时间：2023-09-26 09:34:04
第一条为加强和规范农业综合开发土地复垦项目管理，根据国家农业综合开发办公室《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》、《国家农业综合开发部门项目管理试行办法》和有关规定，制定本办法。
第二条本办法所称农业综合开发土地复垦项目(以下简称“项目”)，是指国家农业综合开发办公室(以下简称“国家农发办”)用中央财政资金扶持，由国土资源部组织实施，对因各项生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦的项目。
第三条项目管理遵循国家农业综合开发项目和资金管理确定的以下基本原则：
(一)统筹规划，突出重点，规模建设，注重效益；
(二)按项目管理、按立项条件择优选择；
(三)实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制；
(四)按项目确定资金，集中投入，不留缺口，奖优罚劣。
第四条项目建设遵循国家农业综合开发有关方针、政策；坚持复垦利用被破坏土地，增加耕地和农用地，促进土地资源可持续利用。因地制宜，综合治理，工程措施和生物措施相结合，农、林、牧、副、渔全面发展，经济、社会、生态效益相统一。
第五条项目管理实行统一组织，分级管理。
在国家农发办的统一组织协调下，国土资源部负责项目评估论证、立项审查、年度项目实施计划下达、项目终验等。
省级土地行政主管部门负责组织项目申报、年度项目实施计划编制、项目实施、资金使用监督检查、项目初验等。
二、项目申报
第六条国家实行项目年度申报与立项。有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门应当根据本地区被破坏土地资源状况，负责组织项目申报。
第七条项目申报单位为县(市、区)土地行政主管部门。申报的项目须经地(市)级：上地行政主管部门签署意见，省(自治区、直辖市)土地行政主管部门审核同意后，由省(自治区、直辖市)土地行政主管部门集中报国土资源部。
每年项目集中报国土资源部时间为6月1日至6月30日。
第八条申报项目应当符合以下条件：
(一)项目符合土地利用总体规划、相关专项规划和土地利用年度计划；
(二)待复垦土地为挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，面积较大，相对集中连片，水土资源条件相对较好。通过复垦，能有效增加农用地特别是耕地面积。项目规划建设面积原则上不小于200公顷(3000亩)；
(三)地方财政具有资金配套能力和有偿资金偿还能力。当地政府和群众土地复垦积极性较高。
对于已经安排项目建设的县(市、区)，在申报条件符合上述要求的前提下，应当优先组织项目申报。
第九条省(自治区、直辖市)土地行政主管部门申报项目时，应当提供以下材料：
(一)省(自治区、直辖市)土地行政主管部门申请立项报告；
(二)项目可行性研究报告与评估论证意见；
(三)省(自治区、直辖市)土地行政主管部门出具的项目符合土地利用总体规划、相关专项规划的审核意见；
(四)项目土地登记情况一览表及项目标准分幅土地利用现状图、项目规划图与项目位置图；
(五)其它有关材料(如有关影像资料等)。
项目可行性研究报告主要内容包括：项目区背景情况(包括自然、社会、经济状况)；项目区被破坏土地与权属状况；项目区水土资源与环境评价；项目建设范围、规模；项目建设工程量与主要工程、生物措施；土地权属调整方案；投资概算及筹资方案；综合效益评价；组织实施措施等。申报材料一式两份。
三、立项审查与年度项目实施计划下达
第十条国土资源部对申报项目进行审查，符合规定要求的，纳入部项目库。其中，对项目规划建设面积在600公顷(9000亩)以上的，由国土资源部组织项目立项评估论证。
第十一条国土资源部根据国家农发办下达的年度中央财政资金项目投资汁划控制指标，在部项目库中选择项目，并征求有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门意见后，确定年度立项项目，编制年度项目投资计划方案。
对于已经安排项目建设的县(市、区)的项目，在项目申报符合要求与项目中期检查合格的前提下，予以优先立项。
年度项目投资汁划方案报国家农发办，经认定后，国土资源部向有关省(自治区、直辖市)土地行政王管部门下达年度中央财政资金项目投资计划，通知组织编制项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划；国家农发办向有关省(自治区、直辖市)财政部门下达国土资源部土地复垦项目中央财政投资控制指标，并通知落实地方财政配套资金。
第十二条项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划由项目申报单位编制，并逐级(汇总)上报至省级土地行政主管部门。
省级土地行政主管部门负责对项目规划设计(或实施方案)进行审定；对年度项目实施计划进行审核、汇总。年度项目实施计划经审核、汇总后，由省级土地行政主管部门集中报国土资源部，并抄报国家农发办。
上报(抄报)材料一式两份。每年上报(抄报)材料时间截止日期为10月31日。
第十三条国土资源部在省(自治区、直辖市)上报年度项目实施计划基础上，汇总编制全国年度项目实施计划，于11月30日前报国家农发办。全国年度项目实施计划经国家农发办审核批复后，由国土资源部会同国家农发办共同下达给有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门，抄送有关省(自治区、直辖市)财政部门。
经审核批复的全国年度项目实施计划予以公告。
第十四条项目规划设计(或实施方案)的主要内容包括：项目总体设计，主要工程设计，配套设施设计，施工机械、设备购置计划，主要工程概算等。
第十五条年度项目实施计划的主要内容包括：
(一)项目实施计划表(表格样式由国家农发办统一制定)；
(二)计划编制说明书。包括项目区基本情况，项目总投资规模及资金来源构成，项目区涉及的地(市)、县(市、区)数及项目区范围(乡、镇、村)，复垦任务及亩投资情况，主要单项工程安排情况，预期效益目标，项目实施主要措施等；
(三)附件。包括省(自治区、直辖市)财政部门出具的地方财政配套资金和按期足额偿还中央财政有偿资金的承诺书；农业银行(经办银行)提供项目贷款的证明；年度项目实施计划编制的软盘数据；其他有关资料等。
四、资金筹措、使用与管理
第十六条项目建设资金包括中央财政资金、地方财政配套资金、单位集体和农民群众自筹资金及其他资金。
地方财政配套资金原则上按与中央财政资金1：1的比例进行配套，其中，省级财政配套资金占70％，地(市)、县级财政配套资金占30％。地方财政配套资金应列入本级财政预算，确保资金及时足额到位，专款专用。单位集体、农民群众自筹资金(包括现金和实物折资)和投劳折资应分别达到中央财政资金投入的50％。
第十七条中央财政资金、地方财政配套资金、自筹资金用于土地复垦工程，不得用于多种经营项目。
资金使用范围主要包括：土地平整；修建排灌渠系及配套建筑物；修建或新打机电井及配套的机、泵和10kv(含)以下的输变电设备；新建、修建、改造总装机在5000kw(含)以下泵站及35kw(含)以下配套输变电工程；发展节水灌溉所需的建材、管材及喷滴灌设备；修建田间机耕路；改良土壤；购置农业机械及配套农机具、小型仪器设备；营造农田防护林、水源涵养林、水土保持林；科技推广、技术培训和项目前期工作费等。
项目前期工作费按财政投资的2％提取，并在地方财政配套资金中列支。由负责项目前期工作的单位提取，用于项目可行性研究、评估论证、规划设计、计划编制等。
第十八条中央财政资金采取无偿与有偿相结合的方式投入，其无偿与有偿的比例为70％：30％。无偿资金通过财政部门逐级拨付，有偿资金通过财政部门逐级承借，统借统还。中央财政资金有偿投入部分自借款合同生效之日起，第4年开始偿还，每年偿还25％，第7年还清。
地方财政配套资金的使用方式，依照地方有关规定执行。
第十九条项目资金应做到专人管理、专帐核算，保证专款专用，严禁挪用、截留和抵扣。具体管理监督办法按照国家农发办《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》规定执行。
五、项目实施管理
第二十条项目建设期限为一年。项目申报单位应按期组织完成年度项目实施计划，项目工程质量应达到项目规划设计的标准和有关规定要求。
年度项目实施计划一经下达，原则上不得调整。因特殊原因确需调整的，须报原批准机关批准。
第二十一条项目实施应实行项目法人责任制、合同制、招标投标制和工程监理制。项目的主要单项工程施工和主要设备、材料的采购实行公开招标。主要单项工程的施工，应由具备相应资质的监理单位进行监理。
第二十二条项目建设单位应当按照经审定的项目规划设计进行施工建设，不得擅自变更建设地点、规模、标准和建设内容。
第二十三条国土资源部组织开展年度项目实施中期检查，检查合格的，作为下一年度项目所在县(市、区)继续立项的依据；中期检查不合格的，责令改正。
各级土地行政主管部门应建立健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督，及时研究解决项目实施中存在的问题。
有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门应在每年2月29日前，将上一年度项目计划完成情况报国土资源部。
第二十四条项目实施前应明确土地权属关系，项目实施过程中一般不作权属调整；项目竣工后，项目申报单位应按照可行性研究报告中土地权属调整方案及时进行土地权属调整、变更调查和登记发证工作。同时，明确项目运行管理主体，建立健全管理制度，确保工程正常运行和长期发挥效益。
六、竣工验收与成果管理
第二十五条项目竣工后，土地行政主管部门应依据国家农业综合开发方针政策、有关规章制度和项目规划设计(或实施方案)、年度项目实施计划等及时进行项目验收。
项目验收内容主要包括：
(一)项目建设任务与主要经济指标完成情况；
(二)主要工程数量和质量建设情况；
(三)资金到位、使用和有偿资金偿还落实情况；
(四)土地使用与土地权属管理情况；
(五)项目工程运行管护制度和文档管理情况等。
第二十六条项目验收采取自下而上方式进行。
(一)自验。项目竣工后，县(市、区)或和地(市)土地行政主管部门组织开展自验；自验完成后，向省(自治区、直辖市)土地行政主管部门提出验收申请，并将自验情况和有关材料一并上报。
(二)初验。省(自治区、直辖市)土地行政主管部门在接到验收申请后，及时组织验收组，对自验成果进行初验。在省(自治区、直辖市)范围内，所有年度项目初验合格后，将所有项目的建设与初验情况进行汇总，报国土资源部并申请项目验收。
(三)终验。国土资源部根据省(自治区、直辖市)初验情况，组织进行项目终验。
第二十七条国土资源部对全国年度项目全面验收合格后，形成验收报告报国家农发办，并申请国家农发办抽查。抽查合格后，由国家农发办发给项目验收合格证书。对抽查不合格的，限期补建和纠正。逾期仍未补建和纠正的，停止安排项目所在县(市、区)项目建设。
