时间：2023-04-11 08:38:11
总结近几年立法工作经验，结合当前面临的新形势、新任务，就做好省政府20__年立法工作，提出以下意见。
一、以科学发展观统领政府立法工作
按照全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，根据国家立法进程和我省实际，紧紧围绕建设富裕文明和谐新__的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策和国家宏观经济调控政策，处理好各种利益关系，高度重视人民群众普遍关注的热点、难点问题。在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，要更加注重社会管理、公共服务和资源合理利用、发展循环经济、保护环境等方面的立法。把社会需要、能解决实际问题、条件成熟、准备充分的项目作为立法重点。
二、维护国家法制统一、尊严、权威，突出地方立法特色
立法项目起草部门和省政府法制办在起草和审查地方性法规、政府规章草案时要认真研究相关的法律、法规的规定，自觉维护社会主义法制的统一、尊严和权威。对与现行法律、法规相抵触、与经济体制改革和转变政府职能精神不一致、阻碍建设富裕文明和谐新__奋斗目标的规定，要及时进行修改或者废止，做到立法与改革决策相统一，立法进程与社会发展进程相适应。对我省急需立法规范，国家尚未制定相关法律、行政法规，需要进行地方创制性立法的，应经过充分调查研究、广泛征求意见，确立的制度和措施应反映出我省地方特色，有针对性和可操作性，能够解决实际问题。
三、提高政府立法质量，保障社会公平正义
立法项目起草部门和省政府法制办在起草和审查地方性法规、政府规章草案时，要把提高立法质量放在第一位，树立全局观念，坚持从整体利益和改革开放的大局出发，着重从制度设计上研究解决实际问题。处理好立法数量和质量的关系，从维护社会公平正义的高度，深刻认识现阶段影响社会和谐的矛盾及其产生的原因，正确处理好各种利益关系，兼顾不同群体的利益。研究把握立法规律，把实践中成熟的好的经验和做法法定化，把对建设富裕文明和谐新__有重大影响、实际工作急需，也符合社会发展方向的制度和措施，通过立法确立起来，巩固改革发展成果。
四、不断改进政府立法工作机制，增强政府立法的科学性、民主性和透明度
立法项目起草部门和省政府法制办在起草和审查地方性法规、政府规章草案时，要进行深入细致地调查研究，提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势。政府立法工作要建立公开征求意见制度，不断拓宽公众有序参与政府立法的渠道，创新征求意见的方式，广泛听取社会各阶层、各方面的意见。对于涉及人民群众切身利益的问题，要特别注意听取利益相关群体和人大代表、政协委员的意见。对于涉及重要制度以及专业性、技术性较强的立法草案，要组织有关经济、技术和法律等方面的专家进行咨询或者论证，充分发挥他们的专长，提高立法论证质量。要健全立法联系协调制度，针对目前立法协调难度越来越大的实际，加强立法协调工作，把协调过程变成查清事实、讲清道理、化解矛盾、统一思想的过程。有关部门对草案涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，省政府法制办应当进行协调，达成一致意见；对经协调仍不能达成一致意见的，应当及时将争议的主要问题、有关部门的意见及省政府法制办的意见报省政府领导决定。
五、增强立法工作计划的严肃性，确保按时、高质量完成地方性法规、政府规章起草任务
《__省人民政府20__年立法工作计划》已经省政府第27次常务会议讨论通过。列入20__年立法提交项目的责任单位一定要做好起草、调研和协调工作。提交的送审稿规定的制度、措施具有可操作性，能解决实际问题，内容要具体、明确，内在逻辑关系严密，语言要规范、简洁、准确。立法说明要阐明立法目的、必要性和需要解决的主要问题，以及规定的主要措施和有关部门的意见等内容。责任单位要高度重视立法工作，明确领导责任，指定专人负责，确保送审稿的质量。责任单位应当于20__年3月31日前，将立法提交项目送审稿报送省政府法制办。不能如期完成起草任务的，责任单位要向省人民政府作书面说明。省政府法制办要加强与有关责任单位的协调、沟通，落实立法工作计划。对已经报送的送审稿，应及时审查，对立法条件尚不成熟，规定的主要制度存在较大争议且没有国家法律法规或者政策依据，规定的主要措施无可操作性，不能结合本省情况解决实际问题的，省政府法制办可以缓办或者退回起草单位。对立法条件成熟，符合质量要求的送审稿，省政府法制办应当抓紧修改、调研、论证工作，按计划分期报送省人民政府审议。在立法过程中，应进一步加强与省人大相关机构的工作联系，适时邀请省人大相关委员会提前介入地方性法规立法审查。
列入起草调研项目的责任单位应当在20__年9月31日前，将起草完成的初稿报送省政府法制办，作为下一年度立法备选项目。对成熟的起草调研项目，可根据情况经省政府法制办审查，报省政府领导同意，适时提交省人民政府审议。
列入酝酿论证项目的责任单位要开展好项目的必要性、可行性和部门之间协调的论证工作，准确把握项目调整的范围，立法的基本情况和国家相关立法项目进展情况，并及时与省政府法制办取得联系，主动推进项目论证工作。
今天，市人大常委会在这里召开我市地方性法规清理暨立法工作会议，主要是对这次的法规清理工作和今年立法计划的实施工作进行一次动员和部署，目的是希望各部门、各单位能够高度重视，确保法规清理工作和立法计划顺利完成。刚才法制委员会主任委员同志就这次法规清理工作的目标任务、指导原则、范围、任务分工及实施步骤等内容作了详细的说明，法规工作室副主任同志介绍了今年立法计划的编制情况，市政府副市长同志代表市政府对做好法规清理工作和立法计划实施工作提出了要求，我都表示赞同。下面，我讲几点意见。
一、充分认识地方性法规清理工作的重要意义
1986年地方组织法赋予省会市人大及其常委会制定地方性法规的职权。24年间，我市地方立法工作不断取得新进展。市人大及其常委会先后制定地方性法规102件，修改地方性法规50件次，废止地方性法规19件，现行有效的地方性法规有84件，这些法规有力促进了我市各项事业全面协调可持续发展。随着经济和社会事业的快速发展、国家法律法规的不断健全完善和科学发展观的贯彻落实，我市的部分地方性法规出现了一些不适应、不一致、不协调的问题。有的因为制定时间较早，已明显不适应经济社会发展的需要；有的因为上位法发生变化，需要重新衔接、配套；还有的由于操作性不强，出现了法规虚置现象。因此，在认真研究制定新法规的同时，适时进行法规清理工作，及时修改、废止那些与形势发展不相适应的法规，是进一步提高地方立法质量，更好地发挥地方性法规细化、补充功能，维护中国特色社会主义法律体系科学、统一、和谐的内在要求。根据全国人大常委会的统一部署，市人大常委会决定今年对市本级地方性法规进行一次全面集中清理，对不符合科学发展观和维护国家法制统一原则的法规予以修改或废止。各单位要充分认识开展这项工作的重要意义。
首先，开展地方性法规清理工作，是保证国家法制统一的客观需要，是确保国家在形成中国特色社会主义法律体系的必然要求。吴邦国委员长在第十一届全国人大二次会议上指出，为实现党中央提出的到形成中国特色社会主义法律体系这个目标，“我们要按照党的十七大精神，努力在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐”。王兆国副委员长也指出，各地方应按照吴邦国委员长和全国人大常委会关于形成中国特色社会主义法律体系的部署，认真做好地方性法规的制定和清理工作。李建国副委员长在第十五次全国地方立法研讨会上，对开展地方性法规的全面清理工作提出了明确的要求。去年11月，全国人大常委会法制工作委员会下发《关于做好地方性法规清理工作的意见》，对清理工作作了具体部署。这次地方性法规清理，是继全国人大常委会全面进行法律清理工作之后的一项重要工作，是一项政治性、法律性、专业性都很强的工作。这项工作的开展，对于维护社会主义法制统一，保证法律体系科学统一和谐，保证政令畅通，推进依法行政，完善和优化我国的法治环境有着非常重要的意义。
其次，清理地方性法规，是贯彻实践科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措，是促进我市经济社会发展、“两型社会”建设和自主创新的实际需要。当前，经济社会发展和现代化建设已经站在了新的历史起点。承担着促进中部地区崛起、建设城市圈“两型社会”综合配套改革试验区、建设东湖高新区国家自主创新示范区等重大国家发展战略任务。面对这一前所未有的挑战和机遇，必须要充分发挥综合优势，加快转变发展方式，必须要推进体制机制的改革创新，必须要有法律制度的推动和保障。这次法规清理的一个重要内容，就是着力消除不适应当前经济社会发展形势要求的制度，解决法规中影响和制约“两型社会”建设、影响和制约自主创新、影响和制约发展方式转变的突出问题，通过修改、完善具体的法律制度，更好地发挥地方立法在推进经济社会发展、推动改革创新中的积极作用。因此，做好法规清理工作，对于构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为我市新一轮经济社会发展提供有力的法制保障，具有十分重要的意义。
二、加强领导，精心组织，按时完成法规清理工作
法规清理是立法工作的重要组成部分，直接影响立法的整体质量。前些年，随着国家行政处罚法、行政许可法的颁布实施和我国加入世界贸易组织后所面临的新形势新任务，市人大常委会先后几次对我市地方性法规进行了集中清理，相继修改和废止了一批地方性法规，维护了国家法制的统一和尊严，推动了我市的经济和社会事业的发展。较前几次法规清理而言，这次法规清理工作面广量大，综合性更强，要求更高，任务更重。各责任单位要本着对工作负责、对人民负责的态度，高度重视，加强领导，精心组织，要把法规清理工作纳入本单位的重要工作日程。要按照统一部署的要求，制定工作方案，周密安排，明确责任，认真研究本部门执行或者与本部门有关的现行地方性法规，按期提出处理意见，圆满完成清理任务。
一是要明确责任，加强领导。各责任单位要确定一名分管领导为本部门清理工作的责任人。把法规清理工作同推进依法行政、建设法治政府有机统一起来，认真制定工作方案，落实清理工作责任制，组织专门班子，抽调专门人员，集中力量，保证清理工作顺利进行。清理法规数量多、任务重的单位，要明确分工，落实责任处室和人员，真正做到任务到人、责任到人。责任单位的法制工作机构要做好综合协调工作。
二是要突出重点，讲求实效。要把清理重点放在早期制定的与“两型社会”建设和自主创新、与经济社会发展特别是社会主义市场经济要求明显不适应，与宪法、法律、行政法规不一致，以及法规之间不协调的突出问题上。要坚持实事求是，一切从实际出发，有什么问题就解决什么问题，有多少问题就解决多少问题，确保在今年上半年取得阶段性成果。
三是要结合评估，认真研究。，市人大常委会组织对1986－市人大及其常委会制定的79件现行地方性法规进行了全面评估。有关各方积极参与、支持和配合了评估工作。中南财经政法大学专家评估团队向常委会提交了评估 报告，市人大各专门（工作）委员会对评估报告进行了研究，分别征求对口部门的意见，对评估的法规逐件提出处理意见。这次清理工作中，要注意将法规评估的意见建议作为法规清理的重要参考，认真研究，在此基础上，提出清理的意见和建议。
四是要加强协调，密切配合。市人大相关专门（工作）委员会、常委会相关工作机构、市政府相关部门和有关单位要做到互相支持、协调配合，形成合力。有的法规内容涉及多个部门的职责或工作，有关部门要紧密配合。市政府法制办要履行好政府系统清理工作的综合协调职责，掌握市政府各部门清理工作的全面情况，积极协助市人大有关专门（工作）委员会、常委会有关工作机构开展工作。市政府有关责任单位的清理情况要及时与市政府法制办沟通，需要提出废止、修改意见的，要与市政府法制办共同研究。市人大有关专门（工作）委员会、常委会有关工作机构要按照清理工作方案的分工，做好组织工作，协调好相关单位之间的关系。法制委员会、法规工作室要做好综合协调、统一审查等综合性工作，并与相关专门（工作）委员会及市政府法制办做好会商工作，确保清理工作顺利开展。
五是要分步实施，狠抓落实。市人大常委会办公厅关于清理地方性法规的工作方案已明确了各个阶段的时间要求和任务分工。为确保按时完成，市人大各专门（工作）委员会、市政府有关部门和其他相关单位的分头审查时间应尽可能提前，要有足够的时间来讨论论证，使各方面形成比较一致的意见。清理工作要在今年6月底前取得阶段性成果，提出清理方案。对需要废止或者修改量不大的法规，要在年底以前完成集中修改和废止的相关工作；其他的，根据情况列入以后年度的立法计划，适时安排修改。
三、扎实工作，科学推进，确保今年立法计划的落实
对我市现行地方性法规开展集中的全面清理，是今年立法工作的一项重要任务。同时，还要组织实施好常委会立法计划。各有关部门和单位要按照立法计划确定的项目，做好各个环节的工作，确保立法计划的圆满完成。这里，我强调几点。
一是要加强法规草案起草工作。法规草案的质量如何，对于立法质量关系很大。承担法规草案起草任务的部门要加强对起草工作的领导，完善起草工作机制，做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”，确保按时保质提出法规草案。法规草案在提请市政府常务会议讨论前，有关单位要将草案送交市人大有关专门（工作）委员会、常委会法规工作室征求意见，并对草案的焦点、难点问题以及处理情况等予以说明。有关专门（工作）委员会、法规工作室要提前介入，参与政府部门的起草、调研、论证等工作，及时提出意见建议。要加强起草过程中的沟通协调工作。凡法规草案涉及其他部门职权、职责的，起草单位要与有关部门充分协商和沟通，认真征求意见。要将重大问题解决在起草、协调环节，解决在审议之前，为常委会顺利审议法规草案创造条件。有关专门委员会要把好法规草案的初审关，发现法规草案质量不高、不够成熟的，不要急于提交常委会，要认真进行调研、论证，听取各方面意见。对有重大分歧的法规草案，专门委员会可以向常委会主任会议建议，由起草单位认真研究解决。
二是要改进立法调研方式。起草和审议单位要将调研贯穿于立法工作的全过程。立法调研要贴近实际、贴近问题、贴近群众。要增强调研活动的针对性，加强对法规中的重点、难点、专业问题进行调研。要全面、深入、广泛听取意见，多听取各方面的不同意见，尤其是要多听取法规草案所涉及的利益群体的意见。要根据调研内容和调研目的，选择合适的调研形式，邀请常委会组成人员、市人大代表、有关专家学者参加。专门（工作）委员会和法制委员会、法规工作室应协调配合，组织好立法调研论证，对法规的必要性、主要制度以及具体条款等一并予以考查，提高调研论证的效率。常委会组成人员尤其是专职委员应当带头参与立法调研，通过各种形式，将立法调研作为依法履职的重要组成部分，积极参加，熟悉有关情况，把握社情民意，提高法规的审议质量。
三是要建立健全公开征求意见的机制。要进一步拓宽法规征求意见的渠道，建立多形式、多层次征求意见的机制，扩大公民对立法工作的有序参与。要在书面征求意见的基础上，充分利用报纸、网络等媒体更加广泛征求社会各方面意见，也可以委托区人大、专业组织、利益群体等征求意见，充分听取行政管理相对人、利益关系人的意见。今后，原则上法规草案都应该向社会公开。法规草案一审后，一般都要在市人大网站上征求意见，重要法规草案要在《长江日报》上征求意见。在公开的渠道和形式上，还可考虑同时在本地区发行量大的报纸、点击率高的网站上征求意见，还可以通过广播、电视相关信息，方便群众了解立法工作，积极建言献策。在公布的内容上，既可以是法规草案全文，也可以是法规草案摘要，还可以针对法规草案提出几个问题征求意见。在法规草案公布的同时，可考虑以多种形式介绍法规草案的起草背景，使社会公众对法规草案增进了解和认识，引导公众参与讨论提出意见。
四是要努力增强法规的可操作性。地方立法是国家立法的补充，应当采取“宜细不宜粗”的立法方式，从起草法规入手，增强法规的可操作性。在法规的实体性内容方面，对管理主体的职权、责任要界定清晰，避免职权交叉和执法扯皮。对于涉及公民、法人和其他组织权利义务的规定，应当具体明确。在法规的程序性规定方面，要更严格地规范政府的行政行为，科学合理地设置行政程序，保证行政行为符合自然公正原则，有效促进政府与公众之间的沟通和信任。要建立完善的权利救济和纠纷解决制度，保证行政相对人获得通知、陈述、抗辩、申请等程序性权利，为公民实现实体权利提供便利。在法规的授权性规定方面，除特殊情况外，一般不授权其他主体制定具体办法。即使要授权，也应该严格限制被授权的主体，明确授权的目的、范围以及制定的时间等要求。
第一条为规范交通法规制定程序和交通立法行为，保证交通立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，制定本规定。
第二条交通法规的立项、起草、修订、审核、审议、公布、备案、解释和废止，适用本规定。
第三条本规定所称交通法规，是指交通部起草上报和制定的调整公路、水路交通事项的下列规范性文件：
(一)交通部起草上报国务院审查后提交全国人民代表大会或其常务委员会审议的法律送审稿；
