程序以维护合法权益。但实践中对于涉及社会公共利益的事件，尤其是公害事件，其引起的不满程度很高，但因此而形成的诉讼却寥寥无几。针对这种情况，无论是出于技术上的考虑，还是出于确保公共利益不受损害的考虑，都应当设定一个代表公共利益的诉讼主体。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院或参与此类案件的诉讼，监督审判活动，保护社会和公共利益。
参考资料：
1、胡锡庆，叶青等：《诉讼法学专论》，中国法制出版社2000年
2、杨立新：《民事行政诉讼监督与司法公正》，《法学研究》2000年第四期
3、：《检察监督与审判独立》，《法学研究》2000年第四期
4、李浩：《民事再审程序改造论》，《法学研究》2000年第五期
【关键词】刑事审判检察监督；法律监督；权力制约；司法公正
刑事审判检察监督，本文特指检察机关依法对人民法院刑事审判活动所进行的法律监督。《刑事诉讼法》第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”
理论上检察机关对人民法院的刑事审判检察监督包括：第一，有权对审判活动是否合法进行法律监督。一般针对法庭的组成是否合法，是否有应当回避而没有回避的情况存在；审判案件是否按照法定的程序进行；是否充分保障诉讼当事人和参与人的合法权利；审理中的决定是否正确合法；有无徇私舞弊、枉法裁判的情况存在。监督方式主要是事后提出纠正意见。当然，对徇私舞弊、枉法裁判构成犯罪的，有权依法追究其刑事责任。第二，有权对一审尚未生效的有错误的判决，裁定提出抗诉。《刑事诉讼法》第一百八十一条规定：“地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。”第一百八十二条：“被害人及其法定人不服地方各级人民法院第一审的判决的，自收到判决书后五日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。”第三，对已发生法律效力的有错误判决或裁定，按照审判监督程序提起抗诉。《刑事诉讼法》第二百零五条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”第二百零六条：“人民法院按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭进行。如果原来是第一审案件，应当依照第一审程序进行审判，所作的判决、裁定，可以上诉、抗诉。”
但在司法实践中，检察机关对人民法院刑事审判活动的监督却是四处碰壁，举步维艰，在权力制约与保障司法公正方面的作用极为有限，而其法律监督者的角色也遭遇种种尴尬。现实中所存在的问题主要有以下几个方面：
一、关于审判监督的内容。当前对人民法院刑事审判活动的检察监督尚存在不少盲区。从立法方面来看，主要表现在以下几个方面：（一）对于当事人上诉而人民法院决定不开庭审理的案件的审判缺乏检察监督的规定；（二）对自诉案件的审判缺乏检察监督的必要规定；（三）缺乏对人民法院适用简易程序审判案件进行检察监督的必要规定；（四）缺乏对人民法院适用审判监督程序审判案件实行检察监督的有关规定；（五）缺乏对死刑复核程序进行检察监督的必要规定。另外，对刑事附带民事诉讼中民事部分的检察监督法律也未涉及。
二、关于审判监督的主体。此问题主要存在于检察机关的两大职能——法律监督职能与公诉职能之矛盾与冲突。从最终目的来看，法律监督职能与公诉职能都是为了防止并纠正或打击违法行为，确保法律的正确实施。不过，此两种权力归于同一权力主体势必导致在人民法院主导的刑事审判活动中，本应与辩方处于平等对抗地位的公诉方却享有某种程度上影响判案法官的权力，以致公诉方实质上处于高辩方一等的地位同时对法官也形成一定的制约，这显然违反了《刑事诉讼法》控辩双方平等对抗的诉讼原则以及现代审判中“等腰三角形”之结构原理。再者，法律监督的主体——在法庭上由公诉方充任——同时也是公诉的主体，有着强烈的目的性及在法庭上打败辩方，尽量使法院支持本方诉求，赢得诉讼。由这样一个主体同时对法院的审判活动进行法律监督，则法律监督的公正性完全有理由遭受质疑。
三、关于审判监督的途径与效果。根据《刑事诉讼法》的相关规定，在司法实践中，检察机关对人民法院刑事审判活动的监督主要通过两大途径：对法院的错误裁判提起抗诉以及对审判程序中违法情况进行监督。（一）抗诉工作中的问题。一是关于裁判量刑问题的抗诉程序启动困难。法定量刑幅度过大，幅度内的不公正量刑难以抗诉。目前我国刑法规定的量刑幅度仍然较大，法官拥有较大的自由裁量权，一些虽在法定量刑幅度但不合理不均衡的判决无法纠正。二是抗诉成功率低。首先是上下级检察院之间关于抗诉达成共识率低。实践中常有下级检察院提起抗诉得不到上级检察院的支持或抗诉被上级检察院撤回。其次是即使成功启动抗诉程序的案件改判率也相对较低。主要原因在于一些检察机关对抗诉标准尤其是量刑标准的把握随意性较大，不仅与法院把握的标准不一，甚至上下级检察机关之间所把握的标准也有出入；另外，检察机关审前工作不严密，对证据的掌控和运用能力不高，甚至将低质量案件勉强起诉，之后为不丢面子而提起抗诉的情况还较为普遍。当然，法院系统的“内部请示制度”也是造成抗诉成功率低的一个不合理因素。（二）对审判程序中违法现象的监督中存在的问题。同检察机关对侦查机关的违法情况进行监督的尴尬处境类似，《刑事诉讼法》未明确规定检察机关审判监督的有效手段及保障机制。检察机关在审判监督过程中发现人民法院有违法行为，对于构成犯罪的尚可对相关责任人员追究刑事责任，但对于一般违法行为也只能以口头或书面形式提出纠正意见，但因其效力并未等到法律明确认可，即使人民法院置之不理，检察机关也无可奈何。
因此，要想真正发挥检察机关的监督作用，保障刑事审判活动清明，公开，公正，则改革和完善目前的检察监督制度势在必行。笔者认为可从以下几个方面着眼：
第一，立法应考虑扩大检察机关对人民法院刑事审判活动检察监督的范围，同时建立检察监督权的实施保障机制。一方面，要将刑事附带民事部分、自诉案件、简易程序、以及二审程序和再审程序纳入检查监督范围之内，增加检察监督权的覆盖范围，避免刑事审判活动中存在过多的监督真空地带而使检察监督权被过分弱化而遭到轻视甚至忽视，以切实增强检察机关在刑事审判活动中的实质作用，增强检察监督权的威慑力，从而使刑事审判活动更加清明，公开，公正。另一方面，要建立有效的检察监督权的实施保障机制。“徒法不足以自行”，现行的检察监督之所以处处遭遇尴尬，进展艰难，一个重要的原因就是缺乏有力，有效的监督手段与措施，导致检察监督权得不到强制力保障。目前的检查监督手段多为提出纠正意见或检察建议，法律却没有进一步规定被监督人不纠正违法当如何解决。因此，立法有必要赋予检察机关更多的监督手段及措施，但最为关键的是要明确被监督人积极或消极对抗监督所应承担的法律责任，使检察监督权由“虚权”变为“实权”，得到现实有效的的法律和机制保障。
第二，改革检察机关的领导体制从而改进检察机关的人事与财政制度，保障检察权依法独立行使。法律监督权的本质要求其必须具有主动性，威慑性尤其是中立性，必须不偏不倚，只对法律负责。而这必须具备一个基本前提——即真正实现检察权独立行使，这当然首先要从保证检察系统的独立性着手进行改革。虽然我国相关法律明文规定检察机关独立行使检察权，不收任何行政机关、社会团体与个人的干涉，但我国检察机关现行领导体制及财政制度却使检察机关的人事、经费被同级党委和政府牢牢掌控，这就导致实践中检察机关“低人一等”，受制于地方党委与政府，其独立性自是空谈。因此，有必要改革检察机关的领导体制与人事、财政制度。考虑到检察独立有时可能会与国家政策及大局利益发生一定冲突，建议保持最高人民检察院与省、直辖市、自治区人民检察院现行的双重领导体制不变，在省级以下实行垂直领导体制。（一）下级检察机关党组织由上级检察机关党组织直接领导，这非但不是削弱党的领导，反而更有利于党中央决议的及时有效贯彻实施，同时也避免了地方党委对检察权的不当干预。（二）省级以下人民检察院检察长由上检察机关任命，取消同级地方党委对检察机关的人事控制。检察官的选拔和任用由省级检察机关独立组织考试、考核，从符合检察官任职条件的社会人员中招录，而不再依附于行政机关的公务员招录考试。（三）省级以下检察机关经费先由省财政统一拨付给省级检察机关，再由省级检察机关在检察系统内具体分配。为保证地方检察经费的首次拨付足额，可考虑由省级人大通过单独的检察预算并督促财政部门执行。