第二十八条国土资源部或国家农发办验收时，地方有关土地行政主管部门应提供所需材料。
一、省(自治区、直辖市)土地行政主管部门提供的材料：
(一)申请验收报告与项目初验情况；
(二)项目建设工作报告；
(三)财政资金到位、使用、管理情况报告；
(四)资金审计报告；
(五)项目计划批复文件和资金拨借文件；
(六)验收统计表；
(七)其他有关材料。
二、县(市、区)土地行政主管部门除提供前款相应材料外，还需提供以下材料：
(一)项目区标准分幅土地利用现状图、项目区位置图、项目规划设计图和竣工图；
(二)农民群众自筹资金帐目及投工投劳统计；
(三)中央财政有偿资金借款合同。
【关键词】农垦国有土地 资源资产化 资本化 探讨
我国已经出台了相关对策来充分对农垦改革进行了规定，其中确定了农垦全面改革的方向，并且在规定中也提出了关于创新土地管理方式，同时要充分推进农垦土地资源资产化以及资本化，从而来不断创新农垦土地资产的配置方式。这也是农垦改革的重要方式。以下主要是对农垦国有土地资源资产化资本化问题进行研究与探讨。
一、农垦推进土地资源资产化以及资本化核算的意义
首先是能适应市场经济发展的需要，可以利用大量的人力、物力以及财力的投入，以此来形成农垦企业的资源性资产，其中包含了农用土地等。在计划经济背景下，资源无价无账的传统观念将导致这些资源在账上没有记录，在原有的土地等资源开发性投资也无记录。并且农垦企业人工开发的资源性资产占企业总资产的一大部分，其比例越来越大，有一些甚至是超过账面资产的若干倍。在市场经济不断发展的过程中，土地是农垦最为重要的生产资料，可以对土地资源的管理适应市场经济发展的规律，针对市场化的要求进行有效的配置，充分保护以及管理好土地资源。因此必须要充分对农垦土地资源性资源的传统价值观进行改造。
其次就是提升土地资源利用率，对于土地资源的优化配置以及可持续利用，以此来充分支撑国民经济以及社会的可持续发展。并且对于农垦来说，土地资源资产是最为重要的资源性资产，这也是经济发展的物质基础资源和重要的社会生活基础资源。现今实际来看，农垦土地资源性资产利用率较低，有效推进农垦土地资源资产化以及资本化核算，充分提升农垦土地资源性资产的利用效率，以此来促进可持续发展战略的实施。
最后就是能够避免国有土地资源性资产的流失，农垦很多资源性资产属于国有产权，但是存在农垦国有资源流失问题，国有资源性资产无账核算，有些甚至是无价使用。国有资源性资产没有得到有效的配置，出现了较大的闲置状况。农垦农用土地每年都逐渐降低，流失的速度较大。针对土地资源性资产流失的状况，要采用各种有效的管理模式，能促进农垦土地资源资产化以及资本化。
二、农垦土地资产化资本化面临的问题
对于农垦土地资产化资本化面临的问题，首先就是利用农垦国有土地资源资产化资本化的系统性专门法律法规的文件缺乏。现今来看，在农垦土地资产化资本化过程中，相关的政策法规的支持不够全面，尤其是各个省区，没有结合自身省区的实际情况出台有效的政策，同时体系中涉及的相关法规政策也较为混乱，内容较为陈旧，无法适应新时期的发展。其次在推动农垦土地资本化工作中将会涉及到多方利益，地方政府随意征战占农场的土地资源，这在很大程度上侵害了农场以及农工的利益，一些地方的国有土地很多都是被当地政府低价征用或者是用于城镇的建设以及工业园区建设。主要原因就是农垦土地的国有性质导致其征占上具有较大的易操作性以及便利性。对于土地资源节约集约利用效率较低。
三、农垦土地资产化资本化的建议
（一）制定完善相关的政策文件
要想促进农垦土地资产化以及资本化，那么必须要制定完善适应农垦国有土地资产化资本化的规定以及文件。要想有效推动农垦国有土地资产化资本化，必须了解相关国有农用地的评估作价、财政以及税收金融等政策规定，并利用国土资源部门文件要求以及政策来进行约束以及规定。同时要多方联合，能够出台一系列的配套以及完整的政策文件，以此来充分形成一个操作性较强，并且针对性较高的土地资产化资本化法规体系，以此来充分农垦国有土地资本化的进程。
（二）不断优化顶层设计，完善统筹发展大局
站在农垦的实际情况来看，主要是要求以及支持国家的土地资源资产化以及资本化方面的政策措施，并且相关的专家学者要充分提升探索国有农场土地转让、抵押以及担保的方式与途径，以此来充分提倡国有农场存量建设以及用地入市交易等。这样也就充分意味显化土地价值，这是现今农垦改革的主要方向，也就是采用土地抵押、担保以及融资，以此来充分实现金融功能，同时能够利用作价入股的形式来充分实现其资产的属性。主要目的就是可以利用现今无法估计的注入农垦集团的农垦农用地使用权以及非农建设用地使用权等进行评估作价。同时能够全部注入到农垦集团公司转增国有资本金，以此来不断壮大农垦资本的规模，从而来提升经济的总量，降低资产负债率，不断提升企业的经营主体的容易以及抗风险能力。所以必须要充分改进国家在农垦改革的设计，统筹农垦以及地方发展的大局，制定出农垦的共同发展方向，另外，合作双赢的方案，将会有效促进垦地的合作以及地利的共享。
（三）不断完善农垦土地流转以及交易平台
农垦经营以及管理的国有土地属于一种特殊形态的资产，具有价值以及可交换的属性，所以需要探索对国有农场土地进行转让以及抵押担保，不断建立并完善相关的流转或交易的制度体系，另外也可以制定出农垦土地的交易市场管理方法以及操作行为规范。完善国有农用地交易市场体系，以此来充分促进国有农场土地的入市交易。
（三）明确农垦土地资源性资产核算
在进行农垦土地资源资产化以及资本化中，要充分对农垦土地资源资产的价值进行量化管理以及入账核算，这样将会在很大程度上提升农垦企业的资产重量以及投资者的资本总量，这样将会导致农垦企业的资产以及资本构成更为全面以及合理。加强对农垦土地资源性资产进行管理，将会受到农垦企业财务会计管理工作者的重视。实际来看，在进行农垦土地资源性资产管理以及核算中，主要是根据相关的规定来充分保证土地资源资产化以及资本化的有效实践，这样将会在农垦土地资源开发利用到土地资产的生产以及再生产的全过程中，利用市场经济规律进行有效的投入产出管理以及核算，以此来充分掌握农垦土地资源资产的价值总量，这样将会保证农垦土地资源性资产所有者的权益不会受到损害，保证其土地资源性资产的增值，提升农垦土地资源性资产的交易性。另外，要积极探索一些农垦土地资产化以及资本化的有效途径，以此来不断建立一个完善的土地资产监管体制，并且其核心就要对土地政资关系以及土地权属关系等进行整理，并且要建立以管资本为主的土地监管体系，这样将会充分提升土地资源的利用效率，以此来充分促进农垦土地资产化以及集团化的发展。
以上主要对我国农垦土地资源资产化以及资本化进行了探讨，并且提出了相关的问题，制定了有效的策略，希望为我国农垦国有土地资源资产化的资本化提供有益借鉴。
参考文献：
[1]张先贵.社会转型期集体土地资本化模式选择之法理辨析[J].中州学刊.2013，（10）.
[2]来晨霏，田贵良.中国二元经济中水资源流转模式研究[J].中国人口.资源与环境.2012，（08）.
[3]罗舒雯.浅谈土地资源资本化[J].科协论坛（下半月）. 2008，（12）.
截至2013年，我国农垦系统土地面积为36.59万平方公里，其中耕地9186万亩，约占全国耕地的4.5%，拥有1785个国有农场，1361万人口，国有及国有控股企业3200多家，约1万亿国有资产（不含土地等资源性资产），生产总值5800亿元，人均纯年收入1.2万元。农垦系统分布在全国31个省份，主要从事农林牧渔业生产，实行农工商一体化经营，多数垦区还承担区域内行政社会管理等公共职能，是我国农业农村经济的重要组成部分和国有经济的重要力量。
（一）企业主体数量多，分布行业广泛
根据《中国农垦统计年鉴》统计，截至2013年底，农垦拥有独立核算企业5404家，其中农牧企业1779家，占企业总数的32.92%；工业企业1298家，占企业总数的24.02%；建筑企业509家，占企业总数的9.42%；运输企业227家，占企业总数的4.20%；以批发贸易为主的商业企业1591家，占企业总数的29.44%。从产值看，第一产业产值1750.1亿元，占农垦总产值的29.5%；第二产业增加值2613.22亿元，占农垦总产值的44%；第三产业增加值1574.23亿元，占农垦总产值的26.5%。
（二）以农业公司为主，经营主体实力强
农垦拥有职工家庭农场、企业公司、合作社等多种类型的农业经营主体，但农业公司是农垦农业经营的主力。目前，农垦拥有农业公司约1万家，合作组织5440家，职工家庭农场113万户，85%的耕地由职工或职工家庭承包。2014年农垦有65家国家农业产业化重点龙头企业①，其中，国内上市公司9家，拥有股本金98.88亿元，是农垦公司制农业发展的重要代表。
（三）与管理体制对应，组织形式多样
除新疆兵团外，农垦还有集团制和属地行政化管理两种管理体制。按管理体制分，2013年全国有17个垦区实行企业集团制管理，实现生产总值3840.5亿元、利润141.8亿元，分别占全国农垦的64.7%和87.9%，实行集团制管理的垦区均为农业公司组织形式。实行属地行政化管理的垦区，正在以优势农场、优势主导产业为基础组建各种形式的专业化农业公司，如河南黄泛区农场的地神种业、湖北农垦现代农业集团有限责任公司等。
（四）多种所有制并存，注册登记类型丰富
目前农垦已培育一大批规模较大、实力较强的国有和国有控股企业，并催生出一大批民营企业，形成了股份制、有限责任制、混合所有制等多种所有制并存的局面。截至2013年，全国农垦累计改为股份有限公司和有限责任公司的企业约1万家，出售、破产、兼并、关停国企1.3万余家，非国有经济比重超过46%，形成多种所有制经济相互促进、共同发展格局。在农垦65家农业产业化重点龙头企业中，股份有限公司19家，占29.2%；有限责任公司36家，占55.4%；国有企业10家，占15.4%；内资企业61家，占93.8%，中外合资企业4家，占6.2%。
（五）集中于农垦优势产业，拥有规范生产基地
农垦农业公司以国有农场为依托，拥有管理规范的生产基地，并集中于农垦优势产业。以65家农垦农业产业化重点企业为例，除上海农工商超市（集团）有限公司和黑龙江农垦北大荒商贸集团有限责任公司以农副产品销售为主业外，其他企业均以农产品生产和加工为主，加工原料集中于粮豆、牛奶、橡胶、畜禽、甘蔗、种子种苗、果蔬等农垦优势产业。2013年，农垦农业产业化重点企业基地种植面积2911.80万亩，养殖奶牛、猪、羊、鸡、鸭等畜禽3.95亿头（只）；上海鲜花港主营鲜花产量1.1亿株；龙头企业从基地采购的原料占企业加工总量的71.5%，其中，有28家企业达到100%，占企业总数的43.2%。
（六）利益机制多样，形式类型丰富
农垦农业公司与农场、职工家庭、带动农户形成了密切的利益联结机制。以农垦农业产业化重点龙头企业为例，65家重点龙头企业共带动农户321.10万户，平均每家企业带动农户5.18万户，在企业与农户的利益联结方式中，以合同制方式带动农户188.64万户，占58.75%；以合作制方式带动农户54.69万户，占17.03%；以股份合作制方式带动农户8.17万户，占2.54%；以其他方式带动农户69.61万户，占21.68%；有56家企业按照保护价收购农产品，占90.3%；61家企业为基地农户提供系列化服务，占98.4%。
二、农垦公司制农业发展模式分析
