时间：2022-06-03 18:04:20
作为“农字报”的《海南农垦报》，近年来紧紧围绕海南农垦管理体制改革中心工作，突出海南农垦特色，积极参与重大活动，紧紧抓住每次机遇，精心策划运作，在报纸质量和经营收益方面都有显著提高，报社活力也得到增强。
一、立足本土，追求特色，经营好“土特产”，着力打造精品。
《海南农垦报》是上世纪50年代初创刊的一张企业报，是海南农垦总局党委机关报，是一份全国公开发行的行业报。“农字报”在新闻竞争中本身就处于劣势，而《海南农垦报》为总局党委服务、为职工群众服务的办报宗旨，决定其新闻的来源和影响力，不可能像党报和都市类报纸那样，能够产生重大轰动效应，但立足自身特点，处处留心，捕捉特色，精心制作，同样能够发现和打造出精品。如刊发的《个体户贴公告》《农民闯入海交会》《三“藏”房产证》等新闻作品，就是通过精心策划、精心采编而成的精品。
反映个体户诚实守信的《个体户贴公告》，说的是地处海南偏僻山区的新中农场个体户商贩，在自己经营的铺面门口贴出公告：凡在本店购买到假货，发现者获奖励货款10倍。《农民闯入海交会》讲述的是屯昌县一位农民从乡下赶到海口，参加一年一度的全国（海口）热带农产品交易会，将其携带的15袋胡椒产品免费送给3个展位，当作花钱作个广告，反映了农民的商品意识。
《个体户贴公告》《农民闯入海交会》这两篇特写，从新闻线索的捕捉到现场活动的展开，以细节来编织戏剧性和故事性的经纬。这两篇文章从记者发现新闻现索、现场采访，到稿件的谋篇布局和刊发等，都经过精心策划。《个体户贴公告》分别发表在《海南农垦报》和《人民日报》上，并获得中国现场短新闻二等奖。《农民闯入海交会》获得海南省好新闻一等奖，并被收入《中国优秀编辑记者获奖作品选》。
近年来，在国家保障性住房政策的推动下，海南垦区建设了大量的职工保障性住房，极大改善了山区职工的住房条件。为了生动反映这一新闻事件，2010年，记者深入到垦区农场采访。从搜寻最具特色的事实开始，对新闻事件进行一遍又一遍梳理，从而找到了职工第一次住上产权房、拿到房产证后“三‘藏’房产证”的新闻“眼”。《三“藏”房产证》这篇不足千字的通讯在本报一版发表后产生了较好的社会效果，被评为2010年海南省好新闻一等奖。
二、抢抓机遇，精心策划，成功运作，增强影响力。
虽然“农字报”处境不好，但我们多年来坚持“立足本土，突出特色”的办报方针，积极参与企业重大活动，紧紧抓住每次机遇，精心策划，细心运作，推出了一系列“大”文章，办出大精彩，从而增强了报纸的吸引力、影响力，广告收入取得历史性突破。
“海南橡胶”是我国第一个以天然橡胶产业为主体的上市公司，是海南农垦组建60年以来第一个上市公司和在资本市场开辟的第一块根据地。海南橡胶上市，是海南农垦三代人为发展祖国橡胶事业所作出的巨大贡献的结果，是海南农垦这个大型企业集团长期追求的最高目标。为了做好这一重大历史事件的宣传，在其上市前，我们紧紧抓住这一机遇，精心组织精干的采编人员，赴上海、访专家、搜资料、采写稿件、拍摄图片、策划版式，精心做好上市前的各项宣传策划工作。
2011年1月7日，“海南橡胶”在上海证券交易所成功上市当天。《海南农垦报》精心组织出版了40个印刷精美的彩版，既有海南橡胶上市的要闻、图片、言论，又有海南农垦各单位的祝贺广告，做到每个板块版面精彩、鲜活、可读。
2011年7月15日至16日，海南农垦总局决定在北京举行农业项目资源推介会，这是继2009年8月21日在海口举行的资源推介会之后，海南农垦又一次向国内外开发商展示自己的优势资源。为了宣传好这次推介会，《海南农垦报》组织采编人员根据垦区各农场的实际，组织策划以“绿色生活，你我共享”为主题，制作反映各农场产品和资源优势的招商项目企业形象广告，从文字到版式设计，从图片到栏目内容，甚至印刷都严格把好关。7月9目，海南农垦农业项目资源北京推介会隆重开幕，报纸推出的24个项目企业资源招商专版，得到社会公众和海南省农垦总局主要领导的高度肯定，成为招商会的一个亮点，成为客商了解海南农垦、寻求商机的一个园地。
“过去海南农垦90%以上的职工都是吃‘橡胶饭’，收入低、不稳定。”十代表、海南省农垦总局党委书记、省农垦集团有限公司董事长、党委书记王一新告诉记者，“如果不调整产业结构，转变发展方式，农垦就没有出路。”
海南农垦在海南拥有庞大的土地资源，但长期以来依靠单一的天然橡胶种植业，职工种胶、割胶，处于橡胶产业链的最低端，面对一条生产高附加值工业产品的长长产业链却无能为力。2008年，海南农垦以“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”为目标，进行大刀阔斧的改革，初步实现从小农业到大农业、从传统农场到现代企业的跨越。从依靠吃“橡胶饭”，到用天然橡胶、热带现代农业、旅游及旅游地产、金融服务的多元化发展。
在十开幕的前两天，海南农垦与中国化工集团公司签署战略合作框架协议和橡胶轮胎业务两份协议，这就意味着拥有61年历史的海南农垦，将从传统的农业领域走进新型农业与工业共同发展的新天地。海南农垦从吃“橡胶饭”到多元化走路，就是产业结构调整，转变经济发展方式的生动实践和缩影。
对此，王一新深感振奋。
“改革的过程也是调整产业结构和转变经济发展方式的过程。”王一新说，现在海南农垦的热带现代农业充满活力，其中畜牧业一项，去年就收入7000多万元。旅游地产业也欣欣向荣，农垦有了自己的宾馆酒店、高尔夫球场、休闲度假场所以及在建的大型商业中心。此外，海南农垦的担保公司、小额贷款公司、财务公司等大幅提高了农垦资金效益，仅财务公司从2011年12月开业至今，已创造资金效益近亿元，正在重组的海南商品交易所近期也将挂牌营业，“这些产业都将成为海南农垦未来的重要板块，也让海南农垦的产业得到大调整。”
在进行产业调整的同时，海南农垦的核心产业天然橡胶的发展又有了质的转变。拥有300多万亩橡胶园的海南农垦不再是简单的种植橡胶，而是开始往初加工、深加工、物流贸易领域延伸，从走进云南西双版纳、普洱、德宏等地区建七、八家加工厂，到前往东南亚国家开发橡胶资源，2012年4月成功并购了全球最大橡胶贸易公司之一的新加坡R1公司，海南农垦的橡胶贸易营销网络已遍布国内外主要橡胶目的地。
此外，海南农垦还与中国医药集团签约合作，利用海南农垦天然橡胶浓缩乳胶为原料发展大量医疗领域的手套、安全套、各种医用软管等；11月6日，海南农垦又与中国化工集团公司签署《关于橡胶轮胎业务的合作协议》和《中国化工集团公司与海南省农垦集团公司战略合作框架协议》。“海南农垦的天然橡胶产业向产业链下游迈出一大步，是历史性的跨越。”
王一新如数家珍地告诉记者。海南农垦这些年所走过的路就是调整产业机构、转变经济发展方式的鲜活案例和缩影。
记者感受到，不仅在十上，作为全国人大代表，在历届的全国“两会”上，对海南橡胶和农垦的发展，王一新一直在不停地思索和探讨。
“要调整产业结构，转变经济发展方式，不仅仅是海南农垦的话题，也是海南全省、全国的话题。”王一新深有感触地说，拥有海南四分之一土地、八分之一人口的农垦在发展中也在考虑如何继续释放经济潜能和活力，成为海南省调整产业结构的重要经济增长极。他期待，海南省委省政府能从顶层设计和战略部署出发，真正把海南农垦纳入全省经济一体化部分，盘活农垦现有的土地资源，把部分重点开发区和项目放在农垦的土地上建设，并利用农垦资源进行融资解决海南省重大项目建设的资金问题，把海南农垦作用更大发挥的同时，也推动农垦的各个项目落地，同步发展。
“如果把海南农垦拥有全省四分之一土地的土地文章做好，产业结构调整好，海南经济翻番不是没有可能。”王一新表示，调整产业结构和转变经济发展方式还有很长的路要走，他期待海南省和海南农垦在这条路上能走得更顺，为国家的整体战略部署和发展出一份力。
新闻评论历来被誉为媒体的灵魂与旗帜，无论足社论、评论员文章，还是短评、杂文，这些文章在引导舆论，营造舆论氛围方面发挥着其他新闻体裁所无法替代的作用。特别足评论员文章以其较强的针对性、指导性和权威性，越来越被各家新闻媒体所重视。近年来，经过精心打造，“本报评论员文章”已经成为《北大荒日报》的一个品牌，这一体裁在正确引导舆论、凝聚推动发展的正能量方面发挥了重要作用，也进一步提升了《北大荒日报》的影响力。
一、分析形势、提高认识的作用
评论员文章，尤其足党报的评论员文章，不同于针砭时弊的短评、杂文等类文章，它往往把正面引导舆论当做自己的主要任务。因此，当人们对形势有所困惑的时候，评论员文章无疑足分析形势、提高人们思想认识的好工具。
2014年，面对国内、省内经济下行压力不断加大的形势，黑龙江垦区的经济发展也面临着多种考验，垦区上下的干部职工明显感到信心不足。为此，作为黑龙江省农垦总局党委机关报，《北大荒日报》及时推出了评论员文章《正确认识垦区当前的经济形势》，从客观分析影响垦区经济形势的主客观因素人手，理性地指出“垦区的发展速度慢下来，不要觉得很可怕，也不要过于悲观”，并通过一系列深入浅出的阐述，告诉广大读者，这种“慢”也是垦区经济结构调整优化的过程，立足于67年创业积累的优势，垦区经济一定能在逆势中迎来新的机遇，实现新的突破。
此文没有讲大道理，而是结合实际娓娓道来，具备很强的说服力。文章见报后，立即在广大读者中引起了强烈反响，很多人表示通过阅读此文，对垦区的经济形势有了新的认识，克服了悲观的情绪。
通过对形势的正确分析，对思想认识的恰当引导，评论员文章可以使受众走出迷茫，变得更加理性，从而做出合理的、有利于发展的选择。
二、解读政策、答疑解惑的作用
各级党委和政府每年都要出台一系列新政策，其中很多政策和人民群众的生产生活息息相关，人们想对政策有精准、清晰地了解，但由于公文的行文特点，对于大多数读者来说，要吃透政策的精神，只是硬啃公文还不够。这就需要党报以评论员文章的形式，用读者易于接受的语言，对政策进行细致的解读。
《北大荒日报》在这方面做了很多有益的尝试，收到了良好的效果。2014年下半年，为了加快工业经济的发展，黑龙江垦区出台了《关于促进工业经济稳定增长的八条意见》，《北大荒日报》适时地推出了评论员文章《以更加有为的姿态奋力前行》，对此意见出台的背景、目的、意义、作用等进行了解读，并阐明了利用好新政策推动工业经济稳步发展的思路。
由于此意见在表述上很简单，所以接到文件后，垦区内很多工业企业的负责人对意见感触不是很深，并没有意识到这些新政策能给自己的企业带来哪些新机遇。但通过阅读《北大荒日报》的评论员文章，很多企业家豁然开朗，真正认识到了新政策的价值所在，也找到了本企业与新政策的契合点。
三、理清思路、统一思想的作用
思路决定出路。经济发展、社会进步以及文化繁荣，都需要有科学的战略，否则就会偏离正确的方向。而党报借助评论员文章对既定的战略进行阐释，无疑可以起到理清思路、统一思想的作用。
黑龙江省农垦总局为了推进工作，每年都要召开一次党委（扩大）会议，对上一年的各项工作进行总结，分析工作中存在的问题，对新一年的工作进行安排部署。为了更好地宣传会议精神，迅速统一垦区干部职工的思想，《北大荒日报》在每次省农垦总局党委（扩大）会议之后都要推出一组系列评论员文章，最少3篇，最多10篇，系统解读总局党委的最新精神，指明下一步工作的重点和路径。例如，2015年黑龙江省农垦总局党委（扩大）会议结束后，《北大荒日报》组织精兵强将拿出了一组10篇《深入贯彻总局党委（扩大）会议精神》系列评论，从新思路开启农垦事业新征程、在勇于担当中大力发展现代农业、以倒逼机制加快农业结构调整、运用法治思维深化改革推动发展等10个角度，全方位地论述了如何以总局党委（扩大）会议精神为指针推动发展。
这组评论员文章文风朴实，论述清晰，使读者读起来相对比较轻松，起到了消除杂音、指点迷津的作用，切实做到了把垦区干部职工的思想迅速地统一到总局党委的重大决策部署上来。
四、弘扬正气、倡导新风的作用
现代社会，特别是在市场经济环境中，思想多元化已经成为一种常态，人们的人生观、价值观、世界观差别很大。但不管怎样变化，每一个社会都有其主流的价值观，都要想方设法汇聚正能量，形成好风气。为了更好地传播和弘扬社会主义核心价值观，党报评论员文章的引导作用不可忽视。
为了弘扬正气、倡导新风，《北大荒日报》不失时机地推出了一系列评论员文章，表达了编辑部对社会主义核心价值观的认识和判断。2010年，黑龙江垦区首届感动北大荒人物（群体）评选结果揭晓后，《北大荒日报》推出了评论员文章《有一种力量叫感动》，揭示了人性的光辉和精神的力量；2011年，农垦总医院护士温丽媛救助跌倒在大街上的老人引起社会关注的新闻刊出时，《北大荒日报》配发了以《无愧于自己的良知》为题的评论员文章，倡导每一个人都能像温丽媛那样，在紧要关头做出无愧良知的选择。而报社每次推出重大典型人物时，都要配发评论员文章，对典型人物的优秀品质进行褒扬，引导广大渎者向先进学习，凝聚积极向上的力量。
一直关心天然橡胶的发展和研究。早在1953年，他就赴华南垦区调查研究过，还曾经参加过那里的英模代表会。他给华南垦殖总局首届英模大会题词：“种好橡胶，发展生产，巩固国防。”在接见英模代表时，他热情鼓励橡胶基地的部队官兵，发扬我军特别能战斗的光荣传统作风，发展天然橡胶事业，为加强我国的国防建设而努力奋斗。
对天然橡胶事业同样非常关注。1957年春天，他匆匆来到海南岛的一些农场深入考察天然橡胶生长情况。他为人随和，虽然有一些领导和警卫人员陪同，但他没有丝毫架子。在农场橡胶林里，他同干部职工随意交谈，不断询问橡胶的种植生产情况，不时开怀大笑。他还让随行人员为他和农场干部、技术员李道和拍照留念。
1959年2月18日，认真视察了华南垦区，接见了垦区的工作人员，并题词：“四十年前旧橡园，将来发展看无边。橡胶好似人中脚，结合机床更向前。”
9月，党中央总书记邓小平和政治局委员彭真等领导人，一起赴湛江视察华南热带作物研究所粤西试验站。
11月2日，国家主席刘少奇、国务院总理等，由广东省委书记陶铸陪同，视察了海南岛橡胶农场。
1960年1月30日，年事已高的国家副主席董必武，在广东省委有关领导的陪同下，神采奕奕地视察了西联农场。他看到农场的天然橡胶管理得非常好，胶树枝繁叶茂，长得绿油油的，高兴极了，当场挥笔为西联农场题词：“业精于勤。”
聂荣臻和罗瑞卿等，也曾带领国防科工委的同志，赴华南垦区调查研究。他们非常支持天然橡胶的科研工作，多次指示有关部门配合天然橡胶研究所的需要，及时提供设备保障。他们要求军工部门把当时我国紧缺的锰钢材料，抽一部分给农垦科研所，用于研制乳胶加工设备，以便提高功效减少劳动强度，对农垦科研单位帮助极大。
若干年后，在华南垦区视察，看到该研究所科研人员精神焕发，朝气蓬勃，干劲十足，询问研究所的负责人：为什么变化如此大？大家七嘴八舌将上述前前后后的情况，作了详细汇报。了解到真相，后来他碰到聂荣臻和罗瑞卿时，还当面向他们致谢。
1960年春天，国务院副总理邓子恢与结伴同行，一起到华南热带作物研究所视察工作。他们详细听取了何康所长的汇报，随后邓子恢提出了“橡胶产品提成及资金等7点意见”。后来，邓子恢到海南岛安宁农场，又指示在生产队要搞“四包”：包总产、包工资总额、包成本、包产值。
1960年秋天，国家主席刘少奇、国务院总理，在华南局第一书记陶铸和国务院副总理罗瑞卿等同志陪同下深入到海南橡胶园视察。他们先观看了解放前老华侨种植的橡胶园，后又进入我转业官兵种植的橡胶园，两相比较后，刘少奇兴高采烈地指着后种植的橡胶园说：你们看看，还是我们自己种植的橡胶树好啊，长得多么茂盛！我们终于有了自己的橡胶树和橡胶基地啦，应该引为自豪骄傲！他一再嘱咐垦区的领导和职工，要种植好，管理好，多生产橡胶，保障国防建设和经济建设的需要。
1960年初，随到云南西双版纳热带作物研究所视察。参观了研究所的橡胶园后，看见那里的橡胶林长得比海南岛的橡胶林好，仔细询问为什么？研究所的研究人员告诉他，因为西双版纳的气候、土壤比海南岛好。立刻诙谐地笑着对大家说：“你们西双版纳得天独厚啊！好地方，好地方！你们千万要保护好这块风水宝地呀，否则我要打你们的屁股哟！”
1961年3月，张云逸大将也来到海南岛西联农场视察天然橡胶生产情况。他在视察过程中，看到农场种植的天然橡胶长势非常好，一片繁荣景象，但同时也发现那里的粮食供应很差，职工们反映吃不饱饭，干活儿没有力气。他当时就为西联农场题词：“大力发展橡胶事业，争取粮食自给，坚决贯彻党的多种经营方针。”
党政军的高层领导人，先后来到华南橡胶垦区视察，他们有的题词，有的作口头指示，有的提出一些意见和建议，都是共同关心、关怀农垦橡胶事业的发展和进步。农垦的干部、职工由此增添了无限勇气和信心。
