时间：2022-04-22 19:22:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地储备管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为规范土地储备行为，加强土地储备资金财务管理，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》》（国发［*］15号）以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（［*］100号）等有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于土地储备资金财务收支活动。
第三条本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
第四条土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。
第二章土地储备资金来源
第五条土地储备资金来源于下列渠道：
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；
（五）上述资金产生的利息收入。第六条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。
第七条土地储备机构储备土地举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。
第三章土地储备资金使用范围
第八条土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。
第九条土地储备资金使用范围具体包括：
（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费；以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。
（三）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。
（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。
第十条土地储备机构用于征地和拆迁补偿费用以及土地开发费用支出。应当严格按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔*〕100号）以及财政部、国土资源部、中国人民银行联合公布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔*〕68号］的有关规定执行。
第十一条土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
第四章土地储备零星收入管理
第十二条土地储备零星收入是指土地储备机构在持有储备土地期间，临时利用土地取得的零星收入，不包括供应储备土地取得的全部土地出让收入。
供应储备土地取得的全部土地出让收入。统一按照〔*〕100号文件以及财综〔*〕68号文件规定实行“收支两条线”管理。
第十三条土地储备零星收入包括下列范围：
（一）出租储备土地取得的收入；
（二）临时利用储备土地取得的收入；
（三）储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入；
（四）其他收入。
第十四条土地储备零星收入全部缴入同级国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理。第十五条土地储备零星收入缴入同级国库时，填列《*年政府收支分类科目》》103类“非税收入”07款“国有资源（资产）有偿使用收入”99项“其他国有资源（资产）有偿使用收入”科目。土地储备零星收入缴入同级国库的具体方式，按照省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门规定执行。
第五章土地储备资金收支预决算管理
第十六条土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划，按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后。报同级财政部门审定。其中：属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算，严格按照政府采购有关规定执行。
第十七条同级财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备资金收支项目预算。
第十八条土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行；并根据土地收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批。其中：属于财政性资金的土地储备支出，按照财政国库管理制度的有关规定执行。
第十九条土地储备机构需要调整土地储备资金收支项目预算的，应当按照规定编制预算调整方案，经主管部门审核后。按照规定程序报同级财政部门批准后执行。
第二十条每年年度终了；土地储备机构要按照同级财政部门规定，向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算；并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。
第二十一条土地储备机构从财政部门拨付的土地出让收入中安排用于征地和拆迁补偿、土地开发等支出，按照支出性质；分别填列《*年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”08款“旧有土地使用权出让金支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”等相关科目。同时，分别填列支出经济分类科目310类“其他资本性支出”09款“土地补偿”、10款‘步置补助”、11款“地上附着物和青苗朴偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“其他资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。
第二十二条土地储备机构从国有土地收益基金收入中安排河于土地储备的支出，按照支出性质，分别填列（（*年政府收支分类科目）支出功能分类212类“城乡社区事务”10款“国有土地收益基金支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”科目。同时，分别填列支出经济分类310类“其他资本性支出“09款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款。地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“其他资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。
第二十三条土地储备机构日常经费预决算管理。按照同级财政部门规定执行。
第二十四条土地储备资金会计核算办法，按照财政部规定执行。具体办法由财政部另行制定。
第六章监督检查
第二十五条各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查；确保土地储备资金专款专用；督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入，努力提高土地储备资金管理效率。
第二十六条土地储备机构应当严格执行本办法规定，自觉接受财政部门、国土资源管理部门和审计部门的监督检查。
第二十七条对于违反本办法规定的行为，严格按照国务院的《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定进行处理。同时，要依法追究有关责任人的责任。第六章附则
第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门应当会同国土资源管理部门根据本办法，结合本地区实际情况。制定具体实施办法，并报财政部、国土资源部备案。
土地执法
2007年,土地管理叫得最响的关键词当属土地执法。土地法律是土地管理秩序的最基本防线。然而,长期以来,我国土地管理有法不依、执法不严的问题依然大量存在。为强化土地执法,2006年我国建立了土地督察制度。2007年,是建立土地督察制度后的首个行动年。从清理出的土地违法案件数量、曝光的土地违法案件数量以及查处的土地违法案件来看,土地执法可谓有声有色。当然,从我国的国情来看,建立土地管理法律秩序仍然任重道远,需要持之以恒的不懈行动,也需要不断改革完善土地管理法律法规。
土地储备
2007年,《土地储备管理办法》正式出台,这意味着我国政府土地储备有了一个基本的规范,土地储备一词正式成为我国土地管理中的专门规范术语。数年前,在土地储备探索起步的时候,政府土地储备的功能并未被许多人理解和接受,争论很多。
而国内外的实践都说明,对于处于快速城市化阶段的国家和地区,政府土地储备十分必要。保证政策性保障住房的用地供应,促进土地规划有效实施,盘活闲置低效利用土地,保证规划管制性土地增值归公,增进社会公平,控制土地投机等,都需要政府运用土地储备手段。我国的土地储备,从一开始就在这些方面发挥了重要作用。《土地储备管理办法》在规范土地储备行为的同时,也为今后土地储备的发展提供了政策支持。
耕地占用税
2007年末,新修订的《耕地占用税暂行条例》出台,从明年起耕地占用税标准提高4倍。1987年开征的耕地占用税是一种政策性很强的税种,其政策目的是约束和控制耕地占用,支持农业开发。过去20年里,经济在飞速发展,但耕地占用税一直执行当初的标准。