基于农垦公司制农业发展现状，在实地调研代表性垦区和国有农场的基础上，采用历史演进和系统归纳的方式，从组织方式、运行机制、成长路径等方面分析农垦公司制农业发展的特点。
（一）农垦公司制农业的典型发展模式
“企业集团+产业公司+国有农场+职工家庭农场”是农垦公司制农业的典型模式，该模式是农垦不断深化改革，并逐步适应市场发展而形成的。目前有北京、天津、黑龙江、上海、江苏、安徽、广东、广西、海南、重庆、云南、陕西、宁夏、甘肃、南京、昆明、广州等17个垦区采用该模式。“企业集团+产业公司+国有农场+职工家庭农场”“大集团套大农场、大农场套小农场”的现代化大农业生产经营模式是农垦公司制农业组织模式的典型代表，对应的运行机制是“集团公司制+股份公司制+股份制或国有独资+职工租赁经营”。农垦公司制农业典型模式是农垦“大农场套小农场”双层经营体制的延伸，典型模式存在于土地规模比较大，产业基础相对好，产加销一体化程度高的集团化垦区，也能较好地涵盖属地行政化管理垦区的农业经营。
（二）农垦公司制农业模式的运行机制
农垦公司制农业典型模式的运行体系可以从三个层次、两个方向考查，具体为：（1）在底层，以集约化和专业化的家庭经营为主，农场职工或职工家庭规模化承包土地，从事专门化的农业生产，具有较高的农产品商品率和劳动生产率，该层次目前正积极探索合伙经营、集体经营和公司经营等新的农业生产经营组织形式。（2）在中层，以国有农场为核心，实行统一的农资供应、作物布局、农机作业、农技推广等措施，提供全覆盖、全过程的组织化生产经营服务；该层次目前正不断强化各类主体间的利益联结，充分发挥农民合作组织和社会化服务组织的比较优势。（3）在顶层，农垦集团公司掌控战略决策、资源配置和管理控制，主导整个农垦农业经营体系建设；产业公司负责培育和经营垦区主导产业，推进产业纵向一体化，目前正在健全公司治理结构，完善经营主体间的利益关系，提升产业链整体效益。（4）纵向上，以国有农场、产业公司、企业集团为链接，通过产业化经营，构建农业全产业链，带动分散层次的平行主体发展。（5）横向上，以家庭农场为基础，通过国有农场、农民合作组织、社会化服务组织等多元组织形式，实现生产主体的规模经营。
三、农垦公司制农业发展存在问题
农垦公司制农业发展，推进了农垦经营管理体制改革，促进了农垦农业现代化，但仍存在以下主要问题。
（一）公司经营管理水平不高，需要不断提升
集团母公司、产业公司是农垦公司制农业提档升级、发展壮大的主要力量，但与国内外一流农业公司相比还存在不少差距，突出反映在公司经营管理，水平不高。从公司主体发育看，农垦公司制农业发展普遍具有先有农场子分公司，后有产业公司和集团母公司的逆向组建特点，行政因素在集团制改革中发挥主导作用，导致农垦企业治理结构、管理框架不完善，集团母（总）公司管控协调能力不强，在垦区发展战略制定、资产管理、产业规划等方面的作用尚未充分发挥；产业公司在资本运营、技术创新、产品营销方面缺乏高级专门人才，资源整合力度不够，产品加工能力不强，市场开拓不足，依靠科技创新驱动推动农垦优势产业发展的作用未有效发挥。
（二）主体间利益联系不紧密，需要创新完善
合理有效的利益联结机制是农业经营各主体长期博弈均衡演变的结果。随着农垦农业经营主体增加，各农业经营主体间的利益联结方式由以土地承包经营、产品交易为主向资本产权、服务契约、市场交易等多种利益联结方式转变。由于农垦农业经营管理体制改革时间相对较短，各经营主体利益表达尚不充分，满足各方利益、实现共同发展的机制仍在构建中。在集团化体制中，母公司、总公司在内部交易中存在压低子公司、分公司产品价格问题；加工销售专业公司与职工家庭农场利益联结中主要以产品市场交易为主，缺乏股份合作、利润返还等深层次利益联结机制。
（三）职工家庭农场规模不足，需要适度扩大
适度扩大家庭农场土地经营规模是适应现代农业生产技术进步、农场社会化服务体系转变、提升农业规模效益以及增加职工家庭收入，实现农垦职工收入2020年翻番的要求。在人地关系相对紧张的垦区和农场，农场职工土地承包租赁主要依据农场职工数量，实行土地均分承包，同时，由于国有农场所处区域经济社会一般相对落后，劳动力转移渠道有限，大量职工家庭子女转移到农场工作，造成人均耕种土地面积下降。同时，由于农场职工土地承包租赁经营期限相对较短，不利于农场土地向有资本、有技术的职工家庭农场流转，不利于培育新型农场农业职工。
（四）财政支持体系不完备，需要顶层设计
现代农业发展要靠科技和政策，政策是推动农垦公司制农业发展的重要力量。农垦具有区域性、社会性、跨行业性等多种属性，兼具生产经营和社会管理等多项职能，具有多种农业经营主体；财政支农政策是否应该覆盖农垦，管理部门存在争议，导致农垦不能及时享受相关政策。以农垦农技推广服务体系建设为例，政府部门对其是否具有公益属性，公共财政是否应该支持，一直存在争论，各地实践不一，相同的政策在垦区执行不同。以农技推广机构改革与建设项目为例，截止2013年，该项目仅覆盖至新疆兵团、黑龙江、广东、湖北、陕西、河北、河南、湖南、辽宁、广西等10个垦区，而享受政策的部分垦区，标准被降低，如新疆兵团和黑龙江垦区按6个示范县、广东农垦按1个项目示范县予以资金支持。
四、完善农垦公司制农业发展的政策建议
为更好推动农垦公司制农业发展，针对其发展现状和存在的问题，提出以下建议。
（一）继续深化农垦体制改革
改革是推动农垦发展的巨大红利，应继续推进垦区层面集团化体制、行政管理体制改革。借助农垦分离办社会职能改革（国农改〔2012〕4号文）机遇，按照公共管理职能与生产经营职能分开、分离原则，促进农垦集团公司由管理型企业向经营型企业转变，加强农垦经营管理队伍职业化建设，改善股权结构，建立现代企业制度，提高决策科学化水平，增强集团公司的管控能力和投融资能力。按照专业化、产业化经营方针，整合农垦经营性资产，培育壮大产业公司，增强辐射带动能力，提升农垦主导产业竞争力。加强农场生产基地建设，夯实农业产业化经营基础，培育新的利润增长点，增强农垦核心竞争力。
（二）培育壮大农业公司主体
培育壮大农业经营公司是农垦公司制农业发展的关键，要以产业化、集团化、股份化为重点，对农垦农业公司进行改造。规范和完善母公司与子公司的法人治理结构，建立适度分权、强化监管的经营决策机制以及管资产、管人和管事相结合的管理体制；积极引进战略投资，发展混合所有制，对集团母公司、产业子公司进行股份制改造，实现投资主体多元化；同时，推进农垦管理职能转变，将农垦企业集团和产业公司打造成专门从事资产经营和生产经营的现代农业企业集团。
（三）选择适合的农业公司发展路径
农垦农业公司建立和发展有三条发展路径，分别是从行政管理机构或行政性公司，改制为集团制企业（农业部农垦局，2008）；围绕垦区主导产业组建产业化、专业化公司，或将农场改制为子分公司，通过自下而上的模拟股份制经营组建公司。各垦区和农场要结合自身管理体制特征，选择适合的公司发展路径，具体为：集体化管理垦区可采用企业集团发展路径；非集团化垦区要以优势农场或优势农场核心产业为基础组建产业化专业化公司，整合资源，发展产业；对于分散经营的家庭职工农场，可将农垦土地承包方式由职工家庭承包租赁向模拟股份制承包体转变，组建农业公司，再向公司经营转变。
（四）完善农垦利益联结机制
完善的利益联结机制是有效发挥农垦农业经营体系作用的重要环节，要根据农垦公司制农业经营特点建立符合农垦农业发展需要的利益联结机制。充分发挥市场机制的决定性作用，提高农垦农业经营体系活力。继续完善土地、水、机械等资源、资产的承包、租赁等经营方式，在保护的前提下，发挥资源、资产经济效益。探索扩大资产产权、产品服务契约的应用领域和应用范围，完善产权控制下集团公司内部的交易制度，规范合同契约运作方式，鼓励各农业经营主体建立长期、稳定、紧密的合作关系。
（五）扩大家庭农场经营规模
适度扩大家庭农场土地经营规模，增加职工家庭农场经营收入。稳定农场职工土地承包租赁经营关系，适当固定土地配置，延长职工土地承包经营期限；推动农场职工承包租赁土地有序流转，促进土地向有资本、有技术且乐于从事农业生产的职工和职工家庭农场集中；健全和完善垦区社会保障体系，将符合条件的农垦企业职工全部纳入职工基本养老和医疗保险范围，为农场职工转移就业创造制度环境；大力发展垦区多种形式的社会服务组织，完善农垦社会化服务体系，为扩大家庭农场经营规模提供外部条件。
（六）制定农垦农业发展专项政策
一、中国农垦事业发展状况
（一）农垦地区经济主体状况1.农垦企业发展各个农垦地区是我国农业的重要组成部分，而农垦企业则是各个农垦地区的经济主体，农业的发展进步和农垦企业息息相关。从表1可以看出，我国农垦企业数量出现了U型发展。增长到2005年达到了峰值，随后又开始回落，市场主体数量逐渐稳定，也就是说，我国的农垦企业发展首先经历了井喷式的发展，随后通过市场化的运作和优胜劣汰，逐渐淘汰掉一批不合格、跟不上时展潮流的农垦企业，同时这也和各个垦区的农垦企业合并，采用集团化发展有关。这为各个垦区管理者提供了一个思考，农垦企业需要采用集团化的生产来达到规模经济，企业的设立和定位需要符合经济运行的规律和特点，不能盲目提高农垦企业数量，而应注重农垦企业的战略定位。农垦企业可细分为农牧企业、工业企业、建筑企业、运输企业和批零贸易餐饮企业。从数据上看来，农牧企业、工业企业、建筑企业和批零贸易企业的个数以及发展趋势和农垦企业总数量发展相对一致。唯一突出的是运输企业，企业数量波动较大，但到了2013年又重新回落，这和国家对农业的新战略有关，先进的物流体系有助于国家打造农垦电商平台，因此在国家政策的支持下，运输企业数量逐渐呈井喷式发展。2.农垦地区收入情况农垦企业的核心是员工，员工的收入和积极性有关，有效提高员工的收入可以提高企业的效率和效益。从表2对比可以发现，职工平均工资虽然稳步上升，但是其增长的额度和人均生产总值还有较大的差异，增长速度也需要进一步提高，农垦企业在进行规模化生产的同时需要关注职工福利，通过各种切实可行、科学又行之有效的方法来提高农垦企业员工福利具有重要意义，企业在生产的同时需要重视这个问题。
（二）农垦地区土地使用情况我国的农垦经济制度是建立在土地国有化这一重要制度基础上的，而农垦事业中最核心的就是要提高土地利用效率。随着国家进行农村，农垦经济发展将会受到一定的影响，如何保证农垦土地在一定底线的情况下又能提高生产效率和市场化效率是一个需要研究的重要问题。从表3可以看出，我国耕地面积呈现逐渐稳定的状态，稳定在6200千公顷左右，随着农村的进行，耕地面积不降反升，说明了对于提高农垦地区的耕地面积具有一定的促进作用。同时橡胶面积也和耕地面积呈现出相同的发展趋势，在稳定中逐渐发展。值得注意的是造林面积在2005年达到峰值之后逐渐回落，各个垦区发展的同时也需要注意林业保护，这样才能实现可持续发展、实现经济优质增长，不能再走高资源消耗的发展模式，要改进林业的产业结构，对产业进行优化。
（三）农垦地区产业结构农垦生产总值每五年实现一个跨越式发展，农垦事业在国家的政策下得到了极大的发展。由表4可以看出，第一、第二和第三产业的增加值都在快速上升，其中表现最突出的是第二产业，第二产业的增加值增加速度要快于其他产业，同时可以明显看到第一产业的比重在迅速下降，第三产业的比重保持稳定水平。从农业占工农业总产值逐渐下降而工业占工农业总产值的比重逐渐上升可以看出农垦地区的农业经济逐渐形成以工业化为核心的生产模式，并且以工业化促进市场化、规模化和提高竞争力。随着国家政策的出台农垦地区的工业化还有提升的空间，基于农业第三产业存在很大的发展机遇，发展基于智慧和绿色为核心的农业旅游经济也是未来垦区第三产业发展的重要经济增长点。