尽管许多党政军领导人十分关注和关怀我国天然橡胶事业的发展，但许多具体复杂的工作，主要是靠国家农垦部加以贯彻落实的。国家农垦部分管橡胶工作的王震、萧克、陈漫远、刘型等领导同志，华南橡胶垦区人们经常可以看到他们的踪迹和身影。尤其是王震，付出了大量心血：带领干群抗灾救灾、发展农副业生产解决吃饭问题、处理退伍军人闹事问题、在金江农场种王震橡胶实验田……
1957年11月、12月，广东粤西垦区连续多次遭遇强台风袭击，先是南方的飓风、台风袭击，后又是北方的寒风突然来临，灾害极为严重。橡胶农场的大片橡胶林被严重摧残，橡胶树东倒西歪，一片狼藉。王震、萧克、刘型等马上赶赴垦区。他们就地组织垦区领导指挥农场官兵采取一切措施紧急抢救。
王震刚刚到达湖光农场，就穿着风衣钻进橡胶林里仔细察看具体情况。他在林子里转来转去，突然发现橡胶树林里有一片橡胶树亭亭玉立，长得绿油油的，真是奇迹。于是他就对大家高声嚷嚷说：“你们不要悲观，不要垂头丧气啦，快来看看这里的橡胶树居然还有活的，而且不是一棵、两棵，是一大片啊，这就很了不起！再说就是上边的胶树虽然冻死了，下边土里还有芽和根系，可以想办法让它复活起来嘛！”
接着他仔细询问湖光农场场长王金昌：“为什么其他地方的橡胶都冻死了，这里的橡胶树还活得好好的？”王金昌指着橡胶树周围一片灌木林说：“我想可能是那些密密麻麻的灌木林起了作用，它们在橡胶树四边形成了一道屏风。”
王震觉得王金昌说得很有道理，连连点头。后来他在粤西农垦局的会议室表扬了王金昌的分析研究，说：橡胶树周围有树林保护和没有树林保护大不一样。防风林和橡胶树有一定关系，如果那一片防风林能更长一些，我看受到保护的橡胶树就会更多。粤西农垦局的领导张子元等人，都非常同意王震的意见，垦区一些搞科研的人员也赞成王震的意见。
1957年3月的一天，王震到海南岛垦区视察农场，乘车沿着金江农场的公路行进。行车途中，王震远远发现响水河西岸边有几栋茅草房，他非常心细、好奇，决意下来看一看。
广东农垦总局局长李嘉人、副局长危秀英，立刻让司机停车。
原来那几间茅草房，就是7个农场之一的橡胶基地机关办公室。
机关干部们看到有几辆小汽车开过来，马上围过来。当时大家并不认识这些视察的领导，都很纳闷。
没有想到，王震首先开口大声说：“同志们好啊，我是王震，你们的头，我是来向你们学习的！”
王震一贯大大咧咧，没有架子。他笑嘻嘻地指着李嘉人、危秀英对大家说：“这些人，也是你们的头。我们都是来向你们学习的――学习你们因陋就简、艰苦奋斗的作风和艰苦朴素的精神啊，你们很了不起呀！”
大家一听，激动不已，随后簇拥着王震等人仔细参观。
金江农场留给王震的印象特别深，他说我以后还要来。他一向说话算话，后来他曾经到金江农场去过7次。
王震非常爱惜人才、珍惜人才，懂得用人之道。有一次在海南岛农垦局长会议上，王震突然发现原局长王昌虎没有出席会议，就问王昌虎哪里去了？大家汇报：“前几年王昌虎被调到省林业厅了。”王震感到吃惊，会上说：“王昌虎是经过二万五千里长征考验的老红军，在陕北南泥湾开荒中当过营长，又是海南开垦的元勋，他具有十分丰富的垦荒拓业实战经验，一定要把王昌虎调回海南来领导农垦的工作。后来王震特地乘飞机到省里，找广东省委领导把王昌虎调回海南重新执掌农垦局的帅印。
“”结束后，邓小平、王震派赵凡赴云南橡胶垦区解决知青问题
1966年，神州大地突然掀起史无前例的“”，全国自上而下出现造反夺权，橡胶生产陷入停顿。
陈云、等先后遭受批判而靠边站；王震、萧克等一个个成为黑帮、三反分子、走资派；农垦部机关被撤销下放江西五七干校，接受批斗、审查、劳动改造。党政机关上行下效，华南垦区同样如此。广东的海南农垦局、湛江农垦局也遭了殃；王昌虎、陈文高等开发橡胶的有功之臣，成为黑帮、走资派被隔离审查、劳动改造；过去受到、王震重视并获得重大成果的热带作物研究所科技攻关人员也统统被打成臭老九、反动学术权威，下放到基层劳动改造，科研器材资料遭到破坏。1969年4月党的九大后，各垦区一律实行军管，由广东、云南军区生产建设兵团管辖，军代表担任垦区的各级领导职务。橡胶生产本是技术性很强的事业，、王震等历来重视虚心学习，可是一些军管干部，反而对过去熟悉橡胶生产的转业官兵指手画脚，瞎指挥，闹出一些笑话，致使垦区橡胶生产管理陷入混乱，产量急剧下降，好端端发展的天然橡胶遭遇人为的灾难。
这个过程中，上海、广州、四川等地一大批城市知识青年，分配到橡胶农场劳动就业。到了1978年，一系列实际问题相继出现，云南垦区西双版纳橡胶农场的上海、四川大批知识青年首先带头罢工，给邓小平写公开信反映情况，派代表进京上访。由于受到层层阻扰，他们进而卧轨、绝食抗议。当时云南边境正在进行紧张的边境自卫反击战。他们卧轨闹事、阻碍交通，严重影响军事行动。事情惊动中南海，党中央最终决定由王震牵头出面接见上京知青代表，听取他们的意见。
起先，王震发了火，用拐杖连连戳着地，严厉训斥知青代表不顾大局，在粉碎“”，国家强调拨乱反正、要求社会稳定的历史时期，忘记农垦战士的优良传统，在边境地区闹事，太不像话！知青代表们被震住了，不敢吭声。接着，他又和缓语气安抚大家说：过去这些年，你们这些娃娃们，正是读书的时候，因为“”、“”折腾10年，你们同我们一样都受苦了，你们也是“”的受害人，我要代表党中央向你们表示慰问。西双版纳垦区是艰苦的地方，也是美丽的地方，中央已经决定拨资金加强那里的建设，改善你们的生活，你们回去要好好生产。
当时，党中央正在召开十一届三中全会，邓小平、王震立即派国务院知青办公室、国家农林部、农垦总局负责人赵凡赴西双版纳垦区调查了解情况，处理问题。
赵凡赶往西双版纳垦区问题最严重的勐定农场，传达中央领导的指示，沟通情况，商讨解决办法。几经反复协商，四川省委答应接受那里的知青返回成都、重庆安置。上海市委感到难度大，因为上海人口密度本来就大，如今云南那么多知青返城，何况上海还有几十万知青在新疆垦区和黑龙江北大荒垦区，容易出现连锁反应，工作、住房都成问题，确实有困难。几经协商，上海方面终于同意知青分期分批返回上海崇明岛农场安排工作。
随后，根据广大群众的强烈反映，党中央果断宣布取消华南橡胶垦区的生产建设兵团建制。云南、广东垦区的知识青年也分期分批有序回城。此后，我国天然橡胶事业得到重新恢复和健康发展。
走上国际舞台，、王震勉励农垦干群为橡胶事业做出新贡献
过去我国科技落后，尤其是橡胶研究在国际领域根本排不上号。可是1980年后情况大变，我国华南热带作物科学研究院院长黄宗道、橡胶研究所所长刘松泉，突然被邀出席国际橡胶研究委员会大会。从此，我国成为该国际组织的重要成员，并在其开展的科研和学术交流活动中发挥积极作用。
1983年5月，国际橡胶组织又特地选择在北京召开大会。近百名著名专家、学者聚集一起，专门听取我国代表介绍中国天然橡胶事业发展的情况，尤其是在北纬18°以北地区大面积成功种植橡胶和进行胶苗早期预测等研究成果，专家、学者们听后赞叹不已。
第二年，国际橡胶研究委员会又委托我国华南热带作物研究院，在西双版纳橡胶研究所举办一期国际橡胶技术培训班。这进一步扩大了我国在国际橡胶科研领域的影响力。
更有趣的是1984年7月在法国巴黎，广东农垦总局高级工程师徐广泽走上世界橡胶育种、采胶生理科学会议讲台，宣读关于橡胶树在高纬度大面积培育生长的总结性论文。宣读完毕，大家纷纷站起来，向徐广泽致敬，令我国橡胶科研人员极为感动。
有意思的是，恰巧在前一年1983年5月10日，我国橡胶事业的创始人和王震结伴而行，同时来到广东农垦总局，看望农垦系统的老战友、老朋友，大家欢聚一堂，气氛热烈亲切。
陪同会见的中央政治局委员王震向介绍广东农垦总局的一些领导同志说：“这些同志都是解放海南岛后，响应叶帅创建垦殖橡胶园的倡议，转业到农垦战线工作的。”
马上想起了，“啊”了一声说：“你们当年都是师级干部，有的还是老红军，都是党的老干部了，过去在战场上为人民立了功，新中国成立后，又在农垦战线干白了头，大有功劳，是功上加功啊！”
当王昌虎回忆起1951年兼任华南垦殖总局局长，亲自部署开发海南岛、湛江的橡胶事业那段艰苦岁月时，插话说：“那都是在党中央领导下进行的，我只不过牵了一个头。”他还指着身边的王震说：“过去好多年，一直到现在，农垦工作都是王震同志管的，他一生除了打仗，就是热心农垦工作，是有很大功绩的。”王震马上风趣地摆摆手说：“叶帅夸奖了，工作都是大家做的，是党领导的。”
接着，又说：“农垦的同志在新疆、北大荒、海南岛等地发扬了光荣的革命传统，以艰苦创业、开拓进取的农垦人精神，克服种种困难，为建设祖国、保卫祖国做出很大的贡献。”
当听说广东垦区经过33年的艰苦奋斗，现在橡胶种植面积已达470万亩，种植范围从北纬18°扩大了北纬24°；1982年干胶总产量达到11万多吨，到1982年为止，累计已为国家提供干胶100万吨；橡胶种植北移成功，获得了国家科学发明一等奖时，满意地说：“你们取得了很大成绩，为国家、为人民立了大功，为祖国橡胶种植事业的发展开辟了一条康庄大道，党和人民感谢你们！”
还说：“许多外国人都不相信北纬17°以北至24°区域可以大面积种植橡胶，你们通过自己的科学实验和辛勤劳动，在北纬18°至24°区域大面积种植橡胶成功，这在世界上是没有先例的，是了不起的创造啊！”
当时听说农垦职工在多种经营方面也取得了很大成绩，于是他高兴地叮嘱大家不但要把橡胶种植得更好，而且也要使多种经营进一步发展。
王震最后说：“叶帅今天的讲话，对农垦系统的同志是一个很大的鼓舞和鞭策。”
追溯历史往事，中苏合作协议中止后指示压缩橡胶种植面积
光阴似箭，日月如梭，时间过得真快，弹指一挥间，几十年过去，回顾种种往事，耐人寻味。
当年，新中国刚刚诞生，百废待兴，需要大抓经济建设，积极医治多年战争破坏留下的创伤。可是，当时西方资本主义国家与社会主义国家尖锐对立，形成两大阵营。西方资本主义阵营对所有共产党国家，在橡胶产品上实行禁运。他们极端仇视共产党执政的中国，誓言要把新中国扼杀在摇篮中。不久朝鲜半岛又发生战争，形势更加严重。他们把封锁和禁运天然橡胶作为战略方针指向新中国，严重威胁我国的国防建设和经济建设。国际上的恶劣形势，迫使我们和苏联联手合作种植天然橡胶，苏联答应在资金、技术、设备、人员方面给予大力支援。但是条件极为苛刻，我们必须以数额巨大的天然橡胶偿还苏联的援助。
为了顾全大局，我们只有咬紧牙关，按斯大林的条件办事。斯大林在世时，苏联为了帮助我国在华南地区建设橡胶生产基地，确实提供了许多资金、机械、设备和技术专家，起了很大的作用。
然而，斯大林逝世后不久，正在广东橡胶生产基地执行视察任务的苏联专家卡尔丹诺夫，接到莫斯科召他回国的电报通知。与此同时，在北京的苏联专家组组长顾科林和副组长古里也被急召回国。
据何康回忆，当时，在国务院正等着苏联专家组汇报华南垦区橡胶基地的视察情况，谁知他们在没有说明任何理由的情况下，突然不辞而别离开了北京。
他们走后不久，中共中央也接到了苏共中央的电报，内容大意是：鉴于国际关系缓和，天然橡胶已经可以在国际市场上买到，苏联也已生产出合成橡胶，为此苏联建议中止中苏合作种植橡胶协议。
仔细读了电文，稍停一会，轻轻一笑说：“这本来就是一个不平等条约，废除了更好，我们自己来干吧！”
随后，向作了汇报。极为生气，说：“当时我们是砸锅卖铁干这事的，在南方竭尽全力种植橡胶。仅一年多，在开荒植胶方面就花了一两亿元，再这样大规模搞下去，国家财力无法承受。”他随即指示：“在橡胶事业发展方针上，赶快压缩面积，提高产量，提高质量，扎实前进。”
于是，党中央决定将原定开荒800万亩的计划压缩为400万亩。
也就在此期间，朝鲜战争经过我志愿军在战场上与美军反复较量，美国终于认输，宣布停火。在这一情况下，苏联决定退出天然橡胶的合作开发，原先答应提供的橡胶垦殖专项贷款随后也因此戛然而止。
1954年，我国在新的五年国民经济计划中及时作了调整，确定橡胶生产由“大发展”改为“大转弯”，明确规定橡胶生产的方针为“一是要自力更生，二是要按科学规律办事，三是要走企业经营的道路”。
当年9月，特地到华南垦殖总局了解垦区贯彻“大转弯”的具体情况。
时任总局副局长的易秀湘首先汇报说：“我们在6月13日实行‘大转弯’方针：一是在提高产量的前提下继续生产；二是妥善处理土地、橡胶苗木和多余人员遣散等问题。通过调整，放弃已经开垦但不适宜继续种植橡胶的土地284万亩其中高州、雷州垦区29万亩，海南垦区96.5万亩，广西垦区158.5万亩。实存65万亩橡胶苗木，应予淘汰的10万亩，保存54万亩，保存率降为38%。人员遣散，有70%的工人将被资遣，预计资遣13.5万人。编余干部1.55万人，保存9000人。”
易秀湘是含着眼泪汇报的，条理清楚，简单明了。听后，微微一笑表扬说：“你的汇报很好，减少了那么多土地、橡胶苗木、工人和干部，心情确实十分沉重。不过华南垦区的橡胶树，几年来毕竟种活54万亩，成活率三分之一强，应该说这个就是很大的成绩嘛！”
易秀湘说：“叶帅啊，你是给我们鼓气呀！”
说：“气可鼓，不可泄。尤其是在这个时候，弯子还没有转过来，我们不能把自己搞得灰头灰脑的。资遣工作要稳当细致，时间不限，你们还要请地方政府帮助。”
海南垦区王昌虎局长接着汇报：“海南垦区7月正式资遣工人，我们已经与地方政府取得联系，请他们帮助安置。对回乡民工，准备发给回乡证明和路费、3个月生产补助费；军工发给复员证、复员费。我们那里的人，大多是广东、广西农村的，回去可以参加办农业合作社……”
从此以后，华南垦区橡胶种植，就开始执行大转弯方针。
我国原先是橡胶消费大国，自从自力更生建设起橡胶生产基地后，我们已由消费大国成为橡胶生产大国，位列世界橡胶大国之林，而且做到了橡胶消费基本自给，党中央十分满意。
苏联领导人赫鲁晓夫，早在斯大林执政时期，就知道中苏两国曾经合作建立橡胶生产基地。可是他从来没有见过橡胶树，虽然苏联已经决定中止中苏合作协议，但出于好奇，他还是想看看橡胶树的模样。1960年，他参加我国国庆纪念期间，决意要求赴我国华南垦区参观一下橡胶基地，了却一下自己的心愿。
赫鲁晓夫赴广东垦区参观，看到一望无际的橡胶树，到处枝繁叶茂，郁郁葱葱，空气十分新鲜，顿时大开眼界，心花怒放。赫鲁晓夫是一个性格特殊的国家元首，遇事往往随心所欲，无所顾忌。当时，他看到浩瀚的橡胶林，特别兴奋，马上不顾陪同人员劝阻，独自一人在橡胶园任意乱走。橡胶林太大，不一会他就在莽莽胶林里迷失方向，急坏了大家，陪同人员好不容易才找到了他。他并不感到尴尬，而是连声惊呼：“了不起！了不起！”
后来，这一故事就成为赫鲁晓夫参观橡胶园的趣闻广为流传。
第二条 本办法所称耕地，是指水田、旱田、旱地、茶果桑园、药园、橡胶园地、鱼塘和菜地。所称非农业建设，是指直接为农业生产服务的农田水利、田间农用道路和从事渔、林、牧生产以外的占用耕地建设。
第三条 凡在本省行政区域内占用耕地进行非农业建设的全民、集体单位和个人（包括农民占用耕地建房），除依法办理用地审批手续外，还必须依照本办法规定缴纳耕地垦复基金。
国家重点建设项目，以及国家鼓励投资并实行特殊优惠的中外合资、合作项目和外商独资经营项目占用耕地，经省国土厅审查报省人民下放批准，可以减免耕地垦复基金。
非农业建设占用大中城市郊区菜地，凡已按照《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》（农牧渔业部、国家计划委员会、商业部〔1985〕农〔土〕字第11号）征收新菜地开发建设基金的，可以继续执行，不再另收耕地垦复基金；尚未开征新菜地开发建设基金的，则按本办法规定征收耕地垦复基金。 经济特区、经济技术开发区内非农业建设占用耕地缴纳垦复基金办法，由特区、开发区所在市人民政府制定。
第四条 本办法由县以上国土管理部门负责组织实施。
第五条 耕地垦复基金标准，按当地人均耕地和耕地位置确定：
（一）以乡为单位，人均耕地少于零点五亩的，每亩七千元；人均耕地零点五亩以上不足零点七亩的，每亩五千元；人均耕地零点七亩至一亩的，每亩三千元；人均耕地一亩以上的，每亩二千元。
（二）城镇及其郊区，除已征收新菜地开发建设基金的菜地外，其余耕地均以前项规定的每亩金额为基数，按下列比例增加：大城市及其郊区增加百分之一百五十；地级市及其郊区增加百分之一百；县级市、县城及其郊区增加百分之五十。
第六条 耕地垦复基金由县、市国土管理部门收取，统一上交同级财政，在农业银行开设专户储存，专项用于垦复耕地，任何单位和个人不得挪作他用。
经批准占用耕地的非农业建设单位和个人，必须依照本办法核定的金额缴纳耕地垦复基金；国土管理部门凭收款单据划拨耕地并发给土地使用证书。
第七条 耕地垦复基金，按省百分之二十，市、地百分之二十，县（市）百分之六十的比例，分级安排使用。
