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根据全国人大常委会办公厅关于组织全国人大代表进行专题调研的要求，2007年7月中旬，我们20位在浙全国人大代表赴宁波市、舟山市就“加快发展海洋经济”进行了专题调研。现将调研情况报告如下：
一、浙江省海洋经济发展的基本情况
(一)主要工作与成效
浙江省拥有海域面积26万平方公里，相当于陆域面积的2.6倍；大陆海岸线和海岛岸线长达6500公里，占全国海岸总长的21％，其中可建万吨以上深水泊位海岸线为471千米，在全国乃至世界罕见；大于500平方米的海岛有3061个，占全国岛屿总数的40％以上。舟山渔场作为世界四大著名渔场之一，是我国主要经济鱼类的集中产区。全省沿海有40多处联合国、国家和省级自然保护区、风景名胜区等，“港、渔、景、油、涂、能”等海洋资源得天独厚，为加快发展海洋经济提供了优越的区位条件、丰富的资源保障和良好的产业基础。上世纪九十年代，浙江省委、省政府提出了建设海洋经济大省的战略构想；为进一步发挥资源优势，拓展发展空间，加快全面建设小康社会，2003年又提出“建设海洋经济强省”的战略目标，编制《浙江省海洋经济强省建设规划纲要》，并出台一系列政策措施。今年6月，浙江省第十二次党代会强调要“加快建设港航强省”。这些都有力促进了全省海洋经济的快速发展，全省海洋经济呈现稳步发展的良好势头。
一是海洋经济总量持续增长，结构不断优化。2006年全省海洋经济总产出3850亿元，比上年增长23％，居全国第三，海洋经济已占全省GDP的8％以上。海洋渔业结构进一步调整，海洋二、三产业发展迅猛，大石化、大能源、大船舶、大钢铁产业格局基本形成，海洋高新产业得到快速提升。以港口运输、海洋旅游和海洋服务业为代表的第三产业异军突起。以宁波―舟山港为龙头，全省沿海港口体系逐步完善。去年全省沿海主要港口吞吐量达5.1亿吨，居全国第2；集装箱吞吐量达747万标箱，居全国第4。其中宁波一舟山港吞吐量为4.18亿吨、集装箱吞吐量为710万标箱，分别增长16.3％和35％。海洋旅游成为海洋经济的一大亮点，2006年全省海洋旅游总收入达858亿元，增长24％。
二是沿海基础设施建设加快推进。在“十五”投入建设的基础上，“十一五”规划初步安排沿海和海岛重大基础设施建设项目的总投资达3000多亿元。“三大对接工程”进展顺利，温州半岛工程灵霓北堤已投入使用，杭州湾跨海大桥、舟山大陆连岛工程将分别于2008年上半年和2008年年底建成通车。港口建设进一步加强，全省万吨级以上泊位共98个(其中去年新建17个)。装机总规模1380万千瓦的6座沿海电厂陆续建成投产。全省20项水资源保障百亿工程中，有14项位于环杭州湾和沿海地区。今年省政府还决定用5年时间，陆续安排36亿元资金用于沿海标准化渔港建设，力争使全省95％以上海洋捕捞渔船能够就近安全避风。
三是海洋资源综合开发利用取得积极进展。宁波一舟山港名称已于2006年正式启用，两港整合工作稳步推进，优势效应初步显现。岸线使用方面加强规划管理，重点保障深水深用，合理配置。在国家海洋局的大力支持下，浙江省作为全国试点省份，率先开展高滩围涂试点工作。全省海水淡化规模已跃居全国前列，国家海水利用示范区(海岛)落户舟山，全国最大的3.5万吨／日海水淡化装置在玉环华能电厂建成投产。至去年底，浙江省已建成海水淡化厂13座，海水淡化总量达到5万吨／日。沿海能源、石化等行业直接利用海水每年在100亿吨以上。
四是海域管理和海洋生态环境保护工作得到加强。认真贯彻海域使用管理法、海洋环境保护法和《浙江省海洋环境保护条例》等法律法规及相关制度，依法管海工作不断深入。全省海洋功能区划体系建设基本完成；海域使用权证和有偿使用制度全面实施；出台了全国第一个海洋特别保护区管理办法；初步建立全省海洋环境监测预报体系和赤潮、风暴潮预警预报应急机制；实施《浙江省碧海生态建设行动计划》，积极开展海洋增养殖区、生态敏感区、滨海旅游区环境监测，海洋渔业资源修复工程和生物多样性保护工作取得新进展。海洋执法监察队伍从无到有、逐步壮大，在开展“海盾”行动、打击非法用海、促进依法用海中发挥积极作用。
(二)存在的困难与问题
一是增长方式没有根本转变，海洋经济质量效率不高。尽管海洋经济发展已经取得长足进步，但目前海洋开发粗放，资源集约化利用率不高。浙江因靠近国际航道，又是国防前哨，全省内海海域已被各类公共用海(主要是公共航道、锚地、码头、海底管线和军事用海等)占去大部，可持续发展压力很大。资源的有限性、环境的脆弱性与海洋经济发展的无限性之间的矛盾将越来越尖锐。
二是海洋科技人才不足，科技对海洋经济的贡献率不高。浙江涉海的大院大所较少，海洋管理、海洋经济等方面的人才还跟不上海洋经济的发展需要。作为重点发展的船舶修造业受到技术人才、配套产业滞后的制约，在海洋生物制药、海水淡化、风力发电、海洋能开发、海洋环保等新兴产业中，科技投入、科技创新、科技成果的转化相对薄弱。
三是海洋灾害频发，生态环境保护压力大。我省位临东南沿海，受台风灾害影响的次数越来越多，强度也越来越大。近岸海域海水污染逐年加重，无机氮和活性磷酸盐污染分列全国沿海省市第二、四位，石油类污染程度列第四位，有毒有害赤潮和多藻种赤潮并发趋势明显上升。全省海洋灾害和生态环境已处于高度敏感时期。
四是渔业形势不容乐观，渔民生产生活保障亟待加强。由于渔业资源衰退，海洋捕捞和海水养殖的空间不断缩小；传统粗放型生产方式的弊端日益显现，海洋捕捞马力逐渐向大渔民股东手中集中，出现少数“渔民寡头”垄断多数渔业资源的情况；“贸易绿色壁垒”加剧水产品市场竞争压力，渔民生存、生产、生活矛盾凸现；捕捞渔民转产转业及社会保障任务艰巨。
五是现行海洋管理体制难以适应海洋经济快速发展的需要。在实际工作中，管理体制不顺，机构设置不合理，与发展集约型海洋经济的矛盾日趋突出。宁波―舟山港口―体化建设在实际运作中还存在不少体制性困难，如何整合温州、台州、嘉兴等地的港口资源，完善全省港口布局体系和集疏运网络，形成新的海洋交通运输优势，提升全省港口综合竞争能力；如何进一步理顺海洋管理体制、完善机构设置等方面，还有不少难题需要研究解决。
二、浙江省发展海洋经济的良好前景
总体上看，浙江省陆域面积较小，陆域资源相对匮乏，人口密集，资源环境承载能力有限。因此，加快发展海洋经济，不仅可以为浙江省经济的进一步发展提供新的资源，而且可以有效缓解浙江省陆域经济发展所面临的资源、环境、人口压力，突破煤、电、油、运和土地、水资源紧缺等要素制约，为全省经济社会的可持续发展提供新的空间。
一是充分利用浙江深水港丰富的资源优势，大力发展港口航运业。海洋运输业具有投资省、能耗小、污染轻、占地少、运价廉运能大、社会效益高等特点。加快形成以宁波一舟山深水港为枢纽，温州.嘉兴、台州港为骨干，各类中小港口配套的沿海港口体系和现代物流系统，开发大港口、建设大通道、发展大物流，有利于共同发挥上海国际航运中心深水港口的分工优势，提升浙江港口航运业的国际综合竞争力。
二是充分依托深水港的便利条件，加快发展新型临港工业。浙江省依托港口区位优势的发展格局已初步形成，下一步应重点抓好临港工业的发展布局，充分发挥港口大进大出的有利条件，大力发展石化、能源、钢铁、船舶修造、建材、粮油、机械等大工业，把临港工业作为打造长三角“金南翼”的重要抓手。同时，处理好发展与建设的关系，综合开发、综合配套、综合保护，充分发挥临港资源整体效应。注意岸线、土地、水资源的节约利用，注重引进科技含量高、环境污染少、能源消耗低的国内外知名的高端项目和先进制造业，切实加强污染控制和生态环境保护。
三是充分发挥海洋渔业基础雄厚的优势，做大做强现代海洋渔业。海洋渔业作为浙江省的传统基础产业，依然是全省上百万渔民的主要谋生手段，也是一个可以不断发展创新的产业。应按照“经济高效、技术密集、产品安全、资源节约、环境友好”的基本要求，继续推进渔业结构的战略性调整。
四是充分发挥浙江海洋旅游业的整体优势，进一步推进海洋旅游业的发展。旅游业应突出浙江海洋文化特色，实施旅游精品战略。着力抓好海上旅游和沿海陆域旅游、自然景观和人文景观、旅游功能和环境建设的整合，把浙江海岸打造成具有浙江特色的黄金旅游带。
五是充分发挥浙江海洋经济的产业优势，积极培育发展海洋新兴产业。海洋新兴产业是高技术产业向海洋的延伸，是建设海洋经济强省的重要内容和标志之一。应依托国家海洋二所、国家声学研究所、水处理中心、浙江大学、浙江海洋学院等科研院所，加快海洋新兴产业的深度研发。力争在海洋生物医药、功能保健食品和化妆品、海洋生物化工和工程材料、海洋环保技术及设备、海水利用、海洋能源开发等新兴领域取得新突破，努力开发一批具有自主知识产权的核心产品，培养一批具有高成长性的海洋产业。
三、关于加快发展浙江省海洋经济的建议和意见
加快发展海洋经济，不仅是培育全省新的经济增长点的客观要求，是加强长三角地区合作与交流、进一步扩大对内对外开放的重要途径，也是推进全省经济结构战略性调整，增强综合经济实力的重大举措。为此，我们建议：
(一)加强海洋经济发展整体规划，切实发挥规划引领作用
1、不断优化完善浙江海洋经济强省建设规划纲要。从我们调研的情况看，宁波、舟山两市近几年海洋经济的总产出分别以年均25％、30％的速度递增，海洋经济综合实力显著增加，特别是舟山2006年海洋经济增加值已占全市GDP比重的63％，成为全国海洋经济比重最大的城市。实践证明，规划如何，举足轻重。在海洋经济方兴未艾、快速发展的同时，必须保持清醒头脑，牢固树立科学发展观，着眼整体，长远规划，正确处理好开发利用海洋资源与保护海洋生态环境之间的关系，以确保海洋经济的持续快速协调发展。
2、建议将舟山作为全国海洋综合开发实验区，并列人国家海洋事业发展规划。舟山是全国唯一的海岛市，其特殊的地理位置和丰富的海洋资源，不仅是浙江发展海洋经济的重点领域和桥头堡，同时对推进整个长三角地区发展乃至全国海洋经济的发展都有举足轻重的作用和影响，对维护国家海洋权益和国防安全也至关重要。建议将舟山市整体作为国家海洋综合开发实验区列入全国海洋事业中长期发展规划，参照天津滨海新区的政策给予大力扶持。
3、建议支持宁波―舟山港口保税区建设。宁波―舟山港口一体化是浙江省发展海洋经济中的一个重大举措，目前品牌、规划已经统一，统一开发和统一管理正在积极推进。在两港一体化过程中，保税区建设是其中的重要内容之一，建议国家在有关规划特别是长三角区域发展规划中作出战略性部署，给予必要的政策扶持，以利于推进宁波―舟山港一体化进程和区域海洋经济长期发展。
(二)健全和完善海洋经济发展的法律法规体系建设
1、加快海岛保护与开发管理立法步伐。按照现行法律体系，海岛管理只是陆地管理向海上的延伸。浙江是全国海岛最多的省份，海岛总数为全国的2／5，其中94％是无居民海岛，基本上由各相关部门依据各自部门的规定进行管理，缺乏综合管理机制。保护、利用好这些海岛，对海洋生态、经济发展、海上安全以及维护国家意义重大。建议国家加快海岛保护与开发管理的立法步伐。浙江省政府已经出台关于无居民海岛管理的规定，建议国家有关部门给予相应的支持。
2、修改完善国家《海洋倾废管理条例》，扩大地方监管权限。现行的《海洋倾废管理条例》是1985年制定的，随着海洋经济活动的日益频繁，海洋倾废日益增多。由于审批权限大部分集中在国家层面，容易造成只审批、不监管，实际上也无法监管的情况，严重损害海洋生态环境。建议国家及时修改完善该条例，以加强海洋环境保护。
3、理清物权法中海域使用物权与渔业物权之间的关系和界限。物权法在用益物权一编中对海域物权和渔业物权同时作出规定，第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第一百二十二条规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”上述法律规定在实际工作中很难执行。如果使用海域进行养殖，依据海域使用管理法应当发海域使用权证，而渔业法规定也应发养殖证。由于物权法的上述规定，海域管理与渔业管理又分属两个部委管理，两部委都要求地方发使用证，这样地方各级海洋与渔业部门就无所适从，如果两证都发，就违反了一物不能设置二权的法律常理，必然造成日后权益纷争的隐患，也不利于培育二级市场流转，损害老百姓的利益。为此，建议全国人大常委会进行调查研究。
4、建议修改《浙江省滩涂围垦管理条例》。1997年《浙江省滩涂围垦管理条例》实施以来，各级政府将滩涂围垦作为一项战略任务来谋划，促进了区域经济的健康发展。但随着我国法律体系的不断完善，该条例也逐渐出现一些与国家法律和形势发展不相适应的内容，与国家海域使用管理法和行政许可法中的规定有矛盾。为维护法制统一，有利于依法行政和海洋资源管理，建议浙江省人大常委会调查研究。
(三)加大政策扶持力度，促进海洋经济发展
1、积极推进发展江海联运。实施江海联运是建设长江黄金水道大动脉，提升完善上海国际航运中心功能，促进长三角港口一体化的必然要求。浙江有丰富的深水岸线和港口资源，
凭借优越的地理位置和良好的港口条件，可为长江货物实现直达式的江海联运提供转载平台和便利条件。要实现直达式江海联运，必须突破“江海联运”的技术、政策制约，选择适当船型和适合的转运基地，为此建议：一是国家有关部委尤其是交通部，对江海联运船舶制定专门的规范要求，对职务船员、船上设施设备的配备重新制定相关标准；二是对江海联运的海区范围进行合理的规划和确定。
2、建议国家对地方造船企业进行扶持和政策研究。调研中了解到。浙江民营资本比较雄厚，对船舶修造的投入也越来越大，宁波、舟山正逐步成为全国重要的修造船基地。但由于国家中长期船舶发展规划对大型造船企业和大型造船设施的界定(主要是船坞门径和龙门吊吨位)有严格的标准，一定程度上制约了地方造船企业尤其是民营造船企业的发展。建议国家在执行这一规划时充分考虑浙江的现实基础和发展前景，原则性与灵活性相结合，适时将舟山、宁波地区船舶工业纳入全国总体规划布局，从政策上扶持地方及民营造船企业的发展。
3、重视渔民转业、转产的政策支持。一是加快建立海域使用、征用赔偿和补偿制度。随着海洋经济的发展，海域、滩涂使用、征用范围越来越大，给渔民生产生活带来日益严重的影响。为维护传统渔民的基本权益，建议国家和省政府及早制定出台海域使用、征用赔偿和补偿有关制度和政策，并制定相关的赔偿、补偿标准。二是对撤离传统渔场的渔民给予经济补偿。建议中央财政每年安排一定的专项资金，用于安排撤出传统渔场专业渔民的转产转业项目，用于对弃捕上岸而失业、待业及困难渔民的基本生活和就业培训补助。继续实行国内捕捞渔船报废补助政策，适当提高钢质渔船报废的补助标准；对没有享受报废渔船补助的转产转业渔民给予一定的经济补助；统一加强船舶管理，规范渔船交易，杜绝无证或证书不齐渔船的产生。三是进一步完善对“失海失渔”渔民社会保障体系制度建设。妥善解决“失海失渔”渔民生活保障等后顾之忧，维护渔民基本权益，重视和关心渔民养老、医疗等社会保障问题。
(四)高度重视海洋经济可持续发展的研究
1、进一步完善海洋管理体制机制。据了解，目前全省海洋管理部门的综合定位、机构职能设置已不适应海洋经济发展和综合管理的需求。海洋经济的又好又快发展，需要加强海洋资源的综合管理和海洋生态环境的保护，加强统一协调和有效规范的监管。建议省里重视这一问题研究，理顺管理的体制机制，提升海洋管理部门的综合管理作用，提升省海洋经济工作领导小组办公室的规格和作用，为快速发展的海洋经济工作服务。
2、加强海洋生态保护，提高海洋防灾减灾能力。在调研中我们了解到，虽然浙江海域污染受长江来水影响较大，但浙江本省2006年陆域排海污染量比上年也有所加重，近岸海域已基本无一类海水，中度和严重污染面积占全省近岸海域面积的77％。加强海洋环境保护已迫在眉睫。我们建议：一是大力推进碧海生态建设行动计划。加大海洋生态修复工程建设和海洋生物资源增殖放流力度，积极推进海洋自然保护区和特别保护区建设；建立海洋工程环境影响评价制度，减少工程建设项目对海洋生态的损害影响；加强陆海联动治理海洋污染，全面推进人海水系流域污染整治；进一步加大沿海重点行业、企业污染整治力度。二是实行重点海域人海污染物总量控制制度。以此指导协调沿岸工业布局和人海排污量的控制，并启动海洋环境污染损害补偿赔偿机制。三是加强海洋环境监测预报能力和减灾防灾基础设施建设。做好赤潮、风暴潮和重大海洋污损事故的预警预报、应急处理和防灾减灾工作，进一步加强海洋环境监测站点布设和预报能力建设，实行对重点海域环境进行定期监测、公开通报制度。四是建立长三角地区海洋环境保护区域合作机制，开展陆海联动治理海洋环境。同时国家应当增加对东海海域和长江口赤潮监测预警和综合防控工作经费的投入。
3、建议国家和省里尽快建立海洋生态补偿机制。近年来，随着长江、钱塘江、甬江沿岸经济的发展，东海海域污染日趋严重。而海洋生态环境保护的投入严重不足。建议国家建立东海海域环保补偿机制和补偿基金，省里加大财政转移支付力度，在此基础上建立海洋生态环境资源保护和恢复专用资金，专门用于海洋生态的保护与恢复，促进海洋生态环境良性循环。
(五)大力加强海洋经济人才培养和科学研究，切实提高海洋经济发展水平
1、强化海洋科研基础建设。根据浙江省大院大所较少的实际，省政府要加强与国家海洋局的联系，依托海洋二所的科技和人才优势，共同组建“浙江省海洋科学技求研究院”。大力支持浙江海洋学院以专业设置和学科结构调整为重点，逐步向建设浙江海洋大学发展；大力支持浙江大学、宁波大学等高等院校加快发展涉海专业和建立海洋研究中心；同时借鉴浙江国际海运职业学院办学理念，不断提高职业技术的培训水平。形成多层次培育海洋管理。海洋经济、海洋科技、海洋教育方面人才的良性机制。
2、加强科技人才队伍建设。创新科技管理体制和机制，努力培养造就一支有理想、能力强、勇于开拓进取的高素质科技队伍。重视和加强在职培训，采取优惠政策，以多种方式引进国内外高层次海洋科技与管理人才。加强与海洋科技人才比较丰富的国家海洋局系统的合作，构建科技人才流动渠道，加强科技人才和管理型干部互派挂职交流，拓宽人才培养领域，为地方海洋科技工作多作贡献。
3、以培育海洋高新技术产业为突破口，不断提高海洋经济的科技比重。建设科技创新体系，鼓励企业与高等院校、科研院所开展以资产为纽带的产学研台作，加快科技成果的转化；逐年加大科技兴海扶持力度，重点支持海洋科技研发机构、海洋科技园区及科技示范区、区域创新服务中心建设；建立国家和省重点涉海实验室、中试基地，加强海洋高技术和产业发展关键技术的研究应用。
调研组召集人：汪晓村、粱 毅
成员：
王松林 吕士林 朱荫湄 任继长 苏增福
李露儿 杨国勋 吴作东 陈耀东 周晓光
关键词：海洋环境 法律 措施
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）09-0256-02
一、我国海洋环境保护法律的建立和发展过程
1.产生背景及现状
随着人类社会进步，海洋资源的开采，海洋环境的压力日益增大，海洋污染加重，为了使海洋环境免受污染，这些已是国际社会达成的共识，海洋环境污染问题仅仅靠个别国家的整治远远不够，这需要世界各国共同合作，需要建立一整套完善的海洋环境保护的国际法规，国际海洋环境保护立法起步较晚，但发展迅速，近数十年来，国际海洋环境保护立法以国际与区域协定为主，辅以国际惯例与一般法律原则，最终在《联合国海洋法公约》的整合下，构建了比较完整的国际海洋环境保护法律框架。
同时美国、加拿大和英国在海洋环境保护方面都进行相关的环保实践：三个国家都有相对统一的海上环保执法机构，能够统一行使海上行动，都有各自的海洋环保法律体系，注重加强在海洋环境的各方面之间的合作。
