时间：2023-03-27 16:36:15
论文关键词：科学发展，海关，大监管体系
构建海关大监管体系，是优化海关监管和服务的重要载体。要实现海关现代化构想，就必须以科学发展观为指导，在思想上统一对大监管体系建设工作地位的认识，认真查摆实践中亟需解决的问题，着重从能力建设和整合改革等方面优化监管和服务，实现“管得住”前提下的“通得快”。
一、坚持以科学发展观统领海关工作，不断解放思想，准确把握大监管体系建设的内涵
唯物辨证法认为，物质世界是普遍联系和永恒发展的，事物具有前进上升性质和由低级向高级的变化过程，发展的实质是新事物代替旧事物。科学发展观从本质上说是运用马克思主义对立统一观点，认识和解决社会发展过程中的一系列矛盾和问题。现阶段贯彻落实大监管体系建设方案，首先需要对其建设内涵有一个深刻理解和科学把握，进而对建设思路、建设模式进行不断的探索和创新。
依法行政、为国把关，是海关工作的本质特征，在知识经济、全球化的时代，市场经济体制不断完善的进程中，海关作为对进出境货物进行监督管理的执法部门，保障通关的高效运作，提供良好的服务已经成为社会各界对海关的判断标准。因此，海关必须从服务经济的理念出发科学发展，监管方式从“由物及人”转向“由人及物”，通过与企业合作形成互动的服务，对管理中遇到的问题进行治理，共同营造和谐、协调发展的环境，以求实现双赢和多赢；在管理企业方面，海关要把一部分自己管不好，甚至管不了的事务，让律师事务所和会计师、审计师事务所等中介组织去做，把海关的部分职能让社会承担；在打击价格瞒骗方面，要充分发挥商会、行业协会的作用，加强与它们的合作，促进企业守法自律，将原来的对单个企业管理转变为行业管理。同时要处理好与新闻媒介和社会公众的关系，激发它们参与海关管理的热情，形成共同实现海关行政法治的有机体系。
面对新形势和新要求，海关监督管理在体制机制、资源配置和能力建设等方面还不能完全适应宏观调控的需要，海关宏观经济形势分析和海关工作研究的前瞻性、灵敏性、有效性不足，难以满足党中央、国务院的要求。这些情况，都迫切要求我们从优化体制机制、统筹配置资源、提升整体效能的方向和途径上，进一步深化改革，寻求突破。海关大监管体系是以科学发展观为指导，以有效监管为目标导向，以风险管理为中心环节，以综合监管为基本模式，以提升整体功能为根本要求的新时期海关监督管理体系毕业论文格式范文。要构建适应科学发展要求的大监管体系，切实加强实际监管，就必须按照优化通关模式、优化监管体系、优化管理机制、优化队伍素质的总体思路，规范、指导海关各项具体改革和建设，着重从以下几个方面进一步提高认识、统一思想：一是加强对实际监管基础性地位和重要性的认识，主动服从服务于大监管体系建设，将新观念转化为实践，不能将以人为本停留在口头上或纸面上，而是要与具体工作结合，落实在行动之中，进一步强化海关垂直管理意识，把握海关工作本质，严格坚持依法行政，处理好把关和服务的关系；二是在法律法规的制定、程序手续的办理、执法和法律救济等工作上，应体现方便、高效和维护相对人权益的要求和人性化、甚至是个性化的管理，要通过制度化、规范化的规程与操作来明确执法程序，使得关员严格依照程序规范作出每一具体行政行为，从而有效减少执法的随意性；三是以提高通关效率为主线，着力提高通关监管效能，促进对外经济贸易的持续快速和和谐发展，加强对进一步完善体制科学发展，特别是优化机制紧迫性的认识，形成解决影响海关改革发展深层次矛盾的合力，在更大范围、更深层次上吸收和借鉴国际海关的成功经验，以世界眼光来分析判断形势和审视海关的各项改革；四是科学评判国际、国内反恐防暴形势给海关工作带来的挑战，积极协调口岸各部门完善反恐防暴预警机制、突发事件联动应急处置机制建设，积极着手制定符合国际通行规则的海关数据标准，实现国际贸易数据和有关通关数据的无纸跨境传输和交换，促进贸易、管理成本的降低，加快通关速度，提高管理效能。
二、坚持以人为本的人事管理理念，重视人文规划和能力建设，全面提高监管服务水平
唯物史观认为，人是生产力中最活跃的因素，人民群众是历史活动的主体，是历史发展的动力和源泉。“人的自由全面发展”是马克思主义哲学的着眼点和立足点。我国海关大监管体系建设方案的实施全过程，均应切实体现以人为本的理念和价值基础，不论是从内部管理、队伍建设上，还是执法以及处理与管理相对人关系都要体现以人为本的思想。
建设让中央放心、让人民满意的海关，必然要求海关全面正确履行职责，实现国家赋予的功能，这就会涉及海关能力问题。海关职责和功能能不能实现，能不能更好地实现，能力是一个关键因素。国家需要海关履行职责、发挥功能的时候，海关能够紧跟国家的要求，除了要有高素质队伍外，具备一个功能强大、管理完善的监管体系至关重要。海关工作除了有海关职责功能，还有海关目标任务，比如征收关税，贯彻贸易政策，安保和反恐，知识产权保护，等等。我们说海关功能，即海关监管是先天的，是与生俱来的，是国家设立海关时赋予的原生性职责，海关没有监管这一天职，就不是海关。海关任务是后生的，是国家根据发展需要赋予海关工作的目标和要求；海关功能在本质上是不变的，即便其在范围上、程度上、手段上、形式上会发展变化，但其对进出口监督管理的本质不变，即使是早期海关设卡监管到现代的风险式管理和全程式监管都没有离开监管。在通关模式方面，中国海关将实行以企业守法管理为基础的分类通关，拓展监管时空，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率科学发展，改善通关服务，为企业提高竞争能力，占领和拓宽市场给予更大的支持。
海关作为进出境监督管理机关，代表国家依法履行把关服务职能，必须充分认识海关工作面临的形势和挑战，深入探索社会主义市场经济条件下做好海关工作的规律，以提高驾驭社会主义市场经济的能力为切入点，全面提高海关治关理政能力。一是进一步改进领导方式方法，坚持科学执政、民主执政、依法执政。要按照民主集中制原则提高领导干部执政能力，使各级领导班子做到讲政治、顾大局、重团结、守纪律，真正成为贯彻科学发展观，求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的坚强领导集体。二是加大教育培训，提高干部整体素质，围绕提高执政能力，创新培训方法，提高培训质量，使干部培训工作从单一岗位专业培训转向素质和能力培训，建立科学合理的人才评价、认定、激励体系，创造人人都可以成才的良好氛围。三是大力强化对基层依法行政情况的监督，深入开展“法制在基层”和“以案说法”活动，建立健全质询制、问责制等，通过拓宽和健全监督机制和监督渠道，把权力运行置于有效的监督制约之中，为依法行政创造良好的环境条件，建设法治海关、廉洁海关、责任海关。四是自觉地增强历史责任感和紧迫感，主动研究解决新形势新要求下海关工作存在的种种问题，以风险管理为中心环节，整合各方力量，优化资源配置，创新便利通关模式，加快海关现代化进程，大力推进现代海关制度建设，不断提高改革创新的能力，通过实实在在的工作和生活条件的改善，让关员懂得珍惜作为海关人的自豪感，把廉洁自律和勤政廉政作为一种自觉行为。
三、坚持统筹兼顾，注重投入产出的成本与效益核算，稳步推进各项业务整合改革工作
公平与效率问题是马克思主义哲学的基本价值取向，也是构建社会主义和谐社会的支柱与基础。海关执法的公平与正义，必须与效率结合才具有实质意义。近年来海关改革与建设的成效非常显著，但是成本也异常巨大，值得很好地反思。在现代大监管体系建设进程中，应充分认识建设节约型海关的重要性，重视投入产出的成本核算和管理相对人的通关成本，加大管理资源和业务改革整合的力度科学发展，走全面、协调、可持续发展之路。要采取有效措施，切实整合各种管理资源，提高海关管理效率、效能和效益毕业论文格式范文。总署与各海关之间、各职能部门之间、海关与其他执法部门之间，要有科学发展的大局意识，改变单兵作战和各自为政的做法，努力提高改革的综合效应，有效解决制约海关大监管体系建设过程中的深层次矛盾和问题。
当前国家宏观调控任务艰巨，能否有效执行宏观调控措施，关系到国家宏观经济调控的成效和经济发展全局。海关必须从国家经济社会发展全局出发，提高对贯彻落实宏观调控政策措施重要性的认识，继续加强对进口管理的同时，加强出口管理，认真研究新情况、新问题，维护正常的出口贸易秩序。针对条款过多、协调困难的问题，笔者建议要向整合与创新并重转变，以“大部门制”工作思路为理念，科学划分海关各管理层面中各职能部门的职权，明确其具体工作职责，特别是工作相互交叉的“结合部”的职责分工，通过统筹整合，建立健全反映快速、沟通顺畅的协作机制，加强对海关各项业务的统筹推进，特别是对行邮、快件、出口货物等海关现行监管工作的弱项，更要加大研究和改进的力度，积极推进行邮物品监管的信息化管理，建立全国统一的行邮监管平台，提高科技含量，减少人为因素的干扰；进一步完善对快件分类管理的操作规范；统筹兼顾进、出口监管，借鉴进口监管现行有效的管理手段，合理配置监管资源，加强出口监管，真正建立进出口并重的监管机制。
发展循环经济、建设节约型社会的要求，是科学发展观的具体体现，是马克思主义哲学原理的实际运用，为我国海关现代化发展的战略选择提出了新的目标和任务。对此建议我国海关，一是在满足监管要求的前提下，帮助监管运输企业降低物流成本，在物流企业及相关单位之间广泛推广使用EDI系统，实现电子数据交换和计算机数据应用管理，对从事第三方物流企业的信息流进行全面监控，进而达到对实际货物进出口的实时动态监控。二是进一步树立以诚信为基础、信息技术为依托的效能化监管理念，整合、统一目前各种企业分类标准和便利措施，避免便利措施多头管理、多级评定，逐步建立便于海关实施而又与企业守法状况、风险程度相适应的监管模式。三是根据实际监管需要，将监管点的资源在口岸及其他监管现场之间进行合理调整或机动科学发展，并进一步明确报关协会等行业组织的地位，通过报关协会实现对企业报关行为的规范，提高报关质量，降低报关费用。四是加大对业务改革项目投入的科学性论证和成本核算，对论证不成熟、投入产出不成比例的项目坚决不上马，切实维护管理相对人的权益，促进企业增强国际竞争力，通过加强与稽查、企业管理的有效融合，有的放矢地对少数重点企业、货物开展查缉，达到事半功倍的效果在业务改革和提高通关效率的同时，降低和减少管理相对人通关成本。五是认真贯彻落实国家产业政策，体现海关执法的政策取向和实际支持，对业务整合改革中发现的漏洞和薄弱环节及时进行纠正和改进，防止类似错误重复发生，逐步形成有关跟踪反馈制度，以文件形式对重大问题进行及时整改，确保整改的严肃性和措施到位。
综上所述，通过理论创新推动理念创新、制度创新和其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，继续在新的时代条件下把科学发展观同海关工作的具体实际相结合，不断在新的执法实践基础上推进海关服务理念的创新。把研究和解决在执法实践中提出的重大理论和实际问题作为主攻方向和着力点，积极探索海关工作的规律，从而以新的思想和观点丰富和发展海关改革，形成符合科学发展要求的大监管体系，谋求更高层次的科学发展，不断适应经济社会发展提出的新挑战、新要求。
以船舶为载体，是海盾文化之形
随着政府转变职能的推进，提供公共服务、履行行政监管成功行业主管部门的主要职责，水上交通运输的最大特点就是以航行船舶为主要作业单位、以航行为主要运行方式的“动态位移”活动。相应政府行业监管的职责，也应当是建立以船舶为主要交通运输工具的执法单位。
在过去装备落后的情况下，海事部门的监管是以在港区的陆地上从事“旱鸭子”工作为主，这显然是不适应的。随着像“海巡31”和海事直升机的投入，远渡重洋、快速出击已经具备了物质条件，因此海事执法船舶将是海事部门履行政府监管的主要战斗队伍。
物质装备的改善，精神的海事执法文化就成为相辅相成的行业行政文化建设的重中之重。建设执法船舶文化既能和水上运输文化同步进行同时又能体现行业行政文化的特色。
以海事核心价值为内涵，是海盾文化之魂
盾是古代古代打仗时防护身体，挡住敌人刀箭等的牌。而在现代语言中不断在丰富着其内涵。如果我们把祖国的海洋比作母亲身体的话，海事执法船舶就应当是海洋母亲的“盾”，具体来讲就是：
维护之盾。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》获得通过，为推进海上统一执法，提高执法效能，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法。至此，中国海上维权的力量正式形成军队、海警、海事的“铁三角”。
海事部门将重点履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，依法和军队、海警互为支持、互为补充，共同维护国家。海事执法船舶无异是海事部门维护国家的尖兵和先锋。
保障安全之盾。随着航运科技和经济的飞速发展，随着危险化学品货物和其他动力船舶的增多，统一管理水上安全，监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系，调查、处理水上交通事故及水上交通违法案件，管理通航秩序、通航环境，履行救助，保障海上安全和航运安全生产已经成为海事部门的重要职责。
安全的基础在“双基”，即基层和基础，航行安全和水运安全生产的“双基”是“船舶安全”。海事执法船舶将无异是强化公共安全体系和企业安全生产基础建设、遏制重特大安全事故的尖兵和先锋。
保护生态之盾。建设海洋生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来、关联国际关系的长远大计。船舶污染海域包括船舶油类作业及油污水的排放、船舶装运危险货物、船舶其他污水、船舶垃圾、使用船舶倾倒废弃物以及水上、水下船舶修造打捞和拆船工程等的污染，是海洋生态的大敌。根据国际公约、根据法律行政法规授权，海事部门承担防止船舶污染海域、调查和处理海上污染事故的重要职责。海事执法船舶是海事部门维护海洋生态文明的尖兵和先锋。
以人的精气神为灵魂，是海盾文化之韵
海事处是海事现场管理的第一线，是对外服务的重要窗口，是“四型海事”建设的切入点，在海事全面履职中发挥着重要的作用。2011年，广东海事局梁建伟局长发表署名文章《海事处是全面履职的前沿阵地》，提出了“必须大力加强基层海事处建设，为海事系统提升全面履职能力奠定坚实的基础”。2012年3月30日，梁建伟在港珠澳大桥海事监管现场检查指导工作时，从机构定位、人员建设、资金管理等方面对广州港珠澳大桥海事处的建设给予了细致指导。
2012年5月18日，广州港珠澳大桥海事处正式挂牌成立。同年6月12日，广东海事局党组书记陈毕伍到大桥海事处调研时强调：要充分利用新组建成立的契机，把握机遇、提前谋划、积极探索，确保“五精”海事处建设卓有成效。在广东海事局领导的关心支持下，在广州海事局的正确领导下，大桥处坚持“抓班子带队伍，抓品牌强基础，抓服务促形象，抓文化建和谐”的整体思路，以提升大桥处的全面履职能力为主线，以“四型海事”建设为抓手，不断加强学习型组织建设、责任意识培养、服务水平提高及创新能力提升，得到了上级领导的高度肯定和社会各界的广泛好评，大桥处也被广东局确定为梁建伟局长的联系点。2013年3月8日，广东海事局副局长杨文莅临大桥海事处检查指导工作时指出：要深化对“四型海事”建设的认知了解，组织干部职工进行学习讨论、走访交流，对内凝聚力量，对外展现形象，出实招，重实效。
书山有路勤为径，学海无涯“趸”作舟