县（市）收取的垦复基金，按上述规定比例逐月上交市、地和省。
第八条 非农业建设占用城镇郊区菜地收缴的垦复基金，必须用于新菜地开发建设；占用其它耕地收缴的垦复基金，必须用于开荒、围垦、增加新耕地，也可以用于整治现有耕地，建设高产稳产农田。
第九条 市（地）、县国土管理部门应会同有关部门，编制开垦、改造耕地计划和垦复基金使用计划，经同级人民政府批准后实施，并报上一级国土管理部门备案。
省掌握调剂使用的垦复基金投放计划，由省国土厅会同省有关部门编制，报省人民政府批准后实施。
第十条 耕地垦复基金的收缴、使用，由各级财政、审计、银行部门负责监督、检查。
第十一条 对贯彻执行本办法成绩显著的单位和个人，有关主管部门或管理、监督机关，应给予表扬或奖励。
在美丽的冰城哈尔滨，有一座景色秀丽的校园，她就是黑龙江垦区农业广播电视学校。在这所学校，有一位自信、睿智、严谨、勤奋的掌门人――巾帼校长朱佳萍。2010年4月，朱佳萍调入黑龙江垦区农业广播电视学校工作，上任以来，她带领垦区农业广播电视学校快速走出低谷登上高峰，连续3年实施“百万中专生计划”累计培训近4万人，开展各类实用技术培训20万人次，垦区农广校多次荣获全国农广校先进集体、全国农民教育培训先进集体、全国媒体资源运用先进集体、全国教材工作先进集体、农垦总局科技工作先进集体。这一串串骄人的数字和一个个耀眼的荣誉凝聚着朱佳萍在探索农业科教道路上的心血与汗水，承载着黑龙江垦区农广人报效北大荒的光荣与梦想。
谷底攀登
2010年4月，已在首都北京工作的朱佳萍服从黑龙江省农垦总局党委的工作任命，毅然回到北国冰城哈尔滨，开始了带领垦区农广校由谷底向顶峰攀登的艰苦历程。此时，处于低谷中的114所市级、县级分校由于办学模式单一、办学条件极差、教学管理粗放、生源严重不足，陷入了经费少、声誉差、人心散的困难境地。上任伊始，她深入基层调查研究，多次到各地学习取经，在深入分析，寻找症结的基础上，朱佳萍确立了“健体系，强服务，抓队伍，增合力”的工作思路，明确了“面向社会、面向市场、面向现代化大农业”的办学宗旨，提出了“实现跨越发展，建设一流学校”的奋斗目标。
蓝图绘就，行动是金。朱佳萍以超凡的胆略、过人的勇气、坚定的决心，全面推动招生改革、管理改革、教学改革。通过“三项改革”，使曾经冷落的学校沸腾起来，农广人重新燃起了希望的火花，学校招生数字成倍增长，连续三年位居全国农广校系统省级校招生排名前列，垦区农广校因学生规模、办学条件、教学管理、农科培训的四大突破而焕发出日益夺目的时代光彩。为了从根本上实现学校跨越式发展，她以项目建设为加快发展的突破口，多方筹措资金，先后争取国家中职教育建设项目资金500万元，在852农场建立了农广校首家现代农机实训基地；推进中央农广校确定的全国节能减排宣传培训示范项目，建立了6个部级示范基地、6个垦区级示范基地，近10万名职工参加了节能减排培训学习和宣传活动，开辟了产学研相结合的新途径；承担了农业部阳光工程黑龙江垦区近3000人的农村经纪人培训等10个项目。垦区农广校以“项目引进”为发端，走出了一条独特的良性发展之路。师资、生源、硬件、制度等方面的不断进步使学校大踏步朝着“建一流名校、带一流队伍、育一流人才”的发展目标飞速跃进。2011年，全国首家现代农业师资培训基地的光亮牌匾终于挂在了垦区农广校门前，这一年学校还顺利通过了黑龙江省中等职业学校办学资质认证检查。梦想终于变成了现实，只有与朱佳萍共同渡过风雨历程的教师和学生们才清楚，在这些长宽不过尺余、金光闪闪的牌匾背后，隐藏着多少勤劳、辛苦和执著，美丽的蝴蝶源自痛苦的蜕变，蜕变的喜悦只有亲历者才能体会。
破浪前行
天道酬勤，勇者无畏。在困难和挑战面前，朱佳萍从不退缩，她用执着的精神应对困难、直面挑战、拒绝平庸，成就工作中的一个个突破。垦区农广校下设的9所市级分校和105所县级分校，大都存在工作无地位、办学无经费、人员无编制等诸多难题。能否解决好这些问题，是对朱佳萍的一个严峻考验。她多次找总局党委汇报、提交报告，向有关部门展示垦区农广校的美好愿景。经过努力，各级领导的目光和决策开始聚焦在垦区农广校的发展目标上。中央农广校常务副校长王守聪、副校长郭智奇、副校长齐国等领导亲临垦区，视察指导农广校工作。2010年黑龙江农垦总局党委在制定《黑龙江垦区“十二五”教育发展规划》时，将垦区农广校的办学发展目标纳入规划之中，并写入每年出台的《黑龙江垦区教育工作要点》文件中。2011年，农垦总局党委书记、局长隋凤富在垦区教育工作会议上明确指示，要在项目、资金、编制等方面支持农广事业的发展，对垦区农广校的发展给予了强有力的支持。同时，农垦总局党委成立了黑龙江垦区农广校工作领导小组，朱佳萍亲自担任领导小组办公室主任。垦区各级分校也迅速成立或重新调整了农广校工作领导小组，并且党政主要领导亲自担任组长，教育、财务、农业、科技等相关部门负责人担任领导小组成员，为推动垦区农广事业的快速发展提供了组织保障。
军心稳才能打胜仗。为了营造垦区农广校教职人员心归一处、拼搏进取的局面，朱佳萍抓住农垦总局党委实施“十大民生工程”的大好机遇，着力推动农广校办学经费、人员编制等历史遗留问题的解决。三年来，垦区农广校争取行政划拨办学经费8000余万元，从2011年开始，投入资金500余万元，由省校统一规划指导，为各级农广分校逐步建设卫星远端站、多媒体教室、职工书屋等。2012年垦区农广校总校投入110万元用于计算机房、多媒体教室建设和电脑、打印机、照相机等教学设备的添置。目前，各级分校在编在岗人员全部列入垦区公益类事业单位编制，人员工资等费用支出也全部由农垦教育经费统一列支。此项政策的落实，激励了垦区农广战线教职员工创业的信心和工作热情，进一步激发学校活力四射，前进动力强劲。
朱佳萍带领垦区农广人以拼搏进取、干事创业的务实精神为学校走上发展的康庄大道铺就夯实的路基。上任之初，她就根据垦区“四化”同步发展方针和垦区“三步走”发展战略，提出了“打造一流学校，建设品牌专业，服务现代化大农业发展”的工作理念，垦区农广校新增设了农机使用与维护、设施农业、现代农艺技术、循环农业生产与管理等5个专业，并通过组织业务培训、举办教学大赛、考察参观学习等多种途径，加强师资队伍建设，提高教学教研水平。加大实用型人才培训工作力度，广泛开展种植、养殖、农机、服务、加工、特色产业、就业创业等大规模科技培训活动，全面承担黑龙江垦区阳光工程等各级各类培训工作，农广校占垦区阳光工程培训任务总量的83%以上。近几年，学校积极创新培训方式，与黑龙江省农垦电视台、黑龙江省人民广播电台分别联合开办了农业科普技术栏目，在社会产生了广泛影响。垦区农广教育正朝着党委重视、社会关注、学员受益的目标迈进，必将迎来更加广阔的发展天地。
浪顶持帆
朱佳萍充满智慧和创新意识的工作方法让学校摆脱困境并实现了飞越，同时通过多年来坚持不懈的努力工作，她的能力水平、敬业精神和人格魅力也被各级组织和大家所认可称赞，全国农业广播电视学校十大杰出省级校校长、黑龙江省青少年研究事业突出贡献奖、垦区科技培训先进个人、农垦总局素质教育先进个人……一项项荣誉接踵而来，但是这些耀眼光环的背后却饱含着她的酸甜苦辣。一年年寒来暑往，她已记不清有多少天是奔波在跑项目、访基层的路上，每年撰写调研报告、项目论证书等材料近20万字，每年公出时间均超过100天，甚至没有完整地休息过一个双休日。2011年6月，黑龙江垦区农广校被中央农广校、全国农民职业教育培训中心命名为全国首家现代农业师资培训基地，并负责承办110人的全国地市农广校长培训班。农业部领导和中央农广校领导出席在哈尔滨北大荒国际酒店隆重举办的基地授牌仪式暨培训开班仪式，这是黑龙江垦区农广校自建校以来第一次承办全国大型培训任务。她在面对着培训班规格高、出席领导级别高、日程安排常有变动等工作压力的同时，还忍受着发烧带来得病痛，每天仅休息三、四个小时，起早贪黑坚守在会场第一线，和同志们一起用行动诠释着“提升农广校美誉，体现农垦人素质”的工作理念，圆满完成了办班任务，赢得了农业部领导和中央农广校领导的高度评价。许多外省校长都纷纷感叹：“从你们垦区农广人的身上看到了真正的北大荒精神。”2011年8月，朱佳萍又坐镇指挥在兴凯湖农场，成功承办了农广校系统东北地区四省七校教研年会。
她从不放慢工作节奏，因为在她的心中，承载着教育的职责、组织的信任和她的执着追求。她不在岁月中蹉跎，因为她将自己无私地融入到了北大荒现代化大农业建设的宏伟事业中，甘愿如同繁星与千千万万农广人共同照亮农广事业的璀灿星空。
一、清查容
（一）是否认真清理各种有悖于草原法律法规的策和文件。
（二）是否建立健全草原保护责任追究制。对滥垦乱挖破坏草原的案件，是否依法追究相关责任人的责任。
（三）结合实际情况，是否制定出台防止开垦草原的管理制度和具体措施。
（四）年以来改变草原用途的农牧业、林业、工业等重大建设项目，是否报请草原行主管部门审核。
（五）建设人工草地（包括饲草料地）的，是否严格按照法定程序办理，是否种植农作物和经济作物。
三、进度安排
开垦草原清查工作从年6月开始，年10月底完成。
（一）准备阶段（年6月20日至30日）。有关街道办事处成立工作机构，制定实施方案。通过广播、电视、报刊等媒体，大力宣传清查开垦草原工作的重要意义、策法规等，充分调动群众监督、社会监督、舆论监督力量，坚决制止开垦草原行为。
（二）自查阶段（年7月1日至7月25日）。根据清查容要求，对全开垦草原实行全面清查。监察局负责清查各类有悖于草原法律法规的策和文件。草监局牵头，国土局配合，负责清查年以来改变草原用途的建设项目征占用地及审批情况。各、有关街道办事处负责对年以来辖区开垦草原及审批情况逐个清查，并于7月25日前将自查报告和《年至年开垦草原情况统计表》填报至开垦草原清查工作领导小组办公室。
（三）抽查阶段（年7月26日至8月15日）。由开垦草原清查工作领导小组组织相关部门，抽查、街道办事处开垦草原情况。
（四）整改阶段（年8月16日至9月15日）。各、有关街道办事处认真整改在抽查过程中发现的问题，并报开垦草原清查工作领导小组办公室。
（五）总结阶段（年9月16日至10月25日）。开垦草原清查工作领导小组办公室汇总全开展草原情况，经领导小组审核后报盟开垦草原清查工作领导小组办公室。
关键词：财务管理；农垦企业；新形势；新思路；探析
企业生产经营的根本目的是自身盈利，农垦企业也不例外，农垦企业要想更好的达到其盈利的目的，就需要做好企业内部的财务管理工作，处理好企业内部的各类财务状况。在新的市场发展形势下，农垦企业要想提高自身盈利，就应该做好企业财务管理的安全性工作，树立“以财务管理为中心”的新型管理思想，制定出适应当前市场竞争需要的财务管理方案与相应管理制度，促进企业资本的有效流动，从而提高企业自身的盈利。
一、创新财务管理思路的原因
自改革开放政策实施以来，我国大部分的农垦企业都已经实施了承包责任制与“工效挂钩”分配制等多种管理形式，与传统的国家统一收取和支出费用相比，这种多样化的管理形式在增加了农垦企业的自得利润时，也为其前进发展带来了巨大的动力。但是，在当前市场经济快速发展的形势下，农垦企业的财务管理不能仅仅只是为了盈利，财务管理的安全性才是企业管理的核心，所以，农垦企业应该将企业管理的核心从获得更好的经济效益转变到加强财务管理、提高企业财务管理安全性上来。要想有效的完成这一目标，就需要企业不仅要重视盈利情况，还需要最大化的获得长期稳定的利润，重视企业财务资本的流动性，调节企业内部的资本结构，保证其符合企业发展需要，从而提高企业财务管理的水平，以及资本的利用率，进而最大化的减少“虚盈潜亏”的现象出现。然而，以上一系列目标的实现，都需要农垦企业创新其财务管理的思路，保证其符合新形势的发展要求。
二、财务管理的新思路
1.完善企业内部财务管理的信息系统
受传统财务管理形式的影响，当前农垦企业还没有形成健全的信息系统，所以，要想提高农垦企业财务管理的水平，首先就需要做好其信息系统的建设。农垦企业要想有效的改变当前只能从财务会计数据中选出简单数据进行加工，从而形成财务信息的方法，就需要企业财务管理人员拓宽财务信息的采集方位，提升对财务信息的加工密度。因此，农垦企业需要将企业内部的财务信息与外部的财务信息相结合；将企业财务会计信息与企业的产品销售信息相结合；将企业发展的原始信息与企业当前的加工信息相结合，从而实现农垦企业的物流信息与财务信息相统一，进而使企业内部信息系统完整化，提高财务信息的有效作用。
2.完善企业内部财务管理的分析系统
农垦企业与我国其他营利性企业不同，我国的农垦企业最初是由国家统一进行财务管理控制的，企业内部的财务管理系统不健全。因此，农垦企业要想完善其财务管理的分析系统，一定要从其企业的经济运行要求出发，依据我国新颁布的农垦企业经济效益指标体系要求进行完善。同时，农垦企业需要设置一套符合企业生产经营特点的企业内部财务会计报表系统，并且要以此报表系统作为企业完善分析系统的基础，建立一套综合分析农垦企业财务数据的数据库，通过此数据库定期向有关部门递送企业的财务分析报告，以便能够使相关部门为企业的发展及时提出意见和建议，并给出备选方案。另外，农垦企业对企业内部管理人员递送的财务分析报告，要以对企业财务预算执行的实际情况为分析的主要内容，其分析报告的内容要具有真实性，提供的数据要准确、具体。
3.完善企业内部财务管理的预警系统
在新的市场经济条件下，我国农垦企业的财务管理往往会受到国家的信贷政策、企业产品的市场价值、当前国内的经济发展形势、企业自身的实际经营情况、企业内部员工的基本素质等因素的影响，使得农垦企业在筹集资金、项目投资以及综合管理企业财务活动时，存在着一定程度的财务管理风险，造成企业实际的财务收益与企业预期的财务收益不相符的情况。因此，我国农垦企业的财务管理部门应该根据日常收集并整理出的财务信息来实时的把握当前我国农垦企业市场动态变化，以及其变化的主体趋势，通过对农垦企业内部经济运行的质量和运算实际执行情况的表达，并对照与此相关标准的最大允许范围，及时的向企业的财务管理部门发出预警信号，以便财务管理人员能够超前的制定出相应的财务管理建议。所以，我国的农垦企业必须要建立一套完善的企业内部财务管路预警系统，从而有效的将企业财务管理的风险问题控制在一定的范围之内，进而最大化的降低企业在生产经营过程中遇到的财务损失。
4.建立多条资金筹集渠道
传统的农垦企业，其资金来源都是依靠国家财政部门进行拨款，受政治、经济、社会等因素的影响，使得其资金筹集的数量往往无法满足企业发展的要求，并且，由于其资金主要由国家相关部门进行统一管理分配，其企业内部的资金融通也不是十分通畅。因此，在新的经济发展形式下，农垦企业要想提高企业的财务管理的水平，增强企业的核心竞争力，就必须要建立多条筹资渠道，保证其资金的流动性。此外，企业要想保证筹资渠道的顺利建成，就需要拥有企业成本效益的观念，争取以最小的成本换取最大的经济效益，从而最大限度的降低农垦企业经营发展的成本，保证其能够形成最佳筹资渠道。
【标题注释】鄂尔多斯高原习惯上指内蒙古高原阴山以南的部分，但因研究者的目的不同，故所理解的鄂尔多斯高原的范围也就不同，本文所论述的鄂尔多斯高原的范围南以长城，东、西、北三面均以黄河为限。主要包括今天内蒙古自治区的伊克昭盟、陕西府谷、神木、榆林、横山、定边、靖边六县长城以北的部分及宁夏之陶乐县。清代的鄂尔多斯部蒙古还包括今黄河以北乌加河以南的后套一带，二者的范围稍有不同，由于后套地区的移民受地理环境影响，自成一独特的移民社会，笔者准备另作专篇论述，因而后套地区不在本讨论的范围之内。本文所说的近代是指清代及民国时期。
【内容提要】清代以来，内地的人口不断增长，人地矛盾日益突出，晋、陕地区的人口大量迁往鄂尔多斯地区，对该地区的经济发展、人口分布、社会结构及民族关系等方面都产生了深远的影响，对边疆的巩固起到了一定的作用。
【英文摘要】ContradictionsbetweenpopulationandlandbecomeprominencebecauseoftheincreasingpopulationoftheinnerprovincesfromQingdynasty.AlargenumberofpeopleofShanxi（山西）andShanxi（陕西）provincesmovetoOrdoscausesthateconomicdevelopment,populations''''distribution,socialstructureandnationalrelationchangesharply,whichisbeneficialtoconsolidatingborderarea.