九十年代以来，在我国海洋环境方面污染十分严重，在渤海、黄海、东海和南海四个海域中，渤海和东海污染程度较重，在我国受污染海域，主要集中在入海口污染程度相对严重，近几年的海洋沉淀物污染的潜在风险较低，但部分近岸海域沉淀物受到比较严重的污染，尤其是一些河口、海湾的污染较重，我国海洋生态所能承受的范围已经达到极限，因此需要我国进行大力整治，以实现我国海洋经济的持续发展。
2.发展过程
上世纪五、六十年代，我国在海洋事业方面制定了一些法规，只是为了加强海事行政管理，却没有颁布一些关于海洋环境保护法律法规，总的来说，还是在一定程度上起到了保护海洋环境的作用，为以后制订海洋环保法律奠定了一定的基础。七十年代，我国为防止沿海岸海水受石油污染，1974年1月国务院正式批准试行《中华人民共和国防止沿海水域暂行规定》，在对沿海水域环境保护方面做出了明确的规定，这成为中国海洋环境保护法史上的重要转折。八十年代，我国国家议事，议程层面已经将海洋环境保护的问题，正式提到议面上来，自1982年4月国务院颁布《海水水质标准》标志着我国在海洋环境保护法制建设有了更加迅速的发展，也进一步完善我国海洋环境保护法律体系。九十年代以后，我国在海洋环境保护方面更加重视，制定了一系列有关环境保护的法律法规，更加推动中国海洋环境保护法律体系的形成。目前我国现行的海洋环境保护体系形成了以《宪法》为核心的有关海洋保护的规定为依据，以《环境保护法》为基础，以专门的法律法规为主体，以有关海洋环境保护的行政法规为补充，同时与国际公约相协调的海洋环保法律体系。
二、我国海洋环境保护存在的问题及原因
1.立法滞后
我国现行的海洋环境保护法制建设存在相对滞后性，其原因在于海洋环境本身具有不可逆性，隐显性和灾害放大性，这些特点客观上要求我们须在立法上要有提前预知性，超前性，同时这种立法也告诉我们不能只等到发生了污染环境的时候才想到进行立法，可能在立法过程中会有更多的事情又接连发生，这样只能使海洋环境受到更大的损失，希望立法部门能及时发现，相关政府部门提高警惕。
2.立法空白
我国早在1979年提出要对海岸带进行管理立法，在实施建立海洋环境保护体系开端之时就被提出反对意见，结果导致海洋环境保护仍未制定，我国海洋环境保护体系是随着我国经济法制建设的发展而建立起来的，在初步建立阶段总会有很多不足和立法空白，相比发达国家，如美国、法国等均制定符合本国实际的海洋环境保护法律体系，加强对海洋环境进行治理。
另外，还有一些重要的海洋环境标准没有确立，如海洋生态健康标准，生物多样化的标准等等，这些也需要我们进行重视，同时还有法律与法律之间还有很多矛盾和冲突，也需要进一步解决。
3.执法不严
海洋环境保护需要多个部门进行规范化管理，涉及多方面的问题，光仅仅靠一个部门进行处理是不够的，但是问题就来了，尽管我国规定了各海事部门的职权范围，明确分工职责，但仍然存在部门与部门之间相互交叉问题。“五龙治海”的局面就形成了，环保部门，海洋部门，海事部门，渔政部门和军队环保部门共同参与海洋环境治理，这样一来，产生办事效率低下的现象，整体影响海洋环境保护，海洋环境污染治理的效果。
自从《海洋环境保护法》颁布实施以来对解决海洋环境保护中出现的新问题，新情况有着重要意义，促进我国海洋经济健康发展，可是也存在一些不足之处，有些规定模棱两可，不符合国际要求。当然我国的法律应根据本国国情出发，具体情况具体分析，一切从实际出发、实事求是，但是，海洋环境保护法规中，有很多技术规范的内容，我们如果没能及时发现，甚至不管不问，必然会影响到法律的执行，例如《环境保护法》和《水污染防治法》的冲突，《环境保护法》第二十八条规定，“排放污染物超过国家，还有地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费”，也就是说，《环境保护法》规定企业缴纳排污费，就可以超标排污，而2008年修订后颁布实施的新《水污染防治法》中第九条就规定：“企业应遵守污染物排放标准和总量控制指标提出的禁止性要求，不得超过国家或地方规定的排放标准和总量控制指标排放水污染物”，同时，《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，二者之间存在着冲突，如果不及时发现、及时修订，那么就不能找到明确的法律依据，一旦发生相关的事故，就容易发生纠纷。
三、针对我国海洋环境问题的应对措施
1.加强立法、有法可依，完善法律存在的不足
针对立法空白的现象，应当加强对海洋环境立法的完善和填补，必须坚持实事求是，从实际出发，从中国的实际情况出发，制定和完善与《海洋环境保护法》有关的法律法规，坚持与时俱进的方针，使之能真正反映出中国现阶段海洋环境保护状况。针对一些特殊情况进行特殊对待，总结过去一些法律经验，进行整合完善，切实加强对我国海洋环境的治理。
除此之外，针对某些条目存在立法空白进行适当补充修改，真正做到依法治海，有法治海，实现海洋的可持续发展，同时要发挥地方制订法律法规的积极性，因地制宜地制订和颁布有关环境保护的地方性法律法规。同时将地方法律法规同宪法的法律相结合，进一步实现发生纠纷矛盾，通过法律进行制约，减少法律法规的立法不足所引起的各种法律纠纷，从而提高我国对海洋环境保护的治理和监管工作。
2.符合国际公约的要求，及时查漏补缺避免法律之间冲突
我国在海洋环境保护方面的立法还有不符合国际公约的要求的地方，因此我们在制定法律时要向国际法律看齐，取长补短，建立本国健全的有关海洋环境保护体系的法律法规，实现法律的公平公正，同时要防止出现个别法律法规之间步调不一致的现象，以避免出现法律之间的矛盾和冲突。
我国的法律质量还达不到国际公约的认可，很多国家也同样不认可中国的在海洋环境方面的法律法规。面对这样的困境，我们更应该加强对立法质量的标准化和国际化方向发展。进一步增强我国在世界上关于海洋环境方面治理监管。同时要积极参与世界海洋环境保护的相关活动，努力在维护海洋环境，保护海洋环境的国际活动中提供自己的一份力量。
另外，还应学习借鉴国外其他国家在海洋环境方面的经验，同时根据我国目前的实际情况，不断完善法律法规，真正实现海洋强国的道路。
3.进一步明确职责，执法必严，加强执法部门之间的分工协作
各部门分工明确，有序执法，针对出现“多龙治海”的现象，各海事部门应加强部门之间的分工，确定海域管理，确保规范化管理，有序执法，强大执法队伍，加强监督任用专业海事人才，引进专业海事装备，组建强有力的执法队伍，做到执法必严，执法及时，提高我国海事执法能力，壮大执法队伍。
我国目前在海洋方面依然有很多不足，需要我们进行及时改进，如果不及时处理，很多关于海洋法律法规将不会强有力地执行下去。通过各部门之间的协调，做到分工明确，细致合理，执法严格有序，处理海洋问题合理，从而得到人民认可。不断在我国海洋环境保护方面实现我国发展海洋强国的目标。
四、海洋环境展望
随着我国经济迅速发展也带动了海运业的繁荣，我国海洋资源丰富，在海洋环境事业方面的纠纷法律案件日益见多，海洋环境法律法规的完善属于国家海洋事业的组成部分对国家治理海洋，管理海洋具有重要作用。因此我国必然会建立一套完整的海洋环境法律体系来维护国家海洋环境，从而更大程度上促进我国经济的发展。也会针对现在海洋环境方面存在的一些问题进一步去改进，多方面入手，更好地完善海洋环境保护法律体系，提高法律质量，促进国民经济和海运经济的发展，维护国家的海洋权益。相信通过我们的共同努力，在不久的将来一定能呈现出一片洁净、健康、生机勃勃的蔚蓝海洋。
参考文献
[l]《联合国海洋法公约》
[2]杨紫煊.《经济法》.（第二版）北京大学出版社。
[3]谭永烈.《浅议海事立法与执法》《中国水运》.2002年4期。
[4] 鹿守本.《海洋管理通论》
[5] 实建刚.《海洋环境保护概论》
[6]《海事法规汇编》.（上下卷）人民交通出版社.
[7]张海光.《试述我国立法中的部门倾向及其克服》.摘自中国法院网.
（广西财经学院，广西 南宁 530003）
摘 要：日本依据国土情势、国民经济发展需要、国际竞争需求不失时机地积极推进海陆经济一体化，且取得了举世瞩目的成就。对日本推行海陆经济一体化的经验有所认知，有利于我国当下正在如火如荼展开的海陆经济一体化建设。
关键词 ：日本海陆经济；一体化；经验
中图分类号：F131.3
文献标志码：A
文章编号：1000-8772（2014）16-0269-03
一、一以贯之推行海洋国家战略
日本基于典型海洋国家国情，一以贯之地推行海洋大国、海洋强国甚至海洋霸国战略。2006年4月，日本成立政界、学界参与的海洋基本法研究会。根据 2005年11月日本财团向政府提交的《日本 21 世纪海洋政策建议书》，研究会于2006年向当时安倍晋三首相提交了《海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》、《海洋基本法草案》。2007 年4月20日，日本参议院通过《海洋基本法》。《海洋基本法》立足于海洋和人类共存思想，确立了七项具体原则：海洋环境保护、海洋合理利用和安全、海洋可持续发展、海洋科学文化的提升、海洋综合管理、国际海洋合作。《海洋基本法》主要包括十二项措施：确保有效管理国家海域；加强开发、利用和管理专属经济区和大陆架；加强海洋环境保护；推动海洋可持续利用；确保海洋运输安全；确保国家海洋安全；确保海域主权；促进海岸带开发和管理、发展海洋产业；加强海洋科技研究，提高全民海洋意识；积极参与国际海洋事务i。
围绕日本《海洋基本法》的出台及其内容，可以发现：
一是日本强调其海洋大国形象和海洋战略思维。日本学术界不遗余力地巩固和强化日本海洋大国思维及形象。日本自明治维新始即强调海洋空间战略意义。1892年佐藤铁太郎撰著《国防私论》，倡导“海主陆从”军事战略；1901年佐藤铁太郎又著《帝国国防论》，主张日本师法英国强化海军。20世纪60年代，受马汉《海权论》影响，高坂正尧著《海洋国家的日本构想》，主张日本走出“岛屿国家”思维，建构“海洋国家”思维和形象，实行海权制胜战略，走“通商国家”发展道路。ii战后，日本学界和政界秉承高坂正尧等日本海洋战略家思想，一方面，强调海洋战略的重要意义，认为“海洋国家”是通往“近代文明”和“现代化”的普遍路径，日本的独特性和本源性在于日本是一个海洋国家，既非东方亦非西方；另一方面，拓展和深化对“海”的认识，认为“海”包括空间、宇宙，从水体延伸到海上、海底、南极大陆和宇宙空间及因特网信息世界。
随着战后日本经济重建和腾飞，日本在海洋战略思维下力图重构其国防战略。日本各界反思战后秉持的“专守防卫”政策，认为该政策等同“国土防卫”，不利于“海洋防卫”和海洋强国构建；主张实行海洋大国、海洋强国战略。日本前首相中曾根康弘在《海洋国家——日本的大战略》中认为，21世纪国际政治结构是海洋国家与大陆国家两个对立系统。日本海上自卫队参谋长石川亨在题为《海洋国家日本的未来》的访谈中认为，日本国防战略重中之重是守卫海洋国土、维护“海上生命线”及其他海洋权益。当今，“海洋日本论”在日本业已发展成为一种政治思潮。iii2001年日本内阁会议批准的科技基本规划中把海洋开发和宇宙开发共同确立为维系国家生存基础的优先开拓领域。
二是日本集全民之力强化海洋国家、海洋大国、海洋强国战略意识。日本设立海洋开发审议会，作为最高咨询和决策机构，主导海洋问题。文部科学省内设海洋开发分科会建构和推进中长期海洋开发构想和方略。该会2002年制定日本文部科学省《立足长期展望对海洋开发的基本构想和推进方略—— 21世纪初叶的日本海洋政策》，分析日本国内外海洋形势，确立日本海洋政策基本原则、基本思路及推进方案。2004年6月根据自民党《维护海洋权益报告书》，日本设立“海洋权益相关阁僚会议”，负责制定和组织实施保护领土、领海和海洋权益的战略。
日本政府注意政府、学术界、经济界乃至军界的广泛参与以推进海洋战略思想和重大海洋战略问题研究。1987年设立的日本国际论坛设有“海洋国家研讨组”，成员包括大学教授、研究员、评论家、财团和企业首脑或顾问、原海军将领和现职国会议员。该研讨组定期举办讨论会和报告会，向政府提交研究报告并出版各种书刊。
日本政府注重通过媒体强化国民海洋意识。2001年2月，外务省召开“21世纪海洋国家日本的外交政策”研讨会，讨论如何应对海洋秩序新问题，例如海洋法与外交、偷渡、海盗以及渔业等问题，通过NHK电视台播放，吸引上百万国民收视，加深了国民对国家海洋政策的理解。
三是日本力图通过海洋强国战略推进其政治大国战略。日本推行海洋强国不仅缘其国情即对海洋资源、国际经济的高度依赖，且力图以此实现其国际政治“大国化”抱负即政治大国、军事大国抱负。为此在国际海洋政治领域，日本尤其积极参与维护本国权益的国际海洋秩序的构建，积极应对海洋非传统安全（海盗、恐怖袭击、偷渡等）、保障海上生命线及海岸安全，积极强化岛屿和海域争端优势。
日本海洋战略具有摆脱战后所谓“普通国家”地位和形象的政治诉求。有日本学者甚至主张通过由海岛构成所谓“日本联邦”和西太平洋“海洋国家联邦”构想重塑日本形象。日本海洋战略具有明显的“中国威胁论”因素，着眼点在于台湾问题、东海问题，认为中国既是“现状维持势力”，又是“现状变更势力”。iv
四是日本海洋战略内容侧重适应时代而转换。日本以往海洋战略强调海洋开发利用即现实经济利益，当今海洋战略兼重“认识海洋”、“保护海洋”和“利用海洋”即更具全球性、战略性视野和更强调“海洋可持续利用”和海洋综合管理。再者，当今日本海洋战略更强调积极参与国际海洋政治和塑造更有利于维护和拓展日本海洋权益的海洋法秩序。在具体维护国家海洋权益时，日本以美国为师，通过国内法形式确立海洋权益，以国内法优先原则和行政司法分立原则应对外国异议；日本也借维护自由贸易体制、维护地区和平稳定等口实关注全球性和地域性共同课题，迂回地拓展其海洋权益。
五是日本力图以非法或合法手段强力扩张海洋权益。日本自明治维新始，就强力扩张其海洋权益。近代以来，日本屡次发动侵华战争，无不力图鲸吞中国海洋权益、兼并中国海洋国土。其吞并琉球、殖民台湾、非法窃据中国钓鱼岛，无不显示其一以贯之地强力扩张海洋国土、拓展海洋权益的企图。当今日本假借联合国《海洋法公约》，罔顾事实，曲解“大陆架自然延伸”原则，顽固地主张采用陆地间等距离中间线划分中日两国间东海大陆架，企图蚕食中国海洋专属经济区权益。
二、大力推行海陆经济一体化战略
日本大力推行海陆经济一体化战略。在此战略大力实施前，日本着力实行陆域经济系统现代化战略。在陆域经济系统现代化程度相对较高，继续向海域延展时，日本不失时机地推进陆域经济系统海域化，通过实施海陆经济一体化战略，为日本海陆经济系统持续发展注入动力、提供各种海域资源。
20世纪60年代始，日本面向海域经济系统调整海陆经济系统结构。其举措有：将大力发展重工业、化工业等陆域产业重心转向大力发展海域经济系统。因此迅速形成以海洋生物资源开采业、海洋交通运输业、海洋建筑业等海洋高新技术产业为支柱的现代海洋经济结构。随着不断推进海域经济系统发展，日本现今已构筑起包括海洋旅游业、港口及运输业、海洋渔业、海洋建筑业、海洋油气业、船舶修造业、海底通讯电缆制造业、海水淡化业等近20种海洋产业的新型海洋产业体系。v
三、注重海洋经济发展规划
日本注重海洋经济发展规划，注重从政府层面适时、有效地出台指导海洋经济发展、海洋生态环境系统治理和保护的长期性、指导性和战略性纲要。其海洋经济发展规划具有以下特点：
一是不断完善多部合作进行海洋事业规划的体制。日本实行海洋事业多部门管理体制，其涉海部门有国土厅、运输省、农林水产省、通商产业省、建设省、文部科学省、科学技术厅、环境厅等。2001年日本调整海洋事业规划体制，重组涉海机构为国土交通厅、通商产业厅、农业水产厅、文部科技省和环境省，并由国土交通厅负责海洋发展规划制定、海域生态环境治理和保护、海域国土开发。
二是实行高层海洋政策综合协调机制制定相关海洋经济发展规划。其机制主要包括：1969年成立的海洋科技开发推进联络会议、1971年成立的海洋开发审议会、海洋开发关系省厅联络会议及2004年成立的海洋权益相关阁僚会议。这些机构或由各相关省厅官房长官及首相官方审议室长构成（海洋科技开发推进联络会议、海洋开发关系省厅联络会议、海洋权益相关阁僚会议）、或由直接向首相负责的专家、学者组成（海洋开发审议会），负责海洋技术研发、海洋经济发展规划、海洋权益保护和发展规划、海洋政策咨询的多项海洋经济发展规划。
三是日本长期不懈地适时出台海洋经济发展规划。日本持续不断地出台了多项海洋经济发展规划。1968年日本出台《深海钻探计划》（1968-1983）、1979年出台《日本海洋开发远景规划的基本设想及推进措施》、80年代出台《海洋城市计划》vi和《大洋钻探计划》（1985-1994 ）。90年代日本接连出台《海洋高技术产业发展规划》、《海上走廊计划》、《天然气水合物研究计划》、《日本海洋开发基本构想及推进海洋开发方针政策的长期展望》、《日本海洋开发计划》、（海洋研究开发长期规划》（1998-2007 ）等。21 世纪以来日本又相继出台《综合大洋钻探计划》（2000年）、《21世纪海洋发展战略》。vii
四是日本海洋发展规划重视科技引领、海洋战略权益维护及海域空间战略意义。日本历来出台的海洋发展规划表明，日本始终重视海洋高科技发展及海洋科技对海洋经济发展的推动作用和经济效益贡献viii。日本也强调海洋空间战略意义，强调通过围海造地扩展海域陆地面积，并为此出台多项海洋建筑规划（70年代的《海上机场计划》，80 年代的《海洋城市计划》，90 年代的《海上走廊计划》）。ix而且，日本重视海洋战略权益规划，由“拦截对策本部”负责制定海洋权益争夺计划及采取具体行动，并投人大量经费支持与周边国家争夺海洋权益x。
四、持续地实施海洋经济发展促进政策
日本持续地实施各种倾斜性政策，大力扶持海洋经济发展。其举措包括：
一是实行优惠财税信贷政策，促进海洋产业结构优化和升级。日本根据海洋新兴产业投资大、风险大的特点，积极地调整信贷结构、拓宽海洋新兴产业融资渠道。同时，将信贷政策与优惠税收政策挂钩。现今，日本政府通过政策投资银行及通过贴息、担保等方式吸引商业银行，大力向海洋生态环境产业、海洋循环经济贷款xi。日本也通过优惠税收政策鼓励海洋经济发展（对某些海洋产业优惠14-20%的税收）xii。
二是增加海洋科技财政投入，大力推进海域科技发展。日本高度重视海洋科技发展，不断增加海洋科技财政投入。1960年，日本大幅度提高海洋科技研发经费。1978年，日本提出海洋开发设想和科学研究调查报告。20世纪90年代日本在经济增长不景气时期仍持续增加海洋科技研究经费。日本也将海洋科技研发经费与税收政策挂钩，对新增海洋科技研发费实行一定的税收减免。
五、重视海陆产业集群化、海陆空间联动化、利用集约化
日本重视海陆产业集群化、海陆空间联动化、集约化发展。2002年，日本经济产业省出台《产业集群计划》，推进海陆产业集群化。该计划实施取得良好效果，至2004年，日本已有19个地区如火如荼地海陆产业集群化建设，已有18个地区正式实施知识产业群。
日本海陆产业集群化建设与海陆空间联动化、集约化利用同时展开。日本倡导“海洋开发区都市构想”、“知识集群创成事业”等海陆产业集群化与海陆空间利用联动化和集约化相结合的产业-空间一体化发展构想。日本已经形成了空间结构相对优化的海陆产业关联、耦合群，形成了以大型港口城市为核心区、以其区域为腹地区的关东区海陆经济集群、近畿地区海陆集群等9个海陆经济区域集群。