三人行，必有我师焉。一是在远离陆地的“海趸1550”上创造性地开办了“夜校讲堂”，利用业余时间强化业务知识和政治理论的学习，通过特约讲座、网络夜校、手机夜校等多种形式，扩大夜校的影响，并利用视频和网络设备将“夜校讲堂”的优秀内容在内网上共享，将夜校讲堂打造为“人才培养基地”的重要组成部分。二是组织开展行政、业务、党风廉政知识考试，以考促学，以考促精。三是积极引导职工撰写论文等多项措施，营造了全处干部职工人人学习，时时学习的良好氛围。目前，大桥处已整理出版《大桥海事处职工论文集》，收录大桥处职工撰写业务、政研等论文20余篇。
责任意识心头记，“三零”理念筑平安
2012年3月20日，梁建伟莅临港珠澳大桥现场工作部指导工作时强调，港珠澳大桥施工水域位置重要、航运繁忙，施工水域的水上交通安全监管责任重大、任务艰巨、使命光荣，我们海事人员要增强敏感意识、大局意识和责任意识，对水上交通安全要从严管理，“严格、公正、文明”执法，创新安全监管，全力服务大桥建设。为深入落实梁建伟讲话精神，大桥处对大桥施工作业水域采取了“零距离监管、零距离服务、零距离应急”的监管模式。2012年至今，通过推行“5+2”、“白+黑”、夜巡等弹性工作制，保持辖区安全监管高压态式，成功保障了7次航道转换和三次沉管浮运演练工作的顺利开展，直接为48275艘船舶提供了助航服务，成功处置9宗事故险情，成功防抗了“泰利”、“杜苏芮”、“韦森特”等多个台风的袭击，确保了施工水域船舶的安全有序，提升了应急处置能力，圆满实现“零事故、零伤亡、零污染”的总体目标。2013年2月10日，梁建伟局长再次来到大桥海事处，对大桥处“三个零距离”和“三个零”目标给予了充分肯定，并勉励大桥处干部职工发扬红军长征精神，不怕苦不怕累，为世纪工程港珠澳大桥的建设保驾护航。
服务大桥无止境，“六项举措”暖人心
一是抓源头。切实抓好“人、船、公司、环境”四大安全要素的源头治理，严把施工船舶、船员准入关，船舶安检关和安全环境治理关，为大桥建设施工提供优质监管服务。二是筑精品。努力打造服务监管的精细化管理品牌，以“一船一档”为基础，对大桥施工船舶实施精细化管理，掌握每一条施工船舶的基本资料和安全施工状况，为大桥建设施工船舶提供精细化管理服务。三是重沟通。加强与大桥施工单位的沟通协调，通过召开安全形势通报会、座谈会、施工单位协调会等形式，及时沟通双方存在的难题，协调做好施工作业安全措施，为大桥建设提供良好的水上环境服务。四是常走访。组织开展施工船员安全培训，积极开展安全走访、送安全知识上门等活动，为大桥建设施工提供专业安全服务。五是勤提醒。定期编写安全提醒信息、危险天气信息及安全知识信息，向施工单位、施工船舶及时发放，为大桥建设施工提供可靠信息服务。六是优服务。在趸船开设24小时现场签证服务，满足大桥建设施工现场船舶的签证需求，为大桥建设施工提供便捷进出港服务。
大海航行靠舵手，海事发展靠创新
一是科技助力，打造伶仃洋上“千里眼”。整合VTS、AIS、VHF、CCTV等高科技监管资源，按照网格化管理的要求，对进入大桥水域的船舶实施动态监控，构建立体化、智能型的海事监管体系。二是树立品牌，打造文化建设示范基地。从制度文化、责任文化、创新文化、服务文化、学习文化等方面入手，以办公用品的标准化、统一化配置为基础，以“海趸1550”的文化包装为依托，努力打造“文化示范基地”。三是人文关怀，打造“海上职工之家”。牢固树立“一家人”的理念，在趸船监管现场因地制宜积极开展职工文体活动，丰富职工业余生活，并在海上趸船建立心理咨询室，为职工提供心理疏导，进一步提高了大桥处的凝聚力和职工的归属感。
喊破嗓子，不如甩开膀子。2013年4月9日，交通运输部海事局副局长翟久刚视察大桥海事处监管现场时对大桥处工作提出了新的期望。新的一年，大桥处将按照广东海事局、广州海事局的统一部署，以十精神为指导，以服务港珠澳大桥建设为主题，以水上交通安全监管为中心，以全面推进“四型海事”建设为主线，以打造“五精”海事处为着力点，抓现场、打基础、树品牌，全面履职、务实创新，稳步推进大桥海事处跨越式发展，争当广州海事科学发展排头兵。
一、坚持反走私工作不动摇、不松懈、不麻痹
认真落实打私工作责任制；抓住关区结合部“东西两翼”等走私重点区域，合理配置缉私人力资源，适时组织专项行动，实行海陆联动，对全关区实行网格化、全方位的监控；进一步完善情报网络，重点经营好重大及境外走私案件情报；针对国家外贸出口政策调整，加强对出口环节逃证骗税行为的打击和治理；加大对非涉税物品走私的打击力度，打击旅检、快件渠道和重点人群走私活动；牢牢抓住执法质量这一中心环节，推广落实刑事执法和行政执法质量考核制度；积极稳妥实施“宽严相济”的刑事司法政策，妥善化解执法中的各类矛盾纠纷和消极因素；紧紧依靠各级党政、司法机关、社会组织，在提高沟通层次、丰富合作平台、落实协作举措、畅通宣传渠道上下功夫，进一步增强反走私综合治理合力；进一步推进海关进出境监管守法诚信体系的建立；加强对地方重点村屯、重点线路、交通工具的综合治理；开展以“和谐共建”为主题的反走私宣传和帮扶活动，着力从源头上防止走私。
二、完善税收质量考核机制
修订完善《xx海关审价工作制度》；引入抽样考核、定量分析、定性分析等工具，采取计算机日常监控与实地检查并重的做法，开展常态化的税收工作检查；继续深入推进减免税审批协调配合机制建设。
三、深化大稽查体制建设
研究制定《稽查系统“三位一体”工作机制操作规范》，搭建稽查系统网络工作平台，努力实现我关稽查系统三个职能部门的优势互补和分工协作，形成信息收集、风险分析、综合处置、守法评估的合力；试点应用、组织推广适应业务一线风险管理需要、与**通关管理系统对接的风险分析作业系统，研究建立切合我关区实际的二级风险参数数据库；创新基层风险管理工作模式，通过风险测量，研究探索风险参数的应用和跟踪运用的实际效果，通过试点推进“风险管理在基层”工作；在对关区企业实行全面普查的基础上，结合近年企业的实际进出口情况，对企业实施守法评估，逐步构建以企业为单元的守法便利的新型管理模式。
四、提高通关监管整体效能
以新的舱单管理规定启用为主线，规范直接进出口货物监控作业流程，对进口货物试行进口舱单两次确认的业务模式；规范监管场所准入标准和审批程序，科学整合关区监管资源；完善监管现场领导责任制，启用处级领导现场巡视和科长带班制度网上登记系统；推动进出境旅客申报单制度改革，完成《旅客通关系统》的推广应用；探索建立分类审单制度，按照企业诚信状况实施分类管理，进一步提高审单效率和审单质量；发挥专职协调机构职能作用，深入开展关警“三共”活动，健全完善关警长效机制；引导快件企业守法自律和规范经营，确保快件业务监管到位；视情况批准设立潮州快件监管中心。
五、提高保税加工和保税物流监管工作水平
关注国家加工贸易政策变化动向，引导企业转型升级；运用保税业务监控分析系统，强化风险管理、职能督导和业务核查，加强对保税加工重点敏感商品的实际监管，确保我关保税加工管理质量指标稳步上升；开展保税监控核查课题研究，探索建立切合关区实际，能有效提高监管质量和盘活现有保税监管资源的保税监管模式；继续加强关贸协作，共同构筑“海关监管、企业自律、政府支持、社会参与”的保税加工综合治理机制。
六、继续拨旺统计工作的“亮点”
巩固贸易统计、业务统计、报关单数据管理、执法评估等传统优势；加大统计监督、执法评估和对海关各业务统计数据的分析力度，为党组决策和执法管理、政务管理提供服务；发挥海关统计服务地方经济的作用，加强与粤东五市经济管理部门、行业协会的沟通，开展个性化统计信息服务；每季度与xx市外经贸局联合召开一次面向多层次对象的外贸动态会，分析和通报地方外贸运行情况；每季度编辑《外贸动态》，撰写外贸情况专题分析，为关区外贸发展出谋献策。
七、推动法制型海关建设
对于重大决策法规部门提前介入，进行法律论证；完善兼职法制工作人员制度，通过开展法治在基层、以案说法活动等形式努力创造体现时代特色、海关特色的海关法治文化；加强复议应诉工作；进一步完善我关规范性文件依据体系，建立健全规范性文件调研论证制度，进一步提高我关规范性文件制发的质量。
八、推进监管通关作业改革
在关区内继续推进跨关区“属地申报、口岸验放”通关模式；在广东分署部署下推进“粤港澳快速通关”模式，实现载货清单电子数据提前申报，电子关锁、GPS全程监控，口岸海关卡口自动核放；在机场办等作为转关进境地的业务现场推广“规范和简化转关监管”模式，实现转关运输操作的自动审核、自动放行和自动核销；根据总署部署适时推行“电子通关”试点，实现无纸信息化的管理作业模式；积极选派人员参加广东海关区域审单中心试点集中工作，调整完善与区域审单中心改革相衔接的关区审单运行机制。
九、支持保税区发展
根据调研情况推出支持促进保税区发展的若干措施，协调有关部门解决保税区企业生产运作中碰到的问题，推动保税区专业化保税物流园区和保税原料市场建设，促进xx保税区向“一区多园”模式转型发展。
十、深化企业管理制度改革
制定《xx海关企业分类管理操作规程》；在综合评估企业守法状况的基础上，评选首批可享受全国通关便利措施的AA类、A类企业。
十
一、加快实施税收征管模式改革
参照预归类.预审价的制度模式，实施原产地预审核制度，从50家纳税大户着手，将原产地预审核的业务作为一项优惠措施纳入到关税便利措施；建立减免税重大项目前伸服务机制，对重大项目实行提前集中审批；继续推进纳税人管理制度建设，以多元审价模式为载体，进一步发挥好纳税人管理制度的服务促进效能。
十
二、推进保税监管改革
根据海关总署的统一部署完成关区“流程再造”改革；总结潮阳海关试点经验，适时组织召开纸质手册电子化经验交流会，分批推广纸质手册电子化；支持促进关区保税物流业发展，做好已批准设立的保税仓库的跟踪服务工作，对符合监管条件的保税仓库加快审批；在条件成熟的情况下推动关区出口监管仓库建设。
十
三、推进“大通关”和电子口岸建设
进一步理顺“一站式”办公现场的管理机制，完善业务办理流程，简化业务环节；积极稳妥地增加和调整业务受理范围，把海关“一站式服务”打造成参与改善地方投资环境的品牌；加快粤东电子口岸物流平台第
一、二期工程的建设，探索与国税局等有关部门签订MOU的方式，选取合适项目开展合作，进一步扩大通关信息服务系统应用范围；密切关注潮汕机场的建设，加强政策指导和协调服务，做好海关机构设置、办公监管设施、申请口岸开放等筹备工作；支持揭阳市申请一类口岸和潮州港、潮阳港新增码头对外开放工作。
十
四、支持泛珠、海西区域经济发展
加强与粤港澳海关和福厦海关的合作，努力解决本地货物“体外循环”问题；在总结去年开展“海西”专题调研经验的基础上，继续组织开展xx海关参与和支持泛珠三角区域海关合作课题研究，根据区域发展总体战略要求，分析研究海关支持和参与合作的着力点，向地方党政提出参与泛珠区域合作的建设性意见，研究出台切合实际的海关支持措施；继续跟进粤东地区融入海峡西岸经济圈的进展情况，推动与“海西”区域通关合作。
十
五、继续走开放互动之路
不断增进与粤东五市党政及有关部门的沟通和联系；加强与新闻媒体的联系沟通，不定期通报海关的最新政策法规和重要举措，宣传我关改革与建设的亮点和做法；开展梅州海关与河源海关结对共建活动；开展汕尾海关与惠东海关结对共建活动；开展饶平海关与东山海关的结对共建活动。
十
六、深入学习贯彻十七大
深刻领会十七大精神实质，学以致用、用以促学，与工作实际紧密结合，把全关广大党员干部群众的思想进一步统一到强关战略上来；推出我关强关战略三年规划；举办一期以思想大解放为主题的处级领导干部专题培训班。
十
七、继续做好干部人事工作
研究建立体现科学发展观、正确的政绩观，具有海关行业特色的领导班子和领导干部综合考核评价体系；继续探讨和完善基层和机关建设考评办法；根据业务改革和发展状况，按照“精简、效能、统一”的原则，科学调整机构设置，明确职责权限。
七、推动法制型海关建设
对于重大决策法规部门提前介入，进行法律论证；完善兼职法制工作人员制度，通过开展法治在基层、以案说法活动等形式努力创造体现时代特色、海关特色的海关法治文化；加强复议应诉工作；进一步完善我关规范性文件依据体系，建立健全规范性文件调研论证制度，进一步提高我关规范性文件制发的质量。
八、推进监管通关作业改革
在关区内继续推进跨关区“属地申报、口岸验放”通关模式；在广东分署部署下推进“粤港澳快速通关”模式，实现载货清单电子数据提前申报，电子关锁、GPS全程监控，口岸海关卡口自动核放；在机场办等作为转关进境地的业务现场推广“规范和简化转关监管”模式，实现转关运输操作的自动审核、自动放行和自动核销；根据总署部署适时推行“电子通关”试点，实现无纸信息化的管理作业模式；积极选派人员参加广东海关区域审单中心试点集中工作，调整完善与区域审单中心改革相衔接的关区审单运行机制。
九、支持保税区发展
根据调研情况推出支持促进保税区发展的若干措施，协调有关部门解决保税区企业生产运作中碰到的问题，推动保税区专业化保税物流园区和保税原料市场建设，促进xx保税区向“一区多园”模式转型发展。
十、深化企业管理制度改革
制定《xx海关企业分类管理操作规程》；在综合评估企业守法状况的基础上，评选首批可享受全国通关便利措施的AA类、A类企业。
十
一、加快实施税收征管模式改革
参照预归类、预审价的制度模式，实施原产地预审核制度，从50家纳税大户着手，将原产地预审核的业务作为一项优惠措施纳入到关税便利措施；建立减免税重大项目前伸服务机制，对重大项目实行提前集中审批；继续推进纳税人管理制度建设，以多元审价模式为载体，进一步发挥好纳税人管理制度的服务促进效能。
十
二、推进保税监管改革
根据海关总署的统一部署完成关区“流程再造”改革；总结潮阳海关试点经验，适时组织召开纸质手册电子化经验交流会，分批推广纸质手册电子化；支持促进关区保税物流业发展，做好已批准设立的保税仓库的跟踪服务工作，对符合监管条件的保税仓库加快审批；在条件成熟的情况下推动关区出口监管仓库建设。
十
三、推进“大通关”和电子口岸建设
进一步理顺“一站式”办公现场的管理机制，完善业务办理流程，简化业务环节；积极稳妥地增加和调整业务受理范围，把海关“一站式服务”打造成参与改善地方投资环境的品牌；加快粤东电子口岸物流平台第
一、二期工程的建设，探索与国税局等有关部门签订MOU的方式，选取合适项目开展合作，进一步扩大通关信息服务系统应用范围；密切关注潮汕机场的建设，加强政策指导和协调服务，做好海关机构设置、办公监管设施、申请口岸开放等筹备工作；支持揭阳市申请一类口岸和潮州港、潮阳港新增码头对外开放工作。
十
四、支持泛珠、海西区域经济发展
加强与粤港澳海关和福厦海关的合作，努力解决本地货物“体外循环”问题；在总结去年开展“海西”专题调研经验的基础上，继续组织开展xx海关参与和支持泛珠三角区域海关合作课题研究，根据区域发展总体战略要求，分析研究海关支持和参与合作的着力点，向地方党政提出参与泛珠区域合作的建设性意见，研究出台切合实际的海关支持措施；继续跟进粤东地区融入海峡西岸经济圈的进展情况，推动与“海西”区域通关合作。
十
五、继续走开放互动之路
不断增进与粤东五市党政及有关部门的沟通和联系；加强与新闻媒体的联系沟通，不定期通报海关的最新政策法规和重要举措，宣传我关改革与建设的亮点和做法；开展梅州海关与河源海关结对共建活动；开展汕尾海关与惠东海关结对共建活动；开展饶平海关与东山海关的结对共建活动。
十
六、深入学习贯彻十七大