这次修订的耕地占用税条例,将标准提高4倍,同时考虑了税收的公平原则和国民同等待遇原则,取消了过去铁路线路、飞机场跑道、停机坪等项目享有的减免特权,将外商投资企业和外国企业也纳入了征收范围。
对于划拨供应的土地来说,提高耕地占用税标准,无疑会提高用地者取得土地的刚性成本,可通过增加占用耕地的成本来控制耕地占用。但是,对于经营性用地,和过去相比,由于土地供应制度已经发生了重大变化,提高耕地占用税标准所起到的控制耕地占用的政策功能有多大,需要重新思量。当然,由于耕地占用税用于农业开发,所以征收耕地占用税并提高征收标准,有利于支持农业开发公共投资。
第二条（适用范围）
本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。
第四条（原则）
（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；
（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；
（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；
（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。
第五条（机构及职能）
区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。
第六条（土地储备开发范围）
下列四类土地应当进行储备:
（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（管理部门）
区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。
第二章土地收购储备
第八条（储备计划）
凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（土地收购的其它规定）
土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。
第三章储备土地开发
第十一条（开发方式）
区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。
用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。
用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。
第十二条（储备土地期间的权利行使）
在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。
区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。
第四章储备土地出让
第十三条（出让计划）
区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。
土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。
第十四条（出让方式）
储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。
“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。
第十五条（土地出让基准地价和达标标准）
区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。
工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。
工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。
第十六条（土地出让的其它规定）
土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。
第五章土地储备资金管理
第十七条（资本金来源）
区土地储备中心的资本金由区财政注入。
第十八条（开发资金筹措）
区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。
第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)
工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。
第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）
土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。
第二十一条（工业区政策）
土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。
第二十二条（一城九镇政策）
枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。
第二十三条（资金运作机构）
区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。
第二十四条（财政监督管理）
区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。
（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。
（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。
（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。
第二十五条（资金运作程序）
为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。
各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。
第二十六条（专款专用）
按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。
第二十七条（审计监督）
区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。
第六章相关责任
第二十八条（土地征而不用的处置）
本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。
第二十九条（土地征多用少的处置）
对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。
第三十条（未达标的处置）
一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。
第三十一条（资金违规使用责任）
按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。
第三十二条（违纪违法人员的责任追究）
相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。
第三十三条（纠纷处理）
有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。
第七章附则
第三十四条（负责解释）
本办法由区房地局、区财政局、区计委分别按相关职责负责解释。
我国政府在实施土地储备制度的过程中经历了一个不断深化认识的过程，从各省市政府印发的相关政策文件中也可窥见一斑。1996年，上海市政府为实现“盘活闲置土地、帮助国企改革”等目标，成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心；1997 年3月，上海市印发了《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，办法中规定“收购，是指由市房地局依法征收土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为；储备，是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为。”此文件中，土地收购主体与土地储备主体不同，土地收购主体是市房地局，土地储备主体是市政府。土地收购、储备主要环节包括土地取得、整治和储存。
2002 年4月，北京市人民政府批转市国土房管局《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发4 号）中规定，土地收购储备制度是“指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。”土地储备主体是市政府，储备环节主要包括土地取得、整治储存和出让。
2007 年12月，国土部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发 277 号），该办法认为“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”该办法是国内目前最具权威性的部门规章，也是我国各级政府实施土地储备的主要法律依据。