（四）农垦地区投资结构农垦地区的固定资产投资呈现高速增加的趋势（详见表5）。固定资产的投资来源有三个，分别是国家预算内资金、利用外资、自筹资金。从数据看到，农垦地区的主要投资资金来源于自筹资金，并且自筹资金所占的比例迅速上升，各个垦区的集团生产经营自负盈亏，需要自筹资金进行建设和扩大生产，未来农垦经济在发展的同时可以考虑提高利用外资的比例，尤其是在我国优秀农垦企业实现走出去战略的情况下，在国外利用外资建立合资公司进行生产经营，和国内生产经营实现协调发展，提高国际知名度，打造一批具有国际化商誉和口碑的农垦产品和农垦企业，实现农垦事业的跨越式发展。
二、新常态下的农垦改革
随着我国经济进入新常态，农垦事业也迎来了新的发展机遇，2015年2月1日中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》正式公布，文件主要强调了改革，以改革释放农业红利。文件强调了农村集体产权制度、农村土地流通制度等多项改革，值得注意的是农垦改革首次单独成文出现在中央指导文件中，说明了农垦改革在中国农业经济新常态中具有的重要地位和战略意义。从中央文件的指导意见分析来看，各项制度改革相辅相成，各项改革为我国农垦改革做了重要铺垫。中央一号文件的首项内容强调“建设现代农业，加快转变农业发展方式”，这一措施包含了增强粮食生产能力，深入推进农业结构调整和创新农产品流通方式等。这意味着我国农垦事业改革的方式是要改变粮食生产模式，不仅仅要重视数量使粮食生产向又多又好转变，既要保证供给又要建立优质农产品生产体系，切实解决粮食安全问题。同时文件还指出“支持电商、物流、商贸金融等企业参与涉农电子商务平台”，这一指导意见指出了农产品的流通模式从单纯线下交易转变为线上线下相结合，同时也推进了农垦的信息化建设。一号文件还提出了农村集体产权制度改革试点和土地制度改革试点的继续推进。农村集体产权制度改革赋予了农民更大的灵活性，变农民共同共有的产权制度为农民按份共有的产权制度，为农垦事业改革提供了产权的便利。另外一个为农垦改革做出重要铺垫的是土地制度改革试点继续推行，一号文件引导土地经营权有序流转，积极发展土地入股、土地托管等多种形式的适度规模经营，培育种植大户、家庭农场、合作社等新型农业经营。我国农垦制度是建立在国有土地制度的基础上，将会为农垦事业中的土地流转提供基础，这就需要农垦地区提高土地的使用效率和注重经济效益。北京大学光华管理学院教授厉以宁认为：“农垦改革的目标是把国有资源或者资产，包括土地、资本和人力三方面搞活，更好地发挥它们的效益。在改革中，要研究解决好土地的资本化问题。”厉教授表示：“谁对土地进行投入，谁就应该获得土地的增值收益”。因此在农垦地区城镇化道路过程中，除了农业以外，农垦地区还需要发展工业和服务业，把农垦地区打造成农业现代化的重要基地。这也强调了土地在农垦改革过程中是核心，需要解决好土地资本化的问题，发挥出最大的经济效益。一号文件关于农垦的指导意见在26条中指出，要加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业化、农垦集团化、股权多元化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。进一步推进农垦办社会职能改革，把农垦建设成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。一号文件对于农垦改革的主要核心思想是市场化运作，从企业性质、企业运营方式等方面对农垦企业改革进行指导，充分释放农垦改革的红利，为农业持续增长提供新的增长点。
三、农垦改革的阻力和困难
当前农垦改革成为了农业现代化的重要动力，为农业创造了新的增长点并且释放改革红利。掌握巨大资产的农垦系统，如何改革以及改革会产生什么影响需要充分论证考察，对农垦改革的主要阻力和困难也要充分认识，在达成共识的基础上才能形成合力共同推进改革。
（一）农垦企业行政化程度高目前，相当一部分集团化垦区为了工作需要，仍实行“两块牌子，一套人马”的体制。特别是部分集团化垦区仍是以行政管理为主，集团总部层面按政府模式设立机构，通过人事控制权、集中的经营决策权，对下属企业（农场）的人、财、物有支配权，以及通过党、团、工会等组织体系对下属企业（农场）实施强有力的组织影响，集团公司的法人治理结构存在着明显的行政化倾向。从目前的国情来看，这种体制对动员组织生产经营、垦区社会管理有正面作用，但随着市场经济运行机制逐步建立与完善，垦区建立现代企业制度是改革发展的主要方向。以行政管理为主的集团化垦区只有进一步剥离行政色彩才能建立起现代企业集团管理模式。
（二）垦地资本化要谨慎农业部的数据显示，农垦系统掌握国土面积3.9%，约36万平方公里，同时农垦企业资产总额已经超过1万亿元，如果农垦土地逐渐进行资本化的话将会大大提高农垦经济价值，同时也是农垦地区城镇化的一个核心内容。从农垦地区的改革历史经验来看，农垦的战略是“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。调查显示，已经有多个农垦地区提出了农垦土地资源资产化、资本化，探索国有农场农用地转让、抵押、担保的方式和途径，国有农场建设用地可以进入土地市场自由交易，这些现象都是农垦地区土地资本化的一种试点。但是巨量的垦地资本化面临两大阻力，一是地方政府为了获得财政收入而向垦地伸手行为；二是垦地资本化的运作体制存在漏洞。地方政府在财政增收的巨大诱惑之下，经常会出现向拥有大片国有土地的农垦集团业务伸手，用低价回收国有农垦土地，把土地资源转型用于城镇建设和工业园区的设立，这些直接造成了我国农垦土地面积的下降，国有资产流失。农垦土地的这种流转方式是饮鸩止渴，一旦粮食生产受到威胁将会面临得不偿失的局面。目前安徽、宁夏、上海等垦区进行了土地扩权赋能的试点，在不改变国有土地形式和用途的前提下，将土地价值进行评估并且注入农垦集团，转增为国有资本金，这种模式增强了农垦地区企业集团的资产规模，同时也提高了企业的融资能力，为企业扩张提供了基础。农业部数据显示，到2013年底安徽省农垦已经完成了土地确权面积93.95万亩，确权率达到97.21%。垦地资本化的核心思想是将土地价值显性化，农垦企业集团的价值并未计入农垦土地的资本价值，因此农垦未来改革的方向是：抵押、担保、融资来实现土地资本，并且通过入股来实现资产属性。但是巨量垦地资本化容易造成国有资产流失，其资本化方法是一个重要的研究问题，既要保证发挥土地最大效益，也要保证国有土地资源不能流失。
（三）农垦企业集团需要提高专业经营能力我国农垦企业集团一般的经营模式是大集团下属各专业领域分公司，如此混业经营的一个弊端是不能很好地提高专业运营能力，解决这一问题的办法是实现各项核心资产上市，把企业集团从资源生产型的企业逐渐向资源控制性的企业转变。这种改革的典型例子是海南农垦集团将其旗下的橡胶核心资产进行剥离上市，成立了海胶集团。海南农垦总公司以其垦区的橡胶园和加工企业、科研机构和销售单位入股海胶集团，占股72.98%。正是由于海胶集团的上市迅速解决了集团资金的紧缺并且实现了专业高效经营。海胶集团随后进行了“三步走”战略，一是收购海南省民营橡胶资源，二是在云南省设立橡胶加工厂开展贸易，三是整合了东南亚天然橡胶市场，实现了国内整合，走向国际的战略。这个例子说明了农垦企业大集团的背景下需要实现其各项行业的专业经营能力。
四、新常态下农垦地区可持续发展的新机遇
随着我国经济逐渐进入新常态，我国农垦事业也要与时俱进，把自身的经营和经济的新常态结合在一起，顺应时代潮流，在新常态中发掘新的经济增长点。
（一）响应国家“三双”战略总理在政府工作报告中提出了“三双”战略：保持中高速增长和中高端水平“双目标”，稳定政策预期和促进改革结构“双结合”，最后是打造万众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。农垦经济的发展需要和“三双”战略紧密相连，首先农垦系统要适应新常态，把短期目标和长期目标相结合，转变生产方式，既要追求生产数量，也要追求生产质量，实现农业生产的现代化。尤其是推进农业生产的机械化和农业品种的优化，实现规模经济，并且打造一批具有国际竞争力的农垦企业和农产品。其次是需要调整结构，打造农业全产业链，推动一二三产业的和谐发展，合理安排农业生产顺序。三是要调动农垦职工的创造力和创业活力，在创新技术应用能力方面充分调动农垦员工的积极性。新常态的核心动力是创新和创业，而农垦系统要实现转型和升级同样也离不开创新和创造，在农垦系统需要建立完善的激励制度和福利制度，充分调动员工积极性为企业的生产经营进言献策，同时联合科研院探索构建学研一体化的农业科技创新机制，实现农业生产的信息化和现代化。
（二）农业改革的号角已经吹响2015年2月1日国家出台的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》对我国农业改革进行了战略指导。文件内容包含了农村集体产权制度改革、农村土地确权和农垦改革，以及构建农业现代化生产体系。农村的土地确权和土地流转制度的改革将为农垦系统的国有土地资源产权的确定和进行资本化提供契机，农垦企业集团在垦地资本化的同时可以实现企业战略升级。同时构建农业现代化强调要转变农业发展方式推进结构调整，其中包括电商、物流和商贸、金融等电子商务平台的建设，这为农垦改革提供了广阔的空间和发展模式。总而言之，农垦改革和可持续发展需要抓住农业改革的契机，在改革中求发展，实现跨越式发展，打造自身核心竞争力。
（三）国企改革东风吹进农垦系统农垦企业的一个重要问题是行政化程度高，政企不分，采用“两个牌子，一套人马”的管理体系，随着农垦经济市场化程度的加大，企业管理运营模式改革势在必行。目前如火如荼的国有企业改革为农垦企业改革提供了很好的改革背景，改革之风逐渐吹入农垦系统，海南的海垦集团首先实现了剥离核心资产上市的示范作用，从资源生产型企业向资源控制型企业转变。中央一号文件提出的“多元化股权改革”是农垦系统进行企业改革的重要指导思想，企业化和集团化一直是农垦改革的方向，农垦企业集团通过股权改革可以盘活企业资产，灵活利用外资和吸纳外来先进的技术，进一步把农垦体系推向现代化，这是农垦企业需要抓住的发展机遇。
第二条在本省行政区域内从事非农业建设占用耕地的单位和个人，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照规定缴纳耕地开垦费。缴纳的耕地开垦费或用于开垦耕地的费用应当作为建设用地成本列入建设项目总投资。
本办法所指非农业建设，是指除直接为农业生产服务的农田水利、田问农用道路和从事农、渔、林、牧业生产以外的建设。
第三条耕地开垦费属行政事业性收费纳入预算管理，收费单位应到当地物价部门申领《*省行政事业性收费许可证》，统一使用省级财政部门印制的收费收据，接受当地物价、财政、审计部门的监督检查。
第四条耕地开垦费按如下标准缴纳（按每平方米计）：