深刻领会十七大精神实质，学以致用、用以促学，与工作实际紧密结合，把全关广大党员干部群众的思想进一步统一到强关战略上来；推出我关强关战略三年规划；举办一期以思想大解放为主题的处级领导干部专题培训班。
十
七、继续做好干部人事工作
研究建立体现科学发展观、正确的政绩观，具有海关行业特色的领导班子和领导干部综合考核评价体系；继续探讨和完善基层和机关建设考评办法；根据业务改革和发展状况，按照“精简、效能、统一”的原则，科学调整机构设置，明确职责权限。
十
八、加强思想政治工作与文化建设
通过开展“继续解放思想，坚持改革开放，争当实践科学发展观的排头兵”专题学习讨论活动，着力查找当前制约全关工作发展的主要问题，以思想的大解放推动全关的大发展；围绕弘扬“忠诚公正，兴关强国”海关精神的主线，开展“海关精神在我心中”征文活动；继续加大推举、培养、表彰、宣传典型的力度；以开展“迎奥运、讲文明、树新风”活动为契机，大力加强文明窗口建设，以争创全国精神文明建设先进单位为目标，力争所有基层关（办）均获得文明称号；研究制定《xx海关党群对话制度（试行）》，以“创新活动形式，注重实际效果”为原则，使党群对话活动制度化；充分发挥文体协会的作用；积极参加社会公益活动，进一步扩大海关影响，当好和谐社会的积极实践者和排头兵。
十
九、全面推进学习型、研究型海关建设
及时总结和广泛宣传缉私、统计系统岗位练兵的经验做法，稳步推进其他线条的岗位练兵活动，精心组织、认真准备参加总署达标考核和竞赛活动，争取在总署“十佳百优”评比中再创佳绩；大兴理论研究之风，深入研究当前我关改革和建设中出现的新情况新问题，进一步形成推动强关建设的浓厚氛围；办好《xx海关政策研究》、《汕关论坛》等载体；继续落实教育培训基本关策，发挥职能部门和基层单位两个层级的积极性，创新培训理念和模式，举办各类岗位培训、技能竞赛和二次培训等活动；继续擦亮品牌，完善“xx海关网络培训系统”，提高网络和硬件的保障水平；加大网络培训工作的宣传总结和跟踪考评力度，进一步提高我关网络培训在系统内外的知名度。
二
十、深入扎实有效地推进反腐倡廉建设
自觉落实党风廉政建设责任制，既要以身作则，带头廉洁自律，带头树正气，又要按照“谁主管、谁负责”的要求，切实承担分管范围、分管业务线条的廉政工作责任；根据廉政风险的变化，及时调整改进廉政教育的方式方法，丰富廉政文化建设的多样性；进一步加强行风建设，引导关员端正执法理念，树立执法者与管理相对人地位平等的观念，依法维护相对人的合法权益，巩固和发展我关良好的社会形象；整合廉政监督、执法监督、督审监督力量，统筹监督项目，形成监督合力；认真核实举报，严肃查处违纪违法案件。
二十
一、提升督察内审工作水平
组织召开关区长效内控机制工作会议，总结、推广对澄海海关长效内控机制评价工作经验，完善评价标准和方法，增加2个隶属海关长效内控机制推广单位，选择1个单位开展评价试点；组织开展“督察审计长效内控机制”课题征文活动，不断推动长效机制品牌建设；探索在开展常规和专项督察审计中完善风险控制为导向的督审工作模式；加强对专项资金、大额资金的审核力度，开展能耗管理审计。
二十
二、做好政务管理和服务工作
完善决策辅助工作机制，推行关级课题研究制度，围绕党组关注重点问题开展调查研究，探索建立研究成果转化途径；以提高执行力为目标，加强对业务改革等重要工作的协调和督办；加强职能部门之间、基层与职能之间的和谐沟通，理顺结合部的关系，既树立职能的管理权威和刚性，又真正服务基层、减轻基层负担；建设直属海关和各基层单位网上服务大厅，搭建统一关务公开服务平台；以报道我关实施强关战略的措施和效果为主线，加大信息宣传工作力度；做好迎接总署档案综合管理复查评估工作。
二十
三、积极推进业务科技一体化建设
移植和借鉴兄弟海关应用系统，为关区业务改革和内部管理提供有力的技术支持和保障；推进基础资源、项目资源、通讯资源整合，降低行政成本；做好关区网络的升级、扩容和改造以及外网接入平台的整合工作。
二十
海关业务能手个人先进事迹材料
__同志现任__海关综合统计处副主任科员。该同志自参加工作以来，一直以海关系统先进人物为榜样，立足于岗位成才，勤奋学习、积极肯干、敬业乐业，在工作和学习中不断提高自己，逐渐成长为统计业务的行家里手。近年来，该同志先后获__海关个人嘉奖2次、通报表扬4次，被__分署评为“__年度报送信息先进个人”，去年被__海关授予“业务能手”称号。
一、踏实兢业，成绩突出
自8月__海关进出口监测预警项目上马以来，该同志一直肩负着该项工作在__、两地实施的重任。系统安装运行以来，该同志任劳任怨，每日加载进出口数据，维护服务器和系统各项参数，为__海关进出口监测预警工作做了大量基础性的工作。他充分发挥自身专长，勇于创新、勤于实践，深入到关区主要外贸企业开展调查研究，走访地方有关外经贸管理部门，撰写各类进出口预警监测文章200多篇，其中关于我国中药出口、大豆进口、水海产品出口和外贸顺差分析等专题海关统计预警监测分析文章获得总理、回良玉副总理、吴仪前副总理等中央领导的批示，20篇次获中央办公厅和国务院办公厅采用，大部分文章被中新社、新华网、《经济日报》、《南方日报》、《__日报》等新闻媒体以及海关总署、__省委省政府等各级政府信息载体采用，为宏观经济决策、地方外贸发展和海关管理服务做出了突出贡献。该同志结合出口退税政策调整的监测预警文章转发风险管理部门布控后，查获某公司铝制品出口涉嫌骗税情事，涉案货值7.3万美元，涉嫌骗取退税6万余元。
二、勤于思考，刻苦钻研
该同志日常注意加强自身学习，勤于思考，结合海关业务改革撰写理论研讨文章，刻苦钻研。近年来，该同志撰写的理论研讨文章多次获海关总署、__海关、中国统计学会海关统计分会、__海关学会的奖励。去年在我关开展学习实践科学发展观活动中，该同志积极参与全国海关“我为海关工作献计策”征文活动，结合当前海关业务分析指标影响海关科学发展存在的问题，撰写了《整合海关业务分析评估工作有效防控两大风险》的论文，提出了建立规范统一的海关业务分析指标的原则和可行性建议，被海关总署评为二等奖。该同志还参与了__分署主编、中国海关出版社公开发行的《入世五年__省对外贸易监测报告》和《数字见证发展—从海关统计看改革开放30年__对外贸易》这两本书的编写工作，去年数次借调__分署直接参与《数字见证发展》一书的集中编辑，为该书的顺利出版发行作出了积极贡献。两本书的公开发行，引发了巨大的社会反响，取得了良好的社会效益。
三、开拓创新，无私奉献
该同志除做好本职工作外，还担任__关区统计系统兼职教师，经常向各隶属海关和办事处统计人员传授开展监测预警工作的技巧和方法。同时，该同志还善于思考，多次向领导提出可行性建议，例如组建关区统计分析小分队充分发挥关区统计分析整体合力，开展关区统计分析联合调研等，这些建议都得到了领导的采纳和充分肯定，为该关进出口监测预警工作取得良好成绩发挥了积极的作用。近两年来，该同志提供大量宏观经济素材和进出口数据，“手把手”式地协助隶属海关和办事处统计人员撰写了数十篇进出口监测预警文章，并协助组织开展了数个关区联合调研课题，为各隶属海关和办事处进出口监测预警工作取得突破性进步作出了积极贡献。
四、勤奋学习，岗位成材
该同志8月份从技术部门调至统计部门，由一名统计“门外汉”发展成为一名统计业务的行家里手，离不开他对自己的严格要求和注重平时的学习提高。该同( ）志经常加班加点，研读大量工作相关的书籍文章，撰写了不少学习心得论文，连续3年被海关总署综合统计司评为优秀奖。该同志积极参与各项岗位练兵活动，和作为我关选手代表参加了全国海关统计知识竞赛和统计系统岗位练兵比赛，取得了好成绩，在__海关统计知识竞赛中获得了第一名。通过参加上述知识竞赛和岗位练兵比赛，该同志的岗位技能得到了迅速提高，__年被__海关授予“业务能手”称号，还被确定为海关总署进出口监测预警参数小组成员，为海关总署和全国海关开展进出口监测预警工作提供参数服务。
关键词 市舶使 始置时间 名称 人选 职责 港口
市舶制度是我国古代管理海外贸易的重要制度之一，唐代是市舶制度的创始期，学术界对其探讨已取得了一定的成就，但仍存在不少分歧。本文拟对目前有关唐代市舶制度的研究状况作一综述，寥表议论，以就教于方家。
一、市舶使的始置时间
目前所见有关唐时最早出现“市舶使”的文献如下：
《旧唐书》卷八《玄宗本纪上》：[开元二年]“右威卫中郎将周庆立为安南市舶使，与波斯僧广造奇巧，将以进内。监选使、殿中侍御史柳泽上书谏，上嘉纳之。”[1]
《新唐书》卷一一二《柳泽传》：“开元中，转殿中侍御史，监岭南选。时市舶使、右威卫中郎将周庆立造奇器以进。”[2]
《册府元龟》卷五四六《谏诤部・直谏》：“柳泽，开元二年为殿中侍御史、岭南监选史，会市舶使、右威卫中郎将周庆立、波斯僧及烈等，广造奇器异巧以进。”[3]
《唐会要》卷六二《御史台下q谏诤》：“开元二年十二月，岭南市舶司、右威卫中郎将周庆立，波斯僧及烈等，广造奇器异巧以进。监选司、殿中侍御史柳泽上书谏曰：……”[4]
《天下郡国利病书》卷百二十《海外诸蕃》：“唐始置市舶使，以岭南帅臣监领之，设市区，令蛮夷来贡者为市，稍收利入官。”[5]
据上述史料，目前学术界有几种关于唐于何时始设市舶使的不同观点，如下：
第一，贞观十七年（643）说，持此种说法之学者当来源于顾炎武《天下郡国利病书》所载，后代史书《广东通志》、《粤海关志》等亦沿用之，对此，日本学者桑原骘藏通过比对宋代史料指出顾炎武此说乃杜撰自《宋史》及《宋会要》，绝不可信。[6]
第二，高宗显庆六年（661）说，持此说的学者多以该年的《定夷舶市物例敕》为据，认为敕文所云“所司”应即是唐政府管理市舶贸易的机构――广州市舶使院，并认为到显庆六年或稍前的时候，广州市舶使之职即已创置。[7]
第三，先天元年至开元二年（712-714）说，持此说者以李肇撰《唐国史补》卷下、《新唐书》卷四六《百官志》为据。[8]
第四，开元二年（714）说，目前学术界中赞同此说者最多。[9]《定夷舶市物例敕》中所述“有司”之职责虽与市舶使职责之一“收市”极为相似，但此应为沿用前制，自六朝以来，市舶贸易中均不设专门的管理机构和管理官员，而由地方官员兼管，唐代建立之初亦秉承了此项传统，即由岭南节度使府的高级幕僚――“长史”兼管市舶贸易。黎虎先生在《唐代的市舶使与市舶管理》一文中曾指出敕文中之“所司”乃指中央有关部门，显庆六年敕与市舶使之设置无涉。 [10]且此时如真设有市舶使院，缘何史料中从未见市舶使之记载，反而自开元二年之后才见诸史料，唐时市舶使设置的准确时间现已无从考证，由于没有其他更有力的证据能证明在更早时市舶使便已设置，故笔者认为唐时市舶使之设置最晚不会迟于开元二年（714）。
二、市舶制度各名称的异议
唐代已设市舶使是毋庸置疑的，然唐代是否已设市舶司呢？目前，学术界对此已基本达成共识，前引《唐会要》卷六二《御史台下・谏诤》中虽出现“岭南市舶司、右威卫中郎将周庆立”，然比对关于此事的其他史料记载，均记为“岭南市舶使”，可知《唐会要》中所记有误，对此，喻常森先生曾做过考辩。[11]而对于顾炎武《天下郡国利病书》一书所记桑原骘藏也早有考订，此处无需赘言。唐于开元时初遣市舶使，但尚无定制，直至北宋时才置市舶司加以管理。
关于“市舶”一词，桑原骘藏曾作过解释：“中国人对于往来于中国之外国贸易船，普通称曰市舶或互市舶。”[12]“市舶使之称，唐人记录已有之，当时又称押蕃舶使，或监（市）舶使。”[13]藤田丰八对此的定义则为：“所谓市舶或互市舶者，乃对西北陆上之互市而言，故称舶上互市，或海上互市。互市之船舶，或名商舶，或称海舶；其由外国来者，曰蕃舶，曰夷舶，或冠以国名，皆不以市舶相称。”[14]对此，桑原骘藏在《唐宋贸易港研究》一书中给予了回应，并指出了藤田先生定义中的纰漏之处，认为互市并不单指陆上贸易，海上贸易亦可，而蕃舶也并非由外国来中国的船只所特有的称呼。[15]此外，陆认为唐市舶使除“押蕃舶使”、“监舶使”之称外，还称作“结好使”。[16]目前，大部分学者仍采用桑原骘藏的说法，[17]也有学者对此表示怀疑，认为这几个名称分属于不同的官职，[18]宁志新在《唐代市舶制度若干问题研究》一文中指出，在边疆地区或多民族地区由节度使兼任押蕃舶使，乃是唐朝的定制，因而唐时在广州地区由岭南节度使兼任押蕃舶使是符合唐朝惯例的；监舶使则是为了监督市舶使而另外设置的，与市舶使处于平级地位；结好使的职能主要为向皇帝通报外国商舶到达广州的情况和负责接待、安置外国商人，与市舶使“设市区、令蛮夷来贡者为市，稍收利入官”，并向宫廷进奉海外珍品的职责相去甚远，就目前史料来看，尚不能肯定结好使即市舶使之异称。[19]笔者同意 “押蕃舶使”、“监舶使”和“结好使”应为“市舶使”之异称的说法。“押蕃舶使”一词出现于《全唐文》卷五八柳宗元《岭南节度飨军堂记》及卷五八九《唐故岭南经略副使马君墓志》[20]，其中《岭南节度飨军堂记》中马总的任职应为宪宗元和八至十一年（813-816）间，[21]而《唐故岭南经略副使马君墓志》中则明确写明马某卒于元和九年（814），由此两条史料可知，广州押蕃舶使出现的时间应大致在唐元和年间或稍早，此时市舶使已设置有将近一百年之久，而王虔休以岭南节度使兼任市舶使的事实也间接证明了押蕃舶使即市舶使在一段时间内的异称，只是此种做法出现较晚，且并未一直沿用，故学界多有所误会。“监舶使”一称据黎虎先生考证，源于卢钧“请监军领市舶使”，至后世的李敬实仍是以广州都监兼任市舶使，故这个时期又把市舶使称呼为“监舶使”，[22]而非为了监督市舶使而设。市舶使不仅负责对外贸易，也负责外交事务，故又称“结好使”。由上述可知，“押蕃舶使”、“监舶使”和“结好使”均为“市舶使”在一定时期内的异称，而非不同官职，但前述三种称呼出现时间较短，只有“市舶使”一称被后世一直沿用。
唐时泉州海外贸易已十分繁盛，至迟于九世纪便已有阿拉伯商人来此通商，蕃舶往来频繁，明陈懋仁《泉南杂志》中曾提到：“唐设泉州……参军事四人，掌出使导赞”。[44]据此，学者认为“参军事”是否等同市舶使，不敢妄下定论，但可知当时泉州已有相关的管理海外贸易之官员。[45]桑原骘藏指出“据出使导赞四兹观之，泉州为福建海外出入之门户可知，然《唐六典》及《旧唐书》、《新唐书》中《百官志》和《职官志》均无所谓掌出使导赞之参军事也。”[46]该史料所记是否属实则有待商榷，在未证实之前，应认为泉州海外贸易暂时由地方官员负责管理。
持扬州有市舶使说者引南宋罗浚《宝庆四明志》卷六《叙赋下・市舶》：“汉扬州、交州之域，东南际海，海外杂国，时候风潮，贾舶交至，唐有市舶使总其征。皇朝因之，置务于浙、于闽、于广”[47]。然据黎虎考证，《四明志》所称“汉扬州、交州之域”，乃泛指东南沿海一带，其中的“扬州”非指扬州港，而是包括扬州地区在内的东南沿海，此后宋朝在浙、闽、广三地置“舶务”时，也没有扬州这个城市，因而这条材料并不能证明唐代扬州已有市舶使。[48]
此外，文宗《大和八年疾愈德音》载：“其岭南、福建、扬州蕃客，宜委节度观察使，除舶脚、收市、进奉外，任其来往，自为交易，不得重加率税。”[49]学者多用这段史料来证明泉州、扬州亦置市舶使，然仔细考察，其内容应为文宗告诫当地长官对蕃客如何进行管理，只能说明当时三地外贸活动均较频繁，并不代表三地均已设市舶使。
因此，唐代已设市舶使的港口只有安南和广州，其中，安南市舶使的设置具有临时性和不固定性，广州市舶使为常设，泉州、扬州虽海外贸易活动亦十分繁盛，但尚未设市舶使进行管理，而是由地方官员兼管。
参考文献：
[1]（后晋）刘d等撰：《旧唐书》卷八《玄宗本纪上》[M].中华书局，1975，此为文献首见市舶使之记载.