(二)交通部起草上报国务院审议的行政法规送审稿；
(三)交通部及交通部与国务院其他部门联合制定的规章。
第四条制定交通法规应当遵循下列原则：
(一)交通法规应当贯彻党和国家的路线、方针和政策；
(二)法律送审稿不得与宪法相违背；行政法规送审稿不得与宪法、法律相违背；规章不得同宪法、法律、行政法规、国务院的决定、命令相违背；
(三)交通法规应当促进和保障交通行业健康、可持续发展，体现和维护交通从业者和人民群众的根本利益。
第五条交通法规的名称应当准确、规范，符合下列规定：
(一)法律称“法"；
(二)行政法规称“条例”、“规定”、“办法”；
(三)规章称“规定”、“办法”、“规则”、“实施细则”、“实施办法”。
第六条交通法规应当备而不繁，逻辑严密，结构严谨，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。
第七条交通法规根据内容需要，可以分为章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
除内容复杂的外，规章一般不分章、节。
第八条交通法规制定工作由交通部法制工作部门(以下简称法制工作部门)归口管理，具体工作主要包括：
(一)编制和组织实施交通立法规划和年度立法计划；
(二)协调交通法规的起草工作；
(三)负责交通法规送审稿的审核修改和报送工作；
(四)负责配合立法机关开展法律、行政法规草案的审核修改工作；
(五)组织规章的解释、清理、废止工作；
(六)负责交通规章的公布工作；
(七)负责交通规章的备案工作。
交通立法工作经费应当列入财政预算。
第二章立项
第九条法制工作部门应当按照突出重点、统筹兼顾、符合需要、切实可行的原则，于每年年初编制本年度的立法计划。
第十条交通部各部门根据职责和管理工作的实际情况，认为需要制定、修订交通法规的，应当于计划年度前一年的十月份向法制工作部门提出立项建议。
其他单位、社会团体和个人也可以向交通部法制工作部门提出立法建议。
第十一条立项建议涉及部内多个部门职责的，可以由有关部联合提出立项建议；对于立项建议有分歧的，由法制工作部门协调提出建议，仍不能达成一致意见的，报部领导决定。
第十二条下列事项不属于交通法规立项范围：
(一)交通行政机关及所属单位的内部管理事项、工作制度等；
(二)对具体事项的通知、答复、批复等；
(三)技术标准、技术规范等；
(四)有关工资、津贴标准的规定；
(五)需要保密的事项；
(六)依照立法法规定不属于交通法规规定的其他事项。
第十三条立项建议应当包括以下内容：
(一)交通法规的名称；
(二)拟立项目是新制定还是修订；
(三)立法目的、必要性和所要解决的主要问题；
(四)立法项目的调整对象和调整范围；
(五)拟确立的主要制度；
(六)立法进度安排；
(七)立法项目起草部门和责任人；
(八)机关。
立项建议应当由建议部门主要负责人签署。
第十四条法制工作部门应当根据立法计划的编制原则，从以下方面对立项建议进行汇总研究，拟定交通部年度立法计划：
(一)是否符合交通部近期和年度中心工作要求；
(二)交通法律和行政法规的立项建议是否符合交通法规体系框架的要求；
(三)立法事项是否属于应当通过立法予以规范的范畴；
(四)法规之间是否相互衔接，内容有无重复交叉；
(五)立法时机是否成熟；
(六)立法计划的总体安排是否切实可行。
第十五条立法计划分为一类立法项目和二类立法项目。
一类立法项目，是指应当在年内完成的立法项目，即法律送审稿、行政法规送审稿在年内上报国务院，规章在年内公布。
二类立法项目，是指年内研究起草，适时报审的立法项目。
第十六条立法计划应当包括以下内容：
(一)立法项目名称；
(二)立法项目起草部门和责任人；
(三)报部法制工作部门审核时间；
(四)报部务会议审议时间或者上报国务院时间；
(五)其它需要写明的内容。
第十七条交通部年度立法计划经主管部领导审核后，报交通部部务会议(以下简称部务会议)审议，以交通部文件印发执行。
交通部年度立法计划是开展交通年度立法工作的依据，应当严格执行。各部门应当按照立法计划规定的时间完成起草、修改和审核工作。法制工作部门应当对年度立法计划执行情况进行检查、督促，并定期予以通报。
立法计划在执行过程中需要增加或者减少立法项目的，部内有关部门应当提出变更立法计划的建议并会商法制工作部门，报主管法制工作的部领导和分管其业务的部领导批准后，由法制工作部门对立法计划作出调整。
第三章起草
第十八条交通法规由立法计划规定的起草部门负责组织起草。需与有关部委联合起草的，应当同有关部委协调组织起草工作。
起草交通法规，可以邀请有关组织、专家参加，也可以委托有关组织、专家起草。
第十九条起草交通法规，应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定，同时还应当符合下列要求：
(一)体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务转变；
(二)符合精简、统一、效能的原则，简化行政管理手续；
(三)切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；
(四)体现行政机关的职权和责任相统一的原则，在赋予行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任；
(五)体现交通事业发展和交通行业管理工作的客观规律；
(六)规章所规定的事项不得超过交通部的法定职能；
(七)符合立法技术的要求。
第二十条起草部门应当落实责任人员或者根据需要成立起草小组，制定起草工作方案，并及时向法制工作部门通报起草过程中的有关情况。
第二十一条法制工作部门可以提早介入交通法规起草工作，及时了解交通法规的起草情况，协助起草部门协调解决起草过程中的问题。
第二十二条起草交通法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛征求有关机关、组织和公民的意见。征求意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
起草交通法规应当书面征求省级交通主管部门的意见。
第二十三条需要举行听证会的，应当按照下列程序组织：
(一)听证会应当公开举行，起草部门应当在举行听证会的3O日前公布听证会的时间、地点和内容；
(二)通过社会公开报名、邀请等形式确定参加听证会的有关机关、组织和公民；
(三)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的交通法规，有权提问和发表意见；
(四)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
(五)起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见，并在起草说明中对意见的处理情况和理由予以说明。
第二十四条起草的交通法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草部门应当向社会公布，征求社会各界的意见，也可以举行听证会。
起草部门应当认真研究社会各界和听证会反映的意见，并在起草说明中对意见的处理情况和理由予以说明。
第二十五条交通法规涉及重大技术管理问题的，起草部门应当向交通部总工程师征求意见，并在起草说明中对有关意见的处理情况和理由作出说明。
第二十六条交通法规内容涉及多个部门职责或与其他部门关系紧密的，起草部门应当征求相关部门意见。经充分协商仍不能取得一致意见的，起草部门应当在起草说明中说明情况。
第二十七条起草部门应当编写起草说明。起草说明应当包括以下内容：
(一)立法目的和必要性；
(二)立法依据；
(三)起草过程；
(四)征求意见的情况、主要意见及处理、协调情况；
(五)对设立和规定行政许可事项的说明；
(六)对确立的主要制度和主要条款的说明；
(七)其他需要说明的内容。
第二十八条起草部门应当按照立法计划确定的进度安排完成起草工作，形成送审稿，并按时送法制工作部门审核。
送审稿应当由起草部门的主要负责人签署；涉及部内其他部门职责的，应当在送审前送有关部门会签；由几个部门共同起草的送审稿，应当由几个部门主要负责人共同签署。
第二十九条起草部门将送审稿送法制工作部门审核时，应当一并报送起草说明和其他有关材料。
其他有关材料主要包括汇总的意见、调研报告、听证会笔录、国内外立法资料等。
第四章审核
第三十条送审稿由法制工作部门统一负责审核、修改。
第三十一条法制工作部门主要从以下方面对送审稿进行审核：
(一)提交的材料是否齐备，是否符合本规定的要求；
(二)是否符合本规定第四条、第十九条的规定；
(三)是否与有关法规衔接、协调；
(四)是否征求了有关方面的意见，并对主要意见提出了处理意见，有关处理意见是否正确、合理；
(五)有关分歧意见是否经过充分协调并提出处理意见，有关处理意见是否正确、合理；
(六)是否符合立法技术的要求；
(七)是否符合实际，具备可操作性；
(八)是否符合本规定的其他有关要求。
第三十二条送审稿有下列情形之一的，法制工作部门可以退回起草部门：
(一)报送材料不齐备或者不符合规定的；
(二)立法依据不足或者与上位法抵触、矛盾的；
(三)起草部门对存在较大争议的问题未与有关部门协商或者有关部门对规定的主要制度存在较大争议的；
(四)主要内容严重脱离实际或者缺乏可操作性的；
(五)在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的；
(六)送审稿不符合本规定第四条、第十九条、第二十八条规定的。
被退回的送审稿经起草部门按照要求完善后，应当按照规定程序重新报送法制工作部门审核。
第三十三条法制工作部门可以就送审稿涉及的主要问题征求相关部门的意见；涉及国务院其他部委职责或者与之有密切关系的，可以向有关部委征求意见；涉及重大、疑难问题的，应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第三十四条法制工作部门可以就送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第三十五条送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公开征求意见，也未举行听证会的，法制工作部门可以将送审稿向社会公开征求意见，也可以举行听证会。
需要举行听证会的，按照本规定第二十三条规定的程序进行。
第三十六条法制工作部门应当就送审稿中的有关重要法律问题向交通部法律专家咨询委员会征求意见。
法制工作部门应当对专家咨询意见进行全面客观的整理，并提出对专家意见的处理建议。
第三十七条各相关部门对送审稿中关于管理体制、职责分工、主要管理制度等内容有不同意见的，法制工作部门应当组织相关部门进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、各方意见和处理建议报主管部领导决定。
第三十八条法制工作部门应当认真研究各方意见，在与起草部门协商后，对送审稿进行修改，形成交通法规送审修改稿，并编写审核报告。
第三十九条交通法规送审修改稿和审核报告由法制工作部门主要负责人签署，并按有关规定送起草部门和相关部门会签，报有关部领导审核。
交通法规送审修改稿经部领导审核同意后，提请部务会议审议。
第五章审议与公布
第四十条交通法规送审修改稿由部务会议审议。
部务会议审议送审修改稿时，由法制工作部门主要负责人对送审修改稿作说明。
第四十一条部务会议审议通过的规章送审修改稿，由部长签署并以交通部令形式公布。
部务会议审议通过的由交通部主办的与国务院其他部委联合制定的规章，由交通部部长与国务院其他部委的领导共同签署，以联合部令形式公布，使用交通部令的序号。
部务会议审议通过的法律、行政法规送审修改稿，由部长签署以交通部文件形式报国务院审查。在全国人大、国务院审核、修改过程中，由法制工作部门会同相关部门做好协调、配合工作。
第四十二条经部务会议审议未通过的交通法规送审修改稿，由法制工作部门按照部务会议要求，会同有关部门进行修改、完善后，报部领导决定是否再次提交部务会议审定。
第四十三条公布规章的命令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、公布日期和签署人等内容。
第四十四条规章公布后，应当及时在《国务院公报》、《中国交通报》、交通部政府网站上刊登。
在《国务院公报》上刊登的规章文本为标准文本。
第四十五条规章应当在公布之日起3O日后施行，但是涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第六章备案、修订、解释和废止
第四十六条规章应当在公布后3O日内，由法制工作部门按照有关规定报送国务院备案。
第四十七条具有下列情形之一的，交通法规应当予以修订：
(一)与上位法矛盾或者抵触的；
(二)与同位法存在矛盾的；
(三)立法背景发生重大情势变迁，交通法规内容已不适应形势需要的；
(四)其他应当修订的情形。
修订交通法规适用交通法规的制定程序。
第四十八条规章的解释权属于交通部。规章的解释同规章具有同等效力。
规章有下列情形之一的，应当予以解释：
(一)规章条文本身需要进一步明确具体含义的；
(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
第四十九条规章的解释由原起草部门负责起草，由法制工作部门按照规章审核程序进行审核、修改；或者由法制工作部门起草，征求有关部门的意见。规章的解释报请部务会审议或者经部领导批准后以交通部文件公布。
第五十条规章有下列情况之一的，应予废止：
(一)规定的事项已执行完毕，或者因情势变迁，无继续施行必要的；
(二)因有关法律、行政法规的废止或者修改，失去立法依据的；
(三)与新颁布的法律、行政法规相违背的；
(四)同一事项已被新公布施行的规章所代替，规章失去存在意义的；
(五)规章规定的施行期限届满的；
(六)应当予以废止的其他情形。
第五十一条规章的废止由法制工作部门归口管理。
一、加大地方立法信息公开的力度
地方立法信息公开，是公众参与地方立法的前提，没有地方立法的公开，就谈不上公众对地方立法的参与。近几年，地方立法信息公开的程度越来越高，但仍要进一步加大地方立法公开的力度。
1.要全面及时地公开地方立法信息。地方立法涉及诸多方面，例如，立法规划和立法计划的制订，法规草案的起草、征求意见、审议和通过，召开各种立法座谈会、论证会和听证会等等。除了法律、法规另有规定之外，地方立法信息都应当向社会公开，使公众对地方立法有一个全面的了解。公开地方立法信息还应当及时，特别是需要公众反馈意见的信息，更要讲究时效。现在，不少地方公布的地方立法信息不全，一些该公布的信息不公布，有的公布不及时，新闻变旧闻。这种状况应当尽快改变。
2.地方立法信息公开要连续完整。在地方立法信息中，重要的是有关征求法规草案意见的信息。这类信息的公开，要连续完整。所谓连续，就是法规草案一般都要经过二审、三审，个别的可能还要经过更多次的审议。法规草案信息不能只公开一次，而应当每次审议都要公开，要有连续性。所谓完整，就是公开的信息，不能仅为法规草案，还应有其他相关的文件一并公开，如法规草案说明、审议意见、审议结果报告乃至立法依据等。连续完整地公开法规草案信息，使公众对法规草案有一个整体把握，提出意见建议的针对性会更强。
3.采用多种方式公布地方立法信息。媒体受众广，是地方立法信息公开方式的首选。报纸、电视、广播等传统媒体影响力仍然很大，重要的地方立法信息，都要利用传统媒体公开。以网络为支持的新媒体具有即时传播、双向互动、任意转载、海量收播的特点，地方立法信息公开也要重视开发利用新媒体。除媒体方式外，根据需要，地方立法机关还可以设立公告栏、公共查阅室、资料索取点等，作为地方立法信息公开的补充方式。
二、完善公众参与地方立法的形式
公众参与地方立法有多种形式，经常采用的有：公布法规草案征求意见，召开立法座谈会、论证会、听证会等。总的来说，这些形式是行之有效的，但都有需要完善之处。
1.完善公布法规草案征求意见。公布法规草案征求意见，已是公众参与地方立法普遍采取的形式。目前主要问题是，有些法规草案公布后，社会反响小，没有引起公众的关注，提出的意见建议很少。其原因除了有的法规草案与公众关系的紧密度不够外，主要是立法机关的做法过于简单，仅进行公布，缺少必要的引导和互动，难以调动公众参与的热情。法规草案公布后，不能只靠公众自发参与，立法机关必须加强引导和互动，使公众的参与由自发变为自觉。只有这样，公布法规草案征求意见，才能取得预期的效果。加强引导和互动需要媒体的配合，立法机关和媒体可以共同作出安排。
2.完善立法听证会。立法听证会因其表达意见更直接，成为一种广受欢迎的公众参与地方立法的形式。但有一些立法听证会，由于陈述人缺乏代表性，缺少对抗性辩论，对提出的意见建议缺少必要的回应，因而被认为是“作秀”、“走形式”。当然，也不排除个别立法听证会有“作秀”、“走形式”之嫌，但造成这种情况的主要原因，是没有建立起完善的听证制度。立法听证会同其他公众参与形式比较，最大的区别在于它的程序性。立法听证制度的完善，从某种意义上说，就是听证程序的完善。要通过完善听证程序保证陈述人的公正遴选、不同意见的抗辩和对听证意见的回应，提高立法听证会的公信力。