第三，确立检察机关内部公诉权与法律监督权的分离体制，以遏制公诉权在审判活动中的异化。《刑事诉讼法》第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”检察机关的诉讼规则规定提出纠正意见的时机是庭审后。在实践中，对庭审活动的监督一般是由出庭公诉人承担。然而，法律监督权与公诉权归于同一主体与控审分离的现代审判制度将产生不可回避的矛盾。因为在现代审判结构中，控诉权与辩护权平等对抗，审判权居中主持并终裁；从三种权能的地位来看，审判权应居于上位。但在刑事诉讼中，公诉人却同时充当法律监督者的角色，而法律监督权相对于其所监督的权力而言，理论上只有居于上位才能使法律监督真正奏效。这就意味着，在庭审中公诉人相对于辩护人而言更能对法官施加影响或是压力，这就是法官难以真正保持中立；而本应居于审判权下位的公诉权却因与法律监督权混同而使原本是请求权性质的公诉权蒙上了“要求”甚至“强取豪夺”的色彩，使审判权的权威性大打折扣;再者，法律监督权也会因归于具有强烈目的欲的公诉人行使而沦为检察院追求胜诉的工具，那么法律监督权将不仅无法遏制权力的膨胀反而为公诉权的膨胀提供了前所未有的方便。因此，如果要维护审判权的中立性，独立性以及权威性，并保证法律监督权的公正性，实现其控权的初衷，那么将法律监督权与公诉权分离就是必然的选择。但作为检察权的两大内容，目前不宜将法律监督权与公诉权分由不同的机关行使，可考虑在检察机关内部甚至一个特别的法律监督部门，由最高人民检察院垂直领导，人事和财政都由最高人民检察院掌握；专门从事对刑事审判活动的监督以及对检察机关的具有部分法律监督权的职能部门的监督。这不仅可以使法律监督权与公诉权分离，保证法律监督权的公正性并维护审判权的中立、独立与权威，同时也有利于对检察权的内部制约。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”审判权当然要受到监督，这是司法公正的应有之义与必然要求。构建科学而完善的刑事审判检察监督制度意义重大而深远，任务紧迫而繁重。
【参考文献】
［1］ 周鸿富，张兆松等：《强化检察机关法律监督的制度设计》，载于最高人民检察院，中国检察官协会编《法律监督与公平正义》，中国检察出版社2004年5月版，第105页
关键词：民事检察参诉抗诉
检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。
一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾
《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。
检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。
二、现行民事检察监督制度的缺点
(一)监督的手段单一
在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。
(二)监督的范围狭窄
《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。
(三)监督的程序不完善
《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。
三、构建具有中国特色的民事检察监督制度
要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有、参诉、抗诉等权利。
(一)保留抗诉权
对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。
(二)设置权
现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力、不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的权可以有效地解决这些问题。
关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能、不敢或无力的，代表国家、集体、法人和公民；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人。
(三)行使参诉权
对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。
(四)赋予调查权
一、现行民事执行存在的主要问题
（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：
（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。
2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。
3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。
（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。
二、检察机关是民事执行最适格的监督主体
著名英国 历史 学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理 政治 名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。
（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。
从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。
从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。
从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定 自然 属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。
从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。
（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。
国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治 规律 的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。
（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。
近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。
三、检察机关对民事执行实施 法律 监督的构想
近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：
（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序,对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。
（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。
（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以推翻原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法执行行为的。
（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。
当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：
1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。