1、广州、深圳市及其他地级市辖区（不含所辖县级市、县）为20元；
2、县级市辖区内15元；
3、县辖区内10元；
经国务院批准占用基本农田保护区内耕地的，加收15元。
第五条耕地开垦费60%留给负责补充耕地的县使用，上交省、市各20%作为全省及全市为实现占补平衡目标统一调剂使用。
第六条耕地开垦费由占用耕地的单位和个人按本办法规定标准，并按照农地转用、征用土地等新增建设用地的审批程序缴纳。具体程序为：
1、省人民政府及国务院审批的建设用地项目，经省国上资源厅对用地材料进行审查、会审，同意上报时，由省国土资源厅下达《耕地开垦费缴款通知书》（以下简称《通知书》）。
2、市、县人民政府土地行政主管部门根据《通知书》核定的缴款额和缴款时间，催促用地单位和个人直接到同级财政部门指定的银行代收网点缴纳耕地开垦费，银行代收网点根据财政部门的授权3天内按规定的比例分别缴入省、市、县三级财政专户，其中上缴省的部分缴入省财政指定专户并按有关规定，及时缴入省国库。
3、省国土资源厅根据加盖银行收讫章的缴款凭证，办理用地审批手续。
第七条属于单个建设项目的用地，必须在缴清耕地开垦费后，方可办理建设用地批文。
属于按土地年度计划分批（次）办理农地转用（征用）的，须缴清耕地开垦费或与省国土资源厅部门签订缴费计划后，方可办理建设用地批文。对于上一批（次）耕地开垦费未全部缴清的，停止办理土地转用（征用）手续。未按规定缴纳耕地开垦费的，省国上资源厅不予办理用地手续。
第八条新增建设项目占用耕地，除国家另有规定外，一律不得减免耕地开垦费。
第九条各级国上资源行政主管部门耕地开垦工作所需的业务工作经费，由同级财政部门按不超过缴入财政专户耕地开垦费的3％据实核拨。业务工作费主要用于耕地开垦工作中的选址、勘察、测量、论证、竣工验收、耕地保护信息与监督系统建设。
第十条耕地开垦费应专项用于耕地开发整理项目、灾毁基本农田垦复、基本农田日常管理维护等。
第十一条耕地开垦费的使用由国土资源行政主管部门拟定使用计划和支出预算，经同级财政部门审核同意后，共同下达使用计划和支出预算，由同级财政部门将资金拨至项目承担单位。需申请上一级耕地开垦费的，应由国土资源行政主管部门会同同级财政部门联合逐级上报，由上一级国土资源行政主管部门汇总，经同级财政部门审核同意后，共同下达投资计划和支出预算，由同级财政部门将资金拨至项目承担单位。国土资源行政主管部门负责组织实施耕地开发整理。耕地开发整理完成后，按规定程序验收。
第十二条为落实“先补后占”的政策，可用自筹资金进行易地开发补充耕地。易地开发补充耕地资金管理办法由省财政厅、省国土资源厅另行制定。
第十三条用地单位使用项目所在地市、县的耕地储备指标实现先补后占的，应按本办法第四条规定的标准，向当地地级市国土资源行政主管部门缴纳开垦耕地费用，作为储备耕地的补偿。
第十四条对擅自降低或提高耕地开垦费征收标准，挤占、挪用、截留耕地开垦费的，由省国土资源厅会同省财政、物价、审计等部门依法查处，并追究有关责任人的责任。任何单位或个人不得擅自批准减免耕地开垦费。对擅自减兔的，由省国土资源厅会同省财政厅查处，追回擅自减兔的耕地开垦费，并追究有关责任人的责任。情节严重、构成犯罪的“依法追究刑事责任。
关键词：矿山复垦；土地处置；问题；对策
解决矿山复垦问题的最重要的就是建立健全相关的复垦制度，使其在复垦过程中，能够有法可依，有章可循，除此之外，还要制定具体的复垦标准，该标准的制定要根据不同的当地矿山复垦的具体经济情况以及其他特殊的要求，不同的矿山情况不同，要求的标准必然不相同，相关人员需要实现调查好矿山土地的具体情况，才制定标准，以便提高复垦工作的效率。
1 矿山复垦土地处置的现实状态
矿山复垦工作作为一项非常重要的工作，受到了国家以及各地政府的重视。矿山资源作为我国重要的资源，在其开采的过程中势必会影响到当地的环境，复垦工作就是为了缓解这一问题，那么，我国的矿山复垦土地处理状态如何呢？笔者总结如下：
1.1 矿山土地的利用与破坏
采矿的土地并不是可以直接利用的，在采矿之前一定要先获得土地的使用权限，在国家允许的情况下才可以进行采矿。用于采矿的土地通常有两种情况，一种是属于农村集体所有的，这种土地要先由地方政府征用，让土地的性质转化为国有，再由国家的土地管理部门将土地的使用权出售给采矿企业。另一种直接是国有土地，那么只需要由国家土地部门出让就可以了。采矿是一种破坏性很强的活动，如果因为这样的活动，让矿区原先有价值的土地失去了价值，那么就要进行土地复垦，这是为了维护当地的生态，实现可持续发展。采矿征用的土地通常是各种类型的，但复垦一般是优先发展耕地，主要还是因为我国人口与耕地的矛盾太突出。
1.2 复垦之后的土地归于矿山企业
因为土地复垦的规矩就是谁破坏的谁就要负责复垦，因此采矿过程中被破坏的土地是由矿山企业来负责复垦的，复垦之后的土地会成为农业用地或其它可利用的土地，但是这些土地的归属权仍然在矿山企业的手里。矿山企业本身并没有专门务农的人，因此复垦之后的土地也没能得到很好的利用。但是，复垦土地需要投入很多的成本，矿山企业也不可能将之免费让出来。所以许多矿区就会出现这样的现象：有的土地无人耕种，有的农民无地可种。因为一些矿山土地在征用的时候并没有多少补偿，因此当地的农民常与矿山企业发生冲突。
2 当前国内矿山土地复垦面临的问题
2.1 缺乏完善的土地复垦制度
国内目前还没有给土地复垦建立专门的法律，现有的那些规定也存在很多的漏洞，其中许多责任制度都模糊不清。矿山企业投入大量资金，也不可能无偿交给农民，但矿山企业自己也不会去耕种，因此矛盾十分突出。复垦的土地类型安排也不够完善，许多复垦之后的土地并不能缓解当地的土地利用矛盾。
2.2 缺乏土地复垦的资金保障
土地的复垦需要投入大量的资金，资金的来源也就成了一个十分关键的问题。在美国，不仅有健全的法律规定复垦的责任，还会给复垦设定保证金，这样就可以顺利保障复垦的实施。可是，我国目前还没有这样的保障制度，政府吝惜资金，企业也不愿意付出，资金就成了土地复垦最大的障碍。
2.3 土地复垦的管理力度不够
土地复垦的实际考查应该是国家土地管理部门的责任，但是土地管理部门因为事物冗杂、专业工作人员较少等原因，并没有充分发挥管理的功能。而且，因为有关土地复垦的制度还没有完善，并没有具体的硬性指标，管理就十分轻松，管理与否并没有实际区别。
3 矿山复垦土地处置问题对策
矿山开采结束之后，通常情况下，都会选择重新复垦，以便继续发挥矿山土地的作用，但是因为矿山土地使用的特殊性，并不是由人们来直接的对土地进行复垦，需要根据国家的下发的文件进行复垦工作，但是从上述中，我们了解到矿山复垦土地的处理有很多遗留问题没有解决，这给后期的工作的开展带来了非常大的阻碍，针对上述问题，笔者认为应该采取如下措施：
首先，建立健全矿山土地复垦制度，有很多问题之所以还处于无法解决的状态，主要是因为没有相关制度规定，没有法律依据可以做参考。现实实践中我们在矿山土地复垦的问题上，已经出现了很多问题，相关部门应该根据现实状态，制定相应的制度，尽可能的避免纠纷。制定制度的最重要的目的就是能够增加矿山土地使用价值，提高人们对矿山土地开采的力度。在制度时，要充分的考虑到复垦方的利益，通常情况下，都是复垦方可以拥有矿山土地的使用权，在复垦时，相关部门还要与居民农户进行有效的沟通，最大程度的发挥复垦的价值。
其次，环山环境保护十分重要，无论是矿山开采，还是矿山土地复垦，其环境问题都是非常需要重点关注的问题，因此在复垦时要着重考虑这个问题。在复垦之前，相关部门应该成立专门的环境调查小组，彻底的了解矿山土地的环境问题，如果环境破坏十分严重，并不适合开发复垦，相关部门就要制定其他的措施，一切以矿山环境保护为重，因为矿山环境是保证矿山土地能够可持续利用的前提。
再次，制定科学合理的复垦标准，复垦标准的制定是矿山复垦的重要前提条件，而制定的标准一定要与当地的矿山土地情况相符合，合理的复垦标准能够提高复垦的效率，并且减轻复垦人员的工作量。复垦标准的制定一定要在遵循国家标准的基础上进行制定。因为我国矿区土地分布非常广泛，而且每个矿区的经济发展水平都不相同，所以在制定复垦标准时好要考虑到当地的经济情况，不能脱离实际。
最后，后期管理与维护是重点，矿山复垦结束之后，重点的工作就是后期的管理与维护。因为矿山开采活动本身对环境就产生了非常严重的破坏，复垦之后会得到有效的缓解，但是并不能完全的消除矿山开采的破坏，因此需要管理与维护，使的矿山土地在复垦之后，能够得到修整，与后期的环境达到和谐状态。复垦之后的土地都是新土地，新土地与周围环境的融合也需要一定的时间，从这个角度来说，对其进行后期管理与维护同样重要。
结束语
综上所述，可知对矿山复垦土地处置问题进行探讨十分重要，而通过探讨提出相关的解决对策更是关键。在对矿山复垦时，要保证矿山环境不受破坏，因此必须要做好后期的管理与维护工作。因为复垦的土地都是新土地，新土地与周围的环境能够完全的融合起来还需要一段时间，这是后期管理的重要时期。
参考文献
[1]李启宇.矿区土地复垦存在的问题与对策分析[J].中国西部科技，2009（34）.
附：广东省非农业建设占用土地缴纳垦复金办法第一条 为贯彻执行合理利用土地、保护耕地的基本国策，严格控制非农业建设占用土地，保持耕地面积相对稳定，根据国家土地管理法律、法规及有关规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称非农业建设，是指除直接为农业生产服务的农田水利、田间农用道路和从事农、渔、林、牧业生产以外的建设。
第三条 凡在本省行政区域内占用农用土地进行非农业建设的单位和个人，必须依照本办法规定缴纳土地垦复金。
占用基本农田保护区内的农田，除按本规定缴纳土地垦复金外，还应按有关规定缴纳基本农田建设基金。
第四条 本办法由县级以上（含县级，下同）国土部门组织实施。
第五条 土地垦复金的征收标准（按每平方米计）：
（一）广州、深圳市及其他地级市辖区（不含所辖县级市、县）内，水田、旱地、菜地25元，鱼塘、园地12元，其他土地3元；
（二）县级市辖区内，水田、旱地、菜地20元，鱼塘、园地10元，其他土地2元；
（三）县辖区内，水田、旱地、菜地15元，鱼塘、园地8元，其他土地1元。
第六条 土地垦复金由市、县国土部门收取，统一上交同级财政部门并在农业银行开设专户储存，专项用于垦复耕地和其他农用土地，进行农业综合开发，发展粮食等主要农产品生产，任何单位和个人不得挪作他用。
经批准占用农用土地进行非农业建设的单位和个人，必须依照本办法规定的标准，缴纳土地垦复金，国土部门凭收款单据发给用地批准文件。
第七条 土地垦复金按省20％、市20％、县（县级市）60％的比例，分级安排使用。在各级留成使用的土地垦复金中，由同级财政部门提取3％拨给国土部门用作征收管理经费。
第八条 经省国土厅批准，以下项目可免收或减收土地垦复金：
（一）国家重点建设项目用地免收；
（二）国家和省的高新技术开发项目用地、米袋子、菜篮子工程的生产和储备仓库用地免收；
（三）学校、幼儿园、敬老院、医院等公益事业用地免收；
（四）部队军事设施用地免收；
（五）铁路线路、飞机场跑道和停机坪用地免收；
（六）部级公路（国道）、省级公路（省道）用地免收，地方公路用地按应收数额的30％征收（不含建成后收费的公路用地）；
（七）殡仪馆、火葬场用地免收；
