时间：2022-12-31 04:10:28
20世纪80年代末期以来，英国、新西兰等盎格鲁撒克逊国家大都根据新型公共管理理论，进行了行政管理和公共财政制度的改革。随后，这一改革逐渐扩大到了包括瑞典、芬兰在内的北欧国家以及荷兰、法国等欧洲大陆国家。新型公共管理理论的基本原理是政府部门应当引入市场机制，行政管理模式应当由输入控制和注重过程转变为输出控制和以客户为导向。这一理论在实践中的要求是：1.通过实行国营企业私有化和/或引入公共行业私人股权方式转变政府职能；2.通过建立独立的机构和/或制定绩效考核措施实行“以绩效为基础的管理”；3.通过引入权责发生制等企业会计原则改革公共会计制度和预算制度。
近年来，日本通过引入政策评估、建立独立的行政机构等方式，也在以新型公共管理理论为基础逐步进行改革，因为这一理论的广泛实践能够提高行政管理效率、改进公共财政。一些以新型公共管理理论为基础实行改革的西方发达国家已经建立起了一个能够有效发挥市场机制和输出控制作用的基本框架。在这些国家中，最高审计机关发挥着重要的作用。本文调查了部分西方发达国家的最高审计机关在帮助有效实行以新型公共管理理论为基础的改革中的作用，引用了2000～2001年间在澳大利亚、新西兰、英国和美国等地进行的实地调查案例，并分析了日本会计检查院今后的作用。
二、西方发达国家的总体趋势
（一）“以绩效为基础的管理”和最高审计机关发挥的作用
在西方发达国家，自从20世纪80年代末期以来，由于经济增长速度减缓，中央政府的财政状况日趋恶化，这些中央政府不得不强化各种措施提高行政管理效率，力图重新恢复财政平衡。而与此同时，专注于预算、人事等输入控制的行政管理模式有其自身的局限性，这是人所共知的。鉴于财政状况的日趋恶化以及社会民众要求增加政府服务并使其多样化的呼声，中央政府更需要将有限的资金合理、高效地分配到每一个政策项目上，这一点就显得越来越重要。
为应对局势，一些西方发达国家将预算制定、人事管理的决定权赋予了各个政府部门或独立机构的主要负责人。同时，这些发达国家还引入了所谓“以绩效为基础的管理”，一种以提高工作成果、工作绩效为目标的行政管理模式。在这种管理模式下，首先要设定目标，然后根据这些目标对工作绩效进行考核评估。在实行了“以绩效为基础的管理”的国家中，都是议会控制着政府，政府向议会负责。这样一来，为每一政策项目或每个独立机构制定任务目标和定量绩效指标的绩效计划就必须提前提交议会予以审批。绩效计划完成之后，要出具绩效报告，反映实际绩效成果，并提交议会。
政府各部门及独立机构的工作绩效由其进行自我评估，议会要对反映评估结果的预算和其他一些提案进行检查。为了使议会确保“以绩效为基础的管理”能够得到有效的实施，关键是要提高评估的质量以及评估结果的可靠性。为了保证评估结果的可靠性，需要有一个第三方代表议会对以下项目进行检查：1.对每一政策项目是否都明确制定了任务指标；2.是否选定了能够正确评估每个政策项目执行结果的绩效指标；3.是否采取了适当的行政管理措施以便最有效、最高效地实现每个政策项目的目标；4.是否针对不同情况设置了适当层次的绩效指标目标值；5.实际取得的绩效指标目标值是否正确、是否存在偏见。
要完成上述任务，这个第三方必须满足以下要求：1.独立于执行政策的政府；2.其组织机构的规模足够大，足以应对政府所有部门的所有政策项目；3.具备行政管理的相关知识经验。在运用新型公共管理理论进行行政管理改革的西方发达国家中，最高审计机关恰恰发挥着前面所述关于第三方的作用。在本文“三、部分西方发达国家的发展状况”这部分里，将详细讨论这些最高审计机关的工作情况。
（二）公共会计制度/预算制度的改革与最高审计机关发挥的作用
在西方发达国家，自20世纪80年代末期以来，由于经济结构趋于老化以及社会发展迈入老年社会，政府部门的可持续能力越来越成为人们经常讨论的议题。其结果导致中央政府不得不经常对政府部门持有的资产负债状况、社会民众今后要承担的税负/社会保险费以及其他一些事宜作出解释。引入绩效考核制度以后，要求从经济、效率和效果三个方面来评估每一政策项目或每个独立机构的绩效成果，这样每一政策项目或者每个独立机构都必须密切关注项目成本或行政成本，从经济、效率的角度来进行评估。在公布政府部门的财政状况以及从经济、效率和效果三方面开展绩效考核工作以来，中央政府不断被要求建立一个框架，在预算中反映财政状况和绩效信息。
为此，一些西方发达国家对他们的公共会计制度和预算制度进行了改革。他们将权责发生制等一些企业会计原则引入公共会计制度，并且引入了以权责发生和成果/支出为基础的预算制度。这一新型的公共会计制度/预算制度要求为每个政策项目拟订一项包含预算数额的预算提案，并提交议会予以审批，因为政府要对议会负责。项目实施完成之后，还要编制资产负债表、管理成本表等财务报表提交议会。
以权责发生制为基础编制的财务报表自然会包含每个政府部门的主观判断，议会必须要对预算和其他一些能够反映这些财务报表信息的提案进行检查。不过，要想真正有效地实行这种包含了一些企业会计原则的公共会计制度，前提条件是要提高权责发生制会计核算制度的质量，并确保财务报表信息的可靠性。为确保财务报表信息的可靠性，代表议会的第三方必须要检查：1.每个政府部门是否依据政府部门会计准则及其他相关法律法规编制财务报表；2.这些财务报表是否如实地反映了每个政府部门的财政状况和管理成本。
为完成这些任务，第三方必须符合以下条件：1.独立于编制财务报表的政府；2.有法定的权力要求修改/改进不适当的政府部门会计准则或其他相关法律法规；3.具备行政管理的相关知识经验。在运用新型公共管理理论进行行政管理改革的西方发达国家中，也正是最高审计机关在发挥着上述第三方的作用。
三、部分西方发达国家的发展状况
（一）澳大利亚
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据联邦政府1997年通过的决议，澳大利亚引入了“以权责发生制为基础的成果/支出制度”（AOOF：Accrual－basedOutcomesandOutputsFramework），并要求在1999～2000财政年度间，在预算程序中实行权责发生制会计核算制度和绩效考核。根据这一新制度的要求，每个政府部门都要在其为每一财政年度拟订的部长预算说明中解释以下项目：1.预定实现的成果（指标）；2.考核预定成果实现程度的绩效指标；3.实现预定成果预计所需的（行政管理活动）支出；4.考核预计支出完成情况的（性质、数值及价格）绩效指标。这些预定成果和预计支出的实际完成情况要在绩效报告中予以反映。绩效报告作为每个政府部门年度报告的一部分，要提交给议会。
（2）最高审计机关的作用
在澳大利亚，澳大利亚联邦审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥着如下作用：
A.从整体上全面实施联邦政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
为了从整体上提高联邦政府开展的绩效考核工作的质量，澳大利亚联邦审计署于2001年根据其对10个政府部门的实地调查结果，出具了一份综合报告。在这份报告中，联邦审计署指出：①考核预定成果实现程度的绩效指标不合适；②绩效指标所选目标值不合适；③实际取得的绩效指标数值不准确、不可靠。联邦审计署在报告中还介绍了一些政府部门好的作法。
B.提高政府各部门绩效报告的可靠性
澳大利亚联邦审计署并没有对所有政府部门的全部绩效报告都进行审计。相反，在绩效审计中，联邦审计署只是重点选择了几个政府部门的绩效报告，这样做有助于提高这些报告的可靠性。例如，在2001年度报告中，联邦审计署就建议澳大利亚自然遗产联合会应当引入一项查证制度，以提高绩效信息数据的准确性和可靠性。在2001年度另外一份报告中，联邦审计署还建议为明确目标成果和支出之间的关系，澳大利亚税务局应当引进目标成果中间指标值。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
根据1992年联邦政府通过的决议，自1994～1995财政年度起，政府各部门都要以权责发生制为基础编制财务报表，并将这些财务报表作为年度报告的组成部分提交议会。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，每个政府部门都要编制财务报表，同时财政管理部负责汇总所有政府部门、联邦机构及联邦企业的财务报表，编制合并财务报表，向议会提交。
（2）最高审计机关的作用
在澳大利亚公共会计制度的改革中，联邦审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.从1992～1993财政年度起，澳大利亚开始在一些政府项目中试行权责发生制会计核算制度，并根据项目试行结果，逐步加大在政府部门中试行新会计核算制度的力度。为了在所有政府部门中推行权责发生制会计核算制度，联邦审计署于1994年就试点项目的实际执行情况了一份综合报告。联邦审计署在报告中指出：①掌握权责发生制会计核算制度相关知识技能的人员不够；②权责发生制会计核算制度的优越性还没有得到充分的认识；③会计核算有关人员未能接受必需的培训。联邦审计署对此也提出了改进建议。
b.为提高政府部门财务报表的质量，联邦审计署于1996年制定了一本准则指南手册，详细讲解了如何依据澳大利亚会计准则编制财务报表。在这本手册中，联邦审计署解释了：①财务报表的标准格式和内容；②财务报表项目的运用及分类标准；③财务报表项目的评估标准，并举例说明。此后，联邦审计署每年都要出版一本经过修订的指南手册，及时反映会计核算制度的有关变化和政府部门的要求。
c.为促进有效利用权责发生制会计核算制度生成的相关财务信息，联邦审计署于1999年根据其对7个政府部门实地调查的结果出具了一份综合报告。联邦审计署在报告中指出：①财务信息的指标值尚未设定；②决策时未利用有关财务信息；③绩效考核时未利用有关财务信息。联邦审计署对此提出了改进建议。此外，为了提高权责发生制会计核算制度的质量，联邦审计署还制定了1996～2002年5月期间适用的28份准则指南手册（“良好实践作法指南”系列）。在这些手册中，联邦审计署解释了：①资产等项目的会计处理；②开展内部审计的方式方法；③财务信息系统的设计方法。联邦审计署还介绍了一些政府部门的好的作法。
B.提高财务报表的可靠性
a.政府各部门编制的财务报表的组织构成由财政管理部颁布的《财务管理与会计责任规则》予以规定。根据这些规则，政府各部门要编制：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，澳大利亚联邦审计署有权对这些财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①财务报表是否依据财政管理部颁布的《财务管理与会计责任规则》而编制；②财务报表是否如实反映了每个政府部门的财务成果、财务状况和现金流量。联邦审计署出具的独立审计报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表要一并提交议会。通过这样的方式，联邦审计署的独立审计报告帮助提高了政府各部门财务报告的可靠性。
b.财政管理部编制的合并财务报表的组织构成由《1997年财务管理与会计责任条例》予以规定。根据这一条例的规定，财政管理部编制的合并财务报表要包括：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1997年财务管理和会计责任法案》的规定，澳大利亚联邦审计署有权对合并财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①合并财务报表是否按照《1997年财务管理与会计责任条例》的规定而编制；②财务报表是否如实反映了联邦政府的财务成果、财务状况和现金流量。联邦审计署出具的独立审计报告连同合并财务报表一起提交议会。通过这一方式，联邦审计署的独立审计报告也有助于提高联邦政府合并财务报告的可靠性。
3.最高审计机关在新型公共管理其他领域中的作用
除了上文提到的作用之外，澳大利亚联邦审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于独立机构的审计
在澳大利亚，独立机构一般并不负责政策的执行。但Centrelink则是一个例外，它根据《1997年联邦服务执行法案》的规定成立，属于社会保障部的一个派生机构。政府各部门都要与Centrelink签订一份商业合作协议，接受Centrelink所提供的诸如支付社会保障款项等的服务项目。联邦审计署于2000年对Centrelink进行了绩效审计，以评估它的效率和效果。在审计报告中，联邦审计署指出：①与所提供的服务规模相比，Centrelink各地分支机构的预算和人员数量存在不足；②各地分支机构的绩效数据未按统一口径收集，因而无法对Centrelink进行数据对比和绩效评估；③未建立评估效率所需的成本会计制度。联邦审计署对此提出了改进建议。
（2）关于联邦机构和联邦企业的审计
在澳大利亚，联邦机构和联邦企业要依据《1997年联邦机构和联邦企业法案》的规定以权责发生制为基础编制相应的财务报表。根据这一法案，澳大利亚联邦审计署有权对联邦机构和联邦企业编制的这些财务报表进行审计。联邦审计署的审计报告构成每个联邦机构或联邦企业年度报告的一部分，连同它们的财务报表通过政府主管部门一并提交议会。通过这样的方式，联邦审计署的审计报告帮助提高了联邦机构和联邦企业财务报表的可靠性。
在这些联邦机构和联邦企业中，那些完全由联邦政府投资、被确定为政府企业的公司还要拟订企业发展规划，对未来3年内的绩效指标值予以说明。为提高所有政府企业绩效考核工作的质量，联邦审计署根据其对所有政府企业的实地调查结果，于2000年出具了一份综合报告。在报告中，联邦审计署指出：①一些政府企业未向有关政府部门提交企业发展规划；②部分政府企业未根据资本的加权平均成本等财务数据制定相应的指标值；③有些政府企业在年度报告中没有包含反映其目标成果完成情况的绩效报告。联邦审计署对此提出了改进建议。
（3）与联邦企业等私有化进程相关的审计
1993年以来，由于财政状况不断恶化，联邦政府的作用备受批评，大量联邦机构的资产被售卖，许多联邦企业实行了私有化。这些资产和有价证券的售卖所得使联邦政府的预算余额大幅增加。为了评价资产售卖及私有化进程给联邦政府的收入所得或其在国内市场上的竞争所带来的影响，澳大利亚联邦审计署近年来针对部分联邦机构的资产售卖以及铁路和航空行业联邦企业的私有化等进行了绩效审计。例如，联邦审计署在1995年的审计报告中指出，尽管没有达到预定的利润预期，澳大利亚国家运输有限公司仍然打算进行资产售卖。另外，在1999年的审计报告中，联邦审计署曾建议为降低资产售卖的成本，联邦航空机场公司应当通过竞争招标的方式聘用外部咨询师。
（二）新西兰
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据《1998年国家部门法案》的规定，在1989年及以后各年，政府各部门的行政长官和主管大臣要签订“工作绩效协议”，对行政长官要完成的绩效指标予以说明。1993年及以后各年，各部门的行政长官和主管大臣还要签订“进购协议”，其中要明确行政长官移交给主管大臣的支出数额，并阐明工作绩效指标的性质、执行时间、数额以及成本支出。每个季度都要就这些工作绩效指标的完成情况形成绩效报告，并提交主管大臣。
根据《1989年公共财政法案》的规定，政府各部门要起草“部门工作预测报告”，对计划完成的绩效指标作出说明，并将该报告提交众议院。“部门工作预测报告”中提到的绩效指标应与“进购协议”中的支出数额一致。此外，还要就绩效指标的完成情况编写“工作目标和服务绩效说明”，作为各部门年度报告的数据材料提交众议院。
（2）最高审计机关的作用
在新西兰，审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
为了从整体上提高政府绩效考核的质量，新西兰审计署于2001年、2002年编写了综合报告。在这些审计报告中，审计署介绍了：①保证目标成果与成本支出绩效指标值之间稳定关系的方法；②收集可靠绩效数据所用的方法；③选择绩效信息纳入年度报告所用的方法。同时，审计署在报告中还介绍了一些政府部门好的作法。
B.提高政府各部门绩效报告的可靠性