2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。 [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。
[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
见最高人民法院法复[1995]5号批复。
一、 民事检察抗诉制度存在的问题
(一)、关于抗诉的范围和条件问题。根据我国民事诉讼法第185条的规定,最高人民检察院对各级人 民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉:(一)原判决、裁定认定事实的重要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的,(三)人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。民诉法第185条的立法规定,已大体上划定了检察机关抗诉的范围, 但也留下了一些不确定之处。主要表现为检察机关监督抗诉的范围是及于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决和裁定,还是仅限于在某些程序中,对此检察机关与法院认识是相左的。一些检察机关认为,法院所做出的生效判决裁定只要具备“法定抗诉条件,检察机关就可以提出抗诉。而一些法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判,可抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。法院与检察机关在抗诉监督范围上的分歧则直接导致了司法实践的冲突。事实上,自1995年开始,最高法院已数次用“批复”等方式就检察机关对生效裁定抗诉的范围做出了限制。将抗诉的裁定范围仅仅限于不起诉、不予受理及驳回起诉的裁定。而在民事诉讼中,法院违反管辖规定受理诉讼,违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见,在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也已司空见惯。法官的这些违法行为既严重破坏了我国的法制,也给当事人的合法权益造成了重大损害。检察监督无疑是对这些案件最为有效的方式。但最高院的司法解释将检察机关挡在门外,这明显是对检察机关抗诉权的一种不当限制,是事实上的越权。
(二)、检察机关抗诉与法院审判的审级之间的矛盾。《民事诉讼法》第186条规定,对人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定,对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉,由哪一级法院审判,在实践上产生不同的理解,由此在法检之间也形成较大的冲突。实践中,经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回,或同级人民法院受理后指令下级再审,检察机关因此拒绝出庭的现象。例如不少法院将检察机关提出抗诉的案件裁定指令原审法院再审。这种做法,不仅违背了审级对应原则,也造成诉讼程序上的混乱。按照规定,基层检察院没有向法院提出抗诉的权力,基层法院也没有审理抗诉案件的权力,如果上级法院指令它审理抗诉案件,就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据,通常做法是让下级检察院出庭,造成“出庭的不抗诉,抗诉的不出庭”的不合理现象。从目前导致法院错误裁判的原因看,由原审法院重新组成合议庭再审,未必能摆脱腐败因素的影响,难以保证再审的质量。且原审裁判有些是根据审判委员会的决定做出的,有些是经过审判委员会认可的,即使同级检察机关出庭监督再审,也难以通过再审纠正错误。而如果都由上级检察院来行使抗诉的权力,上级人民法院来审理抗诉案件,大量的抗诉任务将集中在上一级检察院,会削弱它们对下级院的业务指导功能。
(三)、检察机关在抗诉再审中的地位和作用与法院之间产生的矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审,依据民诉法第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等,民事诉讼法则未有明确规定。只有最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》对检察机关在再审中的任务做了一些规定,该规定明确检察机关对抗诉案件再审时出席法庭的主要任务有四:一是宣读抗诉书;二是参加法庭调查,三是说明抗诉的理由和根据;四是对法庭审判活动是否合法进行监督。但是对检察机关抗诉的具体程序,如案卷的调阅和证据的收集,抗诉书的送达和期限,抗诉案件的审理方式,当事人的权利义务,检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务,法律都无规定,致使实践中出现两种截然不同的做法。由于检察机关在再审中的地位和称谓,法检两家不能形成共识。法院认为,再审中的检察人员是因为抗诉才参加到诉讼程序中来的,既非原告,也非被告,更非任何一方当事人的人,而是代表检察机关出庭抗诉的人,因此,应当是抗诉人。而检察机关则坚持再审中的检察人员为检察员。在实践中检察人员出席再审法庭的席位也很不统一,有的设置在审判席右侧,也有的与申诉人同席。而且也正是由于检察机关的作用认识不清,无法界定,因而在司法实践中也存在着一些法院限制检察人员职责范围的现象,例如只让检察人员宣读抗诉词,但不允许其发表出庭意见。这就使得检察机关不得不完全听从整个再审过程,实际上检察机关派出的人员已经成为可有可无、名为抗诉人实为旁听者。这就无法发挥抗诉的作用。此外,我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间,对于抗诉的次数也没有明确的规定,对抗诉案件无审理期限的规定,容易造成实际的矛盾。
二、完善民事检察监督制度的立法建议
对于上述的检察抗诉问题,主要是在享有审判权的法院和享有检察监督权的检察机关之间发生的法检冲突。至于矛盾加剧的原因从表面上看来是由于冲突的双方缺乏沟通,然而深层次的原因则是我国民诉法缺乏统一的法律规定。如果这一问题不解决,最高法院和最高检就难免还会做出诸如此类的矛盾决定。我国的检察监督属于平等模式,人民法院和人民检察院处于平等的地位,各自独立行使审判权和抗诉权,审判权和抗诉权在民事诉讼法中互相配合互相制约。所以,我们应该本着平等的原则来解决两者之间的冲突。而由最高法院单方来决定检法冲突的立法是不科学的,因为双方都是冲突的一方,双方行使各自的职权都不一定正确。因此我们需要引入一个解决的机制。就解决目前的矛盾来说,让冲突的双方进行协商取得共识,是一个好的办法。但从长远来看,两者还存在利益冲突,利益的调和有时光靠两者的协商并不能彻底解决问题。因此,就本人看来,对抗诉问题的解决还应该有赖于立法机关的解释或决定。全国人大是我国最高的权力机关,最高法院和最高检察院均由全国人大产生并对全国人大及全国人大常委会负责。同时,按照我国宪法的规定,全国人大及其常委会还拥有制定、修改法律、解释法律的权力,并且早在八十年代初,全国人大常委会就已经明确规定:凡属法院审判工作或检察工作中具体适用法律、法令的问题,分别由最高法院和最高检察院进行解释,两院解释如有原则分歧,报请全国人大常委会解释或决定。这一规定,实际上已将法检冲突的裁断者界定得非常分明。所以,解决问题的最好途径就是由人大对两者的矛盾做一个判断,并以法律的形式就上述问题做一个明确的规定。下面笔者仅对民事检察制度的完善提出初步的看法:
(一)、明确抗诉的提出级别和审理的级别,赋予基层检察机关民行抗诉权。是由上级检察院提出抗诉还是赋予下级检察院抗诉的权力是我们要解决的重点,实践证明,要赋予基层检察机关民行抗诉权。当事人在法院的判决、裁定作出后,对此有不同意见的可以向同级人民检察院申诉,同级人民检察院经过审查,认为符合《民事诉讼法》有关规定,可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉,人民法院应当进行再审,即同级抗同级审,体现职权上的对应性。也符合“同级相适应”原则,这样做既能避免当事人劳累和司法资源浪费,又有利于信息反馈,更能及时有效地发挥监督功效。同时立法还应明确检察机关在再审程序中的职权,如有权调阅法院审判(执行)案卷;要明确规定抗诉案件再审的期限;明确抗诉案件再审中检察机关的地位、职责及行使的权力;明确检察机关在办理抗诉案件中针对几类特殊情况的调查取证权等等。