综合国土资源部门以及各个地方政府关于土地储备的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。一是制度及目的。土地储备制度是政府土地利用制度的基本制度，其间接目的盘活存量土地资产，优化土地资源配置，保障土地合理利用；最终目的是提高建设用地保障能力，加强土地市场调控，高效、有序、集约进行土地利用和供应。二是相关主体职能。土地储备主体是政府授权成立的土地储备中心，负责对各类用地进行统一收购或收回；由土地储备中心或土地储备中心委托的市场化机构，负责土地整理和前期开发（主要指市政基础设施和配套设施建设）；土地储备中心再通过国土资源局等部门，以招拍挂的方式将土地进行出让和供给。三是环节及内容。土地储备包括土地征购（或取得）、土地整理和前期开发、土地存储和出让三大环节。土地征购（或取得）指通过征收、收购、收回、置换等方式取得，如集体土地征收，国有土地收购（回），国有土地上房屋征收等内容；土地整理和前期开发包括拆迁、安置、市政基础及配套设施建设等内容，其主要目的是将“生地”或“毛地”变为“熟地”，达到土地招拍挂出让条件；土地存储和出让，是指土地根据用地计划有序地实现出让和市场供应的过程。
二、土地一级开发的概念及内涵
2000年12月，北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京国土房管出1100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。2005年印发了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市540号），该文与前文相比，土地一级开发概念有所变化，前文提出的“一级开发”概念变为后文提出的“土地储备和一级开发”。后文中规定：“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”土地储备和一级开发主体是政府，主要环节包括土地征购、拆迁、基础设施建设。
2006年5月，北京市国土资源局印发了《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》（京国土市〔2006〕290号），其中第七条规定“土地储备机构作为土地一级开发项目的招标人，负责组织编制土地一级开发项目实施方案、组织实施项目招标投标活动、与中标人签订土地一级开发委托协议，以及对中标人在土地一级开发过程中实施监督管理。”，且第十条中规定“拟实施土地一级开发的工作内容，包括前期手续办理、征地拆迁组织和市政基础设施建设等。”该办法表明，土地一级开发主体为土地储备机构通过招标方式确定的中标人，开发内容主要是指土地平整及前期开发。
综合有关政府部门及研究学者关于土地一级开发的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。从一级开发目的来看，是使“毛地”或“生地”变为“熟地”，达到土地出让的条件和标准，是为土地出让所做的前期准备，即为土地储备中的土地整理及前期开发环节；从一级开发的内容来看，主要包括前期手续办理、征地拆迁组织、市政基础设施和市政配套设施建设；从土地开发市场分类来看，土地一级市场是土地一级开发存在的前提和条件，它是以土地使用权出让为主的市场，并且土地一级开发主体仅仅是获得了一级土地的开发权，而非使用权或其他权项；从土地出让方式的变迁来看，土地一级开发是在土地储备制度建立后逐步提出的，土地储备制度的核心是由改变由传统的“生地出让”、“毛地出让”向“熟地出让”，改变由传统的房地产开发商一级、二级联动开发的模式政府主导一级开发模式，改变传统的协议出让为招拍挂出让。从土地储备制度对土地一级开发的影响来看，我国土地储备制度的产生及存在，意味着土地一级市场从开发主体、开发模式上发生了根本性变化，也体现出了土地一级开发主体的专业性和市场地位；土地储备内容包含土地一级开发内容。
三、土地储备与土地一级开发的联系及区别
结合上述理论分析，土地储备与土地一级开发在实施主体、实施目的、土地权属等方面具有一定的互相联系，但实施内容内容方面具有包含与被包含的相互关系，详见表1。
参考文献：
于芳.城市土地储备资金短缺解决机制研究.中国地质大学，2013.
实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起实施的《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。该法首次明确了房屋的拆迁必须基于公共利益方可实施。
然而，房屋拆迁所依据的《城市房屋拆迁管理条例》却规定，只要符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹，便可在合法程序下实施拆迁。显然，规划项目的建设导向，背离了物权法所强调的公共利益原则的导向。
更让人困惑的是，依据物权法，土地储备中心储备土地，除了完全市场化收购土地或行使优先购买权取得土地外，不论是征收集体土地还是收回国有建设用地，都必须基于公共利益的原则。而2007年12月7日推出的由国土资源部、财政部、中国人民银行联手的《土地储备管理办法》中，土地储备办法不仅没有明确，且在第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”这与征收不动产的“公共利益”导向，存在明显偏差。
何谓公共利益？那是在与私人利益的相互比较中展开，是排除了偏私或私利的公共权利和正义，是让多数人享有的共同利益。其外延在不同国家和不同发展阶段都有不同的诠释。如美国联邦宪法对土地征收有3个要件：合法程序、公平补偿和公共使用。其中，公共使用是由法院通过4项要件判定：①该目的影响的是与个人相对应的共同体；②法律左右征收后的财产使用；③公共组织拥有财产所有权；④公众获取占有收益。
目前，通过我国土地储备中心储备的土地，更多的是用于经营性用地开发。
土地储备机构对储备土地进行前期开发、保护、管理或临时利用。完成前期开发整理的储备土地， 纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。经营性用地供地方式，按照2007年11月起实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定实施：对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
显然，这里的经营性用地并不具备《物权法》公共利益的基本特征，实施土地储备征收的要件缺乏。
经营性用地开发以商业利益为目标，土地收回及其房屋的动迁补偿，应以民事协商方式为主。所以，土地储备中心储存经营性土地，已经不能简单延续原有模式，即统一由政府根据城市规划方案，颁布拆迁许可证，由政府实施动拆迁补偿，收回土地，完成土地熟化，再通过招拍挂方式进入土地一级市场。面对《物权法》，我国继续有效实施土地储备与招拍挂供应制度的基础已经受到严重动摇，面临很大困境。
要解决一系列接踵而来的问题，首先需要明确何谓公共利益。公共利益的界定是个复杂而严肃的问题，随着《物权法》的出台，我国急需对公共利益的内涵和外延以及法律认定程序进行研究。同时，实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。所以，如何切实从理论和实践层面解决我国土地储备供应制度在面对《物权法》时所陷入的困境，已经迫在眉睫。
【关键词】土地储备；土地储备融资；研究分析；中小城市
一、土储融资的形成背景及实例分析
根据国土资源部、财政部、中国人民银行在2007年颁布的《土地储备管理办法》，土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
土储机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
建立现代化的城市土地储备，是针对一个城市的规划和建设、土地制度改革的创新发展模式，其基本的工作思路，是由相应的地方政府作为项目委托机构，由专门的建设部门，如土地储备中心，通过收购、征地或是置换等方式，将土地进行集中式的开发管理，政府部门根据城市的发展规划以及年度土地储备计划，通过拍卖或者是招标等方式，有计划地将土地投入至市场，以满足城市各类建设项目的开展。土储融资是一项新型的土地管理模式，对我国当前城市建设与发展具有重要意义。
这样土储机构的职能被明确，随着土地市场的不断发展，土地储备机构应对纳入储备的土地，进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动，土储融资由此形成。
2007年以来，土储机构正式成立，各级地方政府的土储融资逐渐形成规模。近5年来，土储融资迅速发展成为地方政府债务结构的最主要的融资方式之一。笔者对某一中小城市2008年-2012年度市本级招拍挂出让土地合同价款及土储融资额度进行调查统计，详见下表：
从上表可以看出，近五年土地出让合同总价款呈逐年上升的趋势，土储融资额也随土地出让金收入同比例增长。尤其是2012年度，在宏观调控和市场环境整体影响下，土地出让收入略有回落，而土储融资额度却呈4倍以上增长，土储融资规模已经脱离城市发展的步伐。原因是近几年城市化进程加快、有些地方政府急功近利及地方土地财政吃紧等原因，土储融资规模呈逐年大幅增长趋势。由于土储融资偿还资金来源主要依靠未来土地出让收入偿还，一旦出现土地市场调控，地方政府将面临资金断链的巨大风险。地方政府储备融资实质是在透支未来政府财政收入。土储融资应与地方土地出让收入及经济发展相适应，使土储融资风险可控，经济健康、持续发展。
二、土储融资现状及风险分析
根据上文针对中小型城市土储融资的形成背景及实例分析，可以对土储融资的基本情况有了全面了解，下文将针对土储融资的风险和现状进行分析。我国目前阶段的土储融资发展情况不容乐观。
首先，融资的渠道较为单一，使得融资的风险较为集中。我国的中小型城市土储融资的来源主要是银行贷款以及财政拨款，银行贷款在土储融资中占较大比例。随着城市化进程的不断加快，土地储备资金需求逐渐加大，难以继续依靠政府的财政单一拨款来维持。目前主要融资渠道是银行贷款，这种信贷关系，是建立在土地为国家政府所持有的基础上，同时以地方财政进行担保，所以不会出现坏账或者是呆账等情况，而从运营的机制来进行分析，单一的融资渠道也使得融资的组合难以得到有效的分解，融资的风险过度集中，一旦宏观经济调控，土储融资面临偿还和再融资风险。