[2]（宋）欧阳修、宋祁撰：《新唐书》卷一一二《柳泽传》[M].中华书局，1975.
[3]（北宋）王钦若编.《册府元龟》卷五四六《谏诤部・直谏》[M]中华书局，1960.
[4]（宋）王溥撰.《唐会要》卷六二《御史台下・谏诤》[M].中华书局，1955（1990年重印）.
[5]（清）顾炎武著：《天下郡国利病书》卷百二十《海外诸蕃》.
[6]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译.蒲寿庚考[M].中华书局，1954：7-8.桑原骘藏在其书中称“炎武虽为清代考证之祖，而喜为杜撰，每不可凭。”此说虽有失偏颇，但此处确为杜撰.
[7]李庆新著.论唐代广州的对外贸易[J].中国史研究，1992（4）：15；方志钦，蒋祖缘著：广州通史（古代）上册[M].广东高等教育出版社1996：72；《唐会要》卷六六《少府监》：“（高宗）显庆六年二月十六日敕：‘南中有诸国舶，宜令所司，每年四月以前，预支应须市物，委本道长史，舶至十日内，依数交付价值，市了任百姓交易。其官市物送少府监，简择进内。’”
[8]邓端本，章深著.广州外贸史》上册[M].广东高等教育出版社，1996：72.
[10]黎虎著.唐代的市舶使与市舶管理[M].历史研究，1998（3）：22-23.
[11]喻常森著.海交史札记[J].海交史研究，1990（1）：18-22.
[12]（日）桑原骘藏著，杨译.唐宋贸易港研究[M].商务印书馆，民国24年（1935）：2.
[13]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译：《蒲寿庚考》，6.
[14]（日）藤田丰八著，魏重庆译.宋代之市舶司与市舶条例[M].商务印书馆，民国25（1936）：9.
[15]详细论述参见桑原骘藏著《唐宋贸易港研究》，2-6.
[16]陆著.论市舶司性质和历史作用的变化[J].海交史研究，1998（1）.
[17]王杰著.唐岭南市舶使人选补正[J].中国史研究，1993（4）：19页；王川著.论市舶太监在唐代岭南之产生[M]：93；李庆新著：《唐代市舶使若干问题的再思考》，《海交史研究》1998年第2期，21-34页；方豪著：《中西交通史》（上），岳麓书社1987年版，249页.
[18]可参考王冠倬著：《唐代市舶司建地初探》、林萌著：《关于唐、五代市舶机构问题的探讨》二文，均载《海交史研究》1982年第4期及前引宁志新《唐代市舶制度若干问题研究》、黎虎《唐代的市舶使与市舶管理》。
[19]宁志新著：《唐代市舶制度若干问题研究》，119-121页.
[20]《岭南节度飨军堂记》载：“其外大海多蛮夷，由流求、诃陵西抵大夏、康居，环水而国以百数，则统于押蕃舶使焉。……”《唐故岭南经略副御史马君墓志》载：“元合九年月日，扶风马君卒。……凡佐治，由巡官、判官至押蕃舶使、经略副使，皆所谓右职。……君讳某。”
[21]李庆新著：《唐代市舶使若干问题的再思考》，23页.
[22]黎虎著：《汉唐外交制度史》，兰州大学出版社1998年版，518-519页.
[23]此表内容为参考前人论述所整合而成，见于黎虎著：《唐代的市舶使与市舶管理》，21页；王川著：《论市舶太监在唐代岭南之产生》，95页；李庆新在《唐代市舶使若干问题的再思考》中也有所著述，提及李敬实任广州都监市舶使的时间为大中四年至七年.
[24]吴泰著：《试论汉唐时期海外贸易的几个问题》，《海交史研究》1981年第3期；（日）藤田丰八著，魏重庆译：《宋代之市舶司与市舶条例》，15页；和田久德著：《唐代市舶使》，转引自金应熙著：《国外关于中国古代史的研究述评》，内蒙古人民出版社1994年版，342页.
[25]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译：《蒲寿庚考》，6页.
[26]王贞平著：《唐代的海外贸易管理》，《稽古拓新集――屈守元教授八秩华诞纪念》，成都出版社1992年版，324-339页.
[27]王杰著：《唐岭南市舶使人选补正》，19页.
[28]黎虎著：《唐代的市舶使与市舶管理》，26页.
[29]张国刚著：《唐代官制》，三秦出版社1987年版.
[30]《旧唐书》卷一九五《薛季昶传》，昭州为岭南道桂州都督府所辖.
[31]可参看表一，《旧唐书》卷九八《卢怀慎传附子奂传》：“天宝初，……乃特授奂为南海太守，遐方之地，贪吏敛迹，人用安之。以为自开元以来四十年，广府节度清白者有四：谓宋Z、裴葡取⒗畛隐及奂。中使市舶，亦不干法。”可见在很长一段时间内，广州市舶使是由宦官出任的.
[32]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译：《蒲寿庚考》，150页.
[33]（清）董诰等编：《全唐文》卷五六三韩愈《正议大夫尚书左丞孔公墓志铭》，中华书局1983年版.
[34]宁志新著：《试论唐代市舶使的职能及其任职特点》，《中国社会经济史研究》1996年第1期，11-12页.
[35]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译：《蒲寿庚考》，160页；另外，前引宁文认为收市即征收商税，然舶脚亦为征收关税解，故有矛盾之处，此说应有待商榷.
[36]（宋）王溥撰：《唐会要》卷六六《少府监》.
[37]文宗《大和八年疾愈德音》载：“其岭南、福建、扬州蕃客，宜委节度观察使，除舶脚、收市、进奉外，任其来往，自为交易，不得重加率税。”
[38]（清）董诰等编：《全唐文》卷五一五王虔休《进岭南王馆市舶使院图表》。
[39]（阿拉伯）伊本・胡尔达兹比赫著，宋岘译注：《道里邦国志》，中华书局1991年版，71-72页.
[40]《新唐书》卷四三下《地理志》中有记载，来源于贾耽所著《皇华四达记》，作于德宗贞元（785-804）间，该书所记海道的考证可参看伯希和著《交广印度两道考》（冯承钧译，中华书局2003年版）.
[41]可参看黎虎著：《唐代的市舶使与市舶管理》，23-25页；宁志新著：《试论唐代市舶使的职能及其任职特点》，9-14页.
[42]林萌著：《关于唐、五代市舶机构问题的探讨》，《海交史研究》1982年第4期；朱江著：《唐代扬州市舶司的机构及其职能》，《海交史研究》1988年第1期.
[43]（清）董诰等编：《全唐文》卷四七三《论岭南请于安南置市舶中使状》.
[44]（明）陈懋仁、王世懋撰：《泉南杂志》，商务印书馆民国25（1936）年版.
[45]刘文波著：《唐五代泉州海外贸易管理刍议》，《泉州师范学院学报（社会科学版）》2005年5月第23卷第3期，51-52页.
[46]（日）桑原骘藏著，陈裕菁译：《蒲寿庚考》，19-20页.
[47]（南宋）罗浚撰：《宝庆四明志》卷六《叙赋下・市舶》，故宫博物院1950年版。
[48]黎虎著：《唐代的市舶使与市舶管理》，24页注①.
1现状分析
1.1上海卫生监督学科建设探索
1.1.1制定学科发展规划。上海市的卫生监督学科建设尚处于起步期，学科建设重点在孵化和积累阶段。为此全市制定了卫生监督学科发展规划，凝练卫生监督学科下一步发展方向。明确以卫生监督发展过程中的问题为导向，继续重视并进一步开展对卫生监督工作的理论研究并有所创新和发展。同时，关注卫生法律法规、标准规范的实践和应用情况，深化和扩展各类卫生监督技术方法的研究，努力提升研究成果的被认可度，使之发挥更好的社会效益。
1.1.2完善学科发展决策机制。为促进卫生监督各专科发展与相互渗透，充分发挥专家在学科建设重大决策中的作用，按照学科发展规律，市和部分区县卫生监督机构组建了所级、学科组两级学术委员会，并建立健全了相应的管理制度，所级学术委员会充分听取各学科组的意见，并在此基础上进行统筹、规划、管理，有重点、有步骤地负责学科建设的具体实施。
1.1.3健全学科建设日常管理机制。为加强科研课题管理，使科研工作逐步实现规范化和科学化，制订了《科研管理制度》，对科研课题实施过程管理、目标管理，并开展课题中期评估以及结题验收，促进科研规模不断扩展，科研质量不断提高。为加强与区县所的沟通，推动各区县所科研工作的交流，还建立了市区两级科教联络员制度，在科研管理中引入了互动机制。
1.1.4建立学术交流定期平台。定期召开学术论文交流会、讲坛及学术论坛，组织开展多种形式的学术交流活动，积极与高校、研究单位合作，邀请学术界知名学者和专家，每年组织多次全市性学术讲座。通过多形式、多层次的学术交流与讲座，扩大视野，了解前沿，促进了卫生监督学科建设。另外，2006年初我们创办了《上海卫生监督》杂志，2011年更名为《卫生监督理论与实践》，为卫生监督学术交流及论文质量的提高起到了积极的推动作用。
1.1.5形成学科、项目、人才孵化机制。我们根据“全面推进、突出重点”的原则，建立了“卫生监督管理”、“环境卫生监督”和“医疗安全质量监控”3个二级重点学科，有重点的进行学科建设。自2006年起设立了“上海卫生监督科研基金”项目，充分发挥卫生监督科研课题“孵化器”的作用，鼓励全市卫生监督机构开展应用性卫生监督课题研究。实施青年人才培养计划。自2006年起在全市卫生监督系统内通过“个人申报、专家评审”的形式，择优遴选了23名35岁以下青年卫生监督员，实施为期3年的优秀青年卫生监督人才培养计划，培养模式为人才培养与课题研究相结合的方式，并采用“双导师制”。
1.2上海卫生监督学科建设的成效
1.2.1科研课题。从2005年来，上海市卫生监督机构累计获得各级各类项目354项、约1004.42万元的资助(见表1)。“卫生监督学”已列为上海市第二轮公共卫生体系建设3年行动计划中公共卫生重点学科建设项目并获100万元的资助。
1.2.2。为促进学术交流，繁荣学术空气，提高学术水平，推动学科发展，2006年初创办了《上海卫生监督》杂志，2011年更名为《卫生监督理论与实践》。为卫生监督学术交流及论文质量的提高起到了积极的推动作用，每百名监督员数从5.15篇增加到14.00篇(见表2)。
1.2.3人才培养。近年来已输送多位学科带头人到国外知名学术研究机构交流访问学习，掌握国际前沿动态，引入先进理念、原则、做法，为卫生监督学科快速发展提供推进引擎。2008年，市级卫生监督机构1名人员成功入选上海市公共卫生学科带头人培养计划并获30万元的资助，10人成功入选上海市公共卫生优秀青年人才培养计划。
1.2.4上海市卫生监督人员学历变化。2006年，与复旦大学公共卫生学院合作开设卫生监督研究生课程班，鼓励和支持全市卫生监督系统在职人员参加经济管理、行政管理、公共事务管理、法律等专业学习，通过系统培养，提高卫生监督人员的整体素质和水平。本科以上学历人员占总人数的比例从2006年的42.20%增加到80.18%(见表3)。
2主要问题分析
2.1卫生监督学科基础薄弱
根据国务院学位委员会、国家教育委员会1997年6月颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》，学科应具备以下基本条件:学科应具备其理论体系和专门方法的形成;有关科学家群体的出现;有关研究机构和教学单位以及学术团体的建立并开展有效的活动;有关专著和出版物的问世等条件。从学科建设发展角度上讲，学科建设的内容包括学科规划、学科队伍、学科基地、学科项目、学科环境等方面［1］。对照上述基本条件和要求，卫生监督学科建设还有很长的路。
2.2卫生监督学科总体学术水平和人才培养不高
尽管近年来卫生监督机构在学术科研、人才培养等方面有了明显进步，但整体而言，卫生监督学科建设仍处于起步阶段，基础较为薄弱，学科建设规模仅初具雏形。学科规划、学科人才队伍、学科基地、教学书籍等基础条件与临床医学、预防医学的主干学科相比有相当大的差距。如尚未形成系统的学科发展规划、缺乏学科领军人才，没有专门的教科书等。
2.3卫生监督学科不能适应业务发展需求
面对人民群众健康需求的不断提高、社会公共卫生问题的日益严峻、政府监管职能不断强化等新形势，卫生监督作为国家管理卫生事务的重要手段，承担的任务越来越重，面临的挑战越来越大。而相对于公共卫生体系中的医疗服务和疾病预防控制，卫生监督学科的发展尚处于起步阶段。由于成立时间较短，且限于目前人员的学历层次，我们在工作中往往更多地依靠经验执法，对问题的分析仅停留在操作层面，满足于完成任务，既对遇到的新问题、新情况缺乏深入、系统研究的能力，也缺乏对自身工作科学发展的系统考虑。由于缺乏学科建设对于业务工作的支撑，造成卫生监督日常工作中取证手段和标准的缺乏、现场快速检测标准的缺乏、评估指标的缺乏，这些都制约了卫生监督工作的发展。
3思考和对策
3.1明确卫生监督学科建设的长期战略目标
学科建设是人才培养的基础，是人才孵化成长的摇篮，是提高卫生监督能力和卫生监督工作基础建设的一项重要任务，把握好学科建设这个有力抓手，就把握住了卫生监督发展的关键，就能带动卫生监督的全面可持续发展［2］。但是，学科建设并不能一蹴而就，它需要十几年甚至几十年的积累，是一项长期而艰巨的任务，这就需要我们有耐心、有信心，以学科应具备的基本条件为目标，科学合理的设定目标，循序渐进，不断探索改革现有卫生监督工作的方法和技术，致力于建设既能与国际接轨、又能反映和支持我国卫生监督工作实际的卫生监督学科。#p#分页标题#e#
3.2构建卫生监督学科建设的框架
3.2.1卫生监督学科建设的主要框架。卫生监督学科建设框架应当以各基础学科的卫生监督法规体系、卫生监督标准体系、卫生监督指标体系和卫生监督支持体系为研究重点。卫生监督法规体系和标准体系研究和完善旨在提高卫生监督依法执法能力，促进执法严谨与公平;指标体系研究目的在于正确评价卫生监督状况，辅助评估和决策;卫生监督支撑体系研究则旨在提高卫生监督技术执法能力。
（曲阜师范大学，山东 日照 276800）
【摘要】文章以日照市刘家湾赶海园为案例，在对赶海园景区利益相关者的范围进行界定的基础上，根据景区利益主体博弈的动态变化及两两博弈的情况，构建博弈模型，并对刘家湾赶海园景区利益相关方博弈的结果进行了分析。结果表明:刘家湾赶海园景区管理者限制了景区的可进入性；当地居民的参与度不高，游客满意度也很低，游客与景区管理者、景区管理者与当地居民存在一定冲突；当地社会媒体等监督者的监督流于形式。最后，根据上述分析结果，提出了针对性的规制机制。