(二)明确抗诉的范围,赋予检察机关对民事调解和对执行程序的抗诉权。法院调解同样也是法院行使司法权的方式,其实质是当事人双方对争议的实体权利义务作出处理。调解书具有和判决书同等的法律效力。民事诉讼法既然赋予检察机关对法院的民事审判活动进行法律监督,调解行为作为民事审判活动的一个重要组成部分即生效的民事调解书就理应成为民事抗诉的对象。而执行程序是审判活动的重要环节之一,是生效判决、裁定的延伸,错误执行案外人的财产、曲解判决书的执行内容、滥用强制措施等是对生效的判决、裁定的否定,同样侵犯了当事人、案外人的合法权益。法院司法解释认为确保发生法律效力的判决、裁定而排斥检察机关对执行程序中裁定的抗诉是不符合有错必纠、公平正义的法律精神,所以应接受检察机关的监督,对错误的执行有提起抗诉的权力。
(三)完善抗诉的程序,赋予检察机关参与民事诉讼、监督诉讼全过程的权力。明确抗诉的发动时间,抗诉的具体步骤,以及检察机关在抗诉再审中的角色地位,检察人员除了宣读抗诉词,还应该赋予其发表出庭意见,参加法庭调查的权利。除此之外,还应赋赋予检察机关参与民事诉讼、监督诉讼全过程的权力。我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定,人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判活动实行法律监督,也就是说,人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判全过程进行监督。但法律对具体如何监督没有明确规定,民事诉讼法仅将检察机关民事法律监督的方式规定为抗诉,大大削弱了检察机关法律监督的作用,留有监督盲区。笔者认为,检察机关不但要对生效的民事裁定、判决实行监督,而且也要对强制措施的适用,回避申诉、诉讼保全、先予执行等民事决定实行法律监督,也要对特别程序、监督程序、公示催告程序及破产程序中的特殊案件的审理活动进行法律监督,更要对执行程序中的强制执行措施,案件执行中止和终结进行检察监督,这样才能使检察机关对民事审判活动的监督全面化,才能保证民事检察监督职能的全面和彻底性,才能实现民事检察监督活动对当事人的合法权益的保障。
(四)、确立检察机关民事起诉权利,赋予各级检察机关,尤其是基层检察院民行起诉权。检察监督作为一个完整的原则应当包括以下三个方面的内容:第一,提起民事诉讼。第二,参加并监督诉讼。第三,提出抗诉。即人民检察院对涉及国家和人民重大利益的民事案件有权代表国家向人民法院提起民事诉讼,以国家法律监督者的身份出庭,以维护国家和人民的利益。笔者认为随着市场经济的建立与完善,源于“私人范畴”的民事关系的日趋社会化,人们的权利观念正由“个人本位”向“社会本位”转变,要求对公益损害提供法律保护的呼声日益高涨。但在现实生活中,一些公民和法人在合法权益受到侵害以及社会公共利益如公害问题、环境污染问题受到损害后,不知起诉,或者无力起诉,尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉,但由于种种原因,支持起诉的几乎没有。因此笔者认为,对以上几种情况,人民检察院作为法律监督机关,有责任也有义务对侵害国家利益的民事法律行为进行监督,代表国家提起民事诉讼,支持受损害的单位和个人提起民事诉讼,保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益,维护社会公平与正义。
大量的事实告诉我们,民事检察监督制度的存在不但合理而且是必须的,然而不完善的制度给实践造成很大的困惑。摆在法学工作者面前的任务不仅仅在于继续完善现有的抗诉制度,还有必要探索民事检察起诉和参与制度在中国的适用。只有建立民事检察起诉、参与诉讼,完善抗诉的机制才是完整的检察监督制度,才能克服当前面临的诸多法院与检察院之间矛盾,才能更好保护国家和当事人的利益。
[参考文献]
1、栾 杰:《民事检察监督权若干问题探讨》
2、蔡彦敏:《从规范到运作——论民事诉讼中的检察监督》,载《法学评论》
3、蔡彦敏着:《民事诉讼主体论》,广东人民出版杜2001年出版
4、王利明着:《司法改革研究》,法律出版社2000年出版。
5、谭兵主编:《民事诉讼法学》法律出版社1999年出版。
6、参见孙谦:《检察理论研究综述》,中国检察出版社出版。
关键词基层检察院 民事检察监督权 抗诉
民事检察监督是指人民检察院依照法律规定对人民法院民事审判活动实行的法律监督。我国《民事诉讼法》第14条明确规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的民事诉讼监督原则。实践表明，检察机关对民事审判活动的法律监督，在一定程度上促进了司法公正，保障了公民和法人的合法权益，为推动我国社会主义市场经济建设和用法律手段规范市场经济行为起到了重要作用。
一、民事检察监督权的法理基础
我国的检察制度是根据人民民主专政理论和列宁社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，吸收中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，移植国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验基础上，结合中国实际情况而建立的。就检察权的性质而言，检察权既非典型的司法权又非纯粹的行政权，从检察机关是法律监督机关这一定位而言，检察权是一项独立的法律监督权。国家为了确保法律能够统一正确实施，赋予检察机关的一项独立而专门的权力，即为法律监督权。民事检察监督正是检察机关法律监督权在民事审判领域的体现，是人民检察院依法对人民法院的民事审判活动进行法律监督，纠正错误的判决、裁定，保证审判活动的合法公正，维护民事主体合法权益的的一项重要法律制度。
民事检察监督权在我国有相应的法律保障，我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”;我国《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。以上规定，为人民检察院对人民法院的民事审判活动行使法律监督提供了充分的法律依据。在对人民检察院行使民事检察监督权作了原则性规定的基础上，我国《民事诉讼法》第187条至第190条进一步明确了人民检察院行使民事检察监督权的范围和程序。
二、基层检察院在民事检察监督权行使中存在的问题
根据我国《宪法》第129条的规定，人民检察院应享有对我国法律的全面监督的权力，即不仅包括对刑事、行政法律实施的全面监督，而且也包括对民事法律实施的监督，这所体现的就是外部监督。而从我国《民事诉讼法》第14条规定来看，人民检察院享有对民事审判活动的法律监督权，但该法第十六章的规定，对检察机关对民事审判活动的监督方式规定却集中体现为民事抗诉，而没有体现对民事审判活动的全面监督，这便使得基层检察院在民事检察监督权行使上产生了诸多问题和困惑。
(一)监督级别和审判级别的不对等，影响了民事抗诉职能在基层检察院的有效行使
我国《民事诉讼法》第187条第2款规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”该法条体现了对民行抗诉案件“提高一级抗、提高一级审”的立法本意，体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审的价值追求。但该规定对于基层检察院来说仅能行使向上级院提请抗诉权，不属于严格意义上的完整的抗诉权。因为提抗后须受制于上级检察院的审查，最终还要以上级院的意见来决定提出或终止抗诉。显然这对基层院民事抗诉权的行使产生了消极的作用，使行使抗诉权的环节增多，“战线”拉长，从基层院立案审查到提请抗诉，到上级院正式提起抗诉，到法院立案再审直至作出判决，一般需2-3年。由于基层检察院无法及时、直接、有效行使该项法律监督权，在客观上使其法定的职权受到很大程度的削弱。