其次，融资的主体和到期偿还来源过于单一化，造成融资压力和地方性政府偿还风险不断上升，随着我国城市化建设的进程加快，各个建设项目包括城市危旧房改造等项目规模不断增加和扩大，但目前阶段的融资平台主要以政府性融资为主，地方政府土储融资压力与日俱增。新的土地储备管理办法明确规定各种类型的土储融资机构不能以任何形式，为第三方提供担保，这样直接增加了土储融资压力，增加工作风险。
最后，土储融资的能力较差。许多融资的项目是集中在城市的基础设施建设这一环节，虽然投入大量的资金和财力，但是收益较差。所以地方政府融资平台，需要承担较大风险，为了维护土储融资机构的融资能力，地方政府必须做到到期还本付息，这一现状在很大程度上直接约束土地融资的资金周转及利用能力。
三、风险的防范和控制
针对融资风险控制，笔者提出如下措施：首先需要拓宽融资渠道，地方政府需不断拓宽融资渠道，发行地方债券；积极争取国家开发银行的贷款政策，使地方的土储融资有充足的资金投入。其次应采取多种方式收购和储备土地，根据城市发展和建设需要，对土地调控的安排和规划进行功能性划分，对于近期开发的有关项目，需要保证可以产生快速的经济效益，进而促进经济可持续发展。针对长远发展项目，需加以有效控制和合理规划，减少土储融资风险，防止出现潜在的土地价值流失风险。最后，要对土储融资规模适时监管和有效控制，土储融资规模应与地方经济发展相适应。
四、结束语
综上所述，根据对中小型城市土储融资的工作现状、工作的意义和风险控制等进行全面研究，旨在进一步加强地方政府高效、健康发展，为新时期城市建设和发展奠定基础。
参考文献：
为何要出台162号文
当前，中国土地储备市场还存在诸多不规范之处，积累了过高风险，必须加强管理才能防患于未然。主要有：一是土地整理开发的主体出现多头。现在有些地方政府除了利用土地储备中心进行土地开发整理外，还成立了融资平台公司甚至委托企业从事同样业务，土地开发的主体十分混乱。二是一些区域土地盲目过量开发，酝酿和积累了过高的金融风险。一些地方政府为了寻找财政增长点，不顾市场需求，从银行获取大量贷款资金支持，肆意收购开发土地，而受当前宏观经济形势及房地产调控政策影响，土地出让收入甚至不能抵用贷款收购成本，导致地方政府负债率过高，一旦资金链断裂，不排除发生金融风险的可能。三是个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。为此，为规范土地储备实施主体、控制土地储备规模、规范土地融资行为、严格土地储备资金管理，四部委联合下发162号文，进一步规范土地储备市场的运作及融资。
162号文对银行贷款的具体要求
总的来说，162号文对于商业银行进一步规范土地储备贷款业务，防控土地储备贷款风险具有积极的意义。
明确了土地储备贷款的范围。162号文规定土地储备贷款仅限于名录内土地储备机构的贷款，非土地储备机构的贷款不属于土地储备贷款。该项规定使得商业银行审批发放土地储备贷款的对象特定化，同时主体合规门槛进一步提高。这有利于商业银行进一步明确土地储备贷款科目，使土地储备贷款科目进一步标准化。
对土地储备贷款所需的合规文件作了细化规定。一是提高了土地融资规模文件的批准层级。土地融资规模文件不再由同级财政部门批准，而是由同级财政部门会同国土资源主管部门、人民银行分支机构，根据年度土地储备计划，核定土地储备融资规模，经同级地方政府审核后，按财政管理级次逐级上报至省级财政部门。省级财政部门依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后，向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，明确年度可融资规模并同时反映已发生的融资额度。二是提高了银行业金融机构对融资规模的核查责任。银行业金融机构批准融资前，应对融资规模控制卡中的已有融资额度进行认真核对，拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度（包括本年度贷款已在本年度归还部分）累计不得超过年度可融资规模，对本年融资额度已达到年度可融资规模的土地储备机构，不得批准新的项目融资。
对土地储备贷款担保进一步明确了管理要求。一是明确抵押土地必须为土地储备机构名下土地，且具有合法的土地使用证。这进一步规范了土地储备贷款担保物，纠正了过去以非名下土地、土地收益权、土地储备证等进行抵押的不规范做法。二是灵活调整了担保物与贷款项目的关系。162号文规定贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，改变了过去贷款只能用于对应抵押的土地做法。之所以作出这样调整在于，能够合法抵押的都是已理清产权关系的“净地”，资金需求量小，而资金需求量大的地块则由于产权关系尚未理清，却无法进行抵押以获得贷款，导致贷款用途失去针对性。
进一步强化了贷款用途管理，严控贷款挪用。除沿用以往土地储备贷款资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管的规定外，进一步明确土地储备贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。土地储备机构将贷款挪作他用的，有关主管部门应依法依规予以严肃处理；银行业金融机构应及时采取贷款处置和资产保全措施，暂停对该土地储备机构发放新的贷款，并按照法律法规的规定和借款合同的约定追究该土地储备机构的违约责任。
对土地储备贷款最长期限作出了灵活调整。162号文将土储贷款最长期限从《土地储备管理办法》规定的两年延长至五年。过去土地储备贷款期限按房地产类对待，最长不超过两年，这与土地储备项目实施周期不相匹配，绝大多数项目两年内无法完成储备出让。考虑到这种情况，新规定将土地储备贷款延长至五年，这样商业银行等贷款机构就可根据土地储备项目实际情况确定贷款实际期限，增强了土储贷款实际操作性。
162号文对地方政府融资
平台的影响
限制了土地储备机构以外融资平台土地开发整理融资。162号文规定银行业金融机构只能向列入土地储备机构名录内的机构发放土地储备贷款，其他主体从事土地整理融资不能列入土地储备贷款科目，这就把一些地方政府融资平台土地储备贷款融资的渠道给封闭住了。
限制了地方政府融资平台通过土地抵押的形式获取融资的行为。162号文明确规定纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保，这将限制融资平台抵押土地获取贷款的行为，增大融资平台的贷款压力。
影响一些地方政府融资平台现金流测算。从以往做法来看，对于一些现金流不能覆盖银行贷款的地方政府融资平台，地方政府往往通过向融资平台注入土地资产的方式获取现金流的全覆盖。由于储备土地一律纳入土地储备机构名下，会大大加大地方政府向融资平台注资的难度，也进而影响到融资平台公司资本结构改变和融资能力的增强，这样就必然让地方政府另寻其他注资的路径，比如道路收费权等。
商业银行需要管理存量贷款
162号文规定该文件自印发之日起实施。该文件印发后，商业银行新增贷款要严格按照该文件规定实施，这没有疑问。关键是处理好该文件印发前存量已发放贷款或者已批未放贷款与该文件有关规定不相符问题。主要涉及两方面问题：
开发区，市政府有关部门：
为进一步加强市城区土地收购、储备和出让工作，规范土地市场秩序,提高土地营运收益，根据市政府的《城区土地储备管理暂行办法》（市政府令第52号）和《市人民政府办公室关于进一步加强市城区土地市场建设的通知》（政办发〔〕90号），经市政府同意，现通知如下：
一、建立土地出让计划管理制度。按照总量控制、适度从紧的原则，对市城区经营性土地供应实行计划管理。土地出让年度计划由市土地储备委员会年初研究确定并向社会公布，日常供地由市土地储备委员会主要负责人根据年度计划实行“一支笔”审批。
二、完善收购供应土地工作职责和程序。市土地收购储备中心是收购储备市城区各类用地的唯一机构，负责对纳入储备范围的土地实行统一收购、统一规划、统一委托出让。市土地市场交易中心是市城区经营性土地交易的唯一平台，负责根据市土地储备委员会挂牌出让审批意见和市土地收购储备中心的委托，办理出让土地及其他交易事项。任何用地单位不得直接委托挂牌、变相对手成交土地，禁止各开发区供应经营性土地。对受价格、区域、拆迁等因素影响，不宜纳入收储范围的零星土地，需直接委托挂牌的，由市土地储备委员会审批。自本通知下发之日起，经营性土地收购、出让规划咨询结果通知书和规划意见书，统一由市规划局向市土地收购储备中心下达。
三、实行净地出让办法。从现在起，市城区出让土地一律按规范要求，加大拆迁和整理力度，以净地方式出让，提高土地出让收益。在土地收储拆迁整理过程中，建设、国土资源、城投、房产、规划、环卫等部门要密切配合，提高拆迁工作效率，尽量降低拆迁成本，确保净地出让工作进度，减少交地矛盾。
四、认真落实退城进郊企业的相关土地政策。今后，凡退城进郊企业原用土地改为经营性用地的，统一由市土地收购储备中心收购储备和整理，达到净地要求后，委托市土地市场交易中心公开出让。土地出让总价款全额上缴市财政，其中20﹪留作政府土地收益，余额扣除相关税费后作为土地补偿款拨付给退城进郊企业。已享受退城进郊优惠政策的企业，需利用原土地从事房地产开发的，必须依法依规通过竞标方式取得土地使用权。国土资源、财政、规划、房产、城投等部门要切实加强对退城进郊企业原用土地市场的监管，确保政府收益。
五、规范土地处置行为。凡国有土地使用权出让、产权交易、及其他中介机构以招拍挂等形式处置土地的，一律由市土地收购储备委员会审批，严禁多头供地和对手成交。各区政府、开发区管委会和有关单位不得以签订投资协议等名义变相处置土地，需要处置土地的，由市国土资源局、市土地收购储备中心会同有关部门拟定公开出让方案，报市土地收购储备委员会审批后，委托市土地市场交易中心公开出让。未经批准处置国有土地使用权的，国土资源部门不得发放土地使用权证，规划部门不得核发规划许可证。