根据《1989年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对政府部门编写的“工作目标和服务绩效说明”进行审计，就该说明是否如实反映了绩效指标的完成情况发表意见。审计署出具的审计报告作为年度报告的组成部分，连同相关的“工作目标和服务绩效说明”一并提交众议院。这样，审计署的审计报告有助于提高政府各部门绩效报告的可靠性。除审计报告外，审计署还要从管理的角度出发，对每个政府部门的财务控制制度和财务信息体系进行评估，出具“财务评论”。审计署将这些“财务评论”提交众议院行政管理委员会，该委员会负责对政府各部门编写的“工作目标和服务绩效说明”进行检查。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
根据《1989年公共财政法案》的规定，自1991年起，新西兰政府各部门要依据《公认会计准则》（GAAP）编制财务报表，并将这些财务报表作为年度报告的组成部分提交众议院。该法案还规定，财政部负责汇总所有政府部门、英国直辖机构及国有企业的财务报表，编制新西兰政府财务报表，向众议院提交。
《1989年公共财政法案》规定，从1991年起，政府各部门都要以权责发生制和成果/支出为基础编制财务报表。在这样一种预算制度下，“预计用款”中的全部数额表示在“进购协议”中各部门行政长官与主管大臣共同认可的成本支出总额。
（2）最高审计机关的作用
在新西兰公共会计制度的改革中，审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.自1978年新西兰审计长弗雷德·赛里斯提倡采用权责发生制会计核算制度以来，审计署一直积极地致力于公共会计制度的改革。例如，在制定《1989年公共财政法案》草案时，审计署曾向负责审核草案的众议院财政支出委员会派出一位官员提供咨询。在新西兰，政府各部门从1991年起相继实行了权责发生制会计核算制度。为保证所有政府部门普遍实行这一新的会计核算制度，审计署还对政府各部门新设资产负债表和中期财务报表进行了审计。
b.在新西兰，财务报告准则委员会负责起草《公认会计准则》（GAAP）草案。该委员会由注册会计师协会于1992年设立。此后，独立机构会计准则审核委员会将对《公认会计准则》（GAAP）草案进行审查并最终定稿。财务报告准则委员会由10位成员组成，其中审计署的助理审计长在该委员会担任副主席。
B.提高财务报表的可靠性
a.除了前面提到的“工作目标和服务绩效说明”外，政府各部门还要编制：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表。根据《1989年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对这些财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①财务报表是否依据《公认会计准则》（GAAP）的规定编制；②财务报表是否如实反映了每一政府部门的财务成果、财务状况等情况。审计署出具的审计报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表一并提交众议院。这样，审计署的审计报告对提高政府各部门财务报告的可靠性是有帮助的。
b.财政部编制的新西兰政府财务报表包括：①财务成果表；②财务状况表；③现金流量表，等等。根据《1989年公共财政法案》的规定，审计署有权对新西兰政府财务报表进行审计，对以下情况发表意见：①新西兰政府财务报表是否按照《公认会计准则》（GAAP）的规定编制；②该报表是否如实反映了新西兰国家政府的财务成果、财务状况等。审计署出具的审计报告连同新西兰政府财务报表一并提交众议院。因此，审计署的审计报告也有助于提高新西兰国家政府财务报表的可靠性。
c.根据《1994年财政责任法案》的规定，新西兰每年都要在预算程序中编制《财政战略报告》，对拟定的一些财政目标予以说明，例如经济周期中的净平均负债率应当低于国内生产总值GDP的20%或更多。在拟定财政目标的西方发达国家中，相关的财政指标通常由国民会计核算制度（SNA,theSystemofNationalAc鄄counting）计算确定。不过新西兰的财政指标包括净负债额，但没有国内生产总值GDP，这些财政指标通常根据经过审计署审计的新西兰政府财务报表而确定。另外，《1994年财政责任法案》还规定政府作为一个整体，每年要在预算程序中编制“财政状况预测表”，并通过将《财政战略报告》及“财政状况预测表”中提到的目标值/预测值与实际数值进行对比，对政府的财政管理状况作出评价。在对新西兰政府财务报表的审计中，审计署要对实际数值进行审查，借此帮助提高这种评价的可靠性。
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的作用外，新西兰审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于独立机构的审计
在新西兰，包括英国直辖代表处在内的英国直辖机构也承担部分政策执行职能，它们是依据《1989年公共财政法案》在政府部门之外设立的独立机构。该法案规定，英国直辖代表处要编写《意向报告书》，阐明3年期的绩效目标值，并就这些绩效目标的实际完成情况拟制《服务绩效说明》；每个英国直辖代表处还要根据《公认会计准则》（GAAP）的规定编制相关的财务报表。根据《1989年公共财政法案》，新西兰审计署有权对各个直辖代表处的《服务绩效说明》和相关财务报表进行审计。审计署出具的审计报告作为每个直辖代表处年度报告的组成部分，连同《服务绩效说明》和相关的财务报表一并通过政府主管部门提交众议院。通过这样的方式，审计署的审计报告帮助提高了所有英国直辖代表处的绩效报告及财务报表的可靠性。
为了加强政府各部门对英国直辖机构的管理，新西兰审计署根据其对6个直辖机构的实地调查结果，于1996年出具了一份综合报告。审计署在报告中指出：①个别主管大臣对英国直辖机构的监督控制不力；②未按照正确的方式对直辖机构进行绩效考核；③对英国直辖机构负责人的补偿过高。审计署对此也提出了相应的审计建议。
（2）关于国有企业的审计
新西兰《1986年国有企业法案》要求政府的生产和经营活动应由国有企业来完成。从1987年起，国有企业已在电力行业（新西兰电力有限公司）、通讯行业（电信总公司）相继成立了一些公司。这些国有企业要按照《1986年国有企业法案》的规定，依据《公认会计准则》（GAAP）编制相关的财务报表。根据这一法案，新西兰审计署有权对每一个国有企业编制的相关财务报表进行审计。审计署的审计报告构成每个国有企业年度报告的一部分，连同它们相关的财务报表一并通过政府主管部门提交众议院。这样，审计署的审计报告对于提高所有国有企业财务报表的可靠性是有帮助的。
审计署选择部分国有企业进行了绩效审计。例如，在2000年度的一份审计报告中，审计署重点对国家航空运输服务集团公司进行了审计。这是一家由新西兰航空总公司和一家外国公司共同投资成立的合资企业。航空运输控制系统的供应商由原来国内的一家老牌企业变成了这家合资企业下属的一家外国公司，国内企业则蒙受了这一变化所带来的损失。
（3）关于地方政府的审计
根据新西兰《1974年地方政府法案》的规定，各地方政府要制订年度发展规划，对计划的绩效指标予以说明，同时就这些绩效指标的完成情况编写绩效报告。地方政府还要按照《1989年地方政府法案（修订）》的要求编制相关的财务报表。根据《1977年公共财政法案》的规定，新西兰审计署有权对各地方政府编制的绩效报告和相关财务报表进行审计。审计署的审计报告作为地方政府年度报告的组成部分，连同绩效报告和相关财务报表一并向社会公布。这样，审计署的审计报告就帮助提高了各地方政府绩效报告及财务报表的可靠性。
审计署必要时也对地方政府进行个别绩效审计或是全面的专题绩效审计。例如，为提高各地方政府财政管理的质量，审计署根据其对所有地方政府的实地调查结果，于1994年和1999年出具了综合审计报告。在这些报告中，审计署介绍了一种利用权责发生制会计核算制度下的财务信息进行财务分析的方法，还介绍了有关外包行政管理服务项目的一些好的作法。
（三）英国
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
按照1988年的“未来行动方案”，英国在政府各部门内成立了执行机构，具体负责政策的贯彻实施。根据政府1992年通过的决议，各执行机构要制订工作计划，对预定的绩效指标予以说明。关于这些绩效指标完成情况的绩效报告作为各执行机构年度报告报表的一部分提交国会。
根据政府1998年通过的关于全面检查政府支出决议的规定，各执行机构要就1999～2002财政年度拟订“公共服务条约”，对所在政府部门未来3年的政策目标和绩效指标予以说明。目前，按照2001～2004财政年度“公共服务条约”及2001～2004财政年度“政府服务执行约定”的要求，绩效考核工作正在进行。其中，2001～2004财政年度的“政府服务执行约定”规定了实现“公共服务条约”中的政策目标所需的行政管理工作。关于绩效指标完成情况的绩效报告构成政府各部门的部门年度报告的组成部分，向国会提交。
（2）最高审计机关的作用
英国审计署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
a.为提高政府各部门绩效考核工作的质量，英国审计署根据以往的绩效审计成果以及应执行机构要求对其绩效报告进行的查证结果，于2000年了一份综合报告。审计署在报告中介绍了：①选择合适的绩效指标值对执行机构工作情况进行评价所用的方法；②收集绩效性能数据所用的方法；③如何编写有说服力的绩效报告的方法。同时，审计署也介绍了一些执行机构好的作法。
b.“公共服务条约”中的技术注释解释了所选绩效指标值的定义、绩效指标的考核方法以及数据来源。技术注释初稿由政府各部门拟订，提交技术审查小组审核并最终定稿。审计署的官员在技术审查小组中担任咨询顾问。
c.为提高所有政府部门绩效考核工作的质量，英国审计署根据其对17个主要政府部门的实地调查结果，于2001年就政府各部门关于“公共服务条约”的绩效考核情况出具了一份综合报告。在这份报告中，审计署介绍了：①选择合适的绩效指标值来评价各执行机构政策措施所用的方法；②收集绩效性能数据所用的方法；③提高绩效指标完成情况的方法。审计署同时也介绍了部分政府部门好的作法。
B.提高各执行机构及政府各部门绩效报告的可靠性
a.英国审计署并不是对所有执行机构的全部绩效报告都进行审计，它只是审计部分执行机构的绩效报告，或是根据一些执行机构的要求对其绩效报告进行审计。审计署出具的审计报告作为各执行机构年度报告的组成部分，连同绩效报告一并提交国会。这样，审计署的审计报告就有助于提高各执行机构绩效报告的可靠性。
b.到目前为止，英国审计署还未对政府部门关于“公共服务条约”的绩效报告进行过特别审计，这种特别审计的目的是提高这些绩效报告的可靠性。不过，审计署已经打算将来要开展这项工作。这是因为国会上议院的一个项目组审查了对绩效报告进行外部审计的必要性，并于2001年发表了《沙曼报告》，建议审计署应当对政府部门的绩效报告进行审计。审计署已经据此拟定了一本标准指南手册，规定对以下项目进行核实：①拟评价政策与绩效指标值之间的关系；②绩效数据的准确性和可靠性；③与英国财政部合作完成的绩效报告的透明度，财政部对“公共服务协议”及其他组织拥有管辖权。审计署正在为审计所有政府部门的全部绩效报告着手准备。
c.英国的一些财政目标是根据《1998年财政稳定法典》的规定而制定的，这些目标包括净平均负债应当占国内生产总值GDP的40%或更少。根据全面检查政府支出决议的要求，确定未来3年的支出总额要考虑税收等预计收入以及财政目标，然后根据“公共服务协议”中绩效指标的完成情况来分配预算。因而，对于确立“以绩效为基础的管理”的财政框架来说，预计收入是一个重要的因素。为此，英国审计署根据《1998年财政稳定法典》的规定要对以下各种先决条件进行审计，以提高收入预计的可靠性：①预计税款收入的先决条件———如经济增长率、利率和物价上涨率；②作为私有化的后果之一，出售股票预计收入的先决条件———股票价格；北海油田预计收入的先决条件———原油价格。2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
在英国，自1988～1989财政年度起，各执行机构都在依据英国《公认会计准则》的要求编制财务报表，作为各执行机构年度报告的组成部分提交国会。政府部门自1999～2000财政年度起，也在依据英国《公认会计准则》的要求编制财务报表（各个部门汇总其下属的所有执行机构形成的合并财务报表），并将这些文件提交国会。根据2000年实施的《政府资金与报表法案》的规定，所有政府部门都必须编制财务报表，英国财政部负责汇总所有政府部门的合并财务报表，编制政府总报表。自2000～2001财政年度起，财政部开始尝试编制政府总报表。在2005～2006财政年度及以后年度，财政部将编制正式的政府总报表并提交国会。
（2）最高审计机关的作用
在英国公共会计制度的改革中，审计署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.英国于1997年制定了《资金会计核算指南》，作为政府部门会计核算准则。财政部起草了《资金会计核算指南》初稿，此后这一指南随着组织机构和实际情况的变化不断得到修订。在《资金会计核算指南》的初稿起草和以后的修订中，英国审计署一直在协助财政部。1996年，财政部设立了财务报告顾问委员会，负责《资金会计核算指南》初稿与历次修订提议的审核及最终定稿。审计署的助理审计长是该委员会成员，代表审计署发表意见。
b.在政府部门历经四道发展历程之后，英国于1998年在政府部门中实行了资金会计核算与预算制度。为保证所有政府部门全部采用权责发生制会计核算制度，英国审计署对每个政府部门就每个发展历程都进行了审计。例如，审计署对每个政府部门第一发展历程的会计准则、对第二发展历程的新设资产负债表以及第三历程的试行财务报表都进行了审计，并将审计结果向国会下议院公共账目委员会作了汇报。
c.在审计发展历程之前，为提高政府部门编制的试行财务报表的质量，并改进对其进行审计的效率，英国审计署于1997年制定了一本准则指南手册，作为《资金会计核算指南》的补充。在这本手册中，审计署就以下内容向政府部门提出了建议指南：①编制试行财务报表的程序；②建立内部控制制度。
d.为提高各执行机构和政府部门财务报表的质量，并改进对此进行审计的效率，英国审计署还于2001年制定了部门准则指南手册。在该手册中，审计署就各执行机构和政府部门应当注意的问题（以是/否的形式）列出了核对清单，如：①包括《资金会计核算指南》和《1985年公司法案》在内的有关会计准则的遵循情况；②各财务报表相互之间的一致性；③内部控制制度的有效性。
B.提高财务报表的可靠性
a.《资金会计核算指南》规定了各执行机构编制的财务报表的组织构成，包括：①营运成本表；②资产负债表；③现金流量表。根据《1921年英国财政部、审计部法案》的规定，英国审计署有权对这些财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①这些财务报表是否如实反映了每个执行机构的营运成本、财务状况及现金流量等情况；②是否依据有关法律法规的要求编制；③各执行机构的收入与支出是否符合国会下议院的目的要求。主计审计长的证明和报告作为各执行机构年度报告的组成部分，连同相关的财务报表一并提交国会下议院。通过这样的方式，审计署帮助提高了执行机构财务报表的可靠性。
b.《资金会计核算指南》也规定了政府各部门所编财务报表的组织构成，包括：①营运成本表；②资产负债表；③现金流量表。并就以下情况发表意见：①这些财务报表是否如实反映了每个政府部门的营运成本、财务状况等情况；②国会审批通过的预算数额是否正确分拨到每个政策项目；③每个政府部门是否依据相关的法律法规作了正确的会计处理。主计审计长的证明和报告构成政府各部门年度报告的一部分，连同相关的财务报表一并提交国会下议院。因此，审计署对于提高政府各部门财务报表的可靠性也是有帮助的。根据《政府资源与报表法案》的规定，审计署还必须对计划自2005～2006财政年度起正式编制的政府总报表进行审计。
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的内容之外，英国审计署在新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于非执行机构的审计