3.完善立法论证。立法论证指的是，在立法过程中，立法机关组织有关专家对遇到的专业性、技术性较强的问题进行论述和证明。立法论证的目的，是为立法机关作出准确、科学的立法决策提供参考和依据。但从实际情况看，一些地方进行的立法论证并没有起到这样的作用。立法机关对立法论证必须精心组织，选择参加论证的专家必须对论证的问题有深入研究，要为专家提供尽可能详细的材料和情况，保证专家发表自己的论证观点。同时，立法机关要做到不先入为主，真正以论证意见为参考和依据，审慎地作出立法判断和决策。
三、扩大公众参与地方立法的范围
当前，公众参与地方立法主要是在法规草案审议阶段。法规草案审议是地方立法的中心环节，必须将这一阶段的公众参与搞好。同时，也要扩大公众参与地方立法的范围，搞好地方立法其他阶段的公众参与。
1.法规立项阶段公众参与。对于法规的立项，公众通过地方立法规划和立法计划公开征求意见，有所参与。但立法规划常委会每届五年才制订一次，立法计划也只一年一次。公众以此来参与法规立项，显然是不够的。现在需要建立一个经常性的公众参与法规立项的机制。可以参照立法法规定的，社会团体、企业事业单位以及公民向立法机关提出法规审查建议的做法，赋予公众提出法规立项的建议权。立法机关要有专门机构和人员负责对公众提出的法规立项建议进行处理和反馈。对于应当制定法规的，由立法机关组织安排起草，依法列入常委会的立法议程。
2.法规草案起草阶段参与。法规草案起草是法规制定的基础阶段。这一阶段广纳公众意见，对于立法反映民意，较之在法规草案审议阶段有事半功倍的效果。现在一些地方的立法机关委托法规草案起草，固然是公众参与法规草案起草的一个方式，但这只能是极少数人的参与。要解决大多数公众参与的问题，必须像审议法规草案阶段一样，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取公众的意见和建议。可以考虑，将法规草案起草阶段公众参与情况，作为法规立项与否的一个考量。对于在法规草案起草阶段没有认真听取公众意见和建议的法规项目不予立项。
3.立法后评估阶段公众参与。立法后评估是指法规实施一段时间以后，对法规实施绩效进行分析评价，对法规规定的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活动，目的是检验和提高立法质量。据此，立法后评估已纳入立法工作的范畴。目前，各地立法后评估基本是由立法机关主持，个别也有由其他专门机构进行的。在这种情况下，公众参与立法后评估就更为重要。公众是法规实施的最深切感受者，缺少公众对法规实施的评价，难以保证立法后评估的客观性。需要指出的是，现在有的地方立法机关注意了公众参与立法后评估，但将对象主要集中在人大代表、政协委员和律师，面有些窄，还需要多听取社会其他阶层的意见。
四、重视特殊意义群体对地方立法的参与
公众参与地方立法必须具有广泛性和代表性，只有这样才能更好地反映广大群众的意见和要求。但同时，也要注意重视有特殊意义的群体对地方立法的参与，使地方立法更有针对性。
1.重视管理相对人的参与。地方性法规中，大部分法规属于行政管理方面的。行政管理所指向的公民、法人和社会组织为管理相对人。这类法规有关行政管理的规定，直接关系管理相对人的权益。因此在立法时，必须重视管理相对人的参与。要将管理相对人作为行政管理方面立法征求意见的重点。特别要在管理相对人的权利和义务设置上，充分听取他们的意见，以求在立法中公平、公正地设置管理相对人的权利和义务。避免出现行政管理立法只强调管理相对人履行义务，忽视其应有的权利；强调行政机关的管理权限，忽视其应负的责任。
2.重视弱势群体的参与。所谓弱势群体是指生活在社会底层，经济政治处于弱势地位的群体，包括失业人员、下岗职工、农民工以及残疾人和孤寡老人等。弱势群体在社会所处的地位，决定了其缺少话语权和表达诉求的渠道。因此，在地方立法中，对弱势群体的参与，应当给予特别的重视。要加强引导，创造条件，确保弱势群体的话语权，畅通弱势群体表达诉求的渠道。对涉及弱势群体权益的地方立法，立法机关应当主动地、直接地听取弱势群体的意见。要在地方立法中体现对弱势群体权益的特殊保护，以实现社会的公平正义。
3.重视社会团体的参与。社会团体是指公民自愿组成，为实现共同意愿，按照其章程开展活动的社会组织，既包括工会、共青团、妇联这类带有官方性的人民团体，也包括各种类型的民间组织。与公民个人比较，社会团体参与地方立法的作用更大。公民个人的要求是分散的，社会团体可以将分散的个人意志集中起来，向地方立法机关反映，可形成比个人参与大得多的影响力。而且，社会团体还可以将公众参与地方立法纳入有序的轨道。因此，要重视社会团体参与地方立法，发挥社会团体参与地方立法的积极作用，使社会团体参与成为公众参与地方立法的重要渠道。
五、建立健全公众参与地方立法的制度
公众参与地方立法存在的问题，根本原因是缺乏制度保障。因此，当务之急是抓紧建立健全公众参与地方立法制度。应当从三个方面入手。
1.通过地方性法规作出规定。应当在关于地方立法的法规中增加有关公众参与地方立法的内容。从实践看，各地关于地方立法方面的法规，基本是2000年立法法颁布实施后不久制定的，基于当时的认识，对于公众参与地方立法普遍没有作出明确规定。因此应考虑修改这方面的法规，对公众参与地方立法作出明确的规定。应当制定有关公众参与地方立法的专项法规，如公众参与地方立法办法，对公众参与地方立法相关问题作出全面的规定。还可以根据情况，对公众参与地方立法有关问题作出单项规定，如地方立法信息公开条例、地方立法听证规则等。通过地方性法规对公众参与地方立法作出规定，这是公众参与地方立法的根本性制度保障，将使这项工作有法可依，依法监督。
2.主任会议作出决定。地方组织法规定，常委会主任会议有处理常委会重要日常工作的职责。通过规范性文件，对常委会工作作出制度性规定，是否也属于这一职责范围存在争议。但从实际情况看，在不少地方采用此种做法已成通例。公众参与地方立法的工作，主要是由常委会组织的，而且大量是程序性的。因此，将公众参与地方立法制度的有些内容，作为常委会的工作制度，在制定法规不成熟或者尚不需要制定法规的情况下，由常委会主任会议作出决定，通过规范性文件，也是可行的做法，对公众参与地方立法也可以起到保障作用。
目前，立法法和关于立法方面的地方性法规对于常委会审议法规案作出的规定，主要是程序方面的，也是已经成熟和完善的，但如何真正提高审议质量、进而提高地方立法的质量，尚需从审议机制上作进一步研究、完善。
一、审议前的准备
常委会高质量的审议离不开会议前的充分准备。绝大多数立法方面的地方性法规都规定列入常委会会议议程的地方性法规案应当在会议举行前将地方性法规草案及有关资料发给常委会组成人员。各地的不同之处在于，关于草案资料的发放有的规定在常委会举行会议十五日前，有的规定十日前、七日前、五日前。吉林、青海等地将这一时限规定为不可变通的时限；大多数地方在规定中增加“一般”或者“除特殊情况外”等限定条件，使得这一时限可以变通。
实践中，有的地方存在法规草案及资料不能在法规规定的时限之前发给常委会组成人员的现象。如有的地方规定法规草案及资料在常委会会议前七日发送，而《常委会议事规则》规定会议举行的五日前将会议日期、地点、建议议题及有关材料发送，主任会议往往在常委会会议前一周召开，会后工作人员将各种材料一并发送组成人员，有时会出现法规草案及资料发送延误的情况。笔者认为，法规草案及资料的发送不应晚于常委会会议前七日。即便常委会会议七日前发送，除去邮寄在途的时间、从事本职工作的时间、准备其他议题审议意见的时间等，组成人员对于法规草案及资料进行调查研究的时间并不充裕。
审议前准备审议意见是组成人员认真执行职务的题中之义，重庆、辽宁、山西等地在法规中予以明确，常委会组成人员应当对法规草案进行调查研究，准备审议意见。为了更好地服务审议工作，除了向常委会组成人员寄送法规草案及说明以外，还可以增加法规立项背景材料、相关参考资料、前期调研中的争议焦点内容及各方意见、审议提要等，为组成人员准备审议意见提供参考。必要时，还可以组织常委会组成人员在审议前进行视察、调研，或者将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研、开展专题询问结合起来，统筹安排相关、相近的议题或调研内容，使各项工作相互促进。
二、审议的次数及时间
重庆、广东、福建、四川、安徽、辽宁等地立法规定法规案的审议以“三读”为原则。各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；修改地方性法规案、废止地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。其他地方一般以“二读”为原则；各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决；重要的地方性法规案，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决。“三读”体现了立法的审慎，“二读”则更有效率，各地对审次的确定均没有一概而论，而是作了灵活规定，允许根据法规案及审议情况来依法确定审次。
重庆、浙江、黑龙江、江西等地法规中明确规定常委会审议法规案应当有充足的（或必要的）时间保证。法规案审议时间多久没有明确规定，也难以一概而论，安排的时间过长，组成人员最后“无话可说”，会议效率低；安排的时间过短，在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，妨碍常委会职权的行使，影响法规案的审议质量。审议时间长短取决于多个因素，例如组成人员会前调研充分，法规案的内容较多、专业性不强，或者法规案质量不高、部分条款存在争议等情况下，往往审议意见更多，需要安排更长的时间。对于“二读”的法规案，二审后修改的时间通常较短，从保证法规质量、方便工作的角度，一审的时间应充分保证，组成人员充分表达意见。无论如何确定审议时间，其底限应当是保证常委会组成人员均有时间简明地发表对法规案的意见，对于涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。不可为了提高效率或者节约会议成本而无限制地压缩审议时间。
三、审议的内容
大多数地方都没有在法规中对于人大常委会审议法规案的内容作出规定，仅部分地方作出规定。如江苏省规定，常务委员会主要审议法规草案的合法性、可行性，法规草案的体例、结构、条文以及法律用语是否准确、规范。广东省规定，常务委员会会议分组会议就法规草案的必要性、可行性、合法性、法规案主要问题等进行审议。青海省规定，常委会一审对地方性法规草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要问题进行审议；二审对地方性法规草案修改稿的重点、难点及主要分歧意见进行审议。四川省以人大常委会决定的形式在规范性文件中规定，一审着重就法规草案的必要性和可行性进行审议，二审着重就法规草案的公正性、操作性及重大问题进行审议，三审进一步就法规草案与上位法是否抵触、与同位法是否协调以及重大问题进行全面审议。
这些规定对于提高常委会组成人员审议的针对性、科学性、实效性具有指导意义。笔者认为，在法规案的审议中，大到立法的必要性、可行性、合法性以及制度设计，小到法规草案的句式、文字、标点，都可以提出意见。实践中，还有三个值得关注的问题：
（一）法规案的审议中可否要求处理相关具体工作。如果是通过具体工作反映当前存在的问题 ，希望在法规中予以规范，那么可以在审议中提出。但是，如在制定建筑废弃物资源化利用的法规时，组成人员提出某地建筑垃圾乱堆长期无人清理，要求政府予以解决。这是对相关法律、法规、规章执行不力的问题，不属于该法规直接规范的内容，那么就偏离了会议议题，不应在审议法规时提出，可以通过提出代表建议、批评和意见要求办理。
（二）对于其他组成人员已经提过的意见是否有必要重复提出。审议意见可以重复提出，特别是对于争议较大的问题，组成人员的表态对于法规草案修改中意见的采纳，具有重要影响。但在重复提出时，可以对重复的内容简要概括、表明态度，对于他人观点的补充或者重大争议问题各方意见难分高下的情况，可以适当展开。
（三）审议意见应当尽可能宏观还是具体。提出的意见无论宏观还是具体都是合法的，但从便于法规修改、提高立法质量的角度，审议意见应尽可能具体，既指出法规草案中的问题又提出修改的方案，更利于法规修改能够准确反映组成人员的意见。宏观的意见，尽管有指导作用，但是修改时对该意见理解的深刻程度往往不同。
四、审议辅助措施
为更好地服务常委会审议工作，提高审议质量，各地人大常委会开展多种形式的探索：例如举办专题讲座，请专家介绍相关理论和工作中存在的问题；开展立法前评估并提供评估资料供组成人员审议时参考；邀请人大代表或者基层人大常委会领导列席会议发表意见或者书面征求代表意见并印发常委会会议；安排有关部门对重要问题进行调研并提出意见，供审议时参考等；修改修订法规，要进行立法后评估，并提供评估资料。安徽、江西、吉林等地的地方性法规都有关于审议辅助措施的规定，这些措施有助于常委会组成人员开阔思路，更多地了解法规案相关内容，更好地准备审议意见。
五、审议的过程
法律法规往往对于法规案的提出、审议、表决、公布等作出程序规定，但是对于每次审议中，是否要宣读法规草案、发言“走题”时的纠正、对审议意见的记录及确认等没有一定之规。
（一）一般程序。通常而言，审议的程序包括主持人（或者称为分组会议的召集人）主持宣布开会及议题，并请工作人员宣读有关文件，之后组成人员依次发表审议意见，常委会工作机构收集整理审议意见，分送法制委员会和有关的专门委员会，并根据需要印发常委会会议。审议完毕，主持人宣布对该议题的审议结束。
（二）是否宣读法规草案。有的地方立法规定了在分组会议上宣读法规草案全文和有关专门委员会的审议或者审查意见。也有观点认为，分组审议没必要宣读草案，法规草案依法都在会前发给常委会组成人员，组成人员应当在会前已经看过草案并准备了审议意见，没必要浪费时间宣读草案，而应把更多的时间用于发表审议意见。
笔者认为，两种观点都有道理，法规草案并不是必须在会议上宣读，完全可以由组成人员会前阅读、研究，开会时将更多的时间用于发表审议意见。然而，考虑到当前的实际情况，常委会组成人员多是兼职且大都是单位、部门的领导，本职工作十分繁忙，个别组成人员对人大工作往往无法兼顾，有的出席会议都难以保障，更谈不上会前认真阅读草案、深入调研、准备意见。因此宣读法规草案对于会前准备不充分的组成人员了解法规草案内容、准备审议意见，有一定帮助。
（三）发言冗长或者“走题”时的纠偏。审议发言应当围绕议题进行，而且应当保证组成人员均有发言的机会。根据会议议程安排的时间以及参会的组成人员数量，可以大致算出人均发言时间，在个别组成人员发言严重超时的情况下，主持人（或者召集人）应当提醒发言的组成人员控制时间。在组成人员均发表过审议意见而仍有时间的情况下，个别组成人员认为发言还需补充或进一步阐述的，可以继续发言。审议中，有的组成人员发言未能紧扣议题，有的甚至会穿插一些题外话，从而降低了审议效率，主持人（或者召集人）也应当及时提醒组成人员围绕议题发表意见。
六、审议的方式
法规草案的审议方式包括召开分组会议、联组会议或者全体会议审议三种形式。大会审议的优势在于集思广益，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性；分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。实践中，一般采用分组审议这一形式，但各地的法规中也会规定，根据需要可以召开联组会议或者全体会议对法规草案中的主要问题进行讨论。
全体会议审议的一个特殊形式就是对法规草案个别条款（有的地方性法规中成为“法规草案修正案”）的先行表决。重庆、福建、江西、山西等地均在地方性法规中作出相关规定。先行表决尽管名为“表决”，但与立法法第六十八条中“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序……”中的“表决”内涵并不同。后者的表决产生直接的法律效力，省级人大常委会的法规案在表决通过后即生效。而前者的表决并不导致个别条款生效，其实质是常委会行使审议职权，对有争议的条款确定如何规定。这种审议方式有利于充分地发挥常委会在立法中的主导作用，有利于准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。
地方性法规案的审议是立法的重要环节，立法机关对法规内容的影响和决定，主要是通过人大代表、常委会组成人员对法规案的审议实现的。立法审议机制是否科学、合理，直接关系到地方立法质量的高低，关系到地方立法权的行使是否充分，也关系到人民当家作主地位的实现。
目前，立法法和关于立法方面的地方性法规对于常委会审议法规案作出的规定，主要是程序方面的，也是已经成熟和完善的，但如何真正提高审议质量、进而提高地方立法的质量，尚需从审议机制上作进一步研究、完善。
一、审议前的准备
