时间：2022-05-10 00:56:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农业法论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘要：鉴于自然灾害频繁发生对农业生产造成的巨大损失，在研究其他国家和地区农业灾害救助法律制度的基础上，提出在我国构建此制度的构想
构建农业灾害救助法律制度对于保护农民利益、提高农民收入、促进农业生产、巩固农业在国民经济中的基础地位具有非常重要的现实意义，对于法学研究亦具有极其重要的理论意义。世界上很多国家和地区都有农业灾害救助法律制度，但我国关于此制度在《农业法》中仅有几条原则性的规定，缺乏可操作性，需要加以补充和完善。为此，笔者在研究其他国家和地区农业灾害救助法律制度的基础上，提出了在我国构建该制度的构想。
1构建农业灾害救助法律制度的必要性
1．1自然灾害频繁发生2007年，《时代》杂志评出世界十大自然灾害。其中，朝鲜洪水席卷了朝鲜南部，据世界粮食署估计，谷类产品减产量是45万t；希腊森林大火导致近70人丧生，整整烧掉了近40．5万h森林；据民政部报告，2037年中国气候异常，降雨严重不均，极端天气事件频繁，多灾并发，点多面广，部分地区重复、连年受灾，局部地区雨情、汛情、旱情灾情超历史记录。2008年南方雪灾和四川I省汶川县发生的8．0级强烈地震又使我国遭受了巨大的人员伤亡和财产损失。单靠政府财政拨款和民间捐款等传统救济方式已无法满足现实需要，而农业灾害救助法律制度在抵御重大损失方面具有显著的优势。因此，探索和制定适合我国国情的农业灾害救助法律制度为现实所必需。
1．2农业是国民经济的基础农业是人类社会的衣食之源、生存之本，我国又是一个人口大国，只有拥有了充足的粮食才能在错综复杂的国际关系中谋求自身的繁荣和强大。另外，农业是工业特别是轻工业原料的主要来源，是国家建设资金积累和出口物资的重要来源，为第二、三产业的发展提供了广阔的市场。我国经济发展的历史证明，农业发展速度快，整个国民经济发展的速度就快；反之，农业生产出现倒退，就会给国民经济的发展和人民生活带来严重损害。由于自然灾害对农业生产造成的破坏，国民经济必然会受到不同程度的影响，尤其是以经营农业为生的农民的收入会大幅度减少，甚至绝收。如果不给予救助，会大大打击其经营农业的积极性，影响农业的可持续发展。
1．3我国农业灾害救助法律制度缺失世界上很多国家和地区对农业灾害救助都有具体明确的法律规定，如美国、西班牙、台湾地区等。目前，虽然我国大陆也有一些自然灾害发生后对农民进行救助的政策，如国务院的5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案(国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案，国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处置重、特大森林火灾应急预案)，但对农业灾害救助的规定少之又少，如“国家自然灾害救助应急预案”中仅有2条涉及到自然灾害发生后对农民的救助。
2008年汶川地震后，民政部会同财政部向四川地震灾区应急下拨中央自然灾害生活补助应急资金，就是根据国家应急预案作出的重大决策。但这只是对农民生活上的救助，对于灾后恢复农业生产还远远不够。另外，很多国家规定了农作物保险制度，我国虽然也有规定，但仅限于雹灾和风灾的保险，对洪涝、干旱灾害，雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害则没有涉及。
2其他国家和地区的农业灾害救助法律制度
2．1农业保险
2．1．1美国。美国农业部提供了数个经永久授权的计划，帮助农民从自然灾害中恢复经济。其中，农业保险是美国农业灾害救助的主要方式之一。美国农业保险具有以下显著特点：一是美国农业保险历史悠久，至今已有近70年的历史。二是美国农业保险实行“双轨制”的经营模式，即联邦政府(由美国农业部的风险管理局负责)制定法规，提供政策支持；私营保险公司负责具体业务经营。三是美国农业保险实行自愿保险和利益诱导相结合。但(J994年农作物保险改革法》规定，不参加政府农作物保险的农民不能得到政府其他福利计划，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等。四是美国农业保险覆盖面广和险种多，其已覆盖100多个农作物品种。联邦政府提供保险费补贴以及支持这些保险政策的再保险。1980年通过的《联邦作物保险法》规定，美国农业部为所有保险物提供30％的保险费补贴，向提供作物保险销售和服务的私人公司支付一定费用。另外，根据特别灾害援助法，如果受到大范围的严重自然灾害，所有遭灾的农场主都可以得到应急灾害援助。
2．1．2西班牙。西班牙农业保险比较成熟，不仅险种齐全，而且管理机制完善，政府支持有力，保险公司发展健康，为农业创新体系发展起到重要的保障作用。西班牙农业保险具有明显的特点：一是重视农业保险立法，以法律约束政府行为，保证农业保险的顺利开展。二是政府大力支持。三是农业保险带有准强制性的特征，对不参加保险的农户，政府不给予救灾方面的援助。四是农业保险组织形式多样。目前，粮食作物(小麦、玉米等)、加工用农产品(棉花、甜菜、烟叶等)、园艺产品以及畜、禽和水产品等基本上都开设了险种。近年来，西班牙不断拓展农业保险领域，又开展了森林火灾保险、动物防疫保险和土地价格保险等。农民可以个人投保，也可以联合起来集体投保，目前以集体投保为主。政府对农业保险采取补贴政策，主要体现在3个方面：一是在补贴标准上，对不同的投保主体实行不同的保费补助标准。如对全职农民的补贴标准比兼业农民高出5％14％；埘集体投保的农民补贴标准比个人投保高5％等。同时，对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物高20％。二是对不同的投保标准实行不同的保险费率。三是政府通过调整保费补贴和保险费率的标准来调整农业种植结构。
2．2无保险援助计划(NAP)
2．2．1美国。NAP用于那些农作物保险项目未涉及的农作物，以便对那些种植暂时还无法获得农业保险农作物的农户提供帮助。其特点与以前的特大灾害性援助计划相似：①凡合格农户种植的无保险农作物的年均产量低于当地常年产量的65％时就可获得不足部分的补偿。②如果整个地区年均产量低于常年的65％的话，那么就农户个体来说该年均产量只有在低于常年的50％时才可获得援补偿。③补偿多少是根据每家农户的具体受灾情况而定，补偿金额也是按该作物市场价的60％计算。④农户必须及时向美国农业部当地办事处(USDA)~告种植面积和生产历史。⑤当地区性产量低于常年的65％时，农户可根据经验作出判断，看自己的产量是否会低于50％，以便尽早向USDA提出申请等候评估。⑥受无保险援助计划保护的农作物主要是一些经济作物，包括蘑菇、芹菜、芦笋、胡萝b、莴笋、甘薯、花椰菜、甜樱桃、草莓、西瓜、饲料草、薄荷、菠萝、南瓜等。
2．2．2台湾。农业的天然灾害救助，是指农民因受台风、豪雨、地震或寒流所造成的灾害，台湾地区给予纾困贷款及现金的救助。纾困贷款即应急救灾贷款，现金救助即无保险援助计划。1991年，台湾地区专门制定了《农业天然灾害救助办法》，以辅助受天然灾害的农民复耕、复建，并纾减其损失。《农业天然灾害救助办法》具体规定了灾害发生之后农民申贷及现金救助的条件和程序。
2．3应急贷款计划
2．3。1美国。应急贷款作为灾害广泛援助一揽子计划的一部分，其在各种情况下为农场主提供贷款，而且降低了还款利率。为了得到贷款资助，发生损害的县必须由农业部长或秘书指定为灾区，与指定灾区邻近的县也可得到贷款资助。
2．3．2台湾。2005年2月24日台湾当局对《农业天然灾害救助办法》进行了修正，其第l6条规定：“直辖市或县(市)辖区内天然灾害农业损失金额达下列标准者，由中央主管机关公告办理低利贷款。第一级：新台币九千万元以上；第二级：新台币五千万元以上；第三级：新台币三千万元以上；第四级：新台币七百万元以上。天然灾害农业损失金额未达前项标准者，经直辖市或县(市)主管机关认为对农民产生严重影响者，须于天然灾害发生后l4日内由直辖市或县(市)主管机关备妥计算资料，报由中央主管机关核定办理低利贷款。”
3我国农业灾害救助法律制度的构建
3．1构建新的农业保险制度农业保险是现代各国分散农业生产经营中的各类风险、保障农业生产经营者收入水平的有效制度，也是国家弥补农业生产弱质性的重要干预手段，它源自基于农业保险产品的非商品性或准公共物品的特性所导致的市场机制在农业保险领域的失灵，而这又决定了农业保险在制度安排上的政策性。
我国《农业法》仅以一条(第46条)的内容规定了国家扶持农业保险的原则，这与我国作为一个发展中的农业大国，对农业政策性保险的需求不相适应_4J。鉴于此，笔者建议在《农业法》中专列“农业保险”一章，对相关制度进行基本的规范设计，主要包括：①鼓励地方或农户成立互助保险合作组织。②建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。③加强对农业保险的立法，进一步明确保险过程中农民的合法权益，对侵害行为依法追究行政、民事和刑事责任，为农民的利益提供法律保障。超级秘书网
3．2制定现金援助制度现金援助是指农业受到自然灾害破坏后，国家有关机关对农民受灾情况进行核实并直接以支付现金的形式对其进行救济的制度。现金援助也是分散农业经营风险、保障农民收入水平的有效手段。我国《农业法》仅以一条(第47条)的内容规定了国家进行现金援助的原则，即：“各级人民政府应当采取措施，提高农业防御自然灾害的能力，做好防灾、抗灾和救灾工作，帮助灾民恢复生产，组织生产自救，开展社会互助互济；对没有基本生活保障的灾民给予救济和扶持。”但这只是一条原则性规定，可操作性不强，需要加以完善。
论文摘要:当前实现农村经济发展和农民增收致富最直接最现实的途径，就是要解决农产品流通的问题。而农产品信息得到有效传播是农产品流通的前提条件，对此大众传媒应该承担重要责任。本文考察了报纸、电视和互联网等大众传媒的农产品信息传播现状，分析其存在的问题，并就此提出相关建议。
研究缘起与研究对象
解决“三农”问题的根本办法，在于农村经济发展和农民增收致富。农业生产者所考虑的是如何把自己的农产品宣传出去、推销出去。所以，当下实现农村经济发展和农民增收致富最直接最现实的途径，就是解决农产品宣传营销的问题。
虽然事实上农民所依赖的信息传播渠道往往来源于人际传播，但是要实现农产品在更大范围内的流通，就必须要重视大众传媒的作用、利用它们受众面广、传播速度快、成本相对较低等优势实现农产品信息及时而广泛的传播。因此，本文试图对有关大众传媒进行考察，分析其农产品信息传播的现状及问题，探讨新闻媒体对农产品流通和销售应该承担的责任，并就此提出一些参考性建议。
农产品信息主要包括农产品的价格、品性、产地、规格、质量、市场分布、流通信息等方面，其中，农产品流通信息主要指与农产品生产、经营、销售有关的一切消息、情报、数据、资料等的总称，是农情和商情的综合反映。
从对农民有实际影响的角度考虑，并且为尽量反映媒体农产品信息传播之全貌，笔者分别从传统媒体(涉农报纸、农业电视频道)、新媒体(农业网站)中同时选择具有代表性的中央级媒体和地方媒体，对其在2009年3月的部分农产品信息进行随机抽样分析。这些媒体依次是《农民日报》和《山西农民报》;中央电视台农业频道和山东卫视农科频道;中国农业信息网和农博网。
传统媒体农产品信息传播状况
作为全国性大报，《农民日报》注重宏观的报道。该报每期共有8个版面，但是并无专门的农产品信息版面或栏目，只有在周三的“市场信息”专刊中，每周定期国内外大宗农产品的价格信息。《山西农民报》每逢周二、周五出版，共16版，其中与农产品产销直接相关的市场信息集中在第10版“种养参谋”和第9版“农村财富”两个版面上。
央视七套农业频道的节目内容比较丰富，向观众提供大量致富信息、科技信息、种养殖技术、成功典型事例等。山东卫视农科频道是全国地方电视台中开通的少数涉农专业频道之一。该频道拥有“乡村季风”、“致富招招鲜”、“农资超市”、“城乡大卖场”等节目，同时还建有比较完善的网络平台，提供节目在线直播。主要问题有:
报道面过宽，针对性不足。涉农报纸用大量版面来报道国际国内时事新闻，甚至地方农业报纸也有这种情况。3月4日《农民日报》的8个版面中有2个版(第3，4版)刊登的全部巧篇报道都与“三农”无直接关系。3月6日《山西农民报》的16个版面中，有“娱乐”、“新闻天下”、“新闻热点”、“社会经纬”、“参考消息”、“时尚潮流”6个版面与“三农”没有直接关系。笔者认为，虽然农民也需要获知国内外的重大时事政治、经济新闻甚至娱乐新闻，但这些新闻己经通过各种综合媒体得到了广泛的传播，农民可以从这些媒体上获知有关信息。而作为专业媒体的农业报刊，如果再进行报道，显然是一种重复和浪费。
央视农业频道主要涵盖农业科技、致富信息、致富典型、农民工问题、农村问题深度报道等方面，内容非常集中。山东卫视农科频道从6时到22时的30档节目中有巧档节目与“三农”相关，而这巧档节目中有7档是当日重播节目(主要包括“乡村季风”、“农资超市、城乡大卖场”、“致富招招鲜”)。从节目的时间长度来计算，涉农节 目总时长为329分钟，占节目总时长(975分钟)的33.7%。可以看出，山东卫视农科频道的关注点非常丰富。然而，涉农节目数量偏少，重播率偏高，节目时间占总时间的比例偏低。
偏重各地农产品市场行情的综合性宏观报道。报纸的服务性和实用性距离农民的生产实际需求依然很远。例如2009年3月3日((农民日报》第6版“监测信息”有“批发市场价格周报”、“热点调查”、“统计分析”、“市场现象”、“市场说话”个栏目，共刊发4则蔬菜批发市场上市量消息，4则各地米价上扬消息，2则图片新闻，1则关于养猪业市场行情的预测分析，1则与养殖业有关的玉米市场价格预测分析。这些信息对大部分农业生产者来说并不具有实际意义，因为中国幅员辽阔，各地情况复杂，个别地区的市场信息，对于分布广泛的农村受众来说，无疑是杯水车薪，缺乏针对性。
当然，作为全国性报纸，《农民日报》在报道取向上偏重于宏观角度无可厚非。那么，地方农业报纸在这方面又做得如何呢?同日，《山西农民报》的“种养参谋”版共刊发5篇报道和一张山西农副产品市场行情表。“农村财富”版面共有7篇报道，其中有5篇分别介绍了5位农民的致富故事，另2篇则是关于如何理财和防止上当受骗。从中我们几乎看不到与农产品直接相关的有用信息。
传统媒体与受众互动不足。在《农民日报》、《山西农民报》样本中，并无读者来信来电，或“读者声音”之类的栏目或版面。央视农业频道和山东卫视农科频道也同样如此。究其原因，一是我国农村经济社会发展水平低下，决定了农民媒介消费能力不足，导致农民接触媒体的机会较少，更难进行信息反馈与交流。二是农民远未树立起信息消费的意识，缺乏和媒体进行有效沟通的动力和能力。三是媒体自身对农民渴望表达的需求不够重视，尚未建立起完善的平台，这就使农民无法获得有效渠道来传播自己的声音。
网络媒体农产品信息传播现状
网络媒体的优势在于能够让网民免费各种供求信息，门槛低，信息更新速度快，覆盖面广，信息来源广泛。在各省(区、市)农业行政主管部门中，已有83%的地级和45%的县级农业部门建立了农业信息网站。中国农业信息网是农业部官方网站，其最大特点是权威性和可信度高，统领农业和农村经济社会发展的全局，高屋建领地传播各种信息。农博网的投资主体是北京一家农业信息科技企业，集行业在线媒体与专业性农业商务于一体。中国农业信息网中仅“资讯信息”和“服务社区”两个频道就设置了“批发市场”、“供求”、“网上展厅”、“农技推JL ‑，“优质产品”、“促销平台”、“价格行情”、“分析预测”等近30个栏目。农博网除开设一般信息栏目外，专门设有“商务”板块，下辖“供应”、“求购”、“产品”、“网店”个栏目。网络的一大特色就是信息传播速度快、更新频率高，时刻保持信息更新是网站的生命之本。中国农业信息网的“农村供求一站通”，截至3月13日12时，当天更新农产品求购信息25条、供应信息30条。与此同时，农博网新增供应信息更是高达419条，新增需求信息高达72条。
在网络媒体中电子商务得到发展，农产品网店已经走进互联网的视野。比如，农博网设立电子商务平台，网民只要免费在线注册，即可开通网上店铺。虽然目前农产品电子商务平台还远远不够完善，但是我们可以预见其巨大的上升空间。主要问题有:
内容重复。网站之间信息重复率较高。几乎每一个综合性农业网站都设有“农业法律法规”这一专栏，而每一个专栏里都包括《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国种子管理条例》等法律法规。在这两家网站中也存在内容重复的现象。3月26日，这两家网站都了“农业部部署2009年定点扶贫及援疆、援藏工作”、“农业部发出紧急通知要求各地保障春耕生产用种，加强种子市场管理”等新闻。
信息不够全面立体，图文、视频内容太少。农业生产技术的操作性很强，单纯依靠文字说明无法完整准确地指导农民。受到文化水平的限制，农民很难对复杂的文字说明产生兴趣。因此应该将图片和视频作为农业网站的重要传播方式。然而，这两家网站图文及视频信息很少。比如，中国农业信息网的“农业科技”频道的所有文章均没有配备相应图片或视频。农博网虽然设有“视频”频道，但是其节目大部分是人物访谈、要闻剪辑、会议报道等，没有充分重视农业技术或农产品的推介。
服务性、实用性仍不足。涉农网站基本上仍然处于信息“传声筒”的初级阶段，习惯于自上而下传播信息，还没有将农户的实际需求放到最重要的位置。例如，农博网虽然开辟了“专家在线”专栏，然而其内容并非是专家在线咨询，而是专家个人成就介绍，只是专家的个人风采录而已，没有很好地发挥其专业指导作用。
讨论与对策
囿于样本覆盖范围小、数量少，本研究很难全面深刻地透析大众媒体农产品信息传播之现状，但是我们仍然能够从中窥斑见豹。笔者认为，涉农媒体要从以下几个方面积极推进农产品信息有效而广泛的传播:
加强信息源建设。目前我国涉农传统媒体的信息主要来源于记者的采访报道，直接来自基层生产一线的信息还非常少，所占信息总量的比例很低。这就导致了媒体无法在最短的时间内获得农产品信息，而市场又是瞬息万变的，这必将造成信息时效性滞后，从而使得受众大量流失。农业网站的情况也类似，多数没有统一的架构和应用平台，也没有面向农村的、有效的农业科技信息服务模式，一直沿用传统网站建设和信息采集方法，使得农业信息资源匾乏。如综合信息多，科技文献信息少，实用技术信息少，可用中文数据库资源零散，不成系统。因此，涉农媒体要广开信息源，充分发挥广大农户、养殖大户、专业合作社、购销商的信息渠道功能。
推动涉农传统媒体与网络媒体的进一步融合。报网融合是媒体发展的一大战略趋势，涉农媒体也在这方面迈出了坚实的步伐。在2005年举行的全国农业媒体高层论坛上，百家与会媒体联合提出创建“全国农业媒体联盟”。而一些理念超前的媒体已经付诸实施，并取得了良好的效果。例如，2004年江苏农业科技信息网与《江苏农业科技报》实现报网整合，双方都获得了快速的发展。
关键词：绿色农业；科技创新；困境
1我国绿色农业科技创新现状
1.1研发现状
从我国专业从事农业研究的机构数量来看，现在只有1400多个，比改革开放初期的500来个增长了将近3倍。但是目前存在科研机构仅仅是数量多的问题，机构人员匮乏和重叠，出现了数据上的失真。近年来，我们也发现国内在绿色农业科技创新方面的投入逐年增加，这些投入的增长大部分由政府主导与负责，虽然投入得到了增加，但是总体的情况还是偏低。从国内在农业方面的科技创新体系和制度的角度来分析。进入新世纪之后，国家对当前的科研体制尝试进行改革，政府将农来科技创新研究抛向了市场，由市场这只看不见的手来推动绿色农业科技创新的发展。
1.2传播现状
我国从成立之初就高度重视农业技术的推广与传播，从上到下形成了一个五层的技术传播系统，主要以农技推广站、种子管理站、土肥技术站、植保技术站为主体。但是随着经济体制改革的深入，政府在以上主体上的关注度、资金投入逐年减少。近几年来，基层县、乡的农技、种子、土肥、植保等机构几乎是名存实亡，人员全部都被抽调开展其他工作，导致了当前技术传播渠道的不畅通，传播手段、方式、信息内容严重脱离科技前沿与生产需要。同时，由于国家投入的减少，经费得不到有效保障，出现了从业人员流失、人才缺乏、素质普遍低下的情况。
1.3教育现状
由于我国高等教育改革，很多高等院校出现了生存压力与忧患，现实逼迫他们向综合性、多学科的大学发展，导致农业科技知识培训方面资源被挤压。但随着农业发展的多元化发展，各农业院校向综合大学迈进的步子也促进了农业科学的整合发展。单就农业高等教育来说，主要还是存在一些学科不健全、机构不完善的情况，而且整体来说缺乏世界性的农学科学家和创新团队，对于国家重大农业课题的研究和创新结果的产出难以承担。
1.4企业现状
就目前国外对农业科研企业的研究来看，我国主要是有新品种、新技术、新产品的公司在从事农业科研，这些企业能够将较多的人、财、物投入到研发工作中来，通过借鉴、吸收、应用的方式能够进行产品的开发。农业发展因其周期长、投资大、风险不可控等原因，导致风险资金进入较少，企业生存较为困难，但仍然存在一些人才聚焦度较高、资金密集度大的企业。因为绿色农业的特性，科技创新型农业企业的资金需求通常是传统农业的30多倍，这也成为企业发展的瓶颈。
1.5政策现状
政策方面，主要分为支持农业科技创新的法律法规、减少农业市场不确定性的法律法规、增加农业收益分配确定性的法律法规、减少制度给科技创新带来不确定性的法律法规。从具体的法律政策来看，可以分为《人类环境宣言》、《生物多样性公约》等国际公约，《环境保护法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业法》等法律法规，以及《星火计划》、《农业科技发展纲要》、《科研单位技术转化免营业税》等政策措施。上述政策体现了我国利用科技手段支持绿色农业发展的态度，但还有很多地方需要完善。
2我国科技创新推进绿色农业发展中存在的困境
绿色农业科技创新是一个政府为主导，社会各界力量共同参与的一个系统。本会以各个参与主体为角度探讨我国绿色农业科技创新过程中存在的问题。
2.1创新能力不足
绿色农业科技创新的组织是多元化主体参与的，但是目前政府公共机构的创新能力很难满足日益增长的需求。绿色农业科技创新的工作条件差、激励力度不够大，导致绿色农业科技创新机构的吸引力比政府、高等院校、企业和其他机构差很远。而且，我国农业在科技贡献率上一直没有发挥主要作用。
2.2人才资源匮乏
随着经济发展，第三产业所占比重日益扩大，作为第一产业的农业对于人才的吸引力逐年下降。从全国来看，绿色农业科技创新人才的培育所占比重虽然在增加，各行业的高端人才也开始涉足农业发展，但是总体来说比重是偏低的。毕竟，农业科技创新的工作条件相对艰苦，而创新激励又比不上金融等行业，导致了绿色农业科技创新机构的吸引力比不上高校、政府等机构。
2.3资金后劲不足
由于绿色农业投入大、风险高、收益高的特性，企业收回成本时间周期较长。在人才、信息、营销等方面资金的需求较大，而农业企业想要自行参与绿色农业科技创新成本压力较大。国家在资金投入、税收征稽、金融支持等方面的体制机制不完善，企业无法获得足够资金进行科技研发，降低了企业的科研动力。
2.4创新体制不畅
由于机制不畅，导致我国出现了科研脱离实际、创新成果无人用、各部门之前无法沟通等问题。目前，各高校和研究机构几乎处于封闭状态，科研人员热衷于争取国家课题，撰写脱离实际的论文，为自己评职称增添砝码。而企业在自行开展农业科技创新过程中，也不愿意邀请高校、机构的科研人员参与，他们也无法参与。高校获得科研课题之后，企业也无法加入进来共同获得课题经费的支持。农户更是完全被排除在农业科技创新之外，他们只能通过自己所能接触到的商业广告获得最新的农业发展技术。
参考文献：
[1]崔元锋,伍昌胜,郝文杰,谭波.绿色农业经济发展论.人民出版社.2009年版.
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[3]焦必方.环保型经济增长———21世纪中国的必然选择.复旦大学出版社.2001年版.
[4]李秉龙,薛兴利.农业经济学.中国农业大学出版社.2003年版.
[5]刘连馥.绿色农业初探.中国财政经济出版社.2005年版.