根据有关的法律规定，英国在政府部门之外成立了一些非政府部门的公共团体，它们也承担一定的执行政策的职能，被称作“非政府部门公共团体执行机构”。根据1992年通过的政府决议，这些“非政府部门公共团体执行机构”要拟定工作计划，阐明未来3到5年期的绩效目标。关于这些绩效目标完成情况的绩效报告构成“非政府部门公共团体执行机构”年度报告报表的组成部分提交国会下议院。为提高所有这些执行机构绩效考核工作的质量，英国审计署于2000年公布了一份综合审计报告（前文1、（2）A、a部分曾提及）。
根据政府1996年通过的决议，在1999～2000财政年度及以后各年，“非政府部门公共团体执行机构”要根据英国《公认会计准则》（GAAP）的规定编制相关的财务报表。英国审计署负责对部分“非政府部门公共团体执行机构”的财务报表进行审计。审计报告作为“非政府部门公共团体执行机构”年度报告报表的组成部分提交国会下议院。因此，审计署对提高这些执行机构财务报表的可靠性也发挥了作用。2001年度的《沙曼报告》曾建议审计署应当对所有的“非政府部门公共团体执行机构”都进行审计，审计署已经表态接受这一建议。
（2）关于公共行业私人股权项目的审计
每当英国经济不景气的时候，人们就会重新审视政府的作用，其结果是1992年起，英国开始引入PFI项目（后来劳工部将其改为公共行业私人股权项目），即在交通运输、医院等行业允许利用私人部门的技术经验和资金。英国审计署对这些公共行业私人股权项目进行了个别绩效审计或是全面性的专题绩效审计。例如，审计署在1998年一份审计报告中指出，目前正在由高速公路代办处和环境、交通运输及地区部共同实施的公共行业私人股权高速公路项目在用现值法计算时，错误地使用了政府直接控制项目适用的8%的折现率，而不是应当使用的公共行业私人股权项目适用的6%的折现率，这样的计算结果导致该项目价值高估6800万英镑。为提高所有政府部门执行的公共行业私人股权项目的质量，审计署根据以往关于这类项目的绩效审计结果，于1999年了一份综合报告。审计署在该报告中介绍了：①在招标阶段鼓励竞争的方法；②可选方案的比较方法；③对投标人绩效合同能力进行评估所用的方法。
审计署还介绍了一些政府部门的好的作法。
（3）与国有企业私有化相关的审计
1979年以来，由于财政状况不断恶化，英国政府的作用备受审视，许多政府部门的资产被售卖，不少国有企业实行了私有化。这些资产和有价证券的售卖所得极大地增加了政府的预算余额。为了评价资产售卖及私有化进程给政府的收入所得或其在国内市场上的竞争所带来的影响，英国审计署近年来对部分政府部门的资产售卖以及石油和航空行业国有企业的私有化等进行了绩效审计。例如，审计署在1997年的审计报告中指出，英国石油公司和英国航空公司在出售有价证券时，未实行公开招标，而是采取了机构投资者包销的方式，其结果造成有价证券的售价低于市场价格达0.11%～4.3%。
（四）美国
1.以绩效为基础的管理
（1）制度概述
根据《1993年政府绩效成果法案》的要求，美国政府（24个主要部门）要在1999财政年度及以后各年拟订年度绩效计划，阐明每个部门：①计划完成的战略成果；②评价战略成果完成情况的绩效目标；③实现绩效目标的战略措施与所需资源；④核实绩效目标年度数值的程序。政府部门的战略规划制定了5年左右时间的战略目标，这些绩效目标就是根据战略规划确定的。政府各部门每年都要编制关于绩效目标完成情况的年度绩效报告并提交国会。
（2）最高审计机关的作用
美国审计总署在“以绩效为基础的管理”中发挥如下作用：
A.从整体上全面实施政府绩效考核，并提高绩效考核的质量
a.在正式实行绩效考核之前，美国曾于1994～1996财政年度期间进行过一些项目试点。根据试点的结果，绩效考核工作全面展开。为确保所有政府部门都能够正确地进行绩效考核，审计总署继续就项目试点结果编写综合报告，并就提高绩效考核工作质量应当注意的方面表述自己的意见。例如，在1996年的《关于1994财政年度13个试点项目的绩效审计报告》中，审计总署指出：①只有明确战略成果与绩效目标之间的关系，才能评估战略成果的完成情况；②只有根据相关成本信息制定了绩效目标之后，才能进行效率评估；③只有在年度绩效报告中披露了过去几年的实际绩效指标数值，才能真正进行绩效目标的评估。
b.试点项目结束以后，审计总署就（截止2002年5月）政府部门的绩效考核情况了19份（“实现成果管理”系列）综合报告，对提高绩效考核工作质量应当注意的方面发表了自己的意见。例如，在2002年度的《关于24个政府部门编制的2002财政年度绩效计划和1999/2000财政年度最终成本报表的审计报告》中，审计总署指出：①要想在预算中反映绩效考核的成果，理想的方式是年度绩效计划中的绩效目标分项应当与预算文件中的行动计划分项保持一致，但是只有少数几个政府部门保持了这种一致性；②根据成本信息进行评估的理想方式，是年度绩效计划中的战略成果分项应当与最终成本报表中的计算单位分项保持一致，但同样只有很少几个政府部门达到了这种一致性。同时，审计总署还有代表性地介绍了一些年度绩效计划、预算文件和最终成本报表分项相互之间的一致情况。
c.为提高所有政府部门的绩效考核质量，审计总署于1994年至2002年5月期间，制定了3份（“执行指南”系列）准则指南手册，介绍了政府部门在制定战略规划和年度绩效计划时应当注意的若干方面。例如，在1996年的指南手册中，审计总署解释了：①政府部门在制定战略成果时应当对所处社会及经济环境条件进行分析的必要性；②为每项战略成果和有助于实现战略成果的每个分部制定绩效计划的必要性；③如果由于受到某些政策的影响，绩效目标的实现程度不够理想，要对其原因进行分析的必要性。同时，审计总署也介绍了政府部门一些好的作法。
审计总署之所以积极倡导绩效考核并努力提高绩效考核的质量，其原因大概在于它认为根据《1993年政府绩效成果法案》的规定，审计总署属于监督机关。而由于《1993年政府绩效成果法案》是由国会发起实行的，预算管理办公室在这方面却并不主动。
B.提高各执行机构及政府各部门绩效报告的可靠性
根据国会的要求，美国审计总署到目前为止已经对所有政府部门的所有年度绩效计划和年度绩效报告都进行了审计。审计总署指出了某部门提交评估政策的问题所在，认为这些重要的政策本应当成为国会考虑的重点，并就此向该部门提出了改进意见。例如，审计总署在其于2001年完成的《关于交通部2000财政年度绩效报告及2002财政年度绩效计划的审计报告》中，它提出了如下建议：①如果一项政策绩效目标的层次设定不正确，应当将其调整到正确的层次上，并解释这一变化的原因；②如果某项政策绩效目标的完成情况不够理想，应当启用替代方案；③对交通部来说，确保交通渠道的安全这一政策日益重要，其绩效目标中应当包括与交通渠道有关的死亡及受伤人数。审计总署的审计报告都提交到了国会，并借此提高了所有政府部门绩效计划及绩效报告的可靠性。
2.公共会计制度的改革
（1）改革概述
自1996年起，美国政府24个主要部门都要依据《1990年财政总长法案》和《1994年政府管理改革法案》的要求，以权责发生制为基础编制财务报表，作为政府各部门年度报告的组成部分提交国会。根据这两个法案的规定，美国财政部负责汇总所有政府部门、部分立法机构/法律机关及政府企业等的财务报表，编制美国政府合并财务报表。
（2）最高审计机关的作用
在美国公共会计制度的改革中，审计总署发挥着如下作用：
A.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
a.成立于1990年的美国联邦会计准则顾问委员会起草了一份联邦政府适用的会计准则初稿，经财政部、预算管理办公室和审计总署审核通过后最终定稿。根据《1990年财政总长法案》的规定，美国财政部、预算管理办公室和审计总署这几家对联邦政府编制的财务报告负责的部门，共同成立了联邦会计准则顾问委员会。该委员会共9名委员，其中一位来自审计总署（总会计师）。在1993年至2002年5月期间，联邦会计准则顾问委员会共拟订了3份《联邦财务会计核算概念说明》和22份《联邦财务会计核算准则》，这些都属于联邦会计准则。1999年，美国会计师协会发表声明，承认联邦会计准则顾问委员会作为制定联邦政府适用的公认会计准则的指定机构。
b.根据《1990年财政总长法案》的规定，政府部门要就周转性基金/信托基金及商业活动等以权责发生制为基础，编制相应的财务报表。不过，《1994年政府管理改革法案》要求针对所有政府部门所有活动的财务报表———包括美国政府合并财务报表的编制，都要实行权责发生制会计核算制度。其原因大概是早在1994年，美国总审计长查理斯·A·鲍舍尔根据审计总署在《1990年财政总长法案》颁布实施之后花费三年半时间对一些财务报表的审计结果，在众议院政府工作委员会作证时指出：①实行权责发生制会计核算制度已经产生了正确、有用的财务信息；②找到了内部控制制度和财务管理体系的不足之处；③认识到了财务信息系统利用最新IT技术的必要性。同时，鲍舍尔还请求国会在编制政府部门所有活动的财务报表以及美国政府合并财务报表时实行权责发生制会计核算制度。
c.为提高以权责发生制为基础编制的财务报表的质量，美国颁布实施了《1996年加强联邦财务管理法案》。根据该法案的规定，政府部门必须按照以下各项的要求实施财务管理系统：①联邦财务管理系统准则；②联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）；③美国政府总账户准则。该法案还要求自1997财政年度起，美国审计总署每年都要就政府各部门贯彻执行《1996年加强联邦财务管理法案》的情况出具综合报告，对以下情况予以说明：①政府各部门是否按照《1996年加强联邦财务管理法案》的要求实施其财务管理系统；②政府各部门是否根据联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）编制相关的财务报表；③是否制定了相应的联邦会计准则（包括《联邦财务会计核算准则》）。同时，还要求将这些审计结果报告国会。
d.审计总署认识到，只有当政府各部门符合了《1996年加强联邦财务管理法案》的要求，它们以权责发生制为基础编制的财务报表的质量才能得到提高。为此，审计总署又针对1998年至2002年5月这一时期制定了10本准则指南手册（“核对清单”系列），详细说明了政府各部门在实施各自的财务管理系统时应当注意的问题。在“核对清单”系列中，审计总署就24个政府部门在满足《1996年加强联邦财务管理法案》的要求时应当注意的几个项目（以是/否的形式）列出了核对清单，这些项目是：①差旅费用管理系统、人事工资管理系统与资产管理系统；②加工处理财务数据的成本会计核算制度；③将差旅费用管理系统、人事工资管理系统、资产管理系统以及加工处理财务数据的成本会计核算制度综合在一起的财务管理总系统。
B.提高财务报表的可靠性
a.预算管理办公室第19号公告规定了政府部门编制的财务报表的组织构成，包括：①资产负债表；②最终成本报表；③财务状况变化表。根据《1990年财政总长法案》的规定，这些财务报表应当接受政府各部门的总检查长或是与总检查长签订审计合约的外部审计公司的审计。审计总署已经为这些审计人员制定了政府审计准则和财务审计手册。通过这种方式，审计总署帮助提高了这些审计报告的可靠性。
根据《1990年财政总长法案》的规定，审计总署有权替代以上审计人员对政府部门的财务报表进行审计。到目前为止，审计总署还没有对每一政府部门包含其下属所有机构的财务报表进行过审计，只对个别部门（如美国税务总局或是隶属于财政部的公共债务局）包括部分下属机构的财务报表进行了审计，就以下情况发表了审计意见：①这些财务报表是否依据联邦政府适用的公认会计准则（如《联邦财务会计核算准则》）而编制，是否如实反映了每个下属机构的财务状况与最终成本；②针对财务报表编制过程的内部控制是否有效；③财务报表是否依据有关法律法规的要求编制。
b.财政部编制的美国政府合并财务报表包括：①资产负债表；②最终成本报表；③政府工作与财务状况变化表。根据《1994年政府管理改革法案》的规定，审计总署有权对政府合并财务报表进行审计，并就以下情况发表意见：①政府合并财务报表是否依据联邦政府适用的公认会计准则（如《联邦财务会计核算准则》）而编制，是否如实反映了联邦政府的财务状况与最终成本；②针对政府合并财务报表编制过程的内部控制是否有效；③政府合并财务报表是否依据有关法律法规的要求编制。审计总署出具的审计报告连同政府合并财务报表一并提交国会。因此，审计总署对于提高联邦政府编制的政府合并财务报表的质量也是有帮助的。（鉴于联邦政府的财务信息系统不够可靠、内部控制不够有效，审计总署没有对1997至2001财政年度政府合并财务报表的适当性发表意见。1997财政年度的政府合并财务报表是第一个遇到这种情况的。）
3.最高审计机关在新型公共管理的其他领域中的作用
除了前面提到的内容之外，审计总署在美国新型公共管理中还在以下方面发挥着作用：
（1）关于政府企业的审计
美国的政府企业必须制订战略规划，拟定未来5年时间的发展总目标；同时还要制订年度绩效计划，阐明为实现发展总目标所需的绩效目标。政府企业要就这些绩效目标的完成情况编写年度绩效报告，并提交国会。审计总署没有对所有政府企业制订的全部年度绩效计划进行审计，只审计了所选政府企业的部分年度绩效计划。审计总署出具的审计报告要提交国会。这样，审计署对提高所选政府企业制定的年度绩效计划和年度绩效报告的可靠性起了帮助作用。
《1945年政府企业管理监督法案》和《1990年财政总长法案》要求政府企业按照美国公认会计准则编制相关的财务报表。根据《1990年财政总长法案》的规定，这些财务报表要接受
各政府企业的总检查长或是与总检查长签订审计合约的外部审计公司的审计。审计总署已经为这些审计人员制定了政府审计准则和财务审计手册。因此，审计总署也有助于提高这些审计报告的可靠性。根据《1990年财政总长法案》的规定，审计总署有权替代以上审计人员对政府企业的财务报表进行审计。到目前为止，审计总署仅对联邦存款保险总公司的财务报表进行了审计，审计依据主要是《联邦存款保险法案》的有关规定。关于联邦存款保险总公司的审计报告连同该公司相关的财务报表一并提交国会。这样，审计总署也帮助提高了联邦存款保险总公司编制的财务报表的可靠性。
（2）关于公共行业私人股权项目的审计
进入20世纪90年代，由于财政状况不断恶化，美国联邦政府的作用备受批评。根据1992年4月的《第12803号总统令》，美国开始引入公共行业私人股权项目，在公园、政府建筑物等国家财产的建设与管理方面允许利用私人部门的技术经验和资金。根据实地调查结果，美国审计总署已经对一些正在实施或计划实施的公共行业私人股权项目进行了全面的绩效审计，或者与一些私人资产管理公司签约实行了公共行业私人股权项目研究课题的外包。例如，审计总署在2001年就将美国总务管理局过去准备研究的10个公共行业私人股权项目的成本———利益分析外包给了审计公司。在根据这些分析结果完成的综合报告中，审计总署指出：①10个案例中有2个案例的内部收益率可能较低；②10个案例中6个案例的现金流量为负值。同时，审计总署还建议总务管理局应当进行一些项目试点，以体现在新的预算拨款、现有国家资产的处置、内部收益率的利用以及现金流量等方面，公共行业私人股权项目方式相比其他选择的优越之处。
四、对日本的启示
日本的行政管理界已经接受了新型公共管理的基本原理。就“以绩效为基础的管理”而言，日本于2001年1月引进了政策评估制度，并于2001年4月相继成立了一些独立性的行政机构。对公共会计制度的改革来说，独立行政机构已经实行了一些企业会计原则。不过，中央政府只是自1998财政年度起才开始（尝试）编制资产负债表。本文这部分将根据这些条件，以前面几个西方发达国家的发展状况作为参考，来分析日本会计检查院的作用。
（一）“以绩效为基础的管理”
1.从整体上全面实施政府绩效考核并提高绩效考核的质量
政策评估制度要求使用项目评估、绩效考核与方案评估三种评估方法。其中有些方法是日本第一次引进的，因而政策评估制度可能需要一段较长的时间才能正式确立，并体现出预期的成效来。正如很难来确定政策的成效、或是很难在政策的输出（行政管理活动）与其成效之间建立临时联系一样，政策评估方法也需要一定的时间才能改进到真正有效的程度。