日本注重海洋空间向立体化开发。在《21世纪海洋政策》中，日本提出应立体开发和利用海洋空间资源，大力推进海上港湾、海上机场、海上桥梁、海底隧道、海洋能源基地、海洋牧场等建设。xiii
六、重视海岸带综合管治及海洋资源生态环境保护
2001年日本提出实现“环之国”国家目标。“环之国”理念强调可持续发展、建设循环经济社会。2002年日本制定《立足于长期展望的海洋开发基本构想及推进方策》，提出“认识海洋”、“保护海洋”、“利用海洋”，实施海洋经济可持续发展战略和政策。
日本采取一系列海洋生态环境保护政策。日本《海防法》规定对油污、有害液体及废弃物排放与焚烧等进行规制及对船舶结构、设备等与环境保护相应的技术标准。日本也采取健全油污染防除体制、充实油污损害赔偿保障制度、加强海洋环保的调研与技术开发、对海上环境违法进行查处等政策措施等。xiv
七、大力发展海洋循环经济
日本自20世纪90年代实施可持续发展战略，把发展循环经济、建立循环型社会视为可持续发展重要途径。日本循环经济政策贯彻“事前预防”、“以社会为本位”、制度约束与激励相结合、经济活动全方面（涉及生产、流通与消费等经济活动领域）的理念。
日本通过银行信贷手段支持海洋循环经济发展。积极地调整信贷结构，加大海洋循环经济信贷投入。日本积极引导商业银行组团贷款，降低贷款风险xv。日本银行通过利率利率杠杆促进海洋循环经济发展。xvi①
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根据《联合国海洋法公约》，岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛，海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围，成因、形态和价值各不相同，但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来，我国在经济快速发展中，由于偏重海岛海域的经济开发，而忽视了对海岛海域环境的保护，造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。
我国作为海洋大国，近40年来，与海洋相关的法制建设已得到重视，在海洋法公约等国际法基础上，我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入，研究成果逐步为各级立法机关所采纳，海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。
尽管如此，由于各种原因，与主要海洋国家相比，我国海域环境保护立法，尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是，20世纪中叶以来，国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论，例如风险预防原则，可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体，综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题，建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。
一、我国海岛及周边海域的环境问题
由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足，一旦受到人为的破坏，就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有：第一，资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等，都严重干扰和破坏海岛资源。第二，海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响，在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发，不顾及海岛的环境容量，超负荷接待游客，加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三，监管不力。海岛具有四面环水的自然特点，这也就决定其与大陆之间交通不便，经济交流不畅，国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁，修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。
二、我国的相关立法及存在的问题
在经济高速发展和海岛资源全面开发中，我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题，逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺，于1994制定颁布了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称海岛保护法)于2010年3月1日开始施行，这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白，与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称海洋环境保护法)一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系，并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是，我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟，表现在立法上就会出现一些立法空白，例如，严重改变海岛自然属性的行为，海岛及周边海域自然矿产资源的勘探，鱼类资源开发及合理捕捞，旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。
三、思考与探究
在海岛和海洋环境保护领域，我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面，一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此，应该放眼世界，针对我国海岛海域环境的现状，在我国现行相关立法的基础上，借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系，以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。
第一，在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则，以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域，在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳，会后发表的《伦敦宣言》中，第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达 。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定，例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳，其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域，并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性，最具影响力，且最重要的新兴概念和原则，现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则，例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而，在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则，但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现，该法规定建立环境预测和评估机制，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界，尤其是在环境法学研究领域，对风险预防原则不乏探讨，经过多年研究，学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出，未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统治理已造成损害的环境污染的环境价值理念与该原则有所冲突，因此，我国有必要制定出以法为准，预防为主，防治结合，综合治理的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。
第二，探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中，健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态，20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出，各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑，因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的综合是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理，是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动，以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外，对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点，例如，中国由于历史的原因，在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面，因而我国有必要调整国家海洋管理模式，建立并实行以综合管理为主，分级分部门管理相结合的管理体制。
第三，要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展，针对我国海岛海域环境劣化的现实，开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复，但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时，应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法，使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然，在海岛海域生态修复的立法过程中，必然面临着问题和挑战，一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究;另一方面，要保障相关法律有效施行，制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度，推进景观保护，严格控制污染物排放，加大海岛监管力度，打击非法活动，促进海岛生态保护和可持续利用的基础上，配合行政法律规定，明确相应机关的权力和责任，切实推进海岛及其海域生态修复。
世界离不开中国，海岛海域环境保护是国际责任，割裂中国与世界的海洋环境保护制度建设的关系无疑是非理性选择。因此，我国在研究制定海岛海域环境保护法律法规时，应充分考虑国际公约的各项原则，也要借鉴美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国家海岛及海洋立法的成功先例，以国际的视角，从立法到执法尽可能多的和国际环境法形成协调一致。
四、结语
一、大力推进了海洋环境监测站的建设步伐，海洋环境监测、预报能力稳步提高
2004年青岛市在海洋环境监测站的建设方面主要突出了以下几点工作：一是进一步推进了机构建设。为了进一步明确海洋行政主管部门进行海洋环境监测和预报的职能，今年，我市在原来海洋环境监测站的基础上成立了青岛市海洋环境监测预报中心，该中心的建立使我市的海洋环境监测、预报职能以及海洋环境质量公报的职能得到进一步明确。二是大力提高了能力建设。为了保证我市海洋环境监测工作的开展，今年，我局在进行了实地调研的基础上，咨询有关专家，制定了实验室建设方案，对已有实验室进行了改造装修，并将实验室建设面积扩大到400多平方米，目前青岛市的海洋环境监测预报中心在技术设备上已建立六个实验室，拥有430多万元的仪器设备。为了提高现有科技人员的工作能力，选派了8名技术人员参加了技术培训，人员培训率达57%。
二、进一步加大了海洋环保经费的投入，确保海洋环保工作任务的圆满完成
2004年青岛市用于海洋环境保护工作的经费累计达到1043.2万元。其中，奥帆赛区的海洋浮标系统建设投入573.2万元，海洋环境监测仪器设备投入350万元，海洋环境监测经费投入120万元。海洋浮标系统主要包括三套浮标系统、一套波流测量系统和一套常规单要素监测系统。监测仪器设备上添置了液相色谱仪、气相色谱仪、原子吸收分光光度计等精密仪器。在监测上主要的投入为：海洋环境监测经费38.5万元，渔业环境监测经费11.5万元，奥帆赛区海洋水文、水质监测预报系统建设可行性研究前期经费35万元，青岛文昌鱼水生野生动物市级自然保护区建区监测、调查经费10万元，海洋环境执法检查和巡视以及“白泥”污染治理前期调研的经费5万元，各区（市）海洋及渔业环境监测经费约20万元。
三、我市开展的环保工作
（一）制定了地方性海洋环境保护法规、制度、规划、标准并做到了严格执行
1、进一步完善了青岛市海洋环境保护法规
为保护和改善我市海洋生态环境，合理开发利用海洋资源，推动我市海洋环境保护管理工作健康发展，今年我市完善了一系列青岛市地方性海洋环保法制法规。起草并送审了《青岛市无居民海岛利用与保护管理办法（草案）》；按照市政府的立法工作计划，完成了《青岛市海洋环境保护管理条例》立法调研和草案的编写工作、完成了《青岛市渔业资源增殖管理办法》、《青岛市胶州湾海域管理规定》的起草工作。
2、以制度和规划来规范和指导海洋环保工作的开展
为了促进我市海洋环保工作的科学化、规范化、制度化，结合《中华人民共和国行政许可法》的施行，制定了《海洋与渔业系统实施〈行政许可法〉办法》；结合青岛市海洋环保工作的实际需要，开展了海洋环境保护规划编制的前期调研，在青岛市编制的《海洋功能区划》的基础上，委托中国海洋大学拟定了《青岛市海洋环境保护规划编制方案》。准备运用系统工程的方法，以实现海洋经济的可持续发展为目标，以海洋生态保护为重点，以海域环境容量控制陆源污染物和海上污染物入海总量为手段，进行《青岛海洋环境保护规划》及海洋环境管理的对策研究，为海洋环境保护工作提供科学依据，实现海洋经济和区域经济的健康、持续、和谐发展。
3、制定了标准并做到了严格执行
为了推广生态养殖，减少因养殖而造成的海洋环境污染损害，2004年青岛市重点制定了《青岛市无公害食品日本对虾生态养殖技术规范》、《青岛市无公害食品刺参池塘养殖技术规范》、《青岛市无公害食品菲律宾蛤仔底播增养殖技术规范》等10个技术标准，并严格执行了已有的现行标准。
（二）认真组织落实海洋环境监测预报、海洋信息、海洋工程、保护区等方面的工作
1、建设了海洋水文、水质监测暨预报系统，准确提供了海洋环境预报信息
为了保证2008年奥帆赛的顺利举办，满足国际帆联关于奥帆赛对海洋水文的专业需求和对水质的要求，青岛市积极组织开展奥帆赛区海洋环境监测预报系统建设工作，完成了海洋水文数据通信系统改造扩容和“波浪骑士”浮标的电池更新改造工作，初步完成了小麦岛海洋环境监测站的技术改造，进行了通讯试验。自2004年8月1日起每天小麦岛监测站的部分海洋环境监测信息，并应奥帆委的要求，在雅典奥运会期间和残奥会期间同步向奥帆委提供小麦岛监测站逐时海洋环境监测信息。
2、海洋环境保护信息工作全面加强
为了提高海洋环境保护、海洋环境监测工作对政府、公众等各方面的服务作用，今年海洋环境保护的信息工作得到长足发展。主要工作有：为了让公众及时了解海水浴场的海洋环境状况，暑期在新闻媒体、浴场显示屏上每天了海水浴场的现场监测数据；向国家海洋局、国家海洋信息中心、省海洋与渔业厅等部门报送了12篇海洋环保信息；筹建了青岛市海洋与渔业网海洋环保专栏，专栏内将定期有关海洋环境保护的各类信息，目前该网站已投入试运行，市民可以上网查看；在各类报纸上了20多篇青岛市的海洋环保信息；在中央电视台、青岛电视台、广播电台等新闻媒体上了青岛市人民政府与国家海洋局共同开展奥运会帆船赛场海洋环境保护合作安排等内容的大量海洋环保工作信息。
3、强化了对海洋、海岸工程建设项目的监督管理
随着海洋环保法律法规的不断完善，以及《胶州湾及邻近海岸带功能区划》的实施，青岛对涉海工程项目的管理已逐步完善。今年对7项涉海工程项目进行了环境影响评价的初审、审批，对在建涉海工程项目进行了跟踪检查，开展了施工期监测，实施了对涉海工程的全过程管理。
4、自然保护区的建设和管理工作得到有效开展
2004年，青岛文昌鱼水生野生动物市级自然保护区获市政府批准建立，该保护区的建立推动了我市的水生野生动物保护工作进入一个新的阶段。开展了大公岛省级自然保护区的管理工作，联合有关部门加强了对保护区海域的执法检查，及时发现、制止各种违法行为，有效地保护了保护区的环境和资源。开展对保护区的资源环境调查，在综合调研的基础上开始选划长吻虫珍稀动物保护区和胶州湾特别保护区。
5、海洋标准计量工作
严格执行国家制定的关于海洋方面的标准，根据国家标准公布青岛市近岸海域环境质量总体状况。
（三）开展海洋环境保护的监督管理，依法保护海洋生态环境
1、进一步强化了海洋执法监督和巡查力度
加强了海上执法队伍的建设，加大海上执法的力度，认真贯彻《海洋环境保护法》等法律法规，对涉海工程项目实行严格控制和监督检查，建立起了海洋与渔业环境监视举报信息网和联动共管机制，重点打击破坏海洋生态环境及海洋资源的违法行为。我们今年开展了保护海洋国土“蓝箭专项执法行动”，有效地保护了我市近岸海域的生态环境。在“海盾2004”专项执法行动中，查出了多起围填海和海洋污染案件，并对相关责任人给予处罚。
开展海域使用、海洋生态保护执法检查，查处沿海一线的乱圈、乱占等违法养殖行为，对与青岛市海洋功能区划相抵触和违规破坏海岸自然景观的海水养殖建设项目坚决予以打击，爆破清理了在青岛前海一线非法筑造的3000余平方米鲍（参）池。通过执法行动维护了法律的尊严，规范了海域使用秩序，树立了海洋执法部门依法管海的权威，受到社会各界的好评。