论文摘要阐述数字农业的概念及其作用，指出数字农业建设中存在的问题，包括农业信息化水平低、信息化意识及利用信息能力不强、管理和标准化工作有待进一步加强等，并对数字农业的建设进行了展望和设想。
在我国2000年的《农业科技发展纲要》中，将数字农业放在农业信息技术的首要位置，引起了人们的普遍关注。本文试图谈谈对数字农业的认识、存在的问题和建设数字农业的基本设想，以供参考。
1对数字农业的认识
数字农业（digitalagriculture）就是用数字化技术，按人类需要的目标，对农业所涉及的对象和全过程进行数字化和可视化的表达、设计、控制和管理。其本质是把信息技术作为农业生产力要素，将工业可控生产和计算机辅助设计的思想引入农业，通过计算机、地学空间、网络通讯、电子工程技术与农业的融合，在数字水平上对农业生产、管理、经营、流通、服务以及农业资源环境等领域进行数字化设计、可视化表达和智能化控制，使农业按照人类的需求目标发展[1]。
有的学者认为[2]，数字农业是“数字地球”在农业领域的延伸。正如“数字地球”的概念一样，数字农业这一概念体现了数据和技术的综合集成。数字农业可以有广义和狭义之分。广义的数字农业，即信息化农业，包括农业要素（生物要素、环境要素、技术要素、社会经济要素等）、农业过程（生产、管理、储运、流通等）的数字化、网络化、自动化以及智能化，形成数字驱动的农业生产管理体系。狭义的数字农业，是以农业空间信息机理为基础的、以“3S”技术为支撑的农业系统空间信息技术体系。
事实上数字农业是一个学术性很强的综合概念。近年来，与数字农业技术体系有关的理论基础和应用技术研究，已经成为主要发达国家发展高新技术农业的侧重点，成为极其活跃的科技创新领域。数字农业是一项集农业科学、地球科学、信息科学、计算机科学、空间对地观测、数字通讯、环境科学等众多学科理论与技术于一体的现代科学体系，是由理论、技术和工程构成的三位一体的庞大系统工程。数字农业是对有关农业资源（植物、动物、土地等）、技术（品种、栽培、病虫害防治、开发利用等）、环境、经济等各类数据的获取、存贮、处理、分析、查询、预测与决策支持系统的总称。数字农业是信息技术在农业中应用的高级阶段，是农业信息化的必由之路；农业信息化、智能化、精确化与数字化将是信息技术在农业中应用的结果。实现农业农村现代化、保障我国的食物安全、全面建设小康社会的关键在于推动农业科技的发展，创造条件进行一次新的技术革命，促使传统农业向现代农业转变，促使粗放生产向集约化经营转变。可以预言，数字农业及其相关技术的快速发展和推广应用，必将成为新世纪农业科技革命不可缺少的重要内容，必将推动农业向高产、优质、高效及可持续方向发展，在带动广大农民致富和全面建设小康社会中发挥越来越重要的作用[3]。
2存在的问题
2.1农业信息化水平较低
收集信息、处理信息、传播信息的软硬件设备与网络体系不健全；已开发的大量农业经济信息系统、农作物病虫害数据库、作物品种资源管理数据库系统、农业土壤系统分类数据库系统等大多不涉及空间维度，难以适应当前对空间数据信息的需求；对于来源多种多样、格式也不尽相同的各种数据的实时性、地域性、综合性处理还需作出很多努力。
2.2农业信息化意识和利用信息的能力不强
一方面，许多基层农技人员和广大农业从业者，知识老化，整体素质有待进一步提高，对于利用现代技术，收集、处理、利用农业信息的意识和能力不强；另一方面，农业信息加工处理的技术人员缺乏，当前，就连最基本的能够及时、准确地提供农产品供需信息，对网络信息进行收集、整理，分析市场形势，回复网络用户的电子邮件，解答疑问等方面的人才也不多，更谈不上能够满足数字农业发展对于人才的需求。2.3农业信息化效益不明显
数字农业还刚刚起步，在国内总体上尚处于探索阶段，实用性、普遍性的技术应用还很少，直接带来的经济效益还没有很好地显现出来。
2.4农业信息数据的管理和标准化工作有待进一步加强
地理信息系统（GIS）以及其他农业信息管理系统为了完成某种分析工作所要求的各种农业数据往往格式与结构不同，而且往往掌握在不同的管理部门或研究机构中。因此，未来建立在网络上的农业地理信息系统要具备获取和分析分布式存储数据的能力，也就是说我们要使所谓的WebGIS能够协同处理来自不同组织和机构的农业数据[2]。
3建设数字农业的基本设想
随着经济社会的快速发展和科技进步，台州在数字网络建设、原始数字化数据积累、数字化信息采集及其处理等
方面的工作已有一定的基础，起动发展数字农业不仅是必要的，而且是可行的。借鉴许多学者的研究结果[4，5]，提出建设台州数字农业的基本设想，就是要在台州已有农业信息化建设成果基础上，建立可视化的台州农业地理信息系统，构建直观形象的农业信息管理与辅助决策视频体系，实现农业信息的现代化综合管理、分析、共享和，彻底改造台州传统的农业管理模式，全面提升台州农业工作的信息化和现代化水平。
3.1整合已有的农业信息
在国家、省级信息基础设施建设的基础上，以各级农业部门为依托，建设中央一省一市县信息骨干网络系统，形成一个功能完善、性能优良的农业综合信息网络系统，并与其他网络互联，成为一个全方位的农业资源和经济信息网络系统。
3.2信息表达要直观、形象，并要实现信息系统的联网
把市内的地形、地貌、交通、村镇、行政区划等基础地理信息以及耕地分布、土壤类型、种植结构、水肥状况、农作物生长发育、气象、病虫害、农民知识、乡镇企业、农业法律法规等各种农业信息以图形图像等直观形象的可视化电子地图与相关信息的形式在投影视频系统上进行显示和表达，随着数字农业的发展，逐步做到与省级、国家级类似的信息系统进行交互式查询等。
3.3强化对科研、管理等的服务工作
通过对基础地理信息和农业专题信息的空间分析、网络分析和追踪分析等，实现农业科研、管理和决策人员在全市三维农业电子模型上，对农业生产中的现象、过程进行模拟，高效、直观、形象地为农业工作的规划、设计、建设、经营、管理、服务、决策等提供科学依据。
4参考文献
[1]蒋建科.“数字农业”带动农业现代化[J].农资科技，2003（5）：41.
[2]薛领，雪燕.数字农业与我国农业空间信息网格（Grid）技术的发展[J].农业网络信息，2004（4）：4-7.
[3]曹宏鑫，王家利，郑宏伟.发展“数字农业”推动农村信息化[J].农业网络信息，2004（1）：17-20.
关键词：城乡协调发展经济政策财政政策
1城乡发展不协调的主要表现
1.1城乡居民经济收入不协调
2004年，中国城镇居民人均可支配收入为9422元，农民人均纯收入仅为2936元，城乡收入差距为3.23。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，还不能真实地反映城乡之间的实际收入上的差别。首先，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标的统计口径存在较大差距。论文百事通农民人均纯收入不仅包括实物性收入，而且还包括用作生产资料的投入，如果仅考虑货币收入，剔除农民纯收入中的实物部分，按现金收入计算，目前的城乡收入差距将扩大为4倍多。其次，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标没有反映城乡居民在福利方面的差别，城市居民在住房、社会保障、公共卫生、教育等方面享有国家的补贴。如果考虑到城乡在这些方面的差异，城乡居民真实的收入差距将进一步扩大。第三，从现行的统计调查制度的实际情况来看，由于存在样本偏误，高收入户难以涵盖，城镇居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5~6∶1。
1.2城乡居民社会保障不协调
我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在我国，已初步对立起覆盖城市人口的社会保障体系，但农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，主要是养老、医疗和贫困问题。一是养老问题，我国已进入人口老龄化国家的行列，约有1亿老年人生活在农村，缺乏生活来源，养老问题十分突出。二是医疗问题，农村医疗条件差，农民看病难。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府在城市投入的15.9%。三是农村贫困问题。我国还有3000多万贫困人口，其中80%生活在农村。因此，必须建立农村社会高度，为农民的的生存提供最基本保障。
1.3城乡居民享受教育不协调
长期以来，我国在文化教育领域采取城乡分割的教育投资模式和不公正的高校招生政策，在教育资源的分配上大大向城市倾斜。据统计资料显示，1997年，农村和城市学生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百万人口中的在学校学生数比是1∶2.21。另据一些学者的抽样调查，1995年城镇职工的平均受教育年限为10.58年，而农村从业人员平均受教育的年限仅为6.66年。同样数量的初中毕业生，在城市能够升入高中的比例大概是60%左右，而在农村却只有30%左右。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这足以说明中国城乡之间居民享受教育不不协调。
2城乡发展不协调的主要原因
2.1国家对农业的投入偏低
首先，建国50多年来，我国财政对农业投入的总量约5000亿元，仅占财政总支出的6.5%左右。其中，解放初期占财政支出的5%左右；其次，在“二五”时期和国民经济调整时期，财政对农业的支持有所增加，达到10%左右；再次，在“”时期又有所下降，比重大约在8%左右，以后的10余年间，财政支农的力度又有所加强，提高到了10%；但20世纪90年代以后财政支农的力度逐步减弱，特别是最近几年相对数降到了历史最低点，仅为财政总支出的3%～4%，无法保障我国农业健康快速发展和农民持续增收。据统计，发展中国家财政对农业的投入一般保持在10%左右，像印度、泰国、巴基斯坦等发展中国家，财政对农业的投入要占到财政总支出15%以上，大大高于我国的水平。
2.2农村居民缺少社会保障
目前，我国的社会保障制度主要在经济发达的城市进行，农民的保障方式主要是家庭保障、土地保障和集体保障，但这三种保障方式都存在问题。一是家庭小型化使得家庭保障能力下降，由于我国实行计划生育国策，家庭人口规模小型化，保障功能下降，特别是养老负担过重；由于工业化和城镇化的发展，大量的农村劳动力涌向城市，家庭保障功能更加弱化。二是土地保障，由于我国人均耕地少，再加上农产品价格低廉，靠种地收入不可能解决养老、医疗等社会问题。三是集体保障，少数经济发达的农村，已经建立起和城市相似的社会保障制度，但由于我国90%以上的村集体负债经营，成为名符其实的“空壳村”，村集体已丧失了过去的养老、医疗等功能。
2.3农村教育经费紧缺
中国农民在中国工业化进程中已经做出了很大的牺牲，在城乡分割教育投资体制的作用下，各种教育资源越来越集中到城市学校，农村学校却窘困到发不出教师工资、缺乏正常办公费用的尴尬和寒酸的地步。尽管社会各界不断呼吁，中央政府也多次采取措施，企图解决长期拖欠教师工资、挪用教师经费这一顽症，但往往事倍功半。几百万农村教师难住了国家财政，教师的工资无着落，农村骨干教师大量流失。据统计，1992年全国大约流失45万名中小学教师，且大多数是青年骨干，流失的教师又大多集中在农村。据统计，2002年，全国共计新欠中小学教职工国标工资22亿元，中西部25个省份尚有中小学危房4000万m2。一些农村中小学公用经费紧张。目前，中西部农村地区有贫困学生2400多万名，受到各种资助的人数有限。
3促进城乡协调发展的经济政策
3.1加大财政支农的力度
各级财政部门都要按照《中华人民共和国农业法》的要求增加农业投入。中央和地方各级财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。中央和地方各级财政支援农业生产支出、农林水利气象部门事业费、农业综合开发资金支出占财政总支出的比重要逐年提高。另一方面要提高农业自我积累和发展能力并积极利用外资。积极引导农村集体和农民增加对农业的资金投入，国家财政对农业的投入，在一定意义上说，是为集体和农民增加对农业的投入创造良好的外部条件。国家财政资金可以引导农民和集体明确农业投入方向，而贴息或补贴性投入又对农民、集体投入给予一定的经济刺激。农村集体和农民投入是农业投入的大头。通过国家财政引导，使农民对农业的投入有一个合理的回报，以增加投入的积极性。新晨
3.2建立农村社会保障制度
在向市场经济转轨的过程中应尽快建立农村社会保障体系，使之与城市社会经济发展相适应。
在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠，因而农村养老保险、农村医疗保险和农村最低生活保障三项制度的建设是其重点：一是建立农村养老保险制度。主要包括社会保险的实施范围、筹资模式、保险形式和管理体制等。二是建立农村合作医疗制度。农村合作医疗制度是指在政府的指导下和集体经济的扶持下，以农民为保障对象，按照自愿、适度与受益的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的医疗保险制度。在目前情况下，政府的财政支持是关键，各级政府要有适当的财政投入，作为农村合作财政支持是关键，各级政府要有适当的财政投入，作为农村合作医疗的启动资金，特别是对贫困地区这就显得尤为重要。三是农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是指国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。保障对象一般应包括：因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾因病及残疾致贫的家庭，无劳动能力，无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。