(二)监督审判活动的范围内容过窄，影响了基层检察院民事法律监督职能的有效发挥
基层检察在民事抗诉中本身所能发挥的作用有限，而现有《民事诉讼法》的规定将检察院法律监督权局限在对生效民事判决、裁定的抗诉上，使得基层检察院对民事审判的法律监督职能很难发挥。由于目前司法实践对判决、裁定作了绝对的狭窄的理解，从而排斥对民事调解的抗诉，而目前法院大量的案件是以调解结案，这等于说检察院的民事抗诉存在很大的一个盲区，即使对违法调解，检察院也无从行使抗诉权。实践中，对这种情况检察院常以检察建议形式提出，但由于部分法院规定检察建议不启动或不当然启动再审程序，使之监督作用大打折扣。我国宪法将检察机关定位为我国法律的监督机关，足以表明我国检察机关有权对一切法律活动进行法律监督，而民事诉讼活动包括从立案到判决及其执行等多个阶段，表现出多种结案形式，并不仅仅局限于判决、裁定。但作为基层检察院的监督权仅在对有可能错误的判决、裁定案件的提抗上，对审判机关在审判过程中的其他结案形式、违法行为不能实行有效监督，客观上也削弱了基层检察院对民事审判活动的监督作用。
(三)监督权的不完整，影响了基层检察院民事法律监督价值的全面实现
我国现行《民事诉讼法》规定的检察院对民事案件的监督权是不完整。随着我国社会主义市场经济体制的进一步确立，改革开放的深入，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。但现有法律没有明确规定检察院对有关案件享有相应的起诉权，也影响了检察院法律监督职能的实现。
三、完善我国基层检察院民事检察监督制度的构想
(一)赋予基层检察院行使抗诉权，体现平衡与制约的关系
如前所述，基层检察院在民事案件抗诉中只有提抗的职能，没有直接抗诉的职能。如赋予基层检察院的直接抗诉权，则可以体现法院审判与检察院的法律监督之间的平衡与制约关系。
1.由基层院行使抗诉权，符合司法实践。从法理上来看，“在国家划分司法管辖中，设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的。”在这种制度设计下，法院和检察院任何一方的职责履行，都将引起相应方的职能连动，民诉法中对这项立法的定位，是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态，把行使这项权能的权利义务抬高一层去运作，是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动，应该说理论上这并没有破坏这种联动和制衡关系。但在民事抗诉案件的审判实践中，法院已将抗诉再审放回原审进行，如果是基层法院作出生效判决、裁定的抗诉案件，其再审也基本上由原审基层法院审理，而且这种做法已得到社会和法学界的普遍认同。如果检察院仍坚持高一级的抗诉原则，而实际出庭的又是基层检察院的人员，似乎这种高一级的抗诉原则形同虚设，同样也不是理想中平衡与制约。因此，在法院已经对抗诉案件做了部分调整的情况下，应当允许检察院对民事案件抗诉权的行使做相应调整，赋予基层检察院的直接抗诉权以保障检察院民事检察监督权的完整性。
2.基层院行使提出抗诉权，能够建立系统的保障机制。根据《人民法院组织法》第11条第3款的规定，人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。而在司法实践中，检察院抗诉的案件经再审后，应由审理再审案件法院的审判委员会会议研究，同级检察院的检察长则将可以列席。如果采用高一级抗诉的原则，则抗诉的检察院与列席法院审判委员会会议的检察院的检察长不属于同一检察院，对监督职能的发挥会产生一些消极影响。
3.基层检察院行使提出抗诉权，有利于协调制度的有效实现。根据现行有关规定，对法院再审后仍坚持有错不改的案件，检察院可以报请人大监督制度以加强监督力度，也可以与同级法院进行协调。如果抗诉再审是在基层法院进行的，这些工作均将由基层检察院来开展。如果基层检察院行使提出抗诉权，则其在履行相关职责时，较上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性，也更有利于工作的落实。基层检察院在法院对原案再审结果确有错误仍坚持不改时，还可报请同级人大监督，对再审结果进行审查并提出处理意见。
(二)扩大基层检察院民事审判活动监督的内容范围，充分履行监督职责
人民检察院只有将民事审判活动乃至与民事审判活动有关的诉讼活动都纳入监督的范围，才能实现民事检察监督的价值。所以基层检察院对民事案件法律监督不应仅局限于抗诉，应理解为对法院民事案件审判的全过程。“无论从制约审判权以维护诉讼公正的角度来讲，还是从保护公益和公共秩序的角度来讲，检察机关都有充分的理由对整个民事诉讼程序进行监督。”检察院参加民事诉讼“是指检察院参加到当事人已经提起诉讼的民事案件诉讼中去，对人民法院审判活动和当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动是否合法实行监督。”即“将检察院对民事审判活动的监督阶段由现在的“事后监督”拓展至包括事前监督、事中监督和事后监督，使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权。”这样才能使民事诉讼法总则和分则关于民事检察监督制度的规定相一致。
一是就监督的阶段而言，不仅对裁判结果进行监督，而且要对审判过程中具体的诉讼活动如强制措施的运用、回避决定的做出等进行监督，还要对生效裁决的执行过程进行监督。因为我国的执行权蕴含着裁决权，且执行活动是审判活动的延伸，是审判权得以实现的最有力的保障，对执行活动进行检察监督，有利于保障当事人民事权益的最终实现。
二是就监督的对象而言，不仅要监督法官的审判活动，还要监督当事人、证人、鉴定人等诉讼参与人的活动以此解除相关人的不当行为对审判活动的干扰。
三是就监督的案件类型而言，不仅要监督判决、裁定结案的一审、二审和再审案件，还要监督调解结案的案件，特别是要解决司法实践中对调解案件能否抗诉的模糊认识。诉讼调解活动实质上是法院主持下的审判活动的重要组成部分，调解书与判决书具有同等的法律效力，对调解书提出抗诉毫无疑问应成为检察机关审判监督的重要手段。
四是就监督的机制而言，不仅要建立民事抗诉机制，还要建立检察院参与民事诉讼活动的机制，让检察院以国家监督者的身份参与诉讼活动，人民法院应将民事诉状副本、开庭时间、裁判书、调解书等送交检察院备案，让检察院了解掌握诉讼进展情况，当然基层检察院并不需要也不应该参加同级法院所有的民事案件的诉讼过程，在具体民事案件审理的参加上，可以根据案件的性质、情节、社会影响以及维护法制的需要而作出决定。
(三)赋予基层检察院提起民事公诉权或支持民事诉讼权，体现完备的民事监督职能
“现行《民事诉讼法》规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。”提起诉讼是指检察机关认为民事行为人的行为违反了法律规定，侵害了国家、集体权益，应当承担民事责任，经查明事实清楚，证据确凿之后，向人民法院起诉要求追究民事责任的活动。支持起诉则是指公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害，当事人无能力提起诉讼或起诉机制受阻时，人民检察院查明事实后，支持当事人向人民法院提起诉讼的活动。提起诉讼和支持诉讼其目的是为了保护国家利益和保护公民、法人和其他组织的利益。检察机关提起民事诉讼，在诉讼中不是实体权利的主体，而是作为法律监督者，检察机关既不享有胜诉的权利也不承担败诉的不利后果。
根据目前的实践，检察机关提起民事公诉的案件范围包括:(1)重大的反垄断、反倾销、反不正当竞争的案件。(2)重大的环境污染案件和重大的消费者权益保护案件。(3)国家机关及其职能部门非法处理国有资产造成国有资产流失的民事案件。(4)民事主体双方恶意串通，损害国家利益或公共利益的案件。(5)同时严重侵害个人和社会公共利益的案件。(6)符合受理条件，但法院因种种因素拒不受理，甚至连不予受理通知都不给予当事人的案件。
注释:
刘顺航.浅议基层检察院直接行使民事案件抗诉权.law-lib.com/Lw/lw_view.asp?no=2335，2009年7月5日.
文秀峰，杨丽莲.论民事诉讼检察监督的范围.国家检察官学院学报.2002(1).
唐伟源，谢志强.民事检察制度比较研究.河北法学.2009(2).
