矿业投资国家安全审查制度研究

摘　要：随着全球经济的复苏，各国企业间的投资频率也在不断增加，特别是对矿业公司的投资力度不断加强。基于国家安全考虑，外资对矿业公司的投资往往受到东道国安全审查的限制，这也削弱了外商投资的积极性。面对矿产资源安全与矿业经济发展的矛盾，本研究通过分析矿业投资中国家安全的内涵，审视矿业投资引发的国家安全问题；在此基础上，论证我国矿业投资国家安全审查制度建立健全的必要性，然后借鉴美国、加拿大、英国的制度经验，针对我国现行制度存在的不足，提出界定矿业安全审查范围、明确审查机构定位、突出审查探矿权问题、审慎放宽外资准入条件等完善建议，从而促进我国矿业经济的可持续发展，推动我国国家安全体系和能力现代化建设。

关键词：矿业投资；国家安全审查；能源资源安全

随着矿产资源在国民经济和社会建设中作用的日益增强，对外投资带来的矿产资源安全问题引起更高的重视。我国是投资大国，也是矿产资源丰富的国家，面对矿业投资的法律与政策应对影响着国家的国际地位。国家安全审查制度作为我国外资准入政策和外商投资法律的重要内容，能够有效规避我国的战略性自然资源、核心关键技术、重要基础设施被外国人所控制。应用到矿业领域，此项制度不仅能对矿业投资进行安全审查，还可以作为我国对外投资的对等反制措施使用，以便保证我国的能源矿产安全。现有研究主要集中于国家安全内涵、外资安全审查立法、矿业投资安全等领域。如李建伟提出了包含领导论、总体论、防范论等10方面内容在内的总体国家安全观的内涵体系[1]。王东光认为，国家安全审查的本质是政治问题，相应的立法也只是政治问题的有限法律化[2]。梁瑞从我国对外投资的视角，分析了我国矿业企业对外投资面临的主要问题，并从政府、行业协会、企业三个层面提出对策建议[3]。可以看出，目前鲜有关于矿业投资领域国家安全审查制度的专门研究。基于此，研究矿业投资视域下的国家安全审查制度及其实施，并为我国提出制度完善建议，具有重要的理论价值与现实意义。本文在分析矿业投资中国家安全内涵与类型的基础上，论证我国矿业投资国家安全审查制度建立健全的必要性，并借鉴典型国家相关制度经验，针对我国矿业投资领域国家安全审查制度存在的问题，提出相应的完善措施，进而维护整体的国家安全。

1矿业投资中的国家安全界定与分析

1.1矿业投资中国家安全的概念厘定

“国家安全”是一个广为人知但又充满争议的概念，学者们对它的定义和影响一直存在分歧。从其产生来看，“国家安全”一词最早出现在美国学者华尔特·李普曼的著作中[4]，并逐渐成为一个广泛使用的术语。我国法律将国家安全定义为国家的政治、经济、社会和其他重要利益处于稳定状态，并能够保障持续的安全保障。随着时代的不断发展，国家安全的内涵不断扩展，一些领域的安全问题上升到国家安全层面，与传统安全共同形成了总体国家安全，其中投资安全就属于总体国家安全的范畴。比较目前学术界对投资安全概念的理解，发现主流观点包括以下2种：有学者指出，“投资安全”主要是指东道国的国防军事安全、关系国计民生的关键部门和产业的安全，以及民族工业的安全[5]。也有学者指出，“投资安全”的主要影响因素为敏感产业、敏感技术、敏感设施、敏感信息、敏感区域[6]。结合矿业投资的特殊性，本文对矿业投资中国家安全的概念作出如下解释：国家矿业产业、探采矿技术、矿产品供应等处于持续稳定状态，且该状态在受到威胁时恢复原状的成本远小于带来的经济收益。相应地，矿业投资中的国家安全可以分为产业安全、产权安全、产品安全，在厘清概念的基础上对矿业投资中的国家安全进行审视将为我国国家安全审查制度的完善提供研究基础。