严厉打击了非法采挖海砂行为，保护了我市的海洋资源和海洋生物栖息地。在海砂执法检查中，我们坚持长期检查和阶段性突击检查相结合，专项执法与联合执法相结合，做到常抓不懈，从严打击。自开展示范工作以来，共查处了多起船舶非法采砂行为。
2、强化了海洋赤潮防灾减灾工作
我们开展了赤潮防灾减灾和应急监测工作，编制并实施了《青岛市赤潮监控方案》，建立了青岛市赤潮监视信息网，成立了全市海洋赤潮防灾减灾领导小组。为避免赤潮对2008年奥帆赛带来不利影响，我市编制并开始实施了《青岛奥帆赛场及邻近海域赤潮防治行动项目建设方案》。主要内容包括赤潮监测预警、应急处置、应急反应预案等内容。
3、进一步强化了海洋环境监视监测工作力度
我市已经建立了青岛市海洋环境监测预报中心，新建了常规、微生物、病毒及生化等实验室，先后开展了近岸海域养殖区的环境监测和水产品产地环境监测与评价工作、养殖产品药残监测和贝类残毒监控等工作，初步发挥了监测机构为奥帆赛区服务的职能。制定并实施《2004年青岛市海洋环境监测工作方案》，开展了近岸海域海洋环境污染现状与趋势监测，海水浴场泳期环境监测预报、胶州湾底部重点底播养殖功能区等海域海洋环境监测和小麦岛污水处理厂、青岛碱厂、团岛污水处理厂排污口监视性监测及邻近海域环境状况监测，重点加强对奥运帆船赛区的监测，目前，各项监测已按计划要求完成任务。《2004年青岛市近岸重点海域海洋环境监测评价报告》也已编制完成。
4、如期了青岛海洋环境质量公报
今年上半年，按照国家海洋局的要求，以2003年青岛市海洋环境监测结果为依据，对海洋环境质量状况进行了综合分析和评价，完成了2003年青岛市海洋环境质量公报的编制工作，并进行了，同时将质量公报上报了市政府、国家海洋局等上级部门和相关单位，为社会各界和广大公众进一步了解海洋环境质量状况提供了保证。
5、开展监测机构计量认证
青岛市的海洋环境监测预报中心在技术设备上已建立了六个实验室，拥有430多万元的仪器设备，其中2名技术人员获得了省技术监督局实验室内审员资质，并组织多人参加了培训；我市的海洋环境监测与预报中心与国家海洋局北海预报中心和北海监测中心采取合作共建的模式，实行边监测边建设边发展的原则，目前主要工作依托北海分局预报中心和监测中心来开展。与省计量认证委员会签订了计量认证咨询合同，由对方指导进行计量认证申请工作，正在积极申请进行我市海洋环境检测、渔业养殖水质的监（检）测和水产品产前、产中、产后全过程监控能力的计量认证资质，
（四）开展海洋环境保护的宣传工作
为了提高全社会海洋与渔业法律意识，保护海洋环境。在“两会”召开之际和“海洋节”开幕前夕，我们通过青岛日报、招商周刊等新闻媒体，以“提高海洋综合管理水平，履行海洋行政管理职能”、“大力发展高效渔业、加快渔业现代化进程”等为标题，分别以6个整版的篇幅进行报道，宣传效果明显。我们采取多种形式，利用重大节庆活动和深入基层召开环保知识宣讲现场会等广泛宣传环保知识。利用电视、报刊等新闻媒介，对严重的违规行为予以曝光。我们还多次在开展海洋和渔业环境监测时,邀请记者进行现场采访，向群众直观、详细地介绍监测的方法、过程，以及环境监测对海水养殖的重要作用，起到了良好的宣传效果，提高了全民海洋与渔业生态环保意识。
（五）积极开拓海洋环境保护工作的新领域
1、开展了我市首例海洋生态污染损害整治恢复工程项目
根据历年对胶州湾东岸青岛碱业公司排污口附近海域的监测结果，在征求我市海洋环境保护咨询委员会专家意见的基础上，制定了《关于治理胶州湾东部海域“白泥”污染的方案》，提出在政府的扶持下，由污染单位进行“白泥”污染治理的建议，力求通过“白泥”污染治理探索出一条适合我市实际的海洋生态恢复的路子。目前，市政府正在组织有关部门和专家对该建议的可行性进行论证。
2、建立了我市范围内的第一个野生动物保护区——文昌鱼自然保护区
自去年开始筹建青岛文昌鱼水生野生动物市级自然保护区以来，我局开展了一系列文昌鱼自然保护区的申报工作。委托海洋大学编制了《青岛文昌鱼水生野生动物市级自然保护区论证报告》；组织专家对论证报告进行了评审，并通过了评审；协调了市环保局、市规划局、青岛海事局、部队等有关单位的意见，并获得了相关单位的支持；将建立该自然保护区的建议提报了市长办公会，并获得了市领导的支持；今年又按照《自然保护区条例》中“地方级自然保护区的建立需经省政府批准”的要求，将建立该自然保护区的建议提报了省政府及省海洋与渔业厅、省环保局等相关单位，获得了省政府及有关单位的支持。8月10日青岛市政府正式批复同意建立青岛文昌鱼水生野生动物市级自然保护区，该保护区为野生动物类型，保护区面积61.81平方公里。文昌鱼保护区的建立标志着该保护区申报工作的完成，建设、管理工作的开始，成为我市范围内（包括陆地）建立的第一个野生动物保护区。
四、我市积极开展开创性工作
1、推进了部级海洋环境监控区建设
为做好奥帆赛区海洋环境保障工作，青岛市政府和国家海洋局积极磋商，于今年7月8日，在青岛国际新闻中心签署了《共同开展奥运帆船赛场海洋环境保护工作合作安排》。通过双方的合作，将进一步加大奥帆赛场及附近海域的海洋生态环境监督和整治，为使青岛承办一届最出色的奥帆赛，实现“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的总体目标将产生积极作用。这是全国沿海地方政府首次与国家海洋局合作共同开展海洋环境保护工作。
协议签署后，为保证该项合作的顺利开展，我局又会同国家海洋局北海分局就合作具体方案进行了认真地论证，编制并上报了《奥帆赛场及邻近海域部级海洋环境监控区实施方案》，准备在国家海洋局和青岛市政府同意后，尽早组织实施。
2、在国内首次开展了大面积赤潮的监测、科研及防治项目
为从根本上改善我市前海海域环境质量，杜绝赤潮的发生，根据青岛市政府的指示精神，我局会同国家海洋局北海分局等科研单位编制和上报了《青岛奥帆赛场及邻近海域赤潮防治行动项目建设方案》，准备在前段赤潮研究和监控的基础上，整合和优化我市赤潮研究、监控资源和力量，联合开展“奥帆赛场及邻近海域赤潮防治行动项目”，该项目目前已经立项。
我们针对目前青岛近海赤潮发生特点和发展趋势，在奥帆赛场及邻近海域布设37个站位，进行了大面积的监测，监测项目包括水环境、沉积物环境、生物环境指标。据此，我们编制了《青岛奥运帆船赛区及邻近海域海洋环境质量状况》和《浮山湾海洋环境质量状况》专题报告。
另外，我们还强化了海洋赤潮的日常监督监视工作，组织项目承担单位不定期地对奥帆赛区的重点区域实施了不间断的监视和监测，并对近岸海域发生的两起赤潮现象进行了应急跟踪监测监视，对赤潮可能发生的概率和发展趋势进行了分析预测。
3、开展青岛奥帆赛区海洋监测预报系统建设项目，建成我国近海岸最先进的海洋环境监测和预报系统
领海、专属经济区和大陆架由所属国独立管辖，超过国家管辖范围的区域则需要国际社会的合作，流经不同国家的洋流也需要国家间的合作管理，同样，跨国污染也需要国家间合作以共同治理。
1海洋环境保护国际立法的历史演变
20世纪中期，围绕着领海以外海域海洋权益产生了许多国际争端，如远洋渔场权利的争夺、对大陆架和深海海床的碳氢化合物和矿藏的争夺、跨境海洋污染争端等。这些争端迫使国际社会寻求法律的最终解决方法，联合国接受这一重任，并让联合国国际法委员会起草国家利用海洋的原则和规则，也正是联合国国际法委员会的工作使海洋法不断得以发展完善，1958年召开的联合国第一届海洋法大会，采纳了四个独立的海洋法公约，分别处理公海、领海、毗连区和大陆架等问题。还通过了一个自愿的海洋争端解决议定书，此议定书具有强制性质。然而，这四个公约都没有就海洋污染问题做出细节性的规定。1960年召开的第二届国际海洋法大会无甚成果，1973年召开的第三届国际海洋法大会却成绩卓著，于1982年12月10日通过了《联合国海洋法公约》。该公约建立了国际海洋秩序，共包括十七大部分320条，每一部分涉及海洋的一个方面的主题，有关海洋污染防治的问题主要被规定在公约的第十二部分。
2《联合国海洋法公约》与海洋环境保护
《联合国海洋法公约》的第十二部分对海洋环境的保护具有开创性的意义。该部分包括海洋保护的一般规定，全球性和区域性合作，技术援助，防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法，执行和保障办法，责任等。主要的条款包括:192条，各国有保护和保全海洋环境的义务;193条，各国开发其自然资源的主权权利;194条，防止、减少和控制海洋环境污染的措施;195条，不将损害或危险或转移或将一种污染转变成另一种污染的义务。
在海洋环境保护方面，近年来出现一些新的原则。这些原则包括可持续发展、预防原则、生物多样性保护、整体的生态系统管理模式等。对于这些原则，《联合国海洋法公约》并没有涉及，但是某些条款仍然对海洋环境保护的发展提供了可能，如194条规定，从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质，这一条和《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》的执行有关。
3海洋环境污染与国际法保护
3.1陆地来源的海洋污染
绝大部分的海洋污染来自于陆地，包括污水排放、工业倾倒、河流和空气的污染物及垃圾等。1992年的联合国环境与发展大会一致同意促进海洋陆地来源的污染的防治，21世纪议程提出了各国应考虑的海洋污染防治问题，包括:消除有可能累积到危险水平的海洋环境中有机卤及其他化合物的排放;金融和技术资助发展中国家，减少其向海洋倾倒有害废物;通过开发和实施无害环境的土地利用技术和做法，以减少水道和港湾径流对海洋环境可能造成的污染或退化;利用对环境无害的杀虫剂和化肥，以及其他虫害控制办法。
1995年在美国华盛顿召开的政府间会议上通过了联合国环境署倡导的保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划，并发表了《华盛顿宣言》。全球行动计划旨在应对人类陆地活动所引起的对海洋及沿海环境的健康、繁殖及生物多样性的威胁，它是全球唯一明确提出处理淡水、沿海及海洋水环境相互间问题的机构。2001年，在加拿大蒙特利尔，全球 100多个国家参加了环境署召开的政府间审查第一次全球行动计划实施情况会议，会议通过了《蒙特利尔宣言》，提出新的工作目标和措施，被公认为是推动海岸、海洋和岛屿的生态系统管理的有效途径。
3.2来自船舶的海洋污染
来自船舶的海洋污染包括多种多样的形式，包括原油、化学物品、沉船、污水、垃圾、废气和外来物种入侵等。
1954年，伦敦防止海洋污染第一次国际外交会议通过了国际海事组织制定的第一个公约，暨《防止海洋石油污染国际公约》。这标志着海洋环境保护的第一个多边公约的诞生，并受到了各国政府的广泛好评。《防治海洋石油污染国际公约》，全面具体地规定了海洋污染治理的诸多方面，如海上排放石油的倾废标准、允许排放的油类物质范围、排放物含油量、禁止排放的特区等，对于人类在防止海洋环境污染方面具有决定性的意义。同时，应该承认，修订后的公约依然存在不足之处:首先，《公约》可能覆盖不了船舶污染的纷繁复杂的产生污染情况，从而使责任者逃避责任。其次，《公约》规定，对船舶污染的起诉和执行权只有船旗国也可以享有。再次，该公约仅限于石油污染，对于其他污染则不适用。最后，公约只规定了民事处罚的处罚手段。
1973年2月签订了《防止船舶造成污染国际公约》，但并未生效，现行的公约包括了1973年公约及1978年议定书的内容，于1983年10月2日生效。该公约是国际上最重要的国际海事环境公约之一，因为其规定了最低水平的向海洋排放油类、倾倒污染物以及向海洋大气中排放有害气体等污染物的强制性规定。公约有六个附则，分别对不同类型的船舶污染做出了相关规定，这六个附则所针对的内容分别是:油类;散装有毒液体物质;海运包装中的有害物质;生活污水;垃圾;的空气污染。
3.3倾倒造成的海洋污染
3.3.1《国际海洋法公约》和《伦敦公约》在倾倒造成的海洋污染问题上的关系
《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》，简称《伦敦公约》。该公约1972年12月在英国伦敦通过并开放签字，1975年生效。《伦敦公约》的目的是控制和管理海洋倾废，实质上就是禁止向海洋倾倒有毒有害废弃物，并建立了一系列国际规则和标准。《国际海洋法公约》第210条第6款规定，倾倒造成的海洋污染的国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准。这样即使不是《伦敦公约》的成员国，由于这一条款的存在，也受《伦敦公约》的约束。
3.3.2《伦敦公约》的核心条款
公约第4条规定，各缔约国应禁止向公海和领海倾倒任何形式和状态的任何废物或其他物质。公约附件1规定了禁止倾倒物质的黑名单，包括有机卤素化合物，汞及汞化合物，锅及锚化合物，耐久塑料及其他耐久性合成材料(如渔网和绳索)，原油及其废物、经提炼的石油产品、石油馏出物残渣，强放射性废物和其他强放射性物质，为生物和化学战争制造的任何形态的物质(固体、液体、半液体、气体或活性物。附件2规定了可考虑倾倒的废物或其他物质的灰名单，包括疏浚挖出物、污水污泥、鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质等。公约第7条规定，缔约国有权根据该公约制定国内法，以防止和处罚违反本公约规定的行为，并且不影响缔约国根据国际法原则采取更严厉的防止海上倾倒的其他措施。
3.4远洋油气和矿产资源开发造成的海上污染
《国际海洋法公约》第208条规定，沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染。1979年，国际海事组织采用了《海上移动式钻井平台构造和设备规则》，第14章操作手册中规定了对放射性物质的管理，以及采取措施，使平台能够符合现行国际公约的要求，防止海上污染。1977年，国际海事组织通过了《由油气开采和海底矿藏勘探开发造成的国际油污损害民事责任公约》，不过此公约至今没有生效。除此之外，还有一些双边条约挪威和英国，加拿大和丹勿和区域条约(北大西洋区动，对海上活动所造成的污染进行规制。
4国际海洋环境保护立法中的教训
4.1可持续发展是海洋环境保护的宗旨
可持续发展的含义是既满足当代人的需求，又不损害后代人的需求的发展模式。可持续发展不但要维持代际平衡，而且要维持全球成员间的平衡，即国家间的平衡。如果经济的发展建立在损害它所直接或间接依靠的资源的话，这种发展就是短期的发展。海洋环境的减损会影响许多人的生活，尤其是靠海为生的穷人的生活，所以在海洋环境保护中应坚持可持续发展的理念。
4.2以整体管理的方式管理海洋环境:生态系统方法
海洋环境长期的保护和发展需要依靠整体管理方法，并发挥海洋环境特性相关的诸要素间的相互作用。整体的管理方法也意味着海洋环境保护管理的统一性，即不但要考虑海洋环境本身的要素，而且要考虑人类活动对海洋环境的影响。海洋环境整体管理方法也是可持续发展的基石，忽视这一点，就会造成不同部门、国家管理间的缺位、错位或不到位，乃至于重叠和冲突，从而影响规制的效果。这种方法也称之为生态系统方法，正在国际层面获得越来越多的共识。
海洋污染是当今国际社会面http://临的一大难题。造成海洋污染的原因很多，但最主要的是大量有毒、有害废弃物排放入海，包括人类有意向海洋倾倒废弃物、海上或沿海操作性事故和自然灾害等引起的废弃物。其中人类有意向海洋倾倒废弃物，包括岸上废污水及其他废物向海洋排放、船舶向海洋倾倒垃圾和其他废弃物、海洋勘探开发中的废弃物向海洋倾倒等。占据了海洋污染的绝大部分比例，严重的破坏了海洋生态系统平衡和海洋环境的质量。因此，通过国际法律制度控制人类有意向海洋倾倒废弃物，是当前防止海洋污染的关键所在。
1 控制海洋倾废污染的主要国际文件及其特点
从二十世纪五十年代国际社会签订的第一个国际海洋环境保护协定——《国际防止海洋石油污染公约》至今，为了防止、减少和控制海洋环境污染，已经有不少全球性、区域性公约和双边合作协定被制定，这其中关于控制海洋倾废污染的主要国际文件包括：
(1)《国际防止海洋石油污染公约》
1954年4月在伦敦制定了《国际防止海洋石油污染公约》(以下简称《1954年油污公约》)。公约确定了船舶故意排放油类和油性混合物的海区，建立了禁止倾废的特别区域，制定了油轮排放油类或油质混合物的标准。
(2)《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》
简称《1972年伦敦公约》是1972年在伦敦制定的，是第一个全球性的控制废物海洋倾倒的公约。www.133229.COM其主要目的是防止在海上任意地处置易于对人类健康造成公害，危害生物资源和海洋生物、破坏舒适环境或干扰其他合法利用海洋的废物。该公约适用于公海和领海利用船舶或飞机等处置废弃物的控制，不包括事故和正常操作处置的废弃物。
(3)《国际防止船舶造成污染公约》及《1978年议定书》，简称《73／78船舶妨污公约》是目前国际社会防止船舶污染海洋环境最重要、最有影响的国际公约。
(4)《巴黎陆源污染公约》和《保护海洋环境免于陆源污染的蒙特利尔方针》
《巴黎陆源污染公约》将陆源污染源分为三类，分类标准时各种物质的毒性、持久性及在生物体内的蓄积。并且建立了巴黎临时委员会来督促公约的顺利贯彻执行，要求各缔约国对禁排及限排物质提供情报。《巴黎陆源污染公约》的适用范围仅限于北海区域，随着全球海洋防污形势的进展，联合国环境署行政处设立了临时专家工作组，召开了三次会议，1985年4月，形成了《保护海洋环境免于陆源污染的蒙特利尔方针》。
(5)《联合国海洋法公约》
1982年4月，第三次联合国海洋法会议上通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)，在1994年11月16日正式生效。《海洋法公约》是迄今最综合、最全面、带有里程碑式的国际海洋环境保护法。
(6)《国际船舶安全营运及防止污染管理规则》
简称国际安全管理规则，习惯称为ism规则。是imo(国际海事组织)于1994年5月颁布的新的国际性法规，是就船舶安全营运及防止污染管理制定的国际标准。
(7)其他与海洋倾废有关的区域性条约
1)1972年地处大西洋及北海的西欧几个国家缔结的《防止由船舶及飞机投弃引起的海洋污染有关条约》是规定生活废弃物及产业废弃物的最初条约。
2)1974年在赫尔辛基通过的《保护波罗的海区域海洋环境》公约列举了危险物质，同时对这些危险物质区别对待，即一些物质是完全禁止向海洋排放的：一些物质可以在获得特别许可证的情况下才能向海洋倾倒。该公约还禁止船舶向波罗的海排放油类物质和废水，油类物质和废水必须被排放在符合附件四的陆上处理设施中。该公约1992年进行过一次修改，其制度更加完善更加具有操作性。
2 控制海洋倾废污染的国际法律制度的几个问题
控制海洋倾废污染的国际法律制度，自1954年第一个海洋油污公约的规定以来，随着海洋环境保护法律制度的建立而发展，在过去几十年中，为预防、限制和减少倾倒废弃物污染海洋取得了一些成绩，但由于多方面的原因，仍然存在一些问题，具体表现在：
(1)目前控制海洋倾废污染的国际法律制度，还无法遏制所有的海洋倾废活动，海洋倾废污染状况仍在进一步恶化。除原来的海洋倾倒以外，目前新增的或以前有控制，但效果不明显的倾废活动，还包括海洋工程、大气源、海底采矿活动、海底处置、陆源污染、过去的倾废活动等，都是近期缔约国协商会议展开议论的热点。而目前签订的保护海洋环境的国际协定或公约，都是从防止某一单一污染源开始的，所以，对海洋倾废进行统一的国际立法是海洋倾废的一个立法趋势。对此问题，国际上存在三种态度，其争