一、行政监督理论
建立在“天赋权利”、“权力恶”、“社会高于国家”等观念基础上的近现代西方国家监督制度理论，对权力制约与监督进行了大量、理性的思索。由洛克、卢梭等人阐发的在民论，成为之后以制约权力为目的的种种分权学说的理论基础。洛克还提出将分权制衡作为一种政府组织的建构原则，这一原则在美国的建制实践中得到进一步发挥，分权制衡论由此成为西方国家监督制度的核心思想。西方其他监督理论还包括法治论、有限政府论、自由主义理论、“滥用权力”论、多元民主论等。当代中国监督制度的主要理论依据是议行合一说和马克思主义权力制约观。邓小平对新中国30多年历史进行了深刻反思与总结，系统提出以权利制约权力、以适当分权制约权力、以法制制约权力、以公开与监督制约权力、以素质制约权力等权力制约与监控思想，丰富和发展了马克思主义权力制约观。
国家土地督察制度作为我国行政监督制度的组成部分，应以马克思主义监督理论为指导，同时注重吸收西方监督理论的进步成分：（1）在以市场配置和放权让利为基本取向的改革不断深化的形势下，土地行政管理权力滥用的可能性趋于扩大，加强土地行政监督势在必行。（2）土地监督制度设计一方面要注意保障民主和公民的土地权利，以民主和权利制约权力，另一方面要丰富监督方式，扩大行政内部和外部监督。（3）现代社会的权力制约和制衡具有向横向、纵向和社会的多维度发展的趋势，土地行政管理制度改革在扩大地方政府权力和利益的同时，必须加强纵向的监督和制约，防止权力滥用特别是权力失控。（4）土地权利具有公权性质，国家拥有对土地的最终管理权和决定权，土地的国家监督是保证该权利实现的基本制度安排。（5）权力制约与法治具有内在的统一性，加强土地监督法治建设，是建立和实施国家土地督察制度的前提和保证。
二、政府监管理论
政府监管理论兴盛于20世纪70年代，但其研究主题——政府与市场的关系，是自资本主义经济产生几百年来经济学、政治学、行政学、法学等研究的重点之一。长期占据西方经济学统治地位的自由主义经济思想认为，建立在“经济人”理基础上的市场经济是有效率的、均衡的，人们追求个人利益的行为最终有效地促进了社会利益，市场自身会解决一切问题。20世纪二三十年代的世界性经济大危机使传统的市场经济制度神话遭到破灭，以倡导现代国家干预主义的凯恩斯理论应运而生。此后，有关“市场失灵”和“政府失灵”的争论延续至今。市场失灵主要表现为市场机制无法有效配置社会资源和无法解决效率以外的非经济目标，导致市场失灵则主要有外部性、公共物品问题、信息不对称、垄断经营等原因。市场失灵提供了政府监管的必要前提，但并不能构成充分根据。政府失灵也是普遍存在的事实。政府失灵主要表现为公共政策失效、政府组织的低效率、寻租等。
土地和土地利用的特殊性使得土地监管成为政府监管的主要内容之一：土地的“准公共物品”属性使其在市场机制下难以得到有效保护或供应；土地利用的外部性问题较之其他资源的利用和产品生产更加突出；土地经营利用中的信息不对称和不完全问题增加了国家粮食安全和经济安全的风险，等。政府土地监管也不可避免地存在“监管失灵”的问题，如：由于信息不对称、不完全和制订政策的复杂性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保护主义、自利动机的影响，地方政府及其官员可能缺少保护耕地、生态用地等公益性用地的积极性，导致保护不力；政府官员的官僚作风与无处不在的寻租行为和利益集团影响相勾结，可能导致土地用途随意变更，侵害土地公共利益，等。
尤其需要重视的是在我国特有的土地管理“体制性失灵”问题。在我国现行体制下，无论是国有土地还是农民集体土地，其占有、使用、收益、处分等权利主要归地方政府，地方政府成为事实上的“土地所有者”。这种身份使其在全国统一市场中更多地扮演了市场竞争的参与者而非监管者角色，与中央政府的关系也由政策执行者更多地变为利益博弈者的关系。其结果，市场机制的各种缺陷，如外部性、信息不对称、公共物品提供不足等等问题，地方政府土地行为几乎都不同程度地存在。针对这种“体制性失灵”，有必要按照政府监管理论重新审视中央与地方的土地管理关系，加强和改进对地方政府土地利用和管理行为的监管。
三、府际关系理论
20世纪80年端于英美的新公共管理改革，推动了全球范围的公共治理模式的深刻变革。在以公共治理的市场化和社会化为基本特征的行政改革浪潮中，地方分权、府际合作和多中心治理成为府际关系调整和发展的共同取向。世界各国中央与地方关系变迁的一个重要现象，是联邦制国家呈现由分散向集中的发展趋势，而单一制国家则呈现由集中向分散的发展趋势。这种以纵向分权、彼此制衡、相互合作为基本特征的国家结构名异实同的发展趋向，对研究现代化进程中的中央与地方关系具有重要意义。新中国成立以后，长期实行中央高度集权体制。改革开放以来，以放权让利和实行差别化区域政策为主要特征的地方分权改革开始启动。经过30年的改革，传统中央集权体制有所松动，地方政府自力空间显著扩大，但在中央与地方关系中也出现了不少问题，主要表现在：中央政府仍然具有浓厚的集权色彩，但并不拥有足够的支配权力；地方政府在事实上分得了部分权力，但却缺乏有效的权力监督；府际关系存在着“讨价还价，互相攀比”和“上有政策，下有对策”等问题，导致中央重大决策在地方执行中走样。因此，有必要进一步理顺中央与地方的权力关系，改变中央集权过度问题，实行中央与地方适度的分权体制，同时完善中央的宏观调控和监管体制，实现中央与地方之间分权分工、协调合作的良好关系。
中外府际关系的改革实践及相关理论，对建立符合我国国情的国家土地督察制度具有重要借鉴作用。（1）随着我国经济市场化和民主政治建设不断加强，地方分权趋势不可逆转，包括土地管理体制改革在内的任何改革都只能顺势而为。（2）土地作为重要的生产要素，在地方工业化、城市化进程中仍然发挥着其他要素无法替代的关键作用，这决定了土地管理地方分权的必要性。同时，作为一个拥有13亿人口的发展中大国，中央政府必须保持对全
国土地资源利用的有效的宏观调控能力。（3）要克服“一统即死，一放即乱”的怪圈，构建土地管理中央选择性集权体制看来是很有必要的。具体来说，应当明确哪些权力必须由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；对需要中央政府决策而由地方政府执行的权力，可以通过加强监督的方式进行管理。国家土地督察制度的建立无疑体现了这种现代管理的要求。其实类似制度安排，在任何现代民族国家都是必需的，对于中国这样的大国治理来说就尤其必要了。
四、利益关系理论
内容提要: 民行检察监督制度受到了空前强化，对该项制度的改革及由此导致的制度转型也正处在被强劲的推动中。民行检察监督制度获得强力推进的基本依据便是司法实践中不断增长的监督诉求，监督的范围在逐渐扩大，内含于监督中的观念性因素也在此过程中悄然转变，监督理念的 现代 化更新为监督制度的可持续 发展 提供了新的泉源基础。目前所需着力实现的制度转轨集中表现在：从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督等三大“转向”之上，由此呈现出民行检察监督制度新发展的完整风貌。
一、民行检察监督制度所处的 历史 方位判断[1]
1982年3月8日，《民事诉讼法（试行）》通过，检察机关对民事审判活动有权实施 法律 监督的基本原则得到确立。1989年3月，《行政诉讼法》通过，检察机关对行政诉讼有权实施法律监督的基本原则也得到确立。1991年4月，《民事诉讼法》修改实施，抗诉制度由此产生[2]。也正是从1991年开始，检察机关就民事裁判和行政裁判提出抗诉的实践步伐开始迈出，迄今，民行检察监督制度在诉讼法层面已有接近30年的历史[3]，而在实践层面，其历程已达20年。
2007年再次修改《民事诉讼法》，其中包括民事检察监督制度的完善。这主要表现在两个方面：一方面完善了抗诉制度的运作机制，另一方面又增加了大量的监督事由。尤其是在所增加的监督事由中，除将原来的实体型事由做出细化规定外，其最为引人注目的变化乃是增设了较多的独立性程序事由。其结果是，不但原来实体性的事由因为具体化而强化了，同时还在实体性抗诉事由之外，增加了独立的程序性抗诉事由。这表明，民行检察监督制度在立法层面逐渐地获得了强化。
最高人民检察院于2001年8月召开了第一次全国民事行政检察工作会议。会议 总结 了十余年来民行检察工作的经验，提出了“维护司法公正，维护司法权威”的民行监督执法思想。2002年到2009年9月，全国检察机关向人民法院共提出民行抗诉案件95594件，发出再审检察建议37437件，通过再审，其改变率达60%到70%[4]。
