时间：2022-06-24 06:25:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理制度论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
土地资源是一个国家的基础财富，从建国以来，中央政府建立了一系列严格的土地管理制度体系。本论文通过对当前阶段现行土地管理制度的概述，分析了现行土地管理制度失灵的原因，提出了中国现行土地管理制度的重构的具体措施。
关键词:
土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施
1．当前阶段现行土地管理制度的概述
1．1现行土地管理制度的目标
《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。
1．2现行土地管理制度存在的问题
首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。
2．现行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的内容存在冲突
尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。
2．2地方官员过分提升自身利益
地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。
3．中国现行土地管理制度的重构
3．1确定国有和集体土地的产权
通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。
3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率
在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。
作者：窦金野 窦国友 单位：辽宁阜新市国土资源局海州分局 辽宁阜新市国土资源局清河门分局
参考文献:
［1］梁迎修．中国现行法律解释制度的反思与重构［J］．江西社会科学，2008，01:217－221．
［2］程雪阳．中国的土地管理出了什么问题［J］．甘肃行政学院学报，2013，03:108－122+126．
［3］王万茂．中国土地管理制度:现状、问题及改革［J］．南京农业大学学报(社会科学版)，2013，04:76－82．
关键词：生态环境问题 生态意识 生态平衡 解决对策
随着时代的发展，随着城市化进程的加快，各种环境污染频繁出现，各种生态环境问题也随之接踵而来，生态环境问题的加剧与恶化现已经成为了威胁人类生存与发展的最为紧迫的问题，如果不得到足够的重视，后果将会不堪设想。本论文以生态环境问题作为主要论点，列举几大当今时代切实发生的环境问题，并提出与之相关的解决对策。
一、当前我国生态环境存在的问题
（一）可耕地面积日益减少
我国土地广袤无垠，疆域广大辽阔，国土面积约为960万平方公里，然而，可以供人类农作使用的可耕地资源却颇为有限，据统计，我国当前的人均可耕地面积约为780平方米，尚达不到世界上人均可耕地面积的三分之一。自从1978年改革开放以来，随着城镇化进程的加快，我国的可耕地面积在急剧锐减，虽然在后来的时间里国家颁布了《土地管理法》并做出一系列的举措来保护我国的可耕地资源，使得可耕地减少的速度有所缓和，但是，从总体上来说，我国的可耕地资源仍然处于减少的趋势。可耕地是人类赖以生存的基本资源和条件，可耕地的减少势必会造成粮食的紧张，进而引发农业危机，大大制约我国农业的发展以及我国经济的稳步增长，如果不得到应有的重视，后果不堪设想。
（二）土地荒漠化日益加重
土地荒漠化，又称为土地沙漠化，它是指在脆弱的生态系统之下，由于气候的变异以及人类种种不合理的经济活动，破坏了其原有的生态平衡，从而使得那些本来不是沙漠地区逐渐地退化为了沙漠地区的一种现象。土地荒漠化现象发生在全球范围之内，每一个国家都会有发生，而在我们国家，土地荒漠化现象并不罕见，尤其是在那些干旱半干旱的地区，水汽本就难以送达，生态环境较其他地区脆弱得多，再加上人类种种不合理的经济活动，使得荒漠化现象每年正以惊人的速度向四周蔓延，因而可以说我国正是遭受土地荒漠化影响最为严重的国家之一。土地荒漠化问题不仅仅会导致沙漠地区进一步蔓延，更会导致该地区的水资源缺乏与生物多样性减少等一系列的连带现象，土地荒漠化的加剧必然会对我国的生态环境造成难以估计的不良影响。
（三）森林资源日益减少
据最新一次统计表明，截止到2010年，世界各国森林覆盖率为：日本68.5%，韩国64.3%，巴西61.9%，美国33%，德国30%，法国29%，印度22.9%，而中国则仅为21.6%。中国的森林覆盖率在全球186个国家中位居第115位，由此可见，我国的森林资源十分缺乏，是世界上森林资源最为匮乏的国家之一。森林是人类赖以生存的环境里天然的消声器，拥有着阻挡噪声传播扩散的功能，并且可以防风固沙、保持水土，树木可以吸收降水涵养水源，另外，树木可以分泌芬多精等植物杀菌素，能够为人类杀死许多致病的病菌以及微生物，对人类健康有益。除此之外，森林还是人类纯天然的空气净化器，树木可以吸收空气中的有害气体，释放出供人类生存所必需的氧气。由此可见，森林资源的匮乏不仅仅对环境造成不良的影响，也为人类的生存及发展带来了极大的不便，并且在一定程度上制约着中国经济的发展速度。
（四）水土流失现象日趋恶化
水土流失是指在水力、重力、风力等外营力的作用之下，水土资源和土地生产力的破坏和损失，其中包括土地表层侵蚀和水土损失，因此，水土流失也称为水土损失，它是一种渐进的过程。水土流失是一种土地资源遭受破坏的十分常见的地质灾害，它发生在全世界的范围之内，每个国家都会发生，而我国是遭受水土流失最为严重的国家之一。在我国，水土流失最为严重的地区莫过于位处在中国中部偏北的黄土高原地带，根据公布的中国第二次遥感调查结果，中国的水土流失面积现已经达到了356万平方公里，占我国国土面积的37%，这些触目惊心的数据无不显示着我国生态环境问题的严峻性与解决生态问题的刻不容缓性，水土流失现已经成为了我国人民生产与生活最具危害性的环境问题。
二、当前我国生态环境问题的解决对策
（一）加强宣传教育，提高国民的生态意识
由以上论述得知，我们赖以生存的环境存在着多种多样的生态环境问题，而生态环境问题的加剧与恶化现已经成为了威胁人类生存与发展的最为紧迫的问题，若不能得到足够重视，后果将不堪设想。为此，对于广大人民群众而言，首要的问题是应加强宣传教育，提高他们的生态意识，各级社区可以开展一些生态知识讲座，让人们更进一步地懂得生态环境对于人类社会的重要作用以及当生态环境遭到破坏以后人们将会经历的灾难，只有让人们深刻意识到了生态环境的重要性，才会激发人们对于环境的保护意识。除此之外，还可以开展一些生态旅游活动，让更多的人们在旅游的过程当中不但可以欣赏到大自然的美好风景，同时还可以参与植树造林等保护环境的活动，对于那些表现良好的人们要进行公开表扬，以此来激励更多的人们来保护我们赖以生存的环境，以此来更好地发展。
（二）改革完善土地管理制度，强化管理部门的职能
对于可耕地面积日益减少的情况而言，要想改变当前的状况，仅仅依靠宣传教育或是知识讲座是远远不够的，还应该改革并完善土地管理制度，强化相关部门的职能。土地管理制度改革完善是处理目前我国土地资源使用不当与保护不力的一种重要的手段。上文提到，自改革开放以后，随着城镇化进程加快，可耕地资源面积逐渐减少，肆意浪费的现象频繁发生，虽然国家在后来的时间里颁布了《土地管理法》使得可耕地减少的速度趋于缓和，但总的而言，可耕地的面积的确依然在减少，这体现了土地管理部门的管理尚不到位。为此，各级政府应该更进一步改善土地管理制度，对土地管理部门的职能进行强化，建立起行之有效的科学的保护机制，切实保护好我国的可耕地资源，从源头上管理利用好土地（尤其是可耕地）资源，尽力杜绝无谓的可耕地资源荒废现象。
（三）加大财政投入，保护生态平衡
随着对生态环境的保护意识更进一步增强，国家对于生态环境保护的财政投入也呈现出了逐年递增的趋势，然而，在国家的财政总投入之中这一比例仍然较低。据官方统计，在“十一五”期间，国家对于生态环境保护所投资的金额总和为21623.1亿元，这仅仅占全国GDP的1.4%，占全社会固定资产投资的2.3%，由此我们不难看出，我国对于生态环境保护所投入的资金总量仍较低。加大生态环境保护的财政投入是促成我国经济社会可持续发展的必要步骤，为此，国家应加大对于生态环境保护的财政投入，完善财政支出结构，以此来更好地治理各种生态环境问题，保护好生态的平衡。
（四）完善法律法规，严格执行监督
当今社会，很多威胁人类生存与发展的生态环境问题归根结底，大多都是由于人类的种种不合理的经济活动而造成的，为此，除了提高国民生态意识、强化相关部门职能以及加大财政投入以外，还需要一种强有力的约束力来约束人们的行为，即法律法规。各级政府部门应当进一步制定更为完善的法律法规，并严格执行监督，对于那些不遵守法律法规、肆意破坏生态环境的人们加大处罚力度，对于那些管理不善而导致生态环境恶化的相关部门官员一概进行惩罚，只有这样加大惩戒力度，人们才会更加自觉地遵守法律法规。利用法律法规进行惩罚并不是裸的恫吓，亦非最终的目的，只是一种必要的辅助手段，只有各方面都做到位，才有可能从根本上解决日益加剧的各种生态环境问题，保护我们赖以生存的生态环境。
参考文献：
[1]临汾科学发展的主要路径[N].临汾日报，2010-2-8.
论文摘要:铁路用地具有资产量大，线长、点多、面广等特性。铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，并且直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。提出对铁路用地实行资产化管理、创新铁路用地管理模式、强化铁路用地管理力度、加快铁路用地管理信息系统建设、促进铁路用地开发利用等加强铁路用地管理的建议。
1、铁路用地和铁路用地管理的特性
铁路用地是铁路运输生产的重要基础，是维护铁路运输安全的重要条件，是铁路经营的重要资产，是铁路改革与发展的重要资本。建国以来，我国各级政府高度重视铁路用地管理，颁布了有关法律、法规和专门规章，对铁路用地实行重点保护，充分体现了铁路用地和铁路用地管理的特殊性。
(1)铁路用地资产量大。根据有关数据统计，2009年年底全国铁路用地为50.7万hm2，按平均每公顷75万元计算，铁路用地总价值在3 800亿元以上，约占全国铁路资产总量的1/2。铁路用地属国家所有，铁路用地资产为中央管理的国有资产，通过加强铁路用地管理，依法维护铁路用地权益，合理配置铁路用地资源，科学调整铁路用地结构，努力盘活铁路用地资产，充分发挥铁路用地的社会效益、经济效益，是当前铁路用地管理的目标。
(2)铁路用地线长、点多、面广。铁路用地呈带状分布，在各类图件上为线状地物，涉及面广，用地量大，不仅多邻、多界，而且穿省过县，跨越多个行政区域。我国土地管理是“属地管理”模式，而我国铁路实行高度集中统一指挥的运输管理体制。为此，在实施铁路用地管理过程中，有关部门应处理好士地权属管理与土地资产管理的关系，厘清行政管理与企业管理的边界，通过体制创新，建立适应铁路改革发展的铁路用地管理体制。
(3)铁路用地是运输生产的物质基础和运输安全的重要设施。铁路用地作为铁路运输生产设施的载体，直接关系到铁路的运营秩序、运输安全和建设发展，在铁路管理中占据十分重要的地位。因此，铁路用地管理必须实行最严格的管理办法，围绕铁路改革和发展，以维护铁路用地权益为中心，以确保运输安全为重点，以满足运输生产需要为原则，以发挥铁路用地效益为目标，全面加强铁路用地管理。
(4)铁路内部管理系统化、专业化的特性，要求对铁路用地严格管理。铁路内部各单位的用地依据其所承担的工作，既各自独立又相互衔接，既分工细致又相互交叉，难以截然划分和具体细化;加之铁路各用地单位土地使用利益需求上的差异，极易产生政出多门、各自为政、粗放使用、忽视使用效益等现象。因此，铁路用地管理必须根据铁路高度统一集中指挥的管理体制，按照铁路改革发展要求，努力强化机制建设，积极完善工作制度，全面落实管理职责，认真开展考核检查，为和谐铁路建设提供有力保障和优质服务。
2、铁路用地的管理方式
铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的，直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。
(1)对铁路用地实行资产化管理。铁路用地作为一种资源性资产，是铁路运输企业可持续发展的基础条件。为此，应通过合理配置铁路用地资源，科学优化铁路用地结构，积极盘活铁路用地资产，按照资产化运作途径和方式，使蕴藏在铁路用地中的产出能力和经济效益发挥出来，促进和谐铁路建设的快速发展。 (2)创新铁路用地管理模式。铁路用地属特殊用地，在属性上具有不同于其他用地的特殊性和规律性，受国家法律重点保护。因此，要按照国家法律和行政法规的授权行使行政管理职能，并根据国有资产管理的有关规定对国有土地资产行使管理者和出资人的职权;依据《公司法》和现代企业管理制度行使企业的经营管理自主权，并结合确保铁路运输安全的工作重点，在健全以铁路局土地管理部门为龙头、以区域性土地管理办公室为主干、以铁路基层站段为基础的3级铁路用地监察管理网络的基础上，研究探索强化铁路用地管理的有效形式和方法。
(3)协调政府土地管理部门，强化铁路用地管理力度。铁路部门承担的是国家确定的铁路用地范围之内的土地管理工作，是国家土地管理体系中不可缺少的组成部分。多年来，地方政府国土资源管理部门把铁路用地管理机构作为政府土地管理工作的延伸和有效补充。目前，经地方人民政府批准，铁路系统共设立了47个铁路土地(国土)管理局或管理分局。这种由地方省级人民政府国土资源部门和铁路局双重领导的铁路用地管理机构，其部分管理职权是由地方性径挟见授权或由地方省级人民政府土地管理部门委托的，这种管理模式大大强化了铁路用地管理效能。在这一管理模式下，要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，运用管理科学方法，整合职能，改革创新铁路用地管理运行机制，促进运转规范、各司其职、相互配合，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府土地管理与铁路用地管理体制。促进铁路用地管理的规范化、制度化和法制化建设。
(4)加快铁路用地管理信息系统建设。铁路用地管理信息系统建设是提高铁路用地管理保障能力和服务水平的重要技术支撑，必须逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷的铁路用地管理信息系统。要针对铁路用地点多、线长、面广、情况复杂的特点，研究建设符合高速铁路时代铁路用地管理特性的信息系统，提高铁路用地管理信息系统建设的创新性、有效性。当前，要按照铁道部的统一要求，把铁路用地管理信息系统建设规划列人铁路发展规划，设计和制定铁路用地管理信息系统建设发展规划，确定发展的总体目标和阶段目标，明确建设任务和责任分工，制定促进铁路用地管理信息化发展的政策和保障措施，提高铁路用地管理信息的利用效率。
(5)促进铁路用地的开发利用。铁路用地具有较强的区位优势，蕴含较大的经济效益，依法开发、合理利用铁路用地势在必行。铁路用地的开发利用要以持续发展为基本出发点，通过优化资源配置，盘活铁路用地资产。通过铁路用地的开发使铁路用地布局趋于合理，用途结构不断优化，利用水平明显提高，铁路安全生产条件和沿线生态环境明显改善，铁路用地对铁路可持续发展的保障能力明显增强。由于铁路用地的特殊性、用途的规定性、安全的关联性和规划的确定性，对于铁路用地的开发利用必须严格开发利用程序，除对铁路用地开发利用方案进行科学论证外，还应严格按规定的权限进行审批，严格按经批准的开发利用方案实施，用严格的制度来维护铁路的整体利益，以保证铁路用地效益的最大化。
论文摘要:高收入阶层的投资性需求及由此诱发的“超买”现象,对房地产市场健康发展是一种干扰甚至破坏,应作为需求抑制政策的目标对象;对初次购房需求和改善型需求应制定“最优惠”的支持政策。房价是当前资产价格上涨的领头羊和资产泡沫形成的加速器。因此,控制房价是抑制资产泡沫的核心,是管理好通胀预期的关键。
对房地产市场进行必要的调整既是宏观调控和改善民生的客观要求,也是房地产市场健康发展的内在要求。应该将稳定房价作为当前宏观调控的中间目标和政策着力点。当前,宏观调控面临的主要矛盾是通胀压力及与之相关的资产价格上涨风险。通胀压力主要来自通胀预期,管理好通胀预期的关键是抑制房价快速上涨引发的恐慌性预期。
一、今年宏观经济潜在的矛盾主要来自通货膨胀预期
总体来看,我国经济已经稳定复苏,世界主要经济体也已开始复苏,预计2010年仍将继续保持稳定复苏趋势。从影响短期均衡的三大需求角度来看,虽然受经济刺激计划完成情况的影响,固定资产投资增长速度将有所下降,居民消费在收入下降和刺激政策作用递减背景下也将略有回落,但随着世界经济的进一步复苏,外贸出口将明显恢复,由此带动经济增长速度将略高于2009年水平,预计2010年经济增长速度将在9.5%左右。虽然世界经济二次探底和我国经济出现局部过热的风险依然存在,但总体来看,我国经济稳定恢复态势已经确立,宏观经济潜在的矛盾和问题将有可能集中于价格稳定和国际收支平衡方面。
从价格方面来看,2010年出现小幅上涨的可能性比较大,出现温和通货膨胀的可能性也不能排除。从国际经验来看,发达国家的通货膨胀控制目标一般在2%左右,新兴发展中国家的通货膨胀控制目标大多在3%左右。从理论上来说,我国作为发展中和转轨中国家,考虑到经济发展和体制转轨对价格上升的影响,消费价格指数控制在3%~4%比较正常,可以不称为通货膨胀,当物价涨幅高于4%以上时可以认为出现了温和的通货膨胀。习惯了上世纪90年代中期以来高增长、低价格环境的消费者对价格上涨比较敏感,对通货膨胀的承受能力较低。近期接近3%的价格上涨虽然不能认为是通货膨胀,但却可能造成一定程度的通货膨胀预期,4%~5%的温和通货膨胀水平短期内难以接受。