关键词 相关利益者；博弈 ；可持续发展
旅游景区主要是指能够吸引国内外游客前往游览并能满足其消遣娱乐、康体健身、求职教育等需求的区域场所，应该提供旅游服务设施和相应的旅游服务。景区是旅游业的核心要素，是旅游产业链的中心环节。在我国旅游业的发展过程中，相关利益者的博弈日趋白热化，对于如何适当弱化管理者权力、参与者适当增权、三方博弈如何达到动态平衡的研究迫在眉睫。
对旅游景区中多个利益主体的行为之间的相互作用和影响的分析，一些学者从不同博弈个体与博弈角度的分析已经有了很多成果[1-5]。很多学者建立不同的模型来表达各种博弈关系，诸如罗浩和曹靖建立的伯特兰德博弈模型[6]、杨春宇的动态博弈模型[7]、陈志刚建立的二阶博弈模型[8]等。其他学者还涉及到了旅游扶贫模式中相关利益者的合作博弈（李瑞等，2012）[9]、民营企业开发旅游景区的博弈分析（依绍华，2004）[10]、绿色旅游中的博弈分析（王丽等，2010）[11]等方面。这些研究在揭示旅游景区利益相关方的博弈状态、旅游的可持续发展、旅游效益的提高等方面具有重要的意义。
一、研究区域、数据来源和研究方法
（一）研究区域概况
刘家湾赶海园是国家AAAA级旅游景区，位于日照市涛雒镇东部海滨，距日照市区12公里，旅游资源丰富，拥有万亩潮间带，千亩沿海防护林，是著名物理学家诺贝尔奖获得者丁肇士的故乡。园区由赶海园景区和金沙岛海滨浴场、沙滩高尔夫练习场两大板块组成，是以赶海拾贝为体验，集休闲度假、海上游艇、海水沐浴、沙滩运动、高尔夫练习为一体，具有沿海民俗风情特色的旅游景区，被誉为“亚洲最大金沙滩、中国第一赶海园”。
刘家湾赶海园总规划面积5.15平方公里，拥有5.4公里长的黄金海岸线。落潮时有1.3万亩潮间带，滩平沙细，面积广阔，盛产100余种贝类和蟹类，主要品种有竹蛏、文蛤、四角蛤、香螺、泥螺、马蹄蟹和花旦蟹等。赶海园万亩潮间带一望无际、沙细滩净，生产文蛤、竹蛏、西施舍等40余种贝类和马蹄蟹、花蛋蟹等10多种蟹类。浅水海域生产虾皮、海蜇等多种海珍品，是游客感知大海、回归自然的最佳去处。
（二）景区发展存在的问题
刘家湾赶海园景区在发展过程中，出现了一些值得深思的问题。
（1）游客满意度下降。在实地调研过程中，游客普遍反映刘家湾赶海园海产品不如宣传中的丰富，如有游客说道：“我只挖到了两三个蛤蜊，抓到了一堆小螃蟹，与景区宣传中丰富的海产品相去甚远，太失望了”。有游客反映景区特色不明显，很多场馆不开放，周边的污染也很严重。有些游客甚至反映景区标识物太少而且不明确，导致自己进入当地渔民的海产品养殖区，与当地渔民发生冲突。这说明景区管理需要加强，否则游客旅游收益下降，丧失了对该地的兴趣，进而会降低景区的收益。
（2）景区管理者管理水平不高。刘家湾赶海园发展过程中，管理者管理不力的问题越来越明显。首先是景区未能与当地居民互利合作，反而相互阻碍，严重制约了景区的发展。其次是景区管理者对景区管理不善，环境污染、生态破坏、公共设施损坏、标识不明等问题显著，游客意见很大。景区管理者也未能调动监督者的积极性，反而压制监督者权力的行使，使得景区管理者与当地居民、社区存在一定冲突，不利于景区的可持续发展。
（3）当地居民参与度较低。由于景区实行严格的监管政策，当地居民普遍参与度不高，无法彻底参与到景区建设和为游客服务中来。当地居民只能在景区门口拉客，提供当地产品和住宿等简单服务，而且该景区近距离游客较多，过夜客很少，导致当地居民收益较低。当地居民为了扩大收益，采用办理年票的方式，进入景区挖掘海产品，使得景区海产品丰度大大降低，与景区管理者、游客存在明显的冲突，阻碍了景区的发展。
（4）当地社区、居民监管不力。在调查中发现，当地居民、社区等监督者的监督流于形式，监督不力。在景区环境污染严重、海产品丰度下降、游客满意度降低等问题发生后，也没有有效地监督反馈，导致情况继续恶劣下去，没有得到改善。究其原因主要是景区管理者强势，监督者监督收益很低，趋向于无，导致监督者无法甚至无意行使监督权。
（三）研究方法及数据来源
在参考前人研究的基础上，本文以博弈论为工具，在理性经济人假设下，建立利益相关者的博弈模型，根据刘家湾赶海园的实际情况，分析了景区利益相关者博弈的结果。最后参考帕累托最优和补偿理论，提出相关的建议与规制机制，促使三方边际效益最大化，最终达到一个动态的平衡。文中数据主要来源于日照市旅游局、刘家湾赶海园官网以及实地调研。
二、旅游景区利益相关方界定
在刘家湾赶海园景区的开发与发展过程中，参与博弈的主要有三方：管理者，主要包括相关的政府部门、参与景区管理的旅游企业、旅游景区本身的管理人员；参与者，主要包括参与服务的渔民、游客、相关的旅游服务企业等；监督者，主要包括不能参与到旅游服务中的当地居民、公众和社会媒体（如图1）。他们是旅游博弈的相关利益主体，为了自身不同的利益而参与到博弈中。
管理者是旅游景区的调动者、开发者、协调者和监管者，是旅游规则的制定者、利益冲突的协调者，是景区中集各种大权于一身者，是三方博弈中的最强势的一方，主要包括涛雒镇政府、日照国际海洋城管委会、赶海园景区管理者。他们希望通过对当地旅游资源的开发，带动当地国民经济和社会的发展，促进居民的增收。
参与者是旅游景区的参与者、服务的提供者，是旅游资源开发中经济和社会利益的承接者，主要包括旅游者、参与旅游服务的当地居民、旅游服务企业等，他们往往在与管理者的博弈中处于弱势地位，与监督者博弈中经常会出现冲突与寻租并列的局面。
在社会监督阵营中，当地未能参与到旅游中的居民是监督的主体，他们希望在旅游开发中进行监督，以保护自身的利益不受损失，他们处于三方博弈较弱势的地位。博弈最理想的状态是三方均能够实现各自的边际效益最大化，在博弈中实现动态的平衡，这也是我国旅游未来的发展方向。
三、刘家湾赶海园景区利益相关者博弈模型的构建
刘家湾赶海园景区的管理者、参与者、监督者两两之间存在着广泛的博弈，因此，我们有必要构建博弈模型，分析三方两两博弈的行为。
（一）刘家湾赶海园景区管理者与参与者的博弈模型构建
刘家湾赶海园景区的管理者在制定旅游景区发展策略时可以选择“检查”和“不检查”两种；参与者可以选择的策略为“违规”和“不违规”。假设管理者检查时的成本为J1，其从检查中获益S1，则管理者正常收益为J1 -S1，管理者若发现参与者违规，惩罚收益为F，不检查时则可能出现事故，概率记为u，承担的损失为uD。参与者选择不违规时成本增加J2,若被管理者发现其违规就会被处罚金F，同时承担J2。则可以构建博弈模型（如表1）。
（二）刘家湾赶海园景区参与者与监督者的博弈模型构建
刘家湾赶海园景区的参与者在较低的管理水平下，当地居民的生活环境会变差，就会与参与者发生冲突。监督者与参与者的博弈只有通过管理者才能形成实际的约束。因此建立良好的监督举报机制，会发挥监督者的积极性，对违规的行为举报，实现监督者的监督向管理者监管的传递。如图2所示：J2是参与者不违规时增加的成本，J3是监督者的监督成本，J4是当地居民所受到的损失。S2是监督者举报所得收益，S2> J3 +J4。则可以构建博弈模型（如图2）。
（三）刘家湾赶海园景区管理者和监督者的博弈模型构建
刘家湾赶海园景区管理者以a和1-a的概率选择“积极监管”和“消极监管”，监督者则以b和1-b的概率选择“监督”和“不监督”。管理者选择积极监管的增加成本为J5，从中获益S3，则其正常收益为S3-J5，这时管理者的净收益一般为负，即S3- J5<0。消极监管会被监督，不仅被迫加强监管，还要承受惩罚M，监督者从积极监督中获得收益S4，监督成本J6，且S4> J6,则我们可以构建博弈模型（见表2）。
四、刘家湾赶海园利益相关者博弈结果分析
在刘家湾赶海园的发展过程中，各方利益群体的实力各不相同，三方博弈合力的方向、大小在动态变化着。
（一）景区参与者与管理者之间的博弈结果分析
刘家湾赶海园开发与发展过程中，当地居民迫切希望参与其中，从中获得收益共享，但是景区的管理者可能会因为参与者违规的举动而遭受损失，所以加强监管。刘家湾景区的管理者占据主导和控制性地位，严格阻止当地居民的进入，为了追求自身利益的最大化而忽视了广大渔民的利益。当地渔民所能参与的仅仅是在景区外为游客提供纪念品、住宿等低级服务，获得的收益很少。
总体来说，我们可以把景区管理者与参与者的博弈看成一个完全信息动态博弈的过程。用Y表示检查的概率，P表示参与者不违规的概率，则上述博弈的纳什均衡解为：
若0<Y*, P *<1 , 当J 2 > 0，F > 0，J1 > 0，S1+F+uD>0，J1 < S1+F+uD时，管理者若选择以Y*、1- Y*的概率是否检查，参与者以P*、1- P*的概率选择违规或不违规，就会构成一个不完全信息混合策略完美贝叶斯均衡。
对于刘家湾赶海园来说，最希望保护和获得利益分享的是旅游景区所在地的原住居民，因为他们祖祖辈辈生活于这一方水土。所以在开发初期，参与者往往带着极大的热情投入其中，现实的情况则是景区管理者限制了当地居民的参与，虽然当地居民也会从景区开发中获得一部分收益，但景区与参与者互利共赢的局面很难出现。当地居民一旦发现达不到预期期望或者旅游负面效应的持续升级，如污染的扩散、犯罪率提升、交通拥堵等，则会否定当地的旅游开发，站到反对的一方中去，甚至会破坏旅游景区的建设。
由于管理上的一些问题，比如投入力度不够、标识牌较少等，导致游客旅游后的满意度很低。旅游景区管理者与参与者博弈的最佳结果是管理者提高管理水平、加大惩罚力度、提高渎职惩罚力度、降低准入门槛，这样可以有效地防止参与者的违规，提高参与者的积极性。
（二）景区参与者与监督者之间的博弈结果分析
刘家湾赶海园景区监督者与参与者的博弈的焦点是监督者加强监督是否会降低参与者的收益。在良好的监督管理体制下，一旦监督者举报属实，参与者就要补偿当地居民的损失，并被处一定的罚金。参与者的成本将大大高于不违规的成本，我们会得出博弈的完美贝叶斯均衡为（不违规，举报）。因为随着技术水平的提高，监督者的监督成本越来越低，最后趋于零，若监督者能认真对待，严肃处理，将会促进参与者正规经营，降低管理者渎职风险与监管成本。
对于刘家湾赶海园来说，监督者仅仅是形式上的存在。无论是当地群众还是社会媒体，进行监督都要付出一定的成本，而且可能招来报复，然而其监督回报却很少，甚至趋向于无，导致监督者监督的积极性不高，无法发挥监督者的积极效用。当地居民在参与过程中违规率比较高，游客利益受到很大损失，如何有效地提高监督者的积极性，成为景区可持续发展过程中一个亟待解决的问题。
（三）景区管理者与监督者之间的博弈结果分析
刘家湾赶海园管理者与监督者持的博弈集中在管理者对监督者的态度上。我们根据博弈模型可以求得上述博弈的纳什均衡解为：
若0<a, b<1,当J6>0, S4>0,M>0, S4> J6, S3< J5时，旅游景区管理者以a和1-a的概率选择是否积极监管，监督者也会以b和1-b的概率选择是否监督，构成了不完全信息完美贝叶斯均衡。通过模型分析可以得出监督者的积极监督，通过降低监督成本、加大对景区管理者的惩罚力度，来降低管理者消极监管的可能性。然而刘家湾赶海园景区的管理者处于强势地位，监督者即使实行监督，也很难形成置信威胁（见表3）。
通过上述博弈分析，我们可以得出刘家湾赶海园管理者与监督者的纳什均衡解为（消极监管，不监督）。可以明显看出刘家湾赶海园的管理体制是旅游监管工作推进遇到阻碍的根本原因，而监管的低效又导致了旅游景区开发的过度、无序，景区总体开发水平不高，导致景区拥挤、环境破坏、居民积极性降低等各种问题的发生。而当地居民参与度普遍偏低，参与的积极性不高。社会监督更是虚有其表，没有实际权力，监督沦为形式，游客旅游满意度也很低。
五、刘家湾赶海园景区开发的规制机制
根据上述分析结果，研究认为应该做到以下几点，来促进刘家湾赶海园景区的可持续发展。
（一）利益均衡与权力重新分配
管理者要适当将权力下放，在旅游开发中不再盲目的以经济利益为唯一重点，要兼顾经济效益、环境效益和社会效益，寻求均衡点，不再是一家独大，而使社会整体进步、整体发展。如当地居民生活水平的提高、环境改善、社会文明程度的提高，加大对旅游景区的保护和改善。
要对当地居民社区予以增权，调动起其参与旅游开发的积极性。给予当地居民以一定的旅游景区开发与建设的权力，鼓励居民参与到旅游景区开发中来，使当地居民了解到他们在旅游景区开发中的权力与义务，发挥其对旅游景区管理者、游客的监督作用，同时还要使当地居民在参与旅游景区开发的过程中获益，提高其生活水平。
（二）进一步提高各方的环保意识
刘家湾赶海园景区管理者要积极宣传文物保护和环境保护的重要性，规定当地居民和游客在景区活动的行为准则，告知游客如何进行绿色旅游，减少旅游过程中对景区设施及环境的损害，减少旅游消费的外部性。游客和当地居民也要提高自身的环保意识与道德素养，时刻履行自己环保职责。
（三）建立一定的奖惩制度
景区管理者要制定相关的奖惩制度，完善立法体系，建立执法队伍，加强执法力度。对于破坏公物、环境者予以罚款，情节严重者予以法律制裁，对于举报者给予一定的奖励。
六、结束语
旅游活动正在国内如火如荼的展开，在接待人数、收入上屡创新高，但在迅猛发展的同时，旅游景区也出现了一些问题，诸如交通拥堵、盲目乱建、卫生条件差、当地环境受损、基础设施不完善、从业人员素质低等。本文以日照市刘家湾赶海园为案例，以博弈论为分析工具，建立三方之间的博弈模型，给出各参数变量，经过分析发现，刘家湾赶海园管理者处于绝对优势地位；参与者的参与度普遍不高，一般只负责游客的住宿；而监督者更流于形式，没有任何权利，不能达到良好的监督效果。基于以上分析，文中提出了相应的意见和建议。未来，如何对当地社区居民予以适当增权、提高社会监督的水平应当成为研究的趋势和重点。
参考文献
[1]黄金火,陈秀琼.我国公共资源类旅游乡村旅游景区悲剧的博弈讨论—从使用者角度剖析[J].资源科学,2005,27(5):180—186.