六、实行土地收益分成奖励政策。在新增建设用地征收过程中，对严格执行“市城区征地区片价”和土地补偿标准、房屋拆迁补偿不超标、移交土地及时的单位，待所征收土地出让后，市政府按增值收益的10﹪给予奖励。
七、加强土地出让资金管理。严格执行《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(〔〕100号)规定，对土地开发经营中应缴纳的规费列入土地出让成本，进一步研究制定土地资金管理办法，将土地收入全额纳入地方财政预算，加强土地出让资金监管，规范收支行为。
八、坚决禁止变相集资建房和非法改变划拨土地用途等行为。要切实加强房地产市场监管，坚决禁止行政机关和企事业单位变相集资建房，坚决禁止非法改变划拨土地用途，采取合作或定向开发、联营联建或其他方式进行房地产开发。对违反规定的单位或个人，建设、国土资源、房产、规划等部门不得办理审批许可手续，监察部门要严肃查处并追究相关责任人的责任，其违规用地纳入收购储备范围或重新实行招拍挂。
1 建立城市土地收购储备委员会
参考杭州等城市土地储备的运作模式，成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。其中城市土地收购储备委员会由政府设立，是城市收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、财政、计划、规划、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成；土地储备中心是具体执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督。这种模式的工作效率较高的解决了很多部门之间的协调问题。由于城市土地储备是一个系统工程，实际工作涉及方方面面的关系，权威性的城市土地收购储备委员会起到了有效协调土地储备和土地供应中出现的各方面问题的作用，在土地储备计划编制的初期就有效的解决后续的协调问题，由于土地储备没有相应的政策配套，有了这种机制的保障，使得土地储备实际运作比较顺利，不用事事需要市政府进行专题协调，更能有效调控土地市场供求，使土地储备制度真正成为政府宏观调控土地市场的重要手段之一。
2 建立大储备概念
由于历史原因，温州各类指挥部繁多，基本上市政府为了一条道路、一个公园、一个区域的建设改造等一项工程成立一个指挥部，每个指挥部负责从征地到拆迁、房产安置等整个工作流程。由于市财政的资金困难，市政府出地各个指挥部基本是自行融资、自筹资金。土地储备中心不仅调拨大量的土地以满足指挥部工程建设需要，同时还为个别指挥部解决建设资金的短缺问题，允许指挥部暂缓支付收储成本，根据自身资金到位情况逐步支付，甚至为个别指挥部提供土地担保对商业银行进行融资解决建设资金等。目前各指挥部的通行做法是，市政府将征收部分土地由储备中心进行储备为指挥部提供担保融资以保证指挥部的开发建设，储备土地在经过一两年的前期开发、整理后，指挥部的工程建设也初具规模，地块的经济效益显现的时候进行出让，将回笼的资金用来平衡指挥部工程建设的成本费用等。
因此实际情况就是每个指挥部利用土地储备进行融资、工程建设，每个指挥部就相当于一个储备中心，但是却名不正言不顺；储备中心为指挥部提供土地、资金，却无法掌握资金的动向、工程的进展，徒担虚名，更是相关法律责任的承担者。并且现行的做法已经和国家的法律法规相违背，“土地储备工作的具体实施由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作”。因此建立大储备的做法已然刻不容缓。只有市政府下定决心整合温州市的各大指挥部，将所有关于储备业务纳入储备中心，将储备中心做强做大，才能更好地理顺各方面关系，更规范的开展工作，也使储备中心为城市的建设发展发挥应有的作用。
3 拓展土地储备资金渠道
要做到真正的土地储备，必然需要大量的资金，进行长时间的使用。但储备土地的收益是远期的、潜在的，资金的需求却是当下的、现实的，如何解决这种矛盾，如何保证资金的连续性和稳定性，只有积极拓展储备资金渠道才能有效保证土地储备制度的稳定有效的运行。由于目前储备中心只有通过银行贷款一种筹措资金的方式，受国家宏观调控的影响很大，同时利息成本也不低。通过笔者研究比较发现以下几种储备资金渠道比较实际可行，而且成本相对较低。例如土地资产证券化、土地开发信托、项目融资等融资方式和银行贷款相结合，更灵活主动的解决储备资金的融资问题。同时参考瑞典国家的储备资金渠道，市政府税收、国家退休保险基金、银行贷款发行债券等方式相结合的模式，利用退休保险基金作为储备资金的有效补充是一个很好的途径值得我们借鉴。一方面，从时间的长期持续性上养老保险基金和土地储备资金的长期需要相吻合；另一方面，养老保险基金的安全性和保值增值要求，土地价值长期向上的趋势又保证了养老保险基金在安全的前提下增值的需要。2010年温州市实缴基本养老保险费57.19亿元，比上年增加8.82亿元；全市享受基本养老保险的离退休职工28.60万人，发放养老金50.74亿元。同理，住房公积金也是一个长期的持续的需要保值增值的资金，2010年温州市缴存住房公积金39.53亿元，自房改以来累计缴存202.28亿元，年末余额125.74亿元。全年发放住房公积金贷款32.22亿元，累计发放贷款184.32亿元，年末贷款余额103.67亿元。从上述数据中更可以看出，如此庞大的资金闲置无法发挥作用，没有良好的投资渠道，在通货膨胀前提下存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力都令人担忧。因此，将部分养老保险基金和住房公积金投入到政府土地储备中去，一方面以土地的部分收益作为资金的增值回报，同时降低土地储备资金的贷款依赖程度降低储备资金运作的风险性。可以说土地储备和养老保险基金及住房公积金等的结合是各取所需，将会是“双赢”的局面。
4 拓展储备土地源头
温州市土地储备制度的建立与国有企业改制是密不可分的，通过土地储备、融资的方法盘活国有企业的存量土地资产，为市政府筹措改制资金解决改制问题，因此市本级的国有改制企业的存量土地是主要的土地储备来源。从图表可知，2003年改制高峰过后，市本级的国有企业改制工作已基本结束，储备中心除2006年外的正常年收储量不足400亩，2008至2010年合计收储为3.38亩，由于单一的土地储备来源，储备工作随改制工作也停滞不前了，见图。
对于土地资源紧缺的温州，只有努力挖掘自身潜力，充分利用优势资源――天然滩涂作为今后土地储备的重点方向。温州位于中国黄金海岸线中段， 1984年被国务院列为进一步对外开放的14个沿海港口城市之一。海域面积约11000平方公里。从1950年至2008年58年间，温州市完成围垦项目263项，其中1000亩以上49项，合计面积147.5平方公里。据《温州市滩涂围垦总体规划》（2006-2020年），理论基准面以上适宜于造地的规划滩涂区面积为67.2万亩。
而根据有关调查结果显示：中国企业平均寿命仅为4.2岁，优秀企业为29岁，民营企业为2.9岁，跨国企业为11.5岁，世界500强企业为41岁，卓越企业为108岁。
6 健全法律法规
在完成土地储备程序后纳入土地储备范围的土地，根据《土地储备管理办法》“对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”。因此《土地储备办法》之后相应的法律法规亟待跟上，使土地储备工作有法可依。
7 小结
温州市土地储备中心其实是中国土地储备事业的一个缩影，随着时代的发展，储备中心的工作必须不断调整适应现阶段的需要，储备制度也经过时间的检验而需要不断的完善自我。本章所研究的也是笔者通过近10年实践工作中面临亟待解决问题的解决对策，也许不是非常完美，但没有最好只有更好，只有不断的加以完善。
注释：
1朱剑云.改变供地方式已迫在眉睫-居安思危话供地.温州市国土资源通讯.2007（3）
参考文献
[1] 吴正红，万婷.拓宽城市土地储备资金渠道的几种思路.城市问题.2004，2：59～62
深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许付诸实施，国土资源部调查报告认为此举“不宜模仿”，“下不为例”
中国目前正处于急剧城市化的进程中。此间，土地作为最稀缺的生产要素居于中心地位，成为诸多公开或潜在冲突之源，引起了方方面面的关注。城市化中的土地问题，特别是农业用地和农民宅基地的非农化，因此成为《财经》已经和即将持续报道的重大话题。2006年2月，《财经》曾刊载封面报道“土地解密”，对中国土地问题进行宏观、实证的理论解析，亦曾引起各界深入讨论。
从本期始，《财经》将陆续刊发记者的基层实地调查，从微观层面展现农地非农化过程中形形、光怪陆离的画面。
我们深信，妥善地处理农地问题，关乎中国经济之转型，关乎建设和谐社会之成败。任何一个国家的城市化进程，都包含两个最为核心的内容：一是农村人口的城市化，一是农民土地的非农化。中国自农村改革以来，经过20多年的努力，城乡二元分割的樊篱正在打破，农民的就业和社会身份正一步步得到政策和城里人的认同。可是，在此过程中，农民土地的非农化却朝着“政府垄断土地一级市场”和“土地国有化”方向强化，演绎着一出出现代城市拔地而起与农民失地、失权、失业相织相汇的悲喜剧。
中国已经走到土地制度改革的十字路口。是朝着市场化的方向前进，承认农民的土地权益、逐步放开土地一级市场，还是在现有的行政性轨道上强行推进？进一步说，在城市化的过程中，究竟应当以什么原则、什么方式，兼顾国家、集体和农民的多方利益？现在已经到了必须正视这一问题的关键时刻。
――编者
没有过多的媒体报道和坊间渲染，深圳市已静静完成了一场在中国独一无二的农地国有化“改革”。