从一定意义上可以说,2010年价格上涨和通货膨胀态势取决于货币信贷和国际资本流动、国际市场大宗商品价格走势与输入性因素,以及通货膨胀预期。从理论上来说,为了“保增长”而过多投入的货币信贷将产生一定的需求拉动型通货膨胀压力;同时,伴随世界经济复苏出现的大宗商品价格上涨,从而对我国形成输入性通货膨胀压力,但压力不是很大。因而,如果没有强烈的通货膨胀预期,2010年我国消费价格指数将在2%~3%之间,出现温和通货膨胀的可能性不大。如果通货膨胀预期比较强烈,则有可能反作用于价格水平,形成现实的通货膨胀。因此,可以认为,2010年通货膨胀压力主要来通货膨胀预期。
二、通货膨胀预期主要来自资产价格变化即住宅价格上涨
总体来看,我国2010年通货膨胀压力主要不是来自实体经济的总供求缺口,也不完全来自货币信贷的过度供给和国际市场价格的变化,而是来自通货膨胀预期,且主要是住宅价格上涨引发的恐慌性预期及其对货币信贷需求拉动性通货膨胀压力的放大对价格变化的反作用。
目前,我国的通货膨胀预期主要来自:一是衣食类商品价格上涨所造成的适应性预期。适应性预期是2009年底及近期通货膨胀预期形成的重要原因,未来将随供给改善和新粮上市而逐步弱化。二是货币信贷过度供给所造成的理性预期。货币信贷因素是2003年以来通货膨胀预期形成的主要因素。在现阶段产能明显过剩的情况下,货币信贷过度供给所造成的通货膨胀预期并不足以造成明显的通货膨胀,且货币信贷过度供给是有限的,即使引发现实通货膨胀也是可承受的温和通货膨胀。三是社会公众对作为消费升级主要对象的重要商品价格大幅度上涨可能形成的恐慌性预期。
据此,管理通货膨胀预期的关键是稳定商品房价格,而稳定商品房价格的关键则是稳定处于领涨地位的一线城市商品房价格。因为一线城市起价格引领作用,其房价由真实供求和投机双重因素决定,容易大起难以大落。投机因素决定了其大起的轻易性,而城市化和人口聚集方向所决定的真实供求因素则加大了其回落的难度。二三线城市住宅价格处于价格追随者地位,其价格形成由真实供求、投机、预期及比价等因素共同决定,一定程度上受制于一线城市住宅价格走势。因此,只要控制住一线城市住宅价格,就基本控制了全国住宅价格,也就基本稳定了通货膨胀预期。
不仅如此,稳定房价也是当前防范资产泡沫的核心。作为我国当前最主要的资产价格,房价是资产价格上涨的领头羊。同时,作为危害性最大的资产价格,房价也是当前资产泡沫形成的催化剂甚至是加速器。虽然从理论上来说,资产价格是通货膨胀压力比较直接和合理释放的渠道,但通货膨胀压力在资本市场和房地产市场之间的释放效果存在较大差别。在现阶段银行贷款过快增长、股票价格相对低迷的情况下,让股票价格指数呈现“慢牛”式上涨既是必要的,也是十分有利的。但商品房价格上涨尤其是过快上涨则不仅不必要,反而十分有害。通过股票市场释放通货膨胀压力,在一定意义上可以形成良性循环,而通过房地产市场释放通货膨胀压力,则有可能形成恶性循环。因此,控制资产价格、防范资产泡沫、优化资产配置结构的核心在于控制房价。
三、国内外经济复苏进程加速为房地产市场调整创造了有利条件
2009年下半年以来,在房地产市场复苏的同时,住宅价格过快上涨,并引发了一定的通货膨胀预期甚至恐慌。当前的通货膨胀预期与其说是货币信贷过度供给的结果,不如说是房地产价格过快上涨所直接诱发的恐慌性预期所致。为了稳定通货膨胀预期,国家近期出台了一系列房地产价格调控措施。但考虑到在公共投资计划基本完成后经济持续平稳增长对房地产拉动的依赖,国家对房地产市场的调整政策基本上处于左右为难的状况,既希望房价稳定或略有下降,又担心房价过度下降影响房地产业发展进而影响经济复苏进程。如果下一步住房价格不能得到有效的控制,继续如一些房地产企业所预期的那样快速上涨,将进一步加剧通货膨胀预期,同样不利于经济的稳定复苏。gwyoo.com
客观来看,政府公共投资是危机后经济复苏的第一波推动力,在制造业受国际金融危机严重冲击的情况下,原来增长速度排行榜第二位的房地产成为经济增长的第一大市场性推动力量和政府公共投资计划完成后的第二波增长动力。保持房地产市场平稳发展并不意味着要保持房价的持续上升,房价持续上涨不仅对消费升级不利,对房地产行业自身的持续平稳健康发展也极为不利,并有可能影响长期经济持续平稳发展。近年来,房价大幅度上涨除了真实需求推动和投机性需求助涨外,一个越来越重要的加速因素是房价快速上涨趋势所形成的恐慌性预期。原本未来甚至下一代人的购房需求被迫提前兑现,形成了强大的预防性超购和恐慌性抢购等超前性消费。
虽然房地产业被越来越多的城市认定为重要的支柱产业和财政收入的重要来源,房地产行业的恢复发展也被纳入了经济刺激计划的考虑之中,但房地产所涉及的却远远不是单纯的经济问题和短期问题。从我国城乡居民消费发展趋势来看,目前温饱问题已经基本解决,大部分居民正处于从衣食消费向住行消费需求的过渡进程中,改善型住房消费正在成为中等收入阶层消费升级和提高生活质量的重要标志。如果房价持续过度上涨,将导致相当一部分中等收入阶层改善住房的愿望难以实现、新进入工作岗位的80后、90后的住房问题难以解决,房价及住房问题将从经济问题发展成为社会问题,从短期的通货膨胀压力问题发展成为具有长期影响的社会稳定问题。gwyoo.com
在外需较快恢复的情况下,对房地产市场进行适当的调控既是十分必要的,也是可行的。由于房地产行业产业链条相对较长、关联产业较多,房地产市场的扭曲不仅阻碍房地产行业自身发展道路,也直接影响关联行业的健康发展。对房地产市场进行必要的调整,既是房地产行业健康发展的内在要求,也是推动经济结构调整和发展方式转变的客观需要。伴随世界经济的持续复苏,我国出口增长正在恢复之中,如果未来出口恢复形势比较好,客观上将降低房地产行业在推动经济复苏中的地位。
四、从供求、管制和改革等方面多管齐下稳定住宅价格
今年不仅需要把稳定房价作为改善民生的措施,也应该作为宏观调控和结构调整的重要任务。建议将房价作为当前宏观调控的主要中间目标和重要政策着力点,通过稳定房价来稳定通胀预期、抑制资产泡沫。同时,应将稳定商品房价格作为各级政府干预房地产市场的首要任务,从抑制投机需求、增加有效供给、建立健全政府管制和深化相关体制改革等方面入手,多管齐下进行必要调控。
(一)针对投机性购房的需求管理政策十分必要但远远不够
现阶段的购房需求比较复杂,需求管理要区别对待。年轻人初次购房需求和中老年人改善型需求具有一定刚性,不能抑制也难以抑制;外地人口流入、投靠儿女养老等迁移性需求具有一定弹性。需求抑制政策既不符合经济发展需求,也不符合和谐社会建设要求。高收入阶层的投资性需求及由此诱发的以“超买”为特征的预防型需求,具有买涨不买落的投机性质,对房地产市场健康发展是一种干扰甚至破坏因素,应该作为需求抑制政策的目标对象。建议对初次购房需求和改善型需求制定“最优惠”的支持政策,在公积金贷款、商业银行贷款和房屋相关税费等方面给予进一步优惠和支持。
(二)供给管理政策比需求管理政策更加重要
供给管理政策是解决初次购房需求和改善型需求、改善民生的根本举措,是促进房地产市场健康发展的根本途径。供给管理政策要从土地管理、成本管理和生产企业支持等方面着手,努力提供有效供给。
Abstract： The development of mineral resources is closely related to the living of human beings and national economy. However， the environment problem that resulted from developing mineral resources is tough， which requiring prompt solutions in many countries. In China， solving this problem is especially more difficult because of Chinese unique political system， policies， laws， and the right of related government departments. The paper focuses on the law system of management of related government departments and the environment management of mining areas， discusses the current problems in the environment management in mining areas and then puts forward the measures of reconciling different departments， consummates the context of laws of management and establises practical and efficient public participation mechanism.
关键词： 矿区；环境管理；对策
Key words： mining area；environment management；countermeasure
中图分类号：X-322 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0297-02
0 引言
当前，我国对矿区环境实施的管理主要由环境保护部与国土资源部承担，在一定情况下还会牵涉到国家林业局与水利部等行政职能部门。多部门联合管理从实质上来说是为了各司其职，以期更高效率地对矿区环境进行管理。但由于部门定位主次不分，在管理权力方面交叉重叠，因而常常造成权力的冲突。目前涉及矿区环境管理的法律条例包括《环境保护法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》、《固体废弃物污染环境防治法》等。如此多的法律内容重叠严重，部分还存在一定漏洞。总体来说，我国的矿区环境管理工作仍有待进一步的加强与完善。
1 我国矿区环境管理中的主要问题
1.1 矿区环境管理部门定位主次不分，权力覆盖面重叠严重 《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定了建设项目的环境影响评价文件由环保部门审批。而《土地复垦条例》第十一条与十三条规定了土地复垦方案由国土部门审批。在矿区环境管理中，环保部门通过 《环境影响评价方案》对矿区实施环境管理，而国土部门则以《土地复垦方案》与《地质环境保护与治理方案》为依据进行管理。整个管理体系处于“两头管理、分别审批”的状态，多个行政部门各自为政。整个矿区环境管理法律体系并没有就部门管理主次进行明确说明，从而使部门之间为争夺主管权而发生冲突，在增加了矿区环境管理复杂性的同时，又大大降低了环境管理的整体性与可行性。
1.2 矿区环境法律条文存在漏洞、交叉，部门内容缺乏针对性与可操作性
《矿产资源法》第三十三条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。“遵守有关环境保护的法律规定”属于环保部门的管理范畴，“复垦利用”则属于国土部门管理范畴，而该法律条文中并没有规定具体的主管部门，这无疑为部门之间权力冲突埋下了隐患。另外有些法律条文存在着适用对象与规范对象矛盾的现象，如《矿产资源法》适用的对象是矿山企业，规范的却是企业设立的环节（国土资源法律评价工程实验室，2011）。由于矿业用地的特殊性与复杂性，部分法律内容缺乏可操作性。《矿产资源法》规定开采矿产资源资质由国务院地质矿产主管部门审批，即采矿权需由国土资源部门确定，而《土地管理法》规定采矿用地的土地使用权需由上级人民政府审批，这就可能导致已经取得采矿权的企业因为没有采矿地的土地使用权而仍然无法进行矿产资源的开采。采矿权与土地使用权的不衔接势必会降低相关法律条文的可操作性。
1.3 地区环保部门、国土部门受当地政府节制，易形成地方保护主义 当前国土资源管理部门实行垂直管理模式。在现行体制下，地方国土资源部门的财权、编制等都在地方政府手中，且地方国土资源部门的人事任命也由当地政府确定，而上级国土资源管理部门仅仅是对下级的业务领导。环保部门亦是如此，地方各级的环保局长大都由地方政府任命。若地方政府片面追求经济的发展而忽视了矿区的环境管理，作为矿区环境主管部门的国土部门和环境部门应当采取相应的措施，然而此时面对的是以政府为主体的环境违法行为，国土部门与环境部门当然心存顾忌，在大多数情况下会选择与政府妥协而听之任之，继而造成执法不严的现象。
1.4 矿区环境管理缺乏公众参与机制，矿区企业管理层与工作人员缺乏环境意识 目前获取采矿权的方式主要有两种，一种是采矿权的招标拍卖挂牌，企业通过竞争方式取得采矿权；另一种则是向有关部门申请取得采矿权。确定采矿区与审批采矿权的过程基本都是由国家及其相关行政职能部门统一管理，而矿区企业以及矿区所在地政府的主要任务是执行国家方针和政策，至于生活在矿区的民众或者其他公众与舆论就更难参与到矿区环境管理中来了。虽然《环境影响评价法》第十一条规定了专项规划的编制机关对可能造成的不良影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划审批前举行听证会等征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是一则这一法律条文的实施并不理想，二则尽管有相关法律基础，但是公众能参与的也仅仅局限于矿区的规划阶段，对于公众参与矿区环境管理过程中的法律规定还是一片空白。由于相关法律的普及与宣传力度不够，大部分公众缺乏矿区环境管理的理论知识，同样，这样的现象也发生在矿区管理层与具体工作人员身上。另外，矿区封闭与不透明的现状也使得舆论与大众难以了解矿区，更不用说参与到矿区管理中并从大众角度提出建设性的建议与意见。
2 完善我国矿区环境管理制度的对策
2.1 建立部门协调机制，完善矿区环境管理体系与管理手段 改多部门各自为政、交叉分散管理为多部门共同参与，协调配合管理。矿区环境管理部门，包括国土资源部门、环保部门、水利部门、林业部门等应共同参与组建独立的部门对矿区生态环境进行综合管理。这一部门主要负责矿区开采方所作的环境影响评价方案的审批，矿区开采过程中的环境检测、监管以及矿区开采后实施的土地复垦工作。同时该部门的设立可依地方状况为定，在矿区较多的省份，如山西、河南等地可适当增加该联合部门的数量，而对于矿区相对较少的省份，如江苏、浙江、广东等地可只设立1-2个联合部门。图1表现的是联合部门与政府以及其它部门之间的关系。
联合部门与当地政府无隶属或领导关系，而是受上级人民政府管理，联合部门的负责人由上级政府任命，一般为上级人民政府中负责环境管理的副职担任，这样避免了部门在对矿区环境进行管理时受当地政府节制而造成的执法不严。另外在矿区环境管理中，管理手段不应仅仅停留在经济层面，象征性的经济处罚对破坏矿区环境的违法行为几乎是没有效果的，需要配置以一定的行政处罚手段，通过国家强制力保证相关环境政策的顺利实施，如联合公安机关对情节严重的矿区负责人进行拘留，吊销采矿许可证等。当然适当利用经济刺激手段提高矿区开采企业的环保积极性是很有效的，可以对在矿区环境保护方面表现优秀的矿区开采企业进行表彰，并给予一定的物质奖励。通过建立一套经济与行政手段相结合的行之有效的矿区环境管理奖惩体系，提高矿区环境管理的效率。
2.2 完善矿区环境管理的相关法律，提高法律针对性与可操作性 在矿区环境管理的相关法律条文中，应当标明负责某一事项的具体部门，以免引起部门之间的权力冲突。同时要提高法律的针对性，保证适用对象与规范对象相匹配。目前，《土地管理法》、《矿产资源法》处于修改阶段，立法机关可以籍此机会汇集基层相关工作中遇到的问题与汲取的经验并进行整合，从而对有关法律中存在的漏洞进行弥补。另外需要做好《土地管理法》、《土地复垦条例》、《环境保护法》、《矿产资源法》的衔接，修改其中相互矛盾、对立的内容。尽管现今我国有关矿区环境管理的法律或规程众多，但是还需要出台关于矿区开采过程中环境管理的具体细则，这是当前矿区环境管理法律体系中没有的。此外还要填补有关矿区开采中征收有关税费的法律空白，这方面的立法应当注重现实，避免理论与实际相脱节。
2.3 建立高效可行的公众参与机制 首先在对矿区实行区域规划时，相关部门应当将“举行听证会或者采取其它形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”这一法律条文落实到实际工作中。当然公众的参与不能仅仅停留在矿区规划阶段，更应该深入到矿区环境管理过程中。矿区环境管理部门可以与公众建立信息共享平台，政府部门及时将矿区在开采中的相关信息向公众公开，而公众也可将自己的有关建议或意见及时反馈给政府，对建设性的建议，政府可以适当进行奖励，以提高公众参与的积极性，形成“发现问题，解决问题”的良性循环。政府部门在管理过程中，在某些环节由于缺乏相关专业知识与经验难以面面俱到，此时可以借鉴澳大利亚矿区管理经验，聘用具有相关知识的专家担任矿山监察员，每一个监察员负责一个矿区，政府赋予其一定的权力。监察员在查访矿区过程中，对发现的环境问题应当要求矿区企业进行整改，问题较轻的给予口头警告，问题严重的可直接反馈给政府，由政府部门令其整改，对于不服从管理的矿区企业可收回其采矿权。
参考文献：
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[2]付薇.矿区生态环境综合治理协同机制与对策研究[D].中国地质大学（北京）博士学位论文，2010.