[2]李光勤,倪羽,杨晓霞.旅游乡村旅游景区（点）门票价格的博弈分析[J].价格月刊,2006(4):20-23.
[3]易兵.旅游城市文化与乡村旅游景区文化的博弈[J].产经前沿,2009（3）:60—61.
[4]李正欢.经营权转让后旅游乡村旅游景区保护的动态博弈分析[J].闽江学院院报,2008,29(2):127—132.
[5]张安民,梁留科,李永文.旅游新乡村旅游景区开发的利益相关者博弈分析[J].资源开发与市场，2007，23（11）:1041—1044.
[6]罗浩,陈浩,曹靖.基于伯特兰德均衡和智猪博弈的寡头乡村旅游景区竞合策略研究[J].地理科学,2012,32(7):784—788.
[7]杨春宇.中国旅游业管理制度变迁机制及多元动态博弈模型构建研究[J].旅游学刊,2011,26(6):12—19.
[8]陈志刚,蔡泽辉.非均衡性旅游地空间竞争中搭便车问题研究[J].地理与地理信息科学,2006,22(5):70—74.
关键词：合谋 共同 企业监管
一、引言
随着企业制度的发展，所有权和经营权分离的产权模式以及公众股东的所有权模式成为现代企业制度的核心特点。由于企业所有者和企业经营者的目标往往不一致，这使得企业所有者对经营者的监督成为必然。此外，在计划经济到市场经济的过渡期，很多国有企业一方面追求企业利润的最大化，而另一方面又保留了计划经济的特点。这种企业接受多个部门的监管，同时追求多个目标。
当企业监管往往涉及多个监管机构时，这传统的双边委托模型在解释力上受到限制，而描述多个委托人一个人的共同模型为讨论该问题提供了富有洞察力的框架。Aggarwal和Nanda（2004）以共同理论为基础探讨了公司董事会的规模对经理人激励和公司绩效的影响。他们认为董事会的规模越大对经理人的激励作用反而越小。 Carrasco（2005）年以共同为基础分析了企业董事会结构和经理人“假公济私”之间的关系。他认为与一元董事会相比二元董事会结构会产生更多监督以及等少的具有挑战性的目标。在二元结构下，所有均衡的生产性努力都比一元结构情况下小。周权雄 （2009） 在一个双重任务的共同框架下，研究了企业污染减排的激励机制和制度环境。文章认为来自各级政府的共同问题会损害企业的减排激励，地方政府规模越大，该辖区内企业所面临的委托人就越多，来自各级政府的共同问题就越严重，该地区企业的二氧化硫排放量也就越大。
上述文献表明：过多的监管使得企业必须面对多重任务，这不仅增加了企业的监管成本同时也降低了对经理人的激励。在上述文献的基础上，本文通过一个多任务合作共同模型进一步讨论了监管者共谋情况下的企业监管问题。除本部分外，本文还有以下部分：第二部分、共同下的企业监管模型；第三部分、一个国有企业监管的例子；第四部分是本文的结论。
二、共同下的企业监管模型
在现实经济环境中，同一企业可能接受多个监管者的监督，而这些监管者的目标指标可能是不同的。与单一监管者的情况不同，企业的经营者（经理人）要同时面对多个激励机制的约束。此外，多个监管者可以采取合谋或非合谋的方式来实施这些激励机制。由于监管者监督企业的最终目标是使企业完成既定任务，因此监管者之间做到相互合作，协调监管目标是现实的。所以，以下讨论建立在监管者合谋的情况下。
（一）基本模型及其假设
假设经济中存在两家监管机构（i=1，2）和一家企业，监管者要求企业完成不同的任务，这里用该任务的产量来表示，即Qi=（i=1，2）。监管者通过对企业经理人行为的激励来实现对企业的监管。企业不同任务下的的生产函数为
（1）
其中ei=（i=1，2），是经理人在不同任务上的努力程度。f=（ei）是与经理人努力程度直接相关的任务产量，且满足，即经理人努力水平的边际产出为正，，即经理人努力水平的边际产出递减。k为经理人的努力程度关于产量在不同任务之间的转移系数。这是由于经理人的努力是有限的，在某一任务上努力程度提高，势必会减少另一任务的努力程度。θ是关于产出的随机影响，监管者和经理人都无法观测到，但是双方都知道的公共信息。监管者只能通过观测其所要求任务的产量来考核经理人进而实现监管企业的目的。监管者给予经理人的报酬是线性形式，
（2）
其中是经理人完成任务i的总收入，Fi为固定收入部分，ti是监管者给予经理人的提成比例。是产品的价格，为生产成本。
经理人付出努力的成本为C（ei），且满足。监管者的效用函数为：Ui，（i=1，2），经理人的效用函数为：Vi，（i=1，2），表示经理人完成任务i所获得的效用。
（二）单一监管者的情形
作为多监管者模型的参照，我们先讨论单一监管者的情形。在该情形下，企业只面对一家监管机构的监管并完成单一任务，因此并不存在经理人的努力在不同任务上的分配。所以该情形是传统的委托问题。因此，经理人的努力程度为ei=1，i=1，2，为了表述的方便，我们去掉下标i，（1）式可以重新写为以下形式：
（i=1，2）（3）
在上述情形下，企业监管者和经理人的委托关系可以表示如下：
（4）
s.t （5）
（6）
其中，（4）式为企业监管者的目标函数，（5）、（6）式为参与条件与激励相容条件。为经理人的保留效用。
下面我们选取具体的函数形式来讨论契约形式对企业监管的影响。
假设与经理人的努力程度相关的生产函数为：，其中，表示生产函数的特征。经理人的努力成本函数为：。假设监管者是风险中性的，而经理人是风险厌恶的。经理人的效用函数可以假设为以下形式：，这里表示经理人的净收入，表示经理人的风险厌恶系数。
由于假设经理人是风险厌恶的，故其效用可以表示为其效用的确定性等价：
（7）
监管者的效用函数可以表示为：
（8）
从而，企业监管者和经理人的委托关系可以重新表示如下：
（9）
s.t. （10）
（11）
在信息不对称的情况下，监管者无法观测到经理人的努力程度，因此无法实现最优结果（first best）。求解（9）-（10）可以得到下述关系式：
（12）
（13）
（14）
当人为风险规避时，即使是简单的线性契约也不能达到帕累托最优。
（三）两个监管者的情形：
在现实经济环境中，一个企业往往要面对多个监管者的监管。经理人不仅要面对多个监管者的激励约束，而且经理人还需要权衡其努力在不同任务上的分配。与单一监管者的情况不同，生产要受到经理人努力程度分配的影响，即。
这样，合作监管者的情况可以表示为如下形式：
（15）
s.t. （16）
（17）
多个监管者之间的监管目标（对企业的任务要求）可能是一致的。比如某一企业面对两家监管机构，他们分别为利润导向监管者和产值导向监管者。前者的目标指标为企业的利润，且要求；后者的目标指标为企业的产值，且要求。如果产值指标不是很高时，该企业可以在完成产值指标的同时实现最大化利润的任务。当监管者的监管是一致的，我们可以将近似地认为是同质的，因此有，从而生产函数仍旧可以写为（3）式的形式。，（i=1，2）。因此，所有监管者同质的情况下，经理人所面对的激励约束也是相同的，整体产出是单一任务产出的2倍。这也就是说，尽管企业面对的监管者的数量多于一个，但只要监管者的监管目标能够协调一致，那么多个监管者的监管成本近似于单个监管者的情况。
三、一个例子：国有企业海外投资监管
在由计划经济向市场经济转轨的过渡期，大部分国有企业在追求市场目标的同时也面对诸多监管部门的监管，同时需要完成多项任务。在国有企业海外投资方面，当前中国采取的是境外投资审批流程制度：国资委和中投等负责境外国有资产保值增值、商务部根据产业发展引导等决定海外投资审批，外管局则侧重于购汇审核，财政部等对中投等履行出资人监督。同时，中国出口信用保险集团提供境外投资保险和风险提示，央企管理层专司内部风险管控。然而目前国有企业海外投资的回报率并不是很高。央企负责人面临监管部门各方面考核所带来的短期效益最大化冲动，难免无法顾及企业长期发展的利益考虑是重要的原因。但是根本的原因还是在于国有企业监管链条过长，监管权责不明晰所带来的高成本。多个监管部门都倾向于通过对央企的监管来最大化部门利益，这使得多个监管部门难以协调对企业的监管行为，文中所讨论的监管者合谋难以实现，从而使得国有企业的监管效率低。根据本文的讨论，只有当国企的多个监管者能够相互协调时才会降低监管的成本。这需要明确国有企业的产权，而这也恰恰是当前国有企业改革的核心。
四、结论
本文在共同理论分析框架下，通过一个多任务多监管人合谋模型讨论了企业的监管问题。与单个监管机构相比，多个监管机构往往会带来额外的监管成本。在同质监管者的情况下，可以近似的将多个监管者问题转化为代表代表性监管者问题。这样，多监管者问题退化为单一监管者问题。也就是说，监管者合谋是最优的。
本文所描述的多监管者合作共同模型，在求解最优解时无法得到显示解，利用数值模拟应该是解决该问题的一条捷径。此外，除本文所讨论的多监管者合谋的情形外，监管者之间还会出现非合谋的情况，以及监管者行动的顺序问题，这些都使得问题变得复杂。这也是本文需要进一步讨论的问题。
参考文献：
[1]Bernheim and Whinston，Common Agency，Econometrica，1986
[2]Rajesh K.Aggarwal and Dhananjay Nanda， Access，Common Agency，and Board Size， working paper （2004）
[3]Vinicius Carrasco，Corporate Board Structure， Managerial Self-Dealing，and Common Agency，working paper （2005）
[4]周权雄，政府干预、共同与企业污染减排激励——基于二氧化硫排放量省际面板数据的实证检验，南开经济研究，2009；4
[5]姜大尉.供应链系统中的共同问题研究，物流技术，2006；1
一、以促进口岸可持续发展作为目标，全面推进乐办业务稳步快速发展。
（一）提高海关监管效能，优化口岸通关环境。
充分发挥H986集装箱机检设备和网络监控的作用，增强实际运用能力，创新查验机制，改进监管流程，进一步提高现场工作效率，不断提高监管工作水平，做到严密监管与高效运作的统一。主动加强与开发区海关等4个驻外机构的联系配合，有效加强实际监管，做好**关区“多点申报，口岸验放”监管工作，确保口岸进出货物的畅通。继续推广税款网上支付、保证金转税网上支付等便利措施，力争08年网上支付税款比例达到%以上。进一步开展七里港“四加二”文明和谐口岸共建活动，加强合作，全力做好口岸协调管理，深入推进大通关建设。进一步健全和完善武警部队参与海关执勤长效机制，深入开展“三共”活动。
（二）加强规范引导，促进加工贸易转型升级。
认真研究加工贸易政策调整对地方产业发展的影响，结合辖区实际，继续把发展船舶加工贸易等临港产业纳入工作重点，支持企业开展加工贸易。从重点行业着手，促进**、永嘉两地传统商品加工贸易转型升级，产业结构优化。扩大中小型加贸企业仓库联网监管系统的应用，切实发挥联网监管提高加工贸易监管效能的作用。建立重点企业的联络员制度，加强税务、银行等部门沟通交流，把握辖区加工贸易企业的资信情况，加强实际监管，提升服务水平，引导加工贸易健康有序发展。积极支持有条件的企业建立保税仓库，促进本辖区保税物流业务的发展。
（三）强化税收基础，提高税收征管质量。
广泛开展税源税基调研，加强对辖区税收形势的分析研究，稳定税基，争取新的税源，科学安排全年税收工作，全面提升税收征管能力。加强与各职能部门、缉私警察及各报关现场联系与配合，促进综合治税大格局形成与深化。强化税收质量管理，建立口岸重点、敏感商品数据库，定期总结风险信息，加强对归类、价格、原产地等重点项目的审核，努力将乐办的价格水平控制在正常、合理范围。配合职能部门，做好减免税审批前期验厂及后续监管工作。
（四）发挥海关统计监测预警作用，提高统计服务水平。
进一步加强海关业务和进出口贸易统计分析，以《领导参阅》等形式，撰写有地方产业特点的统计分析文章，有效发挥统计监督和预警作用，及时发现进出境监管过程中的问题和偏差，为地方政府提供决策参考。配合技术部门，继续开发和完善“集装箱数据统计分析软件”,积极拓展分析软件对**市数据统计功能，为地方政府、港航局及港口等部门，引进外贸航线，促进外贸货物回流，提供可靠依据。
（五）加强企业管理工作，优化海关执法环境。
积极开展座谈会、业务培训、对外法律法规宣传活动，加强对报关员、企业人员的管理，引导企业守法自律，优化海关执法环境，年内举办一期外贸业务培训班。建立企业走访制度，探索关企合作模式。做好企业备案登记、企业换证、企业分类管理、出口业务数据查询等工作。以新修订的《海关企业分类管理办法》的实施为契机，加大本辖区内A类、AA类和红名单企业的培育力度。
（六）加强海关法制工作，提高依法行政能力
加大对关员的法制教育力度，进一步提高队伍法治意识，深刻理解“依法行政”的内涵，牢固树立“依法行政”的理念。认真梳理相关业务的内部操作规程，建立健全各项行政执法程序，规范行政执法行为，扎实推进岗位工作规范化、制度化、标准化建设，防范执法风险。贯彻落实《政府信息公开条例》，争取在**市政府网站上公布海关政策法规等内容，进一步规范和完善关务公开、政务公开工作，不断提高海关执法透明度。
（七）落实海关政策，支持地方经济发展。
加强与打防岸办、外经贸局等地方涉外政府部门的联系配合，立足地方经济发展实际，积极向地方党政部门提出外向型经济可持续发展的建设性意见，加大海关支持区域发展各项措施的落实力度,支持地方政府“民营经济示范区”、“临港产业功能区”的建设。支持七里港集装箱码头、**湾港口建设，为其开辟和增加干支线班轮做好相关准备工作，全力促进**外贸货物回流。继续实行“24小时和节假日预约通关”、“预归类、预估价”等系列便捷通关措施。加强政策宣传，支持有条件的企业通过“属地申报、口岸验放”模式办理跨关区进出口业务。进一步做好“**—宁波”陆路转关运输业务，拓宽货物的进出口渠道。
二、全面推进准军事化海关纪律部队建设，努力提高队伍政治业务素质。
（一）以岗位练兵为契机，继续深化“内强素质”工作。