过去两年间，深圳市以推动“城市化”为起步，成功地将辖区内全部农村集体土地一次性转为国有土地，史无前例地消灭了“农村土地集体所有制”；当地政府亦成为全国惟一的垄断辖区内所有土地的副省级政府，成为中国最富有的“地主”。
在2004年深圳启动“转地”之前，深圳市的土地制度与全国一样，城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。这也是1982年以来中国土地制度的基本框架，农村集体土地要变为国家所有，只能经过政府征用，农民只有农用地的耕种权和农村宅基地的使用权。
深圳“转地”，惟一的法律依据是1998年新修订的《土地管理法实施条例》。其中第二条第五项规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。为了解决城市扩张的土地缺口，深圳于2004年决定，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，从而依据上述“条例”，一举将两区956平方公里土地转为国有（参见《财经》2004年第18期“深圳农地转国有之惑”）。
深圳此举，于法理、于实践都曾广受争议。《财经》记者获知，国土资源部最初持反对意见，并在2004年下半年派小组赴深圳专项调查。最终，深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许，付诸实施。国土资源部的调查报告认为，此举“不宜模仿”，“下不为例”。
时至今日，深圳市已基本完成相应的“转地补偿”。在今年8月1日正式实施的《深圳市土地储备管理办法》中，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。在去年以来深圳房地产价格飙升、“地荒”传闻不绝如缕的大背景下，握有巨量土地储备的深圳政府显得游刃有余，看来已掌握了城市发展的主动权。
随着中央日趋收紧农用地转用和土地征收的权力，深圳独特而不可复制的“农地国有化”试验，更凸显了中国土地“城乡分割，同地不同权”的制度困局，也展现出中央与地方围绕土地复杂博弈的成败得失。
两年“转地”
今年6月22日，深圳召开全市土地管理工作会议，并了《关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》、《深圳市土地储备管理办法》等七项土地政策，表明未来将“实施最严格的土地管理制度，推进节约集约利用土地”。
这次会议的背景之一，便是“敏感的”深圳所辖宝安、龙岗两区转地工作已基本完成。
“转地”始于2003年10月，深圳出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（下称《意见》）。地处特区外的宝安、龙岗两区城市化工作正式启动，至次年4月全面铺开。
首先，两区的行政、经济和社会管理体制进行彻底调整，以求与特区内的城市管理接轨。原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。但是，最为核心与敏感的问题，仍是农村集体土地一次性转为国有。
迄今为止，深圳为配合两区城市化出台的各类文件达26份，其中以2004年6月颁布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（下称《管理办法》）为核心，并直接与“转地”相关。
在近三年来的城市化操作中，深圳将宝安、龙岗两区集体土地转为国有，并非简单地贴上权属标签，而至少经由三种不同方式逐步达成。其中大多数土地分两种方式完成，而政府都无需付出任何代价。
其一，是对权属不明的土地施行“自然转地”。在现行城乡分割的土地所有制下，土地或是国有，或是集体所有，现实中却存在“灰色地带”。其中最为突出的，即是未曾承包到户的农村山林地。针对这部分土地，由深圳市农林渔业局负责确认范围。据介绍，在转地之初，这部分山林地约有360多平方公里。深圳市国土资源局一位人士表示，除非是明确分给农民的自留山林，法律上对“山林地”并无明确的权属界定。
在深圳此次转地过程中，上述“灰色地带”的山林地，实施了“默认国有”的原则。360余平方公里山林地被自然地转为国家所有。由于这部分土地几乎未作任何开发，对其“自然转地”也未激起农民与政府的明显冲突。
其二，对农民历史上自主开发建设的土地实行“合法化”，把农民集体所有的土地变为“国家所有”。这便是对宝安、龙岗两区300平方公里城市“已建成区”土地的处置方式。对于早已“洗脚上田”的深圳农民而言，“已建成区”才是他们最重要的利益所在。
根据《土地管理法》，农村土地属于集体所有，除了农民宅基地、农村公共建设用地、村组企业用地等，其余土地的使用权仅限于农业生产，而非工商开发。但在宝安、龙岗，由于处于市场经济的最前沿，企业用地需求旺盛。从1990年开始，深圳农村所有的承包土地几乎全部用于非农业开发，或被直接租赁给外商，或由村集体自行开发于工商用途，此即为“已建成区”。
很长时间以来，绝大多数深圳农民的生活已完全依赖于土地出让、私房出租以及从集体土地开发中所获得的红利。这些面积巨大的“已建成区”虽有违《土地管理法》，却已成既定事实，深圳市政府不得不认真面对。
伴随着“农地国有化”，深圳政府在2004年6月出台的《管理办法》，再次确认了此前对于“已建成区”的处置办法。即政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，也不追究违规责任；但同时必须把上述两区“已建成区”土地的权属统一转为国有，并不再对农地征用作出任何补偿。
在这一模式下，农民虽可“免交地价”，继续享有“已建成区”的“国有土地使用权”收益，但因这些土地从性质上已转为国有，农民必须补签国有土地使用权出让合同。而依照法律，国有土地使用权出让的期限最长为70年，最短为40年。换言之，这些农民通过政府的复杂操作，获得了有期限的国有土地使用权，但永远丧失了本属自己的农村集体土地所有权。
在此次“农地国有化”中，政府真正需要付出代价的，是上述两类土地之外的234平方公里土地。这就是深圳市政府需要作出“适当补偿”、目前依然为农业用途的农村集体土地。
“适当补偿”
通过“适当补偿”将原属农村集体所有的“纯农业用地”转为国有，是深圳市采取的第三种转地方式。
这些需要适当补偿的234平方公里集体土地，包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等。其中也包括约70多平方公里已纳入城市规划范围，但尚未完成征地程序和农地转用审批手续的“纯农业用地”。
所谓“适当补偿”，包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，标准与历年征地标准大体相当。根据最终确认的数字，深圳市一度计划拿出近200亿元完成“一次性转地”。其资金来源包括深圳市及上述两区的土地基金、财政预算安排的专项资金，以及由深圳市财政局统一从银行获得的贷款。
不过，按照深圳市政府的最新测算，最终所需资金并没有那么多，目前已支付近120亿元补偿，支付结束大约需150亿元－160亿元人民币。以150亿元的支出计算，征用这234平方公里土地，平均每亩总补偿额为4.3万元左右，平均每个农民补偿5.6万元左右。
除此之外，深圳市亦一次性将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，并规定每年从宝安、龙岗两区国土基金总收入中划拨3％－5％进入基本养老保险基金，用于弥补这些农民社会养老保险基金的不足。即使此前从未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。此举亦被当地政府视为优于征地的补偿“配套措施”。
借由“一次性转地，一次性付款”的转地方式，至2005年底，宝安、龙岗两区数百平方公里的农村集体土地“国有化”已基本完成，比之地方政府按项目分批次“征地”，其规模之大，速度之快，简直不可同日而语。
不过，相对于层层审批的征地，“转地”依然要受到国家的土地用途管制，并不能在转变性质的同时立即变更用途。目前，深圳每年能得到的“农用地转用”指标只有1平方公里。鉴于国家对农用地转用实行严格的总量控制，深圳在短期内，并不可能把这234平方公里的“农用地”纳入城市建设土地储备。
目前，宝安、龙岗两区经“适当补偿”而转为国有的234平方公里土地，已根据不同功能，委托移交给不同的政府部门管理。如农业和林业用地移交农林渔业部门管理，并实施承包经营有偿使用，一般承包经营年限为三年到五年，承包方不得改变用途、不得改变原农业生产状态。政府需要更改农地用途时，则仍需按照正常的报批程序。
尽管如此，一次性“转地”仍将使深圳市政府在未来的土地使用上获得主动权。今年8月1日，《深圳市土地储备管理办法》正式实施，欲将全市的可建设用地统一收购、统一储备，统一出让、统一管理。
“如果不实行一次性转地，深圳在未来征地的代价和阻力将更为巨大，恐怕一亩地给农民补偿30万元都无法实现。”深圳市国土局一位人士说，“因为在深圳，地比钱更值钱。”
“下不为例”
在深圳市看来，将城乡土地全部国有化，消灭“农地集体所有制”，关乎整个城市的长期发展。
深圳市城市规划设计研究院院长王富海表示，深圳在建制之初，狭长的行政区划便限制了未来的城市拓展空间；且经过20多年的高速、粗放的开发，土地消耗极为严重，土地资源趋于枯竭，人口规模和土地总量的矛盾更为尖锐，更甚于其他城市。
截至2004年底，深圳市剩余可建设用地总量为257平方公里。据统计，1997年－2004年深圳市新增建设用地232平方公里，年均增加约32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市将无地可供。
而深圳“农地国有化”的重要背景，正是在土地日渐枯竭的局面下，政府与农民互相“争地”。在可用土地锐减、农民自主开发土地的既成事实面前，政府要在与农民的土地博弈中取得控制权，通过传统的征地方式，事实上已经难以为继。