论文摘要：高收入阶层的投资性需求及由此诱发的“超买”现象，对房地产市场健康发展是一种干扰甚至破坏，应作为需求抑制政策的目标对象；对初次购房需求和改善型需求应制定“最优惠”的支持政策。房价是当前资产价格上涨的领头羊和资产泡沫形成的加速器。因此，控制房价是抑制资产泡沫的核心，是管理好通胀预期的关键。
对房地产市场进行必要的调整既是宏观调控和改善民生的客观要求，也是房地产市场健康发展的内在要求。应该将稳定房价作为当前宏观调控的中间目标和政策着力点。当前，宏观调控面临的主要矛盾是通胀压力及与之相关的资产价格上涨风险。通胀压力主要来自通胀预期，管理好通胀预期的关键是抑制房价快速上涨引发的恐慌性预期。
一、今年宏观经济潜在的矛盾主要来自通货膨胀预期
总体来看，我国经济已经稳定复苏，世界主要经济体也已开始复苏，预计2010年仍将继续保持稳定复苏趋势。从影响短期均衡的三大需求角度来看，虽然受经济刺激计划完成情况的影响，固定资产投资增长速度将有所下降，居民消费在收入下降和刺激政策作用递减背景下也将略有回落，但随着世界经济的进一步复苏，外贸出口将明显恢复，由此带动经济增长速度将略高于2009年水平，预计2010年经济增长速度将在9.5%左右。虽然世界经济二次探底和我国经济出现局部过热的风险依然存在，但总体来看，我国经济稳定恢复态势已经确立，宏观经济潜在的矛盾和问题将有可能集中于价格稳定和国际收支平衡方面。
从价格方面来看，2010年出现小幅上涨的可能性比较大，出现温和通货膨胀的可能性也不能排除。从国际经验来看，发达国家的通货膨胀控制目标一般在2%左右，新兴发展中国家的通货膨胀控制目标大多在3%左右。从理论上来说，我国作为发展中和转轨中国家，考虑到经济发展和体制转轨对价格上升的影响，消费价格指数控制在3%～4%比较正常，可以不称为通货膨胀，当物价涨幅高于4%以上时可以认为出现了温和的通货膨胀。习惯了上世纪90年代中期以来高增长、低价格环境的消费者对价格上涨比较敏感，对通货膨胀的承受能力较低。近期接近3%的价格上涨虽然不能认为是通货膨胀，但却可能造成一定程度的通货膨胀预期，4%～5%的温和通货膨胀水平短期内难以接受。
从一定意义上可以说，2010年价格上涨和通货膨胀态势取决于货币信贷和国际资本流动、国际市场大宗商品价格走势与输入性因素，以及通货膨胀预期。从理论上来说，为了“保增长”而过多投入的货币信贷将产生一定的需求拉动型通货膨胀压力；同时，伴随世界经济复苏出现的大宗商品价格上涨，从而对我国形成输入性通货膨胀压力，但压力不是很大。因而，如果没有强烈的通货膨胀预期，2010年我国消费价格指数将在2%～3%之间，出现温和通货膨胀的可能性不大。如果通货膨胀预期比较强烈，则有可能反作用于价格水平，形成现实的通货膨胀。因此，可以认为，2010年通货膨胀压力主要来通货膨胀预期。
二、通货膨胀预期主要来自资产价格变化即住宅价格上涨
总体来看，我国2010年通货膨胀压力主要不是来自实体经济的总供求缺口，也不完全来自货币信贷的过度供给和国际市场价格的变化，而是来自通货膨胀预期，且主要是住宅价格上涨引发的恐慌性预期及其对货币信贷需求拉动性通货膨胀压力的放大对价格变化的反作用。
目前，我国的通货膨胀预期主要来自：一是衣食类商品价格上涨所造成的适应性预期。适应性预期是2009年底及近期通货膨胀预期形成的重要原因，未来将随供给改善和新粮上市而逐步弱化。二是货币信贷过度供给所造成的理性预期。货币信贷因素是2003年以来通货膨胀预期形成的主要因素。在现阶段产能明显过剩的情况下，货币信贷过度供给所造成的通货膨胀预期并不足以造成明显的通货膨胀，且货币信贷过度供给是有限的，即使引发现实通货膨胀也是可承受的温和通货膨胀。三是社会公众对作为消费升级主要对象的重要商品价格大幅度上涨可能形成的恐慌性预期。
据此，管理通货膨胀预期的关键是稳定商品房价格，而稳定商品房价格的关键则是稳定处于领涨地位的一线城市商品房价格。因为一线城市起价格引领作用，其房价由真实供求和投机双重因素决定，容易大起难以大落。投机因素决定了其大起的轻易性，而城市化和人口聚集方向所决定的真实供求因素则加大了其回落的难度。二三线城市住宅价格处于价格追随者地位，其价格形成由真实供求、投机、预期及比价等因素共同决定，一定程度上受制于一线城市住宅价格走势。因此，只要控制住一线城市住宅价格，就基本控制了全国住宅价格，也就基本稳定了通货膨胀预期。
不仅如此，稳定房价也是当前防范资产泡沫的核心。作为我国当前最主要的资产价格，房价是资产价格上涨的领头羊。同时，作为危害性最大的资产价格，房价也是当前资产泡沫形成的催化剂甚至是加速器。虽然从理论上来说，资产价格是通货膨胀压力比较直接和合理释放的渠道，但通货膨胀压力在资本市场和房地产市场之间的释放效果存在较大差别。在现阶段银行贷款过快增长、股票价格相对低迷的情况下，让股票价格指数呈现“慢牛”式上涨既是必要的，也是十分有利的。但商品房价格上涨尤其是过快上涨则不仅不必要，反而十分有害。通过股票市场释放通货膨胀压力，在一定意义上可以形成良性循环，而通过房地产市场释放通货膨胀压力，则有可能形成恶性循环。因此，控制资产价格、防范资产泡沫、优化资产配置结构的核心在于控制房价。
三、国内外经济复苏进程加速为房地产市场调整创造了有利条件
2009年下半年以来，在房地产市场复苏的同时，住宅价格过快上涨，并引发了一定的通货膨胀预期甚至恐慌。当前的通货膨胀预期与其说是货币信贷过度供给的结果，不如说是房地产价格过快上涨所直接诱发的恐慌性预期所致。为了稳定通货膨胀预期，国家近期出台了一系列房地产价格调控措施。但考虑到在公共投资计划基本完成后经济持续平稳增长对房地产拉动的依赖，国家对房地产市场的调整政策基本上处于左右为难的状况，既希望房价稳定或略有下降，又担心房价过度下降影响房地产业发展进而影响经济复苏进程。如果下一步住房价格不能得到有效的控制，继续如一些房地产企业所预期的那样快速上涨，将进一步加剧通货膨胀预期，同样不利于经济的稳定复苏。
客观来看，政府公共投资是危机后经济复苏的第一波推动力，在制造业受国际金融危机严重冲击的情况下，原来增长速度排行榜第二位的房地产成为经济增长的第一大市场性推动力量和政府公共投资计划完成后的第二波增长动力。保持房地产市场平稳发展并不意味着要保持房价的持续上升，房价持续上涨不仅对消费升级不利，对房地产行业自身的持续平稳健康发展也极为不利，并有可能影响长期经济持续平稳发展。近年来，房价大幅度上涨除了真实需求推动和投机性需求助涨外，一个越来越重要的加速因素是房价快速上涨趋势所形成的恐慌性预期。原本未来甚至下一代人的购房需求被迫提前兑现，形成了强大的预防性超购和恐慌性抢购等超前性消费。
虽然房地产业被越来越多的城市认定为重要的支柱产业和财政收入的重要来源，房地产行业的恢复发展也被纳入了经济刺激计划的考虑之中，但房地产所涉及的却远远不是单纯的经济问题和短期问题。从我国城乡居民消费发展趋势来看，目前温饱问题已经基本解决，大部分居民正处于从衣食消费向住行消费需求的过渡进程中，改善型住房消费正在成为中等收入阶层消费升级和提高生活质量的重要标志。如果房价持续过度上涨，将导致相当一部分中等收入阶层改善住房的愿望难以实现、新进入工作岗位的80后、90后的住房问题难以解决，房价及住房问题将从经济问题发展成为社会问题，从短期的通货膨胀压力问题发展成为具有长期影响的社会稳定问题。
在外需较快恢复的情况下，对房地产市场进行适当的调控既是十分必要的，也是可行的。由于房地产行业产业链条相对较长、关联产业较多，房地产市场的扭曲不仅阻碍房地产行业自身发展道路，也直接影响关联行业的健康发展。对房地产市场进行必要的调整，既是房地产行业健康发展的内在要求，也是推动经济结构调整和发展方式转变的客观需要。伴随世界经济的持续复苏，我国出口增长正在恢复之中，如果未来出口恢复形势比较好，客观上将降低房地产行业在推动经济复苏中的地位。
四、从供求、管制和改革等方面多管齐下稳定住宅价格
今年不仅需要把稳定房价作为改善民生的措施，也应该作为宏观调控和结构调整的重要任务。建议将房价作为当前宏观调控的主要中间目标和重要政策着力点，通过稳定房价来稳定通胀预期、抑制资产泡沫。同时，应将稳定商品房价格作为各级政府干预房地产市场的首要任务，从抑制投机需求、增加有效供给、建立健全政府管制和深化相关体制改革等方面入手，多管齐下进行必要调控。
（一）针对投机性购房的需求管理政策十分必要但远远不够
现阶段的购房需求比较复杂，需求管理要区别对待。年轻人初次购房需求和中老年人改善型需求具有一定刚性，不能抑制也难以抑制；外地人口流入、投靠儿女养老等迁移性需求具有一定弹性。需求抑制政策既不符合经济发展需求，也不符合和谐社会建设要求。高收入阶层的投资性需求及由此诱发的以“超买”为特征的预防型需求，具有买涨不买落的投机性质，对房地产市场健康发展是一种干扰甚至破坏因素，应该作为需求抑制政策的目标对象。建议对初次购房需求和改善型需求制定“最优惠”的支持政策，在公积金贷款、商业银行贷款和房屋相关税费等方面给予进一步优惠和支持。
（二）供给管理政策比需求管理政策更加重要
供给管理政策是解决初次购房需求和改善型需求、改善民生的根本举措，是促进房地产市场健康发展的根本途径。供给管理政策要从土地管理、成本管理和生产企业支持等方面着手，努力提供有效供给。
1、土地管理政策。要按照城市化和人口迁移方向适当增加一线城市住宅建设用地。在实行最严格土地管理制度的基础上，优化土地管理制度，调整城市建设用地地区布局和用途结构。土地指标使用不能简单按照行政区来分配和平衡，而要根据人口城市化的方向和规模进行必要的调整。
2、供给支持政策。要支持住房开发建设企业的健康发展。目前需要打压的是房价而不是房地产开发建设企业，不仅不能如此，还要进一步支持住房开发建设企业扩大生产，增加住房供给，提升市场竞争力。要在打击囤地、捂盘等行为的同时，支持住房开发建设企业的正常生产供给行为，优先满足流动资金贷款等生产性需求，进一步提高住房建设和有效供给能力。
3、成本公开政策。住宅成本公开是国外管理城市住房价格的重要措施。为了控制房价虚高和住房开发企业的超额利润，有必要借鉴国际经验，建立商品房成本公开制度，提高住宅价格结构的透明度。
论文关键词：宅基地使用权 资源优化配置 流转制度 农民集体
“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。”人为的从制度上禁止宅基地使用权向农村集体外转让，将使大量的宅基地闲置，反而不利于农民利益的保护，和土地资源的优化配置，并与经济规律相悖。因此，适时开放农村土地市场是一种必然的趋势，应尽可能按照市场规律处理农村宅基地使用权的转让。
一、还原宅基地使用权的用益物权属性
我国宅基地使用权建立在农村土地集体所有制的基础之上，一般情况下使用权受限必然伴随着所有权的强大。但目前在我国农村宅基地使用权受限的现象严重，集体土地所有权虚化。集体作为宅基地所有权人和农民作为宅基地使用权人的权利都受到国家宏观行政权力或政策影响，强调集体土地所有权的同时，利用相关所有权制度对宅基地使用权人的处分权能进行诸多不合理限制。但物充分发挥其使用价值才是人类社会市场化的真实追求。宅基地使用权作为用益物权，其目的在于发挥物的使用价值，激活物本身的市场经济性，提高其经济收益效用，即拥有其物者得自不使用，而使他人利用之，以收取利益（对价）。无其物者得支付代价而利用他人之物，而不必取得所有权。用益物权制度设计的目标就是促进使用价值的实现。我国公民与法人享有的土地权利并不是所有权，只是类似于所有权的使用权利。笔者认为，细化到宅基使用权时，只有还原宅基地使用权原有的用益物权属性，才能使宅基地使用权充分流转起来。应当丰富宅基地使用权各项用益权能，用合理的使用权制度来限制所有权的不当干涉，促进宅基地用益物权权能的全面回归。
二、重构宅基地所有权主体制度
宅基地所有权主体虚位是宅基地使用权流转存在的一大问题。虽然立法上授予“农民集体”以集体土地所有权主体的资格，但实践中，由于种种原因“农民集体”无力行使这种权利，基于所有权应有的对于土地的经营、管理权利形同虚设。所以，宅基地所有权主体的明确，要求对“农民集体所有”这个概念进行必要完善和补充。我国《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。“而行使集体所有权的主体呈现三级结构形态：属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于村农民集体所有的，由村内村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织代表集体行使所有权。”在现实中，大部分的集体经济组织并不存在或已不再健全，不可能再实现对其所有的土地的处分与管理。那么实践中处分和管理集体土地的权利就需要交于村民委员会行使。宅基地所有权之所以存在所有权主体虚位的情况，在于村委会等代表机构的成员在参与集体利益的选择时，权责不对等统一，权利由集体里的成员享有，而责任和利益由集体承担。此时就产生了，产生了机构成员滥用权力的可能性。笔者认为，乡镇级集体经济组织的所有权主体地位应予取消，而仅以村级农民集体作为土地所有权的唯一主体。农民集体对于其关于土地所有权的行使应该授权与本村内村民委员会或者集体经济组织，本着村民自治的属性，村委会应当有权负责本村集体所有的土地的处分与管理，享有农村土地流转所获得的收益。集体组织成员不能以个人身份行使集体土地所有权。
三、规范宅基地使用权取得制度
我国《土地管理法》仅从行政管理的角度对宅基地使用权取得进行规范，并未给宅基地使用权因何设定以答案。《物权法》第153条将宅基地使用权的取得、行使与转让交由其它法律规定，从而使我国宅基地使用权的设立和变更出现制度空缺。“物权法立法的重要目的是明确我国土地上的基本权利状态，”我国法律规制的不完备并不是因为立法技术层面有困难，因此构建合理的宅基地使用权取得制度是必要和可行的，对物权法进行修订和补充，以物权法的层面对宅基地使用权的取得标准，程序等先进行原则性规定，再在专门的宅基地立法中对具体的标准和具体实施程序进行详细规定。综上所述，笔者拟对宅基地使用权的取得制度进行重新梳理，并结合实践对完善宅基地使用权取得制度提出设想。
（一）宅基地使用权取得的强制登记制度
宅基地使用权具有一定的身份属性和成员性，即只能由集体经济组织的成员申请取得，流转要求以产权明晰为前提。根据第二次全国土地调查以来的相关数据显示，集体土地所有权证累计发证率刚刚过半数；集体土地使用权证累计登记发证率不足八成。《物权法》第31条关于登记效力的规定表明，如果处分物权不经有关登记机关登记就不发生法律上的物权效力，物权法明确规定宅基地使用权属于用益物权性质，民法的基本原理规定不动产物权未经登记不发生法律效力或者不动产物权未经登记不能对抗善意第三人。2008年7月1日起实施的《房屋登记办法》对全国范围内的房屋进行登记，该办法将登记的范围扩大至农村地域的房屋，但是我国《物权法》和《土地管理法》并没有明确规定对宅基地使用权的取得要强制登记。同时，散见于各种条例、行政法规中的宅基地使用权登记制度在实践中也缺乏配套的制度体系。这些问题的解决，必须依靠统一的登记和管理，这就要求建立城乡一体化的房产管理制度。笔者认为，应立法加强宅基地使用权的登记工作，建立统一的宅基地使用权强制登记制度，明晰宅基地使用权的权利主体及其权属范围。在立法上也应明确登记仅是农村宅基地使用权取得的成立要件，而非转让农村宅基地使用权的成立要件。同时做好变更登记和消灭登记的工作，打破现在农村宅基地使用权的流转障碍。与此同时，也应建立由上对下的监督制度，对强制登记进行审查。