【关键词】鄂尔多斯/移民/近代/社会变迁Ordos/Immigration/Moderntimes/Socialtransition
【正文】
鄂尔多斯高原是我国半干旱地区一个相对独立的地理单元，处于农牧交错带上，在历史上农业民族经常与游牧民族在这里展开争夺，从秦汉至明代，呈现出农业与游牧景观交替出现的现象。同时，该地区又是一个北方游牧民族之间争夺的要地，不时为不同的游牧民族相继占据，常常发生大规模的移民。然而自清朝统一中国，鄂尔多斯成为其组成部分，游牧的蒙古族在清朝的控制下几乎停止了迁移，但内地迁往该地的移民却一直没有停止过，使得这一地区的人口数量与分布、民族构成、社会结构与民族关系都发生了巨大的变化。因而系统而深入地研究这一课题对于我们认识自清代以来这一地区的社会变化有着重要的意义。
清代及民国时期迁入鄂尔多斯地区移民的人口多为汉族，对他们采用由内地州县遥治的方式进行控制，所以鄂尔多斯当地极少有迁入汉人数量的记录，而陕西、山西对此记录也多含混不清，尤其是因遥治而导致的行政区划的混乱，更增加了对移民数量研究的难度。以往的研究一般只注重土地的开垦，尤其是清末和民国时期的土地开垦（注：关于土地开垦研究较的主要有安斋库治《清末绥远的开垦》（载《满铁调查月报》第18卷12号及19卷1、2、12号）、宝玉《清末绥远垦务》（载《内蒙古史志资料选编》第一辑）、梁冰《伊克昭盟的历代开垦和近现代社会形态的变化》（载《鄂尔多斯史志文稿》第四辑）及祁美琴《伊克昭盟的蒙地放垦》等文，但这些文章主要讨论清末及民国的垦务和土地关系，对移民问题仅稍有提及。），由于存在着春去秋回的雁行人，土地开垦的进度并不能表示移民迁入的进程。
一同治朝之前的移民
元朝灭亡后，鄂尔多斯部蒙古系成吉思汗嫡系后裔达延汗的子孙，一向以尚武著称，保持着强盛的武力，成为明朝无法平息的边患。以后满州女真族崛起，也为征服鄂尔多斯部也颇费了一番功夫，清王朝一直对鄂尔多斯部保持着戒心。明末，与鄂尔多斯部相邻的陕北一带，土地贫瘠，荒旱频仍，百姓因生活极端困苦，屡树义旗，李自成、张献忠就出身于此。明亡之后，驻于此地的军队虽然投降了清朝，但仍然保持着强烈的反清色彩。顺治五年（1648年），延安参将王永强、榆林将领刘登响应大同总兵姜瓖反清，定边、神木、花马池的绿营兵也闻风声援（注：《清史稿》，卷4《世祖本纪》。）；康熙十四年（1675年），定边、延安、神木、花马池、绥德、庆阳一带的绿营兵为响应吴三桂北上又暴发了反清兵变。对清政府来说，陕北一带是一极其危险的地带，因此，清朝初年，为禁止蒙汉往来，对鄂尔多斯地区实行严格的封锁政策，在其南部沿长城边外划一条南北宽五十里的禁地，不允许汉人进入垦种，也不许蒙古人进入游牧，称为“黑界地”。
陕、晋北部与鄂尔多斯毗邻地区，经过明末清初的长期战争，人口急剧减少，土地大量抛荒。清初，陕晋北部与全国其他地区一样致力于招徕流移，垦辟荒地，但清廷对蒙古私自招垦处罚较为严厉，所以很少有人迁入到鄂尔多斯地区。
鄂尔多斯地区的开垦是随着清廷对鄂尔多斯部蒙古王公的防范心理逐步解除而开始的。自鄂尔多斯部归顺清朝后，在征服中原及平定陕晋北部叛乱的过程中，诸王公能够积极配合清军作战，并立下了汗马功劳。康熙二十一年（1682年），鄂尔多斯贝勒达尔请求进入黑界地游牧，得到允准（注：张鹏一：《河套图志》，卷4《屯垦》。）。康熙三十六年，见勒阿松拉布奏请：“乞发边内汉人，与蒙古人一同耕种黑界地。”清廷俱如所请，令贝勒阿松拉布及地方官“各自约束其人，勿致争斗，……日后倘有争斗，蒙古欺凌汉人之事，即令停止”（注：《清圣祖实录》，卷181康熙三十六年三月乙亥。）。此为清代内地人民进入鄂尔多斯地区之始，但政府规定不准在蒙古地区定居，春去秋归（后改为冬归），号为“雁行人”。这些进入鄂尔多斯地区的陕晋之人只能算是流动人口，尚不能称为移民。
“黑界地”开垦之始，出边垦种的并不多，贝勒松阿拉布“乞发边内汉人”及清廷禁止“蒙古欺凌汉人之事”的发生都出于这种情况考虑的。随着内地人口的增加，尤其是发生灾荒的年份，内地沿边之民便出边就食，“至康熙末年，山、陕北部贫民，由土默特而西，私向蒙人租地耕种，而甘肃边民亦逐渐开殖，于是，伊盟七旗境内，凡近黄河处长城处，均有汉人足迹”。（注：潘复：《调查河套报告书》，（北京）京华书局，1923年，页219页。）由于出边垦种的人增多，以致康熙五十八年，鄂尔多斯贝勒达西拉布坦因“游牧狭窄”，奏请驱逐边外民人（注：民国《续修陕西通志稿》，卷5《疆城》。），清廷命侍郎拉浑“以三十里定界，界内之地准民人耕种，每牛一犋，准蒙古收取租糜子五斗”（注：张鹏一：《河套图志》，卷4《屯垦》。）。雍正八年（1730年），“仍以五十里定界，命附近地方官折征粮草，十年，鄂尔多斯荒歉，复准蒙古情愿招民人越界耕种收租取利者，听其自便。从此，内地民人以口外种地为恒产，蒙古亦资地租为养赡。”（注：潘复：《调查河套报告书》，页219。）
至乾隆时期，出口垦种的人更多，清廷为加强管理，于乾隆八年（1743年）设榆林神木理事同知，“驻札县治，专管蒙古鄂尔多斯六旗伙盘租种事务，词讼有牵涉蒙古者悉由该厅审理，其近边各县蒙民交涉命盗案件，先由各县录供详报，于奉批后申请该厅会同审拟解勘，他如监放兵粮、协捕贼盗，亦有分责”（注：清·卢坤：《秦疆治略》“榆林神木理事厅”条。）。当时，出口垦种的汉人编籍仍隶内地邻近州县，不准在蒙古入籍定居。可见出口垦种仍被清视为一时的权宜之计。
康雍乾三朝，社会日趋稳定，内地人口不断增长，移民出口的浪潮已成不可遏抑之势。卢坤说：“蒙民赋性较贪，最爱眼前些小便宜，遇有为难之事，汉民止须送给烟茶布区，以厌其欲，其事即寝。又汉民生长边区，熟悉口外情形，善于趋避，蒙民不辨利害，轻听妄为。”（注：张鹏一：《河套图志》，卷4《屯垦》。）内地民人在口外定居虽为清廷所禁止，但汉民只须送礼通融一下便可达到目的，这样越来越多的雁行人由流动人口变为真正的移民。另外，晋、陕北部还有一部分贫苦农民为生活所迫，到鄂尔多斯地区“与蒙古畜养牲畜”（注：《秦疆治略》“神木县”条。），畜养牲畜不象农业那么具有强烈的季节性，需要长期居住下来，但久而久之，也成为真正的移民。
晋陕北部地处黄土高原，经过长期的开垦，水土流失严重，环境日趋恶化。如神木县：“邑处极边，多沙冈石碛，幅员虽广，而可耕之地计以顷亩，诚不及沃野之十之二三耳”（注：道光《神木县志》，卷4《建置·里甲》。）；怀远县：“僻处边陲，邻于蒙古，建县年浅，百十年来，地有开垦而粮无加增，境内无地可耕者皆租蒙古地亩”（注：《秦疆治略》“怀远县”条。）。随着口外土地的开垦，这些地区的人口也获得了充分的发展空间，因而陕西北部州县的人口在清代中期随着鄂尔多斯地区的开垦而大量增加。
表1乾隆至道光朝榆林府沿边州县人口数量及年均增长率
年代榆林县神木县怀远县府谷县口数增长率‰口数增长率‰口数增长率‰口数增长率‰乾隆四十年85679756918364071283嘉庆十年965124.010927712.3922123.3854146.0道光三年1012832.71099080.3976533.214003627.8道光十九年1031401.11137172.189031-5.820435723.9 资料来源：道光《榆林府志》卷22《食志·户口》，这些人口数据包含口外近边遥治的人口。
据表1，从乾隆四十年至嘉庆十年（1805年）的三十年间，榆林、神木、怀远、府谷四县的人口都有一个较为合理的年平均增长率，其中神木县人口增长率最高，达12.3‰，怀远县最低，为3.3‰，而与神木县相邻但并不沿边的葭县在此期间只有1.6‰的年增长率（注：道光《榆林府志》，卷22《食志·户口》。）。沿边州县之人或迁居口外、或作为雁行人租种蒙古田亩，因而可以获得较多的生活资料，为其人口自身的再生产提供了较为优越的条件，而那些没有充分发展空间的州县的人口增长受到了限制。
嘉庆十年至道三年（1823年），道光三年至十九年两个时段，榆林、神木及怀远三县都呈现出人口增长率下降的趋势，从道光三年至十九，怀远县甚至出现了年均－5.8‰的负增长，而嘉庆十年至道光十九间的两个时段府谷县都保持了20‰以上的年增长率。
查嘉庆、道光年间，陕北一带并无大的自然灾害发生，这说明到道光年，连同长城边外允许开垦的黑界地得到了最大程度的开垦。道光年间，越界垦种事件接连不断地发生，以致道光十七年，清廷只得下令重垒界石，招内地民人移垦（注：民国《横山县志》，卷2《纪事》。）。事实上，道光年间界石以内早已是村落相望、鸡犬相闻的农业景观。至道光十九年，长城边外的村庄，神木县587个，府谷县441个，怀远县479个，共1507个，而同时这三县边内的村庄也只有1926个，二者相差无多（注：道光《榆林府志》，卷22《食志·户口》。）。
从人口的年增长率来看，从乾隆至道光年间，榆林府人口的增长也呈下降态势，其实该地的人口自然增长率并没有下降，在没有天灾人祸的情况下，仍应保持5‰左右的增长率，笔者推测陕北沿边这些州县的一部分人迁移到鄂尔多斯中部甚至更远的地区去了。法国旅行家古伯察在鄂尔多斯地区的旅行见闻证实了这一推测。道光二十四年，在鄂尔多斯中部——从热河到的途中——发现了许多汉人开凿的窑洞，但没有人居住，据当地的蒙古人讲，二十多年前，也就是嘉庆道光之间，内地汉人来此开垦，过了一段时间，由于他们随心所欲地扩大耕地，抗租并盗窃蒙古人的牛羊而被赶走（注：［法］古伯察著，耿昇译《鞑靼旅行记》（中国藏学出版社，1991年），页221。）。不消说，这种情况在鄂尔多斯中部的其他地方也同样存在着。
府谷县从嘉庆十年到道光十九年的年均增长率为26.0‰，显然这不是该县的人口自然增长率。查道光《榆林府志》，在此期间府谷县的政区并未发生变化，其人口的高增长率显然不是由政区变化而引起的。与府谷县一河之隔的山西保德，土地贫瘠，清初即已形成了佣佃陕西的习俗，康熙《保德州志》卷三《风土篇》说，河曲“民贫鲜生理，耕种而外，或佃佣陕西，贸易邻境”。随着口外的开垦，由府谷县迁居口外是其最便捷的之途，而这些迁移至府谷县口外的保德人也就归府谷县管辖，这就不难解释在嘉庆至道光时期府谷县保持如此高的人口增长率。
1953年府谷县的人口数为112162（注：国家统计局人口统计司编《中国人口统计年鉴1988》，页228。），而道光十九年府谷县的人口数为204357，几为1953年的两倍。这主要是由于，一道光时期，归府谷县管辖口外村庄很多，其范围深入准格尔旗内部较远，经过1949-51年的边界调整，相当一部分村庄划归了准格尔旗管辖；二自同治朝起，陕北地区屡遭战争及自然灾害的影响，人口损失严重，而恢复较慢。故1953年府谷县的人口数量尚不及道光年间。在边界调整时，划归神木、榆林、横山和靖边的土地和村庄的都远较府谷县为多，因此仅有府谷县道光年间的人口数量超过了1953年。
口内移民进入鄂尔多斯北部、东北部地区的时间也比较早。雍正十年规定“蒙古情愿招民人越界耕种，收租取利者，听其自便”，这些地区也开始有移民迁入垦种。乾隆年间河套东部一带的黄河河道发生变迁，达拉特旗与土默特旗发生争端，其时达拉特旗的沿黄河南岸一带已经有移民迁入，土地得到了开垦。
随着归化城土默特地区的开发，该地聚集了大量的移民，管理机构也建立起来。雍正十二年，萨拉齐置协理笔贴式，乾隆四年置协理通判，二十五年改理事厅，兼辖鄂尔多斯左翼中旗、左翼后旗的蒙民交涉事务。乾隆元年，清水河置协理通判，二十五年改理事厅，兼辖鄂尔多斯左翼前旗等蒙民交涉事务（注：《归绥道志》，卷5《十二厅治考》。）。雍正十二年，托克托置协理笔贴式，乾隆元年置协理通判，二十五年升为理事厅，兼辖鄂尔多斯左翼前旗等蒙汉交涉事务（注：《清史稿》，卷60《地理志》。）。这些厅初设时仅治理当地的蒙汉交涉事务，至乾隆二十五年开始兼理临近鄂尔多斯地区的蒙汉交涉事务，也说明当时鄂尔多斯东部及东北部的移民开始增多并受到了政府的注意。
迁移到鄂尔多斯东北及北部地区的移民多为山西河曲、保德及偏关等地之人。河曲保德等地受地理条件的影响，保德“地偏僻且瘠薄，舟车不通，商贾罕至，民贫鲜生理，耕种而外，或佃佣陕西贸易邻境，……农勤力作，而土不肥泽，遇丰年差足糊口，荒年冬储蔓青，春以谷糠，采荼杂而食之，不致死，犹愈于明季食干泥者”（注：康熙《保德州志》，卷3《风土篇》。）；偏关县“于西北地势最高，苦寒特甚……晋北土质干燥，气候较寒，山田高从，无川灌溉，所凭籍者雨泽耳，故晴雨稍有失时，偏成灾歉”（注：明卢承业原编，清马振文增修：《偏关志》，卷上《风土》。）。严酷的自然环境使得当地的农民在死亡线上挣扎，因而早在口外开放之前就有佣工于外、贸易邻境的习俗，在边外部分土地开放后，大批的农民涌向口外；由于黄河流经此地，顺河而上，交通方便，因而来自这三县的移民首先进入鄂尔多斯东北及北部地区，而后逐渐向中部推进。
鄂尔多斯西南部地区与甘肃相邻，随着黑界地的开放，一部分移民进入该地，清末放垦的五堆子地、月牙湖地等就是在这时开始发展起来的，其蒙汉交涉事务以及租银、税务均由宁夏部院及安边同知两方管辖。
除上述农业移民外还有一小部分商业及工矿业移民进入鄂尔多斯地区。在黑界开放之前，清廷只准鄂尔多斯蒙古在横城一带与内地贸易，极为不便。康熙三十六年，贝勒阿松拉布奏请于定边、花马池、平罗城三处，令诸蒙古就近贸易，得到允准（注：《清圣祖实录》，卷181“康熙三十六年三月乙亥”。）。随着开垦的扩大，移民的增多，一小部分商人逐渐进入鄂尔多斯地区，尤其是近边汉族移民聚集的地区，如鄂尔多斯左翼前旗的十里长滩，在咸同之际已发展成一个“商民云集”的较大市镇（注：同治《河曲县志》，卷3《疆域界·蒙古地界》。），靖边县口外的宁条梁也是一个较为重要的商业市镇。近长城一带，在有煤炭及盐碱矿的地方，蒙古人将矿藏租给汉人开采，收取租金，因此也吸引了一批移民。商业及工矿业移民在数量上与农业移民虽不可同日而语，但这些移民对口外地的蒙汉人民的生活有着不可或缺的作用。
同治以前迁入鄂尔多斯地区的移民，定居与流动人口混杂在一起，又归与之相邻近的陕西、山西及甘肃等省的州县管辖，但同时也存在着完全脱离沿边厅州县管理的移民，加之文献资料的不足，很难对移民的数量作出精确的估计。道光十九年，神、榆、怀、府四县共510245人，定边县嘉庆十九年72811人（注：道光《定边县志》，卷4《田赋志·户口》。），光绪《靖边县志稿》不载同治之前的户口，光绪二十五年的保甲册仅有18420人，当时保甲册的户口记载已严重失实，因此其同治之前的人口情况无法确知，沿边州县所辖长城边外范围已相当辽阔，有些甚至比其边内面积还要广。鄂尔多斯东部及北部杭锦旗、达拉特旗及准格尔旗黄河沿岸一带亦有大量的移民聚集，再加上鄂尔多斯中部地区郡王旗、札萨克旗等的移民，在同治朝战乱之前，迁入鄂尔多斯地区的移民估计不会低于20万。