【摘要】我国政策性生猪保险自2007 年出台以后，短短几年时间就得到了很大的发展。但如何确保政策性生猪保险充分发挥其政策性功能这一问题始终得不到解决。本文从生猪保险监管的现状出发，分析如何确保政策性生猪保险充分发挥其政策性功能，实现其经济政策目标，并提出相应的实现路径。
关键词 农业保险；生猪保险；政策性；监管目标
【基金项目】本文是国家社会科学基金项目（13BJY097）、湖南农业大学国家级优秀博士学位论文培育基金项目（GYB201003） 和湖南省哲学社会科学基金项目（12YBA168） 的研究成果之一。
【作者简介】黄亚林，湖南农业大学经济学院讲师，博士，研究方向：农业保险。
政策性生猪保险作为国家支持农业和农村发展战略的重要组成部分，具有不同于其他保险的政策经济意义，但如何确保政策性生猪保险能充分发挥其政策性功能这一问题始终得不到解决。本文将分析我国生猪保险监管的现状及其存在的问题，并针对其问题提出相应的建议。
一、生猪保险监管的必要性
（一） 生猪养殖的风险
我国自古以来就是一个农业大国，农业作为基础产业，在整个再生产循环过程中，由于自身的弱质性和生产过程的特殊性， 面临着许多风险。生猪养殖作为农业养殖业的一大重点，是典型的风险产业，其风险主要有以下几种。
第一种是自然风险。从概念上来说自然风险即由自然灾害造成的欠产欠收，主要表现为区域性、难以预见性的特点。农业作为自然界的一部分，它的发展离不开自然界， 自然受到多种自然因素的影响。尤其是我国国土面积大，经纬跨度也不小，各个地区的地理环境和气候千差万别，使得农业风险更加复杂。我国的自然灾害（包括农作物病虫害等） 种类繁多，如气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等。就生猪养殖业来说，自然风险主要体现在暴雨、雷电及泥石流、地震等引起的猪棚坍塌等事故中。
第二种是疫病。我国目前的养猪产业处在发展的阶段，有规模化的趋势。对于生产、养殖越来越集中的生猪来说，疫病就是一大威胁。近年来，由于猪病种类的增加，细菌和病毒的变异、出现非典型性疫病、耐药性的增强、生物安全措施不力，多种疫病混合感染，生猪之间交流频繁，疫病传播迅速，加之猪肉流通渠道增多，疫病检疫防疫和诊断治疗滞后等原因，使养猪业遭遇动物疫病侵袭的风险加大。表1反映了近年来我国生猪（含能繁母猪)产量的变化趋势。
第三种是社会风险。有时也被称之为行为风险，是指由于个人或团体的社会行为不当导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。从生猪养殖的角度来说，社会风险包括买卖伪劣饲料等生产资料、不正确的行政干预、工业污染、农业政策等经济环境变化和故意投毒等行为给农业生产和经营带来的损失。
第四种是市场风险。生猪养殖业的市场风险主要是指因为生猪在通过市场转化为商品的过程中，由于市场行情变化、消费者需求转移等不确定性因素引起市场价格波动导致养殖户收入减少的风险。由于生猪市场调节的滞后性和市场信息的不对称性等原因， 生猪的价格易发生较大的变动。特别是近10 年内，尽管生猪养殖业发展很快，但周期性波动特征依然非常明显，并且波动幅度很大，生猪市场风险的影响日趋上升。
需要指出的是，一般说来，生猪保险主要是猪流感、猪蓝耳病等疫病以及泥石流、地震之类的自然风险和价格波动的市场风险。其中因为现在生猪养殖趋向于规模化，所以对疫病等自然灾害的保险最为普遍和重要。
（二） 生猪保险的特殊性
生猪养殖产业属于弱质产业，受自然灾害和猪流感等疫病影响较大，同时，由于生猪保险属于准公共物品，所以具有很强的政策性和非盈利性，这与商业性保险公司追求效益最大化的经营目的相矛盾。另外一方面，生猪保险的保费收入低，风险大，对经营生猪保险的商业性保险公司来说会带来亏损，这也与商业性保险公司的经营目标相背离。因此，在缺乏政府的费用补贴、税收优惠等政策支持的情况下，商业性保险公司缺乏经营动力。但是就目前的情况来说，我国生猪保险监督管理主要由监管商业性保险的中国保监会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管除之前提到的经营目的和目标的不同外，在监管的性质、内容等方面均有很大差异，特别是政策性生猪保险业务管理较之商业保险业务管理要更加复杂，涉及到农林经济的各个方面，需要各部门之间的相互配合。
目前在我国，由于养殖户对政策性生猪保险的作用和性质的不了解及政府关于生猪保险的宣传不到位等原因，养殖户的生猪保险意识还很淡薄。而养殖户作为生猪保险的投保人和受益人，这种状况在很大程度上限制了生猪保险市场的发展，导致我国目前的生猪保险市场仍然处于起步阶段，市场发育不健全。这会在一定程度上使政策性生猪保险市场的交易费用上涨，甚至破坏市场的交易秩序。所以，必须对我国的生猪保险实施监管，在问题造成危害之前采取前瞻性的措施，消除或减轻损失。
二、生猪保险监管存在的问题
2007年国务院为有效降低能繁母猪养殖的风险，鼓励和支持能繁母猪生产，了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，根据该文件， 能繁母猪的保险金额为1000 元/头，保险费为60 元/头。保险费由中央财政补贴50%，省财政补贴30%，养殖户交纳20%。现行生猪保险监管机构是1998 年11 月成立的中国保险监督管理委员会。但目前生猪保险的监管还存在一些问题。
（一） 监管成本高
生猪保险自2007年出台以来，在我国发展的年限并不长，在监管方面存在很多不足。我国目前采取的是较为严格的实体监管方式，重点监管条款以及费率的审批、手续费标准等理赔的流程，而对保险公司赔付能力、资产负债质量等方面的监管还很薄弱。导致成本过高，还不具备有效性。
（二） 有效性差
按业务性质不同实施不同监管是国际惯例，具有非常明显的政策性，而我国对生猪保险一般按照商业保险来监管，致使一些生猪保险的政策难以落实。中央及地方政府对每头生猪的补贴保险费是48 元，养殖户交12 元。同时对国有农业保险经营组织、农业相互保险社、相互保险公司和保险合作社免除一切税收，对商业保险公司经营政策性生猪保险，根据具体情况，或予以免税，或予以减税。被保险人获得的赔偿金，也不会被课税。若按商业保险的规定来，这些补贴、税收优惠养殖户就享受不到了。表2反映了2012年生猪和能繁母猪的承保数据，从这些保费收入的情况可以看出，生猪保险的税收优惠政策并没有有效地实施。
三、生猪保险监管存在问题的原因分析
（一） 生猪保险监管的特殊性
1.较难统一费率标准和赔偿标准。一方面，生猪养殖的风险主要是自然风险和疫病，如暴雨、冰灾、干旱、猪流感、猪蓝耳病等，其发生极不规则且一般都有伴发性，以往灾情和疫情累积的统计资料，对预测未来灾情和疫情的作用不大。另一方面，生猪品种繁多，各畜龄期生长差异较大，灾害定损标准难以量化。以一头能繁母猪为例，在生猪市场行情不同，品种不同时，每头差价可达1000～2000元。而我国目前的监管手段很难应对这种状况。生猪保险条款仅规定了生猪不同生长期的最高赔付比例，而没有公认的、具体的、可操作的定损标准。表3 反映不同行情、不同品种生猪的经济价值。
2.保险价值难以确定。生猪同所有的农产品一样具有鲜活性的特点，这一特点使生猪保险的受损现场容易毁失，对生猪保险查勘时机和索赔时效产生约束。如果被保险人在出险以后不及时报案，则会失去查勘定损的机会。如能繁母猪出险后没有佩戴耳标的就不予赔付，因病死亡的能繁母猪不做无害化处理的不予赔付，补栏的母猪未及时补办保险的不予赔付。这也是农业保险更容易引发道德风险的重要原因。因此，生猪保险合同对理赔时效的约定比普通财产保险严格得多。
3.生猪保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的生猪保险试点一直局限在“政策性保险+商业化经营”的经营模式当中，风险投资再加上政府补贴始终是其经营的一个主要做法。从而导致政策性保险业务和商业性保险业务的核算不能够明确地划分开来。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性生猪保险业务的开展。
生猪保险具有准公共物品的性质。它作为一种保险商品，既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。生猪保险的利益是外在的，从长期利益来说，生猪保险最终真正的受益者是消费者而不是保险公司。生猪保险的外部属性决定了生猪保险应该是一种政策性保险，应该由政府参与经营管理，生猪保险的经营费用和部分保费应该由全体消费者(或者政府)承担。
（二） 生猪保险的法制不健全
到目前为止，我国的生猪保险监管仍然存在很多问题。农业保险法律制度处于真空状态在一定程度上是造成这种状况的一个重要原因。政策性生猪保险作为国家支持农业、农村发展的一项措施，它的非营利性使它对相关的法律法规具有很强的依赖性，它是准公共物品的一种，具有非常明显的公益性。它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性生猪保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。
（三） 生猪保险的监管机制有待完善
在我国，生猪保险监管由中国保监会监管，没有设立独立的监管机构，其他政府部门不得干预农业保险经营管理机构的经营与管理。但是由于农业生产本身所具有的同其他产业不同的风险，从而对农业保险的经营运行与监督管理有不同的要求，然而对传统的农业保险来说，经营与监管技术只是简单地套用财产保险技术与监管体系。这样，就难以实现对农业风险的有效识别、计量以及损失控制，会使农业保险经营失去方向，增加经营的成本，从而无法吸引商业保险公司进入到农业保险市场，进而抑制了农业保险的发展。我国农业保险市场监管体制是中央保监会到各省保监局自上而下的模式。在我国2009 年保监会的《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》中，对政策性农业保险的经营主体所要达到的条件做出了规定，还提到了加强监督管理、提高服务质量等内容。
四、实现生猪保险监管目标的途径
（一） 加强基层监管力量
在建立专门监管农业保险的机构的同时，可考虑根据各地区生猪保险业发展的实际情况，合理铺设监管分支机构，让地方政府参与监管。加大监管的延伸触角，同时又要以法律的形式规定地方政府的监管职能、监管范围以及监管权限等，发挥地方政府机构的监管职责和地区优势，既不能越位又能及时补位，起到对于监管职能的良好补充与配合的作用，从而提高监管效果。
（二） 引进外部监督力量
可考虑适当引入外部力量对生猪保险进行监管。例如像国外一样，引入审计师会计师事务所等社会审计力量对保险公司日常经营状况及财务报告进行审计。明确规定独立审计机构的审计范围、频率和质量要求，将审计机构出具的审计报告作为监管部门评价保险机构，采取监管措施的一项重要参考依据，使得对保险企业经营的定期审计成为防范和化解行业经营风险的一项重要措施。
（三） 加强社会监督
建立生猪保险参保农户消费者监督机制。要按照维护一般消费者应有权利的要求，通过电视媒体、互联网、报刊和社会调查等方式，加大生猪保险政策的宣传力度，认真保障生猪保险参保农民的知情权，鼓励引导参保养殖户积极维护自身合法权益并主动向相关监管部门反映生猪保险运行中的各类违法违规行为，使广大养殖户信息灵通，以切实发挥公众监督作用。
关键词：水源地；生态敏感区；有机农业；生态补偿；外部性
1水源地生态敏感区发展有机农业的必要性
众所周知，化肥、农药等人工化学品的过量使用所造成的农业面源污染已成为现代农业生态化面临的主要问题和挑战。“绿色革命”以来，以石油农业为特征的现代农业在提高农业生产效率，大幅度提高单位面积产量并带来巨大经济效益的同时，也产生了明显的负外部性影响。20世纪初期，美国学者富兰克林•金访问了东亚中日朝三国，认为东方农耕是世界上最优秀的农业，并著成《四千年农夫：中国、朝鲜和日本的永续农业》一书[1]，认为农业可持续发展的关键是保持土壤的肥沃，东方农耕的核心技术是豆科绿肥、人畜粪便还田和多熟种植等。东方农耕类似于有机农业，有机农业生产系统强调生物动力驱动而非人工物质与能量，在实现环境保护、动物福利、食品安全和人体健康、资源可持续利用、社会公信目标时，有机农业是解决农业负外部性问题的一个途径[2]。虽然有机农业的理念重新出现在20世纪初期，但直到80年代才受到各国重视。仅靠消费者的青睐和支持并不能从根本上促进有机农业的发展，它主要还是依赖政府的政策扶持和引导。欧盟理事会1991年EC法规第20929/1号首次在欧洲确立了有机生产、有机产品标识和检测的大体法律框架[3]。受益于得力的政策，欧洲的有机农业在20世纪90年代增长率超过了75%。美国农业部1980年编写并了《关于有机农业的报告与建议》，1985年农业法案制订农地保护计划，1990年明确发展有机农业和认证制度。日本民众从20世纪70年代开始就在实践有机农业，并在“产消合作（提携）”原则的基础上建立了生产者和消费者之间的信任关系，但90年展起来的种植标准和农产品认证却没有欧美严格[4]。20世纪90年代，现代有机农业开始引入中国[5]，但常规农业化学投入品仍居高不下，2010年全国的化肥施用量达到了5460万吨，而农药的施用量平均每年140多万吨，其中主要是化学农药，占世界施用总量的1/3。2015年，国家农业部公布了“一控两减三基本”政策，并计划在2020年实现化肥、农药两个“零增长”。现代农业生态化转型是中国实施绿色经济战略和生态文明建设的重要任务之一，在生态敏感区发展有机农业并对其进行生态补偿，解决生态敏感区的负外部性问题尤为重要。徐留福等[6]提出了农田、水源地、海岸带、河岸带、城镇5种主要生态敏感区类型。对于水源生态敏感区的水质保护而言，减少或改变农业化学品投入是核心。同时，有机农业发展与水源生态敏感区的生态安全维护息息相关，科学合理地对有机农业进行生态补偿，是促进水源地有机农业发展的重要激励手段[7]。以南水北调沿线水源区为例，为保证一江清水北上，2014年出台的《南水北调工程供用水管理条例》提出了“三先三后”的原则，即“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”。南水北调丹江口水库库区主要有两类水污染：一为工业废水和城镇生活污水排放；二为化肥农药使用、畜禽养殖和农村居民生活污水排放[8-9]。前者是点源污染，易于发现和监控；后者是面源污染，难以防治。按照《河南省淮河流域、“南水北调”中线工程沿线区域农业面源污染调查工作方案》，南阳市从2005年开始就对淅川、桐柏、镇平、方城、邓州、宛城、卧龙、西峡8个县的化肥、农药等农用化学物质、畜禽养殖废弃物、农村生活废弃物和水产养殖废弃物等造成的农业面源污染进行了调查，并逐步在水源区开展了有机农业示范工程[10-11]。2015年的《丹江口水库（河南辖区）饮用水水源保护区划》规定了陶岔取水口至上游中线距离10千米为一级保护区水域，还分别规定了二级保护区及准保护区的水域和陆域，湖北省也制订了相应规划和保护方案。2016年河南省南水北调水源区的淅川县、西峡县、内乡县和卢氏县被划入国家重点生态功能区，把发展有机农业作为重点方向，但水源生态敏感区的有机农业生态补偿才刚刚起步。