据记者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性实现“农地国有化”之初，即得到广东省政府的支持，并迅速展开。
但是，在上报国土资源部时，这一计划遭遇坚决反对。国土资源部认为，从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触，而深圳以城市化方案绕过征地审批，变更农村集体土地的权属，将损害依附耕地进行农业生产的农民利益。并且，当时全国有不少地方亦出现以城市化名义剥夺农村集体土地的倾向，国土资源部更不希望此口一开，引发各地效法。
为此，国土资源部2004年下半年在深圳进行了实地调查，并形成了上报国务院的调研报告。最终报告内容并未公开，《财经》记者获悉，其结论为“深圳做法，下不为例”。
2005年3月4日，经国务院批准，国务院法制办公室、国土资源部又以“国法函[2005]36号”文件对深圳市政府进行“转地”的法律依据，即《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，作出专项的“解释意见”。该“解释意见”明确指出：《土地管理法实施条例》第二条第（五）规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。
显然，该解释强调，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。这其实是对深圳的“转地”法律依据的否定。
不过，由于该解释意见自2005年3月4日实施，并不溯及以往，而“深圳转地”发生在2004年，由此“深圳转地”成为中国现有土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。
如今，在位于深圳市振兴路3号建艺大厦11层的深圳市土地储备中心，挂牌两年的“深圳市宝安龙岗两区转地办公室”很可能在今年底摘牌，这代表着深圳“转地”的彻底完成。
【关键词】土地一级开发 运作模式
我国城市土地一级开发是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐形成的新的土地开发形式。土地储备制度是由城市政府委托机构通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发后变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，由土地管理部门通过招标、拍卖、挂牌方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类经营性建设用地需求的一种土地管理制度。土地一级开发是实现土地储备制度的前提，土地储备制度是政府垄断土地一级市场的有效手段。
一、我国城市土地一级开发概述
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。除土地整治外，政府应完成土地收回、收购、置换、征用等土地征购储备，将土地权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项，主要包括四个方面。
1、改变土地权属性质。政府确定土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划后，对涉及的集体土地进行农转用、征收，对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式收回，改变拟开发土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2、确定土地规划条件、指标及市政配套要求。政府应根据城市总体规划及土地市场需求，确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件。如果说土地一级开发是形成进入土地一级市场的产品即“熟地”，那么确定土地规划条件、指标及市政配套要求就是制定“生产标准”。
3、土地平整及市政基础设施建设。土地平整，包括村民（居民）拆迁补偿与安置、宗地内地形地势的平整、拆除地上建筑物等。随着城市发展要求、技术水平以及环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。
4、土地验收。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。
在土地一级开发中，政府身份是双重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作为土地所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利；作为土地行政管理者，实施土地一级开发的大量行为是政府的行政行为。而且土地一级开发依赖于政府相应的行政行为，政府行政行为在一定意义上也决定了土地一级开发的实施，这是政府履行土地管理职能的延伸。
二、土地一级开发的运作模式
1、完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或国有股本）进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。
这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下。《上海市土地储备办法》规定：“土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回”。这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。
2、完全市场运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发公司，由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，期间土地使用权发生了两次转移。
这种模式中，政府可以按照经过测算的“熟地”价格向一级开发企业通过市场竞争方式出让“生地”，一级开发企业在完成一级开发前向政府支付“熟地”价款；或者政府向一级开发企业出让“生地”，一级开发企业完成一级开发后核算开发成本及酬金，待土地转让取得土地价款后扣除开发成本及酬金，剩余土地转让款归政府所有。政府通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通过与二级开发商的转让协议保证其开发利益。但该模式不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低。
3、政府主导的市场化运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。
这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。
三、土地一级开发运作模式建议
1、借鉴“委托代建制”和BT，即建设―移交模式进行土地一级开发。项目代建制是指政府投资主管部门通过招标投标方式，选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位，并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权，严格掌控建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，并负责管理建设资金，保障投资计划的切实执行。BT是Build-Transfer的缩写，意为“建设―移交”，是BOT的一种变换形式。BT的含义是一个项目的运作通过项目管理公司总承包后，建设验收完毕就移交给项目业主。
土地一级开发可将两种方式相结合，政府土地储备机构通过招标方式选择土地一级开发项目“代建人”。“代建人”作为土地储备机构的人，负责处理土地一级开发的具体事务，将开发成本控制在政府预定范围内，开发完成后经政府验收合格移交土地储备机构，政府一次或分期偿付开发成本和报酬。
2、土地一级开发企业应通过公平竞争受让其开发的“熟地”国有土地使用权。有人认为，为保证土地一级市场的公平竞争，应禁止参与土地一级开发的企业受让经其开发的“熟地”国有土地使用权。本文认为，市场主体是平等的，在完全竞争的情况下，土地一级开发企业与其他市场主体在竞买资格上没有特别优势；同时，以招拍挂公开方式出让土地使用权也不应限制竞争人和潜在竞争人。因此，土地一级开发企业完全有权参加竞买经其开发的“熟地”国有土地使用权，并通过公平竞争获得土地使用权。目前土地出让市场中出现的某些房地产企业通过参与土地一级开发而“变相拿地”，问题并非出在土地一级开发而在于土地公开出让过程中的制度瑕疵和人为因素。与其禁止土地一级开发企业受让经其开发的“熟地”，不如严格规制土地公开出让制度与程序，严格遵循土地公开出让的“三公”原则，严格按照招拍挂公开出让程序操作，进一步完善土地公开出让制度，保障土地出让市场公平竞争。
3、严格遵守诚信原则，保障土地一级开发各方的正当、合法权益。建设诚信政府对于土地一级开发具有特殊的重要意义。土地一级开发往往投资巨大、周期长，政府行为往往决定了土地一级开发的实施，但在目前的法律框架下，土地一级开发企业往往没有有效约束政府行为的法律措施。因此，政府严格遵守诚实信用原则，为土地开发企业提供良好条件，对于有效保障开发企业的投资权利、推进土地一级开发的顺利完成十分重要。同时，为有效约束土地一级开发企业严格按照约定完成开发事项，政府在选择开发企业时应着重考察企业的信用情况，并且可以要求开发企业提供有效的履约担保。