常委会高质量的审议离不开会议前的充分准备。绝大多数立法方面的地方性法规都规定列入常委会会议议程的地方性法规案应当在会议举行前将地方性法规草案及有关资料发给常委会组成人员。各地的不同之处在于，关于草案资料的发放有的规定在常委会举行会议十五日前，有的规定十日前、七日前、五日前。吉林、青海等地将这一时限规定为不可变通的时限；大多数地方在规定中增加“一般”或者“除特殊情况外”等限定条件，使得这一时限可以变通。
实践中，有的地方存在法规草案及资料不能在法规规定的时限之前发给常委会组成人员的现象。如有的地方规定法规草案及资料在常委会会议前七日发送，而《常委会议事规则》规定会议举行的五日前将会议日期、地点、建议议题及有关材料发送，主任会议往往在常委会会议前一周召开，会后工作人员将各种材料一并发送组成人员，有时会出现法规草案及资料发送延误的情况。笔者认为，法规草案及资料的发送不应晚于常委会会议前七日。即便常委会会议七日前发送，除去邮寄在途的时间、从事本职工作的时间、准备其他议题审议意见的时间等，组成人员对于法规草案及资料进行调查研究的时间并不充裕。
审议前准备审议意见是组成人员认真执行职务的题中之义，重庆、辽宁、山西等地在法规中予以明确，常委会组成人员应当对法规草案进行调查研究，准备审议意见。为了更好地服务审议工作，除了向常委会组成人员寄送法规草案及说明以外，还可以增加法规立项背景材料、相关参考资料、前期调研中的争议焦点内容及各方意见、审议提要等，为组成人员准备审议意见提供参考。必要时，还可以组织常委会组成人员在审议前进行视察、调研，或者将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研、开展专题询问结合起来，统筹安排相关、相近的议题或调研内容，使各项工作相互促进。
二、审议的次数及时间
重庆、广东、福建、四川、安徽、辽宁等地立法规定法规案的审议以“三读”为原则。各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；修改地方性法规案、废止地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。其他地方一般以“二读”为原则；各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决；重要的地方性法规案，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决。“三读”体现了立法的审慎，“二读”则更有效率，各地对审次的确定均没有一概而论，而是作了灵活规定，允许根据法规案及审议情况来依法确定审次。
重庆、浙江、黑龙江、江西等地法规中明确规定常委会审议法规案应当有充足的（或必要的）时间保证。法规案审议时间多久没有明确规定，也难以一概而论，安排的时间过长，组成人员最后“无话可说”，会议效率低；安排的时间过短，在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，妨碍常委会职权的行使，影响法规案的审议质量。审议时间长短取决于多个因素，例如组成人员会前调研充分，法规案的内容较多、专业性不强，或者法规案质量不高、部分条款存在争议等情况下，往往审议意见更多，需要安排更长的时间。对于“二读”的法规案，二审后修改的时间通常较短，从保证法规质量、方便工作的角度，一审的时间应充分保证，组成人员充分表达意见。无论如何确定审议时间，其底限应当是保证常委会组成人员均有时间简明地发表对法规案的意见，对于涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。不可为了提高效率或者节约会议成本而无限制地压缩审议时间。
三、审议的内容
大多数地方都没有在法规中对于人大常委会审议法规案的内容作出规定，仅部分地方作出规定。如江苏省规定，常务委员会主要审议法规草案的合法性、可行性，法规草案的体例、结构、条文以及法律用语是否准确、规范。广东省规定，常务委员会会议分组会议就法规草案的必要性、可行性、合法性、法规案主要问题等进行审议。青海省规定，常委会一审对地方性法规草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要问题进行审议；二审对地方性法规草案修改稿的重点、难点及主要分歧意见进行审议。四川省以人大常委会决定的形式在规范性文件中规定，一审着重就法规草案的必要性和可行性进行审议，二审着重就法规草案的公正性、操作性及重大问题进行审议，三审进一步就法规草案与上位法是否抵触、与同位法是否协调以及重大问题进行全面审议。
这些规定对于提高常委会组成人员审议的针对性、科学性、实效性具有指导意义。笔者认为，在法规案的审议中，大到立法的必要性、可行性、合法性以及制度设计，小到法规草案的句式、文字、标点，都可以提出意见。实践中，还有三个值得关注的问题：
（一）法规案的审议中可否要求处理相关具体工作。如果是通过具体工作反映当前存在的问题 ，希望在法规中予以规范，那么可以在审议中提出。但是，如在制定建筑废弃物资源化利用的法规时，组成人员提出某地建筑垃圾乱堆长期无人清理，要求政府予以解决。这是对相关法律、法规、规章执行不力的问题，不属于该法规直接规范的内容，那么就偏离了会议议题，不应在审议法规时提出，可以通过提出代表建议、批评和意见要求办理。
（二）对于其他组成人员已经提过的意见是否有必要重复提出。审议意见可以重复提出，特别是对于争议较大的问题，组成人员的表态对于法规草案修改中意见的采纳，具有重要影响。但在重复提出时，可以对重复的内容简要概括、表明态度，对于他人观点的补充或者重大争议问题各方意见难分高下的情况，可以适当展开。
（三）审议意见应当尽可能宏观还是具体。提出的意见无论宏观还是具体都是合法的，但从便于法规修改、提高立法质量的角度，审议意见应尽可能具体，既指出法规草案中的问题又提出修改的方案，更利于法规修改能够准确反映组成人员的意见。宏观的意见，尽管有指导作用，但是修改时对该意见理解的深刻程度往往不同。
第一条 为了规范市政府拟定地方性法规草案和制定规章的程序，保证地方性法规草案和规章的质量，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》，制定本规定。
第二条 市政府拟定地方性法规草案以及规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估、清理、修改和废止适用本规定。提出地方性法规修正案、废止案草案参照本规定执行。
第三条 本规定所称地方性法规草案，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内拟订并作为议案提请市人民代表大会或其常务委员会审议的规范性文件草案。
本规定所称规章，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内制定并以市政府令形式的规范性文件。
第四条 市政府根据《中华人民共和国立法法》规定的权限就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项拟定地方性法规草案和制定规章。
拟定地方性法规草案和制定规章应当符合上位法的规定，从本市的具体情况和实际需要出发，坚持为本市经济建设和社会发展服务。
第五条 市政府法制机构负责组织或协调拟定地方性法规草案和制定规章的有关工作。
第二章 立项
第六条 市政府根据本市国民经济和社会发展的实际需要，编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划应当遵循条件成熟、突出重点、统筹兼顾以及立、改、废并举的原则。
第七条 市政府法制机构应当于每年8月初开始，向市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府征集下一年度的拟定地方性法规草案和规章项目;同时还可以通过新闻媒体、政府网站或者采取问卷调查等形式，征求公民、法人和其他组织对拟定地方性法规草案和规章的建议。
市政府工作部门、市直各单位可以从人大代表建议和政协提案中选择适当的项目提出立项申请。涉及规范政府共同行为等方面的立项，可以由市政府法制机构直接提出。
第八条 市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府认为需要拟定地方性法规草案和规章的，应当于每年10月1日前向市政府法制机构报送下一年度的立项申请。立项申请应当对拟定地方性法规草案和规章的必要性、可行性、立法依据、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，并附项目初稿。立项申请应当经申请单位主要负责人审定并加盖单位公章。
公民、法人和其他组织提出拟定地方性法规草案和规章的建议，应当对其必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第九条 市政府法制机构应当对拟定地方性法规草案和规章立项申请及建议进行汇总研究，拟订工作计划，报市政府批准。
年度拟定地方性法规草案和制定规章工作计划报市政府批准前，市政府法制机构应当将其中的地方性法规草案项目与市人民代表大会常务委员会法制工作机构充分协商。
年度拟定地方性法规草案和制定规章的工作计划，应当明确地方性法规草案和规章的名称、起草部门和报送市政府的时间。
第十条 立项申请有下列情形之一的，不予列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划：
(一)拟定地方性法规草案和规章的宗旨不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展规律和政府职能转变要求的;
(二)大量照搬照抄上位法条文，无实质性内容，拟定地方性法规草案和规章的必要性不充分的;
(三)对项目所要规范的内容未进行深入调查研究，对主要问题把握不准，拟定地方性法规草案和规章的时机尚不成熟的;
(四)不需要通过拟定地方性法规草案和规章解决的事项。
同类项目已列入上级或者同级人民代表大会及其常务委员会、上级政府立法工作计划，或者国务院有关部门正在进行立法的，一般不列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
第十一条 年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划经市政府批准，由市政府办公室印发执行。
因特殊情况确需调整年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的，应当经市政府法制机构提出意见后，向市政府提交书面报告。
第三章 起草
第十二条 地方性法规草案和规章可以由一个或者多个部门具体负责起草工作;重要行政管理地方性法规草案和规章由市政府法制机构起草。
起草单位可以邀请有关组织、专家参加起草工作，也可以通过社会购买服务等方式委托有关组织、专家等第三方起草。
第十三条 起草单位应当成立起草小组，落实领导责任、起草人员和工作经费，按时完成起草任务。
第十四条 地方性法规草案和规章应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等作出规定。
地方性法规草案和规章应当内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题，上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第十五条 建立基层立法联系点制度和立法咨询专家库制度，推进立法精细化、专业化。拓宽公民有序参与立法途径，健全地方性法规草案和规章公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
第十六条 起草地方性法规草案和规章应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外的立法成果，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。涉及重大行政决策事项的，适用重大行政决策程序的规定。
地方性法规草案和规章内容涉及重大法律问题或者专业技术问题的，起草单位应当就该问题召开论证会，听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。
第十七条 起草地方性法规草案和规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者对社会有重大影响的，起草单位应当向社会公布征求意见，并按照有关规定组织听证会。
第十八条 起草地方性法规草案和规章涉及市政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商;经充分协商仍不能达成一致意见的，应当在报送市政府时予以说明。
第十九条 起草的地方性法规草案和规章应当由起草单位的法制机构审核，经起草单位集体讨论通过，形成送审稿，并由起草单位主要负责人签署后，报市政府审查;几个单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
第二十条 起草单位向市政府报送地方性法规草案和规章送审稿时，应当提交下列材料：
(一)报送市政府审查的请示;
(二)送审稿文本和电子文本;
(三)送审稿起草说明和电子文本;
(四)有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商的材料;召开了听证会、论证会的，应当附有听证会、论证会笔录;
(五)有关制定依据;
(六)其他有关材料。
第二十一条 地方性法规草案和规章送审稿起草说明应当包括下列内容：
(一)制定的必要性，拟规范事项的现状和主要问题;
(二)起草经过;
(三)规定的主要措施及其法律依据;
(四)有关方面的意见，相关部门协商情况以及对不同意见的处理;
(五)需要说明的其他问题。
第二十二条 起草单位应当按照市政府年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的安排和要求，按时完成起草工作并报送审查;因特殊情况不能按时完成起草工作并报送审查的，应当向市政府提交书面报告说明情况，并抄送市政府法制机构。
第二十三条 市政府法制机构应当对地方性法规草案和规章的起草工作进行指导，可以提前参与有关调研、论证工作。
第四章 审查
第二十四条 地方性法规草案和规章送审稿报送市政府后，先由市政府分管领导签署意见，再交市政府法制机构从以下方面进行审查：
(一)是否符合本规定第三条的规定;
(二)是否与有关法律、法规协调、衔接;
(三)是否正确处理有关机关、组织和公民对地方性法规草案和规章送审稿主要问题的意见;
(四)是否具备实施的环境和条件;
(五)是否符合立法技术要求;
(六)需要审查的其他内容。
第二十五条 地方性法规草案和规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制机构可以缓办或者退回起草单位：
(一)未列入市政府年度工作计划，也未经市政府批准增加的项目;
(二)基本条件不成熟或者没有制定必要的;
(三)主要内容严重脱离实际，或者不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的;
(四)未征求意见或有关部门、机构对地方性法规草案和规章送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关部门或者机构协商的;
(五)内容存在严重缺陷，需要作全面调整的;
(六)不符合本规定第三章其他规定的。
第二十六条 市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿发送有关机关、组织和专家征求意见。
市政府有关部门、市直有关单位和各县(市、区)政府接到征求意见稿后，应当按时反馈加盖本单位公章和主要负责人签署的书面意见。因特殊情况不能按时反馈的，应当向市政府法制机构作出说明。
第二十七条 市政府法制机构应当就地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要问题，深入进行调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十八条 地方性法规草案和规章送审稿涉及重大问题的，市政府法制机构应当提请市政府或自行召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十九条 起草单位未按本规定在起草过程中向社会公开征求意见或举行听证会的，市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿退回起草单位，也可以直接向社会公开征求意见或举行听证会。
第三十条 有关机构或者部门对地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要内容有不同意见的，市政府法制机构应当进行协调，达成一致意见;不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市政府法制机构的意见，提请市政府决定。