2国内外流域生态补偿研究进展
生态补偿在国际上又称作生态系统／环境服务付费（PES），是一种使外部成本内部化的环境经济手段，谁补偿谁、补偿多少、如何补偿是其核心问题。Wunder[12]认为PES应包含以下几方面内容：一种自愿的交易行为；能够很好地被定义的生态系统／环境服务（ES）；至少有一个ES的购买者；至少有一个ES的提供者；确保ES的提供。2007年，关于流域生态补偿的贝拉吉奥会谈[13]达成一致意见，即流域生态补偿中的下游服务使用者从上游土地利用实践中获益，这会确保诸如土壤免受侵蚀和河流稳定性等服务的供给。Pigou提出政府干预是解决经济外部性带来的市场失灵的一种手段，比如税收和补贴金。Coase[14]认为外部性问题的实质在于双方产权界定不清，出现了行为权力和利益边界不确定的现象。要解决外部性问题，必须明确产权。在国际环境与发展研究所（IIED）的研究著作中，Landell-Mills&Porras[15]对PES做了分类，同时强调了政府和市场的作用以及它们之间互相依赖并合作的关系。其先驱性工作对之后的研究有着极大影响和借鉴。补偿主体不仅是政府，还有供水公司、基金会、非政府组织以及用水户，而受偿主体有上游种植户，包括村委会、社区，还有地方政府。要实现诸如好的水质和健康的环境等正外部性，避免市场失灵，当实际行为不可盈利的情形下，政府需出面以逐步达成双赢状态。多元化的项目发起人和中间“人”也是有力保障。在流域生态补偿领域，特别是关于南水北调水源区的生态补偿，国内的相关研究较多。王金南等[16]指出，狭义而言，生态补偿指国际上生态服务付费的行为，或者增加污染者付费和受益者补偿的内容；广义而言，指有利于生态环境保护的经济手段，不仅包括对生态环境成本内部化的手段，也包括与自然地域环境相关的区域协调发展政策。俞海和任勇[17]认为由于环境资源产权界定或权利的初始分配不同，造成了流域上下游发展权利事实上的不平等，这就需要一种补偿来弥补这种权利的失衡以及生态环境保护产生的正外部性。朱桂香[18]阐述了生态补偿主体的范畴，包括对生态环境本身的补偿、对生态保护做出贡献者给予补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿、对减少生态破坏者给予补偿和对个人或区域保护生态环境的行为进行补偿等。俞海和任勇[17]指出南水北调中线工程下游沿线享受生态服务的中央、地方政府应当是提供补偿的主体，而上游水源涵养区的地方政府、企业法人与社区居民等是接受补偿的主体。生态补偿的范围包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失等。如何建立合理的生态补偿机制，制定合理的生态补偿标准是流域生态补偿研究的主要方向和核心内容。Brouwer等[19]对世界47个案例的分析表明，服务提供者的选择、社区参与、量化目标的监督和中间“人”的数目使得项目参与期限和条件达成的环境目标效果显著。曹明德和王凤远[20]认为生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，其包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护做出贡献并付出代价者理应得到相应的经济补偿，因为生态功能是具有价值的。邵毅[21]基于博弈论和前景理论的视角，将南水北调工程的水源区和受水区看作两个“个体理性人”，当两者陷入“理性陷阱”.缺乏主动合作的行动时，中央政府的监督惩罚机制变得十分必要；当“集体理性”得以实现时，双方会主动寻求合作，监督惩罚机制的作用越来越小。李平[22]指出建立南水北调中线工程生态与水资源补偿机制的条件已趋于成熟，输水地区经济落后，为水资源保护付出代价大，流域用水矛盾突出，经济社会发展对生态环境的压力大等。而解决水源地经济发展和环境保护两难处境的突破口就在于建立南水北调水源保护区的利益补偿机制[23]。乔旭宁等[24]对流域生态补偿的关键问题，诸如补偿主体和对象的界定、补偿标准的确定等进行了探讨，并在此基础上构建了流域多种生态要素、多元主体间的流域生态补偿机制研究框架。李雪松和李婷婷[25]强调建立真正的生态补偿机制，关键问题是如何分配和使用补偿资金，谁来征收，谁来使用，分配到何处，如何监督和评价政策或机制的效果。因此国家需要建立责权利统一的生态补偿行政责任机制。外部性的生态补偿量很难直接货币化，往往要从成本弥补的角度来考虑。不仅要考虑生态建设和保护的直接成本，还要考虑损失的发展机会成本和政策投入等[26]。所采用的计量方法包括机会成本法、费用分析法、生态系统服务价值评估法、水资源价值法等，条件价值评估法更是被广泛用于生态补偿实践[27-28]。可以将其归纳为两种，即核算法和协商法[18]。近年来，各位学者对南水北调受水区的各个省市应该给予水源区的各个省市的生态补偿量做了标准计量。李怀恩等[29]、史淑娟等[30]以陕西水源区水土保持补偿量为着眼点，对各种补偿量模型进行了估算，表明基于保护水源所付出成本的水源区生态服务补偿支付较为可行。周晨等[31-32]运用CVM方法对农户的支付意愿和受偿意愿进行了估算。Li等[33]、Wei等[34]分别采用了生命周期评价和水足迹的方法对受水区的水资源和作物进行了考察。李亦秋[35]、韩德梁[36]利用3S技术及数理统计方法，对丹江口库区和上游生态系统服务价值进行了分析和估算。胡仪元[37]对汉水流域生态环境状况的历史变迁、生态保护与生态补偿的现状及未来对策进行了考察和调研。谭秋成[8]认为为保护丹江口水库水质，减少氮、磷流入水体，可考虑以生态补偿方式鼓励农民将部分土地休耕或退耕，并估算种植小麦须补偿259.69元/亩（1亩=1/15公顷，下同），玉米须补偿331.64元/亩，水稻须补偿567.31元/亩等。由上述研究可以看出，基于不同方法对不同地域甚至相同地域的标准估算值还存在着一定差异，其标准的实际可行性还有待进一步商酌。总体上看，国内外关于水源生态敏感区有机农业生态补偿的研究文献并不多见。
3水源区有机农业生态补偿实践
国内外流域及水源区有机农业与生态补偿积累了一些典型案例和实践经验，通过对其补偿机制进行分析和比较，可以为水源地生态敏感区尤其是南水北调丹江口水库库区的有机农业发展与生态补偿提供可行的参考依据。
3.1国际案例
在欧洲，1987—1992年对有机农业转换的财政资助包括了丹麦、瑞典、挪威、芬兰、瑞士、奥地利和德国。欧洲经验表明，转换补贴可以促进有机农业份额的增长[38]。欧盟通过欧洲农业保障基金补贴到各国。2000年，欧洲各国政府签署了水框架指令（EEC/60），有强制义务在2015年达成优质地表和地下水的目标。2004年，欧盟出台《欧洲有机食物和农业行动计划》，这一计划表明了有机农业在欧洲农业政策下的相关性，指出了有机农业提供公共物品服务和受到消费者关注的双重社会角色，但发展目标没有设定清楚。2007年，CE834定义了“转换（conversion）”为从常规农业向生态（有机）农业的转变，包括在一段时期内有机生产的供应。该文件还明确了一年作物的转换期为两年。欧盟除转换期补贴外，还有维持补贴、认证补贴、农业环境补贴等多种有机农业补贴形式。新欧盟共同农业政策改革（2014—2020年）保留了市场支持和直接补贴、农村发展这两个支柱，更加注重政策的统筹协调，兼顾公平和效率，注重促进有机和可持续农业的发展。罗马尼亚西北部的Satu-Mare县有450公顷农场，主要生产小麦、玉米、向日葵和大豆等作物。2010年罗马尼亚政府759号决议规定，如果农场在有机农业系统中注册并且处于转换期，其种养业生产将受到特别资助，具体补助金额为5公顷以下补偿540欧元，5～20公顷补偿611.43欧元，20公顷以上补偿510欧元。有机农业的面积从2006年的4.56万公顷增加到2012年的17.46万公顷，增长了3.8倍。相关研究表明，在罗马尼亚有机作物的经济效率要略高于常规作物[39]。德国的农业生态补偿实行政府补偿为主、市场补偿为辅的复合型补偿机制[40]，包括直接补贴、生态转型补贴等。德国巴伐利亚州首府慕尼黑南部的Mangfalltal流域下游有130万住户，年需供水1亿立方米左右，供水公司发现由于上游农业和畜牧业活动导致水质逐步恶化，他们决定采取用水保护措施。1992年，公司与三个有机农业联合会一起在该流域发起了一个有机农业项目，旨在减少水中的硝酸盐和农药含量并改善水质。至2010年，流域上游150户签约，他们需要加入其中一个有机农业联合会来获得认证从而得到现金补偿。在该项目中，受益者是慕尼黑的用水户，他们缴纳税金享受供水。供水公司作为中间“人”代表了用水户的利益，他们负责项目的准备、签约，而监管则属于有机农业联合会。2008年，大约有2500公顷土地转向了有机农业。1992—1998年，有机农业补助为281欧元/(公顷•年)，1998—2010年为230欧元/(公顷•年)，2011年以后补偿分为三个区，每年最多补偿380欧元[41-42]。德国巴伐利亚州的另一城市Augsburg南部有30万居民，2011年接受供水1680万立方米，上游流域是农牧混合区。当地90个农户中有60个签约了有机补偿计划，1991—2009年，若不用农药补助175欧元/(公顷•年)，不用农药、化肥补助250欧元/(公顷•年)，若通过有机农业认证则补助400欧元/(公顷•年)。控制硝酸盐分三个标准给予0～100欧元的生态补偿资金，2009年以后分11个标准，以上补偿标准每5年更新一次[42]。法国是欧洲第一农业生产大国，其农业产值占欧盟农业总产值的1/5，农产品出口长期位居欧洲首位。法国1990年以后开始发展生态（有机）农业。Lons-le-Saunier市西北的Villevieux地区有2.5万人，2011年接受供水180万立方米。Vallière流域有75个农户，65%的耕地种植小麦和玉米，30%为永久牧场，5%为葡萄园。20世纪80年代以后，该流域开始为控制硝酸盐和农药污染按面积分区进行补偿。1993—2006年，若减少使用20%的化肥和农药，则给租地户补助170欧元/(公顷•年)，农场主补助260欧元/(公顷•年)，补偿标准每3年更新一次。2006—2009年，共计对1500公顷农地给予了生态补偿[42]。在哥伦比亚，20世纪90年代甘蔗种植的扩张直接面临着缺水问题，用水户自己成立了一些联合组织来节约用水，Asobolo就是这样的中间组织之一，创立于1993年。该案例的ES目标是水流调节和水量，提供者是上游Bolo河流域的农户，他们通过社会和农业环境发展项目接受实物补偿。受益者是下游的用水户，他们自愿支付税金来实施补偿。Asobolo作为一个中间“人”，负责项目的准备、签约和运行，他们也希望能够改善农户的生活质量[41]。美国的有机农业生态补偿也是由政府和市场共同主导的。随着美国环境质量激励计划的出台，1997年，爱荷华州成为首个实践有机农产品质量激励计划的州。2002年出台的农业法案规定，农业部通过实施生态保护补贴计划，以现金补贴或计划援助等方式，把资金直接分发到农户手中或用于各种生态保护补贴项目。2003—2007年，美国每年拨付300万美元用于资助有机农业研究[43]。非政府组织（NGO）在生态补偿中发挥着十分重要的作用，有机农业的发展是以政府的直接政策为依托，但同时也离不开自下而上的非政府组织的建立和发展。国际有机农业运动联盟（IFOAM）是最具影响力的非政府组织之一，1972年在法国成立，成立之初仅有英国、瑞典、南非、美国、法国5个会员国，目前已经成为一个拥有来自100多个国家700多个集体会员的国际有机农业组织，通过定期召开有机大会将世界各地的有机农业从事者们联合在一起，并且制定了基本的有机生产规范[44]。IFOAM是有机农业生态补偿的重要力量之一，建立政府、市场等多方联动的生态补偿机制，是实施有机农业生态补偿的根本发展趋势。
3.2国内案例