有鉴于此，建议日本会计检查院应当：①对政府各部门政策评估工作的进展和评估结果的利用情况进行审计；②根据审计结果，要求改进不适当的做法，并介绍一些好的作法。这样，会计检查院就能够帮助政府各部门全面开展政策评估工作，并提高政策评估的质量。
2.提高政府各部门绩效报告的可靠性
根据《政府政策评估法案》的规定，日本公共管理、国内事务与邮政电信部有权开展评估工作，以确保政府各部门能够客观、严格地按照政策评估制度的要求进行政策评估。日本内阁于2001年12月批准通过的《政策评估基本原则》和公共管理、国内事务与邮政电信部于2002年4月的《行政管理评估方案》对这种评估工作作出了详细规定。根据这一规定，公共管理、国内事务与邮政电信部有权“对行政机关政策评估程序的客观性、严格性进行检查”。换句话说，公共管理、国内事务与邮政电信部的检查只是表面上的。
因此，建议会计检查院应当：①在政策评估方面，核实经济节约计算数值这一项目审批的前提条件，并核实事先计算的成本———收益比，审计时将其与实际数值进行对比；②在绩效考核方面，审查绩效指标目标值的层级设定是否合适，绩效指标的实际数值是否正确、没有偏见。通过对政府部门政策评估工作的详细情况进行审计，会计检查院能够帮助提高这些政府部门所做绩效报告的可靠性。
（二）公共会计制度的改革
1.全面实施并改进权责发生制会计核算制度
在日本，独立行政机构自2001财政年度起实行了企业会计原则。不过在中央政府，财政状况解释方法研究组（财政部）到1998财政年度才开始（尝试）编制资产负债表，财政制度理事会到2001财政年度才开始着手研究对特定账户以权责发生制为基础编制财务报表的操作指南。但这些工作并不是统一组织进行的。因为行政管理工作与企业活动之间存在着差别，这样即使在公共会计制度中引进了企业会计原则，政府会计准则也仍旧需要。要确保权责发生制会计核算制度能够正式确立，成立一个委员会是相当重要的，它负责对总账户、特定账户、公共企业以及独立行政机构实行政府会计准则的情况进行检查。因此，如果成立一个政府会计准则顾问委员会，建议日本会计检查院要参加该委员会，并作为政府各部门财务报表的审查机关，对会计处理的原则与程序表述自己的意见。因为政府会计准则是判定相关财务报表是否正确编制的标准。借此，会计检查院有助于确保在政府各部门中实行权责发生制会计核算制度。
2.提高财务报表的可靠性
在日本，政府企业和独立行政机构的财务报表是由内部审计师负责审计的。如果独立行政机构的资本超过1000万日元，其财务报表也要接受外部审计师的审计。这些审计人员出具的审计报告对提高财务报表的质量起着重要作用。虽然审计人员在审计中应当遵循的政府审计准则对于保证审计报告内容的正确性以及明确审计活动的范围相当重要，但这一准则到目前还没有制定出来。
由于预算与人员的限制，日本会计检查院无法经常对所有政府企业和独立行政机构的全部财务报表进行审计。但是会计检查院可以通过制定政府审计准则来帮助提高审计报告的可靠性。政府审计准则应当规定：①合格审计人员的资格条件；②审计程序；③审计报告的项目内容。
财务报表应当依据相关的法律法规、政府会计准则等的要求编制。但是如果这些法律法规未能正确反映组织机构和实际情况变化的话，以此编制出的财务报表是无法如实反映政府企业或独立行政机构的财务状况与成本情况的。而内部审计人员和外部审计人员没有权力要求修订这些法律法规，他们只能把这些法律法规视作给定条件，在财务报表中表述自己的意见。
如果这些法律法规没有正确地反映实际情况，日本会计检查院可以通过以下方式帮助提高财务报表的可靠性：①对正确理解政府企业或独立行政机构的财务报表应当注意的方面予以说明；②如果财务报表没有如实反映政府企业或独立行政机构的财务状况，要求修改调整财务报表；③如果有关的法律法规未正确反映实际情况，要求对法律法规进行修订。
五、结束语
一、采购管理制度目的
加强采购业务工作管理，做到有章可循，预防采购过程中的各种弊端，降低采购成本，提高采购业务的质量和经济效益。
二、采购管理制度范围
本制度适用于公司所有物品(原材料、辅料、备品备件、固定资产、劳保用品、办公用品)或劳务(技术、服务等)的采购管理制度。
三、采购管理制度职责
3.1市场部根据销售订单编制销售计划并下发相关部门。
3.2生产部根据市场部销售计划，编制原辅材料需求清单。负责制版、模具、量板等外包产品、技术服务以及其它外协业务采购申请及计划的编制。
3.3采购部根据生产部门报送的材料需求清单，核实仓库存量，结合材料库存安全定额，编制采购计划，报经总经理批准后组织采购管理制度。
3.4办公室负责编制公司劳保、办公用品的采购和办公用品日常维修申请计划。 3.5设备工程部依据公司固定资产投资计划、设备运行状况以及生产经营需要编制设备的采购管理制度、固定资产维修以及零星维修制造所用备品备件采购计划。
3.6各物品、劳务需求部门根据需求物品或劳务的性质和权属向办公室、生产部、采购部、设备部提交申请，并经初审后交各分管副总或总经理批准。
3.7分管副总负责权限内的采购审批和超出权限的采购采购管理制度初审，总经理负责生产经营采购、固定资产购置、维修等计划的审批。
3.8财务部负责日常采购的价格审查，负责对价值10万元以上的采购组织或上报集团公司进行招标。
3.9质量部负责原材料、辅料的验收，设备部会同生产技术部负责备品备件、设备、监视和测量工具及维修等劳务的验收。
3.10各采购经办人负责索要发票、办理结算，并对发票的真实性和合法性负责。
四、采购管理制度采购作业操作规程
4.1物资采购的计划、申请与审批
4.1.1授权的请购部门根据生产计划、实际需要以及库存情况每月28日前报次月的采购计划，报分管经理审核。
4.1.2经分管副总初审后的月度采购计划报财务副总审批后执行。
4.1.3未列入月份采购计划或超出计划的临时采购申请需根据需求物品或劳务的性质和权属向办公室、生产部、采购部、设备部提交申请，并经初审后交各分管副总或总经理批准。
4.1.4对价值超过200元以上的办公用品及500元以上的配件、设备、仪器、劳务等需要由申请部门写出申请报告经分管副总签署意见报总经理审批后实施。
4.1.5采购计划或申请应列明采购物品或劳务的名称、规格型号、数量、质量技术要求、估计价值、交货日期、用途等。
4.2采购比价
4.2.1采购部门在采购前须将采购计划或申请，交财务部进行比价;在提交采购计划或申请的同时，采购部门应对新采购物品提供至少3家以上的供应商报价和联系资料，有财务部对提供的供应商(但不仅限于)进行询价或实地调查。
4.2.2价值在2万元以上的维修、服务等劳务、5万元以上的单台(套)设备的采购需召集三家以上的供应商报价，进行比价;10万元以上的设备、仪器等固定资产采购必须采取招标方式采购管理制度。
4.2.3对常用大宗原辅材料实行招标比价采购，公司根据市场行情每年至少举行2次招标，确定采购价格和供应商，一经通过招标确定价格，只能在定标价格基础上根据市场行情下调，不能上浮;如属国家政策调整等客观原因所致采购价格上涨，并且采购物资属供不应求的卖方市场，价格可以上调，但必须经过总经理办公会研究同意后才能执行
4.2.4国家明码标价垄断经营的特殊商品采购以及政府有收费标准的行政事业性服务收费不实行比价程序，物价审计只对采购物品或劳务的价格、收费标准、数量、质量的真实性进行审查。
4.2.5所有采购业务应景物价审查后方可报总经理签批报销。 4.3采购管理制度实施及物资验收
4.3.1公司的采购业务统一由采购部门负责办理，其他部门或人员不得自行采购。 4.3.2采购部门应根据生产部下达的原辅材料需用计划结合库存物资的数量编制采购计划，报分管副总批准后执行。
4.3.3采购部门根据批准的采购计划组织采购，除零星采购外，批量采购业务必须先与供货方签订采购合同，并与财务部、质量部、生产部等相关部门进行会审，采购合同应包括品种、规格、数量、质量、价格、交货日期、运费承担、结算方式及经济处罚等项条款。在采购合同有效期内，若因市场行情发生较大变化时，经过总经理批准可以与供货商签订《调价协议》，并报请财务部门备案。
4.3.4采购物资运到本公司时，先由采购部门对照核对采购计划，经确认无误后开具《请验单》交质量部或设备部进行质量检验，质量部、设备部在验收条件允许的范围内组织物资检验，并出具检验报告单，检验合格的物资由保管点数入库并办理入库手续，检验不合格的物资不得办理入库。 4.4结算
4.4.1采购发票按规定能够取得增值税发票的，且在我方能够抵扣增值税的采购项目必须索取增值税发票，不能取得的，价格按扣除增值税以后执行。
4.4.2无论是现款采购还是赊购，在结算付款时均需由采购部门填开《采购付款申请单》，连同有关凭证报经财务部门审核，并经总经理批准后，出纳人员方可付款。
4.4.3财务部在对采购物品结算付款时，应当认真审核《请购单》、《采购合同》、《采购计划单》、《采购付款申请单》、《入库单》、《发票》或《收款收据》等有关单证，账目结算不清或未按合同规定期限付款以及不符合税务制度规定的结算凭证财务部门不得办理相关手续。
4.4.4出纳员须在接到经总经理批准的付款凭证后办理付款手续，付款时必须认真审核是否具备签章齐全的条件，对签章不全的付款凭证不得办理付款手续。
五、采购管理制度责任
5.1不按规定程序未经审批采购的，由经办部门和人员自行负责处理，已经与供方签订购销合同，导致公司因不能履约而发生的损失由经办人员全额承担。
5.2经审批的采购计划和申请，负责采购的部门和人员应在规定采购期限内采购到位，因没有人到责任不能按时采购而影响正常经营的，没发现查实一次罚款100元，给公司造成损失的按确定损失额的40%。
5.3未经比价即进行采购的，采购价格明显高于比价结果的，价格高出部分由采购人员自行承担。提交供应商报价时，与供应商串通抬高价格，从中谋取私利;或未认真进行比价而导致采购价格明显过高;经查实后采购人员承担相应损失，损失额在5000元以上的责令其下岗。
5.4物品使用部门(车间)必须依据生产计划、生产管理实际需要，认真按照4.1.5条之规定填制购物申请单。填写不规范，导致无法确认请购物资须知信息的，采购部门有权拒绝采购。采购计划及申请必须由请购部门主管签字，无请购部门主管签字，审批人不得予以审批。对贪图省事、乱报采购计划，造成本公司流动资金使用浪费的，依照银行贷款利率的两倍标准对有关责任人处以罚款。
5.5采购部门在确保品质的前提下，必须充分考虑市场变化和库存成本等因素，制定大宗物品的采购方案，落实供货单位。并对采购物品的品质、货款结算安全负责。若因玩忽职守，造成公司经济损失的，应负相应的经济赔偿责任。特别是结算过程中产生的应收款项，有关采购人员负有无条件的清收责任。
5.6财务部必须认真履行审核监督责任，对审核把关工作不严、不及时向总经理汇报有关事情真相，并造成公司经济损失的，给予相应的经济和行政处分。
5.7验收部门必须对所有运抵本公司的采购物品，依照采购合同规定的质量要求进行质量检验。若发现品质不符时，必须及时报告采购部门(必要时直接报告总经理)处理。严禁品质不符的外购物品入库。因验收人员玩忽职守造成经济损失的，给予相应的经济和行政处分。
5.8仓库对验收部门验收合格的外购物品办理入库手续，并对入库采购物品的数量负责。若发现数量不符时，应当及时向有关部门报告(必要时直接报告总经理)，同时妥善保管该批采购物品等待处理。对仓库保管员工作马虎，未按本办法规定操作，造成入库数量短缺、超计划采购或不合格物资入库的应负经济赔偿责任。
六、采购绩效考核
6.1采购绩效评估的指标
采购人员绩效评估应以5R为核心，即适时、适质、适量、适价、适地，并用量化指标作为考核之尺度。
6.1.1时间绩效
由以下指标考核时间管理绩效：
(1)停工断料影响工时。(2)紧急采购(如空运)的费用差额。
6.1.2品质绩效
由以下指标考核品质管理绩效：
(1)进料品质合格率。(2)物料使用的不良率或退货率。
6.1.3数量绩效
由以下指标考核数量管理绩效：
(1)呆滞物料金额。 (2)呆滞处理损失金额。
(3)库存金额。 (4)库存周转率。
6.1.4价格绩效
由以下指标考核价格管理绩效： (1)实际价格与标准成本的差额。
(2)实际价格与过去移动平均价格的差额。 (3)比较使用时之价格和采购时之价格的差额。
(4)将当期采购价格与基期采购价格之比率同当期物价指数与基期物价指数之比率相互比较。
6.1.5效率指标
其他采购绩效评估指标有： (1)采购金额。
(2)采购金额占销货收入的百分比。 (3)采购部门的费用。 (4)新开发供应产商的数量。 (5)采购完成率。 (6)错误采购次数。 (7)订单处理的时间。 (8)其他指标。
6.2采购绩效评估的方式。
本公司采购人员之绩效评估方式，采用目标管理与工作表现考核相结合之方式进行。 6.2.1绩效评估说明
(1)目标管理考核占采购人员绩效评估的70%。 (2)公司的人事考核(工作表现)占绩效评估的30%。 (3)两次考核的总合即为采购人员之绩效，即： 绩效分数=目标管理考核*70%+工作表现考核*30%
6.2.2目标管理考核规定
(1)每年12月，公司制定年度目标与预算。
(2)采购部根据公司营业目标与预算，提出本部门次年度之工作目标。 (3)采购部各级人员根据部门工作目标，制定个人次年度之工作目标。 (4)采购部个人次年度之工作目标经采购部主管审核后，报人事部门存档。 (5)采购部依《目标管理卡》逐月对采购人员进行绩效评估。 (6)《目标管理卡》依个人自填、主管审核的方式进行。 6.2.3工作表现考核规定
(1)依公司有关绩效考核之方式进行，参照《员工绩效考核管理方法》。 工作表考核由直属主管每月对下属进行考核，并报上一级主管核准。 6.2.4绩效评估奖惩规定
(1)依公司有关绩效奖惩管理规定给付款绩效资金。
(2)年度考核分数80分以上的人员，次年度可晋升一至三级工资，视公司整体工资制度规划而定。
(3)拟晋升职务等级之采购人员，其年度考核分数应高于85分。 (4)年度考核分数低于60分者，应调离采购岗位。
根据集团要求，现将集团综合部2021年1月月度工作完成情况报告如下：
一、主要工作指标完成情况
（一）综合部1月管理费用指标：计划82.86万元，实际发生82.52万元，完成率为99.59%(未超支）。
序号
项目
计划费用支出
实际发生费用
偏差额
1
车辆维修保养费用
10000
18330.5
2020年欠款
2
车辆保险费
5000
15646.03
新A8KQ70
3
油料费用
10000
6882.35
4
招待费
10000
1732
5
差旅费
4000
本月未产生
6
工资（集团+典当行）
501541.77
501541.77
7
社保（集团+典当行）
51595.34
51595.34
8
福利费（集团+典当行）
6500
5550
9
活动经费
1000
本月无支付
12
和君咨询费
198000
198000
第三阶段付款
14
培训费
5000
本月无支付
15
工装费
25920
25920
剩余50%未付部分
合计
828557.11
825197.99
备注
（二）2020年2月资金计划76.68万元。
二、常规性工作完成情况
（一）行政工作：
1、制度流程建设：
（1）1月份组织全员通过每日晨会学习各项规章制度；
（2）
每周通过OA后台检查各公司审批流程规范，纠正审批流程错误、按周通报OA审批时限超时问题，提升工作效率；指导各分子公司二级网络管理员的日常业务，规范流程管理工作。
（3）
组织全员学习宣贯2021年全面预算及经营计划并进行学习成果考核。
2、会务外联管理：
（1）组织召开4次高管例会，及时下发4期会议纪要，并按要求跟进重点工作；
（2）安排部署部门周重点工作台账，明确工作任务、工作标准和完成时限和责任人，每周五跟进工作进度，提升了部门各岗位工作效率。
3、文印资质工作：
（1）文印工作：1月下发各类文件共15份（5份处罚通报、6份通知、4份红头文件），及时跟进各部门（各公司）每月重要文件电子文档（行政、人力资源分析报告）的收集、整理、审核，起草并报审集团分析报告。
4、档案资料管理：根据各公司要求，制定文书档案的归档范围及归档期限；每周指导各分子公司档案管理工作，解决疑难问题；每月末通报各公司档案规范工作整改进度，逐步实现档案工作的效率化、规范化。
5、固定资产管理：开展1月固定资产盘点，针对存在问题进行查漏补缺，启用OA线上固定资产管理功能，完成现有资产基础信息录入。
6、企业文化建设及后勤服务工作：
（1）按周对各分子公司进行办公环境、职业行为规范的检查并通过复检逐一落实各公司整改进度，进一步提升集团行政管理规范；
（2）企业文化建设及党工团活动：
①参加社区1月大党委会议；