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议的焦点集中在：要么加强管理，发展标准，使伦敦倾废公约成为一个综合的、全球性的环境保护公约：要么重新制定一个新的、全球性的包括陆源污染在内地国际公约。
(2)直接向海洋倾倒陆源废弃物的国际法律制度还需进一步被强化。长期以来，防止陆源污染的国际法律制度发展都比较缓慢，究其http://原因主要是：1)各国基于经济发展的考虑，和经济力量、技术力量的限制，对此方面的国际立法态度不够积极，特别是发展中国家对这个问题反映十分敏感。并且考虑到国家主权问题，很多国家不愿接受国际方面的管辖；2)人们目前还普遍关注那些明显的环境损害现象，而很少关心潜在的环境损害。但陆源倾废污染由于其污染方式不同，对海洋环境的破坏是非常严重的，近二十年以来，国际上关于陆源废弃物的法律制度虽然取得了一些进展，但效果不明显，还需要进一步完善。
(3)海洋倾废管理方面的国际立法还应该被加强。虽然目前已经出台很一些海洋倾废管理方面的国际立法，但随着国际海洋环境的日益变化，目前的国际立法不管是从立法的范围、立法的强度、立法的完善性方面都有待进一步提高，所以，加强海洋倾废管理的国际立法是迫在眉睫的一件事。
3 控制海洋倾废污染的国际法律制度对我国的影响
我国的海洋倾废管理工作从1973年8月召开的全国第一次环境保护会议开始，到今天虽然已经制定了和颁布了相关的法律、法规和规章制度，建立了初步的法律体系，但离国际法律制度对我国的要求还有相当的距离。控制海洋倾废污染的国际法律制度对我国的影响主要表现在以下两个方面：
(1)利用国际控制海洋倾废污染的法律制度，确保我国实施海洋环境保护的战略方针
目前国际控制海洋倾废污染的法律制度环境有利于我国实施海洋环境保护的战略方针，我国应正确利用，为此，我国必须积极履行公约和区域相关条约义务。包括不断拓展与他国的协作，继续主动参与国际、区域海洋活动，提高我国应对国际海洋事物的能力，用和平方法解决各种海域争端；我国应利用大国政治外交优势，竭力维护世界和平与稳定，尤其是我国周边区域的和平与稳定，确保我国实施海洋环境保护战略方针的良好环境。
(2)完善我国控制海洋倾废污染的法律制度
1)加强海洋倾废的统一立法制度。从实践来看，我国的海洋倾废立法还不能满足国际海洋倾废管理的需要，立法还比较简单、片面、笼统、缺乏操作性；根据《海洋法公约》的规定，沿海国可在专属经济区内划定特定区域，实施特殊标准甚至特殊立法权，但我国在大陆架和专属经济区的法律还是空白，我国务必尽快颁布这方面的立法，扩大我国海洋环境保护的管辖权，维护我国的海洋权益。
2)加强我国海洋倾废的统一执法制度。长期以来我国都是分散海上执法，执法部门分散，不但使各种设备难以发挥作用，也降低了海上执法的力度。所以，为了节省投资，提高社会功效和海洋倾废控制的有效实施，务必在海上执法力量的组建上，采用集中统一建设，综合实施执法活动的管理机制。
世界环境日 1972年6月5日至6月16日,联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了人类环境会议,讨论当代世界环境问题,探讨保护全球环境的战略.这是人类历史上第一次在全世界范围内研究保护人类环境的会议.这次会议提出了两个环境保护口号:《只有一个地球》和《联合国人类环境会议宣言》.会议最后还建议联合国大会将这次大会的开幕日6月5日作为"世界环境日".在1972年10月召开的第27届联合国大会上通过了这一建议,规定每年的6月5日为"世界环境日",让世界各国人民永远纪念它. 联合国环境规划署每年6月5日举行世界环境日纪念活动,发表"环境现状的年度报告"及表彰对环境保护有特殊贡献的单位和个人,并制定每年世界环境日的主题,提醒全世界注意全球环境状况和人类活动对环境的危害,强调保护和改善人类环境的重要性. 历年世界环境日主题 1974年:只有一个地球 1975年:人类居住 1976年:水,生命的重要源泉 1977年:关注臭氧层破坏,水土流失,土壤退化和滥伐森林 1978年:没有破坏的发展 1979年:为了儿童的未来--没有破坏的发展 1980年:新的十年,新的挑战--没有破坏的发展 1981年:保护地下水和人类食物链,防治有毒化学品污染 1982年:纪念斯德哥尔摩人类环境会议十周年--提高环境意识 1983年:管理和处置有害废弃物,防治酸雨破坏和提高能源利用率 1984年:沙漠化 1985年:青年·人口·环境 1986年:环境与和平 1987年:环境与居住 1988年:保护环境,持续发展,公众参与 1989年:警惕,全球变暖 1990年:儿童与环境 1991年:气候变化--需要全球合作 1992年:只有一个地球--关心与共享 1993年:贫穷与环境--摆脱恶性循环 1994年:一个地球,一个家庭 1995年:各国人民联合起来,创造更加美好的世界 1996年:我们的地球,居住地,国家 1997年:为了地球上的生命 1998年:为了地球上的生命,拯救我们的海洋 1999年:拯救地球就是拯救未来 2000年:让我们行动起来 2001年:世间万物,生命之网 2002年:让地球充满生机2003年:水--20亿人在渴望它2004年:海洋存亡 匹夫有责 巴塞罗那市和万国文化论坛共同主办2004年世界环境日庆典活动 本年度世界环境日主题为:wanted! seas and oceans – dead or alive (暂译作"海洋兴亡,匹夫有责!")内罗毕/巴塞罗那2004年2月24日讯-联合国环境规划署(环境署)于今天宣布,以崇尚文化和致力于城市振兴著称的巴塞罗那市将作为东道城市主办2004年度世界环境日的庆典活动.世界各地每年都于6月5日或其前后的日子里举办一年一度的世界环境日庆典活动.今年的世界环境日庆典活动将穿插于目前正在由巴塞罗那市政委员会,加泰隆自治区政府,以及西班牙政府共同主办的,长达近5个月之久的万国文化论坛期间举办.环境署在认可由巴塞罗那市和万国文化论坛共同举办今年的世界环境日庆典活动时,对各主办方即将作为万国文化论坛活动的一个组成部分推出众多丰富多彩和富有创意的环保设想,新型环保技术和设施表示由衷的赞赏.莅临巴塞罗那市的宾客一眼就会发现位于万国文化论坛场址中心地带,占地10500平方米的巨型太阳能发电厂.这座太阳能发电厂可生产1.3兆瓦的清洁而又无害环境的电力,足以满足一座千人城镇的需要.其他创新性设施和项目包括一种气动垃圾收集系统.该系统通过一个地下运送网络,把从设置在该市各不同地点的垃圾投弃箱口收到的,源自万国文化论坛及世界环境日庆典活动的各类废物统一运送到一个处理和再循环中心.今年的世界环境日主题为:wanted! seas and oceans – dead or alive (暂译作"海洋兴亡,匹夫有责!")这一主题不仅反映出在巴塞罗那市开展的各项相关活动--作为万国文化论坛活动的一个组成部分,该市正在大力实施若干与海洋有关的项目和活动,而且还展示了环境署在保护海洋环境和确保可持续的沿海地区生计领域内开展的各项重要活动.环境署执行主任克劳斯--特普费尔先生说,于2002年间举行的可持续发展问题世界首脑会议制订了附有相应的时间表和各项具体目标的《执行计划》,从而在渔业,海洋保护区,小岛屿发展中国家,以及防治海洋污染诸领域内向我们提出了多重挑战.他补充说,"人类先前曾一度认为,海洋和大洋浩瀚无垠,亘古不变,故而能够吸纳和稀释各种污染,从而为人类提供取之不尽,用之不竭的鱼类和其他海洋生物资源"."与陆地上的情况不同--土地所有权和土地管理方面的各种概念早在数百年前便已确立,而海洋则被视为不归属于任何人的,真正的茫茫,任何人都可随意开发和使用."特普费尔先生说,"很久以前,当一座沿海巨型城市可能仅有数千名居民,而不是象如今的城市那样动辄便会超过1千万人口时,整个世界和大自然对上述观念和行事方式处之泰然.然而,随着全球人口的不断增长--目前其中40%以上的人口居住在沿海地区,以及随着我们捕捞和获取更多海洋生物资源的速度,能力和范围比以往更快,更大和更广阔,我们已无法再把海洋和大洋视为所有人都可随意免费获取和使用,而不加爱护和不加管理的资源."他还补充说,"为此,我欣喜地看到西班牙政府,加泰隆自治区政府及巴塞罗那市政府为申办今年的世界环境日庆典活动以及以海洋为主题的宣传活动而表现出来的慷慨大度和满腔热情.我深信,我们将能通过这些庆典和宣传活动进一步提高广大公众的环保意识,并将进一步促动各国政府着手开展深入沿海地区最基层的持久行动,从而为贯彻落实可持续发展问题世界首脑会议的《执行计划》而做出努力.各举办方所展示的各种新型环保技术切实地表明,一座21世纪的现代化城市可如何努力减少其生态足迹--这不仅包括其在海洋中的生态足迹,而且还包括其在空气中和在陆地上的生态足迹--所有这些都给我留下了十分深刻的印象."巴塞罗那市市长乔安--克洛斯说, "世界环境日将是万国文化论坛庆典活动的一项关键内容.这一环节的庆典活动将重点展示和平,可持续性和对文化多样性的尊崇,反映我们当今世界所面对的各种全球性议题--而其中海洋和大洋以及与之息息相关的沿海地区民众则正是其中一个十分关键的组成部分".他说,"的确,文化传统及其与环境之间的相互关联至为重要.从许多方面来看,在全球范围内,正是那些具有丰富文化传统的地区忝能更积极和更深入地理解诸如保护环境,以可持续方式使用自然资源,以及与野生物和大自然形貌和睦共处等方面的理念.文化传统的丧失不仅对于世界基本社会结构是一大悲剧,而且我们对自然世界本质的认知和了解也会随之而丧失殆尽".环境署将利用此次在巴塞罗那市举办的世界环境日庆典活动,发起一个由佳能公司赞助的新一轮国际摄影竞赛活动.本期摄影竞赛的主题是"拍下你的世界"和"赞美多样性",旨在促进树立广大公众的环保意识及其对各项可持续发展议题的深入了解.谨此邀请所有国家和所有年龄的人士,包括摄影业余爱好者和专业摄影人员,惠赐其作品参赛.此次摄影竞赛的评委将由数位世界著名摄影家担任.摄影竞赛的最后颁奖仪式及获奖者作品展览将于2005年间暨订于在日本的名古屋爱知县专区举行的博览会期间举办.
关键词 经济发展；新常态；新《环境保护法》；环境法治
文／孙佑海
从2014年5月总书记在河南考察时提出经济发展新常态的理念，到当年12月中央经济工作会议全面阐述并部署经济发展新常态下的各项工作，我们党对经济发展新常态的理论认识不断加深，实践部署不断加强。与此同时，迎来了新《环境保护法》自2015年1月1日起实施的重要历史时刻。经济发展新常态与环境法治之间是什么关系？如何在经济发展新常态中推进新《环境保护法》的实施并加强生态环境立法工作？这些问题，需要我们认真研究，提出妥善应对之策。经济发展进入新常态是推进环境法治的重大历史性机遇
2014年5月，总书记在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”此后，总书记对经济发展新常态问题又作了一系列重要论述。
2014年12月召开的中央经济工作会议，在深入分析当前国内外经济形势的基础上，从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素、市场竞争、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式九个方面，全面阐述了我国经济发展的新常态。会议对经济发展新常态的判断和论述，不仅对总书记2014年以来关于新常态一系列讲话进行了系统总结，而且为今后中国经济发展的方向作了精确定位。
中国经济发展进入新常态对环境保护工作十分有利。从总体上看，新常态有四个突出特征，即：全力加快经济发展方式的转变；着实推动经济结构的调整；不断创新宏观调控方式；积极培育经济发展的新动力。中央经济工作会议还特别强调：从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。我国经济发展新常态理论的提出，表明我国经济正在向形态更高级、结构更合理的阶段演化，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。因此，认识新常态，适应新常态，对我们做好新时期环境保护工作意义十分重大。
我国经济发展进入新常态是推进环境法治的重大历史性机遇。笔者作出这一判断，主要依据有：一是历史经验。在过去的三十几年中，我国年GDP增长率这一龙头指标，处于9.8%左右的高水平，邓小平同志“南方谈话”后的二十余年，则在10%以上。如此高的经济增长速度，必然加大资源消耗的强度，加大污染物排放的强度。目前，单靠环境保护部门的执法是难以阻挡环境状况恶化趋势的。而且，在各级党委政府GDP指标的引领下，在“为大局服务”的旗帜下，环境保护部门难以真正发挥对环境违法行为的监管作用，有些地方的环保部门甚至成为当地党委政府追求经济增长、放任环境污染的重要助手。二是现实可能。在我国“集中力量办大事”的体制机制下，执政党对环境保护工作只要认识到位，并下决心贯彻执行环境法律，环境保护工作一定大有希望。所以，党中央正式提出经济发展新常态的重要论述，果断下调发展速度指标，要求各级党委政府正视环境保护领域的突出问题，这在客观上为新《环境保护法》的全面实施扫清了障碍。三是发展理念在进步。经济发展的新常态，追求的是环境与经济发展之间的平衡，追求的是可持续发展，这与环境法治的理念是一致的。而新《环境保护法》的立法目的，就是为了保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。由于两者的理念完全一致，就为两者互相支持互相促进创造了十分有利的条件。四是依法治国进入新阶段。2014年10月召开的党的十八届四中全会，会议的主题就是研究如何进一步推进依法治国。这次会议所倡导的法治思维、法治方式和法治精神，对经济发展新常态理念的“落地”，对推进新《环境保护法》的全面实施，十分有利。
因此，经济发展新常态重要论述的形成和实施，与新《环境保护法》的执行相辅相成，必将大大减少新《环境保护法》实施的各种阻碍，成为推进我国环境法治事业的重大历史性机遇。经济发展新常态下如何推进新《环境保护法》实施
2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议以高票通过了《环境保护法》修订案，自2015年1月1日起施行。从环境法治的角度看，经济发展新常态首先面对的就是如何对待新《环境保护法》的实施，是以积极认真的态度大力推动这部法律的实施，还是以消极观望的杰度对待其实施，这是对各级党委政府的一个重大考验。
必须高度重视新《环境保护法》的实施。从历史经验看，自1979年全国人大常委会通过《环境保护法（试行）》以来，我国并不缺环境保护法律法规，迄今为止已经制定了30部环境与资源保护方面的法律。但环境法律的实施都遇到了实践中实施不力的问题。据专家测算，我国环境与资源保护法律的落实比例不到30%，也就是说，我国有70%的环境法律的规定没有得到执行，我国环境状况的恶化与环境法律实施不力密切相关。因此，汲取历史经验，我们必须以严肃认真的态度对待新《环境保护法》的实施。新《环境保护法》规定了我国环境保护的基本原则和基本制度，是环境保护领域的基础性、综合性法律，也是历史上最为严格的环境保护法律。我们一定要充分认识实施新《环境保护法》的重大意义，切实抓好严格落实工作，绝不能让新《环境保护法》的各项新制度新规定落空。
必须抓好新法实施的组织保障。从中国共产党治理国家的经验看，只要是各级党委政府真正重视，就没有完不成的任务。因此，各级党委、人大和政府都要把实施好这部法律作为推进生态文明建设、维护国家环境安全、保护人民群众生活环境和身体健康的重要抓手。各级政府、相关部门和司法机关是贯彻实施新《环境保护法》的主体，要切实负起执法司法的主体责任，在各自的职权范围内，守土有责，将法律的各项规定落到实处。各级政府要切实对环境质量负责，加强统筹协调，细化部门职责，形成有关部门齐抓共管的工作机制。各级司法机关包括人民法院和人民检察院都要按照法律规范认真履行法律规定的职责，切实落实司法责任制。各级行政执法机关包括公安部门要与人民法院和人民检察院紧密配合，形成合力，共同推进环境法治建设。新《环境保护法》既然被称为“史上最严”的环保法律，其实施必然会考验各执法司法部门是否具有“最严格的执行力”。各有关部门尤其是环保部门要高度重视，主动作为，铁腕执法，决不能使这部新法变成不能有效实施的一纸空文。各级人大及其常委会、法律监督机关要依法履行监督责任，督促政府和有关部门依法行政。建议在适当的时候，由全国人大常委会组织专门的执法检查，全面检查新《环境保护法》的实施情况。地方各级人大也应积极组织开展执法检查，督促新《环境保护法》在本地的贯彻落实。要通过对违法行为的惩治，扩大新《环境保护法》实施效果。
必须抓紧新法的配套法规建设。根据我国法律概括性较强，必须与有关法规、规章、司法解释相配套才能有效实施的实际情况，必须抓紧配套法规的制定工作。为此，国务院及其有关部门要按照新《环境保护法》的要求，抓紧制定完善、及时出台配套法规和规章，尤其要抓紧排污许可、环境监测、环境信息公开等配套法规规章的制定工作。相关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章等各层次法律法规都要与新《环境保护法》的规定衔接配套。最高人民法院要切实抓紧有关司法解释的起草工作，使之适应环境审判工作的新需要。
必须高度重视环境保护工作的公众参与。结合我国正面临雾霾较重等诸多环境问题的严峻挑战，新《环境保护法》的实施必将受到广大公众的强烈关注。由于环境保护工作的成功与否最终取决于社会的动员程度，因此环境保护领域必须高度重视并有效支持公众参与。要创新新法的各项宣传工作。各级政府和有关部门要把学习、宣传新《环境保护法》作为一项重要任务，广泛、深入开展学习宣传工作，努力使这部法律真正做到家喻户晓，使广大公众进一步提高对保护环境基本国策的认识。社会各界都要正确理解新《环境保护法》的基本规定，充分认识环境保护工作的重要性、必要性、紧迫性，深刻认识解决生态环境问题的复杂性、艰巨性、长期性，自觉依法规范自身行为。与此同时，要注意发挥广大公众在环保理念培育、环境影响评价、环境案件人民陪审、环境违法行为举报、工程建设场地维护、公共环境卫生维护、种草种树等方面的积极作用，让他们为环境保护事业共同添砖加瓦。经济发展新常态下如何进一步完善环境法律法规
鉴于我国新《环境保护法》的立法定位是环境保护领域的基础性、综合性法律，结合我国环境污染、生态破坏形势十分严峻的实际情况，我国的生态环境领域的其他立法工作还要进一步加强和完善。
根据党的十八届四中全会和最近召开的中央经济工作会议精神，今后一个时期我国生态环境立法要明确以下指导思想：
一是要有效约束开发行为。对生态环境造成严重破坏的，是人们不合理的开发利用大自然的行为。当前亟待用法律约束的行为，是那些违背自然规律、对生态环境造成严重破坏并最终引致严重自然灾害的开发行为；是那些超出资源环境承载能力的不合理的开发行为；是那些切断自然生态和经济发展内在联系的开发行为，以及那些严重违反自然规律的开发行为。
二是要促进绿色发展、循环发展和低碳发展。首先要追求绿色发展。它要求人们在发展经济的同时，尽可能减少对自然的伤害，在资源环境可承载的基础上实现发展。其次是要求循环发展。即坚持减量化、再利用、资源化的原则，努力实现资源的节约利用和高效利用，最大限度地减少污染物，减少对大自然的伤害。再次是推动低碳发展，即各项经济活动要最大限度提高能源生产率，尽可能减少碳等温室气体的排放等。