最高人民检察院先后出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年10月）等若干重要的司法解释，为民行检察监督的司法实践提供了基本准绳。不仅最高人民检察院出台了大量的规程，而且地方各级检察院也纷纷出台各种细则规范，加强了检察机关规范建设能力，促进了民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律法规的修订。此外，检察系统还突破自身畛域，向规范创设的触角向人大、法院、司法行政、律协等领域延伸，形成或促成了大量交叉性、联合性规范性文件，在制度建设模式上获得创新的意义。2009年2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（2010年初印发），重申对诉讼活动实行法律监督是宪法和法律赋予检察院的重要职责，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作。目前，民行检察监督制度正处在强化期、改革期、转型期。民行检察监督制度的强化，将从方方面面助推整体的检察监督制度的现代化改革。诚可谓：“民行加强则检察加强，民行改进则检察改进，民行发展则检察发展”[5]。
二、民行检察监督制度所取得的成就
（一）抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推进
抗诉制度是老牌的检察监督制度，检察制度从抽象的基本原则到具体的制度规范，其最先的转折点乃是抗诉制度的形成。正是在抗诉制度形成后，民行检察监督制度方成为具有实际意义的制度，方从抽象的层面步入具体的层面。可以说，抗诉制度将整个民行检察监督制度给激活了，抗诉制度是民行检察监督制度由抽象法走向实定法的第一推动力，民行检察监督制度在抗诉制度的基础上，获得了日益强劲的发展。抗诉制度的成果主要体现在：其一，抗诉制度由点到面，受监督的案件类型由重点性安排到逐渐铺开，制度的实效性明显增强。其二，直接抗诉、提请抗诉和再审检察建议等三种抗诉领域的监督形式已然呈现。尤其是再审检察建议，更因其成为抗诉的前奏程序，而显现出了检察监督的章法和新理念。再审检察建议也有效地克服了所谓“倒三角结构”[6]，发挥了基层检察院的基础性作用。同级的再审检察建议也在一定程度上实现了“同级抗”的制度愿望。
（二）监督功能日趋多元，监督理念有所更新
监督功能在传统上是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错。检察监督的纠错功能固然是有的，但如果局限于此，则显然不能适应现时代的发展需要，最终将窒息检察监督制度向前发展的活力。应当说，立法上对于检察监督制度提出来的功能要求就是这种一元化的要求，这反映了立法的时代局限性。然而检察监督的司法实践并未受此绝对制约，相反，它在制度功能方面进行了与时俱进的开拓，从而实现了由一元化到多元化、由封闭性到开放性以及由诉讼领域到全部社会领域的转变。概而言之，现代民行检察监督制度的功能体系除纠错外，还包括矛盾化解功能、社会功能等等。服判息诉、检察和解、检察建议等监督形式便典型地负载了这些新型功能。这些新型功能就其实质而言，已迥异于传统以矛盾对立性为特征的纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特征的配合协作功能。这些新型功能的产生，在语义学上，已改变了监督的原始内涵，而大大丰富了检察监督的概念含义。表现在这里的制度创新价值是里程碑式的，民行检察监督制度由此步入了和谐司法与和谐监督的宽阔领域。
（三）监督范围得到拓展，监督方式不断创新
这主要表现在：其一，充分利用宪法对检察机关的定位和职能要求，开拓诉讼监督领域，并通过诉讼监督扩展到社会监督、行政监督等领域。比如在目前大调解体系的建设中，检察机关积极参与其中，发挥共建共创作用，便是这种职能扩张的表征。其二，充分利用民事诉讼法和行政诉讼法关于检察监督的基本原则，积极开拓诉讼监督职能，在督促、支持、对诉讼过程的监督以及执行监督等方面都开展了卓有成效的尝试或“试水”，为相应制度的形成奠定了基础。其三，根据监督实践的需要，创造性地探索了新型的监督方式，比如检察建议、检察和解、服判息诉、更换审执人员、查处错案背后的违法犯罪行为、发出纠正违法通知等等，均是民行检察监督通过积极开拓而提出的具有建设性意义的监督方法，大大丰富了诉讼法对监督方式的相对单纯的规定，为完善检察监督体系做出了贡献。
（四）监督环境全面优化，和谐司法纵横协同
（1）人民代表大会及其常务委员会对民行检察监督工作的重视和支持。自2008年9月以来，全国已有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督的决议[7]。至于省级以下的人民代表大会及其常委会所通过的类似决议，则为数更多。由此也推动了人大监督工作的新发展，缓解了人大因缺乏个案监督权所长期形成的监督困境，开辟了人大监督工作的新境界。人大监督与检察监督之间的衔接机制作为重要课题被提上研究日程。
（2）法院的积极配合为民行检察监督的开展提供了和谐的司法环境。自2003年以来，全国已有22个省级检察院、90个分州市级检察院与同级法院就民行检察工作有关问题联合发文。地方司法机关的会签文件切实推动了检察院民行监督工作的进行，民行检察监督工作取得了明显进展。因此，目前民行检察监督良好局面的形成，在相当大的程度上，与法院的理性配合和通力合作是分不开的，这不仅体现了检法和谐司法关系的合力，同时也映现了检察监督多方面功能的生成。
三、民行检察监督存在的不足
（1）监督范围狭窄。目前在理论上比较清晰的结论认为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉讼领域主要涉及四大块内容，这就是：属于事后监督的抗诉再审、属于参与诉讼的诉中监督、属于公益诉讼的诉前监督以及属于审判延伸的执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察监督均分布在这四大领域。就检察监督参与民行诉讼实施法律监督所处的时间段以及所针对的法院职能来说，这四大领域可谓达到了监督范围的“全覆盖”。这全覆盖的民行检察监督不仅仅具有理论依据和实践依据，同时还有立法原则、立法精神以及政策上的依据。前述人大常委会所作的决议或者类似文件，所要求的基本上都是对诉讼各个环节实施检察监督。然而不能不看到的是，目前民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法律根据的，因此目前的民行检察监督主要局限于这一领域。甚或即便在这一领域，其受监督的案型还通过各种规则或内部细则加以限缩，而仅就其列举的少数类型的案件实施法律监督，如涉及国家利益、公共利益的案件、涉及第三人合法权益保护的案件、涉及群体性纠纷的案件、涉及民生的重点案件等等。主要的着力点在于息事宁人，其次考虑到国家利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同时实践中也有多种试点，然而这三大领域的监督尚未制度性地、常规性地开展起来，实践中民众的强劲需求未能得到有效呼应，民怨也比较集中在这些领域。民行检察监督的领域开拓是由点到面而进行的，但目前尚停留于点状监督，全面监督原则未能有所体现。
（2）监督效果不彰。民行检察监督相对于刑事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不甚了解，对其利用的自觉程度尚不高。可以说，民行监督监督制度目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广此一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感。监督效果是民行检察监督制度的价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。然而不能不指出的是，目前所表现出来的民行检察监督效果尚不如人意，一个直观的佐证就是其利用率并不高，许多检察院所抱怨的案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不彰的具体表现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显上，同时还表现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督者的被动状态未能获得有效改变，监督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制度完善来解决。同时在目前的制度框架内，监督效果还远未实现最大化。比如说，民行监督的力量相对薄弱，因而其办案的数量虽然在逐年上升，然而上升的速度极其缓慢，平均比例仅占法院审判案件总量的不到百分之一。监督案件的数量不形成足够规模，就难以产生应有的或理想的监督张力和监督效能，监督效果的非理想状态就难以改观。