1.2矿业投资中国家安全的审视

1.2.1基于矿业投资的产业安全

产业安全是国家稳定与社会发展的基石,保障矿业产业安全是我国矿产安全工作的主要任务之一。目前，产业安全的概念大多以外商的介入及其对行业生存经营的影响。例如，以行业利益损害、行业影响力的减弱、行业竞争力降低等为主要内容，来定义产业安全问题[7]。而对于中国煤炭产业安全问题，刘伟等从煤炭供求关系的平衡与煤炭市场的正当竞争层面出发，对煤炭产业安全进行了界定[8]。在矿业投资中，至少会涉及产业组织结构、产业布局环境和产业政策等维度的问题。从矿业投资的形式上看，矿业产业的组织结构发生了变化，矿业主体在国内经营者的基础上增加了或更换为外国经营者（以国籍为划分标准），矿业企业的内部架构，包括股东会、董事会、监事会等都会进行一定的调整，但基于企业安全的考虑，外国投资者的持股比例一般不得超过可以达到控制企业的程度。从矿业布局看，各个国家的矿业布局因各地区的矿产资源禀赋不同而有所不同，而外国投资者有时会选择经济发展水平高但矿产资源匮乏的沿海地区对矿业技术等进行投资，这会在一定程度上改变原来由自然条件所决定的矿业布局，形成矿产资源相对缺乏的地区矿业发展势头良好的局面。同时，矿业投资本身存在很多风险，站在投资国的角度，东道国的产业政策影响着投资者的安全，间接影响着投资国的产业安全。

1.2.2基于矿业投资的产权安全

随着知识产权在矿业领域的不断提升，矿业产权安全受到越来越多的关注。从知识产权的创造开始，到实际工作中运用知识产权，再到知识产权被侵犯时对权利进行保护，各个阶段都存在使得知识产权能够发挥其最大作用的状态，以及使得知识产权这种状态持续进行的能力，这种状态和能力被学者称为产权安全[9]。在矿业投资中，往往涉及诸如矿业权、矿产品所有权等多种产权。而在现有的法律和政策文件中，矿业领域多属于国家限制或禁止投资的领域，对于我国来说，准入前国民待遇加负面清单的管理制度对矿业投资提出了限制[10]，鼓励外商投资矿业的领域多为矿产资源开发利用的技术层面，因此，矿业产权安全多涉及探矿采矿专利技术的安全问题。一方面，要规避外国主体利用投资的名义获取我国矿业的核心专利技术和商业秘密，造成我国探采矿关键技术的流失；另一方面，要避免外国投资者利用探采矿技术对我国矿业公司收取不合理的产权许可和转让费用，通过各种手段侵犯我国企业的正当利益，即由外资所带来的外部风险将会影响矿业权安全。为此，合理地平衡矿业技术安全与企业经济利益是产业安全保障的应有之义。

1.2.3基于矿业投资的产品安全

矿业投资领域的产品安全主要是指矿产品的供应安全。根据资源的稀缺性理论，在矿业投资过程中，企业对矿产资源的开发利用力度加大，会造成矿产资源的短缺，导致矿产品供应不足，进而危及国家的能源和资源安全。在矿业市场有序运行的前提下，矿产资源的紧缺会造成矿产品价格的上涨，矿产品价格大于价值时，对矿产品的需求会减少，但能源行业对矿产品的需求在短时间内却不会大幅减少。因此，在矿业投资过程中，不仅要对外商投资进行法律保护，还要保障好矿产品供应，维护矿业市场竞争秩序。随着国际秩序的不断变革，各国将面临越来越多的风险，基于风险预防原则的要求，我国在矿业投资领域更应当保障矿产品的充足和稳定，以应对不断变化的国际形势[11]。一方面，要保持矿业基础性、支撑性的产业作用不动摇，积极勘探开发新的矿产资源，确保矿产品供应安全；另一方面，在发展矿业经济的过程中要注意对外商投资的保护，避免由于保护不到位削弱外商的投资积极性，从而影响矿产品的有效供应。此外，矿产资源开采对环境造成的危害，将会影响我国减排承诺的实现，与他国合作建立一个合理的碳排放机制，对我国国家安全也是一个重要的保障。

2矿业投资领域国家安全审查制度的现实要求

矿业投资的核心对象为矿产资源等资源能源，因此，矿业投资领域的安全审查制度是维护国家经济安全、资源能源安全的制度体现。从其本质来看，避免本国的矿产资源、探矿采矿技术、矿产品被外国人所控制，是各国实施安全审查的重要原因。而从现实要求来看，在矿业投资领域，国家安全审查的建立健全是对外国资本进入本国市场投资的监管，是对本国企业海外投资的对等保障与国际资源市场秩序的有效维护。

2.1对外国资本矿业投资的监管

在我国国内市场不断开放的情况下，对外资的国家安全审查，尤其是在矿业领域的安全审查，势必成为重要的监管工具。就国家安全审查制度而言，是对外资进入本国市场的各项风险进行评估，最终作出是否允许进入本国市场的结论，是对外国资本进行的一项监督。从矿业投资来看，主要是国家主管机关对外资是否危及本国战略性、稀缺性矿产资源供应安全，以及矿产资源转化成的电能等能源安全作出判断，从而作出允许、附条件允许或禁止外资进入的决定。因而，国家安全审查制度作为一种监管工具，在监管规则的有效构建和监管效能的高度提升方面，保障着国家安全，维护国家安全体系不受他国侵犯[12]。