关于水源地生态敏感区有机农业生态补偿的实践，国内相关研究还不多见。以下以北京市密云水库退稻还旱项目、云南省洱海流域农业生态补偿、云南省哈尼梯田受偿意愿、云南省松华坝水源保护区农业发展模式、辽宁省大伙房水源保护等生态补偿项目为例进行总结分析。2001年5月公布的《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》在北京市密云水库上游的潮河、白河、黑河流域实施了退稻还旱工程，以改善水质与来水量。2003年开始试行，涉及北京市与河北省多个县市。2006年，在张家口赤城县黑河流域成功实施了1.74万亩稻改旱试点项目。2007年正式在赤城县和承德丰宁、滦平两县开始实施稻改旱的项目。北京市每年补贴5665万元支持河北张家口承德地区，共实施了10.3万亩稻改旱，其中，承德市两县7.1万亩，张家口赤城县全县境内3.2万亩水稻全部退出耕种，改种节水型大田作物。补偿金额也从补贴450元/(亩•年)到2008年以后提高到550元/(亩•年)。云南大理州洱海流域2003—2009年累计推广“控氮、减磷增施有机肥，隔年隔季施肥”的农业生态补偿实践20.78万公顷，每亩农田每年补贴100元，全部用于购买肥料，由大理州政府在栽种前以实物的形式发放到农户。项目实施后，平均每亩减少施用纯N2.49千克，P2O52.23千克，增施K2O2.14千克，粮食平均每亩增产4.5%。具体措施包括：首先，开展“一池三改”工作，即改厕、改厨、改厩，建设三位一体沼气池，累计建成沼气池8984口，发展种养结合型生态农业模式，不仅减少了畜禽粪便的污染，而且为农产品生产提供优质肥料。其次，实施稻田养鱼，每亩产水稻619.1千克，较普通农田增产1.71%，鱼成活率80%，亩产65千克，平均增重2.6倍，每亩稻鱼新增纯收入240元；减少了化学农药的使用，平均每亩减少使用除草剂100克，尿素18千克，普钙40千克，既节约了成本又改善了农田生态环境。农产品质量安全认证工作以产地认证和产品认证为重点，实施以绿色食品为先导，以有机食品、地理标志认证为补充的“三位一体”监管模式。洱海流域目前生态补偿主要来源于3个方面：一是国家各部委行业单项补偿资金；二是州、县市视财力财政专项转移支付；三是征收洱海水费、风景名胜资金费等[45]。在云南哈尼梯田的案例研究中，刘某承等[46]以受偿意愿问卷调查为基础对补偿标准进行了探讨，分别估算了在农药化肥各自减半为零、同时减半或同时为零的情形下，哈尼梯田稻田养鱼户接受的政府直接补贴形式的生态补偿意愿值为3727～8732元/(公顷•年)，与人工化学品投入限制标准成正相关。从生态补偿的收益来看，以高收益的化肥用量减半农药禁用情况为例，当1千克稻米价格提高1元时，如果每公顷补贴7112元，政府投入盈余为335元。昆明市政府对松华坝水源保护区实施了“全面禁牧、禁渔业、禁花限菜、限制规模化养殖”等环境保护政策，加强了对城市水源地的保护力度。储博程[47]在充分考虑水源保护区政策、资源、市场、技术、农户意愿五大因素的基础上，提出了几种水源地农业发展模式，包括核桃间种、林药模式、有机野生菌和人工食用菌结合。
4生态补偿机制分析
生态补偿机制主要包括生态系统/环境服务目标、补偿主体、受偿主体、中间组织等。通过对国内外典型案例进行比较和分析，可以看出其异同点.从生态/环境目标看，在国外案例中的主要生态系统服务目标都是为了控制硝酸盐、减少化肥农药等化学物质的使用以及改善水质，并保障下游地区的正常用水，与我国基本一致；从生态补偿发起人和生态补偿主体来看，国外既有政府、也有公司和中间组织，而我国的生态补偿项目多是以政府为主导开展生态补偿。国外项目在由谁发起的问题上更为灵活，多为市场主导，也有以政府为主导。法国案例表明在当地政府和用水公司之间有竞争关系；而在德国，用水公司则从属于市政，运作更有效。补偿主体在我国是由政府出面来对上游农户进行补偿，法国同样是政府出面，而德国则通过供水公司和用水户，哥伦比亚通过用水户联合会。参与项目的各利益相关者主要有四类任务：分配水资源、通过运作项目改善水质、资助项目和技术支持。德国的供水公司虽然属于私有性质，但也从属于市政部门，同时具有分配水资源、运作和资助项目的作用和职能。不同项目有着不同的中间“人”，生态补偿协议的签署也取决于当地的社会经济和政治环境，达成协议的过渡期会比较长。罗马尼亚Satu-Mare项目由政府发起和主导，为了保证农产品质量，政府规定如果农场处于转换期其有机产品生产会得到补助，但限制最大面积为20公顷，而农场的收入还是要依赖市场需求，由政府和市场共同进行补偿。通常情况下，生态补偿是按区给予的，在德国，分区决定基于一个标准——雨水向井水的转变时期，在法国，是根据水文学、实践经验和限度的社会认可程度[42]。但德国Augsburg和法国Lons-le-Saunier的案例并不成功，当地农户渴望一种更有效的用水种植模式。Lampkin&Padel[38]所指出的现象仍在一定程度上存在，即尽管社会认可和公共支持度在增加，但乡村社区对大范围转向有机农业生产仍有抵触情绪。我国的生态补偿需要逐步建立起以政府、企业、市场和非政府组织为主体的多元化补偿主体，实践经验表明，生态补偿只有政策支持还远远不够，还要跨过技术和经济这两大门槛。
5结论及建议
关键词：发达国家;农村职业教育;研究;启示
作者简介：刘颖（1975-），女，山东平度人，天津职业技术师范大学
纵观世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，其农村职业教育在国家经济社会发展进程中所扮演的重要角色是不言而喻的。尤其在社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会背景下，农村职业教育则是我国当前职业教育发展的重点和难点，在大力推进城市化进程、提高农民工综合素质、加速农村体制创新过程中扮演着重要角色。本文根据中国知网（CNKI）全文数据库为主参照，以2005-2014为时间周期，以“发达国家农村职业教育”为关键词进行检索，共发现130篇相关文献资料与论文。从发文数量上来看，平均每年大约有10篇左右，2014年相关文章数量有明显增加，达到20篇。也客观反应出目前大力发展农村职业教育的重要性与紧迫性。本文通过对上述文献的疏理、归纳与总结，从不同维度对发达国家农村职业教育的经验进行系统分析与评述，希望借他山之石，为我国农村职业教育未来发展提供理论依据和借鉴作用。
一、发达国家农村职业教育的特点与成功经验
（一）健全立法制度，为发达国家农村职业教育快速发展提供有效的法律保障
发达国家农村职业教育在其发展进程中所取得瞩目成绩，得益于这些国家立法和政策的有利保障。本人根据中国知网（CNKI）检索结果，综合国内外诸多学者的相关文献，将美、法、英、澳、日等国出台的农村职业教育的相关法律汇总为表1所示。
作为世界第一大经济体的美国，其农村职业教育的起步较早，从1862年颁布的第一部职业教育法案《莫雷尔法》起，美国政府先后修订并颁布了多项农村职业教育的政策与法案。法案依照美国农村职业教育不同发展时期，针对农民职业能力教育与培训、农业补贴、农村职业教育培养目标、办学主体、财政投入等方面以法律的行式，给予了农村职业教育全方位的指导与诠释。同时也为美国农业经济发展及社会进步做出了突出贡献，使得美国成为全世界农业发展中最成功的国家之一。其成功之处是用占全美人口比重仅2.4%（2010年统计数据）的农业劳动力，生产并供养了全美3亿人口所消费的优质、廉价食物。法国自1848年由国会批准建立第一所农业技术学校起，也相应出台了一系列的法规，对农村职业教育进行了多次调整与改革。如1919年，颁布的《阿斯蒂埃法案》，1960年颁布的《农业教育法》，1989年颁布新的《教育方针法》。其中《教育方针法》规定：接受10年义务教育的所有适龄青年，需经过两年理论与实践相结合的学习与培训后，至少要取得“职业能力证书”或“职业学习证书”后方可成为农民。两年的培训要求2/3的时间在农场进行实践培训，1/3时间在农业培训中心进行理论学习。这一规定与法国的近邻英国有着异曲同工之处。英国政府也非常重视农村职业教育与技能培训，先后制定和颁布一系列法律、法规，成立专门的培训机构，制定专门的培训计划。并依托互联网络，将农民、高校、农业科研咨询部门、农业培训机构等有机地结合起来，构建一个层次分明、结构合理、高效有序的教育培训体系。澳大利亚联邦政府早在1975年就制定了《技术与继续教育法》，后于1990年又颁布实施了《澳大利亚培训保障法》，法令规定：年收入在22.6万澳元以上的雇主（包括农牧场所主或农业企业主）应将工资预算的1.5%用于员工的职业技能培训上，以法律的方式对农业从业人员的职业与技术培训做出了明确的规定。对于亚洲两个近邻日本和韩国，其完备的立法也为两国农村职业教育的快速发展提供强有力的政策保障。政府对于农村教育的重视和政策层面的支持也很值得借鉴。日本早在1949年颁布了《社会教育法》，该法律规定：充分利用图书馆等公共设施对农村青少年、妇女以及成人开展并实施相应的教育与培训。随后又出台了《青年振兴法》、《农业通则》等，主要针对农村职业教育发展政策、资金来源与投入、办学主体、培训目标、课程设置等方面给予法律的规范与要求。德国“双元制”的职业教育模式，成为全世界国家积极学习和效仿的典范。但其政府在政策立法上也对农村职业教育提出了基本要求：1969年颁布了《职业教育法》、《培训条件总纲》，农牧场主必须经过正规的职业教育培训，取得“农业师傅”的资格证书后，方可获得农牧场（企业）经营权。
（二）充足财政投入和资金来源，为发达国家农村职业教育健康发展提供强有力的支撑
发达国家农村职业教育发展速度之快，除了与政府的高度重视和大力扶持之外，则与其充足的财政投入和多渠道拓展资金来源密不可分。无论是欧美还是亚洲近邻，充足和稳定的资金投入是直接影响农村职业教育快速发展的基础，也是强有力的支撑与保障。综合来看，发达国家农村教育经费来源与投入主要有两种类型：一是国家或政府的直接性财政投入，如美国，政府在颁布的各项法律或法案的相应条款中，都直接规定或明确了国家财政投资的比例与数额，涉及配套的各项事业经费和专项使用经费;二是政府部门要求企业或私人投入一定比例的经费用于职业教育领域，如法国，政府规定：各个企业在承担完成各项缴税义务后，必须要承担至少两项经费支出：即按上一年职工工资总额1.5%提取继续教育经费，用于本企业职工的职业技能培训;按上一年职工工资0.5%缴纳“学习税”，用于支持职业教育的发展。下面具体来看看美、韩两个典型国家教育投入的基本状况。
美国政府一直以来非常重视农业在国民经济中的战略地位，将农业作为研究与开发长期投资的重点领域之一。根据资料显示：自1958年以来，美国政府对于农村科技与教育的投入以8%的增长率逐年增加。作为美国财政投入的主渠道，政府每年用于农民教育的经费高达600亿美元。大约83%的经费来自于州和联邦财政预算拨款，11%来自区和县，3%来自于企业和个人，其余则来自于社区。除此之外，美国农业法案批准农牧场主发展计划（BFRDP）规定：2009-2012年，政府每年提供7500万美元的专项资金用于新型农民生产技能和农业经营管理能力的培训。韩国自上世纪70年代兴起著名的“新村运动”，真正将韩国的农村教育推到了一个快速发展的轨道上来。无论从政策立法与宏观管理层面，还是财政预算与投资层面上，均引起了政府对于农村教育的高度重视。从1971-1978年财政预算中用于农村开发项目的经费增加了7.8倍，中央和地方财政投资合计增长了82倍。进入21世纪，韩国政府又加大对于新型农民培训的投入，投入资金119亿韩元，人均农民培训经费为300万（约合人民币2.6万元）。同时，韩国教育与人力资源部共同实施农村建设与振兴计划，每年投入3000多亿韩元，采用与高校进行产教结合的模式，共同培育农民和发展农村职业教育，取得了丰硕的成绩。除此之外，日本、法国、澳大利亚等发达国家，对于农村职业教育投入力度之大，也是支撑本国农村职业教育快速、健康发展的最有效的资金保障。
（三）多元化办学主体和多样化的办学模式，为发达国家农村职业教育有序发展奠定了基础
发达国家在农村职业教育的发展过程中，有个共性特点则是：社会参与办学的积极性高，办学模式灵活多样。各国除了注重发挥政府核心作用和职能外，往往会调动并联合非政府部门和社会组织协同合作，共同参与农村职业教育的培训与管理。例如，德国农村职业教育的一个主要特点：联邦政府与地方教育局共同对农村职业教育培训进行管理和协调。同时，政府还批准国内2万多个私人农业技能培训企业和机构可以直接参与农民的职业技能培训。日本也是以国家办学为主，积极鼓励行业、企业、社会团体和个人共同参与，逐步建立并形成了多层次、多形式的农村职业教育办学模式。既有正规农村职业学校主办，也有企业和社团举办的公共职业培训机构，还有以农村青年为对象的县域农村职业教育培训机构，方便农民就近入学。因此这些机构从布局上来看，均设立在农村周边与附近，学校整体规模小、分布广、效率高。美国农村职业教育办学主体不仅仅拘泥于政府为主，而是多元化的办学主体共同促进农村职业教育的发展。美国农村职业教育由联邦和州政府、社区学院和大量的企业或私人投资承办。除此之外，还有教会参与开办农村职业学校，与政府联合对农民进行职业培训。例如，美国目前现有农民俱乐部5万多个，均面向本地区或社区开展农业技术培训，帮助农村青年学习并掌握各种专业技术，制定相应的生产计划，提高农业经营管理能力等。澳大利亚和法国也是实施多元化的办学主体：以政府办学为主，实行社会、学校和家庭协作的办学方式，鼓励大农场主和企业集团等开办农村职业培训机构，社会力量参与农村职业教育热情高，效果显著。
（四）多层次、完备的农村职业教育体系，是发达国家农村职业教育发展的成功秘笈
发达国家的农村职业教育体系非常完备，无论从正规的学校教育还面向成人的农业职业培训，均建立多层次、比较完备的农村职业教育体系。笔者基于中国知网（CNKI）文献资料的梳理与归纳，结合法、澳、日、韩几个典型发达国家的农村职业教育体系的特点，分别用简图来阐述和说明其各自国家农村职业教育体系的基本概况。