（二）超标宅基地使用权有偿取得制度
在《物权法》的制定过程中，关于宅基地使用权是否应该有偿取得，存在三种争议：第一种意见认为，宅基地使用权是农民利益的最后一道屏障，在我国其取得应当具有无偿性；第二种意见认为，宅基地使用权不能无偿取得；第三种意见认为，我国的国情不可能对所有的宅基地都实行有偿使用制度，主张对保障基本居住的宅基地部分采用原有的无偿取得制度，对其它超标使用部分则实行有偿使用制度。笔者认为，宅基地使用权有偿取得是一种发展趋势。但在现有情况下不能一概而论，而应当只对超出基本居住范围的那一部分实行有偿使用制度。随着经济的发展，土地作为一种资源的市场价值越来越显现出来。再加上缺乏严格的土地管理规范，农村宅基地乱占和超标占用现象越来越严重。由于继承等现象的发生，也会造成一户拥有多处宅基地的情况。在此种情形下，继续坚持原有的宅基地使用权取得的无偿性显然是不合适的，会在一定程度上鼓励更多农民超标使用宅基地，影响整个农村土地资源配置的合理性。为了避免这种情况的发生，又基于我国的基本国情。宅基地使用权取得的原则应当设定为符合标准的宅基地取得应坚持采用无偿性，其他超标多占以及继承等方式获得的宅基地的取得采取有偿取得的形式。各个地区根据当地的情况，制定出收费标准，对超占多占的宅基地以补偿差价获得。这个标准应当不得低于该户农民多占的宅基地获得利益的程度。
四、确定宅基地使用权流转的对象和范围
我国法律规定的宅基地使用权具有一定的身份属性，只能有特定主体即农村集体成员才能申请取得。但笔者认为其肩负的社会福利性质和保障功能是相对于权利的取得而言的，农民在取得宅基地使用权以后，其对宅基地使用权的支配和收益权就不应该再受身份属性的影响。将宅基地使用权流转的对象和范围扩大到城镇居民，可能在最开始会出现城镇居民到农村投资置地的风潮，但最终宅基地使用权流转会回归到受市场因素的制约。在购买需求增加后，价格的上涨就会在此时对需求形成制约。那么对农村房屋和宅基地使用权的需求就不会是无限的，就不会必然出现扩大流转对象和范围后无法控制的局面。因此，宅基地使用权流转的对象和范围不应该仅仅局限于本集体经济组织成员内部之间，而应该在一般社会成员之间进行流转。
五、构建宅基地使用权流转制度
（一）宅基地使用权转让制度
如果宅基地使用权过多地流转给城市居民，会使宅基地的调控空间越来越小，必然影响本集体成员的生存利益。因此，在宅基地需要出卖的时候，应当优先考虑本集体成员的利益。《农村土地承包法》关于“其他方式承包”的规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”基于土地承包法的相关规定和土地承包方式实践中的可取之处，宅基地使用权流转时也可以参照此方式，即转让给集体以外人时参照上述规则进行表决。另外，由于宅基地使用权本身的身份属性，根据民法的基本原则，在同等条件下，应当赋予本集体内部成员优先购买权。农民出卖宅基地后，视为宅基地已经完成其承担的社会保障功能，不得再次申请宅基地。土地管理部门应当及时变更宅基地使用权登记，如果将来发生征地补偿安置时，买受方有权获得征地补偿。
另一方面，转让宅基地上房屋时，是否包括房屋下的宅基地使用权？设计宅基地上房屋转让制度时，有两个基本点，即“自由转让”和“地随房走”，允许宅基地上房屋单独转让，有利于保护农民的私有财产权，而“地随房走”则有利于国家对房地产的统一管理规制，减少房屋和土地分离引发的各种争议。现行相关法律在制定时，立法者基于权衡私人财产权保护和强制性规定，选择了宅基地使用权在住房转让时一并转让。《物权法》既然规定了农民对其在宅基地上建造的房屋享有所有权，那么理论上农民作为房屋的所有权人就应当享有完全的处分权能。而我国法律对宅基地使用权的转让是限制性的规定。⑩“根据‘地随房走’的‘房地一体’主义原则豘，如果只允许让渡房屋的所有权，而保留宅基地使用权，就会出现混乱的权利义务关系。因此，笔者认为，应当允许宅基地使用权与房屋的所有权一起转让，即转让宅基地上的房屋所有权时，意味着同时转让了房屋附着的宅基地的使用权。
（二）宅基地使用权租赁制度
在实践中，宅基地使用权的租赁可以参照合同法的相关规定进行。具体设计如下：第一，租赁原则。参照合同法的有关规定，农民出租宅基地上的房屋，期限为6个月以上20年以下的，应当视为同时出租了房屋所在宅基地的使用权。第二，租赁期限。宅基地使用权的租赁期限参照合同法豙规定不得超过20年，超过部分的宅基地使用权约定为无效。租赁双方当事人在合同期满以后，可以根据自愿原则选择是否继续签订宅基地使用权租赁合同，约定的租赁期限同前所述。第三，合同形式。宅基地使用权租赁合同约定的期限在六个月上的应当采用书面形式，出租双方未能采用书面形式的，视为不定期租赁宅基地使用权。
（三）宅基地使用权抵押制度
《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权，学术界有些观点表示：如果允许宅基地使用权抵押，那么一旦发生不能清偿的情况，债权人将行使抵押权，处置被抵押的宅基地使用权，宅基地使用权所承载的农民的房屋居住权将丧失殆尽。豜但笔者认为，如前文所述宅基地使用权作为是一种土地资源和生产材料，其本身具有财产属性，只有通过市场机制的调节才能发挥资源的最大效用，才能实现资源的优化配置。赋予宅基地完整的用益物权以后，其从法律上就符合流转的条件。同时允许宅基地使用权的抵押也符合我国房地一体化的原则。
在制度设计时，首先应当强制规定宅基地使用权的抵押登记，抵押登记为生效要件，而不仅是对抗要件。其次，抵押权的实现规制：享有抵押权的银行可以根据实际情况确定清偿和还款的方式，比如是一次性偿还的形式或是分期偿还的形式。债权债务到期以后，农户一旦出现不能偿还的情形，享有抵押权的银行应当给予一个适当的还款宽限期。在这个银行提供的清偿宽限期内偿还的，宅基地使用权恢复给农户。清偿宽限期届满以后，依然出现不能清偿的情形时，享有抵押权的银行给享有此宅基地所有权的集体一个回购抵押宅基地使用权的机会，回购价格由集体组织与银行按照合理的标准商议制定。同时，如果该集体组织放弃回购的权利，则此宅基地使用权可以由国家回购。国家回购该宅基地使用权以后，可以再选择通过一定的方式转回原集体所有。
（四）宅基地使用权继承制度
《土地管理法》规定农民对宅基地并不享有所有权，只享有使用权。根据继承法的相关规定：我国公民死亡以后，个人的合法财产允许继承人合法继承，而这个合法财产并不包括宅基地使用权，宅基地使用权不能被继承。然而宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能继承。然而，通常农民在宅基地上会建造房屋，房屋当然属于农民个人的合法财产，宅基地上的房屋属于被继承的范围。那么，在实践中就会出现这样的情况：如果在享有宅基地使用权的农民死亡时，集体组织将宅基地收回，死亡农民的继承人就无法处置宅基地上其继承下来的房屋。如果所在地乡级政府批准将死亡农民宅基地上的房屋出售给其它符合条件的农民，那么房屋所在的宅基地使用权也就随之转移了。此时死亡农民的继承人继承的只是随着房屋流转的宅基地的使用权利，而并不是对宅基地使用权的继承。由于继承人可能是城镇居民，这样的情况就不足以保护继承人合法权益。赋予宅基地使用权完整的用益物权属性，则此种转移方式就是宅基地使用权作为土地用益物权的内在要求。
关键词 村集体经济组织 财会管理 存在问题 完善对策
改革开放尤其是近几年以来，随着新农村建设及相关服务措施的推进，各地农村经济得到了快速发展，农民收入和生活水平不断提高。农村财会管理问题是制约农村经济社会发展的重要因素，同时也是广大农民群众关注的焦点。因此，各级政府制定了一系列法规、制度和政策，实施了民主监督、财务公开、村账乡管、村（居）委审计等制度，使农村财会管理水平有了较大改观，但农村财会人员业务水平低下、村级财会管理较乱、农村集体资产流失等问题仍屡见不鲜，这些问题直接影响了农村经济发展、党群关系和社会稳定。因此，如何采取有效措施解决农村财会管理问题、提高农村财会服务效率迫在眉睫。
一、村级组织财会管理的内容和特点
村集体经济组织（简称村级组织），是指全体村民以主要生产资料集体所有的形式组成的，实行独立核算、自负盈亏的以从事经济活动为主，同时兼有社区管理职能的农村基层管理单位。目前，农村实行的是以为基础，以村集体统一经营和家庭分散经营“统分结合”的双层经营体制。农村财会管理，一般是指村级组织财会管理。村集体经济组织既要从事生产经营活动，又要从事社区服务活动，涉及到很多经济和财会问题，必须进行全面系统准确地反映和总结，并依此进行决策、计划、控制和监督。因此，农村财会管理主要就是指村集体经济组织的会计核算、内部控制、财务管理和审计监督等工作。
目前，一些村一级集体经济规模还较小，业务量不大，所以村财务管理和村会计管理往往合二为一，通称为“村财会”。村财会管理的核心任务是维护村集体及其成员的合法权益，促进村集体经济发展，所以要实行民主管理和财务公开，并实施必要的审计监督。
（一）村级组织会计核算的内容和特点
村集体经济组织会计是以货币为主要计量单位，对村级组织的经济活动（资金运动）进行核算和监督的经济管理活动。
村集体经济组织会计的对象是村级组织中能以货币计量的经济活动（资金运动），包括资产、负债、所有者权益和收入、支出和收益等六个方面内容（会计要素）。这六个会计要素构成了村级组织“资产负债表”和“收益和收益分配表”的基本内容。
村级组织的资金运动不同于村办集体企业、农场和农户的资金运动，但与它们存在一定联系。例如，村级组织有来自村办企业或农场、农户上缴的利润和承包费，也可能有对这些经济单位的投资等。村级组织会计只核算这些承包收入和投资支出，而不核算这些经济单位内部的经济活动。
村集体经济组织会计作为管理经济的具体活动，受村级组织自身经营形式和经济活动的特点、内容所制约和决定。与其他行业的会计主体相比，现阶段村级组织的会计核算具有以下特点：（1）核算内容的复杂性。（2）核算形式的多重性。（3）核算方法的特殊性。村级组织的会计核算和管理主要应围绕经济承包合同来进行。另外，村级组织会计核算的方法和体制还因受到当地经济管理体制和经济发达程度的制约而体现出不同的特色。
（二）村级组织财务管理的内容和特点
在市场经济条件下，村集体经济组织财务既体现为财务活动（资金运动），也体现为财务关系。
村级组织要开展生产经营和社会管理活动也必须拥有一定的资金。资金是村级组织开展生产经营和社会管理活动过程中各种财产物资的货币表现。村级组织在生产经营过程中，形成了资金运动（即“资金流”）或财务活动。它是村级组织财务管理的主要内容。从广义角度看，村集体经济组织的财务活动（资金运动）包括资金筹集、资金投放、资金耗费、资金收回、资金分配五个方面内容。从狭义的角度看，村级组织财务活动主要包括筹资、投资和净收益分配三个方面。
村集体经济组织资金运动的每一个方面，表面上看是钱和物品价值的增减变动，其体现着村级组织与相关各方的经济利益关系。这种经济利益关系就是财务关系。村级组织的财务关系主要包括与国家、投资者、债权人、被投资者、债务人之间财务关系，也包括与各承包（承租）单位、承包户的财务关系，还包括村级组织内部成员之间的财务关系。
所以，财务管理是村集体经济组织根据相关财经法规制度，按照财务管理的原则，组织财务活动、处理财务关系的一项经济管理工作，是村级组织运营管理的一个重要组成部分。
村级组织的资金流转具有两重性：首先，村级组织社区管理活动中的资金流转，与行政事业单位资金收支流转的性质相同。其次，村级组织经营性活动中的资金流转，与企业资金流转的性质相同。因此，村财务管理的范围，从涉及的内容看，有农业财务活动、工业企业财务活动（下属加工企业）、非营利组织的财务活动（村行政管理和社区服务）、基本建设财务活动等多个方面多个层次。
在村经济和社会事务的管理中，财务管理和会计的对象都是资金及其运动，但管理的角度和方式却不同。会计核算侧重的是对经济活动的反映和控制，侧重的是村资金运动所体现的信息流；而财务管理侧重的是有关村资金运动本身的预测、决策、计划、控制和分析。
由于目前多数村级会计与财务管理工作往往合而为一，财会工作一起抓。因此，村级组织财务管理和会计应相互协调，相互配合，共同完成加强集体资产管理，实行民主理财，确保村级财务正常运行，提高资金使用效率，促进集体经济发展和农民增收的任务。
二、当前村级财会管理工作中存在的问题
由于各地的经济社会发展情况不同，财会管理的条件和水平各异，所以，当前各地采用的村级组织财会管理模式也不尽相同。具体有以下几种模式： （1）自管式。这种模式下，由村级组织自行委派财会人员管理资金和账务，进行日常核算和管理。具体实施方式又有：村财自管、村账乡监、村账站审。（2）代管式。即实行村账乡管。在不改变村级组织资产所有权、审批权、使用权、收益权的前提下，经村级组织表决同意，由乡镇会计集中核算中心、会计服务中心或会计管理站，全面负责处理村会计业务，进行会计集中核算，即记账，集中管理。（3）会计委派制。由乡镇统一向社会公开招聘会计人员，经择优录取、集中培训后统一委派到各村组从事会计工作。（4）委托中介机构记账。（5）村间互助管理。（6）统管式。在这种模式下，不仅村集体的会计核算由乡镇代为处理，而且内部控制、财务管理工作的一部分或大部分也由乡镇统一管理。但是，在实际工作中，由于机制不完善，农村财务管理不规范等使当前农村财务管理仍面临着种种困境。
（一）管理制度不完善，会计核算不规范
当前一些农村基层组织财会管理还较混乱，一些村级组织在进行账目处理过程中，没有严格按相关制度进行，甚至相关总账与明细账处理也迥然不同。账目混乱，财务收支不明确，存在部分收入未入账。财务资料和会计档案保存管理混乱，直接导致无法正常开展账目的核对查证工作。所以，亟待加强规范化治理力度。
一些农村基层组织中，财会人员没有经过专业培训学习，会计兼出纳现象比比皆是，一人说了算，缺乏有效的监督与约束机制，助长了一些基层干部、现象发生。一些村级组织会计责任意识和职业道德淡薄，做账时，账目中多记、少记、漏记及随意调账等违规状况比比皆是。
（二）财务人员素质偏低，财务监管力度薄弱
从管理机构角度来说，乡镇经管站是村级财会的主要监管部门，但它缺乏行政强制措施，再加上一些村级组织中缺乏民主理财监督的严肃性，致使村级组织财会实际工作中出现的问题很多。主要有：一是违规设立账外账。如有些村土地管理经费实行单独建账，未纳入村统一财务核算。二是票据管理不规范，存在村干部自领收据和收据保管不完善的情况。三是原始凭证不规范，白条抵库和坐支行为存在较多。
农村经济监管者主要是农民，很难采用相应的行政手段。虽然设有村民民主理财小组，但村民受教育程度较低，缺乏对本村财务运作主动监督的意识和维权意识，大多数村没有审计组织。
村级财务人员专业知识偏少，普遍年龄老化，业务水平差，甚至一些不具备基本财会素质的人员也进入了财会岗位，长期采用“单式流水账”，仅记录现金收支，造成无法稽查考核。
随着村级经营活动开展越来越多，农村债务呈现增长趋势，一些村级组织债务及物资管理手续不全，呆账坏账较多。
三、完善村级财会管理工作的对策建议
（一）建立健全各项财会管理制度