市政府法制机构按照前款规定召开协调会时，起草单位及有关机构或者部门的负责人应当参加。
对部门间争议较大的重要事项，引入第三方评估，充分听取各方面意见，召开市政府专题会议协调决定，不能久拖不决。
第三十一条 市政府法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对地方性法规草案或者规章送审稿进行修改，形成地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明。说明应当包括制定的必要性、审查经过、拟解决的主要问题、确立的主要措施、与有关部门协调的情况、听取和采纳意见的情况以及需要说明的其他问题。
地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明，由市政府法制机构主要负责人签署，提出提请市政府有关会议审议的建议。
地方性法规草案和规章送审稿交由市政府法制机制审查的时间不少于90个工作日。
第五章 决定、公布和备案
第三十二条 地方性法规草案和规章应当由市政府常务会议或者全体会议决定。
第三十三条 审议地方性法规草案讨论稿或者规章草案时，主要由起草单位负责人作说明，也可以由市政府法制机构负责人作说明。
第三十四条 起草单位应当根据市政府常务会议或者全体会议审议的意见，在10个工作日内，对地方性法规草案讨论稿或者规章草案进行修改，形成修改稿，送市政府法制机构审查后，报请市长签署。属于地方性法规草案的，以市政府议案形式提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议;属于规章的，以市政府令形式公布。
第三十五条 提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规草案，应当同时提供地方性法规草案文本及其说明、依据材料和其他必要材料。
第三十六条 公布规章的命令，应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。
规章未经公布不得实施。
第三十七条 规章签署公布后，应当及时在《景德镇日报》和市政府网站上全文刊登。在《景德镇公报》上刊登的规章文本为标准文本。
第三十八条 规章应当自公布之日起30日后施行;但涉及国家安全等事项以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
实施机关应当在规章施行前做好宣传和实施的准备工作。
第三十九条 规章自公布之日起30日内，由市政府法制办按照有关规定报送国务院、省人大常务委员会、省政府和市人大常务委员会备案。
第六章 解释、评估和清理
第四十条 地方性法规的解释，按照《景德镇市立法条例》的有关规定执行。
第四十一条 规章有下列情况之一的，由市政府进行解释：
(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章的解释由市政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十二条 规章实施中的具体应用问题，由有关主管部门在职权范围内提出意见，报市政府批准后作出解释。
第四十三条 规章施行每满二年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估情况上报市政府。市政府法制机构认为必要时，可以组织开展规章评估工作。
评估的主要内容包括：规范对象对规章的理解、接受情况，立法目标的实现情况，施行后的执法成本、社会成本及产生的效益，施行中存在的问题等。
第四十四条 规章应当定期进行清理。规章有下列情形之一的，实施机关应当及时向市政府提出修改、废止的建议：
(一)与上位法的规定相抵触或者不一致的;
(二)所规范的事项客观情况发生重大变化的;
(三)实施机关发生变化的;
(四)按照前条规定进行评估后，认为需要修改、废止的;
(五)其他应当修改、废止的情形。
第七章 附则
第四十五条 制定市政府非规章的规范性文件参照本规定执行。
第四十六条 编辑出版规章汇编，由市政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
【关键词】少数意见制度 法官独立性 配套制度
我国一些学者和法官认为公布少数意见可能造成部分法官产生畏惧心理从而丧失独立性，因为公开少数意见，则意味着法官要承担更多的压力，如工作压力、舆论压力、报复压力。本文围绕这三种压力，从中外制度对比的角度解释个中原因，以便为我国少数意见制度确立提供参考意见。
公开少数意见会不会增加法官的工作压力
公开少数意见会不会增加法官的工作压力？这要看法官原有的工作量，最终要看该国的制度设计。
英美国家有一系列减轻法官工作任务的制度。首先是案件分工制度，法官一般不直接处理事实问题，事实问题交由陪审团来处理，这种制度分工使得法官只需要关注法律问题；其次是案件筛选制度，进入审理的案件一般都是比较重要或新颖的法律问题，绝大多数没有太大的法律争议和事实争议的案件，如果是民事案件，往往通过法庭外的其他方式解决，如果是刑事案件，则往往通过辩诉交易解决；其三是法律助手制度，美国法院中绝大多数司法意见包括少数意见都出自法律助手之笔，法官实际上往往成了司法意见的编辑；①最后是裁判文书制度，英美国家初审法院的裁判95%以上是以司法命令的方式发出的，不必制作司法意见书，只有复杂或新型案件才需要制作司法意见书，而在上诉法院，所有的案件都必须制作司法意见书。美国通过20世纪70年代以来上诉法院的普遍改革，不予发表意见书的案件平均占70%以上。②有了这些制度的帮助，即使英美国家案件较多、法官数量较少，由于法官原有的工作量相对较小，公布少数意见即使增加了其工作压力，也不至于使其丧失独立性。
而在我国，由于不存在处理事实问题和法律问题的制度分工，法官同时要决定事实问题和法律问题；民事案件中虽然也有和解，但其数量要比英美国家少得多，刑事案件一旦进入法院，由于国家职权主义的影响，一般不允许以其他方式解决，只有法院做出的判决才被认为是合法的处置，这导致大多并不复杂的案件进入了法庭审理；虽然一些主审法官偶尔也会要求年轻法官和书记员代为撰写判决书，但代为撰写判决书就必须征得这些年轻法官和书记员的同意；理由不仅是裁判文书的重要组成的部分，不可或缺，而且还要提高裁判文书的质量，加强对质证中有争议证据的分析、认证。从中我们可以看出，我国法官所承担的工作较多，难度较大。公布少数意见从一开始就是由中级法院发起的，由于基层法院和中级法院人员编制十分有限，负责审理诉讼案件本已繁多，如果要求它们在判决书中公布少数意见，无疑会进一步增加法官的工作压力，使法官更加不堪重负，在这种情况下，一些法官难免丧失独立性，简单附和其他法官的观点，从而隐性地损害司法公正与公平。
公开少数意见会不会引起公众的非议
应该说，少数意见的出现说明案件的处理存在问题，遭受公众质疑尤其是其他法律职业者非议往往不可避免，只是程度的差异而已，但法官会不会因此丧失独立性？笔者认为，这主要取决于法官素质的高低，而法官素质的高低又取决于法官选拔制度的设置。
英美国家的法官选拔条件较为独特和严格。首先，法官必须获得律师资格，从事律师事务，其次，法官从资深律师中选任。例如，英国职业法官的要求是年长、经验、精英，地方法院的法官（不包括治安法官）必须有不少于七年的出庭律师经历，高等法院法官出庭律师经历不少于十年，上诉法院法官不少于十五年。这种法官选拔条件使得人们要成为法官必须经过一个漫长、艰辛的过程，这一过程使法官具有优良的法律专业素质、丰富的司法经验和社会经验，成了法律界的精英甚至社会的精英，社会公众质疑、批评他们的司法意见需要很强的勇气和底气。另外，英美国家选拔法官很注重程序，任命法官的主体层次很高。例如，美国联邦法院的法官均由司法部长等提名，参议院批准，总统任命。这样的程序设计强化了法官对其职业的神圣感和使命感，从而严格依法办事，不会为蝇头小利而毁了自己艰辛奋斗的成果，作出的司法意见较为客观公正，有利于减少社会公众不必要的非议和争论。
我国法官法严格规定了担任法官必须具备的条件，学历方面要求，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，法官法施行前的审判人员不具备规定条件的，应当接受培训”，但这种学历要求因为地区发展不平衡无法彻底执行，“适用规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业”；实践经验方面要求，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年……”，不难看出，我国也注重法官的实践经验，但要求的实践时间显然太短，导致法官的司法经验和社会经验不足。目前我国法官选拔程序也过于简单，求职者通过司法统一考试，符合法官法规定的条件即可向法院申请，法院考核合格后报人大常委会任命，这种做法虽有利于强化立法对司法的监督，但不利于较大范围内对申请者进行比较和考核，选拔过程容易受到某一法院的特殊利益、判断能力和特殊情况的影响，选拔容易丧失公正性和客观性。由于制度设计和运作上的缺陷，我国法官专业水平整体不高，司法经验相对缺少，很难成为法律界的精英，因此他们所撰写的判决书，往往容易为其他的法律职业者甚至普通社会公众所诟病。这种情况下公布少数意见，会进一步影响法官的独立性。
公开少数意见会不会招致当事人报复
公开少数意见会不会招致当事人报复？这不仅取决于一个国家国民法律意识的高低，程序意识的强弱，对法官好感的有无，还取决于该国的制度设计。
一般说来，容易遭人报复的主要是刑事案件和行政诉讼案件。就刑事案件而言，英美法系的案件分工为法官提供了极好的屏障，由于事实问题交由陪审团来决定和处理，是否有罪由陪审团说了算，法官只是依据陪审团认定的事实适用法律，这实际上转移了法官的风险。在我国，刑事案件审理上并不存在案件分工，陪审员和法官享有相同的权利，陪审员由于其专业知识的不足在审判中实际上处于辅助地位，法官要承担更多的责任，公布少数意见，使法官所持的观点一目了然，他们及其家人就要承担更大的风险。就行政诉讼案件而言，三权分立制度为西方法官构筑了一道保护墙。在西方国家，法院不是其他政府部门的从属机构，而是执行独立司法功能同等地位的机关，法官由司法部长（首相）提名，经立法机关审议、认可，再由总统（国王或内阁）正式任命，由于法官就任后基本上不会失去职位和薪酬，所以不会受制于行政机关、立法机关及其领导人，因而不必担心发表司法意见会遭受报复。而在我国，司法机关的人事管理和组织关系延用的是地方主管、上级司法机关协管的传统干部管理制度，法官的资格、职级、晋升、奖励、待遇等采用国家行政干部的管理模式，法院干部的选拔、升降大权实际上掌握在地方政府手中。当地方利益或部门利益和国家利益发生冲突时，一些政府官员为了维护本地利益或部门利益，会利用手中的权力对法院进行干预，而法官往往不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方或某些部门的裁决。因此，面对可能的风险，一些法官就不敢公开少数意见。
英美法官不用担心因为公开少数意见而遭人报复，另一个重要原因在于他们的法官身份制度相对比较完备，职务上奉行法官独立，物质生活上给予法官高薪待遇，任职期限上实行终身制，这种完备的身份保障制度能够确保法官外在独立，为法官勇于提出少数意见进一步提供了有力保证。我国虽然建立了法官身份制度，但仍不够完善，也远未落实，由于法院财政权掌握在地方政府手里，这使得法官的待遇不仅不高，甚至难以得到保障；由于法院内部主要以行政化管理为主，法官惩戒主要依靠法院的行政性纪律惩戒制度，既缺乏公开化的程序，又缺乏严肃的程序保障和职务豁免规则，法官的权利很难得到真正的保障。这种制度背景下，公布少数意见会给人更多的口实和把柄，无疑会对法官独立性造成更大的负面影响。
结 语
公布少数意见会不会影响法官独立性，并不取决于少数意见制度本身，主要取决于一个国家的配套制度设置健全与否。其中必不可少的是法官身份保障制度和权力制衡制度，健全的法官身份保障制度和权力制衡制度有利于保障法官的地位和安全；法官选拔制度也至关重要，严格的法官选拔制度容易造就高素质的法官，使法官不至于因为受到少数意见制度所带来的舆论影响而动摇了内心确信；实施少数意见制度还需要案件分工、案件筛选、法律助手、裁判文书分类等制度的完善。没有这些制度的支持，判决书公布少数意见，会进一步增加法官的工作负担，甚至对法官的独立性产生极坏的影响。（作者单位：黄冈师范学院政法学院；本文系湖北省教育厅2009年人文社科项目“判决书公布少数意见的制度建构” 基金项目研究成果之一，项目编号：09BQ033）
注释
提高地方性法规质量是省人大及其常委会立法工作的自觉追求，也是省人大财经委审议法规草案的自觉追求。吴邦国委员长指出，专门委员会要把主要精力放在提高法律草案的审议质量上，这是发挥专门委员会作用的重要途径，也是提高立法质量的重要环节。
省人大财经委在地方人大立法工作中，学习实践科学发展观，认真履行审议法规案职责，积极推进科学立法、民主立法，充分发挥专门委员会人才聚集、知识荟萃、经验丰富的特点和优势，努力提高法规草案的审议质量。
一、坚持以人为本，创新地方立法理念。以人为本是科学发展观的核心，是立法工作的宗旨。随着经济社会的发展进步，民生问题日益突出、社会建设日益重要。财经委在继续完善经济立法的同时，更加突出立法为民理念，着力加强社会领域、民生领域的立法，努力保证从法律制度上体现发展成果由人民共享，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。在制定立法规划和年度立法计划时，财经委积极向省人大常委会建议，将制定《吉林省促进就业条例》和《吉林省社会保险条例》，修订《吉林省劳动监察条例》等涉及民生问题的立法项目列入立法规划和年度立法计划之中。就业是发展之要、民生之本、稳定之基。积极促进就业，关系群众切身利益。当前国际金融危机对我国经济形成严重冲击，全省就业形势严峻。面对新情况新问题，2009年3月，财经委从我省经济社会发展实际需要出发，适时提请省人大常委会审议《吉林省促进就业条例》。
二、统筹兼顾，提前介入法规起草工作。法规草案质量的高低，直接影响审议过程和立法质量。建立和完善法规起草工作机制，充分利用有限的立法资源、集中各方面智慧、凝聚各方面共识、调动各方面积极性，有利于提高立法质量和效率。财经委加强对有关法规草案起草工作的组织、指导和协调，切实做好提前介入工作。对年度立法计划中的立法项目，主动与起草部门联系，提前了解法规草案起草工作进展情况。对法规中涉及的权力与权利、权力与责任、权利与义务等重大问题，加强调查研究和科学论证，坚持职权法定、程序法定、监督有效，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩，防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题，尽量把产生重大分歧意见的问题解决在提请审议之前。审议《吉林省电力设施保护条例》是财经委办理省人大代表议案的一项主要工作。在条例起草过程中，针对条例草案中需要明确规定和解决的几个重大问题，财经委及时与省人大法工委、省政府有关部门和有关电力企业组成调研组，赴兄弟省市开展立法调研，考察兄弟省市在电力设施保护立法方面的经验和做法，重点了解立法依据、法规的主要内容、有哪些争议意见、具体的解决办法和实施效果，并结合我省实际，写出专题调研报告，提出了处理我省电力设施保护立法方面涉及的问题时需把握的原则和思路。调研组还与草案起草部门加强沟通协调，召开条例草案起草论证会，一起对草案内容逐条进行研究、协商，认真听取并研究各方面的意见和建议，集思广益，充分吸纳合理的意见和建议，统一了认识，形成了既合理又可行的思路和方案，提高了法规案起草质量。
三、研究立法工作规律性，抓住重点环节，切实提高法规草案审议质量。科学立法、民主立法是提高法规质量的内在要求，必须贯穿立法工作全过程。当前，我国正处于改革发展的关键阶段，我省也正处在体制转轨关键时期、积蓄能量爬坡、快速发展启动阶段，利益主体多元化，利益诉求多样化，经济社会发展中存在的矛盾和问题更加突出。人民群众对于通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待和要求越来越多、越来越高。面对立法工作的新要求，必须深入研究立法工作规律性，推进科学立法、民主立法，准确把握和正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，将工作重点放在提高立法质量上，放在更好地反映和体现人民群众的根本利益和共同意愿上。在审议《吉林省促进就业条例》草案时，财经委致力于提高立法的科学性和民主性，一方面严格依照法定程序，深入开展立法调查研究，抓住重点环节，反复征求各方面意见和建议，一方面依托人民代表大会作为立法机关这个平台，广泛利用社会立法资源，发挥人大代表、专家学者在立法工作中的积极作用，对各方面反映的意见和建议，特别是反对意见，组织专家学者进行研究论证，综合权衡利弊，充分吸纳。具体做法为：一是向三分之一以上的省人大代表发函征求对条例草案的意见。人大代表植根于人民群众之中，与人民群众保持着密切联系，他们最熟悉最了解本地区本部门本行业人民群众的愿望和要求，通过他们反映的意见和建议最直接最现实。二是组成由财经委、法工委、政府有关部门、部分省人大代表和立法咨询员参加的立法调研组，赴长春市和延边州开展立法调研。调研组深入人力资源市场考察，了解就业工作形势。召开座谈会，了解当地政府劳动行政部门、工会、共青团、妇联促进就业工作的措施和建议，听取自主创业人员、下岗再就业人员和就业困难人员代表的建议和意见。对积极促进就业切实可行和比较成熟的措施给予肯定，并在条例草案中加以细化和强化。三是向全省九个市州人大常委会发函，更全面地征求全省各级机关、企事业单位和人民群众对条例草案的意见和建议。四是召开立法咨询员会议，对条例草案中专业性、技术性较强的问题进行研究论证，提高条例的可操作性和科学性，确保条例符合国家上位法，维护法制的统一。五是征求省人大各专门委员会的意见，确保法规之间的规定一致，互相衔接，尽力避免法规之间产生矛盾和冲突，达到法规体系的内在统一。六是力求全面准确完整地将征求到的意见和建议反映给常委会组成人员和财经委组成人员，供他们审议时参考。财经委办事机构对各市州、省人大各专门委员会、部分省人大代表和立法咨询员的意见和建议，进行汇总、整理、分析、研究，形成了4份参阅资料印发财经委委员会会议和常委会会议。由于对条例草案有了详细的了解和掌握，委员们审议得比较深透，提出的意见和建议针对性较强。常委会审议时也比较顺利。