2.2本国企业海外投资的对等保障

对等原则通常是国家之间针对某个具体事项相互采取措施的原则，意指一国针对他国采取贸易制裁措施，那么相应地，被制裁的国家也可以采取相同或相似的措施来针对该国在该领域的发展，即对采取对等原则的国家公民不适用正常贸易措施，而适用专门的对等措施[13]。在国际矿业投资中，各国由于自身的实际情况不同，对“国家安全”内涵的理解与界定也不尽相同，这就导致在外资进入他国国内市场，尤其是矿业市场时，受到的待遇也不相同，而这对于投资者来说，就会受到由于安全审查标准或者范围不同而造成的利益损失。因而，本国企业在海外投资时，本国建立对等的国家安全审查制度，不仅对本国公民、法人在海外的投资权益是一种保障，还能创造实质对等的投资环境，促进外国主体对本国的投资。

2.3国际资源市场秩序的有效维护

近年来，受全球新冠疫情影响，国际资源大市场动荡不安，尤其是国际矿业市场，优质矿山的发现和开发难度不断加大[14]。资源国通过国家安全审查制度对危及国家安全的矿业投资作出禁止决定，在维护本国经济安全的同时，对全球资源市场秩序也起到了维护作用。若没有国家安全审查制度的作用，各国国内的矿产资源供应将会处于不稳定状态，从而加大国际社会对矿产资源的争夺，对国际资源市场秩序造成影响。从制度共建角度出发，国家间相互形成标准相同或类似的国家安全审查制度，对国际安全也是一种有效的保障。

3国外矿业投资领域国家安全审查制度的实证考察

外资国家安全审查机制的本质属性是法律性,这是由这一制度的设立目的、应遵循的原则和具备的规范性特征所决定的[15]。基于以上对矿业投资中国家安全的分析，本文以美国、加拿大和英国相关的法律为实例，对其外资国家安全审查机制进行分析，以期为我国相关制度的完善提供借鉴。

3.1以美国为代表的国家安全审查

从最初对外资采取自由开放态度，主张投资自由化，到现在投资自由化为国家安全让步，对危害国家安全的外资并购由美国外资委员会（CFIUS）进行国家安全审查，美国的外资并购国家安全审查制度经历了一个从无到有、范围从小逐渐扩大的过程，矿业投资的国家安全审查也包括在其中[16]。现在，美国已经形成相当完备的外资并购国家安全审查体系，审视其中的矿业投资内容，不难发现矿业技术安全的考量因素。从矿业投资来看，美国依据1872年《矿业法》严格进行矿业管理，审慎利用外资开采矿产资源。在矿业投资的审查过程中，美国采取了相对谨慎的态度，尤其是涉及矿业技术方面的投资时，美国通常会以影响国家安全的名义拒绝或者限制交易，来维护国家矿业技术安全。

3.2以加拿大为代表的国家安全审查

在矿业投资方面，加拿大采取积极开放的态度，最大程度利用外资进行矿产资源的开发，最直接的法律依据是《加拿大投资法》。根据加拿大《投资国家安全审查指南》规定，涉及包括铝、铬等31种关键矿产控制权的收购交易需要进行国家安全审查。加拿大对矿业投资的外国主体进行安全审查，确认没有危害国家安全的风险后，才会允许外资进入矿业。在接受外商投资矿业产业后，产业产能、产业竞争力、产业发展环境、产业控制力等是否会发生较大的变化，从而影响产业的可持续发展，甚至影响国家基础能源的供应，这些都是加拿大在进行安全审查时着重考虑的因素。

3.3以英国为代表的国家安全审查

英国外资安全审查法律制度的改革正在持续推进，制定《国家安全与投资法案》就意味着英国外资安全审查制度的全面改革[17]。从英国改革的路径与效果来看，其在矿业投资领域进行国家安全审查的主要内容是矿产品安全，即外商进行矿业投资时，当有危及矿产品供应安全的风险出现时，英国相关主管机构将会作出否决决定。随着改革进程的推进，英国国家安全审查机构将作一定的调整，最明显的是将建立一个独立于竞争法经营者集中审查的机制并由内阁级高级部长负责[18]。总之，外资的进入是以不危害矿产品供应安全，或者说是以矿产品市场安全为前提的，要全面保证英国国内矿产品的供应充足。