在贯彻执行党和国家相关财经政策与法令的前提下，建立和完善并严格执行村级财会管理的相关制度，当前尤其要建立简明、规范、适用的内部控制制度，着重抓好民主管理和财务公开制度、现金及银行存款管理制度、债权债务管理制度、资产台账管理制度、票据管理制度、财会人员管理制度、村干部离任审计制度、“一事一议”筹资筹劳管理制度、会计档案管理制度、财务开支审批制度等财会管理制度的建设和完善。要规范财会工作流程，管好村级组织的财产物资，确保会计信息处理工作有条不紊地进行，提高财会工作的质量和效率，促进各项计划的完成。
（二）贯彻落实民主监督、财务公开
农村财会管理工作关系到广大农民群众的切身利益和农村社会的稳定。因此，实施民主监督、财务公开至关重要，要充分发挥村民民主理财和监督小组的作用，不定期对财务的来龙去脉进行检查，让更多的村民参与到农村财务的管理中，以保护自己的合法利益。要统筹兼顾，正确处理好国家、集体、个人三者利益关系，处理好村集体内部各行业、各经营层次之间的经济利益关系及与投资者、被投资者、债权人、债务人的财务关系，贯彻按劳分配原则，兼顾按资分配，搞好经营成果的合理分配。管好各种合同的签订、结算和兑现工作。
（三）乡镇相关部门要加大管理和监督力度
乡镇相关监管部门要加大对村级组织财会管理工作的监管力度，成立财务监察委员会，建立审计小组，安排具有相应资格能力的专业人员不定期对村级组织的财务进行审计，及时发现并解决问题。这是保证村级组织各项经济活动真实性、合法性、合理性的有效手段，也是确保经济计划、财务预算贯彻落实的重要方法，同时也是防范和控制经济风险、财产损失和腐败现象的得力举措。
（四）加强财会人员培训，提高财会人员素质
一些农村地区相对欠发达，信息获取可能会滞后，因而可以通过开展专题财会专业讲座和培训班等途径使相关财会人员普及财会政策和专业知识，不断提高农村财会人员素质。从而促进农村财会人员利用会计和财务管理专业手段和方法，认真做好经济核算工作，开源节流，努力增加收入，不断降低成本，防范和控制财务风险，改善经营管理，扩大集体积累，管好、用活村级组织的各项资金，保证资金的顺畅流转，提高资金的使用效益，积极参与经营决策，加强内部控制，指导和帮助承包户、农民专业合作社、村办企业以及村事业单位搞好会计核算和财务管理，提高业务水平，为农户提供成本、价格等经济信息和经营咨询，进行经营指导，促进生产发展。
（徐洁单位为嘉兴学院商学院；张惠忠单位为嘉兴学院商学院会计系）
[作者简介：徐洁（1993―），女，浙江淳安人，嘉兴学院财务管理专业。张惠（1966―），男，浙江海宁人，嘉兴学院商学院教授，研究生导师，中国注册会计师，二级理财规划师，会计系主任，财务管理研究所所长。]
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[3] 张彦辉.当前农村财务管理中存在的问题、原因及对策[J].农村经济与科技，2011（7）：146-147.
【关键词】楼市调控 房地产 发展趋势
为了进一步调控房地产业，保证其健康发展，我国政府颁布了相关政策或者法律法规，力图控制当前我国房价上涨过快的发展趋势。2011年，国务院颁布了“国八条”，将之前的房地产法令作了进一步细化，巩固和扩大了房地产业调控发展的新成果，这些政策的直接后果，就是我国的商品房大量堆积，库存增加，房地产企业难以盈利，甚至无法收回成本。尤其是在一些发展较快的城市，商品房的销售面积更是不断下降。作为我国经济发展的支柱行业之一，房地产业的停滞不前，对我国的国民经济发展造成了一定负面影响。
在当前楼市政策地不断深入下，房地产业的发展已经不是某个企业所能控制的，而是整个行业发展的必然趋势。下面，笔者将对当前楼市调控背景下，我国房地产行业的发展趋势进行深入探讨。本论文的研究对于未来房地产业的发展及研究过程会产生一定的启示。
房地产业的规模化经营不断深入
在国家的楼市调控背景下，我国的房地产业发展情况发生了重大变化，规模化经营的趋势不断深入。进入新世纪以来，我国对房地产的需求量，特别是普通住宅及经济适用房的需求量进一步提高，这导致我国的房地产业发展过热。同时，房地产的市场准入门槛进一步降低，很多小型的、并不具备相应资质的企业也跻身于房地产行业。但近几年来，我国的房地产业供大于求，市场竞争越来越激烈，中小型房地产企业面临着巨大的发展压力，很多企业已经濒临破产。此时，国家出台相关政策，例如国家制定了商品房预售政策等，保证房地产企业能够获得足够的发展资金而正常运营。房地产业的规模化经营已经成为我国房地产行业发展的必然趋势。据我国新华社消息，2013年我国又大约30家房地产企业的销售额突破百亿元，总的销售额早已经突破8000亿元。
同时，由于我国当前房地产行业发展缓慢，不少企业开始相互抱团，共同应对危机，各种行业论坛不断建立，尤其是中国地产金融拓展联盟的成立，为各个会员提供了最大的房地产项目池，同时为其发展提供了必要的资金，从最大程度上满足了金融拓展联盟中各种会员的生存发展需求。在当前楼市调控背景下，我国的房地产行业的规模化经营趋势将会进一步提高。
房地产行业内的资产质量将会进一步提高，其运作能力也会进一步加强
对房地产业资产质量的理解，我们可以从两个方面进行：第一，土地的质量。第二，资产配置的能力。但就当前我国房地产业的发展情况来看，大部分房地产企业都只关注土地的储备量，而忽视了土地的再次利用。大部分房地产土地，都不能进行延续开发。从资金方面来说，2011年我国房地产上市企业的资产负债率的平均值为63.58%，已经突破了最大资产负债比例，对房地产业的健康发展造成了严重威胁。而在当前楼市调控背景下，我国的各个房地产企业将会面临着更加严重的资金缺乏状态。如何筹到更多的发展资金，保证其顺利发展，已经成为我国房地产企业面临的重要发展任务之一。
这就要求房地产企业进行改革创新，扩大融资渠道，提高其运作能力。首先，房地产企业应该加强自己的信誉建设，提高自己的信贷能力，确保能够贷到必要的发展基金。其次，部分房地产上市公司要进行股票发行，提高自己的融资能力。除此之外，还可以发行相关的债权等。最后，要采取各种积极的措施，帮助REITS在中国房地产行业实现落地。这就需要我国各个部门，包括建、财税、证监、保监、银监等部门建立联动机制，共同为REITs提供配套发展环境。
房地产行业的深度并购趋势将会进一步加强
自2010年以来，国家的房地产调控政策进一步加强，手段也在不断提高。为了应对这些政策，我国房地产企业的并购实例正在不断增多。相关数据显示，近2010年，我国房地产业的并购实例有84起，占我国全部行业并购实例的13.5%，并购金额超过3亿美元。当前，我国房地产业的并购实例还在不断地深入。一些中小房地产企业发展能力有限，创新能力不足，在行业竞争中败下阵来，被一些较大的房地产企业所吞并。并购和融合已经成为当前我国房地产企业突破发展瓶颈的中重要发展策略之一。除此之外，原先房地产行业内一些并不以房地产为主导产业的企业逐渐退出房地产行业，这进一步推动了房地产并购的步伐。
4.商业地产发展较快，发展空间进一步加大
随着国家各种限购令的不断出台，住宅性地产面临着较大的困境，很多住宅地产不断囤积。但我们必须注意到一点，国家的各项房地产政策都是针对居民住宅的，而商业地产并不在限购的范围之内。因此，商业地产受到了各个房地产企业的重视，面临较大的发展机遇及挑战。同时，经济的不断发展使我国的消费水平也在不断地提高。到目前为止，我国的国民生产总值已经逐渐超越日本，成为世界上重要的经济体之一。居民的消费水平的不断提高，房产的购入能力也在不断地提升。
但随着所有的房地产开发商的目光聚焦于商业地产上，我国的商业地产面临着巨大的发展挑战。要想在激烈的竞争中占据主动地位，各个房地产企业必须进行创新。这就要求各个房地产企业必须充分考察当代消费者的生活需求，考虑不同的消费阶层的消费需求，制定最合理的发展策略，例如创新商业地产的设计模式等。
与其他行业不同，房地产行业的投入较大，风险较高，受市场经济的影响也较大。因此，房地产业在当前的楼市政策下面临着较大的发展困境。
新形势下房地产企业必须在变革中求发展
为了进一步活跃房地产市场，提高经营效益，房地产企业必须加快变革。首先，要加快改革发展机制，通过制定相关的法律法规和制度等，保障产权，推动我国房地产企业的合理、健康发展。其中，房地产法律法规是企业转型的重要推力，同时也是企业转型和正常运行的重要的法律保障。各种法律法规的有效实施，可以防止房地产发展过程中投机现象，保障各项权益，而制度则是房地产企业改革发展的重要制度保障，例如土地管理制度、税收制度及房地产销售制度等。另外，只有具备产权的房地产企业，才能享有更大的自主经营权，促进产业发展的转型与升级。
总之，在当前的楼市调控政策下，我国的房地产企业面临着巨大的发展挑战，同时又面临着较大的发展机遇。进一步优化房地产的产业结构，吸引更多的资金投入，是当前我国房地产业的发展任务之一。同时，房地产企业必须改变自己的经营管理方式，促进集约化经营管理模式的深入，调控其发展方向，将房地产数量的增长转向性价比的提高。这样一来，房地产企业才能在危机中找到发展机会。同时，各个房地产企业必须积极转变发展思路，创新发展模式，加快产业进步与技术创新，从企业发展的长远利益出发，提高自己的社会效益等。相信未来，我国的房地产企业一定能得到更好、更快的发展，为国民经济发展作出的更大的贡献。
参考文献
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关键词：中央政府；地方政府；耕地保护；耕地价值；演化博弈
中图分类号：F323文献标识码：A
收稿日期：2016-06-23
作者简介：张长青（1964-），男，哈尔滨人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，研究方向：数量经济学；陈东旭（1992-），男，兰州人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济；李晓亮（1991-），男，黑龙江依兰人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济。
基金项目：黑龙江省经济社会发展重点研究课题，项目编号：15024；国家社科基金项目，项目编号：14BJY108；黑龙江省教育厅新农村科技服务计划项目，项目编号：1155xnc209。
改革开放以来，我国农村耕地所有权与经营权的分离极大地提高了农村生产效率，农村经济得到了迅猛发展。但是，由于农村耕地的比较收益低下，随着经济改革的不断深化，耕地资源逐年减少已是不争的事实，这种趋势给社会带来了不良后果：一是城镇化进程不断侵占耕地，而城市土地使用效率低下和土地闲置现象普遍，耕地资源浪费严重；二是农村耕地资源的大量流失致使直接依附于耕地的农民利益受到侵害，激发了社会矛盾与冲突，损害了政府的威信；三是中央政府不断增加耕地资源配置效率的制度供给，增加了政府监督、查处等行政协调成本以及市场协调成本。基于耕地价值的角度，本文运用博弈理论分析中央政府与地方政府在耕地保护过程中的得失，试图为我国的耕地保护提供一个新的观察视角。
一、耕地保护与耕地价值构成的测算
关于耕地保护问题，国内相关学界围绕耕地保护制度和政策展开研究时，主要着眼于对各级政府在耕地保护过程中追逐局部利益的表层机理和目前制度框架下存在的外因障碍进行分析；同时，针对各利益相关主体在耕地保护过程中的本身意愿，以及在这一意愿支配下的博弈行为进行研究也有涉及。但是，明确耕地资源价值，以耕地价值为基础分析中央政府与地方政府的行为博弈研究却鲜有涉猎。耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，由于各利益主体的社会地位及其决策、监督和信息存在差异，使各利益主体在围绕耕地保护博弈中的行为以及诉求各不相同。由于中央政府和地方政府的效用函数、利益诉求和政策取向非一致性，以及在耕地价值的认识上存在的差异，中央政府和地方政府在保护耕地过程中的博弈是导致耕地保护政策呈现效率低下的主要原因。
目前，国内学界对于耕地价值构成还没有形成统一观点，但进行了一些有益的研究。如蔡运龙等（2006）认为耕地资源应包括经济产出功能、生态服务功能以及社会保障功能，与其相对应的经济产出功能用耕地的市场价值来度量，并尝试性用市场价格来评估耕地资源的生态服务功能和社会保障功能[1]。本文借鉴其耕地资源价值评价方法（见图1），把耕地资源价值界定为经济产出价值、社会价值（包括社会保障价值和粮食安全保障价值）和生态价值，并以此构建征地补偿标准，计算公式表示为：
VG=V1+V2p+V2q+V3（1）
其中VG代表单位面积的耕地价值，V1代表单位面积耕地的经济产出价值，V2p代表单位面积耕地的社会保障价值，V2q代表单位面积耕地的粮食安全价值，V3代表单位面积耕地的生态价值。
（一）耕地价值中的经济产出价值
耕地资源的经济产出价值是指耕地作为农业生产资料的市场价值，它既是耕地发挥生产资料这一最基本功能的价格体现，也是耕地个人权利价值的重要组成部分，包括农产品纯收益价值和农产品社会平均利润修正值，计算表达公式为：
V1=（Rn+Rm）/R（2）
其中，Rn是耕地的农产品纯收益；Rm是政府对于耕地的补贴；R为贴现率，计算全国的单位面积耕地产出值，可得V1829万元/公顷。
（二）耕地价值中的社会价值
1.耕地的社会保障价值。我国耕地的社会保障价值是农民生存安全保障权利的价值体现，耕地具有代替政府的社会保障资金而承担保障农民个人生存和后代延续的最基本价值，也是耕地所有权在农民生存安全上的体现。目前，我国在城市建立了基本的社会保障体系，而农村的社会保障体系并不完善，耕地对于农民而言是一种重要的社会保障资料。计算表达式为：
V2p=Er/（S×R）（3）
Er=（P1×Eu）/P2（4）
其中，Er为计算出的政府为农村居民个人提供的社会养老保险金；S为人均耕地面积；R为贴现率；Eu为政府为城镇居民个人提供的社会基本养老保险金；P1为农村居民家庭人均收入；P2为城镇居民家庭人均收入。根据中国统计年鉴（2012），Eu为15 56179亿元，P1为10 990元，P2为26 958元。根据式（4）计算得到Er为6 344亿元，全国耕地面积为12 17159万公顷；按35%的贴现率折算，根据式（3）得出全国单位面积耕地的社会保障价值为1489万元/公顷。
2耕地的粮食安全保障价值。耕地的国家粮食安全保障价值是指中央政府从国家粮食安全战略考虑，通过土地利用规划、实施土地整治等方式，确保耕地数量和质量得以实现的价值部分。由于当前耕地的生产资料价格不能体现国家每年对耕地保护的支出，故国家保护耕地的支出需要通过国家对占用耕地收取的费用和保护现有耕地所必要的耗费计算[2]，计算表达式为：
V2q=（W+Z）（5）
其中W为国家对占用耕地收取的费用，Z为保护现有耕地所支出的费用。
国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税，新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费等。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（2008），耕地占用税的税额按实际占用的耕地面积（以县为单位）计税，2008年全国人均耕地面积为135亩/人，算数平均税率为24万元/公顷。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），本文选取第9等的17万元/公顷作为全国新增建设用地有偿使用费标准，选取10万元/公顷作为全国耕地开垦费标准，W24+17+10=51万元/公顷。保护现有耕地所支出的项目主要有灾毁耕地的复垦费用、基本农田指示牌费用，以及耕地的遥感动态监测费用等，Z值为0008万元/公顷，由于Z值过小，在此忽略不计。