二清末民国放垦与鄂尔多斯移民
同治年间，西北回民起事，同治七年（1868年）攻陷神神木高家堡，其后进入府谷县、乌审旗及准格尔旗，并占据准旗的十里长滩及巴汉图地。经过战乱居民死亡星散，土地抛荒，河曲县志说：“同治七年，河西地方夏冬两次惨遭兵燹，居民寥落。”（注：同治《河曲县志》，卷6《艺文类》。）靖边县乱后“烟户百无一存”；神木县之县城及高家堡两处“存者十之一二，其余存仅十之五六”（注：民国《神木县志》，卷2《户口》）。鄂尔多斯蒙古亦因被抢掠而变得贫困不堪。战乱后的陕北及鄂尔多斯地区人口大量减少，以致同治八年、光绪三年（1877年）横山县（即怀远县，民国间改名）两次野狼成群噬人，白昼农民闭户警戒，商旅裹足（注：民国《横山县志》，卷2《纪事》。）。光绪初年（1877-78年），晋陕大部地区发生特大旱灾，大量人口死亡，其北部地区亦是灾情奇重，灾荒过后，这些地区成为了移民的输入区，因而向鄂尔多斯地区的移民几乎处于停滞状态。
战乱和灾荒之后，晋、陕沿边州县同山西的其他州县一样开展了招集流亡促进垦复工作。靖边县，“自同治八年招民垦种，至光绪六年，阅十春秋，流亡渐复”（注：光绪《靖边县志稿》，卷4《艺文志余》。）。当然这些州县的招民复垦也包括战乱前其遥治的边外地区。但由于人口损失严重，陕北各州县一直到19世纪末也没有恢复到同治朝前期的人口水平。至光绪二十五年，靖边县也只有3171户，18420口，不及南方一个市镇的人口，神木县至民国三年也只有96913口，“生聚四十余载，元气犹未尽复，较之道咸年之户口尚不逮焉”（注：民国《神木县志》，卷2《户口》。）30。陕北地区人口恢复的如此之慢，也严重影响了其向鄂尔多斯地区移民的速度。
19世纪下半叶，尤其是进入20世纪之后，蒙古地区在沙俄和日本帝国主义的侵略和渗透下，蒙古上层中的一些人离心倾向日益明显，因此朝野上下要求充实边防、抵御日俄侵略的呼声越来越高，张之洞分析当时的形势指出，“蒙古强则我之侯遮也，蒙古弱则彼之鱼肉也”，岑春煊亦言：“边臣皆知蒙兵宜练，而苦于无饷。是则欲练蒙兵，非筹练费不可；欲筹练费，非开蒙地不可。”迫于当时的形势，清廷只得放弃原先封禁蒙地的政策，于光绪二十八年宣布全面开放蒙地，并派贻谷为钦差大臣到归化城主持蒙地的放垦工作。
从光绪二十八年至宣统三年，伊克昭盟共报垦45356.9顷，放垦35532.2顷，杭锦旗放垦之东中两巴噶地及达拉特旗的永租地和四成补地都在今黄河的北岸，四成地的大部分亦在黄河北岸，位于后套，不属本文所要考察的范围，今黄河以南鄂尔多斯地区实际放垦共1.6万顷左右，其具体情况如表3。
表2清末伊盟垦务情形一览表
单位：顷、两
旗别报垦地名报垦时间报垦地数已放地数已放地管辖厅县共得押荒银两准格尔旗黑界地1905-061588.251588.25河曲、府谷60339.5扎萨克旗黑牌子地190516081608东胜20406.9祝嘏地1904575.35575.35东胜6015.9乌审旗旧牌子地19091452.51452.5东胜18820祝嘏地1904530.7530.7东胜5540.8鄂托旗月牙湖地等190310000175.3平罗4363.8杭锦旗东中两巴噶地190441004100五原305271郡王旗灶火、盐灶等19039638.99638.9东胜108219.9地达拉特旗四成地19031225.21225.2东胜、榆林等100447四成补地190514201420135234.2永租地1905-111321813218373267.5 资料来源：甘鹏云《调查归绥垦务报告书》，曾庆锡《伊克昭盟概况》
清廷放垦蒙地主要是为了收取“押荒银”来补充赤字日巨的国库，所以无论是荒地还是早已垦好的熟地，都被当荒地而收取“押荒银”。黑界地早已开垦，自不必说，报垦的白界地亦多已开垦。所谓白界地，亦称牌子地或牌界地，是康熙年间清政府对鄂尔多斯刚刚解除封锁不久，内地农民越过长城，在准格尔旗境内开垦耕种的土地，长约二百余里，宽四五十里，地域在黑界地以内。在报垦白界地亩之前，林毓杜提出有别于其他地区的放垦措施，熟地以照税名义收取代金，荒地放垦收取押荒银，但其呈报材料被垦务大臣文案处压了起来，这一建议没有被采纳（注：梁冰《伊克昭盟的历代开垦和近代社会形态之变化》，载《鄂尔多斯史志文稿》第4辑。），因此鄂尔多斯地亩的报垦也是将已垦熟地与未垦荒地混合在一起，所以无法弄清楚已垦地与未垦地的区别，也就不知道放垦荒地的具体数量。但根据目前现有的资料看，清末放垦的绝大部分土地都是早已开垦的熟地。交了所谓的“押荒银”，由垦务局发给部照，农民就有了土地永久的使用权。这样一来，又有一部分租种蒙地的雁行人定居下来，由流动人口变为真正的移民。这一点也可以从该地区自然村的设立时间中得到证明。为了更清楚地了解鄂尔多斯地区的清季以来的移民进程，笔者对《伊克昭盟地名志》中所记录的自然村的建立时间进行了统计，其具体情况如下表3（注：《伊克昭盟地名志》以1980年的行政区划为准，所载自然村包含村名及来源语种、建村时间、最早迁居人、迁自何处、村名含义、户口（含有不同民族的亦分别注明）耕地及牲畜数量、物产、地形、交通状况等内容，但主要是一些规模较大的或有村民委员会驻地的自然村，其中乌审旗、鄂托克旗、鄂托克前旗及杭锦旗因气候不宜农耕，农业较其他旗为少，现代仍以牧业为主，由于自然村多为从游牧到定居为一个过程，因此上述几旗的建村时间多不清楚，解放后，在政府的帮助下，基本上都转变为驻牧，又形成一部分村落，因历史较短，建村时间一般都很明确。）。
表3伊克昭盟地区建村时间情况
年代东胜准格尔旗伊金霍洛旗达拉特旗乌审旗鄂托克旗鄂托克前旗杭锦旗光绪之前—2764—1——光宣时期98624326—42民国时期9*124**587111621解放后1510147—18610情况不明5710433616599116160156总计90351438279106136176189 资料来源：《伊克昭明地名志》，1988年，内蒙古自治区地名委员会编印。
说明：地名志中注明清末的一律归入光宣时期。
*其中注明民国初年建村的4个，**其中注明民国初年建村的85个。
据表3，光绪宣统两朝建立的自然村以准格尔旗、伊金霍洛旗（1958年，扎萨克旗与郡王旗合并，称伊金霍洛旗）和达拉特旗三旗较多。清末放垦，仅准格尔旗、札萨克旗和郡王旗就放垦13410.5顷，占黄河以南鄂尔多斯地区放垦总面积的4/5，耕种这些土地的农民取得了土地的永久耕种权，大部分雁行人变了真正的移民。达拉特旗放垦的土地主要在黄河以北，地名志中所统计的自然村并不包括黄河以北的地区，而达拉特旗这一时期建立的村庄已知确切时间达32个，可见除放垦的河套地区外，达拉特旗黄河南岸部分在清末也有一部移民迁入此地。西南部的鄂托克旗虽然报垦了10000顷土地，但地多沙碛，不堪耕种，仅放垦175.3顷，放垦之地现属宁夏回族自治区的陶乐县，为《伊昭盟地名志》所不载。鄂托克旗的东南为法国天主教区，传教士在放垦之前已招徕移民开垦，其地虽已报垦，但没有赎回地权，未能放垦。乌审旗放垦之地也是早已开垦的熟地，放垦后也使一部分流动人口转化为移民，但从建立的自然村及土地数量来看，移民人数不多。
清政府采取的放垦蒙地政策实质上是对内蒙古地区蒙汉人民的掠夺，因而遭到了蒙汉人民的强烈反对，在鄂尔多斯地区甚至发生了武装抗垦的“独贵龙”运动。光绪三十四年，清政府为平息“独贵龙”运动，被迫以“败坏边局、欺蒙取巧、蒙民怨恨”为由，将贻谷革职查办，贻谷之后，“继任诸将军不过调查垦款，催收旧欠而已，对于垦务毫无进展”（注：黄奋生：《蒙藏新志》（中华书局，1938年），页854。）33。光绪三十四年以后，垦务基本结束。垦务虽然结束，但移民的浪潮并没有结束，“独贵龙”抗垦运动反对的只是清政府的掠夺，而并非开垦土地本身，实际上，蒙古王公私下进行着大量的开垦，土地租给汉民，收取地租。
民国初年，察哈尔、热河、绥远被划为特别区，从中央派都统管辖，从而使内蒙古各盟旗分别置于各省地方军阀的分割统治之下，伊克昭盟的蒙古王公的专制权也受到了限制与削弱。1914年，北洋政府内务、农商、财政三部暨蒙藏院共同制定了《禁止私放蒙荒通则》和《垦辟蒙荒奖励办法》。《通则》规定：“凡蒙旗出放荒地，无论公有私有，一律应由扎萨克行文该管地方行政长官报经中央核准，照例由政府出放，否则以私放论。”通则还详细规定了对私放蒙荒的惩处办法。《奖励办法》规定：“凡各蒙旗愿将各该旗地亩报垦或自行招放者及领垦蒙荒者给予奖励。”（注：石华严：《绥远垦务计画》（绥远垦总局，1932年），页12～13。）
在北洋政府奖励垦荒的政策下，晋系军阀及陕晋一些地商和地方豪绅趁机大肆开垦。为促进移民垦殖工作的进行，1925年交通部颁布了《垦民乘坐火车减收四成规则》，规定“凡各省区运送大宗垦民，人数满二十人以上，经行京奉、京绥、津浦、京汉四路，前赴关东、塞北省”车票均减免四成，1926年又颁布了《垦民家眷乘坐火车免费办法五条》，（注：《绥远通志稿》，卷20《移民》。）对促进移民起到了一定的作用，因此民国前期，伊克昭盟又形成了一个移民高潮。
据表3，民国时期自然村建立较为集中地区为准格尔旗、伊金霍洛旗、达拉特旗和杭锦旗。达拉特旗的自然村中也有一部分最早是蒙古族人建立的，“民国十七年后，本旗蒙民感于牧场日蹙，牧畜日减，为应生活之要求，曾先后向旗政府领地，自行耕种。自是以后，相率成风，旗府附近，直到黄河南岸，蒙人耕作者，阡陌相望。”（注：蒙藏委员会调查室：《伊盟左翼三旗调查报告书》（1931年12月），页27～28。）但对这一情况我们不能作过高的估计，“分有地的不过是服侍‘王爷’的那般所谓士官及终身应差的忠实‘奴才’而已”，他们为数不多，散见于各村庄之中（注：庞善守：《伊克昭盟达拉特蒙民的乡村生活》，载《东方杂志》32卷12号，页105～106。）。杭锦旗这一时期建立的村庄多分布于近黄河易于灌溉之地。
乌审旗、鄂托克旗、鄂托前旗这一时期建立的自然村数量仍比较少。清末，鄂托克旗放报垦之地未能完全放垦，民国十三年，增设“勘放鄂托克旗地亩局”，继续查丈，由于蒙民的强烈反抗，只得撤局停办；乌审旗放垦数量亦极少，报告书说：“右翼四旗蒙人，自种地者寥寥无几，要以雇汉人耕种佃与汉人耕种最为普遍，此种佃农或雇农，因无土地权，不作久居之想，春来秋回，又因伊盟土地含有沙性，须行轮种，汉佃今年在此，又不知明年移在何处，加之各旗对汉人抽收建造房屋税，而房屋建好后，每年又须纳地皮租，因之蒙地汉民，不愿建屋久居，演成一种游农性质之特别景象。”（注：蒙藏委员会调查室：《伊盟右翼四旗调查报告书》（1939年6月），页49～50。）
1937年10月，日军占领了归绥，之后又占领了包头，在西撤之际，绥远省政府机关大部迁移到了后套一带，也有少部分迁移到东胜等地，同时，也有一小部分农民由绥远省东部迁移到鄂尔多斯地区。
1941年，傅作义任命陈长捷为伊克昭盟警备司令，陈长捷以解决军粮名义，向建议在伊盟开垦土地一万顷，蒋指示先试垦五千顷，如可行，再扩大开垦。陈派人鼓动陕西神木、府谷等地的农民北迁伊金霍洛旗，很快伊克昭盟牧场及召庙地都被开垦，甚至连成吉思汗灵附近的禁地也被开垦了1500顷。伊金霍洛旗的一部分就是这一时期建立的。陈长捷的行为激起了蒙古人民的愤怒，1943年暴发了“伊盟事变”，国民政府迫于公众的舆论，宣布停止对蒙旗的开垦，陈长捷也因此被撤职。
除了上述规模较大的移民外，因蒙古王公私垦而引起的零星的移民在民国时期从来没有停止过。至1936年，“准格尔旗现有垦地不下二十万顷，除黑界地一千五百顷已报垦外，其余概属私垦”；达拉特旗“几完全为农业区域，牛羊所至，阡陌在望，不复游牧景象矣”（注：《伊盟左翼三旗调查报告书》，页26。）。至陈长捷开垦时，可垦地亩已所剩无几。
1949年，伊克昭盟地区的汉族人口为357668人，总人口为411747人（注：《伊克昭盟志》（现代出版社，1994年），页452。），这一人口数据已不含陕西北部榆、神、府、横、定、靖六县边外及宁夏的陶乐县的人口。1953年伊克昭盟的人口统计为519476人（注：《中国人口统计年鉴》，页288～289。），年均增长率为59.8‰，这显然不是其人口的自然增长率，是由于行政区的变化而引起的人口机械变动。从1949年至1953年，先后有归山西、陕西管辖的9个乡划归伊盟管辖，因此考虑到政区变化的因素，1949年伊盟的人口数还是比较可信的。1953年陕西榆林专区沿边榆林、神木、府谷、横山、靖边、定边六县总人口为737354人（注：《中国人口统计年鉴》，页284。），其边外占有很大部分，人口亦不会少于25万人；鄂尔多斯地区西南部归甘肃银川专区管辖的陶乐县共有人口5402人（注：《中国人口统计年鉴》，页291。）。据上述几个数字估计，至1949年，鄂尔多斯地区的移民及其后裔在60万人左右。
三移民与鄂尔多斯地区的社会变迁
（注：社会变迁所涵内容很广，这里仅讨论蒙古族人口数量的变化、蒙汉杂居局面的形成、社会结构的变化三个方面，关于移民所引起的风俗文化、民族关系等方面变化笔者将作另文讨论。）
（一）蒙古族人口数量的变化
据乾隆《大清会典则例》，清初伊克昭盟共有274佐领，每佐领一百五十正户，所谓正户，就是不包括喇嘛、黑徒、鳏、寡、孤、独的男妇儿女齐全的人户。若每户以4.68口计（注：该数据引自张植华《清代至民国时期内蒙古地区蒙古族人口概况》，载《内蒙古大学学报》（哲学社会科学版），1982年第3、4期。），则有192348人，清初的喇嘛教还未达到其顶盛时期，喇嘛的人数不多，即使考虑到正户以外的人口，其人口总数大致在20万人左右。嘉庆《大清驶典事例》所载佐领数与前者相同。其间，各佐的户口数都在发生变化，有增有减，但如果其人口没有太大的变化，则不增加或减少佐领的数额。清代前期，鄂尔多斯蒙古力量强盛，该地区以游牧为主，没有大的自然灾害发生，康熙中期以后，虽然有喇嘛教及出兵征战的影响，其人口还应有所缓慢增长，年平均增长率大致在1‰左右，其人口峰值出现在道光时期，估计人口数量在21万左右。道光朝以后，其人口则处于逐渐下降趋势。清政府已进入多事之秋，鄂尔多斯蒙古又开始大量出兵征战，战争中的伤亡及壮丁出征所造成的人口出生率下降；经过康雍乾三朝的提倡，喇嘛教势力大盛，大量的青年男子出家、性病的流行以及不良卫生条件等，都是造成蒙古族人口数量逐渐下降的重要因素（注：贺扬灵：《察绥蒙民经济的剖析》（上海商务印书馆，1935年），页21。）