（八）民政部门兴办安排残疾人就业的福利工厂，按残疾人占工厂人员的比例部分减收；
（九）中外合作经营、中外合资经营和外商独资经营的生产型企业，属于引进国外先进技术填补国内空白的或产品以外销为主、外汇能自我平衡的用地免收。
农村居民经批准在规定的用地标准内占用本集体单位所有的土地建住宅的，经所在乡（镇）国土所审核，报县（市）国土部门批准，可免收土地垦复金。
第九条 各级留成的土地垦复金，纳入同级农业发展基金管理，其中50％作为土地开发专项资金，由国土部门安排用于开垦宜耕土地和改造现有耕地；50％作为扶持以粮食生产为主的农业综合开发专项资金，由农业综合部门会同国土部门安排用于基本农田保护区建设，发展粮食生产。
第十条 土地垦复金的收缴、使用，由各级财政、审计、银行部门负责监督、检查。
第十一条 对贯彻执行本办法成绩显著的单位和个人，由省国土厅给予表扬和奖励。
第十二条 对擅自降低或提高土地垦复金征收标准，挪用、截留或拖欠土地垦复金的，由上一级主管部门责令其限期纠正；拒不纠正的，由上一级主管部门会同审计部门依法处理。
张亚男，（1988.6-），性别：女，籍贯：山东省菏泽市，单位：青岛科技大学马克思主义学院，研究方向：思想政治教育。
摘 要：当今，我国人口对土地的压力越来越大，土地利用所面临的问题也越来越严重，面对此现状，本文系统梳理了我国古代农农业垦荒的思想与措施，总结我国古代农业垦荒的经验教训，在充分吸取我国古代农业垦荒的经验教训基础上，最后探讨了古代农业垦荒对当今土地利用的启示。
关键词：古代农业;垦荒;土地利用
垦荒是指对未被利用的土地进行垦殖，使之转变为农业田地进行耕种的过程。中国古代的农业垦荒始于炎帝神农氏时代的黄河流域。先民们利用黄河流域得天独厚的自然条件，充分利用大自然的恩赐，在黄河流域创造了令后人深感骄傲的辉煌。《周易》有云：“包牺氏没，神农氏作，斫木为耜，揉木为耒，耒耨之利，以教天下”。
一、古代农业垦荒的思想与措施
中国是一个农业大国，以农为本的思想源远流长，农业的兴旺是富民富国的重点。先民们在农业生产、发展的各个环节中，逐步形成了自己独有的土地开垦思想。这些思想不仅促进了当时农业的发展，对当下我国农业的发展以及农业生态环境的保护仍有着十分重要的意义。
（一）尽地力思想
中国古代在开垦农田，利用土地过程中最基本的指导思想是要充分利用土地，做到“地无遗利”，即“尽地力思想”。早在战国时期，土地的开垦和利用就已成为政治家、思想家们极为关心的问题，并得到了不断的发展。尽地力思想包含扩大耕地面积和提高单产量两方面的含义。
1、增加可耕地面积
扩大耕地面积是增加粮食产量的一个重要途径。我国古代先民充分利用大自然资源，积极开垦土地，形成了“向山争地”、“向水夺田”的开垦模式，并在明、清时期达到了高峰。
早在先秦时期，我国就已有了增加可耕地面积的思想。《管子》是学习我国先秦文化思想的重要书籍，汇编了先秦时期各学派的言论观点。在该书中土地面积的增加主要有两种方法，一是开垦无人种植的荒地。《管子》有云：“地之不辟者，非吾地也。”①因为，在农业社会荒地如果不加以开垦、耕种，就难以发挥其经济效益。“地不辟，则六畜不育。六畜不育，则国贫而用不足。”②如果一国积极开垦荒地，不断扩大种植面积，便可以生产出更多的粮食，解决民众的吃饭问题，稳定社会，使社会有序发展，从而获得更多的财富。正如书中所说：“实扩虚，垦田畴，修墙屋，则国家富。”③“田垦，则粟多。粟多，则国富。”④第二，通过战争夺取土地。
此外，我国劳动人民，在开垦利用土地的过程中还采用了“向山争地”和“向水夺田”的方法。“向山争地”的具体方法有修建山田、梯田等。我国在周代就已经开始了在山地丘陵上开垦种植，“阪田”是最先使用的开垦方式。在“坂田”的耕种过程中，由于技术的落后和种植、管理的粗放，一块地种二三年就无法再利用，只得抛荒。这种垦荒方式严重破坏了山上的天然植被，极易导致水土流失，先民们吸取教训不断探索，终于找到了更加合理的开垦方式即梯田的发明。“向水夺田”的主要方式有好田、沙田和涂田等。南方好田的修筑在唐末五代时期就已有了相当的基础。宋展的柜田、架田等，虽然面积小、数量少，但它们的存在确实说明先人们是在想尽一切办法开垦土地，以求多收粮食。
2、提高土地利用率
尽地力思想的另外一种体现就是不断提高土地利用率。战国时期发明了土地连种的方式，以提高土地的利用率。到了前汉时期，土地连种制在华北地区得到了普及，并且创新出了轮作复种制，间作和混作也在这一时期开始萌芽。轮作复种制在汉代至魏晋南北朝时期，得到了很大的发展。在隋唐五代乃至宋元明清时期，间作套种制广泛发展起来，并与土地连种制、轮作复种制密切结合，形成了相当完整的用地体系。
在周代，先民们开垦荒地采用的还是落后的轮荒农作制。到春秋战国时期出现了土地连种制，这一时期，生产技术提高，生产经验也逐渐丰富。铁农具被发明并得到了广泛的应用，人们也逐渐的掌握了牛耕技术;开始认识到肥料的作用，诸子著作中提到“多粪肥田”，认为人工施肥能够补偿地力的消耗。这些技术和方法上的进步为连种制的发明和应用提供了物质前提。公元前五世纪，魏国政治家李愧提出“尽地力”之教，提倡人们采用连种模式。战国末《荀子・富国》中提到“人善治之”可以“一岁而再获之”⑤，充分说明这一时期连种制已经开始实行。到了东汉时期我们从经学大师郑玄的《周礼》“稻人”注中可以得知，这一时期已经流行二年三熟制，“任禾下麦”、“麦下种禾、豆”。南方雨量充沛气候温暖，在南阳一带已经有稻、麦轮作复种的一年二熟制。“一岁再种”、“双季稻”等出现在了公元一世纪《异物志》的记载中。十一世纪《吴郡图经续记》中说道：“刘麦种禾，一岁再熟，”⑥雨水和温度适宜的岭南地区水稻可以一年两熟甚至是三熟。周去非在《岭外代答》中记载，钦州等地水稻一年可收三次。
（二）用养结合思想
我国传统农业在发展过程中不仅形成了尽地力的思想，充分利用土地，而且还形成了用养结合的思想，积极养地、护地，保证“地力常新”。从春秋战国时期开始，先人们先后积累了休闲耕作、人工施肥恢复土壤肥力等比较有效的养地方式。
第一、休闲耕作。神农氏时期的黄河流域，先民们最先进行开垦时所采用的方式是生荒耕作。生荒耕作是指，在原始的土地上砍倒树林烧掉野草，在开垦出来的土地上进行播种。粮食的生长要靠土地本身的肥力，由于管理的粗放和技术的落后，长时间耕作的土地由于地力的消耗，产量下降，先民们就会转向其他未开垦的土地。这些被开垦出来又被抛荒的土地，经过一段时间，随着自然能源的投入，土地肥力又渐渐恢复，就形成了熟荒地。先民们在实践的过程中发现在熟荒地上进行开垦比直接开发生荒地要省力，就渐渐的形成了熟荒农作模式。西汉农学家赵过倡行“代田法”，以田垅隔年代换的方式交替利用地面，使土地轮换休闲以得到养护。
第二，人工施肥恢复土壤肥力。早在春秋战国时期，人们就已经有了施肥的概念。《周礼》中认为人工施肥能使土地熟化。《礼记・月令》有云：“仲夏之月，土壤褥暑，大雨时行，烧落行水，利以杀草，如以热汤，可以粪田畴，可以美土疆。”⑦可见那时人们已经开始懂得合理利用大自然的力量来制作肥料，提高土地肥力。到了战国后期，思想家荀况将“多粪肥田”视为农夫的一项重要任务。⑧西晋郭义恭作书《广志》提倡绿肥美田、施肥改土，并总结了绿肥和水稻轮作复种的经验。陈剪认为“熟土壤而肥沃之”的基本方法是将轮作、耕作、施肥等措施综合运用。元代王祯在《农书》中专辟粪壤篇，讲述施肥改善土壤的理论与方法。他认为：“岁岁种之，土敝气衰，生物不遂，为农者必储粪朽以粪之，则地力常新壮而收获不减”。清代《知本提纲》指出，“地虽瘩薄，常加粪沃，皆可化为良田”，并总结说“产频气衰，生物之性不遂;粪沃肥滋，大地之力常新”。⑨进一步认识到多施肥料是提高土壤肥力、改良土壤的有效方法。
二、古代农业垦荒对当今土地利用的启示
以史为鉴，当今我国农业在巨大的人口压力之下，必须形成低度消耗资源和高量产出的发展模式，同时土地利用要坚持保护土地与环境的基本战略。
（一）以史为鉴，重视生态环境保护
土地资源的合理利用应是生态效益和经济效益的统一，不能只注重经济效益。土地利用的生态思想，我国自古就有。战国时期荀子指出土地利用应当以自然规律为依据，使万物相协调。即《天论》中所说的“各得其和以生，各得其养以成”。当今土地在规划利用的过程中，政府部门不仅要考虑到土地的经济效益，同时要对土地利用所带来的影响进行环境评估。土地利用的规划方案不仅要考虑当地的社会经济发展状况，还要充分考虑到本地区的自然生态环境，方案的设定要在本地区生态环境承载力范围之内。工程建设项目的审批要慎之又慎，充分考虑对生态环境的影响。对土地生态脆弱区要制定专项规划，重点关注。对农村土地的利用，要有全局的观念，不能只考虑到现在土地资源的充分利用，而要充分考虑到土地生态系统内外部的平衡，使农村土地利用得到永续发展。
（二）因地制宜，分区指导
我国地域广阔，自然条件差异较大，土地的利用策略必须根据各地的具体情况而定。我国先民们在开垦土地的过程中已总结出来了“三宜”原则，并将其作为农业活动中必须遵循的原则。当今土地的利用要继承这一优良传统，具体情况具体分析，做到适宜。东北平原，土地肥沃，地广人稀，还有部分可耕荒地。现今开垦出来的荒地，在农产量上还有进一步提高的可能。在这一地区，土地政策的制定一定要加大对未垦荒地的保护，努力提高科学技术，引进先进科技，提高农产量。东北林区山地是我国传统林区，森林茂密，木材蓄积量占到了全国的三分之一。但目前该地区对森林不合理的采伐，使树木的生长量远远低于采伐的数量。在该地区应控制采伐，并加大植树造林的力度。华北地区的黄淮海平原可耕种面积较广，已开垦出来的土地占我国耕地面积的18.1%，但因水资源缺乏，土壤盐碱化该地产量并不理想，有待进一步提高。因此在该地区大力推广节水农业，建立完善的排灌系统就显得尤为重要。黄土高原水土流失严重，应大力植树造林恢复植被以稳固水土。长江和珠江中下游平原水热充足，自然条件较好，应不断创新耕种技术，提高复种指数。华中华南山区耕地生产水平低，水土流失严重，要努力恢复植被，注重农业生态环境建设。西北地区存在的问题是土地沙漠化和草原退化，在该地区要加大防护林体系的建设，积极建设人工草场。青藏高原地区因自然条件严酷，土地利用率不高，该地区应随着科技的进步而逐渐开垦。
（三）加强法制建设
法律制度在土地开垦过程中起重要作用。封建制度下的农业经济具有很强的自发性，缺乏法律的约束，人民的开垦具有很强的盲目性和短视性，不加约束的开发，严重破坏了生态环境，不仅对当时社会造成了不良影响，有些地方还形成了荒漠，至今不能恢复。当今土地的利用应加强法制建设。如创建破坏生态用地行政责任追究制度，加大罚款力度，加大行政责任与刑事责任整体配合的力度。目前我国生态用地形势严峻，应当加大对土地犯罪行为的处罚力度。因生态林地、生态草地、湿地等具有特殊生态价值且被破坏后不易恢复，可增设破坏林地罪、破坏草地罪和破坏湿地罪等。另外，制定法律法规时应注意与相关法律的配合和呼应。（作者单位：1.山东曹县第一中学;2.青岛科技大学）
注解
① 《管子・权修》
② 《管子・七法》
③ 《管子・五辅》
④ 《管子・治国》
⑤ 《荀子・富国》
⑥ 朱长文：《吴郡图经续记》，卷3
⑦ 《礼记・月令》
⑧ 《荀子・富国》
⑨ 杨灿：《知本提纲》，卷8
参考文献：
[1] 吕不韦.吕氏春秋[M].中华书局，1954.
[2] 范楚玉，苟萃华.悠久的中国农业[M].农业出版社，1983.