综上，全国单位面积耕地的粮食安全战略价值为：V2q51万元/公顷。
（三）耕地价值中的生态价值
国际上对于生态资产价值的确定主要是运用个人消费偏好和替代原理为评估理论基础，本文采用支付意愿（WTP）来测算，计算公式如下：
V3=∫0TmaxdT1+exp（-α0-βX-cT）（6）
其中V3为单位面积耕地的生态价值，X为影响受访者支付意愿各变量的平均值，β为除投标量外其他影响因素变量的回归系数，T为设定的投标值，c为投标值变量的系数。根据唐建（2013）测算[3]，城市居民对于耕地环保价值的支付意愿为3092元/（人/年），根据中国统计年鉴（2012），全国城镇人口数为71 182万人，全国耕地面积为12 17159万公顷。在WTP方法下，2012年全国耕地资源生态价值为1 80827元/公顷，按35%贴现率折算，全国单位面积耕地的生态价值为517万元/公顷，由此可得全国单位面积耕地价值为829+1489+51+517=7935万元/公顷。
二、中央政府和地方政府有关耕地保护的博弈
中央政府是耕地保护政策的制定者和耕地保护行为的最终监管者，对于保护耕地的利益诉求主要来源于经济价值、生态价值以及社会价值。中央政府对于耕地保护的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展，其决策是以全社会福利最大化为原则的，也是按照总体收益最大化行为规则制定耕地保护政策的。作为区域经济发展和地区资源的保护主体，地方政府既是耕地保护政策的直接执行者，又是耕地转让的直接利益获得者，地方政府的行为选择是耕地保护政策能否实施得当的关键性因素。地方政府有关耕地保护的行为决策往往与中央政府目标相左，这主要源于社会整体的福利最大化并不意味着每一个区域的福利最大化，区域经济发展目标的内在要求驱动地方政府在招商引资过程中往往选择廉价提供土地，地方政府过度注重耕地的转让以达到财政增收的现实需要。另外，地方官员受财政、经济竞争激励和软预算约束的影响，而具有政治晋升和政治收益的双重特征[4]，在以GDP为主要考核指标的体制下具有强烈推动本地经济增长的愿望。因此，地方政府与中央政府的互动博弈成为影响我国耕地保护政策能否有效实施的关键性因素之一。
（一）演化博弈的构建
基于中央政府与地方政府之间的行为选择及其策略组合进行演化博弈分析，现就中央政府和地方政府的博弈作出如下假设：
博弈参与主体：中央政府和地方政府，双方皆为有限理性。
行为策略：中央政府有两种策略行为可供选择：一是“重视耕地保护”，即根据耕地价值完善惩罚手段和激励机制；二是“不重视耕地保护”，即对现有状态消极默许。地方政府的有两种策略行为选择：一是“保护耕地”，即地方政府认真执行中央政府的耕地保护政策，对耕地进行保护；二是“不保护耕地”，即在中央政府明令禁止的情况下，依然违法或违规转让耕地。
行为策略选择比例：在博弈初始阶段，假定中央政府选择重视耕地保护的比例为p，而选择不重视耕地保护的比例为1-p；地方政府选择保护耕地的比例为q，选择不保护耕地的比例为1-q。其中，p与q皆为时间t的函数。
效用分析：中央政府的效用即意图通过保护耕地所达到的目标，是通过对现行制度进行改革性创新，提供集约使用耕地的激励机制，提高耕地资源的配置效率，即通过能充分实现耕地价值的制度创新，保障社会稳定、维护粮食安全战略，保护生态环境。地方政府的效用，一是尽可能在政策允许范围内获得耕地征用收入，以充实地方财政；二是通过执行中央政府的指令获取政治绩效。
博弈双方的收益矩阵见表1。其中，M为在地方政府选择保护耕地时中央政府的收益，M=V2p+V2q+V3；E为中央政府给予完成区域内粮食产量和绿化面积指标的地方政府财政补贴和政治嘉奖；F为中央政府对违规的地方政府处以的政治处罚；r为中央政府对地方政府转让耕地所得的处罚比例；N=Ps-Pb，其中Ps为土地市场价格，Pb为征地补偿价格；α为土地有偿使用费上交中央财政的比例，1-α则为土地有偿使用费留在地方财政的比例；r（1-α）N为中央政府对违规的地方政府处以的罚款；C为地方政府为保护耕地所付出的成本。
表1中央政府和地方政府博弈的收益矩阵
中央政府x[][ZB（]地方政府y
保护（q）不保护（1-q）
重视（p）
M-E，E-C
αN+r（1-α）N+F-E，（1-r）（1-α）N-F+E
不重视（1-p）
M，-C
αN+r（1-α）N，（1-r）（1-α）N
中央政府选择重视耕地保护的期望收益为：
EUxp=q（M-E）+（1-q）[αN+r（1-α）N+F-E]=qM+αN+r（1-α）N+F-E-qN-qF
中央政府选择不重视耕地保护的期望收益为：
EUx1-p=qM+（1-q）[αN+r（1-α）N]=qM+αN+r（1-α）N-qL
中央政府在混合策略下平均期望收益为：
EUx=pEUxp+（1-p）EUx1-p=pF-pE-pqF+qM+αN+r（1-α）N-q[αN+r（1-α）N]
得出中央政府选择重视耕地保护的复制动态方程为：
dxpdt=p（EUxp-EUx）=p（1-p）{（1-q）F-E}
当dxpdt=0时可以得到中央政府的全部稳定状态：p*=0，p*=1。
地方政府选择对耕地进行保护的期望收益为：
EUyq=p（E-C）+（1-p）（-C）=pE-C
地方政府选择不保护耕地的期望收益为：
EUy1-q=p[（1-r）（1-α）N-F+E]+（1-p）[（1-r）（1-α）N]=pE-pF+（1-r）（1-α）N
地方政府在混合策略下平均期望收益为：
EUy=qEUyq+（1-q）EUx1-q=pE-pF+（1-r）（1-α）N-qC+pqF+q（1-r）（1-α）N
得出地方政府选择对耕地进行保护的复制动态方程为：
dyqdt=q（EUyq-EUy）=q（1-q）[pF-C-（1-r）（1-α）N]
当dyqdt=0时可以得到地方政府的全部稳定状态：q*=0，q*=1。
（二）博弈的动态演变趋势及稳定性
综合上述分析得到系统的五个均衡点：（0，0），（0，1），（1，0），（1，1），（p*，q*），其中p*=L+CF，q*=1-EF。根据Friedman[5]提出的方法，演化系统均衡点的稳定性可由该系统的Jaconbian矩阵的局部稳定性分析得出，系统的Jaconbian矩阵为：
J=K（p）pK（p）q
L（q）pL（q）q=（1-2p）[（1-q）F-E]-Fp（1-p）Fq（1-q）（1-2q）{pF-C-（1-r）（1-α）N}
为了使博弈分析结果更具说服力，现代入具体数值进行分析。由于耕地的社会保障价值V2p=1489万元/公顷，粮食安全价值V2q=51万元/公顷，生态价值V3=517万元/公顷，所以M=7106万元/公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004），征地补偿价格有两种确定方法：一是按耕地前三年平均年产值，二是按耕地粮食产量的前三年平均年产值。根据王仕菊（2008）计算耕地平均年产值16 1959元/公顷，乘以耕地租赁年限30年，征地补偿价格Pb为486万元/公顷。
根据《全国工业用地出让最低价标准》（2006）来确定耕地的市场价格，全国耕地的平均市场价格Ps约为100 万元/公顷[6]。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。即α=03，1-α=07。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）对于违反《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的处以罚款，罚款额为非法所得额50%以下。本文以违法所得额的50%作为处罚标准，即r=05。根据雅克比矩阵的局部稳定分析法，对这5个均衡点进行稳定性分析，显然（p*，q*）一定不为ESS。结合参数F的取值范围，分析不同情况下4个局部均衡点成为ESS的可能性。
（三）博弈结果分析
1.当F>E且F>1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表2所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚大于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，同时大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府和地方政府都无法趋向于一个稳定点。
2.当F>E且F
3.当F1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表4所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚小于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，且大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府的行为选择将全部趋向于不重视耕地保护， 地方政府群体的行为选择将全部趋向于不保护耕地。系统演化过程如图3所示，系统从任何初始状态出发都将收敛到O（0，0）。
4.当F
综合上述4种情况的分析，系统演化稳定策略ESS为O（0，0）和B（1，0），不难看出无论F与E和1799+C的大小关系如何，中央政府和地方政府的演化博弈始终都不会趋向于均衡点A（0，1）与C（1，1），即使中央政府以p=1的概率选择重视耕地保护，在初始阶段达到均衡点C（1，1），但在该均衡点的局部均衡是不稳定的，系统演化的长期均衡趋向于均衡点O（0，0）或B（1，0），即所有地方政府都趋于选择不保护耕地。
三、结论与政策建议
通过演化博弈分析可以看出无论中央政府选择何种策略，地方政府都会逐渐演化为选择不保护耕地。即使中央政府在短期内可以通过加强惩罚力度、提高奖励来促使地方政府加强耕地保护，但经过长期的博弈，地方政府仍会趋于不保护耕地，且通过转让土地来达到财政增收的目的。这说明中央政府长期单纯地对地方政府耕地保护进行激励或惩罚作用不大，即现行政策存在短期性和低效性。这就应证了目前各地方政府过度追求耕地的转让价值，地方官员不仅利用转让耕地来获得财政收入，在以GDP为主要考核指标的体制下，也往往倾向于转让耕地来促进本地经济增长从而获取政治嘉奖。究其原因，一是中央政府和地方政府在现有耕地保护制度下往往有不同的目标选择，目标偏离的主因在于耕地的社会价值和生态价值，这导致了中央政府在耕地保护过程中采取简单强制行政指令手段的失效。二是耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，将耕地保护博弈局限于中央政府和地方政府间，仅靠中央政府对地方政府的约束管理，虽然在局部地区短期内可以促使地方政府对耕地进行保护，但是从长期看仍然难以达到保护耕地的目标。因此，为实现对耕地进行保护的目标，应在以下方面进行制度改进。
第一，中央政府首要的任务是明晰耕地保护的责任，将实现耕地的社会价值和生态价值纳入对地方政府的政绩考核体系，以期实现两者目标一致化。
第二，中央政府必须对现有制度进行改进，同时应注重地方政府在制度供给中的重要作用。由于耕地保护政策效率的低下，中央政府和地方政府追求目标发生偏离的现象是一种制度非均衡表现。目前，中央政府不断加大耕地保护政策的制度供给，在非均衡发生时存在经济盈利的机会条件下就会出现制度变迁的过程（曲福田等，2002）。
第三，地方政府作为耕地保护政策的执行者也是最直接的受益人，土地收入已成为地方政府的重要财政收入来源。因此，要运用市场机制来提高配置耕地资源，改变目前地方政府作为建设城市建设用地的实际经营者和土地实际拥有者的角色，以彻底杜绝地方政府廉价征用耕地，然后高价出让耕地的经营管理制度，减小地方政府以行政方式违反规划批地获得收益的激励。
第四，重视对用地单位、农村集体组织和农户在耕地保护中的地位，给予农户和农村集体组织更多的政策支持，彻底解决耕地资源产权主体界定不清的问题，以期合理分配耕地占用收益。
参考文献：
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论文摘要：我国现阶段农村的社会保障制度建设严重滞后于城市．这除了过多地依赖于政府财政投入的、二次分配的和外部的支持方式外，主要是未能真正启动广大农村家庭和农村集体经济资源的内生性活力。通过全面实行土地资本化，构建“以土地换社保”的农村社会养老保障模式。有助于农村社会保障制度建设。
论文关键词：社会保障；社会养老；农村；制度设计
党的十六届六中全会提出了到2020年实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的目标，其关键是农村社会保障制度建设要有重大突破，尤其是农村社会养老保险制度，必须在运作机制、覆盖人群、负担能力、保障水平等方面转变到社会主义市场经济的制度框架之下，在深化改革中得到完善与创新。但我们也发现，虽然我国近年来财政收入大幅度增加，但有关农村社会养老保障制度建设方案在思路设计上，如果过多地依赖于政府财政投入的、二次分配的和外部的支持方式，这显然只能是提供低水平的保障能力。更重要的是未能真正启动广大农村家庭和农村集体经济资源的内生性活力，最后有可能走向西方福和国家的道路。为此，有必要按照发展经济因素市场的原则，依托家庭财产(土地)保障和财政支持，通过全面实行土地资本化，“以土地换社保”的农村社会养老保障制度改革的基本思路，以此促进农村社会养老保障制度建设顺利开展。
一
我国现阶段农村的社会保障制度建设严重滞后于城市，其主要特征为：
(一)农村总体上仍然以传统的家庭保障为主要模式。这种保障模式的农用土地为生产资料，通过农产品生产获取劳动收入。为了增加家庭收入，便产生增加劳动力数量和“养儿防老”的家庭人口需求。但是，我国现行土地制度起家庭保障作用的农村土地只是一种资源形式，不能够以完全的资本形态在市场上运作。农户家庭收入的主要来源为劳动收入，其财产性收入及资本收入极少。受土地收益的限制，多年来我国农村中收入水平提高缓慢，其中纯收入增长的绝大部分为务工等劳动收入，大多数农户在社会保障的支付能力上十分有限。许多地方试点就发现，以个人缴费为主的模式很难在经济欠发达农村推行。
(二)上世纪80年代初我国农村普遍实行家庭承包责任制后，在多数经济欠发达地区，集体经济虚构化现象严重，村、组根本无力承担社会保障要求的财力支付。这与城市中有各种类型用工单位及相应经济实力是有根本区别的。在多数农村地区，农村集体经济的存在很大程度上主要体现在农村土地产权的“集体所有”这点上。一般只有在集体土地非农化过程中的土地收益才可以转化一部分为集体经济组织的经济收益。但目前这种收益大部分通过国家土地征用后再有偿出让的过程为政府所得，失地农民得到的补偿有限，最终受益很少，还产生了不少新问题。