在鄂尔多斯地区牧地一般为公共游地，蒙古平民拥有自己的户口地数量较少，他们很少从事农业，而是将自己的户口地租给汉人耕种。随着汉族移民的增长，大量土地得以开垦，至民国时期，除鄂托克旗和杭锦旗外，“大批牧畜群，则不易觅见矣”（注：《伊盟左翼四旗调查报告书》，页45。）。蒙古王公将公共游牧地视为私有，他们私垦土地所得租金只供自己挥霍享用，不顾平民的生活，部分蒙古平民将自己仅有一点户口地出租，以收取租金，很少自己耕作，他们生活来源由原来唯一的畜牧方式逐渐转向以收取地租为主，由于当地的汉族部分属于定居的，部分属于流动的，一旦发生自然灾害，因此蒙古族平民的生活来源很容易受到影响。
同治年间，马化隆等部进入鄂尔多斯地区。战乱使蒙民遭到了重大损失，据当时的传教士说“反叛的伊斯兰教徒从1868年到1872年连年抢劫，把鄂尔多斯的蒙古人严重地搜括穷了”（注：约瑟夫·藩·赫肯：《蒙古两旗的争端与天主教传教士所起的作用》，载《内蒙古近代史译丛》第3辑。），巨创未愈，光绪三、四年又发生了特大旱灾，“口外各厅大饥，……仓谷不敷，饿莩遍野，蒙古旗亦大饥，伊盟准格尔旗斗米制钱千八百文，居民死者大半，多将幼子弃诸他人之门，冀得收养”，十八年，“归绥道属七厅及蒙旗大饥，……情形与光绪三、四年略同，全境赤地千里，死者枕籍，……蒙旗饥民亦多，杭锦各旗糜子每石价至五两，死者相望”（注：《绥远通志稿》，卷29《灾异》。）。所有这些都使鄂尔多斯地区蒙古族人口大量减少。清末民政部调查伊盟蒙古族为35914户，164127口，户均4.57口（注：王士达：《民政部户口调查及各家估计》，载《社会科学杂志》4卷1期。）。从户口数字看，清初至清末，伊盟的户数由41100下降为35914，而户均口数基本与上没有发生变化。经过了长期的低出生率和高死亡率，再加自然灾害的影响，户均口数应该有明显的降低，如此说来，伊克昭盟宣统年间的户口统计存在着虚报的现象，其数字明显偏高。
民国时期，鄂尔多斯地区的开垦继续扩大，虽然有一部分蒙古牧民开始从事农耕，但毕竟是少数。如达拉特旗，一般的蒙古平民根本得不到户口地，只有那些蒙古贵族忠诚的奴仆能够取得土地（注：庞守善：《伊克昭盟达拉特旗蒙民的乡村生活》，载《东方杂志》32卷12号。）。至民国时期，蒙古王公们活动不再象清朝时那样受到严格限制，他们为外界的现代生活吸引，更加扩大开垦，出租给汉族耕种，“因受着移住民农业经济发生的侵蚀，牧场日渐缩小，使游牧经济的基础，加速崩溃；再以内地农村经济的破产，国际经济恐慌的加剧，而皮毛的销路，亦受到低落的影响，他们为抵抗这种崩溃的命运，只有减低自己的生活需要而至于极度的恶化。”（注：贺扬灵：《察绥蒙民经济的剖析》，页227。）政府放垦蒙地以后，实行所谓的“共收租税”，而实际上这些荒价银只是归官府与蒙古王公所有，旗内的蒙古贫民是不可能得到的，有时即使是蒙古王公应得的那部分也往往被挪用。不仅如此，鄂尔多斯地区还经常遭受土匪的抢掠及自然灾害威胁，民国十七、八年，华北地区遭受特大旱灾，鄂尔多斯地区“水草干枯，灾疫流行，牲畜死去十分之七、八，蒙人谈之，犹觉色变”（注：《伊盟右翼四旗调查报告书》，页45。）。1934年，伊盟的人口已下降至93133人（注：《察绥蒙民经济的剖析》，页15。），而1936年的调查，伊盟蒙民人口约为92900人，到1949年，其人口更下降至53936人。前面我们已证明1949年的人口数据是可靠的，参照1949年的人口数，1934、36年两个有关伊盟蒙民人口的数字还是比较接近当时实际人口。直到1949年以后，鄂尔多斯地区的蒙古族人口才开始增长。
（二）蒙汉杂居局面的形成
由于汉族移民的大量进入，鄂尔多斯地区的民族构成发生了巨大变化。清初，该地区可以说是纯蒙古族的游牧社会，清廷对蒙汉的交往进行严格限制。康熙三十六年开放黑界地，皇帝谕令“日后倘有争斗，蒙古欺凌汉人之事，即令停止”也说明当时出边垦荒的汉族人数很少。随着汉民的增多、开垦的扩大，长城边外的很多地方已变为农业社会。由于蒙古从事游牧，不谙农事，不从事农业，因而逐渐向鄂尔多斯中部退缩。乾隆中期以后，汉族农民开始深入到鄂尔多斯中部地区，但其人数较少，呈点状的分布。至道光咸丰时期，迁移到鄂尔多斯地区的汉族人口大大增加，鄂尔多斯地区的蒙汉人口数量大致相当，但汉族人口主要分布在东部长城沿边一带，鄂尔多斯中部地区的汉族仍成点状分布，西部地区则相对稀少。道光中期以后，伊盟的蒙古族人口开始下降，而汉族人口则不断增长。至清末，伊克昭盟的汉族人口不但大大超过了蒙古族的人口数量，而且分布也更为广泛，形成了大杂居小聚居的局。但是小杂居的现象比较少，即使在放垦较早的达拉特旗，虽汉族为多，也存在一部分从事农耕的蒙古族，但亦是“蒙与蒙居、汉与汉居”（注：庞守善：《伊克昭盟达拉特旗蒙民的乡村生活》。）。
民国时期迁入伊盟地区的移民继续增加，据民国25年调查，伊克昭盟蒙汉人口分布如表4。因蒙古族的人口向无准确的统计，表4的人口数据当时调查估计，系大致情况。
表4民国二十五年伊克昭盟蒙汉人口分布情况及人口密度表
单位：人/方里
郡王旗准格尔旗达拉特旗杭锦旗鄂托克旗乌审旗札萨克旗人数密度人数密度人数密度人数密度人数密度人数密度人数密度蒙古族47000.13370000.72130000.3590000.11183000.1284000.1725000.56汉族63000.17640001.24600001.62200000.25100000.0730000.0620000.44合计110000.301010001.96730001.97290000.36283000.1911400.2345001.00资料来源：《伊盟右翼四旗调查报告书》、《伊盟左翼三旗调查报告书》
说明：此数据不包括长城以北牌界以南地区及西南部的沃野设治局及宁夏平罗县管辖之地。
据表4，伊克昭盟左翼之准格尔、达拉特、及札萨克旗，人口度密度相对较大，而右翼之杭锦、鄂托克和乌审旗则较小，这是由于鄂尔多斯地区的降水由东南向西北逐级递减之故，西部地区发展农业受到降水量制约，在民国时期基本上仍处于游牧状态。至1949年，蒙古族人口下降到53936人（注：《伊克昭盟志》，页452。），这一数据不包含杭锦旗的后套部分的蒙古族，但由于后套地区的农业发展，大部分蒙古族迁移到了黄河以南，在民国时期，“其余如黄河以北及旗境四周，地多已开垦，则汉人稠密，蒙人杂居其间者，为数寥寥”（注：《伊盟右翼四旗调查报告书》，页32。）。1949年，伊克昭盟的汉族增长到357668人，满、回等其他民则仅有143人（注：《伊克昭盟志》，页452。），蒙古族仅占全部人口的13.1%，且这一数据尚不包含南部沿长城的陕西宁夏管辖的人口，若就整个鄂尔多斯地区来说，蒙古族的人口不到10%，在该地区已成为一个少数民族。
（三）社会结构的变化
在清代，蒙古地区是一个等级森严的封建社会，各级僧俗封建主构成了社会的上层，各旗札萨克效忠清廷，在其所辖之旗内部享有很多特权。阿勒巴图（箭丁）、哈木济勒嘎（随丁）、那尔（庙丁）三个阶层和少数在封建主家中世代服役的家奴及其家属构成社会的下层，他们是蒙古封建主的属民，虽然没有从法律上确认封建主对其属民的完全占有，但属民对其领主有严格的人身依附关系，他们要为王公贵族服种种劳役。
在汉人移民进入鄂尔多斯地区之前，社会结构为单纯的封建牧奴制。随着土地的开垦，汉族移民的迁入，逐渐向封建租佃制转化。蒙古王公贵族的身分开始发生变化，他们将土地出租给迁移进来的汉族农民，结成了地主与佃户的关系，但是与蒙古下层牧民的关系没有发生变化。清末民国时期推行放垦，一小部分交纳了“押荒银”的农民获得了土地的永租权，变为自耕农。由于当时鄂尔多斯的蒙民的强烈反抗，放垦的土地只是开垦的土地的一部分，仍有相当数量的土地属于蒙古王公私垦，出租给前往耕种的汉族农民，此种情况以准格尔、达拉特旗最为普遍，蒙古王公台吉成了大地主，拥有的土地可至数百顷。“旗府及王府所有垦地除一小部分租给蒙民外，大部分亦招租汉人耕种。”（注：《伊盟左翼三旗调查报告书》，页25。）在准格尔旗，普通的蒙民亦拥有一定数量的户口地，“每户土地在十顷以上者最为普遍”（注：《伊盟左翼三旗调查报告书》，页25。），出租给汉人耕种，与租种的汉人形成了地主与佃户的关系，这些蒙古牧民之中有些还租旗府及王府的一部分土地，但他们自己并不耕种，而是将其转租于汉人，成了二地主。而达拉特的蒙民却很少拥有户口地，拥有户口地的普通牧民皆为王公的奴仆，他们仍然不能摆脱牧奴制的隶属关系，但他们中的一些人将土地出租给汉人耕种，成为了地主。由于政府放垦土地较多，自耕农的比重较高，而佃农租种的土地大多属于蒙古贵族。
在清末民国放垦土地的过程中，晋陕一些军阀及豪绅巧取豪夺，在鄂尔多斯地区占有了大量土地，成为新兴的大地主。所据土地主要集中在郡王旗、乌审旗和鄂托克旗，占地6000亩以上的达25人，其中占地最多的为陕西人高士修，达90万亩，谢振祥也有20万亩土地，仅这25人就占有土地达188万余亩土地。（注：梁冰：《伊克昭盟的历代开垦和近代社会形态之变化》，页135～136。）四结论
通过以上对鄂尔多斯地区近代移民过程、移民数量及移民与鄂尔多斯近代社会变迁的分析，我们得出如下几点认识：
近代由晋陕向鄂尔多斯地区的长期移民由口内人地矛盾紧张及蒙古人民的需求而产生的，鄂尔多斯地区的人口大量增加。而该地区本来属于半干旱区的草原生态，植被结构简单，自我调节能力较差，具有潜在沙漠化倾向，移民迁入后，大面积土地被开垦，表层土壤露在干旱多风的自然环境下，表土被风蚀，土地逐渐沙化，在清代后期及民国时期，土地沙化的面积大量增加，流沙的扩展加速。虽然清代鄂尔多斯地区的流沙的扩展也与气候变干有一定关系，但移民对土地不合理的利用方式是环境恶化的主要诱因。
从历史上看，中原王朝边疆的扩展及巩固的成功与否，在很大程度上取决于“移民实边”能否取得成功，而清朝对边疆少数民族上层采用笼络政策，对边疆的扩展与巩固起到了重要的作用，但这些王公贵族在其范围之内拥有很大的特权，基本上处于半独立或自治状态，清代中后期出现的边疆危机使得原先的那一套统治政策逐渐失去了效用，“移民实边”是新的形势下采取的一种对应措施，其实质是中央与边疆少数民族地区上层争夺对边疆地区人民的管辖权。在民国时期往往将“移民实边”与民族生存联系起来，成为近代史上人们最为注目的问题之一。
终清一代，清政府对蒙古采取封禁政策，禁止蒙古族人民自由流动，在移民大量进入后，土地被开垦，普通的蒙古牧民生活来源日渐减少，遇有灾荒人口便大量死亡，这是晚清及民国时期该地区蒙古族人口剧减的一个重要原因，可见近代的“移民实边”、“放垦蒙地”政策也是以牺牲边疆少数民族利益为代价的。清末民国“移民实边”虽是在边疆危机日益严重的背景下进行的，但在执行移民、放垦政策的过程中存在掠夺蒙古财富的现象，在一定程度上激化了民族矛盾，使得“移民实边”的作用大打折扣。
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关键词：内蒙古；达尔罕旗；蒙地放垦；蒙古贵族
中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2014）01-0151-07
20世纪以来，土地沙化成为内蒙古地区一个严重的环境问题。该区域的生态恶化往往被归咎于农业发展，归罪于汉人对这里农业发展的促进。许多研究倾向于将内蒙古地区的农业发展视为汉人对蒙族利益的剥夺。但实际上，蒙古贵族在推动内蒙古地区农业的发展中起到了重要作用。当越来越多的蒙古贵族选择在自己的领地里留住汉人时，贵族之间也因为农业利益分配发生了越来越频繁激烈的纠纷。这些纠纷虽然以抗垦的形式表现出来，但其反对的并非是农业在这一地区的发展，而主要是争夺农业发展所带来的利益。历来对抗垦的研究多注重从阶级、蒙汉两族之间的矛盾加以讨论，而忽略了蒙古贵族作为一个阶级的内部纠纷。本文拟考察科尔沁左翼中旗（因为达尔罕王历任旗长又被称为达尔罕旗、达尔罕王旗）1902年官放开始至1931年9・18事变爆发期间，发生在贵族之间的垦务纠纷。
本文以达尔罕旗为例考察垦务纠纷，主要出于以下几方面的考虑：第一，旗内贵族较多，且无强有力的旗长，领地之间没有明确的界限划分从而导致纠纷不断；第二，达尔罕旗开垦较晚，到清末新政之前，旗内农业多集中在旗东南部的东辽河流域，已经尝到了农业利益甜头的贵族们，还拥有广大的西辽河流域等广阔的宜农区域尚待开垦；第主，达尔罕旗放垦次数多。20世纪前30年，达尔罕旗前后放垦7次，每一次都引起了贵族内部以及贵族与民众之间的纠纷。著名的嘎达梅林抗垦就发生在这里。本文认为内蒙古地区的农业发展首先是蒙古贵族的主动选择，并通过探查20世纪前30年间内蒙古地区的农垦纠纷及贵族扮演的角色、贵族对农业的态度来对此进行阐释。
一、纠纷的由来
达尔罕旗位于哲里木盟中部地区，因离内地较远，其开垦晚于卓索图盟、昭乌达盟，自然环境较卓、昭两盟稍差，开垦的比例也较低。旗内地势西高东低，冬季严寒，夏季酷热，年降水量在250-450毫米之间波动，东部灌溉条件好的区域适合农垦。
19世纪以来，农业在东蒙古地区渐次发展，逐渐成势。达尔罕旗早在乾隆年间就已零星开垦。嘉庆八年（1803年），达尔罕王（达王）奉旨招垦，这次招垦的区域于1877年设为奉化县；道光元年（1821年）再次奉旨招垦，招垦区域于1877年设为怀德县。这两县范围内的土地一般被称作旧垦地。蒙旗设立收租的机构，租赋一半归扎萨克，一半分给官兵台壮。
贵族之间在放垦问题上的纠纷绵延不断：道光元年（1821年）达王即因为与卓哩克图亲王（卓王）之间的垦务纠纷被革职；光绪四年，达王棍布旺济勒被诉勒索部众，旋即遇害，因其子幼，卓王旗长职务，随即私放荒地；光绪二十五年，达尔罕旗借占博多勒噶台王旗地亩，因久占不还被控诉。凡此等等，不一而足。
20世纪以后，蒙古贵族因放垦而起的纠纷日益增多，其原因主要包括三个方面。
首先，清廷对蒙地的“大放垦，小禁垦”政策给私垦足够的发展空间，却未尝试建立有效的管理机制，导致整个蒙古社会就开垦问题不断产生纠纷。