四、创新工作方式，在促进全省经济社会发展中不断修改完善法规。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是动态的、开放的、发展的，需要与时俱进，需要适应客观条件的发展变化而不断进行调整、补充和完善。财经委按照省人大常委会有关法规清理工作的要求，创新工作方式，迅速全面地推动法规清理工作的开展，清理工作卓有成效。一是加强组织领导，明确工作重点，落实人员责任。成立以主任委员任组长的法规清理工作领导小组，制定了法规清理工作具体方案，2月27日召开由委员会联系的13个法规实施主管部门参加的法规清理工作会议，共同研究部署法规清理工作。要求各部门以国家的法律法规为依据，以党和国家的路线方针政策为指导，全面准确地评估法规实施效果，认真梳理查找法规存在的问题和缺陷，结合我省改革发展的实践经验，突出地方立法特色，维护法制统一，做好法规的清理修改工作。财经委和各部门都指定专人对口联系和分工负责清理工作，并提出了工作时限、程序和要求。二是创新工作方式，加强督促和协调，提高清理工作效率。3月底4月上旬，由主任委员、副主任委员主持和带队，集中安排8天时间，采取请相关部门负责人来人大机关或深入相关部门的灵活方式，分别与联系的13个部门召开法规清理协调会，了解各部门法规清理工作进展情况，听取各部门对有关法规的清理修改建议，对需要修改的法规的合法性、合理性和适用性逐条进行研究论证，尽最大可能找出存在的明显不一致、不适应、不协调的突出问题，力求使修改后的法规与我省经济社会发展的实际需求相适应。三是依法履行职责，保证法规清理工作质量。专门召开委员会全体会议，对委员会负责清理的每件地方性法规清理建议进行了认真审议。针对委员会负责清理的36件地方性法规，研究并提出了处理意见，其中，建议废止7部，不作修改11部，修改18部。财经委负责的地方性法规清理工作取得了阶段性成果。
吉安市立法条例第一章 总则
第一条为了规范本市立法活动，健全立法制度，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治市，建设法治吉安，根据《中华人民共和国立法法》《江西省立法条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条市人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，适用本条例。
第三条制定地方性法规应当遵循《中华人民共和国立法法》规定的立法原则，不得与上位法相抵触，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。
法规规范应当明确、具体，突出地方特色，具有针对性和可执行性。
第四条市人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
第二章 立法权限
第五条市人民代表大会及其常务委员会可以根据下列需要，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规：
(一)为执行上位法的规定，需要根据本市实际情况作具体规定的事项;
(二)国家、省尚未制定相关的法律、法规，需要根据本市实际情况先行制定地方性法规的事项;
(三)属于本市地方性事务，需要制定地方性法规的事项。
法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
第六条在本市立法权限内，下列事项由市人民代表大会制定地方性法规：
(一)上位法规定应当由市人民代表大会制定地方性法规的事项;
(二)涉及市人民代表大会及其常务委员会立法程序的事项;
(三)其他需要提请市人民代表大会制定地方性法规的特别重大事项。
第七条在本市立法权限内，市人民代表大会常务委员会制定除应当由市人民代表大会制定地方性法规以外的其他地方性法规。
常务委员会在市人民代表大会闭会期间，可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得与该地方性法规的基本原则相抵触。
第三章 立法准备
第八条常务委员会通过立法规划项目库、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。
常务委员会法制工作机构负责编制立法规划项目库和拟订年度立法计划，并按照常务委员会的要求，督促立法规划项目库和年度立法计划的落实。
第九条常务委员会法制工作机构编制立法规划项目库和拟订年度立法计划，应当会同市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构、市人民政府法制工作机构，认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据本市经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性、系统性。
年度立法计划应当与立法规划项目库相衔接。
市人民政府的年度立法计划应当与常务委员会的年度立法计划相衔接。
第十条编制立法规划项目库和拟订年度立法计划前，应当通过新闻媒体等向社会公开征集立法建议项目。
本市的国家机关、政党、社会团体、企事业单位、其他组织和公民可以向市人民代表大会及其常务委员会提出立法建议项目。
第十一条立法建议项目应当写明地方性法规案名称、立法依据、立法的必要性和可行性、需要解决的主要问题和拟规范的主要内容等。有关机关、单位提出立法建议项目时，应当报送地方性法规建议稿。
第十二条立法规划项目库和年度立法计划在实施中可以根据实际情况进行调整。
常务委员会法制工作机构应当根据专门委员会、常务委员会工作机构和有关方面的调整建议，提出意见，报请常务委员会主任会议决定。
第十三条编制和调整立法规划项目库和年度立法计划，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作机构的意见，由市人民代表大会常务委员会主任会议通过，向社会公布，并报送省人民代表大会常务委员会。
第十四条地方性法规草案一般由提请机关组织起草。
综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，由市人民政府法制工作机构组织起草，也可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。
专业性较强的地方性法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方起草。
第十五条提请机关应当成立地方性法规草案起草小组，及时制定工作方案，拟定起草进度，落实工作经费，并报送有关的专门委员会或者常务委员会工作机构。提请机关不能按照规定的时间提请审议地方性法规案，应当向主任会议作书面说明。
第十六条有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案的起草工作，根据需要，可以参与起草的调研论证，或者听取情况汇报，督促起草工作按期完成。必要时，可以邀请省人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作机构参与起草论证。
有关的专门委员会和常务委员会工作机构组织起草的地方性法规草案，应当征求市人民政府和其他有关机关、组织的意见。
第十七条起草地方性法规草案一般应当对地方性法规草案制定的目的、依据、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、施行日期等作出规定，并符合立法技术规范要求。
第十八条起草地方性法规草案应当深入调查研究，广泛听取各方面的意见。对地方性法规草案规范的主要问题和涉及到的专业技术问题应当进行论证;对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，应当向社会公布。
第十九条提请市人民代表大会或者常务委员会审议的地方性法规案，应当同时提出地方性法规草案文本和说明，并提供必要的参阅资料。修正地方性法规的，还应当提交修改前后的对照文本。
地方性法规草案的说明，应当阐明制定或者修改地方性法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见协调处理等方面的情况。
第四章 立法程序
第一节市人民代表大会立法程序
第二十条市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由市人民代表大会会议审议。
常务委员会、市人民政府、各专门委员会，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定列入会议议程。
第二十一条十名以上的市人民代表大会代表联名，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。
专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十二条向市人民代表大会提出的地方性法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第四章第二节规定的有关程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
常务委员会依照前款规定审议地方性法规案，应当通过多种形式征求市人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的市人民代表大会代表参加。
第二十三条常务委员会决定提请市人民代表大会审议的地方性法规案，常务委员会有关工作机构应当在会议举行的一个月前将地方性法规草案及其说明发给代表。
第二十四条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取常务委员会或者提案人的说明后，由各代表团进行审议。审议时，提案人应当派人听取意见，回答询问。根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十五条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第二十六条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第二十七条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就地方性法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十八条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第二十九条地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第三十条地方性法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二节 市人民代表大会常务委员会立法程序
第三十一条主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。
市人民政府、各专门委员会可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。主任会议认为提出的地方性法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第三十二条常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第三十三条拟提请常务委员会会议第一次审议的地方性法规案，一般应当在常务委员会会议召开二十日前报送常务委员会。
列入常务委员会会议议程的地方性法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将该地方性法规草案及其说明发给常务委员会组成人员。
第三十四条常务委员会审议地方性法规草案过程中，可以根据需要征求省人民代表大会常务委员会法制工作机构的意见。
第三十五条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后再交付表决。
对社会广泛关注且意见分歧较大的地方性法规案，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决，或者经两次常务委员会会议审议后，交付下次常务委员会会议表决。
调整事项较为单一、部分修改或者废止的地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。
第三十六条常务委员会会议第一次审议地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明和有关的专门委员会的审议意见报告后，由分组会议进行审议。
常务委员会会议第二次审议地方性法规案，在全体会议上由法制委员会作关于地方性法规草案修改情况和主要问题的汇报，并提出地方性法规草案修改稿，由分组会议对地方性法规草案修改稿进行审议。
常务委员会审议地方性法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对地方性法规草案中的主要问题进行讨论。
第三十七条常务委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的市人民代表大会代表列席会议，发表意见，也可以组织公民旁听。
常务委员会分组会议或者联组会议审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。根据小组或者联组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十八条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构进行审议或者审查，提出意见，印发常务委员会会议。
有关的专门委员会或者常务委员会工作机构审议或者审查地方性法规案时，应当召开全体会议，可以要求有关机关、组织的负责人说明情况。
审议或者审查意见，应当包括制定该地方性法规草案的必要性，地方性法规草案的合法性、可行性，并对地方性法规草案提出具体修改意见。
第三十九条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见或者常务委员会工作机构的审查意见和各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，提出修改情况和主要问题的汇报或者审议结果的报告和地方性法规草案修改稿，对重要的不同意见，法制委员会应当在汇报或者审议结果的报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见或者常务委员会工作机构的审查意见没有采纳的，应当予以反馈。
法制委员会审议地方性法规案时，应当召开全体会议，邀请有关的专门委员会的成员、常务委员会工作机构、市人民政府法制工作机构及有关部门列席会议，发表意见。
第四十条专门委员会之间或者专门委员会与常务委员会工作机构之间对地方性法规草案的重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告。
第四十一条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
地方性法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和市人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