(三)改革开放以来，我国区域经济发展水平差异有扩大趋势，少数经济发达地区的财政实力雄厚，可以在城乡统筹发展上发挥较有力的作用，可以通过“工业反哺农业”和财政转移支付等方式促进农村建设，走城乡一体化的道路。但就广大西部地区、贫困地区和少数民族地区而言，当地的城镇化发展水平有限，城镇和工业缺乏对农村地区的足够的经济辐射及带动能力，且地方财力困窘，一些财政赤字县长期靠上级财政支撑。如有的县一年所增加的财政收入还不够当年全县公务员、事业单位职工调资需要的开支，要依靠这些地方财政建立全覆盖的农村社会保障体系缺乏客观的经济基础。因此，我们在有关目标定位上要充分认识有关国情充分考虑地方政府财政提供公共产品的实力，以及农村集体经济和社区经济的现实特征。
(四)在城市化和工业化推动下，农村家庭结构发生了很大变化，传统的养老家庭保障方式受到严重挑战。计划生育政策实行一代人成长周期以来，当前我国人口老龄化问题已经加速凸显，2006年我国农村老龄化水平已达7．5％．高于城市水平(6．4％)。其中农村因在城市化和工业化的进程中青年人大量转移，实际的农村老龄化程度更高，问题也更为严重。如四川劳务输出大县的“留守老人、妇女、儿童”问题就十分突出。农村人口结构畸型化。我国农村65岁以上人口达6000多万，约占全国老龄人口近70％。
二
早在上世纪90年代民政部门即开展了农村社会养老保险制度的探索和试点，但却存在政策不完善，个人缴费标准低，保障水平弱，管理制度有重大缺陷等问题，实践已证明是不成功的。当前在城市化和工业化推动下，广大农村家庭结构发生了很大变化，传统的养老家庭保障方式受到严重挑战：单纯依靠土地从事种植业的劳动收入的土地保障能力也日渐弱化：农村人口的不稳定状况及“两栖”流动特征突出：外出人员返乡的大部分为老弱病残及智能偏低者，这进一步加重了劳务输出地区(多数为经济欠发达地区)的社会保障的负担。因此要在现有的土地制度框架下实现广覆盖的多层次的农村社会保障制度(包括养老、合作医疗、公共卫生、低保、五保、扶贫、救灾等)，关键是财政补贴和财政兜底问题，能否实现有关目标及达到应有保障水平，与财力密切相关，其中又要求以中央财政的支付能力为主体。按照现有的一些政策设计的思路，如果中央财政在支持力度上达不到一定水平，我国广大农村的社会养老保障制度建设很难有实质性的推进。
农村养老保障制度是农村社会保障制度建设的核心部分。农民的保险费支付能力又直接取决于农民和农村集体经济组织的收入水平。例如，成都市目前推行的农村养老保险制度，要求农民个人缴纳费用的比重为80％，政府提供为20%的比重，已经符合退休年龄的个人要一次缴纳近6000元现金，才能领取每月150元的养老金。如此缴费水平，仍然有不少人参加有困难：而且其保障水平也十分低下，只能起一点生活补贴作用。因此，如何切实提高农村家庭的经济收入，从而提高其参保的经济能力，以及重构集体经济运作的平台，启动农村家庭和集体组织(村组)经济资源的内生性活力等问题，则是需要充分重视和重新认识的问题。如果我们仅仅停留在现有的农村经济制度框架下，是很难有大的突破的；即使有所推进，也是很缓慢的。但是我认为，如果在农村的财富之源——土地产权制度的改革上有所突破，通过农村土地资本化的创新，农村养老保障制度的建设可以得到较好的发展。这一模式不仅可以进一步扩大我国土地的市场化水平，也与“以人为本，富民为先”理念的转变相吻合。其潜力巨大，可能成为发展我国农村社会保障制度的突破口。
有的专家认为我国的财政收入增加迅速，支付能力不断提高，不需要通过城乡土地制度的改革，为农村社会保障提供资金来源。其实我国中央财政预算仍然是“赤字财政”，政府对基础教育、医疗、卫生、农村公共设施等“公共产品”的供给水平十分低下。在城乡最低生活保障、五保户救济、企业人员退休金等方面的水平与发达国家的差距更大。如果按高标准要求，财政支付能力就有很大问题。目前一些学者指出，我国农村土地的社会保障功能正在不断地弱化。因此需要开辟财政等二次分配方面的新的保障来源。这种观点是基于人均农用土地数量不断减少．来自农用土地的农业收入占家庭总收入和国民总收入的比重不断下降的情况下提出的，不能说没有一定道理。但是上述看法又是建立在农村家庭的土地的农业用途及收入的基础之上的，土地仅是作为一种农业生产配置的家庭经济资源形态存在。因而其收入增长潜力十分有限，当然很难发挥出有效的对人的生存和发展的保障功能。但如果能够通过解放思想，观念转变和体制创新，将农村土地最大限度地资本化，就可以地生财，为农村家庭和集体经济组织增加收入，从而为养老等社会保障制度的建设提供一定的资金保证。
三
有关农村土地资本化的农村社会养老保障制度的模式的设想如下：
(一)按照“以土地换社保“的原则，对有条件在城镇定居已有稳定收入的农村户口家庭(即“农转非”家庭)，通过与集体签订放弃承包土地和宅基地的协议，便可以以彻底放弃家庭承包的农用地和宅基地为交换条件，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后养老金的合约。即以放弃现期基本财产权而获取一定的预期收益的老年基本生活保障。其标准可暂按当时、当地城镇平均工资的50％发放。这笔费用可由政府的养老保险基金中支付，除了少部分已达到和超过法定退休年龄的人口外，其余的大多数人为预期性的财政开支，并不需要现在来支付养老金。目前我国的农村土地制度保持农村家庭承包的集体土地长期不变，对稳定社会和提供一定的家庭保障有一些作用，但也同时造成农村土地的大量闲置、撂荒和浪费。如近年来许多农村家庭成员早已转移到城镇就业，收入已相当稳定，但仍未放弃农村承包的土地。如在调查中发现，四川一些劳务输出大县，60％左右的劳动力外出打工。以上的农村家庭宅基地及住房被闲置或半闲置。这是对经济资源和社会财富的极大浪费。如果政府能通过“以土地换社保”的方式将这批土地“赎买”出，再通过土地开发整理等方式使之转变为耕地或城乡建设用地加以及时、充分利用，对促进当地的经济发展十分有利，并可大大缓解耕地资源不足的矛盾，减轻耕地保护的沉重压力，对增加建设用地供给能力，推进城市化有积极的意义，还有利于农村劳动力彻底离土转移和定居城市稳定就业。在我国农村现行土地制度框架下实现人口城市化，需为离土进城农户同时配置两套土地。农村中的承包耕地及宅基地等土地未放弃，同时在城市就业居住又要由政府为之配置相应的土地资源。如果设想在2020年前全国有2亿农村人口转移入城，双重配置土地的资源总体数量惊人。此办法的实施对广大边远地区的农村经济社会发展较为公平。因为这些地区区位条件差，很难有工业项目布点和由政府征地带来的集体土地收益。但通过这种方式可取得相当数量的外迁农户的宅基地及退包耕地。当地可通过土地开发整理方式新增一定数量的耕地．村组等集体经济组织可以通过有偿出让新增耕地指标和农村非农建设用地指标，取得～笔土地收入。而当地政府利用有关指标区内调剂，可以在保证土地利用总体规划的耕地面积控制的情况下，合理统筹安排工业布局和城镇布局，集体经济组织(村、社)利用有关土地收入即可支付一部分作为留土农民的养老保险费。此举可使离土农民和留土农民均能从中受益，使集体土地产权的收益权也得以真实体现。 转贴于
(二)对因城市建设、国家重点工程等社会公益性土地征用的失地农民进行合理的经济补偿，除住房重新安置外，还应包括对劳动人口的城镇就业的免费技能培训，以及为有关家庭全体成员提供养老等社会保险。有关费用均应由土地征用后“招拍挂”出让的土地市场收益来支付，即一般人讲的“以土地换社保”的形式。而对非社会公益性质的土地征用，则应考虑尽快开放农村集体土地市场交易市场，直接由用地单位与被征土地的乡村集体进行“招拍挂”等方式的交易谈判，以确定合理的土地价格。当地政府则退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市场交易规则指导、监督有关交易、谈判活动依法进行，使之符合土地利用规划、用地年度计划及土地市场管理的其它要求。政府从农村集体出让土地的收益中收取交易税，并为用地单位办国有产权证书及用地协议等。政府应规定集体土地征用收益必须按一定比例为失地农民办养老等保险，或直接从交易土地的收益一次性提取一定比例作为社保基金，以体现“以土地换社保”的原则。政府由征用等行政手段转为交易中介性质，通过市场方式达到建设用地的集体所有权转变为国家所有权，并从中获取一定的土地收益。有的专家和地方提出的工业等用地采取农村集体土地入股企业的方式则不太妥当．因为企业经营有很大的风险(如发生企业亏损或破产的情况)，收益的取得有周期，以及企业的资产转移、积累再投资等问题，不可能为农民提供社会保障和发挥保障作用。
(三)进一步开放农村集体土地的资本化运作经营的范围，使之由不合法到合法并规范管理。目前各地，尤其是大城市周围乡镇、旅游度假地的农村集体或个人利用集体土地和宅基地进行房地产开发，形成了数量不少的所谓“小产权“商品房，再进行出租或出售，其价格低于用国有土地的房地产商开发的商品房(即“大产权“商品房)。“小产权”商品房虽然不符合现行土地管理法规要求，但又是客观上普遍发生的事物，实质上是农村集体经济组织对非农用土地的资本化运作，是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者(政府)对土地收益的博弈结果。事实上，我国城市中广泛存在机关事业单位利用自己占用的国有土地修建廉价的“集资房”及“经济适用房”等情况，其价格也是低于市场上出售的商品房的价格，可见政府在国有土地利用的管理上也并不规范。目前有关部门对于农村“小产权”商品房在管理上是禁而不止，各级地方政府也无从入手加以妥善处理。其解决办法可考虑为承认其合法性，但严格限定只能在现有的农村非农用地(如农民宅基地、废弃的乡镇企业用地、交通用地等)上开发：也可通过土地开发整理使乡村居民点集中的方式，在节约出来的集体产权的宅基地上进行集中开发。要加强管理和监督，对占用耕地的违法行为进行严惩。政府可明确规定对过去和今后开发的“小产权”商品房补收、征收土地占用税和高额的房产交易税，专项用于土地开发资金及农村社会养老保障基金的筹集，从而为国家开辟一大税源以充实城乡养老基金。
(四)对广大留地农民家庭，要通过建立土地租赁合作社等方式，结合农业产业化经营，以“公司+合作社“方式将耕地等作为股份投资，获取土地股金收益：也可由农户与产业化公司签订土地租赁合同，收取土地租金。出租土地的农民既可在当地农业公司中作农业工人获取工资收入，也可外出务工，获取务工收入。在一部分农户彻底离土放弃承包地的基础上，扩大部分种植专业户的土地经营规模，使之家庭收入显著增加。只有在广大农户财产性收入大幅度增加的前提下，才有可能实行‘个人缴费、政府补贴、集体补助”的农村养老保障模式。
(五)大力发展“农家乐”等乡村休闲旅游业，发挥农业土地等资源的生态、保健和文化功能，创造社会财富。积极鼓励有条件的留土农村家庭利用庭院、自留地及周围的林盘、果园等农用地发展家庭第三产业，使农村土地获取资本化的收益，促进新农村建设健康发展。在新农村建设中，不能按照过去用集体土地办乡镇企业的方式在农村发展工业，为农民争取土地收益。工业布局有其客观规律，如区位条件等对生产成本制约很大，农村或农民自己办工业，其土地利用必然是低效率的；乡村发展工业还有“三废”排放、处理不力的环境污染等更严重的问题难以解决。
在否定论中,有的学者认为中国古代存在行政法规范,但不存在作为独立部门法的行政法。有的学者认为两者都不存在。否定论者的理由主要有以下三点:
第一.行政法是与资产阶级三权分立、和法制紧密联系的。“行政法是近代的产物,它的产生同资产阶级的自由主义、法治主义思潮有关,同资产阶级革命时期资产阶级在经济上、政治上的需要相联系。行政法是在资产阶级‘三权分立’原则确立以后,随行政权的独立而产生的,它的产生是同宪法有密切的联系的,同依法办事、法治国家的政治原则相通的,但在资本主义以前不具备这些条件,因而也不可能有行政法。”
第二.行政法体现着民主、自由、公平等一系列特有的价值理念,古代虽然有许多行政法的法律规范,但它们是为了维护等级、王权、专制,与近代行政法格格不入。
第三.作为独立部门法的行政法的存在,以独立的行政审判或行政诉讼的存在为前提。“一个独立的基本部门法的存在,往往是以相应的法律设施的完善及有效的司法保护为客观标志的。国家的形式、法的威信及时代精神,都可以在有效的司法保护中得到体现。如果对一种规则不存在具有国家强制力的司法保护,这种规则最多只能是一种制度而不能说是一种法律。同样,如果某类规则不具有相应的独立司法保护,也就不能说这类规则已构成一个独立的部门”,行政法作为一个独立的基本部门法的产生,“主要应当看是否存在独立的行政审判或行政诉讼”;“在《行政诉讼法》颁布以前,行政法规范无论数量再多,由于不存在有效的司法保护机制,毕竟只能算是‘治民’的工具”;“由此看来,行政法的产生是近代以后的事,在近代以前并不存在独立的行政法这一法律部门”。
肯定论者认为:“有了国家,就有政府,就必然有管理活动的各种法规,只不过在不同社会、不同性质的国家里,有不同性质的行政法”;“在古代,我国作为一个大一统的专制集权的大国,总有一套法律制度保证国家政令的贯彻执行,保证行政体制规范有序,把国家行政管理纳入法制轨道,这是古代行政法应有之义,也是现代意义行政法不可缺少的内容,两者的本质有不同,内容却有相似之处”。
对中国古代有无行政法的争论,其原因在很大程度上是出于对行政法的定义的不同理解。否定论者所持的是狭义的理解。他们认为,只有确立资产阶级以后,国家划分出行政权并用专门法律规定行政权的实施和使其接受监督,以期实现资产阶级的民主和法治,才有可能出现真正意义上的行政法。肯定论者所持的是广义的理解。他们认为“行政法就是一切行政管理法规的总称,是规定国家机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和运作程序的各种行政法规的总和。”
二
笔者认为,从狭义的理解出发否定中国古代存在行政法,这种观点多有商榷之处。否定论者认为,行政法应以行政权的独立为前提。诚然,资产阶级学者将国家权力划分为三种,使人们对国家权力的认识更加科学化,这是一种历史的进步。而且,“三权分立”的要义是权力制约,这是人类探索民主保障机制的重大发现。但是,理论上的抽象不是实然存在的依据;古代社会没有这种权力划分的学说,并不意味着古代社会不存在这三种权力。行政管理是国家管理的核心,有国家就必然有行政。马克思在分析古代亚洲国家时曾经说过:“在亚洲,从很古的时候起一般说来只有三个政府部门:财政部门、或对内进行掠夺的部门;军事部门、或对外进行掠夺的部门;最后是公共工程部门。”④可见行政部门早已存在。而且,古代中国虽然没有国家职能的明确分类,没有明确的行政机关的概念,但是大体上还是可以分辨出立法事务、行政事务和司法事务以及掌握这些事务的主要机构。例如在唐代,中书省主出令,门下省主复核,尚书省掌奉行,御史台、大理寺、刑部(设于尚书省)主司法。
古代的行政与近现代的行政有许多差异,但它们也有相同的本质特征。马克思曾经说过:“所有的国家都在行政机关无意地或有意地办事不力这一点上寻找原因,于是他们就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么呢?就因为行政是国家的组织活动。”⑤马克思的这段分析是深刻的。因为行政是一种国家的活动,具有鲜明的国家意志性、执行性和强制性的特征。行政的这种本质特征决定了它必然被纳入法制的轨道。行政管理法制化是不以人的意志为转移的客观规律(尽管法制化的程度各不相同),古代存在行政法律规范是一个不争的事实。如果我们否认古代存在的行政法,或者认为它们只是一些行政法律规范,而不是行政法,那么,这些法律规范究竟应当属于什么法呢?