清政府对内蒙古地区农业发展的矛盾态度，导致这一地区不断出现纠纷。清廷并不希望这里的农业真正繁荣，因为担心汉人进入蒙地可能会削弱满蒙联盟而实行禁垦蒙地的政策。但满蒙联姻政策又使皇亲国戚们能额外享受到农业发展的好处。农民作为下嫁公主们的家奴定居下来，保障皇亲国戚们稳定的农产品供应。这种附带着宫廷气息的农业，首先成为贵族们效仿的对象，引起了贵族们对农业的向往。这种向往在内地面临水旱灾荒的时候更容易变成现实，因此发展农业的好处逐渐旁及中下层贵族，以及普通蒙丁。
清朝的统治者一方面允许皇亲国戚享受农业发展的好处，一方面无视且不肯下决心管理农业发展所带来的冲突，因此垦务纠纷数量与农业发展程度成正比增加。垦务纠纷长期得不到有效的解决，积累到19世纪末造成了金丹道事件的爆发，严重影响了蒙汉民众之间长期以来的友好关系。农业的发展超过了蒙古贵族管理的能力范围，由此导致众多的纠纷成为清廷不断就蒙地开垦禁令的重要原因之一。面对垦务纠纷，清廷一方面增设县治，承认以前开垦的土地，帮助蒙古人管理越来越多的农民和农业税收；且颁布命令禁止增垦，以后“不准多垦一亩，增居一户”；另一方面强化蒙古贵族的土地权力，汉人如果不能无条件认同蒙古贵族的所有权，就会被驱逐回内地。这种策略有助于农业在内蒙古的持续发展，也强化了蒙古人对土地的权力，减少了管理方面的困扰。然而，禁令的存在不但难以缓解农牧交缠所引起的社会矛盾，而且成为贵族们因争夺农业利益而相互倾轧的原因。虽然这些策略只是单方面强化了蒙古人的利益，但并未使游荡在长城以内的破产农民裹足不前。一旦内地荒旱，清朝的统治者担心在华北游荡的农民祸起肘腋，于是弛禁，放汉人出关谋生，新一轮的蒙汉纠纷重又开启。
清廷出售蒙古土地缓解财政、政治压力，最终使蒙古土地政策由“大放垦、小禁垦”变成全面放垦。清廷出售蒙地始于19世纪，也促使贵族们在官放之外大量私放蒙地。修建中东铁路期问对官地的无偿征用，促使蒙古贵族们接受了黑龙江将军恩和丈放蒙地的策略。20世纪初巨额的庚子赔款则推动了蒙地的全面丈放。
其次，达尔罕旗有八家王公，却无强有力的旗长。在面对垦务纠纷时，兄弟姻亲之间各相雄长、次第因循，纠纷绵延不绝。
从19世纪中晚期开始，达尔罕旗不断出现贵族因放垦而起的纠纷，其原因就在于该旗王公虽多却群龙无首。据《蒙古游牧记》中的有关记载，清初时该旗面积约为33510平方公里，是哲里木盟面积最大的旗。清朝开国之前科尔沁部的莽古斯曾率领九部联军讨伐努尔哈赤不敌，遂与努尔哈赤结为亲家，将女儿嫁给皇太极。莽古斯的儿子和硕忠亲王宰桑一布和的两个女儿也嫁给皇太极为妃，次女便是后来的孝庄文皇后――顺治的母亲；顺治的废后静妃则是宰桑一布和的长子吴克善的女儿；皇太极又将女儿嫁给吴克善的儿子为妻。宰桑-布和的四个儿子由长及幼被封为卓王、科尔沁贝勒、科尔沁台吉、达尔罕亲王，兄弟四人分别在科尔沁左翼中旗西部、中南部、东南部以及东北部地区划有领地，并且在水草丰美的辽河流域指定了参差错落但相对固定的牧场。兄弟四支随着军功及与清廷的联姻，又增加了一个贝子、三个辅国公，此即为达尔罕旗的八家王公。这八家王公都是宰桑一布和的后裔，其中又多与满族贵族联姻，各个时期其势力各相雄长，虽然旗长多由达王担任，但实际的管理权也时有旁落，造成了绵延不绝的垦务纠纷。
达王在19世纪早期就曾因为垦务纠纷被革去旗长职务。1821年（道光元年），四等台吉阿咱拉呈控时任旗长的第九世达王布彦温都尔瑚，串通民人高坊霸占开荒地亩。新即位的道光皇帝十分重视这桩始自五年之前的积案，命令富俊、龄椿在盛京审问原被告人等。三月道光皇帝下令，给嘉庆皇帝下葬时前来恭送的八位蒙古王公封赏，卓王列在首位，达王布彦温都尔瑚的名字没有出现在名单中。当年五月，龄椿在汇报达尔罕旗的垦务纠纷时，提到布彦温都尔瑚屡次托病延迟不配合讯问，道光皇帝责成理藩院处理，理藩院合议后革去了布彦温都尔瑚的旗长职务，罚俸五年，由卓王担任旗长。旗长职务在1838年（道光十八年）布彦温都尔瑚去世之后才重新赐回达王家族，由布彦温都尔瑚的长子索特那木朋素克担任。
1885年，年幼的那木济勒色楞承袭第十二世达王爵位，旗长职务的卓王济克登旺库尔，私放荒地，甚至瞒天过海，一地两主。这些纠纷一直到清末新政时期才逐渐得到处理，其影响直到民国初年丈放时仍未消褪。
再次，垦务政策的转变成为达尔罕旗贵族纠纷表面化、白热化的关键转折点。清末新政期间开始官放，民国初期也将垦权下放到蒙古贵族手中，极大地鼓励了蒙古贵族积极追求农业利益，使遮遮掩掩的明争暗斗变成了公开的利益争夺。
清末官放以前，对蒙地开垦的禁令实际上给贵族们创造了更多的利益空间。清代禁止流民越境开垦，对犯边的禁令越严，王公靠流民私垦所得的利益就越大，领地相互毗连的王公之间的纠纷也更加尖锐。一方面是清廷禁止流民越界，口内荒旱难以谋生的流民越界之后便是待罪之身，需要贵族们的庇护方能生存，给了贵族们更多机会盘剥农业开垦之所得：不但地租率可以提高，流民稍令贵族有所不满，则可撤销流民的耕种权，另寻他人耕种；或者借清廷严查私垦之际，将垦熟的土地收回重新租给他人。另一方面，禁止开垦免去了各个层级的中饱，农业利益可为领地所属的蒙古贵族独享。清末放垦蒙地成为国策，从此后的垦务实际来看，原来属于旗内各个王公私利的部分，却不得不与旗长、盟长、省府以致中央政府分享。
清末官放为蒙古贵族夺回本应属于自己的农业利益提供了机会。清廷虽然不断禁垦的命令，但旗长默许中层官员经营垦务，旧深月久，致使一些旗垦权旁落。尽管旗长借机收回土地权力的努力普遍受阻，但最终都收回了土地。清末官放时期，伊克昭盟准噶尔旗的丹丕尔抗垦即是因为旗长珊济密都布一系要夺回丹丕尔掌控的土地管理权，最终清军击溃抗垦武装，丹丕尔被杀；乌审旗也乘放垦之机厘清了与鄂托克旗之间存在产权纠纷的土地归属；达尔罕旗则在清末官放蒙地的大背景下理清了卓王此前抵押土地的债务。
如果说清末放垦是奉旨丈放的话，民国初期将垦权交还给蒙古贵族，则更多地鼓励了蒙古贵族丈放的热情。这些贵族往往主动向政府申请丈放。袁世凯为了稳定边疆通过了《蒙古待遇条例》，全盘延续甚至扩张了清廷给蒙古的优待政策。1914年还出台了《禁止私放蒙荒通则》等一系列与垦务相关的细则。这种政策转变把蒙古土地的使用权下放到蒙古贵族手中，增强了蒙古贵族处理土地的主导权。这一政策的出台也鼓励了达尔罕旗贵族积极争取各自属地的农业利益。
二、官放导致纠纷升级
达尔罕旗贵族之间的垦务纠纷经历了表面化、白热化、持续扩大与深化四个阶段。随着垦务的推进，纠纷所对应的利益越来越小，而涉及的人越来越多，反抗的声音越来越强。贵族之间的争夺是为了追求更多的财富，而民众的卷入则是为了生存。随着放垦的区域越来越大，对牧业的挤压则越来越明显，由此引发了温都尔王为保护游牧生产生活方式的斗争。虽然瞬息即灭，但仍可从中折射出蒙古族群对游牧的态度。
（一）纠纷表面化
肇始于1880年代的达尔罕旗荒债案件轰动全蒙，历时二十多年才借着清廷的官垦趋势以及政治的机缘巧合得以初步解决，是为达尔罕蒙古贵族内部因开垦造成的纠纷表面化的第一案。纠纷的焦点是垦户要求清丈土地，而蒙古贵族们藉故推诿、拖延。这种拖延一方面是因为清廷禁垦，另一方面则缘于卓王与达王两系之间由来已久的政治斗争。19世纪末，卓王趁新任达王年幼，私自出放了不少土地。1877年清廷即已在达尔罕旗境内设怀德、奉化两县。达尔罕旗的贵族们虽私放蒙地的数量可观，但多限于自己所辖领地之内。1885年，由年幼的那木济勒色楞承袭第十二世达王爵位，由卓王济克登旺库尔旗长职务。卓王此前曾长期在北京居住，消耗甚大，入不敷出，曾于1881年向北京祥泰德商号的吴玉祥借钱49.736万吊。卓王旗长之后，成立福长地局，准备出放荒地，因被理藩院察觉而停止。为了处理债务，卓王私自将另一片属于温都尔王的、长60里、宽32里的采哈、新甸荒地抵押给吴玉祥。同时，私自出放该段荒地，收取押荒。当年有王铭等500多户报领荒地十万八千垧，缴押荒共计49.76万吊。次年吕长安等人报领荒地2万垧，缴押荒16万吊。但是福长地局只是收了钱、发放了地照，并没有划拨丈量土地。
吴玉祥、王铭等人多次提讼，期望解决土地纠纷，但都未能成功。1891年卓王去世，他的儿子袭爵。吴玉祥希望能在新王袭爵之后解决自己的债务问题，就到理藩院控诉，仍没能成功。1894年卓王的儿子去世，卓王的孙子额尔德木毕里克图袭爵。1897年，王铭、吕长安等领取了地照的民人因迟迟领不到荒地，呈控至盛京将军处。达王那木济色楞1898年年满十八岁，开始亲自掌管旗政。王铭、吕长安等人可能有意借此机会争取自己的权益，但他们的愿望仍没有实现。
直到1907年12月7日，“有人奏参蒙古达尔罕亲王那木济勒色楞，售荒得财抗不拨地，迹近诓骗”，清廷令理藩部会同唐绍仪、东三省总督徐世昌查明此案。随后，1908年徐世昌派人处理该案，拟定放荒的章程，渐次出放荒地。出放荒地的章程1908年十一月二十日（1908年12月13日）获得清廷批准。1908年十二月初六（1908年12月28日），色旺端鲁布得清廷允许袭爵。
从这些记载可以看出贵族们就此案的纠结，要解决这场公案的愿望非常明显。由于卓王的孙子额尔德木毕里克图于1906年8月去世，没有法定继承人，由额王的福晋指定额王的弟弟色旺端鲁布还俗袭爵。但按照惯例喇嘛不能袭爵，色旺端鲁布多方奔走，一直未能被确定为卓王的人选，直到1908年底始得袭爵。上奏的人有可能是多年尚未收到钱的吴玉祥一系；也可能是给了钱但多年没有得到土地的王铭、吕长安一系；也可能是利益最相关的色旺端鲁布奔走过程中结下的同盟。色旺端鲁布为袭爵一事多方奔走，但因缺乏经费，他只能以蒙地做押贷款来换取显贵们的支持。但是卓王与达王之间的土地纠纷由来已久且人所共知，所以先清偿了旧债才有可能讨论新的利益。色旺端鲁布1908年底袭爵恰恰是在放垦拟定办法、还债事宜已经得到清廷允许半个月之后。从此后卓王一系努力放垦的多种表现来看，这种推测也是合理的。
在这次放垦中，作为旗长的达王没有得到多少利益，这也影响了此后的放垦。到1909年8月指定荒段丈放完毕，共出放荒地86085垧，收银34.4万余两，扣除经费4.48万两，偿还卓王债务26.2848万两，达王仅得到了不到3万两，但也得到了六年后收租的权力。在这次放垦中，年轻的达王没有得到令自己满意的结果，这也成为此后历次放荒纠纷中达王时时作梗的症结所在。
（二）纠纷白热化
民国建立初期颁布了《蒙古待遇条例》，强调蒙古王公原有之管辖治理权一律照旧。1914年出台了《禁止私放蒙荒通则》。在这个时期，很多蒙古贵族都积极主张放垦还债，这些要求绝大部分得到了中央政府的同意。袁世凯在做大总统的短短几年里，并没有指望通过出售蒙古土地增加中央政府的财政收入。如果因放垦导致蒙古反对，对他来说是得不偿失的，因此他更重视边疆的稳定。相比于他向日本政府借贷的巨额资金，出售蒙地的收入极为有限，他甚至常免去清末时出售蒙地与中央劈分的荒价来拉拢蒙古贵族。目前尚无有关《禁止私放蒙荒通则》的出台背景及细节等的详尽分析，但从19世纪晚期及20世纪头十年的放垦纠纷中旗长时有垦权旁落的情况分析，这个通则的出台是耽于蒙古贵族因放垦而起的诸多纠纷，在贵族们的怂恿之下出台，也不无可能。很多例子都可以证明，民国期间，上层贵族在与中下层贵族争夺放垦利益的时候，利用的恰恰是严禁绕开旗长私放的条例，而旗长通常可以在自己需要放垦的时候得到中央政府的允许。如在卓王要求放垦其属地的土地时，达王以私放为由，不允许放垦，甚至盟长和活佛出面做说客，仍不为所动，而盟长也没有更有效的手段来强制旗长放垦。
清末蒙古贵族负债的情况非常普遍。清廷与蒙古贵族之间的联盟、联姻、年班等政策都是蒙古人负债的重要原因。年班制度要求蒙古贵族轮流到北京担任一定的职务，这给蒙古贵族带来了了解、适应、融入城市生活的机会，一些蒙古贵族因而带着族人在北京定居。这种令蒙古贵族轮流驻京的政策一方面可以培养蒙古贵族对王朝的忠心，加强亲戚们之间的感情，另一方面也助长了蒙古贵族的奢靡之风。在北京定居融入城市生活的费用以及同僚之间的攀比消费，远不是传统的游牧经济所能支付的，即便加上清朝皇帝的赏赐也不能满足需要。许多王公因而负债累累。他们所能够想到的、触手可及的办法就是违禁出售自己的领地给农民。在私售土地不能顺利进行的时候，指地借贷就成为很多贵族的选择。
民国元年，卓王因为无力偿还北京的欠债，出放巴林爱新荒地。这次放垦涉及达尔罕旗八家王公中的四家，他们之间的利益争夺也趋于白热化。这次纠纷的焦点在于卓王与达王之间的经济利益。政治上逐渐成熟的达王，抓住机会实现了利益最大化。色旺端鲁布以还俗喇嘛身份袭卓王一爵颇费了一番周折，欠下了大笔债务。清亡之后，卓王1912年以反对外蒙独立、支持共和的条陈，晋升为国会议员，得大总统袁世凯允准常驻北京，因在北京大兴土木而欠债累累。卓王企图以旗地做押向日本人贷款。东三省总督赵尔巽得知此事，允诺卓王可以开放蒙荒，收钱还债，并协助他详细拟定了出放荒地的章程、数量、出放价格等细目。
这片荒地紧邻杨仓巴拉贝勒（杨贝勒）及济吉克登诺尔布贝子（济贝子）的领地，但放垦之前卓王并未与二位王爷达成协议。1912年卓王开始丈放这些荒地时，两位王爷纠集了其他几位利益相关的爵爷，以未达成协议为由，伙集500余人武力阻止丈放。这也是达尔罕旗新垦地7次放垦中规模最大的一次武力冲突。要丈放的这片土地虽大部分属于卓王，但是由于丈放一事未经达王（旗长）书面同意，出放章程中没有与旗长分配押荒银的条款，只有升科之后与旗长分享地租的内容，达王对此不满而支持杨贝勒与济贝子的抗垦活动。后经人出面调停说合，卓王允诺出白银3万两给杨贝勒与济贝子，并且缩减丈放范围，始得丈放。
该段荒地至1913年正月放完，共出放1053方（47385垧），远不足卓王预想的6.7万垧，且已经丈放的一些地段被1912年秋季的大水冲毁，垦户要求补换。该段荒地位于通辽以西辽河两岸，南北毗连不堪耕种的科尔沁沙地地界，没有卓王所预想的那么丰饶，离放垦前预估的上地四成、中地四成、下地二成的设想远不相符。这样一来，卓王不但未能偿清欠债，反而欠下了领户需要补换的土地。但卓王领地已经基本丈放完毕，只有用毗邻的达王和杨贝勒、济贝子的领地来弥补不足的数额和被水冲毁的部分土地。这再一次引起达王、济贝子和杨贝勒的反对。经辗转协商后达成一致，卓王即刻还清所欠济贝子和杨贝勒的欠款3854两，济贝子和杨贝勒各拨60方地给卓王丈放，并收取所得荒价的4成；达王要先收3万两白银，才允许丈放领地内的147方土地。但卓王放地是为了还债，无法支付现银。最后奉系军阀吴俊升出面担保向商号借银，凑足了3万两交给达王，才开始丈放。这147方土地约合6615垧，平均每垧要给达王4.54两白银，而此时协商的荒价则为上地每垧6.6两、中地4.4两、下地2.2两。达王要这3万两白银，几乎将所有的荒价收归自己的囊中。卓王只能用这些土地去抵偿那些土地被冲毁需要补换的垦户，几乎没有获得任何新的收益。