法国农村教育分为中、高等农村职业教育和农民职业技术培训三个部分（如图1所示）。中等农村职业教育由农业职业高中和农业技术高中组成。农业职业高中接收初中毕业生，学制2年，毕业后可获得农业职业能力证书或农业职业学习证书。农业技术高中接收初中毕业生，学制作2年，毕业获得农业技术员证书。两类学校均开设针对继续升入高等农业技术学校所需要的高中会考文凭课程，主要是为有意愿的优秀学生开通升入高等职业院校的通道。高等农业教育则为高中后教育，包括两年制高等技术教育，以及4-5年的农业院校的本科教育和6-8年的研究生教育。还有一些实用性较强、灵活多样的长、短期农业技术培训课程。
澳大利亚也是一个农村职业教育体系相对完备的国家（如图2所示）。主要包括中等与高等农村职业教育。同时澳大利亚也通过农业远程教育、成人教育、农业推广教育等形式为学习者提供了更多的学习机会。澳大利亚的中等农村职业教育以3年制职业和技术高中为主，学生毕业后可转入技术专科学院、高等教育学院或TAFE学院继续学习。同时，也有机会进入农业大学或大学中的农科学院继续深造。除此之外，澳大利亚也十分注重涉农专业硕士和博士的培养，毕业后可从事高层次农业顾问和教学科研工作。因此，澳大利亚农村远程教育的灵活性、农村成人教育的广泛性、农业推广教育的针对性使本国农村职业教育体系更加完善合理。
图1 法国农村职业教育体系简图
图2 澳大利亚农村职业教育体系简图
日本农村职业教育包括文部科学省与农林水产省两大部分（如图3所示）。文部科学省即教育系统，其农村教育体系由初、中、高三层次农村职业教育构成。中等农村职业教育包括普通高中的农科与农业高中，其培养目标在于培养专门从事农业生产的合格劳动力，以及有意愿继续升入高等学校学习农业及相关专业的人才。高等农村职业教育主要包括综合大学农学院和农业大学，同时还有短期大学农业系、高等农业专门学校以及专修学校，这些院校均为渴望继续深造的农业人才提供接受高等农村职业教育的机会。而农林水产省（农业）系统则通过农业改良中心、农协等组织形式积极带动并推进日本农村职业教育的发展。图3所示是文部科学省职业教育体系简图。
韩国农村职业教育体系包括两部分（如图4所示）：一是正规教育系统中的农村职业教育，包括中、高等农村职业教育;二是韩国农林部门系统、农民协会承办的农村职业教育。教育系统中的中等农村职业教育的主要机构是职业高中，高等农村职业教育包括农业专科大学和综合性大学的农学院，主要招收高中毕业生。韩国农林部门系统的农村职业教育主要分为三个层次：4H教育、农渔民后继者教育、专业农民教育。农协会也通过农协大学、研究院等方式完善韩国农村职业教育。
图3 日本文部科学省农村职业教育体系简图
图4 韩国农林部门、农协职业教育体系简图
二、发达国家农村职业教育对我国的启示
（一）完善农村职业教育法律法规，增强政策的针对性和权威性
我国农村职业教育自改革开放以来，先后制定了一系列政策，推动农村职业教育发展。例如：“燎原计划”、“绿色证书工程”、“农村劳动力转移培训计划”等，还出台了一系列相关规定，为农村的稳定和农村职业教育的发展起到了良好地政策保障。但是农村职业教育的发展，不仅需要宏观政策的推动，更需要完备的法律、法规支持。相应的政策和立法要不断实践、不断改进、不断调整和完善，以适应不同时期农村发展的特点。当前，我国农村职业教育法律体系尚不健全、立法比较薄弱、保障力度不足，严重制约了农村职业教育的发展。加之长期以来，农村职业教育在各级各类教育中处于劣势，从事农村职业教育的教师也成为了教师群体中的绝对弱势群体。国家虽然曾多次想通过颁布相应的政策加以解决，例如颁布《关于加强农村、林区中等职业技术学校和农民中专农林专业师资队伍建设的几点意见》（1993年）和《关于加快发展和面向农村的职业教育的意见》（2011年）等。但农村职业教育发展依然步履蹒跚、跌跌撞撞，发展速度之慢、社会认可度低等现象仍是制约农村职业教育快速发展的主要问题。农村职业教育的发展，必须要依赖强有力的政策保障，要制定切实可行的具体化政策条款与细则，制定符合我国目前农村经济发展的现实情况，适合农民群体特点的人性化的，有较强针对性与权威性的政策与法律为基础。对于农村职业教育师资评聘和农业专门人才培养应有政策的绝对倾斜，对于农村职业教育的财政投入、办学体制等方面应用法律条文的行式加以明确。因此，借鉴发达国家的成功经验与作法，尽快建立完善我国农村职业教育的实施办法，以法律的形式给予农村职业教育的应有地位和保障。到目前为止，我国虽然出台了《职业教育法》，对我国职业教育的整体发展有了宏观的指导，但尚无建立一部针对农村职业教育的相应法律与法令。面临现阶段建设社会主义新农村的重要时期和全面建设和谐社会的发展进程中，单独制定并颁布专门的《农村职业教育法》则非常有必要。在完善立法的基础上，加大执法力度，走依法办学、依法管理、依法发展之路，让立法真正成为保障农村职业教育顺利有序发展的最有效措施，从根本上保障农村职业教育的有效实施与健康发展则具有非常重要的现实意义。
（二）创新农村职业教育办学模式，增加办学体制的灵活性和多样性
发达国家农村职业教育办学模式的多样性和灵活性，是农村职业教育得到以快速、有效发展的主要因素。欧美等发达国家，在农业人才职业教育培训上，采用正规的学校教育与成人培训相结合，将长短期课程设置和远程教学覆盖每一个村落和农业职业教育培训机构。面对不同受教育者，采用弹性学分制，理论与实践相结合，突出实践环节，经常田头地间动手操作，教室学校动脑学习。而我国农村职业教育办学模式较单一，长期存在的“城乡二元结构”导致的城乡职业教育资源分割。加之，每年面临大量农村剩余劳动力的转移与培训，和社会主义新农村对于新型农民工的职业培训，都给农村职业教育提出了新的要求。这些群体的文化基础较差，有些是无教育背景的文盲或半文盲。因此，如何能够建立有效的办学模式，让它们随时可以选择适合自己的培训方式，达到“学以致用，急学急用”，真正达到能够解决他们就业问题则是我们目前亟待解决的问题。目前，农村职业教育整体办学水平较低，社会影响力和吸引力不高，传统以学校教育为主导的农村职业教育模式无法适应这样的变化与人才培养的需求。因此，建立符合社会主义新农村建设所需要的新的办学模式，适合不同受教育者需求的课程体系和教育方式则显得尤为重要。因此要合理有效地利用和结合农村职业教育资源，加强农科教结合和“三教”统筹，利用城乡教育资源互补，优化县、乡、村三级农村教育网络。同时，鼓励各地民办、公办民营、民办公助、捐资办学等多种办学形式，调动社会各界举办农村职业教育的积极性，满足农村经济发展的需求。打破现有农村职业学校定向培养方式，打破入学年龄和学制限制，构建一套学历与非学历教育并举、职前和职后教育相结合的多层次、多形式办学模式，是新时期农村职业教育的重要任务。
（三）加大农村职业教育投入，促进农村职业教育可持续发展
我国农村职业教育一直被边缘化发展，无论从政策支持还是财政投入均无法与其他教育相比，这也是多年来制约农村职业教育发展的不可回避的实际问题与瓶颈。从政策层面上来看，财政投入不足说明国家对于农村职业教育的重视不够。与发达国家相比，美国财政每年用于农业教育的经费高达600亿美元，同时还不包括各州和企业与个人投入到该领域的补贴费用。稳定而充足的财政投入是推动美国农村职业教育长足发展的重要支撑，也是其农村职业教育蓬勃发展的重要保障。相比之下，目前我国政府对于农村职业教育投入不足，投入比例失衡。根据教育部的统计数据：2005-2013年，职业教育国家财政性经费达1.23亿元，年均增长25%。职业教育生均公共财政预算经费也大幅增长。这充分说明国家在近十年里对于职业教育的战略决策和大力发展职业教育的决心和信心。
但在加大对于职业教育财政投入过程中，投资的去向基本偏重于城市职业教育，真正投入到农村职业教育的费用则微乎其微。导致农村职业学校的基础设施差，办学条件不好，教育设备陈旧落后，校舍状况破烂，教师的工资待遇较低，实验仪器、图书资料均无法与城市职业学校相比。试想这样的教学条件培养出来的学生，如何能够适应社会主义市场经济发展与新农村建设的需要。因此如果不改变这种现状，农村职业学校的毕业生将继续成为了被边缘化的新的群体。因此，当务之急，是要建立符合我国实际需要的公共财政体制，把政府的财力优先并真正投入到急需的农村职业教育上来。除此之外，学校自身要积极扩大教育投资来源和渠道，鼓励社会和个人资金投入到农村教育上。以政策或法律形式规范和完善经费投入体制与实施，严格按照中央或地方政府的规定，化简财政投入的审批手续。建立一套由中央、省级财政、县级财政职责分明，合理高效的财政投入机制，保证农村职业教育的可持续发展。
（四）统筹规划，优化资源配置，构建符合社会主义新农村建设需要的农村职业教育新体系
职业教育体系是一个复杂的系统，而农村职业教育体系作为职业教育体系的一部分，主要包括：农村职业学校体系、职业与技能培训体系和农村职业教育管理体系。整个系统庞杂不一，效能较低，存在着诸多问题。从普职衔接与融合，农村职业教育的学制与课程设置，农民工职业培训形式和面向农村地区的各类学历教育、国家与地方及县域以下管理职能重叠、分工不明确等方面，都存在着许多亟待解决的问题。加之农村职业教育资源极度短缺，因此，整合和合理利用城市与县域间有效的教育资源，实现资源互补，优化资源配置，建立适应新农村建设需要的现代农村职业教育新体系，则当下面临的、不容忽视实际问题。因此，在社会主义新农村建设宏观政策背景下，必须打破原有农村职业教育发展的瓶颈与羁绊，重新定位适合我国农村未来发展规划的新目标。必须及时调整农村职业学校的办学思路，统筹规划、统一领导。要进一步扩大县域以下农村办学的自，要逐步建立实现农村职业教育的“三化”――“多元化、市场化、产业化。”要特别加强县、乡、村三级教育培训网络建设，大力开展针对农村劳动力的实用技术培训，构建农业普通教育、农业成人教育、继续教育相辅相成，科研、推广、开发互为补充、紧密相联，层次丰富、灵活多样、协调发展的农村职业教育新体系。
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[关键词]耕地;集约利用;逊克县
Xunke County arable land intensive use evaluation study
Tang Shou-ying LEI Guo-ping
(College of Resource and Environment, Northeast Agriculture University, Harbin, 150030, China)
[Abstract]Intensive use of arable land in China is much less people, and quality of arable land and decline in the context of the times and the inevitable requirement for development. In this paper, Xunke County in Heilongjiang Province as an example, from the input intensity, the output effects of three aspects of the use of the extent of the county to build a feature of the arable land suitable for intensive use of the evaluation index system, from space in 2006 on the township Xunke county differences in the use of arable land intensive to carry out a comprehensive evaluation. The results showed that: Xunke County in the intensive use of arable land has been some progress, but because of the rapid economic development and building a substantial growth area, highlighting the phenomenon of non-arable land, the gradual flow of rural labor force will be non-agricultural industries, resulting in land use efficiency reduced, at the same time due to natural disasters, soil erosion, agricultural restructuring and other reasons, the introduction of arable land resources and have significantly lower levels of output, on the whole, intensive use of arable land of the village and township level. To further enhance the Xunke county level intensive use of arable land, it is necessary to strengthen the agricultural infrastructure, land use structure optimization, as well as increasing investment in agriculture, such as strengthening the management aspects.