4我国矿业投资领域国家安全审查制度的不足及完善

4.1我国矿业投资领域国家安全审查制度发展现状

我国的国家安全审查制度经历了从部门规章到国家法律的演变历程，现有的国家安全审查制度体现在《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国国家安全法》和《外商投资安全审查办法》。总体而言，我国外资安全审查机制已经基本建立，主要包括审查机构、审查范围、审查标准、审查程序、救济机制等内容。具体到矿业投资领域，除外资准入负面清单禁止投资的领域和我国设立的相关法律法规外，国家安全审查制度能对外商投资矿业进行相应限制。一般认为，矿业领域的“稀土、放射性矿产、钨”等战略性矿产资源属于关系到国家安全的“重要能源和资源”，对战略性矿产资源的勘探开发进行投资并取得企业实际控制权的，需要向主管机构事先申报进行国家安全审查，而外国主体对其它矿产资源开发进行投资，则需要视具体投资形式、投资数额、投资主体等因素来确定是否需要进行安全审查。

4.2我国矿业投资领域国家安全审查制度的不足及原因

《外商投资安全审查办法》的施行意味着我国外资安全审查制度进入了新的发展阶段，但其仅搭建了审查机制的框架，实质内容相对比较简略。在矿业投资领域，存在审查范围不明确、审查机构定位不清晰、审查重点不突出、外资准入条件过宽等问题。究其原因，一是我国正处于经济高速发展时期，亟须外国资金投入来勘查开采矿产资源，以保证能源和资源供应安全，而安全审查制度在一定程度上会削弱外商投资的积极性；二是经济全球化和投资自由化的双重需求，使得我国在外资准入限制上逐渐放宽，因而国家安全审查制度的内容规定就比较宏观；三是我国法律人才的缺乏和立法技术的不成熟，导致与国际上相关法律法规的衔接也存在局限性。

4.3我国矿业投资领域国家安全审查制度的完善

在矿业投资方面，除了进行投资便利化的努力和持续保持投资自由化的态度外，亟须建立完善相关的立法。考虑到立法工作的复杂性，相较于建立矿业投资的专门法律而言，完善现有的相关法律法规是必要的。在积极促进外商投资的过程中，完善我国矿业投资安全审查制度可以考虑从以下4方面着手。第一，界定矿业安全审查范围。在我国矿业投资相关法律中，只是规定对“重要能源和资源”进行安全审查，并未划定其范围，即使是负面清单或者产业指导目录中对鼓励、限制和禁止投资的方面做出了规定，对于外国投资者和审查机构而言，也无法进行明确的规范指引。因此，在审查范围方面，我国应关注矿业投资领域国家利益的维护，适时修改相关立法，以“概括加列举”或“非穷尽列举”方式界定矿业安全审查范围，提供明确的规范指引。第二，明确审查机构定位。现阶段，我国外商投资安全审查工作主要由工作机制办公室负责。这一机构常设在国家发改委，但其本身的性质定位并不明确，与外资司的职能有所交叉。同时，考虑到矿业投资的特殊性和复杂性，以及投资可能带来的危害程度，除了在机构改革时明确工作机制办公室的性质定位与工作职能外，还应结合具体情况与商务部、国家发展改革委、自然资源部等部门分工合作，合力维护我国矿产资源安全。第三，突出审查探矿权问题。在矿业投资的安全审查过程中，审查机构除了应当按照正常程序评估外商投资可能带来的风险外，还需要突出审查探矿权权利属性、权利主体等因素。例如，外国投资者可否成为探矿权主体，探矿权的权利边界如何划定，外国投资者能否取得探矿权等。在探矿权范围明确的前提下，外商投资矿产资源的勘探工作才有执行依据，进而再明确采矿权的系列问题，才能更精准地进行矿业投资的安全审查工作。第四，审慎放宽外资准入条件[19]。在全球变暖、海平面上升的气候危机下，各国开始进行能源绿色转型，推动传统化石能源向新的可再生能源转变。对于矿产资源这样重要的原材料，转型工作也在加速推进，因而对外资的需求也比较高。然而，基于矿产资源的战略意义，即使是能源绿色转型的形势要求，对矿业这样特殊的行业外资市场准入同样需要进行必要限制，审慎放宽准入条件，避免投资自由化的过度实施。

5结论

矿业投资视域下国家安全审查制度研究是坚持总体国家安全观、维护国家资源安全的重大需求。本文在厘清矿业投资领域国家安全概念与类型的基础上，探究矿业投资中国家安全审查制度建立健全的必要性，并借鉴美国、加拿大、英国相应的制度经验，针对我国现行相关制度存在的问题，提出相应的完善建议。本文所提出的矿业领域国家安全审查制度研究在于维护国家能源资源安全，推动我国国家安全审查体系的完善，为更全面准确地构建国家安全审查体系，还需要科学评估国家安全审查对外资准入所带来的影响和安全审查与投资保护主义的边界。围绕本文所提出的矿业投资领域下国家安全审查制度的完善建议，在矿业安全审查范围的具化、机构职责的明确、探矿权的范围等方面，仍需开展更为深入的研究，并结合实际验证其可行性。

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作者:任旭敏 单位:山西大学