行政法作为一个独立的基本部门法的产生,必须存在独立的行政审判或行政诉讼。这种观点充分肯定了行政审判或行政诉讼在行政法产生发展过程中的重大意义。但是,把独立的行政审判或行政诉讼作为行政法产生的必要条件,似乎太绝对了。众所周知,中国古代诸法合体、民刑不分、实体法和诉讼法不分,刑事诉讼和民事诉讼也没有严格的区分。如果按照上述逻辑,那么中国古代就不存在民法了。如果真是没有民法,中国古代几千年真不知是如何走过来的。在实践中,某类规则的司法保护形式是多样的,与其相应的独立的审判或诉讼是一种很好的、高级的形式。但这种形式不可能一蹴而就,必然有一个萌芽、产生的过程。在它之前,也会有一些低级的不成熟的其它形式。
从狭义行政法出发否定中国古代存在行政法,这种观点不仅在形式上、逻辑上很难成立,而且从思想理念上分析,它所奉行的法思想和法观念也有狭隘之嫌。
几十年来,我们习惯于从阶级性质上去分析和认识法和法律。这种分析方法有一定的合理之处,它能帮助我们区分不同阶级不同法律的不同特征。但是,如果以此作为认识法和法律的唯一方法,那就不可能真正全面、深刻地认识法和法律,必然会产生种种片面的结论。主张行政法是与资产阶级联系在一起的观点与上述思维模式尽管有很大的区别,但在客观上却有某些相似之处。
我们认为,法是人类文化的有机组成部分,我们应从人类文化的大范畴中来认识法律现象,认识法的价值目标和本质。人类创造文化的目的是为了自身的解放、自由和幸福。与此相应,人类创造法的目的,是为了管理自身(社会)、解放自身、完善自身、协调自身与自然的关系。当然,实际中的法的功能和追求不可能是纯洁的、单一的,由于受到各个时期社会管理者的影响,它不可避免地在不同程序上扮演为社会管理者服务的角色。但是宏观地考察,法的这种功能和角色是次要的、局部的、非本质的。
法的历史使命是宏远博大的。这种历史使命必然要求其自身不断地进步、合理与完善,即不断地文明化。法文明化的标志,就是其科学性的不断提高。法自身的最大追求就是越来越科学,越来越公正。刑法是这样,民法是这样,行政法也是这样。行政法作为人类文化的一部分,其价值目标是行政管理科学化。行政法的发展史就是行政管理逐步科学化的历史。我们之所以肯定资产阶级行政法,就是因为它提出了许多新的原则和制度,作出了许多珍贵的创造,使行政管理的科学性达到了前所未有的高度,产生了质的飞跃。
但是,我们不能因此而否定古代存在行政法。如果比较一下古代和近现代的行政法,可以发现它们之间有许多相同或相似的原则、内容和规定。为什么?就是因为它们的调整对象是一致的,就是因为行政管理的科学化是一个逐渐积淀的不可分割的历史过程,就是因为“科学”的原则和规定适用于古代,也适用于近代和现代。
譬如,制约行政权力的原则。行政管理的科学化要求科学地行使行政权力,科学地行使行政权力必然要求制约行政权力。近代资产阶级提出以权力制约权力,这是人类在探索科学地行使权力的征途中的一大发明和创造,它已成为现代行政法的一项重要原则。中国古代虽然没有权力制约原则,但是对行政权力的控制是非常严格的。这种控制主要来自两个方面:一方面来自直接规范行政权力的法律、法令。中国古代很早就已经对国家机构的设置、职能、官吏的职责权限以及公务运行等作出了具体明晰的规定。从根本上说,行政法律规范的确立就意味着对行政权力的约束。有些规范看起来是确认了官吏的等级特权,但是换一个角度分析,它们也是限制官吏特权的规范。唐代的《祠令》、《卤薄令》、《仪制令》、《营缮令》、《衣服令》、《丧葬令》等便可作如是分析。另一方面来自其它机构(尤其是监察机构)的监督(详见下述)。
尤其值得注意的是,许多学者认为,中国古代皇帝高高在上,皇权不受任何约束,与现代行政法的要求格格不入。其实这种观点并不完全符合事实。诚然,中国古代皇帝享有极大的权力,从根本上说,皇权高于法权。但是我们不应将皇权等同于行政权。皇帝掌握最高的立法、司法、行政等权力,皇权是国家权力的象征。而且,皇权在实践中也不是不受任何约束的。例如,祭祀祖先要按照礼仪,立皇太子要遵守习惯。在唐代,皇帝的出令都受到明确的规制。制敕由中书省负责,皇帝不能径自制敕。中书省若认为“词头”(即皇帝的绍书要点)不妥,可以封还,要求另发“词头”。中书省草拟制敕以后,交门下省复核。门下省如果有异议,可以封还重拟。没有中书出书、门下复核,皇帝是不能合法绍敕的。所以,当专横恣意的武则天违背这一立法监督制度时,宰相刘礻韦之竟然可以批评曰:“不经凤阁鸾台(按即中书门下),何名为敕?”
又如,承担社会公共事务的管理职能的原则。政府的行政管理必然承担两种事务:一是因政府与人民对立而产生的事务,一是因一切社会的性质而产生的公共事务。政府如果只承担反映其自身利益和意志的前者,拒绝承担后者,那么社会就会失去基本的调控,社会生产无以正常地进行,社会的最基本秩序无以维持。结果,社会与国家、人民与政府都会遭受灾难,国家与政府不仅不能维护它们的特殊利益,而且很可能首先遭到无情的惩罚。所以,行政管理承担社会公共事务的管理职能,这是一条不以立法者的意志为转移的客观规律。行政法的内容也必然会反映这一客观规律,只是内容的数量,反映的程度有所差别而已。对于这一部分内容,是不能进行简单的政府评价的。
在中国古代行政法中,这一部分的内容是相当丰富的。例如唐代,市场管理制度已相当健全。户部下属的金部郎中员外郎总负管理之责:“凡有互市皆为之节制”,制订有《关市令》等专门法律。集市有一定的固定场所,商店要立标记,写明店号行名。商品由市场官员按质论价。买卖遵循等价有偿原则,不允许使用或威胁手段,严禁垄断投机。大宗商品买卖必须立券。市场交易必须按规定交纳税金,若制造和销售伪劣产品,不仅给予经济处罚,还要受到刑事惩罚。法律特别规定官吏和皇家不得经商。关于计量管理,政府规定统一的度量衡标准和互换适用的具体办法。所有度量衡都必须校勘加印,否则即属私造。每年秋天对度量衡器进行校验。关于河防及水利管理,工部的水部司总负其责。河防修理分为两种,即每年秋后的常修和因暴水突发的特修。官吏由于不修堤防或修理失时,要根据造成后果的情况追究罪责(如因此淹死一人,有关官吏要处一年徒刑)。基层的水利工程设施,都有专人负责,州县官每年必须检查一次。因水利流量有限,规定了具体的使用原则。官民用水,采用均工同供原则。
三
如果承认中国古代存在行政法,那么其内容和体系又怎样呢?毋庸置疑,与近现代行政法相比较,中国古代行政法不仅在原则、精神方面存在着不可避免的根本性缺陷,而且其内容和体系也是残缺不全的。但是,如果仔细分析,我们可以发现中国古代行政法的内容和体系与近现代行政法也有较为明显的相似之处。那种认为中国古代只有“官制法”(类似于今天的组织法)的观点,是不符合史实的。
学术界虽然迄今为至对行政法的概念还是分歧甚大,但是,对行政法的调整对象和内容的认识越来越表现出趋同的态势。譬如,有的学者在总结国内外学者的认识意见的基础上提出了如下看法:“行政法即规范行政权的法,是调整国家行政权运行过程中发生和形成的社会关系的法律规范的总称。具体来说,它是规范行政权主体、行政权内容、行政权行使以及行政权运行法律后果的各项法律规范的总称。”其内容主要包括行政管理关系的法律规范和监督行政关系的法律规范。①中国古代行政法的内容大致也是如此。
关于行政管理关系的法律,中国古代极为丰富,大凡国家政务的各个方面都有规定。从夏朝到清朝,历代都有相应的立法和制度。从《周官》、《秦律二十九种》、《汉官旧仪》、《唐六典》、《唐令》、《庆元条法事类》、《大明会典》、《大清会典》等立法和文献来看,有关这方面的法律规范起码包含:关于中央和地方国家机关的组织编制、职责权限;关于国家机关的公务运行;关于官吏的选授、考核、品第、待遇、升迁、休致;关于户籍与婚姻家庭的管理;关于土地管理;关于赋役管理;关于物资管理和财产关系的调整;关于商工与水利的管理;关于教育与医药的管理;关于军防和警卫管理;关于祭祀的管理;关于仪仗、服饰、丧葬的管理;关于宗教寺院的管理以及关于少数民族聚居区的管理。
关于对行政的监督,中国古代主要是通过两个方面来实施的。
第一.出令机构的监督。虽然这方面的制度不为各朝都有,但有关规定仍值得我们注意。唐代,中书门下是制令机关,被称为“机要之司”。门下省的职权主要是“封驳”。“封”即封还诏书(已见前述),“驳”即驳正百司奏抄。尚书省六部等机构的上奏公文,首先须经门下省给事中的审核,给事中如认为不妥,可以驳回重拟。同时,中书省对百司奏章的拟答批文,给事中如认为不妥,也可驳回修正。给事中的这种职权对尚书省等政务机构的施政行为起到了较好的事前监督作用。
第二.监察机构的监督。这是中国古代最重要的行政监督制度。中国古代监察制度独树一帜,其组织之健全、规范之详备、制度之严密,实为世界所罕见。《周礼·春官》写道:“御史,掌邦国都鄙及万民之治令,以赞冢宰,凡治者受法令焉,掌赞书,凡数从政者。”所谓“凡数”,就是监察之意。这说明用御史来监察“从政者”在先秦时期已成为制度。汉朝将中国古代监察制度推向了新的阶段。汉代的监察组织主要分为两个系统,一是行政组织内部的监察系统,由丞相负责;一是行政组织外部的监察系统,由御史组织构成。前者是行政组织内部的监察,后者的监察对象要宽广得多,但重点也是行政管理。汉朝的这种监察体制,基本为后世所沿用。明朝的行政组织外部的监察系统,除由传统御史组织演化而来的都察院以外,将唐宋以来的言官给事中变成监察官,专司对中央六部的监察。清朝又将都察院系统和六科给事中系统合二为一。中国古代监察机构的职能是多方面的,但最重要的保障行政管理的正常运作。汉武帝曾亲定《刺史察举六条》(又称“六条问事”),虽然这一法律根据当时的情况,将监察对象主要定为较高级别的行政长官,但是它所确立的以监察官员是否奉公执法为重点的监察内容,为后世所继承。顾炎武认为:“刺史六条,为百代不易之良法。”曹魏之《六察》、两晋之《六条举淹滞》、唐代之《六察》等法律无不以此为蓝本。
中国古代监察机构监督行政管理的方法是多种多样的,其中很重要的一条是稽核公文。所谓稽核公文,就是检查核准公文的执行落实情况。执行公文是行政机关最日常的工作,因而也是行政管理正常运作的基本要求。历代不法官员往往借公文运作。元朝人胡祗曾对封建官僚政治中的这一痼疾作过专门研究,他将利用公文作弊的手法归为“稽迟”和“违误”两大类。稽迟即故意拖延公文程限;违误即篡改公文要求,其手法多种多样,如“倒提月日、补贴虚检、行移调发、文饰捏合、弥缝完备、应对支吾”等。所以中国古代统治者十分重视稽核公文。唐宋以来,由监察官员稽核公文的制度日益发展,至明代已非常完备,六科给事中负责稽核中央各部的公文,每年上下半年各一次。稽核结果分为三类:已完成的予以注销,未完成的限期完成,拒不执行或执行发生严重差误的具本纠劾。巡按御史负责稽核地方政府的公文。御史所到之地,当地机构都应将公文底册呈送备查。御史按不同情况分类批示:已完成的批以“照过”;已进行而未完成的批以“稽迟”;完成而无意有误的,拟以“失错”;故意违误的批以“埋没”。一季之后,巡按御史对各类违滞公文进行复查,称为“磨勘卷宗”,如发现仍未改正,则从重处罚。
除出令机构和监察机构对行政实施监督以外,中国古代还有一些其它特殊监督形式。如中国古代皇以天下万民之父自居,标榜“为民作主”是神圣的天职,所以当官民发生矛盾冲突时,往往利用民众的力量对官吏予以钳制。历代直诉制度的作用就含有此意。明代朱元璋还设立民拿害民官制度,《明律·户律》“户役”条规定,若官吏课征税粮和摊派差役作弊曲法,被害之民可以拘执该官吏自下而上陈告,若上司不为受理亦要依法论处。《大诰》更明确地规定:“有等贪婪之徒,往往不畏死罪,违旨下乡,动扰于民。今后敢有如此,许民间高年有德耆民率精壮拿赴京来”。
总之,我们不应该绝对断定中国古代不存在行政法,当然,分析和认清中国古代行政法与近现代行政法之间的差别也是完全必要的。