②本月核销工会费用1笔，合计293元；
③完成2020年1月月度《学习强国》学分排名情况通报；
（二）人力资源工作：
1、招聘与配置
1月全集团在册530人；累计招聘信息33条、收集应聘人员信息175条，录用17人，离职27人；同时做好各公司关键岗位缺岗人员招聘的协助、督导工作。
2、培训与开发
3、指导、检查分子公司业务培训，本月组织22场培训，参训人数共236人，参训率44.53%（以集团总人数为基数）。绩效考核管理
1月绩效考核
总结和分析1月绩效考核中的利与弊，立足实际，引导员工从“态度、能力、业绩”三位一体对工作表现进行考量评价的绩效考核方式。在绩效考核的实施过程中，不断探索、总结，逐渐完善绩效考核管理方法。通过实施考核，有效实现了对员工的奖惩和工作推动，绩效考核体系不断得到完善。
4、薪酬福利管理
考勤管理：严格执行钉钉考勤管理，1月查处9人考勤违纪，合计罚款1572.22元；
薪酬福利：1月根据制度规定核算员工薪酬和生日、粮油福利；
5、劳动关系管理
1月集团及各分子公司未发生劳动争议事件。
三、月度重点工作完成情况
1、为进一步增强年度工作的前瞻性和计划性，确保2021年度各项工作目标、工作任务有效实施，根据集团工作要求，截止1月底之前，集团各部门及各分子公司组织全员落实完成本公司2021年经营计划及全面预算的学习宣贯工作，并组织开展学习成果验证考核。
2、完成2020年度工作总结会及民主评议会通知审核及下发工作。整理汇总各类会议材料，并做好会议各项准备工作。
3、组织召开2020年度集团绩效及各分子公司考核成绩通报会。
4、为体现集团人文关怀，集团综合部积极组织开展对基层员工的慰问工作，坚持落实“五必访”、“五必谈”和“四互助”,1月分别针对集团公司、昌吉绿产因生病住院、家庭出现变故员工进行实地慰问。
5、根据社区要求组织开展各项党建工作。
6、制定集团高管及各分子公司2021年度目标责任书，截止目前首次报审工作已经完成，根据审批意见进行修改完善正在进行中。
7、完成集团高管及各分子公司2020年度绩效考核及运营考核工作。
8、做好法律事务管理工作，跟进并积极推动集团及分子公司各类诉讼案件具体进展，认真做好庭审前期各项准备工作；对于已调解或判决的诉讼案件，高度重视具体时间节点，在规定时间内履行各项责任，同时做好前期遗留问题摸排汇总，做好类似法律案件发生风险防范工作。
四、主要问题及解决方案（详见1月月度行政、人力资源及绩效分析报告）
五、2021年2月重点工作计划
（一）行政、党建类工作
1、检查各分子公司1月行政人事问题整改情况及2021年2月月度工作计划完成情况；
2、整理汇总集团1月行政管理分析报告；
3、完成2021年度集团行政管理部分全面管理工作计划及日常行政管理成本费用全面预算修改完善；
4、组织召开佳弘2020年度年终总结会；
5、整理汇总2020年民主生活会相关材料；
6、整理汇总2020年度集团及各分子公司年终总结材料；
7、组织召开2020年度佳弘集团年度总结会；
8、对接落实2021版制度汇编排版印刷及下发至集团各部门，各分子公司；
9、按计划组织开展党、工、团相关工作；
10、发放集团工会会员春节福利；
11、协调、解决、推进各公司各类诉讼案件具体进展。
（二）人力资源管理工作
1、组织开展1月集团高管绩效管理培训；
2、组织开展集团高管经营计划及全面预算考试；
3、整理汇总集团1月人力资源管理分析报告及1月绩效考核分析报告；
4、根据岗位需求开展重点岗位人员招聘；
5、完成2020年社保基数申报事宜；
6、组织开展集团全员进行2021版制度汇编、经营计划及全面预算相关考试；
7、规范各环节工作流程及细节问题，做好劳动纠纷风险防范工作。
关键词：政府 财务报告 存在问题 改进
一、引言
楼继伟副部长曾在《中国政府预算会计制度改革》一文中指出“要建立与国际接轨的政府财务报告制度。从国际经验看，政府财务报告是一种全面、系统反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途经。”“建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告制度，是政府预算会计制度改革的一个基本方向。”我国预算会计“一则三制”中有关会计报表的规定虽然较以前制度的规定有较大的改进，但是还存在许多不足之处。因此，研究并分析政府财务报告改进必要性对于相关理论体系研究有一定的指导意义。
二、我国现行政府财务报告存在的问题
我国迄今还没有一份能够集中、全面、完整、系统地反映政府财务受托责任的政府财务报告。政府财务报告不能向公众和监督部门提供更多的政府会计信息，难以集中、全面、完整、系统地考核和评价政府财务受托责任的履行情况，全面解除财务受托责任。尤其是作为反映国家财政情况全貌的预算报告和决算报告，内容量往往只够占用一两个报纸版面。我国现行的政府财务报告信息披露制度方面存在很多问题，主要表现在：
1.政府财务报告内容比较分散
我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计中均规定了相应的一套会计报表，但各会计报表自成体系、分别编报，没有一套能完整集中地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌的合并会计报表，使人民代表大会等政府财务报告的主要使用者难以全面、系统地考核和评价政府财务受托责任的履行情况。与此同时，政府也难以向人民代表大会等政府财务报告的主要使用者全面解除财务受托责任。
2.政府财务报告的内容不够完整，披露的信息过于简单
现行财务报告只能反映预算收支执行情况，它只是政府会计的一个侧面，而不能充分反映整个政府和行政事业单位的财务状况，一些资产产权股权、债权、债务的情况没有核算或者核算得比较粗略，即使是收支情况也未能与预算项目协调配合，难以充分反映预算收支的执行结果。
三、改进我国政府财务报告的必要性
1.改进政府财务报告是政府职能转换的需要
我国的改革开放和市场经济发展历程，实际上也是我国政府职能逐步转换的过程。新一届政府提出了“立党为公、执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标。政府职能的转换，体现着以下基本精神：
（1）强调政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的资金，来管理国家各项事务包括各项国有资产和财政性资金，向人民提供公共服务。
（2）政府应当为人民当好家，理好财，政府应当接受人民的监督和评价，其中包括对国有资产管理、债务管理和财政性资金管理的监督和评价。
（3）在市场力量逐步增强、法制建设逐步完善和政府职能逐步转换的情况下，人民与政府之间需要真正建构起委托与受托之间的关系，政府负有公共受托责任。
（4）政府的功能将逐步向服务型、管理型、绩效型转换。毫无疑问，实现上述政府职能的转换，建立一个完善的政府信息系统是十分必要的，在整个政府信息系统中，政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分，是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效，可以完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量，有助于解脱政府公共受托责任，满足人民群众等利益相关者的信息需要。因此，政府职能的转换要求政府财务报告的改进。
2.改进政府财务报告是公共财政改革的必然要求
近年来，我国财政体制发生了较大变化，为了适应市场经济的发展需要，财政部门开始循序渐进的建立公共财政体制。在公共财政体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明，考察部门预算的合理性及其执行效果，考察政府采购成本的公允性，对财政资金的使用实施有效的监控等，都需要相应的政府会计信息作支撑。与此同时，政府出于向纳税人、国债购买者和投资者等政府资金的提供者提供有用信息的需要（如纳税人对于政府资产管理的关注，国债购买者和投资者对于政府债务结构和偿债能力的关注等），出于监控财政资金的使用和加强政府自身资产和负债管理的需要，我国有必要建立相应的政府会计核算标准和财务报告制度。
3.政府绩效评价制度的建设离不开政府财务报告的改进
随着我国新一届政府开始推行问责制和公共财政体制要求对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，以对政府部门及官员进行有效的制约和监督。
在政府绩效评价体系的建设过程中，政府绩效评价标准的设计固然重要，但是为政府绩效评价提供数据的政府会计信息和其他有关信息则更加重要。从这个角度讲，要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的信息。比如，如果要评价财政项目的有效性，就必须依赖于政府会计提供有关项目成本的信息和由项目所形成资产的信息如果要评价某一政府或者部门的工作业绩和可持续发展能力，就需要依赖于政府财务报告中所包括的营运绩效表和资产负债表所提供的有关收入、费用、资产、负债信息等。
4.改进政府财务报告是加强社会监督的需要
人民群众和社会舆论对于政府财务状况、运营绩效和现金流量信息也日益关注，希望能够获得更多的知情权，从而对政府无形中形成了一个强大的社会监督网。政府要提高自身的透明度，解脱其公共受托责任，满足社会监督的需要，也必须建立起一套完整的政府会计标准和政府财务报告制度。
四、结束语
政府财务报告是政府会计的“产品”，它向社会公众提供有助于分析和评价政府的受托业绩及受托责任履行情况的财务信息，信息使用者可以据此做出相关决策。政府财务报告在政府与社会公众之间架起一座重要的信息沟通桥梁，发挥着不容忽视的作用。迄今为止，我国尚未实行政府财务报告制度，政府财务信息只是散见于政府预算执行情况报告或称政府财政报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告以及政府工作报告等政府报告中。我国在政府财务报告的构建方面，尚处于刚刚起步阶段，还有许多需要完善的地方。因此，对于政府财务报告的研究有十分重要的理论与现实意义。
参考文献：
[1]李蕾，曹雨露.美国政府财务报告模式的沿革与启示[J].财务与会计，2004，（01）.
一、存在的问题
1.核算基础存在局限性。我国现行高校会计制度规定以收付实现制为记账基础，一些资产产权、债权、债务的情况没有核算或者核算的比较粗略：如固定资产不计提折旧，应付工程与设备的质保金、应收学杂费、应收横向科研经费、贷款预算利息等难以在报表内体现，即当期应收未收、应付未付内容未列入报表，从而使核算的内容不够完整，提供的信息比较简单。
2.内容不全面。高校内存在多个报告主体，一般说来，一级财务报告主要反映教学、科研两方面的财务状况，而结算中心、校办产业、基建、后勤等二级单位财务报告没有或部分合并到学校一级财务报告中，因此在财务报告的整体信息披露上，不能全面地反映高校的资源状况、负债和净资产全貌及资金使用效果，如庞大的固定资产及其使用情况、举借债务的使用及还本付息情况等。
3.体系不健全。以2007年某省高校部门决算报表为例，包括财决主表15张（主要由预算收支明细表、资产负债表构成），财决附表10张（包括财政性资金国库集中支付预算执行情况表、资产情况表、非税收入征缴明细表、基本数字表、机构人员学生学员统计表、基金增减变动表等），补充资料表5张，报表的设计多是从国家宏观调控和部门预算管理的角度来考虑，缺乏对若干重要附表的规定，对会计报表附注和财务情况说明书也只作了简略提示，财务报告所提供的财务信息和非财务信息很不充分。
4.未反映绩效与成本信息。高校财务报告应反映高校的管理绩效，以帮助使用者评估高校“消耗量多少资源”、“消耗在什么地方”及“提供了多少有意义的商品或服务（产出）”和“取得了什么成效（成果）”，我国现行高校财务报告没有提供完整的此类信息，尤其是关于产出和成果方面的信息。除了不能提供绩效信息外，现行高校财务报告也缺少分析，不能提供与绩效评价相关的教育成本方面的信息，由于支出机构不能了解到支出成本，因而不能做出努力使成本最小化。
二、改革的目标
近年来，随着部门预算改革的逐步深入，预算管理更加强调公共支出的效率和有效性，加强预算支出的绩效管理将成为下一步深化改革的重点。作为非盈利组织的高校，其财务报告总体目标必然以绩效为导向，即不仅要提供有关预算执行情况的信息，还应当提供反映高校财务状况及变动情况、教育培养成本以及教育资金使用效益情况的信息，以便客观考核评价各个高校的受托责任与受托绩效。其次，随着高等教育体制改革的深入，逐渐形成了国家财政拨款、学生交费、银行贷款、社会捐赠等多元化投资办学格局。越来越多的利益相关者如政府及主管部门、学生及家长、银行及债权人、社会捐赠者等都需要掌握和了解高校财务报告信息，因此，高校应建立全方位的、信息公开的全面报告体系，以满足多方信息使用者的决策需要。
在高校财务报告的具体目标上，应涵括以下方面：（1）向使用者提供反映学校资产和负债规模、构成及流动性，净资产规模、构成及其变动等方面的信息，用以评价学校的财务状况。（2）向使用者提供学校收入、支出及成本，以及培养学生层次、数量、质量等方面的信息，用以评价学校收支情况、提供教育服务的业绩、效率与效果。（3）向使用者提供学校现金收入、流出及其增减变动净额方面的信息，以估量学校现金流量前景、持续运作能力。（4）向出资人和捐资人提供学校净资产及其变动情况，及对出资和捐资使用情况的专门信息，以助于他们做出是否继续出资、捐资的决策和评价学校净资产的保全情况、持续服务的能力，以及经管责任的履行情况。
三、改革的思路
1.改革会计核算基础。高校会计要素的确认、计量原则应逐步走向权责发生制，使财务报告中资产、负债更真实可靠。如对于欠交的学费按学生收费软件中统计数挂应收款处理；按《高校教育培养成本监审办法（试行）》中规定的折旧年限，对设备及房屋建筑物采用直线法计提折旧，对更新换代较快的电子设备还要采用加速折旧法；设置“预提费用”、“应付设备款”等科目，一方面使收入与费用配比，另一方面使账外的债权债务能在账簿与财务报告中得到反映。
2.确定报表主体和编报范围。以学校为主体编制合并资产负债表，全面反映学校财务状况。高校是独立的法人，年末资产负债表应合并所有校内独立核算非法人的二级单位资产负债表，在抵消内部经济业务往来的基础上，编制合并的资产负债表，综合反映学校财务状况。对与校本部核算基础不一致的二级单位报表，可在合并报表内增添“其他资产”、“其他负债”、“其他净资产”等栏目综合反映。同时，将表内流动资产与长期资产，流动负债与长期负债分开填列，更清楚地反映资产负债流动性情况。
3.增设现金流量表。以收付实现制为基础的收支明细表并不能真实地反映高校的现金流量情况，随着高校办学规模的扩大和高教评估工作的开展，高校对基建和设备的投入巨大，加上日常运转经费，高校资金通常会出现紧张状况，这就使得高校管理层非常关心现金结存和增减变动情况，以有效的调度使用货币资金，避免出现因集中还贷造成现金周转困难或调入资金停滞积压形成浪费等现象。结合高校实际发生的业务内容，笔者认为现金流量表可设教学科研及其辅助活动、缴拨款活动、投资活动、筹资活动四大类项目，然后分析当期货币资金与对应科目的发生额及该项业务的经济性质，将各类活动产出的现金流分类归总填入现金流量表相关栏目，这样就把收入和支出等会计信息转换为衡量学校支付能力，偿债能力的现金流量信息，可向报表使用人揭示有关因融、投资等产生的货币资金实际变动情况。
一、加强股权控制，派出产权代表
一般而言，集团公司可根据各子公司的生产产品、经营领域以及对集团公司的重要程度，决定其投入到各子公司的股本比例。集团公司可按以下标准做出选择：对那些与集团核心能力、核心业务密切相关的子公司应加强股权控制；对那些与集团公司核心能力、核心业务关系一般甚至没有影响的子公司可以采取退出策略。同时还应考虑子公司对集团公司效益的贡献，在综合权衡下做出取舍。
集团公司可以通过一定的法律程序，依据股权的多寡向成员公司委派董事长、副董事长、执行董事、董事监事及董事会主席等高层干部。他们作为集团公司的代表通过参与子公司监事会和董事会的日常活动，行使集团公司的权利。
二、设立财务结算中心
集团公司可以设立财务结算中心，并隶属于集团公司，由集团公司直接控制。结算中心在集团内部发挥资金信贷、监控、结算及资金信息管理等多项职能，集团内所有业务往来都通过结算中心进行处理。具体可以采取以下措施：