在巩固“外树形象”的成果基础上，进一步深化“内强素质”工作，推进准军事化海关纪律部队“神似”建设。继续抓好党的十七大精神的学习、宣传、贯彻工作，不断提高队伍政治理论水平，自觉用十七大精神武装头脑、指导实践、推动工作。加强对海关政策、法律法规和相关业务知识的学习，积极参加岗位练兵和达标考核活动。完善“周三学习课”制度，强化政治理论和业务知识的学习和应用，切实提高队伍综合素质，探索在乐办建立准军事化海关纪律部队建设的长效机制。
（二）弘扬海关精神，构建和谐海关。
深入开展以弘扬海关精神为主题的教育活动，大力弘扬“忠诚公正，兴关强国”的海关精神，深刻体会海关精神时代内涵，树立海关价值观念，使海关精神入脑入心，成为广大干部职工的自觉意识。进一步加强乐办精神文明建设，积极创建**市文明单位。认真落实思想情况分析制度和谈心谈话制度，及时掌握广大关员的思想动态，利用关员生日、组织谈话等有效载体，注重人文关怀和心理疏导，增强思想政治工作的针对性和实效性，特别是要切实做好规范津补贴后的思想引导工作，确保队伍思想稳定。深化“快乐工作，健康生活”思想理念，充分发挥党支部的作用，大力开展各类文化活动，丰富关员业余文化生活，营造团结和谐的工作环境。
（三）深入开展反腐倡廉工作，加强廉政文化建设。
严格执行海关六项禁令和其他廉政规定，加大从源头上预防和治理腐败的工作力度，积极组织和开展廉政警示教育活动，定期分析廉政风险，做到警钟长鸣，及时消除廉政隐患。做好领导干部党风廉政建设责任书的签订工作，认真履行“一岗双责”，落实党风廉政建设责任制，推进领导干部作风建设和廉洁自律工作。健全业务现场科长值班制度，全面推行工作时限制度、服务承诺制度和关员外勤作业反馈制度。积极发挥好行风监督员的作用，进一步优化外部廉政环境，走访地方党政和企业，宣传海关廉政规定，征求社会各界意见和建议。
三、围绕海关中心工作，继续完善信息宣传、理论研究、后勤保障等工作。
［论文关键词］大连保税区；自由贸易区；管理体制
随着全球化进程的逐渐推进，为克服自身发展的问题和适应外在发展环境变化，我国保税区向自由贸易区的转型刻不容缓。大连保税区作为中国保税区的中坚力量，亦当先行一步。在经济发展模式上大连保税区应以开放型综合自由贸易区为发展目标，在管理体制上则宜于采取政企分开的混合型管理体制和海关独立监管体制。大连保税区政府管理体制改革目标的实现一方面是调整与发展目标不相符合的现有体制和管理方式的过程，同时还是解决原有体制中的固有缺陷和矛盾的过程。从内容上来说，保税区政府管理体制的转型包括了以管委会为核心的行政性机构的设置、权能、管理方式的改革和以海关为核心的监管体制、监管方式的改革。
1 区内政府管理体制的转型
我国保税区管理体制上的多头管理是制约保税区发展的一个痼疾，这一体制的直接后果就是保税区政策上的“政出多门”、“相互抵触”且难以协调，这严重制约了保税区的发展，这也极不利于未来自由贸易区的顺利发展。这种不合理的管理体制的长期存在主要是统一立法和统一管理机构长期缺位的结果，但地方政府层面对管委会授权不足和一些地方政府职能部门介入也进一步加剧了这一问题。当然，从大连保税区的现状来看由中央层面管理体制造成的多头管理问题是无法在地方层面得到根本解决的，但完全可以从地方政府对管委会的授权环节和管委会与港务局的协调环节这两个方面积极推进体制调整，促进区内管理的统一性和有效性。
首先，在地方政府的权限范围内推进旨在保障管委会统一事权管理的体制调整。按照行政组织设立的完整统一原则理顺管委会和地方政府及其职能部门的关系，保证管委会机构设置要完整统一、领导指挥要统一，减少区内“一事两办”、“政出多门”的现象。行政组织只有坚持完整统一原则，树立全局整体观念，行政组织之间要协调一致，进行有机的配合，才能有利于提高行政效率。目前保税区行政组织设立的没有完全贯彻行政组织的完整统一原则的问题可以考虑先以地方法规明确保税区管委会是保税区行政管理机关，代表市政府实行统一领导，保税区内的企事业单位和行政单位不论隶属关系，都应接受管委会的管理。明确把保税区管委会作为保税区唯一的行政事务管理机构，赋予管委会高度集中的事权。同时加强保税区职能部门合作制度建设，提高保税区的各部门协调、政策共享程度。在体制上、观念上打破部门之间的信息垄断，整合各种信息资源，推动区内各种信息资源的共享和管理的协调、统一性。
其次，适应港区一体化发展的需要，适时推进港区与保税区管理的协调性、统一性。保税区事权统一问题不但涉及保税区内各职能部门间的协调，还涉及保税区向自由贸易区转型过程中首先实现港区一体化时港区行政管理如何与保税区行政管理协调统一问题。目前的问题是双重性的体制障碍：管委会属于政府的派出机构，而港务局目前仍是政企合一，二者体制难以融合；保税区管委会是地方政府派出机构，有地方政府领导，而港务局则是交通部门垂直管理。目前，应以“区港联动”和“保税港”建设为契机积极探索区港管理的协调机制，可以首先基于共同经济利益基础上进行一些产业和经营上的合作，促进经济上的一体化运作；然后，在时机成熟条件下，如港务局政企分开之后或地方政府与交通部门有效协调的条件下，推进保税区与港务管理局的统一和协同管理，进而实现真正意义上的港区一体化。
2 政府职能的适应性转变
适应未来自由贸易区发展的需要，推进混合型管理模式的建立和完善除了上一点我们提到的解决好体制上的“条块分割”问题外，还需积极推进政府职能的转变，增强区内经济发展的活力和发展的连续性。为有效推进政企分开和职能调整需着力解决好以下几方面的问题：
2.1 实现政府角色定位的转变
大连保税区建立和发展同我国其他保税区一样深深地打上了政府的烙印，保税区的发展具有很强的权力经济的色彩。政府在保税区发展中的作用是不能忽视的，特别是在保税区或自由贸易区创立之初指出，政府的支持和参与力度在很大程度上决定着保税区的发展前景。政府不仅承担了规划设计、基础设施投资的功能，还直接参与招商引资。这些对保税区的初创和发展是有必要的，其中政府的积极作为对保税区的快速成型、步入发展正轨具有重要意义。但随着保税区或自由贸易区进入不同的发展阶段，随着区内经济发展对政府管理需求的变化，政府的相应角色和职能的范围也应该作出必要的调整。
首先，要从经济活动的参与者转变为经济活动的管理者，政府管理部门真正从具体经济运行活动中退出来。我们已经说过，大连保税区的政府管理体制从形式上来看已经是混合型的管理体制，职能部门与开发公司实现了业务上的分开，但在实践中开发公司的市场化程度还不高，特别是二者在人事权限及官员任职交叉等也使真正的政企分开难以实现。其次，要实现从单纯强调管制职能到强化公共服务职能的转变。大型综合自由贸易区运行的高效率部分的依赖于高效、完善的公共服务，而政府的服务是构成这一服务体系的重要组成部分。政府应该“进一步完善一站式服务，对投资项目的申办、建设、运行实行一部门受理、内部衔接、首问负责、全程服务的服务模式。”建立与投资者和企业间的正式沟通机制，方便对区内经济主体的信息、政策，对企业的建议、咨询、投诉和求助的反馈。
2.2 规范政府管理部门的审批行为
审批制度是以行政审批作为管理经济的主要手段。过多的行政审批，束缚企业手脚，妨碍市场公平，降低经济效率，严重制约市场经济体制的进一步建立和完善，妨碍国家经济在世界经济一体化和经济全球化条件下的竞争能力。保税区政府虽然大幅度地推进了行政管理体制改革，但是在行政审批管理上仍有很多与国际惯例不符的方面。深入行政审批制度改革，是适应未来自由贸易区发展的需要，也是活跃区内经济的需要。首先，要削减那些对保障经济健康发展不必要的审批内容。职能部门过多的行政审批权与市场经济发展不相适应，它往往造成少数部门享有特权，垄断市场，这违反了市场经济所要求的公平、公开竞争的原则，影响了市场机制配置资源作用的发挥。入世及向自由贸易区的转型必然要求政府部门减少行政审批实现规则的接轨。除了重要的自然资源开发利用、城市规划、环境保护、特种产品和项目的生产和经营、关系国计民生的少数商品的专营专卖等由政府严格审批外，大部分审批事项应逐步改为核准制和备案制。其次，致力于简化程序、提高审批效率。保税区与其他内地相比行政审批的效率较高，但由于其审批权限与上级部门紧紧联系在一起，仍有很大改善空间。保税区设立的初衷主要的一个方面是利用外资来促进国内经济发展，烦琐的经贸审批手续不利于吸引外商投资，不利于发挥自由贸易区经济运转高效优势的发挥。
2.3 推进服务产业的社会化
大力发展和完善社会服务体系是区内经济发展的需要，这也与转变政府职能、政企分开的要求相符合。保税区在向自由贸易区转型中要致力于培育和引进一些具备一定的实力、规模、业务素质较强的中介性服务公司，向区内企业提供进出口报关、保税运输、现代化库存管理、分拨、进出口、外汇换汇、结算、退税、分拨运输等一揽子服务，改善目前服务公司小而乱的局面，区内社会服务体系的服务能力增强有利于政府职能的转变，使政府管理部门从繁杂的经济事务中解放出来，更好地搞好宏观管理和稀缺公共品的供给。另外，管委会也要重视区内商会或者行业协会等中介组织的发展，充分利用好这些中介组织在管理和协调企业活动中的积极作用。最少的政府干预是自由贸易区管理中的重要特征，管委会管不好的大量社会事务，可以交给社会来承担，要培养社会的自我管理的组织。许多社会事务由社会组织自行管理，政府有关部门依法进行间接管理，有利于节约政府的管理成本，转变机关作风，提高工作效率，又可减少腐败发生的几率。更重要的是有了这些组织，市场经济才有了组织支撑；政府和企业的关系，政府和群众的关系有了传导体和润滑剂。所以，从某种意义上说这不仅利于政府职能的调整，也利于实现管委会对区内事务的有效管理。
3 监管体制和监管方式的整合与调整
监管体制是保税区政府管理体制的重要组成部分，也是向自由贸易区转型中管理体制改革的重点。因为，作为特殊的监管区域，我国保税区与自由贸易区之间差距很大程度上体现在区内经济活动和物资流动的自由度上，而这在很大程度上是保税区的监管体制和监管方式的相对滞后造成的。甚至，从某种意义上可以说能否实现监管体制的革新是大连保税区向自由贸易区转型目标实现的主要标志。从国际上成熟的自由贸易区的基本经验、我国保税区发展的特殊条件以及大连保税区未来发展的需要出发将大连保税区的监管体制发展目标确定为海关独立监管体制。我们认为要实现这一目标，要从以下三个方面改革和创新大连保税区的监管体制和监管方式。
3.1 实现区内监管主体的一元化
大连保税区内的监管机构除了海关之外还有检验检疫等部门同时存在，这也是我国保税区条块分割、多头管理现状在监管体制上的表现，多个监管部门的同时存在是我国保税区和国际自由贸易区的重要差别，是区内经济自由度差的主要原因，也是造成海关监管方式无论如何改革都无法实现“一线放开”、“区内自由”的主要原因。要实现保税区向自由贸易区的转型，要推进实现“一线放开”、“区内自由”，目前的监管体制是必须要进行改革的，实现区内监管主体的一元化。当然，由于宏观行政体制的现状及部门利益的存在，区内监管体制的一元化改革必然会面临阻力，在地方层面很难完成。但考虑到大连保税区转型、发展的需要，可以加强地方政府、管委会及各监管部门间相互协调在监管范围和方式上做出些可行的调整，区内监管机构按“一线放开”、“区内自由”的原则改革监管方式，可以暂不撤除质检等部门的驻区机构，但是需将其监管职能转移到“二线”上来，海关也需将监管重心转移到“二线”，同时革新和简化区内管理和一线报备程序。这样可以事实上形成区内海关一元监管的局面，有利于推进“区内自由”进程，待时机成熟时完成监管体制一元化的改革。
3.2 提升驻区海关监管机构的地位和权能
大连保税区的驻区海关与我国大多数保税区的驻区海关一样是作为地方海关的派出机构来行使海关的监管职能的，不是作为独立完整的一级海关的地位决定了驻区海关在权能配置上不完整性，驻区海关只是作为派出机构根据上级授权来履行相关监管职责，这一定位也决定了区内海关经常会面临诸多因权限问题而需向上级海关汇报、请示等情况，而这显然会影响通关和监管效率提高。而调整区内海关监管部门的权限的办法也仅能在一定时期内、一定程度上缓解这一问题 。所以，适应大连保税区特别是未来自由贸易区综合化、大型化发展的需要，可以考虑提升驻区海关的地位和权限使区内海关成为独立的一级海关机构，“在行政上隶属地方海关，在业务上按照地方海关的要求独立运作”。
3.3 改革海关监管方式和程序
监管体制上推进区内监管活动中监管主体的一元化以及解决驻区海关权能不足问题等体制性调整对完善海关独立监管体制、促进区内经济活动自由运行无疑具有重要意义。但是对于真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”的自由贸易区的原则要求，仅有这些还不够，还需对保税区目前的海关监管方式和监管程序做出改革和调整。
遵循“一线放开、二线管住、区内自由”的原则要求，驻区海关监管方式和程序调整应以简化“一线”和区内监管，转移重心到“二线”为努力方向：首先，为有效放开“一线”，应革新现有的“报备程序”。目前保税区的“一线”须向海关报备，虽然较日常的报关大为精简，但我国现行的报备手续实际上都是参照报关手续制定的，所以在程序上几乎没有什么不同，而这在实践上无疑大大限制了货物通过的效率。我们可以参照《京都公约》的相关规定，简化报备手续，这既能与国际通行规则协调一致，又能一定程度的解决“一线”程序繁琐的问题。其次，改革、完善区内海关监管方式。海关监管方式要实现区域监管，而不是目前的货物监管。货物在区域内可以自由流通，而不用向海关备案，也不征收任何税费，只有在货物出区的时候才进行监管。具体来说，海关将监管重点放到“二线”卡口上，货物从境外入区备案、出区核销，取消原来卡口、仓库同时监管的办法，做到货物入去自由、区内生产经营自由。对滞留区内的货物监管可引入风险监管机制，根据货物品种、来源地等进行重点货物的抽检。对因区内企业的加工、运输等作业引起的货物形态、数量、税号改变等情况，海关可有针对性的核对备案记录，不必要求一一对应。在区港联动及保税港试点基础上，将新的监管经验逐渐向全区推开，在全区内实现统一监管，避免港区和保税区的重复监管。另外，加大投入，加强监管部门的电子信息系统等基础设施建设，在较高程度上实现区域监管和通关流程的信息化运作，这对于简化监管流程、提高区内监管效率也具有重要意义。
参考文献
［1］成思危.我国保税区改革与向自由贸易区转型［J］.港口经济，2004(2)：6-10.