三是要强化生产者的法律责任，大幅度提高违法成本。实践证明，生态环境问题的主要责任方不在于消费者，而在生产者。因此，生态文明法律制度应按照谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚的原则，对生产者的行为提出更加明确而具体的法定要求。在执法和司法的实践中，要通过加大对生产者违法行为的处罚力度，大幅度提高违法行为的成本。对构成犯罪，依法应追究刑事责任的，要坚决追究刑事责任。
四是要努力实现立法工作和改革决策的有机衔接，重大改革要于法有据，立法要主动适应生态文明建设和改革的实际需要。
根据十八届四中全会精神及党和国家的近期工作安排，对今后一个时期生态文明建设领域的立法工作，建议重点考虑以下方面。
一要完善国土空间开发保护方面的法律制度。从我国实际出发，要研究制定统一的“自然资源监管法”。这部法律应当对国有资源和非国有资源的用途监管都作出原则性的规范。主要理由是：我国虽然制定了多部环境与资源保护的法律，但仍然缺少系统性保护自然生态即国土空间开发保护的法律；现行的诸多自然资源单行法，由于受部门利益的干扰，在相当程度上割裂了生态环境的系统性，难以达到从整体上系统保护生态环境的目的。为此，我们要严格按照自然规律办事，切实树立空间均衡原则，通过制定统一的“自然资源监管法”，协调好各类开发利用规划之间、各类开发行为之间的监管关系，坚决控制开发强度，反对部门利益和地方保护，严格按照主体功能区定位推动经济发展。总书记曾经指出，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”总书记的这一重要论述，对于我们统一思想，研究制定统一的“自然资源监管法”，具有十分重要的指导意义。
二要加快制定“国家公园法”。国家有关部门要高瞻远瞩，尽早启动该立法项目，对各类自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界文化和自然遗产等，进行系统规制。要通过建立国家公园体制，将上述区域按照国家公园的定位实施管理，对相关行为作出明确规范，切实将自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的保护起来。建议加快研究制定“国家公园法”。对此项工作，建议中央尽快明确主管机构，由其组织实施，以加快工作进度，确保工作质量。
三要制定完善生态补偿的法律法规。所谓生态补偿，是以保护和可持续利用生态系统为目的，以经济手段为主调节相关方利益关系的一种制度安排。生态补偿制度是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本和利益平衡原则，运用政府调控和市场经济手段，调节生态环境利益相关方之间利益关系的一种公共制度。
生态补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿方面，目前中央财政依据《全国主体功能区规划》，已经开展起来，今后需要进一步强化补偿的广度和力度。横向补偿，在性质上是由生态受益地区对生态产品输出地区的补偿。由于生态补偿涉及利益输出方与利益接受方之间的利益关系的安排，涉及历史传统和人们观念的接受程度，开展起来难度很大。如此重大利益关系的调整迫切需要立法先行。目前由于立法工作跟不上，如何开展生态补偿缺乏法律依据，因此仅在个别地区进行探索，力度不大、进度不快，效果也不够明显。建议立法机关和有关部门抓紧组织研究制定“生态补偿法”。目前在人们认识尚未统一的情况下，可以通过立法试点，认真总结试点经验，对开展生态补偿的基本原则、对象与范围、类型与种类、补偿方式、资金来源、基本标准等重大问题逐步统一思想，然后按照不同生态类型制定具有可操作的法律或者行政法规。
四要加快制定完善大气、水、土壤污染防治等方面的法律法规。有关方面要以新《环境保护法》为依据，着重解决大气、水、土壤污染等方面的突出问题，加快立法进程。《大气污染防治法》和《水污染防治法》这两部单行环境保护法，制定实施后均取得重大成效，但从更高标准上看，都存在违法处罚力度过小、区域性和系统性防控措施不多、总量控制和许可管理落后于实践需要等不足，需要加快修改完善这两部法律。2014年12月，全国人大常委会已经初次审议国务院提交的《大气污染防治法》修改草案，虽然在审议中有一些不同意见，但我们一定要坚持原则，绝不能放松其中的严格监管措施，一定要确保修改后的大气污染防治法真正成为与污染行为做斗争的有效武器。
关于制定“土壤污染防治法”。我国迄今还没有专门的“土壤污染防治法”，考虑到当前土壤污染形势十分严峻，人民反应十分强烈，防治任务艰巨复杂，为加强土壤污染防治工作，建议加快制定“土壤污染防治法”。土壤污染防治法的起草工作，当前正由全国人大环境与保护委员会组织有关方面抓紧进行，建议高度重视立法质量问题，各项规范措施一定要有可操作性，使之成为强化土壤污染防治有力法律武器。
五要加强海洋生态环境保护等海洋立法。多年来，我国高度重视海洋生态环境保护立法。在这个领域，全国人大常委会已经制定了《海洋环境保护法》和《海岛保护法》，国务院已经制定《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》以及《防治拆船污染环境管理条例》等。由于《海洋倾废管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等条例实施已有多年，与一些国际公约的条款和现行有关法律存在不衔接等问题。《海洋环境保护法》存在缺乏生态补偿、总量控制制度以及处罚偏低等问题。建议有关部门按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，加快修订以上法律法规，使之适应新形势下强化海洋环境保护的迫切需要。
要抓紧启动“海洋基本法”的前期研究工作。“海洋基本法”是全面规范海洋开发利用和保护的基本法律，制定该法对我国全面实施海洋开发战略，实现我国经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。“海洋基本法”应当对我国海洋开发的基本原则、主要制度、法律责任等作出明确的规定；应当对我国的海洋权益予以明确规定，使之成为维护我国国家权益的有力保障。
六要加强气候变化应对的立法工作。在APCE会议期间，中国和美国签订了温室气体减排的协议，这对中美两国和全球的生态环境保护都必将产生十分重大而深远的影响。中国作为负责任大国的形象，也需要在全球进一步彰显。为此，应适时制定“气候变化应对法”，以进一步体现我国通过减排温室气体与世界各国进行友好合作的政治意愿。这部法律的制定，对我国国内的温室气体减排工作也将发挥促进作用。
七要抓紧制定其他与生态环境保护相关的法律法规。例如，《预算法》对强化生态文明建设的预算支持具有重要作用，当前要结合《预算法》的修订强化对生态文明建设的预算支持力度。民法典以及自然资源产权法律制度的制定和修订对生态环境保护工作都有重要影响，因此这些立法工作都应切实抓紧。
八要适时调整相应的立法规划。2013年，第十二届全国人大常委会制定了本届期间的立法规划，其中促进生态文明建设的立法占有较大的比重，包括修改《土地管理法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《矿产资源法》，制定土壤污染防治法、海洋基本法、核安全法、深海海底区域资源勘探开发法等。这些立法项目的安排，对促进生态环境保护工作具有重要意义。但在党中央召开十八届三中、四中全会之后，在生态文明建设得到进一步重视的形势下，上述立法规划的安排显然不能满足新形势的需要。建议立法机关和有关部门，结合深入贯彻党的十八届三中、四中全会的精神对第十二届全国人大期间的立法规划进行适当调整，以进一步加强生态环境保护立法工作。
总之，国家有关部门要高度重视经济发展新常态对环境法治的影响，善于抓住重大历史性机遇，采取有效措施，进一步强化生态环境保护立法工作，切实保障新《环境保护法》的有效、正确、规范实施，推动生态环境保护工作在新的起点上取得新的更大的成就。
主要
参考文献
[1]田俊荣，吴秋余，新常态，新在哪？[N]．人民日报，2014-8-4（01）．
[2]中央经济工作会议在北京举行[N]．人民日报，2014-12-12（01）．
拒绝海洋垃圾倡议书1
塑料垃圾对海洋生物的生长、生存造成巨大的威胁和致命的伤害。有科学家称，每年会有数十万的海岛和数万海洋哺乳动物，因为吞食或被缠在海洋垃圾中而死亡。在澳大利亚凯斯发现了一只已经死亡的鲸，在它的胃里竟有长达六米的塑料物。有260多种海洋动物都因为把塑料袋当作食物吞下，由此饱受折磨。然而研究表明，塑料垃圾对动物的伤害和威胁愈演愈烈，还在日趋严重。朋友们，为了保护浩海的的蓝色海洋，保护奇妙的海洋生物，也为了保护人类生活和生存环境，为人与动物创建更加美好，更加和谐的家园。让我们踊跃地投入到“拒绝白色污染”的活动中去吧！由此，我们倡议： 1、努力做绿色宣传员，要经常向同学、向朋友、向家人、向社会人士讲:“拒绝白色污染，保护蓝色海洋”的作用和意义，让所有人都能自觉的行动。 2、要从自己的日常生活点滴做起，绝不乱扔塑料袋和其他垃圾，作废的塑料垃圾袋要集中到一起处理，回收在利用。 3、要养成拾捡和收集垃圾的行为习惯，自觉拾捡在路口、在车船上、在公共场所地上塑料垃圾和其它垃圾，并做好收集、处理。 4、要说服帮助他人不随地丢塑料垃圾或其它垃圾的行为，无论何时何地，如果发现他人丢下垃圾，应立即制止或说服拾捡。 5、要动员说服家人、亲戚、朋友减少扔掉垃圾的数量。尽量购买能够长期使用又无毒的食品包装袋，来取代塑料袋。 6、要自觉组织绿色活动小组，坚持不懈，壮大环保力量。同学们，让我们一起行动吧！赶快投入到“拒绝白色污染，保护蓝色海洋”的活动中来吧！
拒绝海洋垃圾倡议书2
海洋蕴藏着丰富的资源，是人类和所有地球生命的摇篮，也是为人类未来生存和发展提供庇护的蓝色伊甸园，保护海洋环境倡议书。然而今天，我们所生活的这个蓝色星球已经承受了过度的重负。保护我们赖以生存的海洋环境，已经成为我们不可忽视的责任！明天，由省海洋与渔业厅发起的 “海南省20xx年海洋保护行动计划”将正式启动，在这重要的时刻，我们向社会各界郑重倡议：
一、积极参与全省海洋环境保护行动计划的各项活动。“珍视海洋环境，呵护蓝色家园”，我们责无旁贷！海南作为全国最大的海洋省，在海洋保护中不仅有自己的利益，也肩负着自己的特殊责任。承担这一责任，是我们的历史使命！
二、正式启用“海南省海洋环境保护”标志。在本次启动仪式上正式推出的“海南省海洋环境保护”标志，它蕴涵了“海洋、环境、海南、和谐、未来”的深刻含义。今后，我们将在各种场合广泛应用这一标志，并使之真正成为我们海洋环境保护行动的醒目标记。
三、保护海洋环境，从我们自身做起，从我们身边的小事做起。我们呼吁各界人士不向海洋丢弃垃圾、排放污水，不损害海洋生态资源，不捕捞受保护的海洋生物，不购买珊瑚、海龟等法律规章禁止的海洋生物制品。善待海洋，就是善待我们自己！
四、呼吁各界人士加入我们的志愿者行列，中学生作文《保护海洋环境倡议书》。海洋环境保护，不仅是政府部门的工作，更是我们全体公民的崇高责任。不分老幼，不分职业，我们张开双臂，热切欢迎所有热爱这片蓝色家园的朋友成为我们的志愿者，与我们一起宣传蓝色生态保护理念，一起做一些力所能及的保护海洋环境的事情，通过我们自己的努力，使海洋永久美丽、家园永久安宁。
为了我们的海洋、我们的家园、我们的未来，让我们携手共同努力！
拒绝海洋垃圾倡议书3
同学们老师们：
你们知道吗？长期以来，我们都会认为水是“取之不尽，用之不竭”的，所以我们在日常生活用水中不知道去珍惜，没有意识到水对于我们来说是多么重要，浪费水资源的现象司空见惯。
水是人类的生命之源，人类经过几千年的发展，水成了我们生活必不可少的元素。然而我们是否想过：虽然水在地球上的分布面积很广，储蓄量也很大，但是，绝大部分水是无法喝的，比如说，又苦又咸的海水占了地球水量的'百分之九十七，真正可以利用的淡水只占地球总水量的百分之零点二到百分之零点三，实在是太少了！
大家也知道，云南最近大旱，种庄稼的土地都裂开了，专家用铁做的杆子测量了一下，大概有一米深。现在我国正在运水给云南，如果我们少浪费一滴水，对云南同胞们也是多一份希望。我听过一个故事：在云南省里，有一家子是六口人，他们洗脸时非常节俭的，首先，他们先打一盆浅浅的水，由父亲先洗，等父亲洗完后再母亲洗，最后孩子洗。我们在现在的生活中一定没有这样的，但是谁又有节约的呢？
不是我们不会去节约，而是主要是意识不够，没有养成节约用水的观念和习惯。大家一定知道，星期三是检查宿舍卫生的时候，，我们经常发现宿舍里积水遍地，有时候会发现厕所的水龙头的管子出口处在漏水，我顿时有一股无名之火涌上心头。
难道大家真的不知道水的重要性？现在我来告诉你，洗脸、刷牙、洗手、洗澡，还有太多的事情，都是需要水的，如果世界上没有水，就没有世间的玩物，节约用水，不仅仅是一句口号，应该从爱惜一点一滴水做起。请不要让最后一滴水成为我们的眼泪。
我在这里呼吁大家：请爱惜水资源，保护水资源。
倡议人：XXX
时间：XXXX年XX月XX日
拒绝海洋垃圾倡议书4
蓝色海洋孕育了人类的生命，海洋动物与人类的生存息息相关。但是近百年来现代文明的发展却严重的污染了我们周围的环境，尤其是被称为环保号大敌的“白色污染”，已成为影响海洋环境的一道难题。 塑料垃圾对海洋生物的生长、生存造成巨大的威胁和致命的伤害。有科学家称，每年会有数十万的海岛和数万海洋哺乳动物，因为吞食或被缠在海洋垃圾中而死亡。在澳大利亚凯斯发现了一只已经死亡的鲸，在它的胃里竟有长达六米的塑料物。有260多种海洋动物都因为把塑料袋当作食物吞下，由此饱受折磨。然而研究表明，塑料垃圾对动物的伤害和威胁愈演愈烈，还在日趋严重。
潜水员清洁海洋
蔚蓝的海洋是地球妈妈赐于我们的宝库，它如一颗夜明珠照耀着地球。看！憨态可掬的鸭子们在水中嬉戏；活泼可爱海豚们在水中玩乐；凶狠可怕的大鲨鱼在水中追逐......海洋，是多少人和动物们的生命源泉和水中乐园啊！水中的宝藏更是数不胜数，珍贵的动物、生物资源、水资源、矿物资源......这些都是大自然赐于我们的，如今海洋生物成群似的消失，更多的珍稀动物还不为人知就变的无影无踪。
朋友们，为了保护赖以生存的蓝色海洋，保护奇妙的海洋生物，也为了保护人类生活和生存环境，为人与动物创建更加美好，更加和谐的家园。至此世界地球日，让我们踊跃地投入到“清洁蓝色海洋”的活动中去吧！由此，我们向潜水员和全社会倡议：
1、努力做绿色宣传员，要经常向同学、向朋友、向家人、向社会人士讲:“拒绝白色污染，清洁蓝色海洋”的作用和意义，让所有人都能自觉的行动。
2、潜水员应该向周围的人普及海洋知识宣传海洋保护理念：潜水时，除了气泡什么都不要留下，除了照片什么都不要带走。
3、为了保护海洋环境及资源，不向海洋及沙滩丢弃垃圾，防止污染损害，保护生态平衡，保护人体健康，促进海洋事业的发展。
4、不损害海洋生态资源，不捕捞受保护的海洋生物，不购买珊瑚、海龟等法律规章禁止的海洋生物制品，保护海洋生物多样性，保护海洋生态环境，防止海洋污染。
关键词：海洋垃圾； 西北太平洋行动计划； 信托基金； 国际合作
海洋垃圾来自多重原因，有陆地来源的，也有海上来源的。在一些特定的海上活动中，如捕鱼、货运、娱乐活动和客运等，将产生相当数量的海洋垃圾。其中，基于海上活动来源的诸如被抛弃的渔网、电线、绳索和塑料袋将可能存在于海底、海水中和漂浮在海面上。这些垃圾也可随洋流或海风输送到其它地方，所以也可在海滩上、海岸边看到这些垃圾。近年来，我国附近海域的固体废弃物污染日益严重，加之受到环太平洋洋流的影响，大量垃圾沿着中、韩、日三国海岸沿线任意飘散，由此造成一系列国际环境纠纷。日本向韩国索要海洋垃圾处理费，而韩国则以“有很多垃圾都是从中国漂来的”为由拒绝，并称“只有当中国支付韩国垃圾处理费的时候，韩国才能支付日本这一费用”①。从法律角度来看，中日韩三国之间关于收取海洋垃圾处理费的纠纷本质上是跨界海洋环境污染的国际争端问题。
一、海洋垃圾污染的国际法定位
海洋的地理属性决定了海洋是一个互相贯通的整体，虽然国家管辖或控制的位置和范围是固定的，但其海洋水体是流动的，一国在其范围内的活动常常会对其管控范围之外的别国海域造成影响②。根据1996年国际法委员会第48届会议向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》对跨界损害所作的定义是：“跨界损害”是指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其它地方造成的损害，不论有关各国是否有共同的边界③。根据这一草案，国际法上的“跨界损害”有以下特征：
第一、损害必须是人类的行为所致，且其后果是物质的、数量的或是有形的。损害必须对一些方面有实际的破坏作用，如造成其他国家的国民健康、工业、财产、环境或农业的破坏。这些破坏作用必须能以实际和客观的标准衡量。国际法委员会在《国际法不加禁止的行为所造成的损害性后果的国际责任条款草案》第一条中就强调了“跨界损害”的“有形后果”联合国大会第51届会议补编第10号（A/51/10）《国际法委员会第48届会议工作报告》，1996年，第208页。。
第二、行为的有形后果所造成的损害有重大性。国际法上的损害，不仅包括对人、财产和环境的损害，还包括为遏制或尽量减少跨界损害而采取的防范措施的费用以及这些措施可能造成的任何进一步损害国际法委员会：《国际法委员会第42届会议工作报告》，1987年，第226页第2条。。在何种程度上禁止跨界损害，国际法律文书和法律意见大多倾向于“严重损害标准”。如，国际法协会在1966年《赫尔辛基国际水法规则》的注释中明确表示，所谓“损害”，其程度应当是严重的国际法协会：《国际法协会第52次会议记录》，1966年，第500页。。此外，《管制南极矿产资源活动公约》、《关于评估跨界性环境影响的公约》、《关于跨界内陆水域意外污染的行为准则》等一些公约也都使用了“重大”、“严重”或者“显著”。关于“重大”的含义，根据国际法委员会第48届会议工作报告中《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》的评注中可以看到所谓的“重大”是指严重程度超过“察觉”，但不必达到“严重”或“显著”的程度《联合国大会正式记录，第五十六届会议，补编第10号》(A/56/10)，2001年，第388页。。这种损害必须导致对其他国家诸如人的健康、公约、财产、环境或农业的真实的破坏作用。这种破坏作用必须能够按照事实和客观的标准加以衡量。国家间的地理边界与政治上的边界不对应。各国在其境内开展合法活动的时候，会相互产生影响。这些相互影响只要尚未达到“重大”的水平，则被认为是可容忍的，不在该原则草案的范围之内。
第三、行为的有形后果具有明显的跨界性。即一项活动所产生的有形后果已经超越行为所在国国界，给行为所在国领土以外的区域造成损害的情况李晓阳、刘一粟：《国际环境法与国际环境新秩序》，《社会科学》1992年第10期。。
综上可以看出，我国和韩国、日本之间关于海洋垃圾污染的纠纷虽然符合“跨界性”特点，但却不满足跨界责任的其他标准：