1只在集团公司设立一个账户，设立一个总出纳，所有子公司的财务收支都必须通过该银行账户，实行高度集中的货币资金管理，实行收支两条线管理和内部资金有偿使用；
2引入银行的资金结算、信贷、调剂、监控的管理职能，对子公司实施行为控制、运营监督、资金服务、成果考核与信息反馈；
3子公司不得用集团公司核拨的资金向外投资和转借，对核拨资金的安全性负责。
三、建立和完善财务报告制度
建立下级子公司向上级集团公司定期报告的财务制度。以有用性和重要性为财务信息质量标准，采取绝对报告标准与限制性报告标准相结合，对核心主导业务原则上采取绝对报告标准，相关非主导性业务可采用绝对报告和限制性报告标准相结合，非相关业务采用限制性报告标准。集团公司应对财务报告进行不定期抽查，保证下属子公司编报和披露的完整性。
四、加强内部审计监督
集团公司对子公司经常性的审计活动对经营层的违法乱纪的动机有一定的威慑力，而这种审计活动最好定期与不定期相结合。
就我国集团公司的内部审计具体而言，可以构建三种层次的审计模式：第一层次是在集团公司监事会内组建审计监控总部，作为集团公司实现出资者监督的职能机构；第二层次是在集团公司董事会下设置审计委员会；第三层次是对集团公司二级以下公司直接或间接参与审计监督。
在构建审计监控体系的同时，还应对审计机构和审计人员建立激励约束机制。如实行审计效果挂钩，按照基建工程、经济合同、财务收支、经济责任等审计中审减的外付款或收回资金所产生的直接效益给予奖励；建立漏审责任追究制度，明确审计人员在审计实施过程中造成重大审计错漏、重大线索遗失、或重大违纪违规事项不予披露所应承担的责任。
五、建立全面责任预算制度
预算是财务控制中目标管理的有效手段。预算控制不是一种单纯的管理方法，而是一种具有战略性的、全员参与的管理机制。具体而言包括以下内容：
1完善预算控制循环。完善预算控制循环是指完善从预算目标拟订与预算编制、责任落实与推动、业绩报告与偏差整治、业绩评价与责任辨析、奖罚兑现到总结改进的系统化过程。
2建立预算管理组织。目前较有效的是建立预算管理委员会，预算管理委员会是在集团公司董事会或经营者直接领导下的专门负责集团预算管理事务的常设权利机构，委员会可以下设预算编制、预算监控、预算协调、预算信息反馈等的具体执行机构。
3建立完善的财务预算监控系统，实施动态监控。包括：建立预算信息反馈系统、财会核算管理系统、建立预算执行评价管理系统。要明确，经过批准的预算就是企业法令，子公司都必须遵照执行。事后对执行结果进行综合分析，确定子公司经营者的业绩，为下年的预算编制积累资料。
4完善预算编制程序。以集团公司的发展规划为依据，以集团公司的方针、目标、利润为中心，以明确子公司的经营目标和责权为目的，以“先急后缓，统筹兼顾，量入为出”为原则，采用自上而下、自下而上、上下结合循环往复的程序进行预算编制。
实习领导小组由学院领导、系领导、教研室主任、教学秘书、指导教师、班主任、辅导员共同组成。
组长：李树强
副组长：韩瑞功、李建刚
张君、齐素红、苗翠萍
二、顶岗实习目的
顶岗实习是落实党和国家高职教育政策、是实施“工学结合”的人才培养模式、是提高我院人才培养水平和实现人才培养目标的重要举措，也是培养学生职业素养和提高职业能力的重要环节。毕业实习作为实践教学环节的主要组成部分，通过毕业顶岗实习的实操训练，使学生熟练地掌握公共技能和专业技能，进一步提高专业素质，强化岗位能力，为就业打下坚实的基矗
通过顶岗实习，使学生了解社会、接触实际、巩固专业理论知识、提高实际操作技能，达到教育与实践相结合的目的;培养学生综合择业能力和工作能力;培养学生调查研究能力，为撰写毕业论文打好基矗
通过顶岗实习，培养学生热爱劳动、不怕苦、不怕累的工作作风;培养、锻炼学生交流、沟通能力和团队精神，实现学生由学校向社会的转变。同时可以检验教学效果，为进一步提高教育教学质量，培养合格人才积累经验。
三、顶岗实习内容
实习内容要与实习岗位相结合，以财务会计、成本会计为主，对会计专业的基本技术进行全方位的操作实习。主要包括：
1、了解企业（或单位）的经营性质和特点，了解企业（或单位）生产技术的特点和生产工艺流程及其对会计核算的影响，了解财务会计岗位的设置。
2、熟练掌握各种会计方法及程序操作的基本技术。其中包括建账方法、填制与审核原始凭证和记账凭证、编制科目汇总表的方法与程序、登记现金的日记账、银行存款日记账以及登记各种明细账和总分类账的方法与程序。掌握结账、对账、编制资产负债表与利润表的基本技术。
3、熟练掌握各种成本会计核算方法和程序操作的基本技术，其中包括产品成本的构成要素核算、生产费用在完工产品与再产品之间的分配、产品成本计算的各种方法、产品成本核算的账务处理程序等。
4、了解企业（单位）纳税的种类，纳税的计算及与纳税部门的联系情况等，务处理程序，掌握常见税种的业务处理程序、计算、核算与交纳的方法。
5、熟悉财务软件，掌握会计电算化操作业务。
6、初步了解企业筹资、投资等资金管理业务，了解内部控制制度的制定与审计工作的实施业务。
具体采取按岗位轮岗实习的方法。会计岗位一般分为会计主管、出纳、财产物资核算、工资核算、成本费用核算、账务成本核算、资金核算、总账报表等，具体分为出纳的职责、明细会计岗位职责、主管会计岗位职责等。
四、顶岗实习组织方法
顶岗实习单位的落实采取学生自己落实与系部帮助落实相结合。顶岗实习指导实行院内指导教师和生产单位指导教师联合指导的办法
五、顶岗实习的基本要求
1、实习过程中，要认真执行实习单位的考勤纪律，按时上下班，不迟到不早退，有事先请假;要严格执行实习单位的保密纪律，严守商业秘密;要注意自己的人身安全与财产安全;有重要的事情应及时与辅导员、班主任联系;
2、要虚心向实习单位的师傅学习，做到嘴勤、手勤、腿勤，努力提高自己的业务水平，为在短时间内上岗打下基础;
3、实习开始后三个月内，实习学生必须将接收单位开出的《聘用函》寄给辅导员。
4、指导教师负责与实习学生的定期联系与理论指导;实习过程中，原则上实习学生不得随意变动实习岗位，因特殊情况要求调整实习单位或岗位的学生，须向指导教师提出申请，同时提供在上一个实习单位的实习鉴定表以及下一个单位接收函，方可变更实习单位。
5、实习过程中应注意积累资料，及时填写实习周记、实习结束后写好实习报告和毕业论文。
6、学生实习完成后必须提交：①实习周记;②实习单位鉴定表;③实习报告。
六、顶岗成绩评定
依据实习周记、实习鉴定、实习态度及实习报告等，由实习指导老师结合实习单位的评定，综合评定成绩。
实习成绩评定：满分100分，其中纪律考核成绩20%，劳动态度考核成绩20%，技能考核成绩30%，实习单位评定成绩30%。
七、附件：实习报告要求
1、实习报告要按时独立完成。实习报告是衡量实习效果和评定成绩的重要依据，在指导教师指导下完成。一旦发现由他人或抄袭他人的实习报告，按不及格论处。
2、实习报告内容要求：主要包括以下四部分内容。
（1）实习单位概述和生产工艺流程
（2）实习单位会计核算和财务管理工作状况
（3）具体实习内容及完成工作的情况
（4）实习体会或收获。
3、实习报告要求：3000字以上。实习报告要层次分明，条理清楚，行文流畅，符合逻辑，文字简练。
4、实习报告格式要求：排版打樱
一级标题：宋体，小二号字，加粗;
二级标题：宋体，4号字，加粗;
【关键词】 coso框架; 嵌入式财务治理; 风险管理
引 言
从2008年9月份开始爆发的金融危机正以愈演愈烈的态势在全球进一步蔓延。这场全球性的金融危机带给人们太多太多的思考。人们深刻地认识到,很多企业的破产、倒闭,与其自身薄弱的公司治理体制有着很深的关联性,从而引发人们对财务治理体制的改进与深思。如何构建有效的财务治理体系,已成为摆在公司治理层面前亟待解决的重大课题。
一、金融危机下财务治理核心问题透视
财务治理的根本出发点是基于权衡相关利益者关系前提下的股东权益最大化。为了实现这个目标,就必须付出一定的努力,协调各利益相关主体的关系,从而使企业的运营活动在正常轨道上健康运行。而企业的财务活动能否健康运行,在很大程度上取决于公司的财务治理体系是否科学、合理,财务治理效率是否高效。显而易见,应当着重解决财务治理中的几个核心层次的问题,方能有效构建、完善财务治理体系。
(一)强化风险管理与控制
企业面临的是一个复杂多变的动态经济环境,这就使得风险不可避免地产生于日常的生产活动中。财务管理本身是一项综合的风险管理活动,在风险与收益之间追求一种动态的平衡状态。而财务治理又是公司治理原则在财务管理活动中的具体应用。因此,财务治理同样应当从风险管理控制出发,做好风险评估与识别,并采取有效的方法进行风险应对,使得企业在较低的风险水平之上实现预期的收益目标,维持企业健康运转,保护投资者、经营者、债权人等利益相关者的合法权益,实现资本与价值的共赢。
(二)构建科学、合理的绩效评价体系
作为公司治理核心层次的财务治理,因涉及较高层次的“财权”配置,更加需要注重制度体系的运行效率,从而对该制度体系提出改进意见。财务治理绩效评价体系的构建,应当建立在治理规范已经全面完成的基础上,即每项治理行为都对应具体的操作指引标准,形成完善的规范体系。有了较全面的规范体系,再来设置一套评价指标体系,就显得更有据可依。绩效评价指标体系的构建应结合企业自身的特点,结合业务类型分类设置,指标设置宜细化,从而更加有效地评价治理制度的执行效率,科学评价财务治理的效果。
(三)内部治理和外部治理的有效融合
财务关系不仅仅局限于企业内部,更多的还涉及外部环境,如外部行业环境、政府管制、金融生态发展等。在一定程度上,外部治理环境与内部治理环境相比,更具重要性。要高度重视内部治理环境的持续变化,及时对内部治理环境中的变化作出快速反应,作出及时的应对措施。同时,应当强化外部治理生态的建设,例如主动接受行业和政府的有效监管,中介组织介入审查,从而促进治理水平的不断提高,有效保护利益相关者的利益。
基于上述的三点考虑,笔者认为,风险管理是财务治理的首要核心问题,所有的治理活动都应当围绕风险管理与控制来进行。也就是说,将风险管理做好了,就等于做好了财务治理的一大半,而这个风险管理与控制,又可以借助于被业界证明是行之有效的coso报告框架来完成,从而有效防范风险,提高治理水平。
二、构建基于coso框架的嵌入式财务治理体系
(一)coso报告的基本框架
1.coso报告概述
coso是全国虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(the committee of sponsoring organizations of the national commission of fraudulent financial reporting)的英文缩写。根据萨班斯法案第404节条款以及美国证券交易委员会(sec)的相应实施标准,要求公众公司的管理层评估和报告公司最近年度财务报告的内部控制的有效性。coso框架已正式成为美国上市公司内部控制框架的参照性标准。
coso报告提出内部控制是用以促进效率、减少资产损失风险、帮助保证财务报告的可靠性和对法律法规的遵从。coso报告认为,内部控制有如下目标:经营的效率和效果(基本经济目标,包括绩效、利润目标和资源、安全);财务报告的可靠性(与对外公布的财务报表编制相关的,包括中期报告、合并财务报表中选取的数据的可靠性);符合相应的法律法规。
2.基本构成要素
(1)控制环境
控制环境包括组织人员的诚实、伦理价值和能力;管理层哲学和经营模式;管理层分配权限和责任、组织、发展员工的方式;董事会提供的关注和方向。控制环境影响员工的管理意识,是其他部分的基础。
(2)风险评估
风险评估是确认和分析实现目标过程中的相关风险,是形成管理何种风险的依据。它随经济、行业、监管和经营条件而不断变化,需建立一套机制来辨认和处理相应的风险。
(3)控制活动
控制活动是帮助执行管理指令的政策和程序。它贯穿于整个组织、各种层次和功能,包括各种活动如批准、授权、证实、调整、经营绩效评价、资产保护和职责分离等。
(4)信息和沟通
信息系统产生各种报告,包括经营、财务、守规等方面,使得对经营的控制成为可能。处理的信息包括内部生成的数据,也包括可用于经营决策的外部事件、活动、状况的信息和外部报告。所有人员都要理解自己在控制系统中所处的位置以及相互的关系;必须认真对待控制赋予自己的责任,同时也必须同外部团体如客户、供货商、监管机构和股东进行有效的沟通。
(5)监控
监控在经营过程中进行,通过对正常的管理和控制活动以及员工执行职责过程中的活动进行监控,来评价系统运作的质量。不同评价的范围和步骤取决于风险的评估和执行中监控程序的有效性。对于内部控制的缺陷要及时向上级报告,严重的问题要报告到管理层高层和董事会。
从以上分析可以看出,coso框架的五个重要组成部分都可以被很好地应用于财务治理活动中。因此,笔者构建了基于coso框架的嵌入式财务治理体系,从而充分发挥coso框架的优势作用,将coso框架所蕴含的风险管理与控制思想理念运用到财务治理活动中来,提高财务治理水平。
(二)基于coso框架的嵌入式财务治理体系的基本框架
按照coso报告的要求,企业应当分别按照控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监控五个方面来建立比较完善的风险管理框架体系,这样就形成一个比较完善的风险管理体系,从而将企业的风险水平控制在治理层可以容忍的合理水平之上。嵌入式财务治理的主要机理是要将外部的优势元素植入到被嵌入体内,形成有机的融合。
1.财务决策环节严格执行控制程序
coso报告中的重要组成部分都要求企业经营层严格执行相应的标准化程序。相应的,作为财务管理的重要环节,财务决策尤其值得各利益相关者高度重视。财务决策并不是一项独立的单行工作,它需要与财务预测规划、分析紧密结合起来。这里最主要的是要分析财务决策的环境是否合法、合理、财务决策是否经过适当的授权、审批。另外,更重要的一点是财务决策的意图与基础是否符合coso报告框架所规定的原则性总体要求。在国有股一股独大的上市公司或第一大股东持股意图改变的情况下,对于财务决策的行为一定要按照coso报告的框架要求进行详细评估,从而评价其实施效果,采取相应的控制措施。
2.按coso框架强化风险管理与控制
coso报告框架本身就是基于风险管理而形成的一种制度安排,其在很大程度上已经被证明是行之有效的风险管理工具。coso报告框架给出了如何识别风险以及评估风险的标准程序,可以将这些评估应用到财务治理活动中。比如,可以将风险识别的程序具体应用到项目投资决策、融资方案决策、营运资金决策等具体的财务治理活动中,相应地识别在进行这些决策行为时可能遇到的风险(可能性)和影响程度。在有了这些基础数据的基础之上,评估出总体的风险水平和风险分布概况,从而相应地作出风险应对方案,降低企业财务决策失败的概率,有效进行风险规避,保护投资者和利益相关者的合法权益。另外,在日常经营方面,同样可以应用coso框架来进行风险管理。例如对客户的信用授权,同样可以采用coso框架中风险识别与评估标准来审查评估客户的信用风险水平,决定授权信用额度,保证贷款的及时收回,降低企业的收账风险,保证资金的顺利流转。
3.按照coso框架要素设计绩效指标体系
财务治理的效果如何,需要定期进行评价,动态、持续地进行监督,这样就需要设计一套绩效评价指标体系。按照财务治理的环节和财务治理的模块分别设置指标群,这些指标群就构成了一套完整的指标体系。上述的思想体系,可以用图1表示:
在每一个具体的财务治理项目中又可以设置具体的2~n级分类指标,这些分类指标可以按照coso框架要素来设置。笔者以投资项目过程中的财务治理为例,设置财务治理绩效评价体系,如图2所示。
对于控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督这5个具体的coso框架要素的下一级,具体可根据各治理项目的不同特点设置更明细的指标评价项目,并赋予相应的参考数值。这样就形成一个较为客观、全面的治理绩效评价指标体系,可以全面、系统地对财务治理各组成项目对要素的治理效果进行科学、合理的评价,分析治理状况,提出较好的改进意见。
4.coso框架指引的管理控制与激励
coso报告框架的核心概念就是全面的风险管理与控制。风险的管理控制具体实施活动,终究要由相关人员来执行。因此,一个极为重要的问题呈现在我们面前:如何保证财务活动治理严格执行coso报告框架的标准?