地方性法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、市人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。
常务委员会工作机构应当将地方性法规草案发送相关领域的市人民代表大会代表、县(市、区)人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
第四十二条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，应当在常务委员会会议后将地方性法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。
第四十三条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会工作机构应当
收集整理分组审议的意见、各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法制委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构，并根据需要，印发常务委员会会议。
第四十四条拟提请常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对地方性法规草案中主要制度规范的可行性、地方性法规出台时机、地方性法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。
第四十五条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第四十六条地方性法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
地方性法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决情况，可以决定将地方性法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第四十七条列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因各方面对制定该地方性法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议审议的，由主任会议向常务委员会报告，该地方性法规案终止审议。
第四十八条对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出地方性法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。
第三节 报请批准与公布
第四十九条市人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规，报请省人民代表大会常务委员会批准后施行。
第五十条市人民代表大会及其常务委员会表决通过地方性法规案后，由市人民代表大会常务委员会向省人民代表大会常务委员会提出报请批准的报告和地方性法规文本，并附有关说明及参阅资料。
第五十一条省人民代表大会常务委员会审议报请批准的地方性法规时，市人民代表大会常务委员会应当提交书面说明，并派人列席分组会议，听取意见，回答询问。
第五十二条市人民代表大会及其常务委员会报请批准地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后，由市人民代表大会常务委员会公告予以公布。
省人民代表大会常务委员会采取附修改意见方式批准的地方性法规，由市人民代表大会常务委员会法制工作机构按照所附修改意见进行修改后，由市人民代表大会常务委员会公告予以公布。
地方性法规被修改的，应当公布新的地方性法规文本。地方性法规被废止的，除由其他地方性法规规定废止该地方性法规的以外，由市人民代表大会常务委员会公告予以公布。
地方性法规公告应当载明该地方性法规的制定机关、批准机关，通过、批准和施行日期。
第五十三条地方性法规公布后，应当及时在《吉安市人民代表大会常务委员会公报》和中国人大网、吉安人大网以及《井冈山报》上刊载。
在《吉安市人民代表大会常务委员会公报》上刊登的地方性法规文本为标准文本。
第五章 法规解释
第五十四条市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，其规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规依据的，由常务委员会进行解释。
常务委员会的地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。
第五十五条市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会各专门委员会以及县(市、区)的人民代表大会常务委员会，可以向市人民代表大会常务委员会提出地方性法规解释要求。
第五十六条常务委员会法制工作机构应当对地方性法规的解释要求进行审查，认为有必要作出解释的，研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第五十七条地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。
地方性法规解释草案表决稿由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第五十八条常务委员会法制工作机构可以对有关具体问题的地方性法规询问，进行研究予以答复，并报常务委员会备案。
第五十九条市人民代表大会常务委员会作出的地方性法规解释，报请省人民代表大会常务委员会批准后生效。地方性法规解释的报请批准和公布程序，参照本条例第四章第三节的规定。
第六章 其他规定
第六十条交付市人民代表大会全体会议表决未获得通过，或者虽然获得市人民代表大会会议通过但省人民代表大会常务委员会不予批准的法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新向市人民代表大会提出，由主席团决定是否列入市人民代表大会会议议程。
交付市人民代表大会常务委员会会议表决未获得通过，或者虽然获得市人民代表大会常务委员会会议通过但省人民代表大会常务委员会不予批准的法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新向市人民代表大会常务委员会提出，由主任会议决定是否列入市人民代表大会常务委员会会议议程。
第六十一条常务委员会应当拓宽公民有序参与立法途径，建立基层立法联系点，发挥基层单位和公民在立法中的作用。
常务委员会可以根据立法工作需要，建立立法专家库。
第六十二条有关的专门委员会、常务委员会工作机构和有关部门、单位应当对地方性法规进行定期清理，发现地方性法规内容与上位法相抵触的，与本市其他地方性法规不协调的，或者与现实情况不适应的，应当提出修改或者废止地方性法规的建议。
地方性法规施行后上位法制定、修改或者废止的，实施地方性法规的部门应当及时对地方性法规进行检查，提出是否修改或者废止地方性法规的意见和建议。
修改或者废止地方性法规的意见和建议，由常务委员会法制工作机构组织研究，确需修改或者废止地方性法规的，报主任会议同意，列入年度立法计划。
第六十三条本市地方性法规明确要求本市有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自地方性法规施行之日起一年内作出规定，地方性法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。规定公布后的三十日内报常务委员会备案。
有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常务委员会说明情况。
第六十四条有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
立法后评估报告提出需要对地方性法规进行修改或者废止的，经主任会议决定将相关立法项目列入常务委员会立法规划项目库或者年度立法计划。
第六十五条常务委员会法制工作机构应当定期将已公布施行的地方性法规汇编成册。
一、领导重视，部署周密，活动开展有序推进
我院党委十分重视作风建设年活动，对这次活动的重要意义有着充分、深刻的认识，因此在具体开展活动的动员和部署工作上力求有条不紊、循序渐进、讲究实效。
一是抓宣传发动。根据院党委的研究安排，农历新年上班第三天，我们就组织召开了全院干警大会，由周剑敏院长代表院党委亲自作动员报告，对“作风建设年”活动进行了全面动员。并对全院干警提出要牢固树立“司法规范意识”、“司法为民意识”、“崇廉思正意识”，切实转变作风，扎实开展“作风建设年”活动的要求。同时，利用机关学习时间，组织干警认真学习各级关于“作风建设年”活动的领导讲话和文件，进一步统一思想，领会精神，形成共识，积极营造活动开展的良好氛围。
二是抓部署落实。在省高院、中院以及县委关于“作风建设年”活动实施意见下发之后，院党委迅速反应，专题研究并认真制定了活动的实施意见，确立了活动开展的指导思想和目的要求，确定了“大兴学习之风、深化机关效能建设、改进工作作风、推进‘两个更加’活动、厉行节约规范公务接待、严于律己注重修身养德”等六方面重点内容，制定了三阶段的实施步骤，并给每个阶段都规定相应的活动内容和时间要求。成立了活动领导小组和办公室等职能机构，由院纪委和监察室具体牵头负责，加强了对活动的组织领导。同时，在活动整体推进过程中，院党委坚持按照整体方案，对每一个阶段提出相应的工作要求，细化实施计划，落实了相应的责任部门、责任领导和工作要求，使活动内容更具有执行力和可操作性。
三是抓督促开展。在抓好部署落实的同时，院党委十分注重对活动开展的督促。一方面，院党委定期听取领导小组办公室对全院“作风建设年”活动的阶段性汇报，专题研究解决活动开展中遇到的具体问题，加强对全院面上每一阶段活动开展工作的督促，另一方面，利用部门负责人会议，听取各部门开展情况，加强对各部门开展活动的指导。同时，利用简报、信息等宣传工具，及时报道活动开展情况，激发全院各部门和全体干警的主动性和积极性。
二、注重创新，讲究方法，教育活动形式多样
1、创新活动载体，强化学习教育。
（1）以“三个一”教育活动为载体，切实加强对干警的教育。一是每月一次的干警集中教育。充分利用机关固定学习时间，根据“作风建设年”活动要求，确定相应的教育内容和活动形式，对干警进行一次集中教育。在活动过程中，我们分布组织学习了胡总书记在中纪委七次全会上的重要讲话、书记关于《争做践行八方面良好风气的带头人》的讲话、新《》、《公务员法》；邀请省委党校董根洪教授为干警进行了作风建设的辅导报告；安排作风建设的电化教育内容；组织学习中纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定；学习了卞峰煜、王宝山同志先进事迹；进行中层干部党风廉政专题教育；组织进行《公务员处分条例》学习；请县委党校老师进行十七大报告学习辅导。二是每人一句的格言励志教育。就是充分利用法院文化长廊这个平台，组织全体干警对照作风建设的有关要求，自己撰写或选录一句格言，作为自己的座右铭，并将本人的照片和格言统一在文化长廊中公示。通过这种形式来约束干警行为、激励干警意志，促进干警转变作风。三是每日一轮的警示提醒教育。一方面，组织职能部门摘录了数百句中央领导人和历代名人关于为官从政、作风建设的有关警句名言，利用本院大门的电子屏，进行滚动播出，使干警在进出法院大门时，能随时看到作风建设的警句名言，另一方面，组织职能部门，利用院内广播，将平时提醒干警上下班的流行歌曲，改成《人民法官之歌》、《政法干警之歌》等革命歌曲，以此来激励干警的士气，树立弘扬人民法官的正气。
（2）以主题实践教育为重点，进一步加强对领导班子的教育。一是加强领导班子的思想教育和理论学习。院党委定期开展中心组学习活动和民主生活会，时刻把思想政治素质建设、作风建设和党风廉政建设作为教育的主要内容，通过经常性学习和教育，领导班子牢牢树立了转变作风的理念。二是制定建立了院领导联系新型城镇、开发区工作机制。每一个班子成员与联系一个新型组织班子成员，积极主动地为新型城镇、开发区结对联系，结合实际提供服务。三是组织开展了蹲点调研和扶贫帮困活动。由县领导带队对联系镇、联系村开展蹲点调研和结对帮扶活动，通过调研了解了联系村经济发展中存在的困难，帮助理清了发展思路，确立了发展目标，落实了20万元的发展资金，解决了发展中的实际问题。同时，还发动班子成员为联系镇困难党员和困难群众捐款，进行了走访慰问，共慰问困难党员和困难群众15人，共计捐助人币9000元。
（3）以法治理念教育和廉政文化建设为补充，扎实推动作风建设年教育活动的深入开展。一方面继续深化社会主义法治理念教育活动。通过组织多次形式各异的教育活动和全省统一的社会主义法治理念考试，使全院干警牢固树立了五个方面的理念，并切切实实付诸于审判实践，取得较好效果。另一方面积极开展创建廉政文化建设示范点工作。一是加强廉政文化的设施建设，充实更新文化长廊的展示内容，增强廉政性和文化性，营造浓厚廉政舆论氛围，使每一个经过长廊的干警增强职业的神圣性和自豪感；建立了廉政书架，更新增加了廉政书籍；设立了廉政教育影视库和廉政教育影视厅；设立了内网廉政教育平台；建立了电子化的党务、院务、审务公开栏。二是在开展“三个一”教育的基础上，组织开展了廉政文化系列活动，如组织开展了廉政书画作品征集活动，挑选优秀书画进行书画展；推选12幅作品参加省院廉政文化征集和县纪委“华港杯”廉政书画赛；组织干警学唱《人民法官之歌》等廉政歌曲，组队参加了七一机关会演。三是开展作风建设学习研讨主题活动，组织全院干警结合学习王宝山、边峰煜等先进典型，开展作风建设学习讨论，撰写心得体会文章；向每位干警送读一本《人民的好法官——黄学军》廉政书籍；组织干警观看了《》、《真水无香》等多部廉政电教片等等。
2、广泛征求意见，深入查摆问题。
（1）通过问卷调查形式，广泛征求意见。为了准确、真实地反映法院队伍作风建设方面的问题，广泛听取社会各界对法院队伍作风建设的意见和建议，我们专门设计了作风状况问卷调查表，围绕“思想作风、学风、工作作风、纪律作风、生活作风”等五方面内容，对涉及班子队伍作风建设的24个问题，以问卷调查的形式，向100位县党代表、人大代表和政协委员征求意见。其中37位代表委员给我们作了回复，提出了不少针对性意见。
（2）通过设立意见箱、联系电话，多方征求意见。为了全面掌握本院干警对队伍作风建设的意见，我们在法院大门口设立了意见箱，并向每一位干警下发了意见征求表，对班子队伍建设征求干警意见。共发出意见表106份，回收67份，回收率近70%。同时，我们还将监察室电话作为作风建设年活动的联系电话，向干警及社会各界公布，以听取干警和社会各界来电反映，畅通意见征求渠道。
（3）通过组织开展谈心活动，反复征求意见。在征求意见阶段，我们利用半年总结和中层缺额调整的有利时机，组织班子成员开展了谈心谈话活动，要求每个班子成员至少谈心谈话10人以上，重点围绕班子换届以来，班子队伍作风建设情况和上半年法院工作情况，征求听取干警的意见。在班子成员带头开展谈心谈话的同时，还要求各部门根据科室实际情况，结合半年度工作，开展谈心活动。
（4）通过召开不同层次的座谈会，全面征求意见。一方面，我们利用到稽东镇蹲点调研的有利时机，组织召开了村党支部村委负责人座谈会和大桥、尉村干部群众座谈会，向农村群众和基层干部征求对法院工作的意见。另一方面，利用省高院组织省、市、县人大代表、政协委员视察“三项承诺”落实情况有利时机，在组织代表委员参观立案大厅、文化长廊、基层法庭建设和组织参加庭审旁听的基础上，召开征询意见座谈会，听取参加视察的代表委员对法院工作的意见建议。
（5）通过走访执法执纪监督员、开发区和新型城镇领导，主动征求意见。新型城镇、开发区是目前我县经济社会发展别重要的平台。因此，在作风建设年活动中，我们在建立院领导联系开发区、新型城镇机制的基础上，组织班子成员到所联系的开发区、新型城镇主动征求当地党委政府领导对法院队伍建设的意见。同时，我们还组织监察室的同志由分管领导带队走访了本院10位执法执纪监督员，利用他们平时对法院工作的关注与了解，征求他们对法院作风建设的意见。此外，我们还经常深系镇、联系村和社区，了解情况，征求意见。
3、认真梳理意见，积极落实整改。
（1）认真梳理研究、明确整改方向和整改责任。通过征求意见活动的开展，我们收到了不少社会各界对我们法院工作和队伍作风建设的意见建议。从征求到的意见和建议来看，绝大部分都是肯定性意见，但也有不少比较中肯的建议要求。对于这些意见，院党委专门组织作风办对意见进行了认真梳理，并组织班子成员进行仔细研究。通过梳理，整理出建议意见11条，并结合梳理意见，研究制订了11条相应的整改措施。同时，为使整改措施能够落实到位，院党委把整改意见方案下发至每个部门，落实相应责任，由纪委、监察室加强督促，按照能立即改的立即改,不能立即改的分阶段改,扎扎实实抓好整改落实。目前，11条措施，绝大部分内容得到了较好落实。少数长远性的建议意见，将在明年工作部署中加以认真落实。