首先，无法确认责任主体。虽然韩国国土海洋部对仁川、江华等20个沿海地方的海洋垃圾情况进行了调查取样分析，但仅凭塑料袋和塑料瓶上的商标不能认定污染者的身份。按照洋流运动的规律，从东南亚等周边国家漂过来的垃圾也有可能到达韩国。因此，污染者（责任者）身份的不确定性决定了韩国向中国索赔从根本上无法得到支持。
其次，承担责任的比例也不能确定。即便随洋流和季风漂浮到韩国的海洋垃圾中有来自中国的部分，但依据目前的垃圾分类和检测技术也不能确定中国垃圾所占的比例，即承担多少责任无法确定。
最后，海洋垃圾所造成的损害后果并非是有形且可确定的，无法衡量海洋垃圾污染带来的有形损失。
总之，中日韩之间海洋垃圾纠纷无法通过追究国际法上的跨界损害责任来解决。因此，中国不应接受韩国对海洋垃圾处理费的索赔。
二、中日韩海洋垃圾纠纷解决应遵循的原则
海洋垃圾严重污染海洋生态环境。污染物最终将进入食物链，从而危害到人类健康。此外，海洋垃圾还可能威胁航行安全。废弃塑料会缠住船只的螺旋桨，特别是各种塑料瓶，它们会毫不留情地损坏船身和机器，引起事故和停驶，给航运公司造成重大损失。因此，海洋垃圾已经成为主要的海洋污染物之一，它将损害海洋和沿岸地区的生态、经济和文化价值。虽然中日韩之间的海洋垃圾纠纷无法通过跨界损害赔偿解决，但海洋垃圾确实造成诸多环境问题，而且各国应该遵守海洋保护义务，即不管从实然层面还是应然层面，都应遵循国际海洋环境义务的要求，根据以下原则解决中日韩间海洋垃圾纠纷问题。
1．善邻原则和限制滥用权利原则
善邻原则和限制滥用权利原则是国家环境义务的重要依据。善邻原则(principle of good neighborhood）即“善意使用自己的财产”Dupuy, International Liability of States for Damages Caused by Transfrontier Pollution, in OECD, Legal Aspects of Transfrontier Pollution 345, 1977, p350 。任何国家都需要对其境内的活动所造成的跨国界环境危害以及可预见的环境风险承担防治或预防的责任。联合国《关于国家间友好关系与合作的国际法原则声明》和《联合国》第74条充分考虑“世界各国的社会、经济和商业利益和秩序”以及“各国、企业以及个人应当尊重其他主体享有的共同权利和参与社会活动的权利”中体现了该项原则。但是，该项原则在国际纠纷中还不能独立的作为判断国际不法行为是否成立的准则，不能作为法院判决的法律依据。
与善邻原则紧密联系的是限制滥用权利原则，善邻原则可看作是限制滥用权利原则的说明，后者可认为是前者的补充。限制滥用权利原则的法律有效性更获得了国际社会的广泛认可刘璐、缪宇：《环境污染责任的构成与举证责任的分配——第8章“环境污染责任”的理解与适用》，《政治与法律》2010年第5期。。国际法委员会在其1996年的《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》第3条中提到了对国家活动进行限制的问题，“国家在其领土或其管辖或控制下的其他区域内实施活动或许可进行活动的自由不是无限的。它服从于预防引起重大跨界损害的风险或将其减至最小程度的一般义务”。 1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条也规定：“按照联合国和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的；并且有责任保证在它们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”除上述国际环境文件中体现了该原则外，一些国际法案例也确认和重申了该原则。如，在“特雷尔冶炼厂案”中，仲裁庭指出：“国家无论什么时候都有责任防止在其管辖下的人的损害行为侵害别的国家”。在此案的最终裁决中，法庭进一步得出结论：“根据国际法以及美国法律的原则，任何国家都没有权利这样地利用或允许利用其领土，以致让其烟雾在他国领土或对他国领土上的财产或生命造成损害”陈致中：《国际法案例》，法律出版社1998年版，第276页。。
2．预防和减轻海洋环境损害的义务
根据《联合国海洋法公约》第192条规定：“各国有保护和保全海洋环境的义务。”《斯德哥尔摩宣言》原则7也表明：“各国应该采取一切可能的步骤来防止海洋受到那些会对人类健康造成危害的、损害生物资源和破坏海洋生物舒适环境的或妨害对海洋进行其他合法利用的物质的污染。”国家对下列其领土外发生的行为负有预防污染的义务：国家有效控制范围内的行为；国家所属船舶或飞行器上的行为；本国国民的行为蔡守秋、何卫东：《当代海洋环境资源法》，煤炭工业出版社2001年版，第299页。。国家除了采取预防措施方式跨界海洋环境损害外，当跨界海洋环境损害发生后，还有义务采取迅速、完全和有效的防范措施，以减轻跨界海洋环境损害。1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》第15条规定：“无论突发事件的起因如何，各缔约方应采取一切必要措施处理区域的突发污染事件，并防止、减少、控制污染或由此产生污染的威胁。为此目的，各缔约方应发展促进旨在对区域内偶发事故引起的污染及其威胁做出反应的单独或联合应急计划；当任何缔约方意识到在任何事件中，区域正被污染或已被污染时，它应立即通报可能受到该污染影响的其他国家和地区。”
三、中日韩海洋垃圾纠纷解决的法律依据
（一）有关海洋垃圾管理的国际公约
现有的关于海洋垃圾问题的国际公约有三个：《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其《1978年议定书》、《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》及其《1996年议定书》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，这三个公约又分别被简称为《防污公约》、《伦敦倾废公约》和《巴塞尔公约》。
《防污公约》的主要目的在于通过规定船舶向海洋倾倒废物的种类和数量来控制船舶对海洋的污染。其附件5关于“防止船舶垃圾污染规则”在1988年生效。根据该附件，“垃圾”（garbage）是指产生于船舶通常的营运期间并要不断地或定期的予以处理的各种食品的、日常用品的和工作用品的废弃物（不包括鲜鱼及其各部分）。一切塑料制品（包括但不限于合成缆绳、合成渔网及塑料垃圾袋）均不得处理入海The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 1 and 3。在离岸25海里以内禁止抛扔漂浮垃圾，食品废弃物和其他垃圾必须在离岸12海里以外倾倒，但若经粉碎后能通过筛孔不大于25毫的网筛，则允许在离岸3海里外处理入海。海上固定平台或浮动平台，以及泊岸平台或在距离平台500米以内的船舶只有在离岸12海里以外，并且经过粉碎能通过筛孔25毫米的筛网的食品废物才可以处理入海。各缔约国港口和装卸站还应设置足够的垃圾接收设施The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 6。国际海事组织（IMO）一直积极地鼓励各国政府改善垃圾接收设备。附件5的修正案正在接受国际海洋组织的审核，预计今年7月份将通过。
《伦敦倾废公约》的内容也涵盖了对产生于陆地的垃圾倾倒入海洋的控制。《伦敦倾废公约》把废弃物分为三类：即一类为“黑名单” 、二类为“灰名单”、三类为“白名单”废弃物。“黑名单”的内容包括含汞、镉和有机氯化合物的废弃物，强放射性废弃物，原油和石油产品，具有持久性的固体塑料以及其他不可进行生物降解的物质Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Annex 1。这一类是严格禁止向海洋倾倒的物质。此外，1982年《联合国海洋法公约》构建了国际海洋法律框架，在海洋中的所有活动都必须要在法律框架下进行。其中，公约的第12部分（192条-237条）特别关注海洋环境的保护和保全，规定各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制陆地来源，包括河流、河口、管道和排水口对海洋环境的污染Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Article 207。
《巴塞尔公约》于1989年订于瑞士巴塞尔，1992年该公约生效，是世界上最全面的控制危险废物越境转移的环境协定。公约还制定了危险废物和其他废物的“环境无害管理”准则。任何来自陆地的危险海洋垃圾就属于该公约的范围，一些非危险海洋垃圾可被视为需要特别考虑的废物。
中国、韩国、日本都是《伦敦倾废公约》、《联合国海洋法公约》、《防污公约》和《巴塞尔公约》的签字国。然而，尽管上述公约规定了限制倾倒废物的种类和倾倒距离，但是海洋垃圾的污染仍在继续。这些公约涵盖的范围是比较全面的，但是公约的执行力和强制力还有待加强。
（二）区域文件——西北太平洋行动计划
1972年瑞典斯德哥尔摩联合国人类环境大会之后，联合国环境署于1974年发起区域海洋计划（RSP）。区域海洋计划旨在通过对海洋和海岸的可持续管理与利用，防止全球海洋及海岸生态环境的急剧退化，使海域相邻国家共同参与综合及专项行动以保护其共享的海洋环境。迄今为止，已有140多个国家参加了联合国环境署支持的13个区域海洋计划。另外5个伙伴计划也成为了区域海洋计划的成员。为此，区域海洋计划已成为覆盖全球18个海区的最广泛的保护海洋和海岸环境的倡议。“西北太平洋海洋和沿岸地区环境保护、管理和开发的行动计划”（The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region），简称为西北太平洋行动计划——NOWPAP，是联合国环境规划署区域海洋项目（UNEP Regional Seas Program）的一个组成部分。西北太平洋行动计划由四个成员国组成：中国、日本、韩国和俄罗斯组成，四国于1994年通过了该计划。西北太平洋行动计划的实施主要由成员国的捐款支持。政府间会议（IGM）是西北太平洋行动计划的高层议事机制，它提供政策指导和决策。政府间会议每年召开一次，由各国高级别代表参加。
目前，直接涉及中日韩附近海域海洋垃圾问题的国际性文件就是“西北太平洋行动计划”的子项目——“海洋垃圾行动计划（MALITA）”。该子项目成立于2005年11月，由第十一次西北太平洋行动计划政府间会议通过。西北太平洋海洋垃圾行动计划是联合国环境署关于海洋垃圾全球倡议的一部分，除此之外还有其他10个独立的区域性海洋方案。海洋垃圾行动计划（MALITA）的主要成果有：（1）2006年建立NOWPAP海洋垃圾数据库；（2）关于海洋垃圾的区域概况；（3）出台关于沙滩和海岸线和海底的海洋垃圾的监测指南；（4）编制海洋垃圾管理行业指南（捕鱼、商业航运、娱乐活动、客运船舶、旅游），以及港口垃圾接收设施的指南；（5）通过制作海洋塑料垃圾回收宣传册、传单和海报等方式提高公众对海洋垃圾污染问题的关注；（6）开展一系列海洋垃圾行动研讨会，促进成员国间海洋垃圾数据信息的交流并且促使各国在海洋垃圾处理问题上达成共识；（7）在四个成员国间开展海洋垃圾清理活动（ICC）；（8）在第12次政府间会议上提出实施海洋垃圾项目的第二阶段——海洋垃圾区域行动计划（RAP MALI）。经四个成员国同意后，RAP MALI从2008年3月开始实施，该行动包含三项重要任务：第一、防止垃圾输入到海洋和沿海环境；第二、监测海洋垃圾的数量和分布；第三、清理和处置现有的海洋垃圾。从2008年到2011年，该计划已经进行了多次国际海岸清洁活动（ICC）2008年9月在中国大连和俄罗斯的海参崴，2010年3月在日本平户，2010年10月在韩国济州。 和海洋垃圾管理专题研讨会。
四、中日韩之间海洋垃圾的国际纠纷解决机制探索
由于无法确认责任主体和责任分担比例，韩国向中国索要垃圾处理费是于法无据的，中国政府不应负担这项费用。然而，海洋垃圾严重污染中日韩三国附近的海域，危及海洋生物的生存繁衍，并且威胁船舶的航行安全，因此着实有必要处理这一国际纠纷。笔者认为，治理海洋垃圾应该通过国际合作的方式，建立一个致力于海洋垃圾处理的共同基金，由基金按照各国的经济能力和可能造成的污染比例拨付资金，从而真正解决海洋垃圾纠纷问题。目前，在西北太平洋行动计划下确实存在这样的一个信托基金（NOWPAP Trust Fund），该基金成立于1999年NOWPAP第四次政府间会议，主要为保护、管理和开发西北太平洋地区的海洋和沿岸环境提供资金支持。基金的管理应遵守《联合国财务条例和细则》，其资金来源于四个成员国的捐赠，基金的支出由NOWPAP政府间会议决定，并应当接受联合国内部审计服务。联合国环境署的执行主任应向NOWPAP政府间会议报告该信托基金的使用状况ACTION PLAN for the PROTECTION, MANAGEMENT and DEVELOPMENT of the MARINE and COASTAL ENVIRONMENT of the NORTHWEST PACIFIC REGION,§43。
（一）对现行的海洋垃圾纠纷解决机制的思考
客观来讲，不论是第一阶段的海洋垃圾行动计划（MALITA）还是第二阶段的海洋垃圾区域行动计划（RAP MALI）在中日韩三国海洋垃圾处理问题上都取得了一定的成果，然而, 不可否认，也存在诸多实际操作问题亟待解决。2011年4月韩国向中国主张海洋垃圾处理费就暴露出了西北太平洋行动计划关于海洋垃圾管理的不足之处：
1．经费不足
西北太平洋行动计划的最高领导机构是成员国组成的政府间会议（IGM），下设四个活动中心（中国北京、韩国大田、日本富山、俄罗斯海参崴），两个区域协调处（日本富山、韩国釜山）。西北太平洋行动计划的各项活动由NOWPAP信托基金支持，基金来源于成员国的贡献。根据西北太平洋行动计划第10次政府间会议通过的2006-2007年度工作计划和预算报告，可以看到用于MALITA的预算为70,000美元，占总经费的59%Report of the Tenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, Japan, 2005, p24 ；第12次政府间会议通过的2008-2009年度和预算报告表明用于RAP MALI的预算为50000美元，占总经费的5%Report of the Twelfth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, China, 2007, p28；第14次政府间会议通过的2010-2011年度和预算报告中用于RAP MALI的预算为40000美元，占总经费的51%Report of the Fourteenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan Annex 1, Resolution 1, Japan, 2009, pp17-18。可见，总的来说NOWPAP用于海洋垃圾的经费比例不高，且费用呈逐年减少的趋势，然而治理海洋垃圾需要的费用却没有逐年减少。以韩国为例，每年漂流到韩国新安郡内1004个岛屿的垃圾有5000吨之多。然而，由于韩国每年分配给新安郡用于处理海洋垃圾的预算不到2亿韩元（约185202美元），这笔钱只够清理500-700吨垃圾，导致海洋垃圾清理工作面临难题。
2．缺乏有效的监督机制
如上文所述，NOWPAP信托基金的资金来源于四个成员国，政府间会议只能起到督促作用，成员国能否如期足额缴纳资金缺乏有效的监督机制。如俄罗斯2010-2011年度就曾拖欠125000美元，影响了NOWPAP的正常工作安排。
3．缺乏争议解决机制
在西北太平洋行动计划作为联合国环境署的海洋计划的组成部分，其中并未有独立的成员国争端解决机制。
（二）完善海洋垃圾纠纷机制
笔者认为，处理中日韩之间海洋垃圾污染的国际纠纷应从两个方面来考虑：首先，要有足够的资金支持，这是解决环境争端的根本保障；其次，要建构成员国间的环境纠纷解决机制，从而保证成员国在国际法架构下的基本权利和义务。
1．完善西北太平洋行动计划信托基金
第一，加大成员国的资金投入力度。海洋垃圾问题急需解决，尤其是在无法确认责任主体的情况下，为避免各国互相推诿承担环境责任，应当由基金对受到污染的成员按一定比例提供补偿。从中、日、韩三国的海洋垃圾处理费纠纷来看，显然基金用于海洋垃圾处理的支出是不足的，因此，应该加大成员国对这一领域的资金投入。除了事后清除海洋垃圾的费用外，该基金还要增加海洋环保的宣传资金支出，提高公众的环境保护意识，使人们认识到海洋垃圾这一国际环境问题的严重性，从而消除海洋垃圾的产生源头。
第二，拓展其他资金来源。除了成员国出资外，还可以寻找外部资金渠道：其一，向全球环境基金的执行机构，联合国环境规划署、联合国开发计划署和世界银行寻求资金支持；其二，向国际环保组织和NGO寻求捐款；其三，成员国可以通过实施税收优惠政策鼓励和号召各种营利组织向基金捐赠。
第三，完善NOWPAP信托基金的监督机制。为督促各成员国按时、足额地缴纳资金和保证基金的年度预算得到切实地贯彻，应当加强对该信托基金的监督。西北太平洋行动计划的领导机构是政府间会议，而该会议每年召开一次，主要提供政策指导和决策，且会期短，无法真正起到监督信托基金的缴纳和落实的作用。两个区域协调处分别设在韩国和日本，是NOWPAP活动的协调中枢，区域协调处的主要作用是促进NOWPAP的对外联络，并全面负责实施NOWPAP成员国针对落实行动计划所做出的各项决议，因此，从理论上讲，区域协调处可以作为基金的监督机构。然而，虽然两个区域协调处在成立之初，即第7次政府间会议上就富山和釜山办公室工作职责分工成达一致，但是机构和人员安排上不免有重叠之处。在第15次政府间会议上，韩国代表多次提出建议“精简RCU人员、改变RCU现状、合并两个区域协调处”。笔者认为，由于资金的有限性，可以通过开源和节流两个方向解决这一问题，而将两个区域协调处合并不仅可以起到“节流”作用，也可以提高工作效率。合并之后的RCU可以承担监督NOWPAP信托基金的缴纳以及实施的职责。
对于不按时足额缴纳资金义务的成员国还应预先设定制裁机制，以保证信托基金稳定和充足的资金来源。笔者认为当成员国迟延缴纳资金时，应向区域协调处提交书面的解释报告，由协调处审议。报告通过时可以给予一定的宽限期，在宽限期内如果仍不能足额缴纳，则按一定比例收取滞纳金。如还不能解决，则提交NOWPAP纠纷解决机构处理。海洋生态环境系统脆弱，其生态风险涉及范围广泛、后果发生间隔性强、技术性高，对海洋生态风险和危机的防范和补救往往需要大量资金和很长时间，因此必须将制裁机制程序化和法定化才能保证NOWPAP信托基金真正落实。
2．实施海洋污染生态保险
生态保险是运用保险的机制和性能将个人的或群体的生态风险以保险的形式在全球范围内予以分散，稀释某一生态风险带来的损失，并对被保险人予以补偿。这一形式对中日韩海洋生态保护既有很好的风险防范作用，又能够实现对该区域生态的救济UNESCO, Financial Regulation for the world Heritage Fund。