（3）监督效率不高。监督效率与监督效果是关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好；反之，监督效果不彰，通常也与监督效率不高相关。因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心，得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效率要高。虽然监督效率在不同层级的检察院以及不同区域的检察院表现出来的差异是客观存在的，但总体而言，得出目前我国民行检察监督的效率不高的结论乃是有依据的。这主要表现在三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。目前民事诉讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉的时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺乏应有的制度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过审查、立案以及到最后讨论决定是否抗诉，到最终实际地提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审的结果出来，是一个非常缓慢而又漫长的过程，其办案周期之长、速度之缓以及由此所决定的办案数量之少，就成为必然现象。有些案件甚至根本排不上队。监督效率低必然使涉案的当事人以及普通民众逐渐丧失对民行检察监督制度的信心和信念，通过典型案例树立起来的监督权威由此也被抵消或者削减。这与目前所倡导的建立高效公正权威的社会主义司法制度的目标或要求是严重不相适应的，应当尽快改变这种状态。
（4）监督机制不畅。监督机制是提升监督效率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的领域包含了从立案受理到再审裁判作出的全部过程，按照其 自然 步骤和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善的表征或者另一种说法。因此，完善和健全监督机制的工程需要具体落实到制度建设之中，包括立法建设和规章建设，同时还涉及监督机构的设置、监督人员的配置、监督分工的合理安排、监督环节的衔接机制、监督管理制度等等方面。畅通监督机制，乃是完善监督制度的系统性工程。
四、民行检察监督所面临的挑战
（1）民行检察监督所面临的观念上的挑战。要有效应对其他方面的挑战，首先要应对和克服观念上的挑战。盘踞在民行检察监督头上的不适时宜的观念主要有二：一是“重刑轻民”的监督观；另一是“重实体轻程序”的监督观。这两个观念的形成是同检察监督制度的历史渊源相联系的，它们构成了与现代监督观相对立的传统监督观。“重实体轻程序”的监督观，必然导致民行监督步履维艰，而其极端的表现无异于取消了对民行审判的检察监督。反之，强化了对民行审判程序性的检察监督，便在总体上强化了民行检察监督；总体上强化了民行检察监督，也就平衡了民行检察监督和刑事检察监督的比重关系，从而自下而上地改变了“重刑轻民”的监督观。
（2）民行检察监督所面临的立法上的挑战
主要表现在：其一，民事诉讼法和行政诉讼法作为民行检察监督的基本准据，存在着总则和分则相脱节的弊端。两个诉讼法均规定了检察监督的基本原则，也同时规定了抗诉再审监督制度，然而除此之外则无其他规定了。这在立法技术上存在的一个悬而未决的问题便是，除抗诉制度外，民行检察监督是否仍有其他制度空间上的作为？对此无论是否给出肯定或者否定的结论都是会引发争议的。不仅如此，其相关立法条文之少，内容之空疏，为实际操作带来了诸多困难。其二，检察监督立法自身的缺位，也制约了民行检察监督的发展和作用。诉讼法上的监督规范，所调整的乃是基于监督权的行使所发生的监督诉讼法律关系，表明的是监督者与被监督者以及其他诉讼参与者之间的相互作用；而检察监督法所调整的则是监督者自身的权能及其运作过程，表明的是自身内部的纵向关系，比如，如何受理当事人的申诉、监督管辖制度、监督审查制度、出庭监督制度等等，均应受监督法调整。其三，司法解释未能跟上实践的需要。比如对执行的监督、诉中的监督等等，究竟是否为民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则和精神所覆盖？理论上和实践中对此有不同见解，这恰恰需要最高司法机关通过司法解释权加以明确，而至今，此种司法解释一直未能作出。不仅如此，“两高”在就民行检察监督的操作规程方面尚未进行充分的协调沟通，从而就易生争议或久存分歧之处尽可能地达成共识，消除存在于检法之间的种种认识差异，确保民行检察监督权能够落到实处。比如说，为了进行民行检察监督所必需的调阅卷宗问题，应当说是一个纯粹的技术性问题，并不值得引发过多争论，更不应因此而使之演化为制约民行检察监督的瓶颈问题。而至今，这个老生常谈的问题犹未解决，以致人们有理由怀疑，监督者的监督是否有决心，而被监督者的接受监督是否有诚意？其他问题，诸如检察长列席审判委员会、诉讼中的检察官的称呼和位置、抗诉书宣读完毕后是否还继续在法庭上参与诉讼、是否能够驳回抗诉等等，均未能通过联合司法解释达成一致、消弭分歧。
此外，民行监督在立法层面上的挑战还表现在：其现有的规范性内容尚不够平衡。重视原则性规范、轻视具体性规范；重视政策性规范、轻视法律性规范；重视内部性规范、轻视外部性规范；重视单向度规范的创设，轻视双向性规范的生成等等，均是其实际表征。
（3）民行检察监督所面临的理论上的挑战
民行检察监督制度是一个
诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以 发展 的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展 规律 。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。
所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全部领域内的监督。其基本内涵在于：哪里有审判权（含执行权）的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等；诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督；诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督。
提出全面监督的原则是有充分的 法律 依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据[8]。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。第三，全面监督原则具有政策依据[9]。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。
在全面监督原则的落实和贯彻中，特别需要指出的有以下诸点：
（1）关于执行监督。执行监督已经被提到了现实的层面，现在不是要不要实行执行监督的问题了，而是如何按照执行程序的特点和规律，具体地将执行监督落到实处的问题了。执行监督原本就属于检察监督的范畴，但由于最高法院否定性的司法解释[10]，使这一原本不应有争议的监督领域，变得争议纷纭。最终还是实践为是否要进行执行监督的问题给出了 科学 的答案，这就是执行监督非要进行不可，执行监督是检察监督不可分割的有机组成部分。
（2）关于诉中监督。诉中监督开始了新的征程。对诉讼裁定的监督被逐渐纳入检察监督的视野。这实际上就是对诉讼程序的过程监督。目前对诉讼过程的全程性监督虽然还处在分散的不连贯状态，但对程序性监督这一广阔的领域而言，起步阶段的此种表现是必然的。在此基础上，诉中监督将成为民行检察监督的宽阔舞台。