（2）健全完善内部管理制度，努力构筑“四不为”的长效管理机制。结合作风建设年活动的开展和本院加强内部管理的需要，我们组织力量，由院纪委负责，办公室牵头，对本院44项内部管理制度进行了修改完善，特别是对党委会、院长办公会、审委会等重要会议议事规则，《案件质量评查办法》、《差错案件责任追究办法》、《关于规范司法行为、约束业外活动的禁令》等一系列管理制度，进行了认真修改，初步形成了一套“不愿为”、“不能为”、“不敢为”和“不必为”的长效管理机制。
（3）健全完善审判管理机制，推进审判工作良性循环、科学发展。一是完善流程管理。进一步完善审判流程管理，每个案件建立一张流程跟踪表，从收诉立案到结案归档，每个环节的情况都在流程表中详细载明，既明确从立案、审理到执行的每个环节的任务和责任，又便于实行对案件的全程监控，使审判权既在阳光下公开运作，又在相互制约下实施。二是理顺权责关系。突出审判权配置与运行的规范，进一步明确独任审判员、审判长和合议庭的职权和职责，做到权责相统一。如规定审判长在审判案件或签发裁判文书中严重不负责任或造成后果的，应承担责任，审判长与合议庭多数成员意见不一致时，审判长有权组织合议庭复议，以此加强相互制约，真正发挥合议庭功效。三是创新审判方式。坚持调解原则，在民商事审判中推行立案调解和审前准备程序，促使当事人和谐解决纠纷，对不能达成调解的则根据证据、事实的繁简进行分流，“简案速审、繁案精审”。刑事案件的审理中，则通过普通程序简易审、简易程序集中审等方式，依法简化审判程序，缩短办案时间，刑事案件平均审理时间不到20天。四是加强审判监督。每月对上月办结的案件进行质量查评，并适时开展诉讼费收取情况、文书质量等专项查评，查评情况按月通报。院、庭长切实转变职能，通过旁听庭审、组织审判长例会、办理疑难案件等形式，加强对审判权运行的监督、协调与指导。每年组织进行规范化庭审水平和裁判文书制作质量的考核，考核结果记入法官档案，作为晋升评优的重要依据。对经案件质量查评或被二审发回改判、再审改判等确定为差错案的，依照差错案责任制严格追究承办人员责任。
三、结合实际，转变作风，教育工作成效显著
通过作风建设年活动宣传发动、边整边改和总结提高三个阶段的工作，我院领导干部及普通干警的思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风得到切实转变，有力地推动了法院的各项工作，并取得了较大成绩，2007年我院共受理各类案件10142件，办结10143件，结案率达到98.12%，院、庭长办结的案件数达到全院办案数的22.8%，居全市法院前列，今年以来，全院无违法违纪事件发生。
1、服务大局意识进一步强化。
作风建设年活动开展以来，我院不断强化大局意识，进一步牢固树立为我县经济社会又好又快发展服务的指导思想，努力实现法律效果、社会效果与政治效果的有机统一，有效改善司法条件。
（1）积极配合中心工作。一是全力配合我县拆迁工作顺利开展。随着我县城镇化进程的推进，拆迁成为一项突出的中心工作，我院作为司法审判机关，审时度势，在职责范围内全力做好配合协助工作，有力地推动了这项工作的顺利开展。今年我院受理了陈小芬等73位原告诉吴建民借贷纠纷案件。吴建民经营的绍兴县威力斯食品厂位于柯桥街道双川村，属拆迁范围。他为了偿付涉及73人的600余万元借款，无理要求提高补偿标准，使拆迁工作严重受阻，并连带着引发了一部分债权人的集体上访。对此，我院讲究工作策略和方法，最终促使吴建明签订了拆迁安置补偿协议。二是积极服务新农村建设。今年以来，我院积极响应县委县府的号召，组织领导班子和干警深入基层、深入农村，通过帮助农村解决实际困难、大力开展农村巡回审判和加强法制宣传等活动，为新农村建设提供了坚实的司法保障。三是维护金融安全。大额金融案件往往可能引发连锁效应，与经济发展密切相关。为此，我院切实发挥职能作用，确保依法服务于金融安全和经济平稳发展。如县第三纺织有限公司等为被执行人的案件，标的额达1.3亿元，而其中涉及金融机构的债权就达1.1亿元。该案财产状况复杂、企业帐册已被人为销毁，执行障碍重重。但由于组织周密、协调充分，最终以评估价为基础，采取按债权比例实物抵债方式圆满执结。四是妥善处理我县社会影响较大的案件。如由上级法院指令我院执行的涉及世贸中心系列案，债权人众多且标的额高，影响广泛。为此，我院主动加强与县政府联系协调，积极争取上级法院对我院配合中心工作的理解和支持，在具体执行中讲究方法，通过书面查封等形式既控制财产、又避免造成不良影响。
（2）妥善处群体案件。我院在审判执行工作别注重妥善处理群体纠纷，主动做好涉案的相关工作，力求稳妥处理，防止出现影响社会稳定和谐的发生。如涉及400余位债权人的“乐客多”超市案，我院及时对相关资产进行了保全，并组织专案组集中快速进行审理，执行中多次与被执行人总部所在地的上海市政府有关领导交涉，并走访当地相关法院和公安机关，掌握与案件相关的第一手资料，确保案件依法稳妥处理，维护了众多债权人的利益，保障了社会稳定。
（3）加强涉诉工作。一是完善工作机制，配强、配足人员，注重提高接待人员的业务素质，切实做到每件来信有回复、每次来访有解答、每个案件有着落，让当事人真正体会到了司法公正、一心为民，我院今年也因此实现了零上访的目标，在化解社会矛盾和维护社会稳定上发挥了积极作用。二是对重点涉诉案件的处理。为实现当事人合法权益，解决矛盾和维护社会稳定，我院特别加大了对重点涉诉案件的处理工作。如今年在院党委的重视和领导下，通过办案干警的艰苦努力，对孙晋玉等人连续多年上访的一系列案件给予了彻底解决，化解了累积多年的矛盾，平息了当事人的上访，实现了十七大期间的“零进京、零上访”的目标，确保了社会稳定。
2、践行“三项承诺”的目标更加明确。
（1）加强了便民服务。将立案大厅设置成敞开式的服务窗口，并相应设置了当事人休息候访区、立案区、接待区、立案调解区和判后答疑区，专人负责立案、调解、导诉、判后答疑等，做到判前释法、判后答疑，指导当事人正确诉讼。设立司法“绿色通道”，对涉及农民工讨薪、鳏寡孤独、残疾人、优抚对象等弱势群体的案件及时立案，优先审理，并依法实行诉讼费的缓、减、免；建立额度为100万元的司法救助基金，已向6位当事人发放救助金5.2万元，体现了司法的人文关怀。严格执行《诉讼费用交纳办法》，并对相应收费制度、收费项目进行了清理，保证了诉讼费预收规范、结算准确、退费及时。今年6月，省、市、县三级人大代表、政协委员对我院进行工作视察，给予充分肯定。
（2）加大了审判力度。我院加快办案进度，体现司法公正高效。针对今年以来各类审判案件数量剧增的现实情况，我院全体干警以急当事人所急、想当事人所想的工作作风，充分发挥主观能动性，实行“周六加班制”，要求每位干警在星期六一律到单位上班，利用休息时间进行加班加点，加快办案进度和提高办案质量。
（3）加强了执行工作。为切实保护和实现当事人的合法权益，我院加大了执行力度，多策并举破解“执行难”。先后组织召开综合治理执行难工作领导小组会议和执行联络员会议，全面启动综合治理执行难工作机制；积极探索与创新执行方法，推行债务人名录、悬赏执行、限制高消费、限制出境等方法，促使自动履行；进一步加大执行力度，两年来组织了“春雷行动”、“雷霆行动”、“夏季风暴”、节前集中执行等活动，对擅自转移已被依法查封财产的企图逃避执行的沈仁军、邢恩等依法追究了刑事责任。2007年，我院执行案件的有效执结率达到77.06%，标的实际到位率达到68.75%。
3、司法规范化建设进一步加强
（1）规范重点环节。强调审判公开与当庭宣判，对依法应当公开审理的案件全部公开审理、全部案件公开宣判，当庭宣判率是对法官业绩考核的重要内容之一。合理分配举证责任，能动适用证据规则，对事关案件实体处理的证据依法依职权进行调查并公开质证认证，确保不出现当事人因没有关系打不赢官司的情况。完善《执行工作流程管理规则》等执行制度，规范执行工作，确保胜诉当事人权益的实现，如实行超期案件易人办理制度、重大事项双合议制度、重要事项提前告知制度、重大案件听证或债权人会议制度等，严格执行评估拍卖事项与实体执行相分离制度，确保了执行工作的规范、透明、公正、公开。
《江西省立法条例》
(20xx年2月23日江西省第九届人民代表大会第四次会议通过 20xx年5月27日江西省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正 20xx年6月8日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议第二次修正)
目 录
第一章 总 则
第二章 立法权限
第三章 立法准备
第四章 省人民代表大会立法程序
第五章 省人民代表大会常务委员会立法程序
第六章 设区的市地方性法规批准程序
第七章 法规解释
第八章 其他规定
第九章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了规范地方立法活动，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治省，建设法治江西，根据《中华人民共和国立法法》和有关法律，结合本省实际，制定本条例。
第二条 省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准设区的市的地方性法规，适用本条例。
第三条 制定地方性法规应当遵循《中华人民共和国立法法》规定的立法原则，从本地的具体情况和实际需要出发，体现地方特色，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。
第四条 省人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
第二章 立法权限
第五条 下列事项由省人民代表大会制定地方性法规：
(一)本省特别重大的事项;
(二)涉及省人民代表大会职权及其工作规则的事项;
(三)法律规定由省人民代表大会制定法规的事项;
(四)省人民代表大会认为应当由其制定法规的事项;
(五)常务委员会认为需要提请省人民代表大会制定法规的事项。
第六条 除本条例第五条规定的以外，下列事项由省人民代表大会常务委员会制定地方性法规：
(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本省实际情况作出具体规定的事项;
(二)属于地方性事务需要制定法规的事项;
(三)除《中华人民共和国立法法》第八条规定的属于国家专属立法事项以外，国家尚未制定法律或者行政法规的事项;
(四)法律规定由常务委员会制定法规的事项;
(五)省人民代表大会授权制定法规的事项。
第七条 在国家制定相应的法律或者行政法规后，地方性法规与法律或者行政法规的规定相抵触的，应当及时进行修改或者废止。
第八条 省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会闭会期间，可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。
第九条 设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定、修改、废止地方性法规应当报省人民代表大会常务委员会批准。
第三章 立法准备
第十条 省人民代表大会常务委员会通过立法规划项目库、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。
常务委员会法制工作机构负责编制立法规划项目库和拟订年度立法计划，报主任会议通过后向社会公布。
常务委员会法制工作机构编制立法规划项目库和拟订年度立法计划，应当会同省人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构、省人民政府法制工作机构进行研究论证，并广泛征求意见。
设区的市的人民代表大会常务委员会编制立法规划和立法计划时，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作机构的意见。设区的市的人民代表大会常务委员会的立法规划和立法计划，应当报省人民代表大会常务委员会。
第十一条 编制立法规划项目库和年度立法计划应当认真研究人大代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估,根据本省经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目。
本省的国家机关、政党、社会团体、企事业单位、其他组织和公民可以向省人民代表大会及其常务委员会提出立法建议项目。
有关机关、单位提出立法建议项目时，应当报送地方性法规建议稿，同时提供立法依据，立法的必要性、可行性，法规拟规范的主要内容等说明。
第十二条 省人民代表大会常务委员会年度立法计划应当与立法规划项目库相衔接。
省人民政府的年度立法计划应当与省人民代表大会常务委员会的年度立法计划相衔接。
第十三条 立法规划项目库和年度立法计划在实施中需要根据实际情况进行调整的，由常务委员会法制工作机构根据省人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和有关方面的意见建议，提出意见，报请主任会议决定。
第十四条 法规草案一般由提请机关组织起草。省人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。
专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方起草。
第十五条 起草法规草案一般应当对法规草案制定的目的、依据、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、施行日期等作出规定，并符合立法技术规范的要求。
第十六条 起草法规草案应当进行调查研究，广泛听取各方面意见，对法规草案规范的主要问题进行论证。
第十七条 提请省人民代表大会或者常务委员会审议的法规案，应当同时报送法规草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修正法规的，还应当提交修改前后的对照文本。
法规草案的说明，应当阐明立法的必要性、可行性和主要内容以及起草过程中对重大分歧意见协调处理等方面的情况。
第四章 省人民代表大会立法程序
第十八条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。
省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。
第十九条 十名以上代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。
专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十条 向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第五章规定的有关程序审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
常务委员会依照前款规定审议法规案，应当通过多种形式征求省人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的省人民代表大会代表参加。
第二十一条 常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案及其说明发给代表。
第二十二条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在大会全体会议上听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。审议时，提案人应当派人听取意见，回答询问。根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十三条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第二十四条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第二十五条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十六条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。
第二十七条 法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见作进一步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见作进一步审议，提出修改方案，提请省人民代表大会下次会议审议决定。
第二十八条 法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