[3] 郭文韬.中国传统农业思想研究[M].中国农业科技出版社，2001
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关于减轻职工负担等问题的思考
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论企业知识资本的所有权及相关的权益问题
强化知识管理提高企业核心竞争力
农垦中小企业会计执业环境亟待治理
论企业财务管理目标——兼评农垦企业财务管理
试论融资租赁机构的法律地位
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农垦企业农业经济体制改革在起步阶段实行的是多种形式的生产责任制，在改革不断深入的情况下，建立了统分结合的双层经营体制，这不仅有交物提高了农业劳动生产率，而且充分的调动起了职工生产的热情，实现了土地的有效利用，为农垦企业的持续发展打下了坚实的基础。
农垦企业农业经济体制改革的基本原则和主要方向
农垦企业在农业经济体制改革过程中兼具了农村改革的特点，但在具体实施过程中，还需要对农垦企业自身的特点有效结合，做到统筹兼顾、标本兼治、上下联动及点面结合，确保改革的稳定推进。而且在改革过程中需要始终坚持社会主义市场经济改革的方向，进一步对体制进行创新，在改革不断深入过程中将农垦企业打造成具有较强竞争力的现代化农业企业集团。而且在改革过程中还要将保障国家粮食安全和重要农产品有效供给作为核心内容，以推进农场企业化及垦区集团化作为改革的主线。并做到以农为本，适度规模经营，有效的实现国有资产的保值增值。将农垦企业打造成为国家粮食的主产区，同时还要加大农产品生产基地的建设工作，打造特色的农业现代化示范区，加快发展农产品加工流通业，使农垦企业在当前现代农业和区域经济发展中起到有效的示范带头作用。
促进农垦企业农业经营体制改革深入的具体措施
进一步完善双层经营体制。针对当前部分农场土地承包不完善的问题，需要进一步健全土地承包关系，进一步完善双层经营体制，确保土地承包合同制度能够得到有严格的执行，而且对于农场的土地，农场职工具有优先承包权和经营权，而且在承包过程中能够对土地合同承包期限进行延长，从而有效的实现土地流转的规范化。在农垦企业农业经营体制改革不断深入过程中，还要进一步强化农场社会化服务体系建设，充分的利用现代化手段和技术来促进农场统一经营的实现，农场需要为家族农场生产和提供市场化信息，加快发展农场社会化服务组织，有效的提升家族农场组织化程度，确保农场整体服务水平和质量的全面提升。另外，还要对家庭农场经营行为进行规范，做好农场内的各项管理工作，加强对农场职工进行技能培训，提高职工的农业生产技术水平，为农垦企业的健康有序发展奠定良好的基础。
深化农业产业化经营机制。农垦企业在现代化发展进程中，需要进一步深化农业产业化经营，建立健全农业产业化经营机制，从而为农业经营体制改革指明方向。特别是在当前新形势下，农垦企业更需要加快农业产业化的发展进程，重视龙头企业的培育，建立各种专业化的合作经济组织，提高产业的整体竞争能力，实现农垦企业的丰产增收，为农垦经济的发展起到重要的促进作用。
创新农业经营体制。首先，利用职工的身份田和招标田试点工作，将原农场职工的身体打破，加快其向社会人的过渡，使农场职工真正成为市场经营的主体。同时利用招标田将承包经营改为租赁经营，有效的调动起职工的积极性，打破了平均分配的格局，使一部分不愿意从事土地活动的人脱离出来，有效的促进二、三产业的发展。其次，抓好模拟股份制试点工作，利用农场控股、合资种田、统一管理、按股受益、风险共担的原则来进行农场土地经营。而且生产和产品销售上采取统一的模式，实现农垦企业的产业化规模生产，集约化管理。
重视农业机械化，促进农垦企业现代农业的发展。首先，进一步提升农垦农机装备水平。当前农垦企业需要落实好农机购置补贴政策，充分的调动起职工、企业及其他经营主体的积极性，并加大投入力度，根据自己农场的实际情况来及时购置和更新农机设备，确保农机设备的数量充足，进一步提高农机装备的质量，对农机装备结构进行优化，打造农垦系统现代农业示范区，并积极的引进新机具和新技术，加快新机具及新技术的推广工作，加快促进农垦企业农机化发展的进程。其次，加强科技创新，积极推动农机农艺信息融合。在当前农垦企业农机科技创新工作中，需要紧紧围绕提高土地产出率、劳动生产率及资源利用率这一核心，充分的将农机技术与农艺技术、信息技术进行结合，从而有效的提高农垦企业农业机械化的科技含量。再次，强化标准化管理，进一步提高农机化工作质量。充分的结合各农场的实际情况，制定科学合理的农机技术、管理和工作等标准，并构建农机化标准体系，做好落实工作，在农机工作的全过程中实施标准化管理，有效的提高农机化工作的质量。最后，加快体制创新，提高农垦农机专业化社会化服务水平。继续深化农机经营机制创新改革，坚持多种农机经营形式并存，根据不同垦区、不同农场的实际情况，可采取多种经营形式，鼓励、引导家庭农场应用先进、高效、节能的现代农机装备。要充分发挥农垦农机化的优势，培育农机化服务产业，更好地发挥农垦农业机械化的示范带动作用。
当前我国经济发展速度较快，内外部环境发生了较大的变化，这也使农垦企业发展面临着严竣的挑战。在这种情况下，农垦企业需要深入农业经济体制改革，加快农业经营体制改革的创新，有效的提高农业经营效率。对于农垦企业的发展，国家需要加大扶持力度，各金融机械也要对农业改革给予适当的支持，加快推动农垦企业规模化和集约化发展，为农垦经济的健康持续发展奠定良好的基础。
第一条 为保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《__省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内耕地保护工作适用本办法。
第三条 本办法所称耕地，是指土地利用总体规划确定的用于种植农作物的土地。
本办法所称基本农田，是指按照一定时期全市人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。
第四条 市、县（市、区）人民政府负责本行政区域内耕地保护工作。
市、县（市、区）国土资源部门具体负责本行政区域内耕地保护的管理工作。
农业部门负责耕地质量监测、新增耕地地力评定及其他与耕地质量相关的工作。
环保、林业、水利等部门应当按照各自职责共同做好耕地保护工作。
第五条 耕地保护坚持总量控制、占补平衡、用养结合、生态管护相统一的原则。
第六条 生产建设活动用地应当集约节约利用，科学挖潜存量，不占或少占耕地。
第二章 耕地日常保护
第七条 耕地保护实行目标责任制度。
市、县（市、区）、乡（镇）人民政府（街道办事处）应当逐级签订耕地保护目标责任书。目标责任书的内容包括：
（一）耕地保有量；
（二）基本农田保护面积；
（三）新增耕地面积；
（四）其他内容。
乡（镇）人民政府（街道办事处）应当与农村集体经济组织签订耕地保护目标责任书。目标责任书内容包括：
（一）耕地保有量；
（二）基本农田保护面积；
（三）其他内容。
第八条 耕地保护实行责任目标考核制度。市人民政府定期组织国土资源、农业等部门对县（市、区）人民政府耕地保护工作进行考核，并对耕地保护方面成绩显著的单位和个人给予奖励。
第九条 国土资源部门应当会同农业部门建立耕地质量等级定期调查评价制度，并划定基本农田保护区，设立保护标志，实行特殊保护。
基本农田一经划定，任何单位和个人未经法定程序不得改变或者占用。
第十条 各级人民政府应当加大基本农田建设投入，维护排灌工程设施，加强耕地质量管理和农业环境保护，发展生态农业，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量。
第十一条 土地承包经营者应当使用有机肥料提高地力，防止土地污染。
第十二条 生产建设活动因挖损、塌陷、压占等造成耕地损毁的，生产建设单位和个人应当依法进行复垦。
有条件复垦的，县（市、区）国土资源部门应当会同农业、林业、环保等部门对复垦土地进行验收。验收合格的，交付农村集体经济组织使用。
没有条件复垦的，应当缴纳土地复垦费。土地复垦费专项用于土地复垦。
第十三条 生产建设活动经依法批准占用基本农田的，建设单位应当进行耕作层剥离和再利用。第十四条 任何单位和个人不得向耕地排放不符合国家环境保护标准的废水、固体废物等污染物。
第三章 耕地占补平衡
第十五条 依法批准的非农业建设占用耕地的，占用单位应当开垦数量和质量相当的耕地。没有条件开垦的，应当依法缴纳耕地开垦费。耕地开垦费专项用于开垦耕地。
耕地开垦费按照被占用耕地前3年平均年产值的法定倍数收缴；占用基本农田的，按照法定倍数的最高值收缴；使用易地耕地占补平衡指标的，按照指标交易价格收缴。
使用易地耕地占补平衡指标的，应当依法报经批准。
第十六条 依法批准的非农业建设占用基本农田的，县（市、区）人民政府应当依照被占用的数量和质量进行补划。本行政区域内没有条件补划的，应当依法申请易地有偿补划。
第十七条 县（市、区）人民政府应当对提供占补平衡指标的乡（镇）人民政府、农村集体经济组织进行补偿。
第十八条 补充耕地责任单位按下列规定确认：
（一）城市批次建设用地，由市、县（市、区）人民政府负责；
（二）村庄、集镇批次建设用地，由所涉及的农村集体经济组织负责；
（三）单独选址建设项目用地，由建设单位负责。
第四章 农村土地整治
第十九条 农村土地整治应当符合土地利用总体规划和土地整治规划，尊重农民意愿，维护农民权益，保护和改善生态环境。
第二十条 农村土地整治包括：
（一）耕地和基本农田整治建设；
（二）农村建设用地整治；
（三）生产建设活动损毁土地的复垦；
（四）历史遗留损毁土地与自然灾害损毁土地的复垦；
（五）未利用土地的开发；
（六）土地整治的其他情形。
第二十一条 县（市、区）国土资源部门应当加强农村土地整治项目的组织实施。
农村土地整治项目应当向社会公告，并通过招投标方式确定施工、监理等单位。
第二十二条 农村土地整治项目竣工后，由国土资源部门会同相关部门组织验收。项目的验收内容包括：
（一）规划 设计和预算计划执行情况；
（二）新增耕地数量完成及质量情况；
（三）资金使用与管理情况；
（四）项目管理规章制度落实情况；
（五）土地权属调整落实情况；
（六）成果资料归档情况；
（七）其他内容。
第二十三条 农村土地整治项目资金实行专帐管理、专款专用，并接受审计部门的监督。
第二十四条 县（市、区）国土资源部门应当加强项目后期管护，明确管护主体，落实管护责任，促进项目有效利用。
第五章 法律责任
第二十五条 土地复垦义务人依照本办法规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县（市、区）国土资源部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处以应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款。
第二十六条 违反本办法规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由国土资源部门责令恢复原状，可以并处1000元以下罚款。
第二十七条 向耕地排放废水、固体废物等对耕地环境造成污染和危害的，由环保部门依法处理。
一、建设用地复垦和土地整理开发工作内容
建设用地复垦是指因村庄搬迁、道路改线、工矿用地废弃等原因，致使原建设用地闲置，通过房屋拆除、工程改造等措施，将原建设用地恢复成农用地的行为。
土地整理是指为提高已利用土地的利用率和产出率，优化土地利用结构，增加有效耕地面积和改善生产、生活条件，按照土地利用总体规划的要求，运用工程建设措施，对农村配置不当、利用不合理的农地实施调整、开发和利用的行为。其主要内容包括：对地块零碎、沟浜交错、路渠不配套的农地进行统一整理，建成田成方、路成网、水利设施配套的标准农田，提高抗灾能力，改善农业生产环境；调整土地利用布局，开发利用闲散土地和废弃地，增加有效耕地面积。
土地开发是指对未利用土地包括荒山、荒地、荒滩等通过工程或农艺措施，使其改造成可利用土地的行为。其主要内容包括：土地利用总体规划确定的荒山、荒地、荒滩等未利用土地的造田造地项目，灾毁耕地的复垦项目，园地改造项目，熟土利用项目，土地开发质量提升项目。
二、建设用地复垦和土地整理开发实施原则
（一）科学规划原则。科学规划是搞好建设用地复垦和土地整理开发项目的前提。要按照高起点、高标准、高质量、高效益的要求，与小流域治理、地质灾害防治及旧村改造、下山移民等工作相结合，与我县产业发展相结合。