增强公司治理科学决策的系统性、整体性
进一步明确“三会一层”的职责定位
合理确定股东大会对董事会、董事会对经营层的授权。
第一,董事长及其领导的董事会统揽全局、掌握方向,决定滨海农商行的发展目标、经营方向、市场定位等,主要抓大事、抓方向,发挥科学决策机制。董事会承担制订滨海农商行经营发展战略、决定风险管理和内部控制政策、决定重大投资、负责信息披露等职责。
第二,根据银监会《股份制商业银行董事会尽职指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行合规风险指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行金融创新指引》等规定和要求,进一步明确和细化董事会及其风险管理委员会等专门委员会对包括信用风险、市场风险、操作风险、合规风险、信息科技风险、信息系统风险以及金融创新、理财业务、金融合作等方面的风险决策和风险管理职能。
第三,进一步明确和细化董事会休会期间,董事长和董事会常设部门对滨海农商行经营管理状况、财务状况、风险状况、重大交易事项、内部审计等重大经营管理行为的知情权和决策权,并建立制度化、日常化的董事长及其董事会常设部门发挥上述职能的组织形式、工作机制和保障机制,确保董事会的决策和管理公司事务职能的落实。
第四,行长及其领导的经营层执行决策、务实创新,按照股东大会和董事会确定的目标、方向,联系实际,将总体规划分解成看得见的步骤、路径,将远景目标细化成摸得着的计划、任务,确保股东大会、董事会各项决策等及时传达至全行范围。
第五,监事长及其领导的监事会,监督事务、监督事实,对董事会的决策、经营层执行的科学性、效率性实施监督,对董事会、经营层履行职权承担责任的合法合规与否实施监督。
进一步发挥独立董事、外部监事的作用
独立董事、外部监事是防止滨海农商行出现“内部人控制”,保障中小股东利益的最重要的一道防火墙,其作用的有效发挥是滨海农商行经营以实现股东价值最大化为目标的重要保证。独立董事、外部监事的作用发挥有待于其目标与股东相容,滨海农商行将从以下方面来增强独立董事、外部监事的作用:
第一,改变过去独立董事、外部监事“专家顾问”形象的延续,增强其在滨海农商行重大事项决策、监督作用的有效发挥:一是确保董事会各专门委员会主任委员由独立董事担任,各委员会定期会议由二分之一以上的委员出席方可举行。二是确保重大关联交易、聘用或解聘会计师事务所等重大事项在二分之一以上独立董事同意后,方可提交董事会讨论。三是确保对外担保获全体独立董事三分之二以上同意后,方可提交董事会讨论。四是确保提名、任免董事,聘任或解聘高级管理人员,确定董事、高级管理人员薪酬,以及任何可能损害股东合法权益的其他事项须二分之一以上独立董事同意后,方可提交董事会讨论。五是确保独立董事能够独立聘请外部审计机构和咨询机构,对滨海农商行的具体事项进行审计和咨询,相关费用由公司承担。六是确保独立董事发现董事、高级管理人员、业务部门和人员等存在违反关法律、法规和滨海农商行《章程》的情况时,能及时书面要求相关人员予以纠正。
第二,加强独立董事、外部监事对经营层业绩客观、独立的监督评价,确保其及时、准确、完整获得滨海农商行有关经营管理状况、财务状况等信息。对独立董事、外部监事职权的行使,要求滨海农商行各业务部门和有关人员予以积极配合,不得拒绝、阻碍或隐瞒,不得干预其独立行使职权。
第三,除参加董事会会议外,要求独立董事、外部监事每年保证不少于十天的时间,对滨海农商行经营状况、管理和内部控制等制度的建设及执行情况、董事会决议执行情况等进行现场调查。
第四,建立独立董事、外部监事量化考核指标,比如任职期间内有效建议数量及效果等。
第五,加强开拓滨海农商行与外界联系的渠道,树立滨海农商行的良好形象。独立董事、外部监事可凭借其个人资源或良好的社会形象,成为一些专门委员会或公共委员会的成员,参加商务和行业聚会,担任滨海农商行的“代言人”等,以拓宽公司的影响。
第六,根据《公司法》等法律法规和滨海农商行《章程》的有关规定,做好独立董事、外部监事的换届和交替工作,对独立董事、外部监事适时进行合理调整。选聘具有不同专业背景、经验的独立董事、外部监事,实现董事、监事结构的多元化。
第七,加强对独立董事、外部监事履职评价。开展独立董事年度述职和相互评价,外部监事年度述职和相互评价,具体明确“谁来评”、“怎么评”,评价结果提交股东大会审议。
进一步加强董事会决策基础透明度
第一,保障董事充分知情权。充分知情权是董事据以决策的信息基础。滨海农商行董事应加强对以下经营管理事项及时、准确的了解:
―建立董事就滨海农商行重大交易事项听证、质询制度,确保关于重大交易事项的全部信息准确传递。
―制订专门委员会专题调研方案,推进专门委员会开展定期与不定期的调研工作,有效发挥各专门委员会在日常决策及重大决策管理中的监督和咨询作用。
―加强滨海农商行内网等信息窗口的建设,保证董事有及时获取有关滨海农商行经营管理的信息,如经营状况、管理情况、文件、制度、办法等信息稳定的、例行的渠道。
―按时将滨海农商行各经营期间的财务报表等信息发送至各位董事,确保滨海农商行董事及时了解滨海农商行业务经营管理状况。
―确保董事会会议提前十个工作日将会议相关材料发至各位董事,保证其有充足的时间审议相关议案,并整理董事对议案等相关材料的反馈意见,并对议案进行修订。
―拉长专门委员会与董事会会期的间隔,确保专门委员会的委员们有充足的时间讨论和修改材料。从议事制度看,委员会可定期召开会议,并进行充分的准备,以利于与管理层、内外部审计机构充分的沟通。
第二,保障董事充分参与权。董事参与权是董事决策的途径,只有通过参与各项决策的研究、制订,才能充分发挥董事的作用。从董事自身来讲,要求保证有时间、精力、相应的专业知识与能力参与董事会会议。
―要为董事参与董事会决策提供信息支持,确保其参与决策渠道畅通。
―建立严格的董事参与决策的激励制度。如根据董事出席会议情况、发表意见情况、决策效果情况等实行有差别的评价与激励。
第三,保障董事充分发言权。董事的发言权是董事表达建议、意见的主要渠道。
―董事会会议期间,应保持良好的决策民主气氛,充分调动董事发言的积极性、主动性,使每一位董事充分表达自己的观点。
―会议时间应服从会议质量,不能因为时间因素影响董事对各项决策事项讨论的质量。
进一步完善民主决策机制
第一,坚持民主集中制的原则,坚决克服“一言堂”和单纯凭经验、凭感觉的做法、习惯。
第二,确保董事会会议时间表和会议草拟议程等相关资料会事先提供给董事,全体董事都有机会提出商讨事项,发表意见和建议。
第三,涉及到重大投资决策时,要认真听取各位董事、专家的意见。
第四,监事会建设需提高自身的监督水平,通过听取各项议案汇报和见证决策程序,充分发表意见和建议。
第五,广泛听取滨海农商行各级别员工、外部专业人士和中介组织、非董事股东代表的意见和建议。
第六,建立科学合理的制度,从制度上保证决策的科学化、民主化。如建立重大决策专家咨询制度等。
第七,完善董事会会议决策程序、专门委员会会议决策程序、职工代表大会会议决策程序,加强与外部监管机构的沟通与联系,以保证滨海农商行决策符合国家的产业政策、信贷政策等。
进一步完善董事会决策规则与程序
根据滨海农商行《章程》规定,董事会要做出决策,首先要由董事长召集会议,并在十个工作日之前通知董事,让大家充分了解情况,有所准备。其次,要有二分之一以上董事出席,董事会会议才能有效,那些不能出席一半以上董事会会议的董事,应当及时调整。最后要对某一事项做出决议,应当由出席董事会会议的二分之一或三分之二以上董事通过。在对有关事项进行讨论时,还应当明确有关联关系的董事能不能参加讨论,能不能参与投票。与董事会决策规则和程序密切相关的是董事会下设委员会的职能充分发挥问题。为此建议:
第一,根据各类董事的专业能力、技能、经验等,对专门委员会委员组成进行合理搭配。
第二,确保董事会专门委员会会议材料于会议召开前7日发送至各位委员;各专门委员会会议经全体委员过半数出席方能举行;各专门委员会会议决议,必须经出席会议的委员过半数通过。
第三,建立各专门委员会执行机构对各专门委员会的日常沟通报告机制,确保各专门委员会执行机构与各委员会能够保持及时的沟通和联系。
第四,制订专门委员会年度工作规划,按照规划定期听取对口经营管理部门的工作汇报,研究其中存在的问题,制定改进建议或进一步优化方案。
建立董事、监事及高级管理人员行为规范准则。
首先,比照《股份制商业银行董事会尽职指引》的规定和要求,制订滨海农商行董事、监事及高级管理人员行为规范准则,以法规形式明确董事、监事及高级管理人员的诚信义务,促使董事勤勉诚信,恪尽职守。
其次,制订具体的问责条款,建立相应的处理机制,强化各层级管理人员的责任体系。
建立董事持续培训机制。定期为董事安排相应的培训和讨论,确保其参加培训讨论的时间。董事不仅要持续学习企业管理知识、财务知识、法律知识等,还要认真地了解国际产业发展的趋势,了解国家产业政策,加强对企业发展战略的研究、经营策略的研究、改革趋势的研究等,以不断提高董事履职所需的专业素质和工作能力,规范董事及其工作部门的专业性。根据滨海农商行与战略投资者国际金融公司(IFC)的合作协议,可由IFC为滨海农商行董事提供相关培训。可通过学习研讨、专业培训、开设专题讲座等形式,定期与不定期开展对滨海农商行董事、监事及高级管理人员的培训。
进一步加强对董事、监事的评价与问责。为了更好地发挥滨海农商行董、监事的作用,科学的激励、约束与评价机制和严格有效的责任制度有待建立。
第一,加强监事会对滨海农商行董事履职评价建设,进一步落实监事检查、监督职责,对离职董事及时进行离任审计。董事应如实向监事会提供有关情况和资料,接受监事会对其履行职责的合法监督和合理建议。
第二,建立董事、监事年度履职评价制度。一是明确和量化对董事、监事进行评价的相关标准和事项。如董事、监事是否认真阅读滨海农商行各项报告;是否认真审议各项议案,及时、明确提出本人审议意见;是否有充足的时间和精力为滨海农商行工作;是否行使被合法赋予的决策权,没有受他人操纵等。二是设计董事履职情况自我评价问卷,根据董事填写的自我评价问卷,提出对董事履职情况的评价意见,并据此编写《独立董事年度述职和相互评价报告》、《外部监事述职和相互评价报告》,以及《监事会对董事履职情况的评价报告》,并提交股东大会审议。
第三,建立董事任职资格退出制度。根据量化评价标准和自我评价问卷得出的董事最终履职评价结果,对于不合格的、履职不力的董事,应取消或劝退其任职资格。
增强传导的有效性,提高决策与信息流动的速度、质量和效率
上传和对内充分披露。一是以行长为首的经营班子应按照《章程》和《公司治理规则》等要求,及时、明确、充分地向董事会及其专门委员会披露全行的经营管理状况、重大交易情况等信息,确保董事会决策基础的透明、充分;二是董事会各专门委员会的执行部门应按照《章程》和《公司治理规则》等的要求,及时、明确、充分地向对应的董事会专门委员会披露相应的信息,确保该委员会能够进行高效、科学的决策,为董事会的决策提供支持和保障;三是董事会秘书及其领导的董事会办公室作为董事会的常设机构和各专门委员会的秘书机构,应充分发挥其指导、协调、推动、督查作用,确保董事会及其专门委员会、经营班子、执行部门间信息沟通、传导的高效、无偏和通畅。
下达和对外适当披露。一是以行长为首的经营班子应明确并及时传达董事会各项决策、经营管理战略、思路和措施至各业务部门、各分支机构、各层级员工。确保各部门、各分支机构、各层级员工分解、执行和完成目标的时效性,强化对各部门和人员的绩效考核与激励。二是根据银监会《商业银行信息披露管理办法》(中国银监会令(2007)第7号)的规定和滨海农商行《信息披露管理办法》要求,真实、全面、准确地将滨海农商行董、监事会会议情况、主要财务信息、经营状况、风险管理状况、关联交易事项、经审计的年度财务会计报告及其他信息及时报送全体股东和利益相关者,以及外部监管机构,提高滨海农商行经营管理的透明度。
增强执行力,确保决策的细化落实执行到位
强化工作流程,细化职责分工
第一,严格执行董事会领导下的行长负责制。滨海农商行董事会对经营层定量授权标准,行长在董事会的授权下,对滨海农商行行使充分的经营管理权。
第二,明确经营层人员间职责分工,加强部门间的协调与沟通,切实落实问责制。按照“谁主管、谁负责”的原则,对董事会做出的各项决策,经营层要准确理解并及时下达,对决策要求进行分解、细化、量化,提出明确要求,将责任落实到分管负责人、相关部门、分支机构和有关人员,明确工作标准、进度和完成时限。重大决策事项的执行要签订目标责任书。
第三,保持经营层向董事会报告途径通畅。报告事项包括但不限于月度经营指标、行长工作报告、全行内控和稽核工作汇报、信贷资产质量情况汇报等。
第四,建立经营层就滨海农商行重大事项向董事会的备案制度。备案事项包括但不限于重大计算机系统故障事件、外部监管当局对总行的检查报告、监管意见和评价等。
实施品质管理,建立督办查办制度
设立品质管理中心,求真务实,推进全产品、全流程、全层级的品质建设。品质管理中心通过对滨海农商行经营、管理、财务等各项工作和各级干部员工的品质等独立、客观地履行组织、指导、监督、评价、推动职能以及提供咨询服务,促进滨海农商行执行力建设。
第一,品质管理中心在董事会授权下工作,对董事会负责。
第二,品质管理工作独立于经营管理。在品质管理过程中,品质管理中心人员需就品质管理与被品质管理部门进行平等的、充分的讨论、交流与沟通,以保证品质管理结论的客观。
第三,品质管理中心有权要求滨海农商行高级管理层成员对品质管理中心的工作提供充分的支持,并对品质管理中心提出的问题尽快做出全面的回答。
第四,品质管理中心负责人与行长之间没有直接的业务报告关系。
第五,品质管理中心与各部门、各分支机构和高级管理层、中管和员工是监督关系。
第六,建立品质管理人员后续培训制度,以保证内部品质管理人员的专业胜任能力。
创新内部审计体制机制
第一,制订和完善内部审计业务准则和业务流程。内部审计部门要根据业务实际制订内部审计的具体业务准则,针对审计项目制订规范化业务要求和标准化业务流程。
第二,充实内部审计人员,提升内部审计人员素质。一是多渠道吸收专业人才。通过引进、吸收具有理论知识和实践经验的高素质审计人才,不断充实内部审计队伍。二是加强对现有内部审计人员的培训和学习,为其有效履行审计职能奠定基础。
第三,改进内部审计工作方式和技术。一是在审计过程中不生搬硬套规章制度,与被审计部门积极进行沟通和协调。二是加强计算机技术和风险分析方法的运用,提高内部审计的效率和效益。
第四,建立畅通报告路线,搭建信息共享平台。内部审计在纵向上,要确保审计发现与审计结果等信息及时报告董、监事会及审计委员会;在横向上,应建立统一的信息管理平台,将内部管理、项目实施的组织、依据、经验等各项信息集中归纳,供全行共享和借鉴。
第五,充分发挥董事会审计委员会与监事会的职能,加强内部检查力度。包括审计业务检查和基础管理检查,必要时引进外部审计,保证内审系统上下严格遵循内部控制的相关规定。
第六,建立内部审计问责制度。审计委员会应建立专门制度,对内部审计相关各方的尽职、履职情况进行考核评价。一是对未尽职导致重大问题未被发现,隐瞒不报或未如实反映审计发现的问题,审计结论与事实严重不符,未按要求执行保密制度,以及其他有损滨海农商行利益或声誉的行为进行责任追究。二是有充分证据表明内部审计部门和审计人员勤勉尽职地履行了职责的,也应有明细的免责条款。
进一步发挥首席风险官及财务总监的监督、制约和咨询作用
第一,要加强首席风险官的监督、制约作用。
―制订首席风险官工作基本制度。细化首席风险官工作的基本原则、职责范围、工作方式、考核机制等内容,确保其参加全行层面的重大决策过程,细化其知情权、监督权、建议权和合规审查权。
―确保首席风险官独立开展工作,进行合规检查和报告,不受经营管理层的阻扰。当个案或累积情况出现偏差,首席风险官与行长意见不一致,首席风险官判断潜在风险会实质性影响滨海农商行风险管理体系和风险偏好的情况下,应直述意见,表述情况。首席风险官在有充分理由的情况下,可将个别交易事项提交风险管理委员会审议及批准。
―完善双线风险报告体制,确保其汇报路径畅通。
―加强首席风险官业务培训,多角度提升首席风险官业务能力。使首席风险官有效融入滨海农商行经营管理,切实提高滨海农商行自我约束能力,推动建立现代风险管理体系和合规管理体系。
第二,加强财务总监的监督、制约和咨询作用。
―完善财务总监定期报告和重大事项报告制度,确保其能够向滨海农商行股东、董事及时、客观地传递并解释相关信息。
―确保财务总监能够参与滨海农商行相关经营决策、审查经营计划和方案的执行情况等控制流程,将财务工作的重点从对滨海农商行经营信息的事后反映转变到事前控制和事中监督,并将监督贯穿于滨海农商行经营活动和财务收支的全过程。
―基于财务总监的专业知识、技能、经验以及对于滨海农商行经营环境的准确理解,确保其能够及时参与到滨海农商行的战略制定工作中,并对战略对策中涉及财务方面的问题发表意见。