4、尽快完备土地一级开发立法，防范风险。银行贷款是政府进行土地一级开发资金的重要来源，但是由于被储备土地只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，不属于《房地产抵押办法》规定的可以抵押的财产，而且储备土地价值的不确定，抵押权难以实现，所以储备土地不具备抵押的合法性，土地一级开发中的资金贷款存在法律风险。为此，中国人民银行要求：“各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款”。有人提出可采取土地一级开发收益权质押贷款，土地一级开发收益权质押不违反《担保法》，具有一定的合理性且已有实践先例。
目前有关土地一级开发的法律规定均为地方法规和政策，稳定性与法律效力也较低，存在一定的信用风险。我国立法部门应当加快立法调研，总结地方立法经验，加快土地一级开发的立法进程，对《土地管理法》、《房地产管理法》等有关法律予以修改，增加有关土地一级开发和土地储备制度的规定，保障土地一级开发合法实施。
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关键词:土地供给制度;房地产市场;房地产价格
中图分类号:F293.3文献标识码:A
一、土地供给制度安排
从政府作为土地供给者,从自然供给的土地到经济供给的土地,要经过征地拆迁、整治开发和市场出让等三个阶段,因此土地供给制度具体包括:土地征迁制度、储备开发制度、土地出让制度。从政府作为土地管控者角度,为了减少市场失灵,政府需要对土地市场进行市场规制,具体包括:土地征迁和补偿制度、储备开发制度、土地出让制度等。
1、土地征迁和补偿制度。土地征迁是政府依靠其特有的权力强制性地实现土地权利的转移过程,但这种强制性转移又是以相应的经济补偿为条件的,强制性与补偿性是土地征用的两个特性,主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市拆迁管理办法》及其相关管理规定。如果说土地征迁是政府的权利,则土地补偿则是被拆迁人的权利。由于私人产权的保护,政府只有为公共利益才能进行征迁,因此土地征迁制度的核心是政府产权的界定;由于房屋拆迁的实质是获得土地的使用权,土地才是拆迁真正的标的物,因此土地补偿制度的核心是被拆迁人产权的界定。
2、土地储备开发制度。土地储备开发制度包括土地储备制度和土地一级开发制度。土地储备是指政府按照法律程序,根据城市土地利用规划和城市规划,通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权,并进行土地的前期开发,予以储存,以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求,规范土地市场,为城市发展提供土地资源、资产和资本;土地一级开发由土地项目一级开发权的开发主体组织实施土地开发项目的征地、拆迁,规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资过程。土地一级开发一般由土地储备单位或土地一级开发公司接受委托负责组织。
3、土地出让制度。土地出让方式包括划拨和有偿出让两种方式,划拨土地主要集中在国有机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,以及法律、法规规定的其他用地;有偿出让又分为协议出让、招标、拍卖、挂牌。土地使用权出让制度的主要内容,主要体现在《经营性用地出让管理办法》、《协议出让管理办法》及其相关管理规定。
二、土地政策对房地产的影响分析
1、土地政策对房地产市场影响的传导机制。主要包括两个途径:首先,土地价格对房价的影响,土地价格是房价的成本之一,土地价格的增加会引起房地产开发企业的成本增加,房地产企业的投资规模下降,房地产市场的供给减少,最终影响房价;相反,地价下降,供给增加;其次,土地供应量对房地产价格的影响,土地供应量决定房地产开发企业可开发的土地量,影响房地产企业的投资规模,从而影响房地产市场的供给,最终影响房地产价格。与金融政策、税收政策相比,土地宏观调控政策只能对供给产生影响,无法对需求产生直接的影响,无法实现整体市场的稳定均衡。土地政策这一行政手段对供给的影响是很有效的,因为土地所有权归国家所有。而对于土地使用需求的影响并不能通过土地政策来实现,单纯地对土地供给的控制只能加剧对土地的需求,激化土地供需之间的矛盾。
2、土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应。土地要素对于房价变化影响很大,通过对土地要素的宏观调控可以规范和稳定房地产市场的运行。而土地因素对房地产价格的影响并不是同步的,在一定程度上存在着“时差性”。对房地产市场的土地调控是指政府通过调整土地供应来影响房地产市场运行。由于土地是房地产开发的基础,相比金融、财政方面的调控措施,土地调控对增量市场的影响最为直接,但是效果显现的时间更长。无论是土地总量调控还是结构调控,土地供应时滞都是影响调控效果的重要因素。忽视土地供应时滞的存在,就无法清楚地把握调控的影响效应,对于市场的调控只能是较盲目的决策,达不到预期的效果。
3、土地供应总量对房地产市场的影响
(1)土地供应总量对房地产市场数量的影响。土地供应是房地产市场基础,土地供应如果是被储备、闲置或者是被蓄意囤积,那么土地供应量只能部分转化为房地产市场的供给。所以,这里所说的土地供应总量为有效供应总量。土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响:一方面是影响房地产产品的供应总量,特别是影响增量房地产产品;另一方面是影响生产和预期,但影响力的时效不同,对房地产产品供应的影响,由于房地产开发周期的原因,要在1～2年之内才能显现出来,但对投资和消费的影响却是当期的。由于房、地的紧密关系,土地供给量与房地产增量有着密切关系,土地供给量是房地产增量的基础,他们之间的关系由容积率(项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值)来反映。设房地产增量为QR(平方米建筑面积),土地供给量为QL(平方米土地面积),容积率为F,则有QR=F×QL。则当容积率不变时,土地供给量与房地产增量呈线性正相关关系。容积率越大,单位面积土地上的建筑容量即建筑面积就越大。
(2)土地供应量对房地产价格的影响。房地产价格代表了对房地产的需求,土地市场的供求关系作用形成地价,决定新一轮房地产价格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市场和房地产市场的互动机理:当房地产数量的需求上升时,土地供应量、地价、房地产价格和地产数量都增大了。当房地产的价格上升时,土地供应量也上升,房地产价格与土地供应量呈正相关关系,并且房地产价格是土地供应量变化的原因。通过对土地供给弹性变化的分析,随着城市的发展,可以用较少的土地供应量来调控相同的房地产价格的涨幅。
4、土地供应结构对房地产市场的影响。不同用途用地的供应比例,体现了政府的产业政策,例如目前我国采用供地结构的政策是,对于不符合国家产业政策和行业准入条件的建设项目停止供地,对于限制性项目提高供地标准和条件,并根据经济发展需要、动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录;同时,调整商业用地的市场投放量,增加产业政策扶持行业的供地量。
三、完善我国土地供给制度的建议
1、在土地供给制度变迁过程中,农民、城市中低收入群体是制度的受损者,因此我国的土地供给制度不能达到帕累托优化的制度评价准则,建议我国的土地供给制度的价值导向是实现社会的卡尔多――希克斯效率改进。本文建议将土地供给制度和其他制度按照兼容性、互补性和关联性的原则进行完善:从制度的兼容性来讲,主要是重新界定所有权、土地使用权和发展权,建立起制度兼容的土地产权制度,促进土地使用权按照市场价格流转;从土地供给制度与其他制度的互补性来说,应将房地产产业的税收政策、金融政策、房地产产业政策联系起来共同完成一个体系;从土地供给制度的关联性来讲,应将土地的计划管理、城市规划管理、土地储备开发和土地出让制度联系起来,共同组成一个制度体系,才能对房地产市场产生影响。
2、需要调整经济适用房、限价房和廉租房等政策。维护市场秩序、提供公共产品和服务是政府的主要职责,在房地产市场中,政府应避免采用直接价格管制方式降低地价和房价,有些政府为了应付房价降低的“政治任务”,直接对商品房采取限价措施,这是对市场机制的破坏。政府应将主要任务放在提供廉租房等保障性住房的供给方面。经济适用房、限价房政策的初衷虽然是为了提高中低收入家庭的社会福利,但直接的价格规制降低了土地资源的配置效率,必然导致排队成本和交易成本的上升,且政府在严格界定中低收入群体时将花费更多的制度成本,因此制度绩效较低,应改变直接规制向间接规制转变。本文建议,政府应取消目前的双限房政策,降低经济适用房的比例,改为加大廉租房土地供应政策。建议成立专门的银行机构采用宽松的信贷政策,用土地拍卖所得收入弥补中低等收入群体自住用房的信贷,以此帮助中低收入群体实现居者有其屋,减少投机行为。
3、转变社会各利益主体之间的博弈关系,政府退出市场的讨价还价博弈是我国土地供给制度设计的方向。大多数的学者认为,政府权力寻租行为是造成政府管理绩效较低的原因。就本文看来,由于土地具有私人价值属性,土地供需双方之间对于价值的判断不同,在信息不对称和产权不清晰的情况下,会导致机会主义行为,必然造成交易成本过高。由于政府公共利益职能,政府不能通过与其他利益主体之间的讨价还价方式与民争利,为此政府会采取以“拆迁标准”、“基准地价”这种非市场价值标准取代市场价值标准进行出让,但由于政府存在产权主体模糊,政府官员存在“道德风险”和“逆向选择”行为,产权成本较高,造成制度绩效较低。政府应从社会利益的讨价还价中退出,由利益关系的博弈者转变为制度的制定者,可以提高制度绩效。
(作者单位:河北经贸大学)
主要参考文献:
[1]张中新.土地供应在经济宏观调控中的政策运用[J].特区经济,2004.10.