解决这个问题的关键在于对人的控制与激励,应当通过一种制度的安排来有效地对人员进行管理,使得治理活动的实施能够严格按照coso报告框架的标准来执行。执行力的提高应当通过对人的激励与惩罚并重的原则来考量,设置一套完整的基于绩效考核的激励制度。基于此目的,笔者设置了基于绩效考核指标的薪酬与人事制度体系。
根据各治理环节的具体指标评价项目,按照评价指标考核计量各治理具体指标的完成情况,分别计量相应的考核等级,具体如表1所示。
这个指标体系的考核计量,不但分解到个人,还可以分解到各执行环节单位。比如分配到具体部门。设置按部门类别的考核计量表,如表2所示。
有了这些指标以后,就可以对各治理项目的执行人员进行相应的激励与惩罚,同样也可以设置比较完善的薪酬与人事激励体系。笔者主要是基于绩效的考核,设置直接与绩效挂钩的灵活的薪酬与人事体系,具体见表3所示。
建立了以上的绩效考核体系以后,就可以根据各治理环节与项目的具体执行情况,科学评价各治理人员的绩效状况,从而决定其薪酬与人事的相关处理,达到奖励先进、鞭策后进的目的,使财务治理在基于coso框架的要求下健康、有序地进行。
三、实施基于coso框架的嵌入式财务治理体系应关注的几个问题
由于嵌入式财务治理是一种新型的整合思维,是外生变量与内生变量综合作用的结果。加之,又引入了coso报告框架要素,这就使得在具体实施嵌入式财务治理时会遇到很多的未知情况。为了使这种财务治理体系能够顺利、平稳地实施,需要重点关注以下几个方面的问题:
(一)动态环境下柔性财务治理体系
根据动态、变化的经济环境,企业应及时改善财务治理模式、治理手段,对与此相配套的治理指标体系都应及时作出调整。以变求不变,动中有静,静中有动,实施一种基于风险管理框架的柔性财务治理体系。
(二)财务治理与企业文化和谐发展
企业的运营靠人,财务治理的实施靠人,管理是无情的、冷冰冰的,但人是有情有义的,这就要求管理与企业文化要有机地融合在一起,用企业文化培养员工的责任意识、自豪感,从而自觉地实施财务治理,提高治理效率。
(三)科学设置指标体系
财务治理讲究的是效率,效率的评价又靠一整套指标体系,因此在很大程度上,指标体系的设置决定了治理的效率与评价。为了能够客观、公正地反映治理水平,应当结合企业的特点、业务类型的具体特征,科学设置基于coso框架要求的指标体系,并且能够根据动态经济环境,及时进行指标体系的修正,从而合理评价治理状况。
(四)人事薪酬制度协调安排
人事与薪酬作为企业的核心要素,目前已受到极大的关注。在笔者上述基于绩效考核的人事与薪酬体系中,薪酬与人事与治理绩效直接挂钩,这就会导致同样的岗位,同样的部门薪酬、人事都会有较大的区别,使各部门员工有较大的意见或情绪。如果不妥善处理,会直接导致企业内部人心涣散,不利于企业的正常运营,将失去治理的初衷。
(五)外部中介机构评价指引与内部评价相结合
如果外部中介机构(如会计师事务所、管理咨询公司)能够参与到财务治理活动中来,则可很好地提高治理水平,但由于财务治理涉及到的是企业的核心机密,一般都不能向外界透露。笔者认为,可以从完善独立董事制度着手,发挥独立董事的专业智慧,为企业财务治理建言献策。但是值得一提的是,独立董事应当由证券市场提供,摆脱目前受管理控制的现状,真正体现独立的性质。
结 语
财务治理作为公司治理的核心范畴,其治理水平的高低直接影响到整个企业的公司治理状况。笔者通过引入外部变量的coso报告框架,嵌入到传统财务治理体系中,将两者有机地融合,建立起比较完善的机遇绩效考核的指标评价体系,以期引导企业财务治理朝着规范、高效的方向迈进。此文仅是研究的雏形,有许多的观点还不完善,还有待于今后不断地研究完善。
【主要参考文献】
[1] 德姆塞茨,著.中译本.所有权、控制与企业[m].经济科学出版社,1999.
[2] 田志龙,等.我国股份公司治理结构的一些基本特征研究[j].管理世界,1997(2).
[3] 樊行健.公司治理与财务治理[j].会计研究,2005.12.
财务报告舞弊手法的识别
公司经营环境信号识别法
一、外部环境信号
对公司外部经营环境的分析这一部分内容在公司公开的年度报告中体现得较少，只能通过其它途径了解。公司外部环境信号的变化可能说明公司经营活动及经营结果的变化，它们对未来盈利和风险可能会产生极大的影响。它其实要考虑所有影响企业的外部因素，从公司外部环境识别的一些重要信号包括：
第一，行业情况。考虑下列事项：行业是否出现一些特定的趋势；有无新颁布的会计准则影响了行业财务报告的编制与表达行业是否循环性或季节性波动；行业所需资金，包括初期及后续所需资金；行业目前是否处于蜕变期；公司是否已取得巨大的市场份额，要记住市场份额越大，比行业增长得更快就越困难；公司是否增长迅速，要记住增长迅速的公司容易放松内部控制；是否业绩太好了，以至于难以相信，公司的经营水平与其产能不相称；是否公司所处的行业与该公司的获利水平长期不相称；企业的业绩是否过度依赖非主营业务。
第二，商业经营环境。应考虑下列事项：目前的信用情况；目前的权益市场；公司所有权的争夺战；公司的运营及纯利润对经济及政治因素的敏感度；公司产品在市场的持续存货度；公司是否经常签订企业合并、重组协议，公司重组后业绩发生惊人变化；公司股价是否长期偏离其投资价值或股价是否与公告惊人的吻合；关于公司采用先进技术能力的分析；注意公司经营方向变化的分析；公众形象。
第三，主管单位、会计政策及法令的要求。应考虑下列情况：公司营业执照或合约的现况；新的税法或其他法令的变化对公司的潜在冲击；公司与主管单位的关系；政府机关所颁布的法令对于公司运营、定价及产品质量的管理程度；公司是否更换了会计师公司或解雇了审计人员；是否为了达到某个目标，以牺牲企业其他方面的明显利益为代价；⑦企业是否变更会计政策和会计估计。
二、内部环境信号
内部环境信号包括财务结构、经营绩效等，但最主要的是公司内部控制制度。如在郑百文被拒绝发表意见的审计报告中，注册会计师明确指出该公司缺乏可信赖的最基本的内部控制制度。拥有良好内部控制制度的公司在应付公司风险、提高公司盈利方面有更好的表现。企业经营失败、财务报告粉饰及不守法经营在很大程度上都可以归结为企业内部控制的失效。但一般分析人员不可能深入了解企业内部控制制度，因此，重点在于评价影响企业内部控制的以下环境因素：董事会；企业管理者的素质。
财务报告舞弊动机识别法
公司进行报告舞弊的动机可谓多种多样，对其动机进行分析和关注并在执行后续分析过程中予以考虑将有助于发现可能的财务报告舞弊行为，抓住财务会计报告舞弊识别的线索，降低投资风险。
一、为业绩考核而粉饰财务报告
企业的经营业绩的考核办法一般以财务指标为基础，比如利润计划的完成情况、投资回报率、产值、销售收入等，都是经营业绩的重要考核指标，而这些财务指标的计算都涉及到会计数据。除了内部考核外，外部考核主要也是根据销售收入、资产总额、利润总额来确定的，如行业排行榜。经营业绩的考核，不仅涉及到企业总体经营情况的评价，还涉及到企业厂长经理的经营管理业绩的评定，并影响其提升、奖金福利等。为了在经营业绩上多得分，企业就有可能对其财务报告进行包装和粉饰。可见，基于业绩考核而进行财务报告的舞弊是最常见的动机。
二、为满足新资本需求动机
以上市公司发行股票为例，它具体经历了一共三个阶段：初次发行阶段；配股阶段；增发新股。
三、为取得间接经济利益
假若公司披露良好的盈利水平，其间接的经济利益也是明显的。如对外筹集债务资金就比较容易，且资金成本会相对较低；当公司面临被兼并或被收购的危机时，可以用良好的盈利能力和财务实力进行反兼并和反收购；有利于维护、提高公司股票的价值，树立公司良好的形象；与公司相关的各方会更有信心地与公司合作，开展商业信用更加便利，从而使公司在激烈的市场竞争中处于主动地位。
四、政治和政策因素的动机
由于许多地方的市长、局长是从大型国有企业的厂长、经理中挑选出的，因此，从某种意义上说，国有企业扭亏为盈、创造良好经营业绩已成为一项政治任务。对厂长经理而言，完成这项任务可能仕途光明，否则可能职位难保，甚至下岗分流。在这种政治压力下，国有企业很有可能舞弊财务报告。再如我国国家审计署1998年对石油、石化等垄断性行业56家大企业的审计表明，石油企业少报利润20.66亿元，石化企业多报利润59.10亿元。在一般国有企业倾向于多报利润的情况下，为什么石油企业却会少报利润呢？由于价格体制的原因，石油行业一直享有中央政府财政补贴的优惠政策，但随着市场化改革的深化，石油行业企业自负盈亏的压力越来越大，为了尽可能多地保留一些优惠政策，石油行业就有了少报利润的动机，以作为和政府讨价还价的理由。
财务报告舞弊防范体系构筑
一、收付实现制的缺点
（一）不能全面核算和反映政府资产负债，导致政府资产负债规模状况不实
目前，我国政府的财政总预算会计还没有对政府的固定资产的进行核算。行政事业单位会计虽然对固定资产进行核算，但也仅仅是在购入时作为固定资产入账，之后就不再继续对固定资产进行管理核算。存量固定资产资产的增值和损耗情况得不到反映。负债方面，当期不发生现金收付的债务本息、公共部门雇员养老金等许多跨年度义务不确认为负债。政府为重点项目等作担保等形成的或有负债也不予记录、确认或以其他方式公开披露。收付实现制在很大程度上增加了政府的财政风险，给政府的财务管理造成很大的问题。
（二）无法准确核算政府提供服务的成本信息，不利于绩效评价和效率提高
由于收付实现制政府会计在计量政府服务成本时，没有考虑那些支出己经发生，但款项尚未支付的费用项目，如应由本期负担却在以后年度偿还的贷款利息，也不考虑长期资产的耗损，这就使得政府成本核算不完整，造成政府公共服务的成本被低估的现象。用这种成本信息去评价政府工作效率和服务质量将产生偏差，不能适应开展政府绩效管理的需要，也不利于政府部门内部激励机制的构建。
（三）不能反映年终实际结余，造成会计信息不实
政府采购和国库集中支付制度实施以后，采购环节和付款环节相分离，政府采购货物的验收与货款的支付存在时间间隔。在收付实现制下，总预算会计的财政支出以实际拨款金额列报。在年末，若因某些原因造成采购已基本完成而款项尚未支付的情况，则会使支出数小于实际发生数，因而形成预算资金结余，但实际上这部分应付未付的资金己经是实施项目必需的资金，并不是真正的预算结余，这就影响了会计信息的真实性，给以后年度预算的安排造成假象。
（四）信息披露不完整，影响财政信息透明度
在收付实现制下，政府当年的财政报告的重点内容是当年预算的执行情况，并不包含政府当年的负债情况以及政府当年财政资金的具体使用情况。而且，政府的财政报告并没有列示出当年政府的各项活动的具体成本以及取得的效果，对影响当年预算执行情况的重大问题、受托责任履行情况等也没有说明。因此，在这种会计制度下政府财政信息披露不完整，信息透明度低，不利于公众进行有效的监督，政府在这一过程中的职能也没有很好的体现。
二、权责发生制政府会计的优点
（一）能够如实提供评价政府财务状况和运营绩效所需的信息
权责发生制政府会计信息包含了政府运营各方面的综合数据。在权责发生制下，政府的各项活动以及各项公共支出的具体资金使用情况以及对这些支出成果的后续管理成本都会有一个系统的体现。而且，政府的负债信息也会比收付实现制下更加完整，避免了收付实现制下的财政隐患。同时，在权责发生制下，政府对养老金等相关预算也能变得更科学，在具体的预算过程中能够加强对风险的评估，进而有效地防范财政风险，为政府下一年度的财政预算提供科学的依据，而且，也有利于公众对政府的各项职能进行监督。
（二）能够提供真实完全的成本信息
在权责发生制下人们能够清楚的了解政府进行各项活动时资金和资源的使用情况，这些成本不仅包括具体的资金成本，还包括资产损耗等成本。权责发生制政府会计能够帮助人们了解政府提供相关公共服务的具体成本信息，更客观地评价政府各项职能的履行情况。这种真实成本信息能够有效的激励相关部门关注绩效，降低相关公共产品和服务的成本。另一方面，也能够为政府的决策者提供做出正确决策所需的完整的财政成本信息。
（三）能够强化公共受托责任
政府部门既要对现金的流入、流出负责，也要对其管理的资产和负债负责时，其受托责任就强化了。权责发生制会计信息的一个重要作用就是提高了评价管理绩效的准确度。引进权责发生制会计之后，机构需要清楚地界定与他们提供服务的全部资源成本相对应的服务绩效，因为要对绩效进行更细化的评价，必然要求有关政府及其支出及其机构管理活动的财物和非财务信息。目前的收付实现制政府会计体系存在的一个问题是，它不考虑相关的机构是否能够对相关结果负责就来评价政府的绩效，这就造成了考核的不准确性。相比之下，权责发生制会计制度能够让政府的相关部门对提供的公共服务以及使用的资源负责，强化公共受托责任。
（四）能够提高政府活动全部资源成本的透明度
权责发生制会计要求政府除报告现金流量之外，对资产、负债、收入和费用都要充分报告。这些会计要素之间彼此紧密关联，例如，收入与费用之差直接影响净资产状况，而现金余额的变动会与业务活动的结果及其资产和负债的变动相协调。这种完整的框架为宏观财政管理提供了关键信息，同时也可作为战略计划和财务管理的有力工具。另外，被收付实现制会计挡在门外的非现金交易，如：某些交易的互相抵消、或有负债的发生和解决等，在权责发生制会计框架下得以日常、系统地报告。这些都能够提高政府活动全部资源成本的透明度。
三、权责发生制政府会计改革思路
（一）明确政府会计体系、制定统一规范的政府会计准则
本文认为新的政府会计体系应当把当前的预算会计分成政府会计和非盈利组织会计两个分支，其中政府会计涵盖总预算会计以及行政单位会计，而把事业单位会计归类为非盈利组织会计。制定新的统一规范的政府会计准则。明确政府会计的核算内容，应涵盖政府的所有资产和负债，包括或有负债、政府对外投资等。在会计基础上则应注重权责发生制的应用，对固定资产、长期负债等建立折旧和计提偿债准备金制度。参照企业会计准则，科学地确定各类会计估算方法。借鉴上市公司的标准建立政府财务报告制度，充分披露政府运行的各项信息。
（二）逐步引入权责发生制会计基础
权责发生制改革是一项复杂的、系统的改革，很难同时具备整体推进的所有要求，贸然整体推进必然产生许多问题，诸如会计信息衔接，人员素质参差，业务理解偏差等等，会给工作和财务信息质量造成很大影响。自改革开放以来，我国的各项成功的政治体制改革和经济体制改革，都是采用渐进的改革方式。这使新设计的系统易于被人们接受使用，最大程度上减少改革阻力和成本。现阶段我国政府会计引入权责发生制的总体设计应该是：初级阶段采用修正的收付实现制基础，即原则上采用收付实现制，对某些特定业务先行采用权责发生制基础。如：预算支出中的退休养老金、政府采购中跨年度资本性支出，长期资产和长期负债等；改革中期随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范，扩大权责发生制的会计基础范围，直到最后实行完全统一的权责发生制会计基础。
（三）构建和完善权责发生制政府财务报告体系
实施权责发生制后，新的财务报告应当参照上市企业财务报告体系来设置，从结构上来说，包括本级政府财务报告和政府合并财务报告。从具体内容来说，应当包括：主要财务报表、财务报表附注、财务报告文字说明以及审计报告等。
具体内容见下表：
构成 内容 说明
主要财务报表 预算执行情况表、资产负债表、营运业绩表、现金流量表、各类资产负债明细表 政府财务报告的核心内容
财务报表附注 编制基础种类、原因及其影响；采用会计政策和会计估计的内容及原因；资产、人员数量和结构等非财务性指标；其他有可能影响主要财务报表公允性的信息等 财务报表的重要补充和扩展