[Key words]arable land; intensive utilization; Xunke County
当前我国人口的数量和建设用地面积不断增长,但土地资源的供给,尤其是耕地的供给却非常有限,再加上耕地利用过程中对耕地资源的破坏和浪费等现象,直接导致了耕地数量的减少,人多地少的矛盾日益突出。在这一现实情况下,挖掘现有耕地的利用潜力,对耕地实行集约利用,通过对耕地增加投入,使之能够提供更多的农产品,已成为缓解我国目前紧张的人地关系和确保粮食安全的重要途径。耕地集约利用程度直接关系到区域土地的可持续利用,与区域社会经济发展密切相关[1]。
逊克县隶属黑河市管辖,是全省36个商品粮大县之一,因此其耕地利用是否集约、粮食产量是否充足,将对全省乃至全国的粮食安全能否得到有效保障起到巨大影响。逊克县土地利用类型比较齐全,土地利用率高达84%。土地利用类型中林地占的比重最大,反映山区县土地利用特点,境内森林覆盖率达64%;耕地面积居第三位,截至2006年末,全县土地总面积为1 702 747公顷,耕地面积109 803.23公顷(变更调查数据),仅占辖区内土地总面积的6.45% 。而且耕地总体质量不高,中低产田面积为40 681.87公顷,占耕地总量的37.05%。全县的后备耕地资源比较丰富,但是集中连片的可肯荒地较少,难于大面积开发利用[2][3]。
当前逊克县耕地集约利用水平不高,耕地利用过程中存在着很多严重的问题。突出的有:田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多、农村居民点用地利用率低,“空心村”多等现象,这种耕地利用状况难以适应当前人地矛盾愈发严重的现实情况的要求,也难以适应全省粮食生产保有量的切实需要。近几年来逊克县耕地的质量、面积和粮食生产水平持续下降,为此当地政府高度重视耕地集约利用工作,提出“加强耕地特别是基本农田保护,积极推进耕地开发整理工作”的基本土地政策,明确了耕地利用的方向和基本方针,实施耕地可持续发展战略,为耕地集约利用提供了广阔的发展空间[4]。
一、研究对象及评价标准
1.研究对象的界定
本文研究对象为黑龙江省黑河市逊克县,研究时点的选取为2006年。空间范畴的研究包括逊克县2006年7乡2镇的集体耕地,不包含逊克农场和森工系统的耕地。
2.评价标准的确定
目前,对于耕地集约利用评价还没有专门的评价标准,就本文而言,本文中耕地集约利用评价标准设定是借鉴美国斯坦福大学社会学家英克尔斯教授提出的现代化10项标准,联合国社会发展研究所1970年提出的按贫富区分的社会指标体系21项国际标准,以及其他专项国际标准,同时参阅了高德山提出的农业现代化指标体系等相关文献[5],确定了逊克县耕地资源集约利用评价体系中各类指标的标准目标值。并以其为参评标准,对逊克县耕地集约利用评价的各项指标进行标准化。如:单位农村机械总动力为15kw/hm2、单位化肥投入量为200kg/hm2、地均产值为20 000元/hm2、粮食单产为7 500kg/hm2、劳均产值为24 780元、灌溉指数60%、人均耕地面积为0.053hm2等。
根据上述评价标准,依照诸多学者的研究分级经验和常用做法,将逊克县9个乡镇耕地集约利用评价结果分为4个级别(见表1所示)。
二、耕地集约利用评价指标体系的构建
根据耕地集约利用的内涵、评价系统的构建原则,结合逊克县的各乡镇的实际情况,本文以耕地集约利用为总目标层(A),以土地投入强度(B1)、土地产出效果(B2)、土地利用程度(B3)三个准则层,各个层面又以资源综合利用效率及节约用地为重点来选取指标,建立耕地集约利用评价指标体系(见表2)。其中指标层包括单位劳动力投入、单位机械动力投入、单位化肥施用量、单位农用塑料薄膜投入、单位农药施用量、单位农用柴油使用量、单位农村用电量、粮食单产指数、劳均产值、地均产值、劳均产量、产投比指数、粮食安全系数、灌溉指数、机械化率、农民人均耕地指数、垦殖率共17个指标。
三、耕地集约利用状态测算
1.评价指标权重的确定
综合评价过程中,各评价指标权重的确定至关重要,直接关系到评价结果的准确性。权重确定方法主要分为两类:主观赋权法和客观赋权法。所谓主观赋权法就是人为地凭经验确定权重,如德尔菲法;客观赋权法则依据评价对象各指标数据,按照某个计算准则得出各评价指标权重,如“熵”值法;半主观半客观赋权法,在人为主观经验的判断基础上,结合客观的计算得出评价指标权重的方法,如层次分析法。主观赋权法由于主观因素较重,难免会造成一些误差和误判,而客观赋权法虽然可以减小主观因素影响,但是当前在耕地集约利用的评价指标方面,现今仍没有一个确定的评价体系,而且各地区的实际情况有所不同,所选指标和指标的重要程度也就不可能相同,因此客观赋权法就反而会比较死板和不准确,难以体现不同地区耕地利用的不同特点。鉴于此本文选用半主观半客观的层次分析法(AHP)来确定各参评指标的权重。考虑到AHP法在求解高阶判断矩阵时计算复杂且容易出错,因此文中在AHP法的基础上参考重庆大学刘渝琳提出的确定权重的简化方法确定各项指标的权重[6]。
根据各层次单排序的数据进行层次总排序,最后得出因素权重值结果(见表2)。
经一致性检验,各项的CI和CR均小于0.1,一致性较好,权重计算结果可以接受。
2.评价指标标准化处理
首先,根据对逊克县2006年统计年鉴和逊克县国土资源网数据资料的整理和计算,汇总出逊克县各乡镇耕地集约利用评级指标实际值。其次,对于准则层中的土地投入强度、土地产出效果、土地利用程度状况下的指标,为统计一个指标量纲与缩小指标之间的数量级差异,使各项指标数据具有可比性,采用极差标准化方法,对原始数据进行标准化处理。借鉴南京农业大学黄贤金提出的标准化方法[7],对原始数据进行无量纲化计算,并表示在[0,1]区间内。本文采用的表达式为:
式中:X′ij为第i项第j个指标的标准化值,Xij为该指标的实际值,Xz为指标的标准目标值。当指标具有正效应时取①式,其值越大说明耕地集约利用程度越大,反之具有负效应的指标时,取②式,其值越大说明耕地集约利用程度越小,其数值大于和等于“1”的取“1”。
3.逊克县耕地利用集约度评价
根据耕地集约利用评价原则、指标值标准化和权重的计算,利用综合指数模型评价逊克县耕地集约利用水平,公式如下:
上式求出的参评对象单一综合指标即反应土地集约利用程度的高低,其值取值范围Yi∈[0,1],当Yi=0时,土地利用系统处于最不成熟的状态,即土地利用集约度最低,而当Yi=1时,土地利用系统达到理想的成熟状态,其土地利用的集约度最高。
本论文根据所选取的评价指标,收集相关的数据资料,把相应数据指数化,依据所确定的权重,利用公式(5),以逊克县所辖的9个乡镇(不含农场)为评价单元对全县耕地集约利用进行多目标综合评价,并且对其组成部分的指数进行测算,得到相应的得分情况如表3所示。
四、综合评价及对策建议
(一)综合评价
从整体上看,逊克县当前耕地集约利用水平不高,全县没有Ⅳ级利用区分布,耕地集约利用水平主要集中在Ⅱ、Ⅲ级上,其耕地面积为52 925公顷,占全县耕地总面积的66.6%。Ⅰ级区域耕地面积为26 600公顷,占全县的33.4%。近几年来,逊克县在耕地集约利用方面取得了一些进步,耕地面积减少的趋势也照2005年有了明显的缓解,人均耕地面积也较以往有了一定的提高。但是通过研究分析,我们不难发现,在逊克县耕地利用过程中也存在着一些问题和隐患,如不及时、有效地解决,将会给逊克县未来的发展,乃至全省粮食生产带来严重的影响。具体体现在以下几个方面。
1.投入水平差异较大
2006年逊克县各乡镇耕地集约利用投入水平差异较大。从评价结果得分情况来看,逊河镇和宝山乡为全县投入水平最高地区,其分值为0.623和0.595,远高于投入水平最后两位的新鄂乡和克林乡的0.129分和0.114分。以化肥投入为例,2006年逊克县化肥总投入量(实物)与2005年相比有所提高,2006年全县化肥总施用量为17 427吨,比2005年16 433吨高出6.05%,但是2006年全县平均每公顷农作物播种用地化肥施用量243.86千克,低于2005年253.33千克,更是大幅低于全国平均水平307千克。从各地区来看,2006年逊河镇、车陆乡施用量较高,分别达到每公顷386和306千克,远高于全县平均投入水平,化肥施用量最小的是松树沟乡,仅为171千克,两者相差近2.3倍。而施用量最大的是2005年的新兴乡,达到每公顷900千克强,是2006年投入量的3.69倍。
2.产出水平较低
逊克县部分乡镇2006年耕地利用投入水平与全县平均水平相比相对较高,而产出效果却相对较低。其中以逊河镇和宝山乡最为明显。2006年逊河和宝山农作物播种面积占全县的23.85%,投入系数分别为0.786和0.746,是逊克县投入系数最高地区,其化肥、农药、劳动力以及用电量均处于高投入水平,而两个地区的产出系数却处于各乡镇中低水平,分别为0.375和0.233,2006年两地粮食总产仅为14 886吨和2 256吨,仅占全县总产的15.8%。其余各项产出指标也都较其他乡镇有明显差距。
3.耕地总量不足
逊克县土地利用类型比较齐全,土地利用率达84%,其中林地占的比重最大,反应山区县土地利用特点,境内森林覆盖率高达64%,但是耕地总量相对较小,而且总体质量不高, 中低产田面积40 681.87公顷,占耕地总量的62.3%。2006年逊克县耕地总量为79 525公顷,比2005年的73 297公顷增长了8.49%,比2004年的58 949公顷增长了34.9%。但是从总体上看,逊克县耕地总量仍然严重不足。2006年逊克县耕地总量仅占黑龙江省耕地总量的0.232%,占黑河市耕地总量的9.8%,与耕地总量最大的嫩江县相比,相差了31.18%。
(二)逊克县耕地集约利用对策建议
1.加强农业基础设施建设,提高耕地资源综合效益
要充分利用科技进行中低产耕地的改造,继续加强农业基础设施建设,通过采取改水、改土和综合农艺技术相结合的办法,提高耕地质量、抗灾能力和集约利用水平。其主要的技术工作是:①降低地下水位,改善土壤水分状况,通过开沟(环田沟、田间暗沟、中心排水沟)排水,深沟抬田,水旱轮作。②适当加深耕作层,改善作物生长环境,要因地制宜,采用牛耕或机耕等手段,适当加深耕作层,改善土壤环境。③调整肥料结构,提高利用效率。目前,逊克县在肥料施用上,存在着重无机化肥,轻有机肥和生物肥的问题,今后在化肥的利用上,要进一步通过狠抓绿肥高产栽培技术措施,以磷增氮、充分利用好猪牛粪肥和沼气等办法增施有机肥,提高耕地肥效。④加强耕地基础设施建设,维修和完善已损坏、老化的水利设施,兴建一批水利设施,提高有效灌溉能力和抗旱能力。
2.严格保护耕地,确保耕地的“数量”和“质量”
在逊克县耕地保护的过程中,既要保护耕地的数量总体不下降,更应确保耕地的质量不下滑和农产品的质量的提高。应加快制定耕地资源保护的管理体系,实现规划与管理、技术与制度并重,明确耕地保护目标责任制,重点保护好基本农田保护区。要对建立健全Gis技术建立耕地空间与属性数据库,利用RS技术及时监测耕地的变化,利用GPS技术进行基本农田保护区和开发区的定位,利用专家系统指导耕地管理,做到“地动人知”;还应加强政府的管制,以防止种种直接的利益驱动而诱使决策失误。同时按照《土地管理法》严格执行政策,并结合做好城镇基准地价和农用地分等定级与估价工作,全方位加强对城镇建设用地和农村宅基地的管理,坚决制止非法买卖、越权审批等行为。
3.加大耕地开发整理工作力度
逊克县现有农田存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象;农村居民点用地利用率低,空心村多,这种土地利用状况难以适应全面建设小康社会的需要。一是要通过合理规划,对中低产田的整理改造和零散耕地、小地块进行综合整理,整治道路与沟渠,平整归并零散地块,充分利用零星土地;二是要加强农村居民点内部空间结构调整和外部迁村并点整理力度,对现有农村居民点逐步实施迁村并点,治理空心村、退宅还田等整理措施;三是要确保未利用地开发合理、有效,加强开发耕地的用途管制,大幅增加有效耕地面积。
4.提高投入水平
要切实根据农业生产发展的需要,充分发挥自然资源与农业生产的优势,按照投入产出的基本原理,应用科学的方法,进行全面和科学规划,因地制宜,制定出适用、可行和有效的耕地集约利用投入标准体系;要完善有关制度,加强耕地投入立法。应依据《农业法》中关于农业投入的内容,制定具体的实施细则,同时,加快制定《耕地投资法》,以法律形式把基本农田保护区各类生产性投资比例固定下来。要建立耕地保护基金,专项用于耕地集约利用和耕地保护等方面的投入,并对资金的使用审批、监督检查、使用后的审计进行严格的把关,确保专款专用,防止农业资金非农化。
参考文献:
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[3]黑龙江省统计局. 黑龙江省统计年鉴[M].黑龙江省人民政府,2006.
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[5]高德山,刘利. 海城市农业现代化量化指标体系研究[J].农业经济问题,1997,(7).