（三）纠纷持续扩大
赫赫扬扬放垦的声势引得众位王公纷纷报垦。要报垦的每一位王公无不力图使自己的利益最大化，这就会因减少旗长的利益而受到阻滞。达王支系里的达赉贝子就遇到了这种问题。即便是后来奉天督军加入了达赉贝子的阵营，也没能有效地牵制达王作为旗长阻止开垦。这次纠纷表面上看仍然是贵族之间的利益分配问题，但因为已经触及了底层民众的利益，而导致旗内丁壮的普遍不满。
第四代达王的儿子色布腾巴尔珠尔是乾隆皇帝的驸马，封毅亲王。这个爵位到1901年由达赉承袭辅国公爵位，民国时升为贝子，称达赉贝子。毅亲王的族人一直在北京生活，到民国初年，虽然每年约有20万元左右的租赋，但仍入不敷出。这20万元的租赋来自怀德、奉化县的旧垦地。
达赉贝子1913年4月24日呈报大总统袁世凯，谎称已经得到旗长的允许，要求将自己紧邻巴林爱新荒段、位于西辽河两岸的部分领地出放，得到大总统允许。达赉贝子要求丈放的荒地中有一部分是济贝子的领地，济贝子知道后，向奉天都督呈诉。奉天都督向旗长达王核实情况，达王称不知道达赉贝子的请求。放垦也一事就此搁置。
1914年初，为免旗长和奉天省府的中饱私囊，达赉贝子、杨贝勒、济贝子达成协议，一致委托蒙古实业公司放垦这些荒地。因放垦是为了还债，袁世凯还援引卓王放垦还债的旧例，免去了中央政府援例应得的二成押荒银。被绕过去的达王以放垦未得到旗长的允许为名，出面阻止放垦，称这是私垦，违反了刚刚出台的《禁止私放蒙荒通则》。虽经由哲里木盟盟长齐默特色木丕勒从中斡旋亦未能达成协议，致使蒙古实业公司1914年10月19日宣布破产。放垦也不得不暂停。达赉贝子一伙敢于无视旗长的存在进行放垦，与其受到蒙藏院院长的支持有关。
1916年4月22日，出任奉天督军兼奉天巡按使。随后，达赉贝子、杨贝勒、济贝子的属地重新部署丈放。但在要丈放的两片区域内，早已有成片的农业村落出现，按照旗内王公们1916年4月30日呈送奉天督军的协议上的记载，这次放垦的区域内已经有1万多垧熟地，约合220多方，与计划出放的3100方相比极为有限。但如何处理附着在这些熟地上的蒙汉民众，就成为此次放垦纠纷的焦点，也成为达王阻止放垦的有力根据。
按照惯例，出放荒地的时候要给蒙古的台吉4、壮丁划留部分土地，称作生计地。这些土地由蒙古人自己经营，不收押荒银，不用交租，以补偿他们失去牧场的经济损失。丈放之初，各蒙古贵族商定要留1400方土地给旗内台吉、丁壮，其余2000方由垦户优先认领，因垦户离开而不能确认归属的，由佃户优先认领。文献记录中没有详细指定这留界的1400方与放垦的2000方土地之间的具体差异，可以推断的是，预留的1400方地不属于熟地，质量不及拟放垦的2000方土地。实际丈量的时候，指定留给丁壮的区域只有1100方。此事呈报后，指令要重新划一片土地给旗内丁壮。达王反对这种草率的做法，并广泛征求在旗和在京王公的意见。到1919年底，达王和达赉贝子协商后，双方互有让步，将应得留界地的蒙古台吉、壮丁集中到公和地局，抽签分配了土地，放垦才得以继续进行。这种让步可以视为达王的让步。这次让步是否与1918年奉系军阀吴俊升的女儿与达王次子包明远订婚有关，尚待进一步考察。
（四）纠纷的深化
1920年代，贵族间的垦务纠纷集中于对旗内剩余草原的使用方式上。这些草原的水土条件较辽河流域稍差，所以放垦亦晚。在继续纠缠于利益分配的同时，温都尔王开始重视游牧的存续问题。虽然温都尔王的武装抗垦瞬息即灭，但也反映了蒙古族民族意识的觉醒。这种觉醒因农垦持续蚕食草原而起，亦因农业在牧区扎根而失败。
到1920年代，由于持续的放垦，西夹荒和辽北荒已经成为科左中旗最后的牧场。但是在丈放中获利的人们仍然渴望着更多的财富，他们要求丈放西夹荒和辽北荒地区，主张继续放垦的主要是达尔罕旗的中层贵族以及在丈放东夹荒牧场中获利的与荒务局相关的官僚。
辽北荒的丈放得到了达王的支持。早在1921年卓王就放垦辽北荒一事控告达王，认为辽北荒是自己的领地，抵制达王的越权侵占。达王虽在反诉中承认卓王对辽北荒的领有权，但是强调卓王的领有权只能用于放牧，而非放荒，放荒的权力仍保留在旗长手里。达、卓二王就此龃龉不断，辽宁省府1929年2月19日对此事的回复一针见血地指出，达王与卓王争持的焦点无外乎“分配荒价”的问题。此前的放垦荒价分配都是达王分得六成，剩下的四成由领有该段的王公享有。所有的贵族都想从辽北荒放垦中分一杯羹，而达王仍想独占六成，剩余的四成由各贵族均分，诸王均不同意。辽宁省府提出一成由达、卓王之外的贵族均分，剩余九成由达、卓二王四六分成。到1931年5月，共丈放2000多方土地，并拨留户口地300多方。
在卓王和达王因为利益分配吵做一团的时候，旗内仅存的草原――西夹荒的放垦则受到了以温都尔王为首的蒙古民众的反对。1929年3月27日，辽宁省府将“丈放东夹荒事务局”改名为“丈放东西夹荒事务局”，随后垦荒事务局刊布了“测放西夹荒布告”。这次放垦引起了蒙旗广泛的反对，尤其以温都尔王阳仓扎布为甚。阳仓扎布1920年袭爵，在西夹荒放垦问题上采取了坚决的抵制政策。
仙游县人民政府办公室关于印发2021年
补充耕地工作实施方案的通知
各乡镇人民政府，鲤城街道办事处，县直有关单位：
经县政府同意，现将《2021年补充耕地工作实施方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
仙游县人民政府办公室
2021年2月9日
（此件主动公开）
2021年补充耕地工作实施方案
根据省市有关要求，为切实落实好耕地保护目标责任制和粮食安全首长责任制，结合我县实际情况，确保在2021年12月10日前完成市政府下达给我县的补充耕地任务，特制定本工作方案。
一、指导思想
通过统筹规划、整合资源、创新机制，努力做好补充耕地工作，有效增加耕地数量，优化土地资源要素配置，改善农村生产生活条件，促进农业现代化和城乡统筹发展，进一步助推乡村振兴不断取得新成效。
二、建设目标
2021年我县应完成：一是实施县级土地开发项目，实现新增耕地500亩；二是通过旧村（废弃工矿）复垦验收400亩，立项350亩。
三、工作部署
（一）县级土地开发
1.项目选址、立项、设计（3月31日前完成）
项目选址：由各乡镇（街道）协同自然资源、林业、水利、农业农村、生态环境等相关部门根据县自然资源局提供第三次国土调查数据库中的坡度≤25°的荒草地分布图实地踏勘，选择合适地块纳入开发范围。
项目立项：各乡镇（街道）持拟开发地块项目相关资料向县自然资源局和农业农村局申请立项，县自然资源局和农业农村局组织业务人员对项目实地踏勘，对项目可行性进行审核，对符合条件的予以立项批复。
项目设计：项目批准立项后，由各乡镇（街道）委托有资质的中介机构进行测绘，并委托有资质的中介机构编制设计方案。
2.项目申报、批复、资金拨付（6月30日前完成）
项目实施方案编制后，由各乡镇（街道）报送给县自然资源局，由县自然资源局牵头组织县农业农村局、财政局及专家进行评审，认定方案可行后报县人民政府批复。项目批复后，县自然资源局根据《仙游县人民政府关于仙游县规范县级土地开发项目管理办法的通知》（仙政文〔2019〕115号）规定，拨付首期资金。
3.项目实施（10月31日前完成）
由各乡镇（街道）全面组织项目实施和监管，及时解决实施中各种问题，高质量、高效率完成项目的施工。有条件的地方可由村委会组织村民自行实施开发工程，各乡镇（街道）、施工单位、监理单位要在施工过程中收集和制作各类资料，以便项目管理和验收。
项目必须于7月10日前开工，10月31日前竣工。
4.耕地质量评价及项目验收（11月30日前完成）
对已完成施工的项目，由各乡镇（街道）委托有资质的中介机构进行耕地质量等级评价；同时由乡镇人民政府（街道办事处）组织自验，合格后由县自然资源局作为牵头单位组织财政、农业农村等部门及专家对项目进行验收。
（二）旧村（废弃工矿）项目实施步骤
1.项目选址（2月28日前完成）。由属地乡镇（街道）组织国土所、各村委会根据县自然资源局提供的第三次国土调查数据库（最新成果图）进行实地踏勘，选择合适地块纳入2021年度旧村复垦范围。
2.协议签订（3月31日前完成）。属地乡镇（街道）牵头组织村（居）委会召开村民代表大会，制定拆迁补偿方案，与拆迁户签订协议。
3.项目设计（4月30日前完成）。由属地乡镇（街道）委托有资质的中介机构进行测绘，并委托有资质的中介机构编制设计方案等资料报送县自然资源局。
4.项目批复（5月31日前完成）。由县自然资源局牵头组织县农业农村局、财政局及专家进行评审，认定方案可行后由县自然资源局和县农业农村局联合出具审核意见并报县政府立项批复；再经市自然资源局、市农业农村局审核后，报省自然资源厅批复增减挂钩指标。
5.资金拨付（6月30日前完成）。县自然资源局根据省自然资源厅批复的增减挂钩指标，根据《仙游县人民政府关于印发仙游县旧宅基地及历史遗留损毁采矿用地复垦为耕地项目管理办法的通知》（仙政文〔2019〕114号）规定，拨付首期补助资金（占补助总额的40%）。
6.项目实施（7月10日前动工，10月31日前竣工）。各乡镇（街道）要全面组织项目的实施和监管，可委托村委会组织本村村民自行实施，也可采取招投标形式选择施工单位。务必要及时解决工程实施中的各种问题，严格管理好项目资金，在施工过程中收集和编制各类资料和对比照片，以便项目管理和验收。
7.项目验收（12月10日前市级验收）。项目竣工后，由各乡镇（街道）委托有资质的中介机构进行竣工测绘及验收资料收集编制和耕地质量等级评定，并于11月10日前组织国土所、财政所、纪检监察、经管站等部门对项目进行自验；对自验发现的问题要督促村委会及时整改，整改完成后报县自然资源局申请县级预验收。
县自然资源局牵头组织县财政局、县农业农村局及专家于11月30日前对项目进行县级预验收；对预验收发现的问题督促各乡镇（街道）组织村委会及时整改，整改完成后报市自然资源局申请市级验收，确保12月10日前完成市级验收。
8.往年项目验收（7月30日前完成）。盖尾镇政府要加大力度实施东许村2017年旧村复垦项目，确保于7月30日前完成市级验收。
四、工作要求
（一）统一思想，提高认识。开展县级土地开发、旧村（废弃工矿）复垦是推进节约、集约用地的必然要求，是当前保持我县经济社会良好发展势头、缓解用地矛盾、保障建设用地的重要措施，全县各级有关部门务必要统一思想，精心组织，全力做好该项工作。
（二）突出领导，强化组织。为确保县级土地开发、旧村（废弃工矿）复垦工作顺利实施，各乡镇（街道）要成立领导小组，主要领导要亲自负责、分管领导要具体落实，部门之间要紧密合作，确保工作有序开展。
（三）营造氛围，层层发动。各乡镇（街道）、县直有关部门要通过召开会议、印发宣传资料、举办讲座等多种形式，宣传县级土地开发、旧村（废弃工矿）复垦的重大意义，让干部、群众转变思想观念，积极支持配合做好该项工作。
（四）精心组织，统筹安排。县级土地开发、旧村（废弃工矿）复垦工作政策性强、涉及面广、工作量大，各乡镇（街道）、各有关部门必须高度重视，统筹安排，密切配合，精心组织，做好每个阶段的各项工作。在项目实施过程中，全县各级各有关部门要严格把好项目经费使用关、项目质量关、项目验收关，切实做到工程实施到位、土地权属调整到位，项目实施无纠纷发生、无遗留问题、无群众上访。各乡镇（街道）要精心设计，加大对农田灌溉排水、生产路、田坎等设施的投入，充分剥离本乡镇非农业建设项目的耕作层（表土）并利用到县级开发、旧村（废弃工矿）复垦上，使开发、复垦的新增耕地为优质水田，提高耕地等别。
（五）加强督促，注重成效。由县效能办牵头，县自然资源局、财政局、农业农村局、审计局组成联合督查组，按照各乡镇（街道）实施补充耕地项目情况进行按季度督查，通报各乡镇各项目进展情况，督促进度落后的乡镇限期整改，并把补充耕地工作列入年终绩效考评的内容。各乡镇（街道）作为项目业主应对项目负总责，要根据工作推动实施需要，实时召开项目加温推进会，形成常态工作机制。
务求实效，
一、扎实工作。有力推动农垦改革工作顺利进行
依照省市县非工口改革精神，县非工口企业改革动员会召开后。迅速行动。作为白水垦殖场改革领导小组副组长，负责日常事务。做到宣传到位，情况摸排到位；做到底数清，思想明。为改革顺利推进打下坚实基础。垦殖是一个历史悠久，非工口企业改革工作重点在农垦、关键在农垦，难点也在农垦，具有情况复杂、牵涉面大、面对问题多的特点。为做好改革的宣传工作，考虑到全场职工人员分散，通知到位开会难，将垦殖场职工的宣传解释维稳工作全部分解到管理人员去落实。自已也放弃国庆等休假日，承包“十户改革对象，亲自上门上户宣传解释，把省市县改革精神真正落实到每个职工。为上报市农垦办、县国企改革办各种改革资料，总是亲自把关，亲自落实。有时为了准确及时上报资料，不分昼夜，电脑旁一呆就是10多小时，直到做好为止。推动改革的同时，一样狠抓管理生产不放松，严格要求，促进全场经济社会健康有序进行，垦殖场生产发展，不因改革而受影响，全场各项生产运行良好。有效地维护的全场的稳定，推动了全场改革工作顺利进行，不拖全县后腿。
强化指导，
二、深入一线。不时提高业务工作能力
主要以林果业为主，垦殖场是一个以综合性的农场。作为垦殖场负责日常工作的从一个“门外行”现在对林业、果业的生产、管理都轻车熟路，全场的生产与管理中，成为农户的指导员”技术员”总场工作期间，总是深入一线，与群众中打成一片，解群众生产管理中存在问题和不足。经常性地邀请县果来局技术人员现场指导、上课。特别是这些新果农承包户，管理技术欠缺，来自各个地方，总是根据各种果树各个时节的管理要求，及时上门上户做好果农的推动工作，不时丰富自已的业务水平。
加强思想道德修养
三、努力学习政治理论知识。
学习、贯彻党的路线、方针、政策及决议，认真学习马克思列宁主义、思想、邓小平理论。工作中积极践行“三个代表”重要思想，按时参与党支部组织活动，党员中起到先锋模范作用。
积极践行社会主义荣辱观，工作和生活中本着党和人民的利益高于一切。把“八荣，八耻”作为自己的道德准则，时刻严格要求自己，努力学习荣辱观理论，深刻理解荣辱观内涵，认真开展批评与自我批评，切实提高自己的道德修养，树立了遵纪守法、廉洁自律、热情服务、助人为乐的为人民服务”思想，积极参与各种有益的社会活动，并具有强烈的社会责任感，真正起到党员模范带头作用。
促进自身素质发展四、积极参与党内活动。