文字说明 财政资金受宏观经济和宏观调控的影响程度；政府财政收支的完成情况和财务状况；社会关注的热点问题和投资项目所涉及到的财政收支情况；重大的财政管理和政府财务管理改革情况；未按法定要求执行的财政资金支出的原因等 对主要财务报表和财务报表附注所反映的信息的分析评价
审计报告 合规性审计、财务审计、绩效审计 政府财务报告是否公允、真实的鉴证
四、权责发生制政府会计改革的配套改革
（一）推进社会主义民主政治改革，加强民主政治建设
尽管我国的民主法制建设取得了巨大成就，但人治思想依旧普遍存在。在政府公共管理活动中，民主决策机制没有建立起来，监督机制也不够坚实有力。在政府财政活动中，地方领导为了政绩往往忽视项目的实际效益，对于举债行为也比较随意，缺乏谨慎和缜密的理论分析。这与我们目前的政治体制和干部提拔机制有很大的关系。因此，需要在政治领域加快改革步伐，以精神，把坚持党的领导和依法治国有机结合起来，积极推进政治体制改革，加快民主政治建设步伐，这样才可以为改革构建良好的政治文化氛围。
（二）加快政府职能转换，建设公共服务型政府
权责发生制政府会计是和市场经济以及民主政治相适应的政府会计核算基础，相应的政府也应该是公共服务型政府。政府主要职责是提供公共服务和公共产品，促进社会公平和经济发展。政府应严格区分其公共服务和经营性职能，其经营活动应只限于关系国计民生及国家安全稳定的行业。目前在我国政府考核体系下，经济建设、GDP增长成为主要考核指标，这成为政府财务活动中很多寻租和腐败的根源，也成为推行权责发生制政府会计的阻碍，因此推行权责发生制政府会计改革必须要构建公共服务型政府。
关键词：班组绩效管理 企业文化
一、引言
生产制造型企业的任何一项生产指令最终都是由车间、班组来完成的。如果车间和班组工作的计划性不强，组织得不周密，领导不到位，质量控制达不到标准，导致产品质量下降，企业的经济效益就无法保证。另外，如果企业、车间、班组之间的关系协调不好，只会不顺畅，激励效果不佳，信息沟通不及时，凝聚力就会下降，企业就很难发展。
二、研究背景
由于工厂没有班组考核标准，班组就没有目标，没有目标就没有动力，推行全员绩效考核无法落实，因为班组是企业组织生产的最小单元，制定一套班组绩效考核管理方案，达到班组管理提升的目标是亟待解决的问题。
每一位职工处于班组之中，班组是企业管理中最基础的一级管理组织，是企业组成的最小组织单位，是企业推进管理下沉，确保企业目标和任务达成的基础和保证。班组效能的高低，直接影响到企业各项生产经营目标的实现，打造、构建高绩效班组有助于提高班组效能，保证整个企业的高效运作，圆满完成各项工作任务。
三、方案实施
1、班组考核内容标准化
班组考核内容根据工厂实际结合公司目标分为9个项目，分别为班组生产计划完成率、班组一次交检合格率、工艺纪律执行率、低值易耗费用计划完成情况、现场“5S”目标完成情况、设备维护保养目标完成情况、生产安全目标完成情况、班组劳动纪律执行情况、班组执行力、金点子、改善，各职能办公室分别对9个项目进行考评。
（1）通过充分调研讨论后，策划并设计班组管理指标库。明确班组主营业务指标和班组综合管理指标，通过指标导向，引导班组明确日常工作中的管理重点；班组指标库的建立分为以下三个模块和一个加分项：
生产模块：班组生产计划完成率、低值易耗费用计划完成情况、现场“5S”目标完成情况、设备维护保养目标完成情况、生产安全目标完成情况、班组劳动纪律执行情况。
质量模块：班组一次交检合格率、工艺纪律执行率。
综合模块：金点子、改善、执行力。
加分项：班组QC活动、班组劳动竞赛。
（2）设计班组各项指标评分标准，三大模块（生产模块、质量模块、综合模块）班组评估报告样式，并对每月三大模块班组评估报告进行汇总，进而形成每月的班组评估报告并定期，同时在厂内设立班组看板，介绍工厂各个班组九项指标的完成情况。
（4）根据班组九项指标输出的数据结果，制定合理的班组激励机制，进行绩效分等，分及格、优秀、卓越三个级别，分别用一颗星、两颗星、三颗星标识，为实现班组激励提供了制度保障。
（5）制定班组绩效评奖方案，策划差异分析报告，以班组为平台，每月汇总出班组分数，由班长对班组内成员出现的违规项进行再次通报，要求排名靠后的班组提交差异分析报告并对其进行原因查找，自我分析；要求卓越班组管理经验分享，以先进带动落后，促进班组管理能力的整体提升，同时对卓越班组进行表彰和奖励。使员工时时清楚自己的不足，实现员工自我监督，自我管理
2、看板管理的标准化
看板管理的好坏直接关系到班组管理的好坏，因此，看板管理的标准化显得尤为重要。
（1）制作暖色调看板，为冷冰冰的工厂增添生机。
（2）严格统一生产、质量、综合、加分项等班组目标库数据的来源、确保准确性，可溯性，规范性。
（3）设定班组看板的更新时间，把收到的三大模块的有关报表内容按时更新到班组管理看板上。建议采用以月为单位，每月小总结，一季度大总结。
四、效果展示
按照班组考核目标标准库项目，制定班组考核内容展示界面，如图1所示。工厂有十个班组，制定十个同样的展示模板。十个班组内容整理后，用一块班组管理看板展示，做到了直观、形象、比较性强。班组管理看板如图2所示。
安全生产考核奖惩管理制度
1
目的为认真贯彻执行安全生产方针、目标，落实安全生产责任制，确保生产安全文明进行，将安全生产目标责任考核与奖励、惩罚有机地结合起来，促进安全生产管理水平的全面提高，使安全生产工作规范化、科学化、制度化、标准化，特制定本制度。
2
适用范围
本制度适用于本公司所有部门和人员的安全生产考核奖惩管理。
3
考核依据
3.1
总经理签署《安全承诺》，定期进行安全生产绩效考核。
3.2
逐级签订《安全生产目标责任书》,明确年度工作目标并予以考核。
3.3
每名员工与部门负责人、部门负责人与总经理签订《安全生产目标责任书》。
3.4
员工调整工作岗位时《安全生产目标责任书》的具体内容随之改变。
3.5
综合办负责执行公司级安全考核与奖惩，重大安全责任事项的
考核报总经理审批。
3.6
各部门负责本部门安全生产工作的绩效考核，安全员负责监督。
4
实施细则
4.1
一般规定
4.1.1
公司年终总结时，由各部门按照考核情况推荐，安全员按照奖惩细则审核，提出奖励建议，报总经理批准，给予奖励。
4.1.2
对安全生产有特殊贡献者，由部门推荐，公司安全生产委员会审议，总经理批准给予奖励。
4.1.3
发生安全事故后，由公司安全生产委员会根据《安全事故管理制度》明确责任，确定责任人，按照“四不放过”的原则处理，对责任部门、责任人、相关人员进行处罚。
4.1.4
所罚款项由综合办从被罚部门或个人奖金中扣除，不得摊入生产成本。对所罚款项，财务科应立专用户头，列入暂存款——安全专款中，由财务科掌握用于安全生产工作。
4.1.5
坚持公平、公正、公开的原则，实事求是的进行奖惩，并接受全员监督。
4.1.6
综合办负责编制、修订本制度，公司安全生产委员会审核，总经理批准后实施。
4.2
奖励
凡具有下列情况之一者，按其功绩大小，分别给予精神表扬和/或物质奖励。
4.2.1
认真执行安全生产方针、政策、法律和规定，在安全生产工作中做出显著成绩，年终总结被评为优秀的部门和个人，各奖励200元和100元。
4.2.2
对于安全技术规程执行得好，安全生产、文明生产有显著成绩的部门、车间和个人，各奖励100元。
4.2.3
由于认真检查，及时发现重大事故隐患，采取有效措施，积极参与抢险救灾，避免重大火灾、爆炸、人身伤亡、装置停产、主要设备损坏以及有其它显著成绩者，奖励100元。
4.2.4
为保证安全生产，积极提出合理化建议，经有关部门审查，确有较大价值，列为安全技术措施项目，实施后，经实践考核有效者，奖励50元到500元。
4.2.5
对改善劳动条件，消除尘、毒和噪音危害，预防职业病发生，对环境保护贡献较大的技术改进项目的主要成员，奖励50元。
4.2.6
在发生重大火灾、爆炸事故中，临危不惧，奋勇抢救，保护公司财产和人身安全，避免事故扩大，措施得力，成绩突出者，奖励200元到2000元。
4.2.7
及时制止违章和误操作并转危为安者，奖励200元到1000元。
4.2.8
举报事故经确认属实者，奖励50元。
4.3
处罚
安全生产处罚分为经济处罚、行政处罚和刑事处罚。
经济处罚:公司扣罚安全生产责任者的奖金收入。
行政处罚：警告、通报批评、责令检讨、停职检查、解除劳动合同等。
刑事处罚：造成严重后果构成犯罪的，按照国家法律，移送司法机关追究刑事责任。
4.3.1
发生因工伤亡事故的处罚
发生死亡或重伤事故，处以2000元和500元的罚款，对责任部门进行通报批评，部门经理予以责令检讨，责任人予以停职检查、解除劳动合同。
发生轻伤事故，要对责任部门和责任者给予警告，责任人予以责令检讨，并分别处以200元和50元的罚款。
对于较大、重大未遂事故，要对责任部门和责任者给予警告、通报批评。
4.3.2
违章违纪处罚
对在生产作业中，不按规定穿戴好劳动防护用品的职工和管理人员，给予警告、通报批评、责令检讨，并处以20元的罚款。
在生产作业中，未按本岗位操作规程操作，给予责令检讨、停职检查，并处以50元的罚款。
对随意向下水道排放有毒有害液体的部门和个人，给予停职检查、解除劳动合同，并分别处以1000元和200元的罚款。
对生产区内机动车辆超速行驶，违章驾驶或违章乘车者，未造成事故者，给予警告、通报批评，并处以20元的罚款。
对车间内安全通道不畅通的责任部门，给予警告处分，并处以100元的罚款。
对不按安全生产各项管理制度进行工作的部门和个人，给予责令检讨、停职检查，并处以200元和50元的罚款。
除上述情况外，对其它违反安全生产规章制度的，可参照奖惩细则酌情处罚。
4.3.3
存在事故隐患的处罚
对存在事故隐患的部门，有下列情况之一者，酌情给予处罚。
各种生产设备、仪器、仪表和生产场地的防护装置、安全装置、指示信号装置要齐全、有效、可靠，对不符合要求的相关部门给予警告、通报批评处分。
对各种安全装置未按规定进行定期校验的，给予警告处分。
经检查认定为事故隐患，在接到《隐患整改通知书》后，对在限期内能消除而不消除的；本部门不能消除，但应制订临时安全措施而不制订的；本部门不能消除，但应提出上报而未提出上报的部门，给予责令检讨、停职检查、解除劳动合同，并处以500元的罚款。
4.3.4
加重处罚
凡有下列情况之一的应加重处罚，具体加重程度由公司安全生产领导小组研究决定。处罚方式包括对当事人罚款、停职检查、解除劳动合同。
违章指挥，造成因工死亡、重伤、轻伤、急性中毒及重大未遂事故的。
发生事故后仍不采取有效措施，不认真吸取教训，致使事故重复发生的。
发生事故隐瞒不报、虚报或故意拖延时间不报的。
接到《隐患整改通知书》后不按期排除隐患或未采取有效措施而发生事故的。
对工作不负责任，因故发泄私愤，有意扰乱操作，造成经济损失和违反劳动纪律，不严格执行规章制度造成事故的。
对已列入安全技术措施项目，不按期实施又不采取应急措施而造成事故的。
对忽视劳动条件，削减或取消安全设备、设施而造成事故的。
对设备长久失修，备用设备起不到备用作用，带病运转又不采取紧急措施而造成事故的。
对违章设计、制造、安装或不按设计方案施工造成事故的。
0凡阻止、干扰、刁难安全管理人员进行正常工作或无理取闹、拒绝安全管理人员检查的。
4.3.5
减免处罚
有下列情况之一的，可酌情减免处罚，具体减免程度由公司安全生产领导小组研究决定。
因不可抗拒的自然灾害或意外事故而造成伤亡事故的。
发生工伤事故属于本部门以外其它原因的。
对事故隐患积极采取治理措施，但限于技术水平，在限期内未达到规定的。
发生事故后，能迅速改正错误，表现较好，能积极组织(配合)调查，认真进行事故分析，并能配合制订防范措施的。
4.3.6
其他处罚
发生事故时，对构成犯罪的交由司法机关追究刑事责任。
发生事故需赔偿经济损失的，其赔偿金额由公司研究决定，赔偿款应从本人工资中扣除。但每月扣除罚款后的剩余部分，不应低于当地政府规定的最低工资标准，直至逐月扣完。
5
附则
本制度自批准之日起施行。
安全生产考核奖惩制度
1
总则
1.1为了贯彻执行“安全第一，预防为主，综合治理”的安全生产方针，搞好公司安全生产、安全防火和劳动保护工作，防止各类事故发生，把事故隐患及时消灭在萌芽状态，达到防患于未然，确保公司安全生产的顺利进行，特制定本制度。
1.2
本制度适用于公司各部门（区域）、承包经营单位。
2
奖励
凡具有下列情况之一者，分别给予表扬或奖励：
2.1对于安全生产成绩显著的班组和个人；
2.2由于认真检查，及时发现重大事故隐患、采取有效措施、积极参与抢险救灾，避免重大火灾、爆炸、人身伤亡及其它显著成绩者；
2.3为保证安全生产，积极提出合理化建议，经有关部门审查，确有很大价值，列为安全技术措施项目，实施后，经实践考核有效者；
2.4对改善劳动条件，预防职业病发生，对环境保护贡献较大的技术改进项目的主要成员；
2.5在发生重大火灾、爆炸事故中，临危不惧，奋勇抢险、保护国家财产和人身安全，避免事故扩大，措施得力，成绩突出者；
2.6及时制止违章操作并转危为安者；
2.7举报事故经确认属实者；
2.8在安全专项活动及安全宣传中成绩显著的部门和个人。
3
处罚
对违反公司安全生产规章制度的部门和个人，公司将严格追究其违章违纪和造成事故的责任。
3.1各种违章违纪的处罚：
3.1.1凡不按公司规定办理各种作业票、证，视情节罚作业部门或个人50—100元/次，各种作业票、证涂改、代签、越级审批无效；
3.1.2凡违反禁烟规定，在禁烟区吸烟者200元/人，在禁烟区内的各部门辖区内，发现烟头、烟灰等迹象罚责任部门100元/个；
3.1.3违反劳动保护用品管理制度，不按规定着装，扣罚50/人，穿带钉鞋进入易燃易爆等区域罚款100元/次；
3.1.4各种车辆无安全措施入厂罚款100/元/次，罚所经门卫责任人50元/次；
3.1.5凡不按规定持证上岗者，罚款50元/人、次；
3.1.6损坏各种安全防护设施，防、灭火器材、安全标志的，赔偿经济损失的50—100%；
3.1.7不按规定时间、内容对新工人进行入厂、调岗、复工教育的，扣罚责任部门100/人、次；
3.1.8各类事故隐患未限期整改的，扣罚50—100元/项；
3.1.9发生各类事故隐瞒不报、谎报或拖延不报的，扣罚责任部门100元/次；
3.1.10各种作业票、证未经监护人、安全负责人签字的视为无效，扣罚责任部门50元/次；
3.1.11发生事故后，凡不按照“四不放过”原则进行事故处理的，扣罚责任部门200元/起；
3.1.12进入毒、噪声等具有职业危害的工作场所，未按规定佩戴劳动防护用品者，经说服教育屡教不改者扣罚50元/人。
3.1.13其它各种违章，视情节扣罚50—10000元/人、次；
3.2
凡下列情况之一者，必须严肃处理：
3.2.1对工作不负责任，因故发泄私愤，有意扰乱操作，造成经济损失和违反劳动纪律，不严格执行规章制度造成事故的主要责任者；
3.2.2对已列入安全技术措施项目，不按期实施又不采取应急措施而造成事故的主要责任者；
3.2.3对违章指挥、冒险作业，劝阻不听而造成事故的主要责任者；
3.2.4对忽视劳动条件，削减或取消安全设施、设备而造成事故的主要责任者；
3.2.5对限期整改的事故隐患，不按期整改而造成事故的主要责任者；
3.2.6对发生事故后，破坏现场，隐瞒不报或谎报的主要责任者；
3.2.7对发生事故后，不认真吸取教训，不采取措施致使事故重复发生的主要责任者；
3.2.8在上级组织开展的专项安全活动期间，发生事故的主要责任者。
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