目前，国际法范围内对生态责任保险进行明确规定的条约主要有：《国际油污损害民事责任公约》在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油船舶所有人，必须进行保险或取得其财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等。保证数据按第5条第1款中规定的责任限度决定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应付的责任。、《关于核损害民事责任1997维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》以及《联合国海洋法公约》为了对污染海洋环境造成的一切损害保证迅速而适当地给予补偿，各国应进行合作，以便就估量和补偿损害的责任以及解决有关的争端，实施现行国际法和进一步发展国际法，并在适当的情形下，拟定诸如强制保险或补偿基金等关于给付适当补偿的标准和程序。。在学理上，生态保险主要表现为两种形式：生态自然险和生态责任保险制度。前者是对由于不可抗力的自然灾害造成的生态破坏进行补偿，目的在于将对大规模的自然生态破坏或危机带来的损失和救济的成本分散到国际社会；后者是指以被保险人因污染环境、破坏生态而应承担的赔偿或治理责任为标的的责任保险。由于现行的保险法律将保险当事人限定为自然人而不包括生态，生态自然险的设定在法律上尚须时日。因此，笔者认为中日韩之间的区域海洋垃圾污染问题可以通过生态责任保险得到有效的解决。
3．组建常设机构处理成员国之间的环境纠纷
在完善基金机制和实施生态保险的基础上，还应建构成员国间的环境纠纷解决机制。国际环境争端的解决方法包括谈判、斡旋、调停、和解、国际调查、国际仲裁、国际司法《联合国》第33条第1款。。前五种是外交方法，后两种是法律方法。笔者认为，在西北太平洋行动计划框架下应该由一个常设机构专门处理成员国的海洋环境污染争端。而该机构的作用在于为成员国提供一个协商的平台，即通过外交方法来解决争端，并且作为法律解决途径的前置程序。
构建这一纠纷解决机制的好处在于，一方面，外交途径解决国际环境争端是一种行之有效的方法，采用这种方法不必限于严格的规则，并且可以对具体情况灵活掌握，有利于争端的迅速解决；另一方面，法律解决方法不论是国际仲裁还是国际司法都具有相当的专业性，而且已经存在独立的仲裁庭（如海牙的常设仲裁法院）和海洋法庭（如汉堡的国际海洋法法庭），没有必要在区域范围内再行设立。
如上文所述，区域协调处是NOWPAP常设的联络机构，其工作任务不仅包括与其它国际组织建立合作关系，还包括与四个区域活动中心（RACs）保持紧密联系并对其提供工作支持。因此，可以让改组之后的区域协调处承担调解成员国之间环境纠纷的职能，并成立专门的调解委员会，当调解失败时，再由委员会提交政府间会议或者由成员国依据国际法提讼或者仲裁。调解委员会应由四个成员国和联合国环境署的代表组成。
通过整合区域协调处的机构设置和工作职责，使其不仅成为NOWPAP信托基金的监督机构，同时也承担起调解成员国海洋环境争端的职能，从而既有利于提高纠纷处理的效率，又可以发挥信托基金对西北太平洋地区海洋环境的维护作用。
由于海洋环境污染具有流动性的特点，一旦发生海洋环境污染问题往往涉及多个沿海地方政府，作为海洋环境污染治理的核心主体，地方政府之间的关系如何在很大程度上影响着海洋环境污染治理的效果。一方面，海洋环境污染复杂，治理难度大，技术要求高，单个地方政府难以承担全部治理活动。尤其是面临重大海洋环境突发事件时，仅靠单个地方政府也难以及时有效解决。另一方面，由于海洋环境污染的流动性和扩散性，不可避免地会影响到相邻行政区域的海洋环境。各地方政府的互不合作，分散运作，往往会因沟通不畅，信息不对称而引起海洋环境污染的外溢甚至矛盾冲突。而地方政府之间合作共治，则有利于共同提高治污水平，实现海洋环境的改善，促进海洋经济的可持续发展，达到各地方政府共赢的局面。可见，海洋环境污染的特殊性要求在治理过程中各政府的协调与合作，而地方政府自主意识的增强以及基于自身利益考量而引发的“各自为政现象”是协调合作的最大障碍。在传统的海洋环境污染治理行动中多是由中央政府凭借强制权力在沿海地方政府间实施科层型协调机制。诸如在处理海洋环境污染突发事件中建立中央一级海洋环境管理机构，联合沿海地方政府的相关部门对突发性海洋环境污染事件做出自主、统一管理；完善海洋环境污染防治法，并通过环保部门实行垂直管理来加强环保执法等等。然而，由于海洋环境污染的流动性和污染自然累积性决定了治理污染难以有清晰的行政边界限制，是一种跨区域的公共物品，无法回避“搭便车”及外部性原因引起的供给与维护等问题，地方政府也不必为自身海洋开发活动所造成的海洋环境污染或生态破坏承担责任，科层协调机制存在着无法掩饰的运作困境并常常遭致失败。并且，在经济发展水平不同的情况下，率先进行先进设备或技术投资的地方政府不愿同落后地区分享自己的投资成果，彼此之间的利益难以协调，各地方政府理性博弈的结果便导致了海洋环境污染治理中政府间的自然无关联。因此，作为理性经济人，地方政府部门在权衡利弊后，往往选择海洋环境污染治理的不作为，从而增加了社会成本。科层型协调机制之外有替代选择吗？若我们将海洋环境污染看作是公共池塘资源，将海洋环境污染区域看作一个社区，将沿海地方政府看作是平等的社区成员，则埃莉诺•奥斯特罗姆提出的自主治理方式或许可以成为解决海洋环境污染治理协调困境的一个出路，从而形成一种有别于科层型协调机制的沿海地方政府间海洋环境污染治理的协调机制。但是这种协调机制强调基于协商的沿海各地方政府间的沟通与信任关系，而“利益关系”是地方政府间最根本最实质的关系，因此，在构建沿海地方政府间海洋环境污染治理的协调机制前，必须要深入分析地方政府的利益博弈行为。
二、我国海洋环境污染治理地方政府间协调的利益博弈分析
为了深入分析地方政府间的利益关系，本文将采用子博弈精练纳什均衡分析方法，解读地方政府在海洋环境污染合作治理过程中的动态行为。在地方政府治理海洋环境污染的博弈模型中，各地方政府的行动是选择污染治理的投入，由于治理海洋环境污染的行动总是开始于一个沿海行政区政府，称之为地方政府1，地方政府1首先选择污染治理投入q1≥0。随着海洋环境污染的漂移和扩散，上级政府（中央政府等）要求污染涉及到的以及即将涉及到的各毗邻沿海辖区政府协调合作，共同治理污染，此时，后加入的为地方政府2观测到q1，然后选择自己的投入q2≥0。因此，这是一个完美的信息动态博弈。因为地方政府2选择q2前能够观测到q1，而地方政府1首先行动，不能根据q2来选择q1，因此，地方政府2的战略应该是从Q1到Q2的一个函数，即S2：Q1→Q2（这里Q1=[0,∞）是地方政府1的污染治理投入空间，Q2=[0,∞）是地方政府2的污染治理投入空间），而地方政府1的战略就是简单地选择q1，纯战略均衡结果是投入向量（q1,s2(q1)），支付函数为u1（q1,s2(q1)）。假定治理海洋环境污染的逆需求函数为P(Q)=a-q1-q2，则支付函数为：πi(q1,q2)=qi(P(Q)),i=1,2（1）求解这个博弈的子博弈精练纳什均衡可以选用逆向归纳法。首先考虑给定q1的情况下，地方政府2的最优选择。地方政府2的问题是用尽量少的海洋环境污染治理投入产生出最大的治理效果，用数学式表达为：Maxπ2(q1,q2)=q2(a-q1-q2)q2≥0（2）最优化的一阶条件意味着：s2(q1)=1/2(a-q1)（3）因为地方政府1预测到地方政府2将根据s2(q1)选择q2，地方政府1希望其他地方政府能够较多地分担海洋环境污染治理成本，降低自身的治污投入而能产生较好的治理效果，则其在第一阶段的问题用数学式表达为：Maxπ1(q1,s2(q1))=q1(a-q1-s2(q1))q1≥0（4）解一阶条件得：q1*=1/2a（5）将q1*带入s2(q1)得：q2*=s2(q1)=1/4a（6）（q1*,s2(q1)）就是子博弈精练纳什均衡，这里的q1*=1/2a和q2*=1/4a是此次博弈的均衡结果。即地方政府2由于拥有信息优势在治污投入博弈中处于优势地位，其投入仅为地方政府1投入的一半即可达到预期的治污效果。但如果地方政府2在决策之前不能观测到地方政府1的投入水平，此时地方政府2的信息优势就不存在了。这也可以解释现实海洋污染治理过程中，哪怕是各行政区海域污染面积几乎同等大小，也总是由某个地方政府担任治污主力，投入较多，其他地方政府发挥参与和辅助的作用，投入较少，并不能达到治污成本均摊的现象，这就导致各个地方政府都不愿意先行动，除非有上级强制压力或者社会舆论压力或者是地方政府间形成的协议，否则选择海洋环境污染治理的不作为是符合逻辑的做法。协议约束被认为是促进海洋环境污染治理地方政府间协调合作较为科学有效的方式，但是在缺乏有效监管和惩罚机制的情况下，不排除地方政府以种种借口拖延治污投入或者少投入的可能。问题的关键在于自上而下的监管成本是巨大的。通常上级政府不愿意花费巨大成本进行信息收集和辨别，而且上级政府实际监督能力也不足以展开核查就能查出各地方政府是否消极对待海洋环境污染治理问题，理性的上级政府会选择不核查，即处于“理性无知”的局面。而在上层政府不核查条件下，地方政府的理性选择当然就是不投入或者少投入了。以上讨论的是序贯博弈，前提是一次性合作。但是海洋环境污染治理是一项长期且艰巨的工作，关系到海洋生态环境的可持续发展和整体社会福利的提升，没有一个沿海地方政府可以独善其身，地方政府之间的博弈是动态多次的，这就创造了重复博弈的条件。也就是说各个地方政府都清楚海洋环境污染治理不是一朝一夕的事情，需要沿海各地方政府的通力协作，而且在历次海洋环境污染治理过程中各地方政府的表现是观测得到的，一个地方政府可以使自己在某个阶段博弈的选择依赖于其他地方政府的行动历史（即针锋相对策略，如：如果这次你选择了不作为任由海洋环境污染扩散至我辖区海域，我下次也将选择不作为任由污染漂移至你辖区海域），因此，在重复博弈中地方政府的战略空间远远大于和复杂于在每个阶段博弈中的战略空间。这意味着，重复博弈可能带来一些“额外的”均衡结果。影响重复博弈均衡结果的主要因素是博弈重复的次数和信息的完备性。重复次数的重要性主要来自于地方政府在短期利益和长期利益之间的权衡。当博弈只进行一次时，每个地方政府只关心一次性的污染治理投入；但如果博弈重复多次，每个地方政府可能会为了长远利益而牺牲眼前利益从而选择不同的均衡战略。信息完备的重要性简单说就是当一个地方政府的支付函数（特征）不为其他地方政府所知时，该地方政府可能有治理海洋环境污染的积极性建立一个“好”声誉以换取长远利益。因此，在海洋环境污染治理的过程中沿海地方政府间能否形成有效的协调机制，关键在于三个要素：技术路径、组织形式和利益分配。这三方面要素就构成了我国海洋环境污染治理地方政府间协调机制的框架。
三、我国海洋环境污染治理地方政府间协调机制的构建
1.技术路径：电子政府
埃莉诺•奥斯特罗姆提出的自主治理方式为海洋环境污染治理协调问题展现了一种利益相关者共同对话以促进沟通进而达成沿海地方政府间集体理性行动的美好愿景。尽管如此，这一愿景的实现很大程度上仍有赖于沟通技术手段的改进。电子政府的蓬勃兴起为这一愿景的实现提供了可能。所谓电子政府（e-government）简言之就是打破行政机关的组织界限和行政区划界限，快捷便利地政府相关信息的网络平台。电子政府的建立，为跨行政区的海洋环境污染治理地方政府间的协调创造了技术条件。不仅有利于增进地方政府间横向信息交流、建立信任与协调合作，也有利于海洋环境污染及其治理情况的通报和信息共享。其运作形式依赖于互联网络支撑下的电子信息系统拥有如下优势：支持开放各种政务信息且可供跨界查询；协同各行政区域信息使跨区亦能以连贯一致的方式敞开；任何政府组织均可以交互表达和传递信息；通过计算机网络减少中间环节，保证信息交换的“直通”。可见，电子政府的广泛应用对于沟通沿海地方政府横向之间的信息交流，进而培养相互间的信任感、促进对海洋环境污染的协作治理大有裨益。同时，电子政府使得政府治理结构呈现出“扁平化”特征，政府决策层的管理幅度也随之拓宽。如“省管县”就是一种典型的“政府扁平化”改革。电子政府运用现代网络技术，使省县间时空距离大为缩短，为省管县提供了可行性。在海洋环境污染治理的过程中，沿海各省级政府获取来自县级政府有关辖区内海洋环境污染的各种信息就将更加便捷和真实，为科学合理地制定基层政府乐于接受的治理决策创造条件；同时，“去科层化”的省管县改革，亦为县级政府间交往、沟通提供了更多机会，这也有助于县级政府间协作完成省级政府交付的海洋环境污染治理任务，从而有利于省辖海域范围内环境污染问题的减少，增进县级政府间横向协调以及海洋资源环境的可持续发展。电子政府也为拓宽海洋环境污染治理参与主体方面提供了技术支持，一方面有利于形成地方政府与公众之间的沟通和信任、合作关系，公众的利益诉求得以表达；另一方面，有利于促进信息公开化、透明化，加强对地方政府决策的监督，使地方政府对海洋环境污染治理的决策更趋于合理。一旦地方政府对辖区海洋环境污染治理不力、出现了地方保护或者隐瞒真相的情形，该地方政府即可能遭致公众的拷问并削弱公众对其合法性的支持，这将极大增强地方政府寻求与毗邻合作以实现海洋环境污染协作治理的责任心和积极性。因此，地方政府间依托电子政府实现信息共享与交流，确立互信关系，在海洋环境污染治理行动中能够形成真诚合作的、富有创新精神和反馈及时的互动协调机制。
2.组织形式：政府联盟
短期的约束性协议无法控制地方政府在海洋环境污染治理过程中的不作为或者虚假作为，而依赖上级政府的强制力监督成本是巨大的。那么什么样的制度安排能够避免“搭便车”行为，实现地方政府间协作治理的目标？运用埃莉诺•奥斯特罗姆自主治理理论中组织成员结盟的形式，将地方政府结盟作为海洋环境污染治理地方政府间协调机制的组织形式。西方蓬勃兴起的区域主义（Regionalism）也正是依托政府间联盟的组织形式支持。所谓联盟通常指州（省）际政府间通过签订协议、成立联合会、召开联席会议等形式形成的一种联合体，该联合体是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，主要采取协商、合作的协调途径。海洋环境污染治理问题作为区域公共问题的一种，地方政府间的协调机制同样需要地方政府间联盟的达成。后者可以作为地方政府间合作治理机制的组织形式在地方政府间发挥独特的协调功能，既尊重地方政府的自主利益诉求，同时亦通过积极磋商，彼此取得谅解和妥协，共同着眼于海洋环境污染治理的长远利益，进而实现海洋资源的公平开发和海洋环境的合作治理。实际上，通过地方政府间协议、协会、联合会、联席会议等方式建立沿海地方政府间联盟的做法，早已经成为各国实现海洋环境污染合作治理的普遍经验。比如日本在濑户内海环境污染的治理过程中，濑户内海所属各个县市成立了海洋环境保全知事、市长联络会，配合中央政府的环境主管部门，共同担当治理濑户内海环境污染治理的领导和协调工作，使得濑户内海环境污染治理过程中存在的问题及时得到反馈和解决。地方政府联盟目前多应用在河流水环境协作治理过程中。如美国俄亥俄河水治理协定在八个州之间达成协议，由相关政府间的27人组成委员会领导，其预算由各成员单位议会拨款提供，这一协定下产生的执行局在实施环境保护规制和环境污染治理时很好地充当了协调单位的角色。我国近年来随着跨界河流污染的加重，也出现了一些以协议或会议等形式缔结的流域政府间联盟，如为了解决鲁苏边界跨界河流污染纠纷，山东省临沂市与江苏省徐州市、连云港市建立了污染防治磋商协调机制，建立联系会议制度，实行轮流牵头，定期召开会议，加强信息交流与沟通，及时通报河流环境质量，先后制订了鲁苏边界环境保护联席会议制度、环境污染联合处理机制和跨界污染联合防治若干措施等，逐步形成了鲁苏边界的联合污染防治机制、应急预警机制、信息共享机制、边界污染纠纷调解解决机制、环境监察互动机制五个合作机制，成绩斐然，被认为能够破解当前水环境管理垂直分级负责造成的职责权限制约和利益本位弊端，调动同一流域跨行政区的各级政府站在流域整体的高度开展污染治理工作。因此，可以借鉴跨界流域水环境污染合作治理的经验，以地区政府联盟的组织形式作为构建海洋环境污染治理协调机制的支撑，共同做好海洋环境污染顾湘：海洋环境污染治理府际协调研究：困境、逻辑、出路治理工作。
3.利益分配：补偿机制
由于当前世界各国跨界区域公共问题凸现，公共管理中跨越行政边界的行为及其合理性已经被广泛接受，不论是国家绩效报告的批评者还是支持者，都引证说明跨越边界线的必要性。理由是，在这样“一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新设计组织章程，而是融化组织间的僵化界限”，地方政府间关系逐渐塑造成一种既不同于科层制、亦区别于市场机制的政府间协调机制，即模糊地方政府间管辖权，构建起信息有效沟通的平台，建立起地方政府间较为融洽的信任关系，强调运用讨论、磋商、交流等手段形成相互认可的解决之策，而不需经过行政程序逐级运作，形成的协议也可通过相互间的制约机制得到落实，运行效率极高，进而实现对区域公共问题的合作治理。正像中央政府主导的科层协调机制会陷入失灵一样，埃莉诺•奥斯特罗姆同样指出当人们面对公共池塘资源问题时，通常都会有很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑。地方政府间的协调机制也面临着各种运作失灵的困境。上文曾指出在海洋环境污染协作治理过程中先行动的地方政府往往付出的治理成本较高，治污设备先进并且投入较大的地方政府也不愿意与其他政府分享。因此，解决利益分配问题是至关重要的，在海洋环境污染治理过程中主要是建立补偿机制。各地方政府在平等、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现海洋环境污染治理投入在地方政府之间的合理分配。其目的在于最大限度追求各政府主体间的公平。建议建立海洋环境污染治理合作基金，通过统筹规范沿海地方政府转移支付制度提供，由各地方政府派员筹建的海洋环境污染治理委员会进行管理，用于支持海洋环境保护项目和海洋污染治理项目。该基金的构成要遵循“经济公平”的原则。以各方从合作治理中的投入情况为依据，投入较多的政府拨付数额比例较大；但同时，不能忽视各地方政府的经济社会发展水平以及相应的成本负担能力。当然，由地方政府承担海洋环境污染治理的全部成本是不合理的，需要从中央层面建立海洋污染溯源追究和补偿机制。虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任人提出损害赔偿要求。但由于缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，海洋生态环境污染事件所导致的海洋生态损害，最终只能由国家和地方政府负担。近年来，沿海地区已经在海洋生态损害补偿赔偿领域做出积极探索。如浙江、山东等沿海地区正在开展本地区海洋生态损害补偿的地方立法工作；天津、山东、广东等地海洋主管部门开展了向海洋生态损害责任者索赔的实践。国家海洋局原局长孙志辉指出国家尽快启动建立海洋生态损害补偿制度的立法程序，对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序，以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定，从而为海洋生态保护提供经济调控手段和可持续的财政机制。
四、结语