（二）质量第一原则。建设用地复垦和土地整理开发工作事关群众切身利益，事关我县经济发展大局。实施过程中既要注重数量，更要注重质量，严格按照工程标准，加强技术指导，强化质量监管，确保工程质量。
（三）公开公正原则。项目要根据土地权属的不同分别由乡镇、村、业主组织实施，制定合理政策。除经土地合法流转已确定业主的开发项目外，项目建设要按照《县招标投标管理办法》实行公开招投标。要实行事务、财务双公开，自觉接受群众监督，加强对项目工程、资金的监督审计。
（四）开发和保护并重原则。坚持做到在保护中开发，在开发中保护。根据我县产业发展需要，新增耕地提倡由业主经营，也可以分包给农户耕种，或者由乡镇、村统一经营。工程竣工后要及时组织耕种，并落实管护责任。符合条件的适时划为基本农田。
三、建设用地复垦和土地开发质量标准
1.地块要求：耕作层厚度在30厘米以上，同一地块坡度应小于6度；宽度在2.5米以上，内侧坡底有排水沟；土壤肥力、土壤质地必须符合农作物基本种植要求。
2.田坎要求：田坎高度不高于2.8米，山体不稳定的地块边坡应采用干砌块石护坡，并用砼压顶；坡脚遭受水流淘刷的，应采用浆砌石护坡。
3.道路标准：土地开发项目须有机耕路通达。路面宽度一般要求4米以上，并具备排水条件。项目区内应布置适宜生产耕作的田间道路，与项目区外道路相连。
4.水利工程：面积大于15亩的区块必须按地形布置排（灌）渠系。
四、建设用地复垦和土地整理开发工作程序
（一）申请
项目符合条件的，由项目所在地村委会提出申请，经当地乡镇人民政府审核后报县国土资源局。涉及多个村的，分别提出申请。
1.立项申请条件：
（1）建设用地复垦：项目连片面积在一亩以上；项目建设期原则上在二年内完成，工程量较大的项目经批准可延长一年。
（2）土地整理：项目连片面积在50亩以上；项目建设期原则上在一年内完成，工程量较大的项目不超过二年；项目所涉及村民或村民代表80%以上签字同意。
（3）土地开发：项目连片开发面积20亩以上,坡度25度以内；项目建设期原则上在一年内完成，工程量较大的项目不超过二年；符合土地利用总体规划，同时必须是耕地后备资源储备库里的项目。
2.申请时需提供的资料：
（1）已依法进行土地流转的项目，需提供土地流转相关证明；
（2）反映项目区域内地类、土地权属界线、界址的实测地形图或地籍图；
（3）可行性方案：
①建设用地复垦方案主要包括搬迁户登记表（包括户主姓名、家庭成员、拆迁面积），复垦后可增加耕地面积、规划设计意见、拆迁安置方案、资金筹措办法、进度安排。
②土地整理方案主要包括项目位置、面积、规划设计意见、权属调整方案、资金筹措办法、工程进度安排、质量监管措施、青苗费和坟墓迁移等补偿政策、效益分析。
③土地开发方案主要包括项目位置、面积、规划设计意见、权属调整方案、资金筹措办法、工程进度安排、质量监管措施、林地植被补偿政策、土壤肥力培育方案、种植方案、效益分析。
（4）项目区域范围内各种地类面积、权属状况、土地所有者和使用者签署的意见。
（5）涉及林地的需有林业部门审核意见。
（6）影像资料。
（二）立项
县国土资源局收到项目申请后，对资料进行审查，进行实地踏勘、复核，并提出初审意见，负责上报立项。
（三）实施
1.测量设计：由县国土资源局委托有资质的单位对项目进行现状图测绘，县土地整理开发中心对项目进行规划，设计标准在符合规定的质量标准前提下适当控制工程投资。
2.项目评审：由县国土资源局会同相关部门对项目规划进行评审，提倡土地开发与我县产业发展相结合，做好项目补助资金整合，完善项目规划。
3.工程预算：实行公开招标的项目，由县土地整理开发中心或由县国土资源局委托有资质的单位进行工程预算，由县财政局审核。
4.工程招标：实行公开招标的项目，按我县工程招投标管理办法相关规定组织招投标，确定施工单位。
5.工程施工：项目所在地村委会负责政策处理及工程质量监督，乡镇人民政府负责监管，县土地整理开发中心组织相关部门做好技术指导和巡查工作。
（四）验收
1.竣工初验：项目所在地村委会在自行组织验收合格后提出验收申请，县土地整理开发中心组织相关部门进行初验，复核面积和工程量，并出具初验报告。
2.复验：由县土地整理中心组织验收材料报请上级主管部门复验。
（五）工程结算
由县土地整理开发中心或县国土资源局委托有资质的单位进行工程结算，由县财政局审核后下达补助款。
五、建设用地复垦和土地整理开发政策措施
（一）资金筹措方式和管理使用
1.资金筹措方式：建设用地复垦和土地整理开发资金采取县、乡镇、村或投资业主共同投资方式筹措。
2.资金管理使用：筹措的资金进入县财政专户，由县国土资源局单独建帐，会同财政部门统一管理，实行专款专用。主要用于建设用地复垦和土地整理开发项目工程建设资金补助，房屋拆除资金补助，项目实施费补助，建设用地复垦和土地整理开发奖励，项目立项、实施、竣工验收等费用，土地利用总体规划、基本农田保护区规划、建设用地复垦和土地整理开发等土地利用专项规划的编制，土地调查、基本农田（标准农田）示范区建设等费用。土地整理开发中心的工作经费在土地整理资金专户和造地改田资金专户中列支。
（二）资金补助标准
1.建设用地复垦工程资金补助标准
（1）自然村撤并、村庄搬迁等退宅还耕项目每亩补助8000元。
（2）公路改线、工矿用地废弃等退建还耕项目每亩补助6000元。
2.土地整理资金补助标准
（1）土地整理按工程核定费用总额的四分之三比例补助。
（2）青苗补助按工程实施期限，经济作物400元/亩.年，其它大田农作物300元/亩.年。
3.土地开发资金补助标准
（1）工程补助：土地平整旱地3000元/亩，水田6000元/亩；项目区内路肩、田坎、渠道等配套工程按工程核定费用总额的四分之三比例补助；项目区外道路连接线按2-5万元/公里补助。
（2）农作物种植补助：土地开发项目通过验收后种植大田农作物的按实际种植面积补助300元/亩.年，连续补助3年。没有落实耕种出现抛荒现象的，按规定收取抛荒费。
（3）熟土利用项目按土地整理标准给予补助。
（4）已竣工的土地开发项目进行质量提升，经县国土资源局批准，可根据项目实际情况提高补助标准，具体可按土地整理标准给予补助。
（三）实施费用补助
1.乡镇实施费按以下标准补助：宅基地复垦3000元/亩，工矿、公路复垦600元/亩；土地整理200元/亩；土地开发200元/亩。工程项目未按合同规定时间完成的视情核减，核减比例为按合同规定时间每超过一年的扣20%支付。其中宅基地复垦实施费的40%用于奖励项目所在村拆迁、复垦有功人员和弥补工作经费，具体奖励人员和金额由所在地乡镇人民政府确定。
2.国土等相关部门的实施费按以下标准提取：建设用地复垦400元/亩；土地整理开发120元/亩。
（四）资金补助款拨付
1.建设用地复垦项目：完成50%工程量拨付总工程款的30%，工程完工并通过县级初验后拨付总工程款的50%，项目通过上级复验后结清余款。
2.土地整理项目：项目开工拨付补助总额的20%，完成工程量50%拨付不超过补助总额的50%，其余补助款在工程项目竣工验收后拨付。项目所在乡镇、村要保留补助总额的10%作为质保金，在竣工验收一年后支付给施工单位。
3.土地开发项目：完成50%工程量拨付总工程款的30%，工程完工并通过县级初验后拨付总工程款的50%，项目通过上级复验后拨付总工程款的10%，剩余10%作为种植保证金在工程完工一年后支付。
4.农作物种植补助按实际种植面积经验收确认后拨付。
（五）其它相关政策
1.指标管理政策。实施建设用地复垦和土地整理开发新增耕地按比例所获取的建设用地折抵指标和耕地占补平衡指标由县统一管理使用，建设用地复垦指标优先保证新农村建设。
2.土地政策。为鼓励单位、个人投资建设用地复垦和土地整理开发，对建设用地复垦和土地整理开发增加的有效耕地面积在一定期限内可归投资者使用，土地使用期内在不改变用途的前提下允许有偿流转。
六、复垦区块房屋拆除政策措施
（一）房屋拆除补助范围、对象
建设用地复垦区块内农户所依法批准或祖传的尚未拆除的房屋。
（二）面积确认
房屋拆除面积按房屋占地面积计算，具体以集体土地使用证面积为准。没有土地使用证的，以实际丈量为准。
（三）核准办法
对符合补助条件的农户，以村为单位，在核对房屋占地面积、房屋结构、有否享受过资金补助、补助多少等准确无误的基础上，经公示无异议后，列出清册并附土地使用权证或其它权属证明材料，由乡镇长签字审核，报县国土局、县农办和县财政局核准。
（四）房屋拆除政策具体措施：
1.房屋拆除资金补助标准：
复垦区块房屋拆除补助标准：泥(砖)木结构的，平屋50元/平方米，二层楼房100元/平方米，三层楼房150元/平方米；砖混结构的，一层房屋150元/平方米，二层楼房300元/平方米，三层房屋450元/平方米，依此类推。
2.复垦区块属于"空心村"改造整治，整体拆除房屋涉及80%以上农户不需要安置用房的项目：（1）对需要在县内安置的农户，按照拆除房屋资金标准补助；（2）对今后不需要在县内安置的，或超限额不允许安置的，或在限额内自行购房产权调换的农户，按照房屋拆除资金补助标准的基础上提高60%补助。
3.鼓励旧村改造缩减建设用地总规模。实施旧村改造后建设用地总规模面积实际缩小3亩以上，并进行建设用地复垦的，经批准给予一次性补助4万元/亩，用于复垦工程支出、旧村改造的房屋拆迁补助和基础设施建设。补助资金由村在乡镇监督管理下使用。
4.鼓励建设用地复垦项目区内五保户、低保户下山移民。五保户原则上安置到敬老院或闲置房，确实无法落实，需要通过周转房建设安置，周转房经批准按规划建设的，给予建房补助每间10000元；五保户、低保户拆除自建的，在享受原有补助政策的基础上，再给予建房补助每间5000元。
5.宅基地复垦单个项目面积较大（相当于自然村搬迁50户或150人左右）的，经批准可采取"一村一策"提高补助标准。
6.农户因自身原因房屋未按协议规定时间拆除的，房屋拆除补助资金视情核减，核减比例为按规定时间每超过一年扣20%，并依法组织拆除。核减部分补助资金具体由乡镇掌握实施。
（五）房租和拆除奖励资金补助标准
1.复垦区块内整体搬迁的农户经批准确定安置方案后，要求新房建设前在规定时间内拆除房屋的，给予新房建设阶段租房费用一次性补助，标准为30元/平方米。
2.复垦区块内整体搬迁的农户在规定时间内拆除房屋的，给予拆迁奖励，奖励资金标准为：泥(砖)木结构的，平屋10元/平方米，二层楼房20元/平方米，三层楼房30元/平方米；砖混结构的，一层房屋20元/平方米，二层楼房40元/平方米，三层房屋60元/平方米，依此类推。
（六）资金拨付方式和实施费用补助
1.资金拨付方式：房屋拆除拨付补助款总额的50%，剩余补助款待建设用地复垦验收后下达乡镇。
2.复垦项目涉及房屋拆迁的，乡镇实施费按15元/平方米补助；国土等相关部门的实施费按10元/平方米提取，其使用具体参照建设用地复垦和土地整理开发实施费。
七、建设用地复垦和土地整理开发工作要求
（一）统一思想，提高认识
建设用地复垦和土地整理开发是加快推进下山移民建设、改善农业生产条件的重要手段，对于推进新农村和农业现代化建设，获取建设用地指标，缓解建设用供需矛盾，实现耕地总量动态平衡，促进我县经济可持续发展具有重要作用。各乡镇及相关部门要充分认识开展建设用地复垦和土地整理开发的重要意义，积极开展建设用地复垦和土地整理开发工作。
（二）建立组织、加强领导
成立由县政府主要领导任组长，分管领导任副组长，县府办、农办、财政、规划、农业、林业、水务、国土等部门负责人为成员的建设用地复垦和土地整理开发领导小组，领导小组下设办公室（设在县国土资源局），负责指导、协调全县建设用地复垦和土地整理开发工作，下达乡镇建设用地复垦和土地整理开发任务，并对乡镇进行年终考核。土地整理开发中心受县国土资源局委托负责全县土地整理开发项目的年度计划制订、立项申报、技术指导和项目验收工作，承担全县建设用地复垦和土地整理开发项目的勘测、规划设计、工程预算等业务性工作。各乡镇也要建立相应的工作领导小组，落实具体工作人员，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，层层抓好落实。
（三）齐抓共管、形成合力
建设用地复垦和土地整理开发工作涉及面广、任务艰巨、意义深远。各乡镇、相关部门要切实加强配合，齐抓共管，形成工作合力。国土部门要组织好全县的建设用地复垦和土地整理开发工作，加强对工作的指导、协调。林业部门要根据我县实际情况，对不同地类、不同开发方式提出指导意见和林地生态功能修复方案、措施，确保我县低丘缓坡土地综合开发利用规划顺利实施。各乡镇要按照建设用地复垦和土地整理开发规划，落实项目，明确责任，精心组织，抓好落实。农办、财政、规划、农业、水务等有关部门要切实按照工作要求，根据自身职责，建立项目工程联系制度，在资金筹集、技术指导、工程质量等方面予以大力支持，认真做好服务工作，确保建设用地复垦和土地整理开发工作的顺利开展。
