时间：2023-09-26 09:34:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地供应管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
各位同志：
我们今天召开这个紧急会议，就是传达国土资源部大连会议精神，统一思想，认清形势，采取措施，加快推进土地市场监测与监管系统的运行，做好土地供应合同备案和*、*年历史数据补录工作，通过现代科技手段切实加强建设用地的批前、批中、批后管理，提高土地供应、利用的监测、监管和分析能力。
徐绍史部长最近明确批示：“加快推进系统运行，争取上半年实现监测监管系统提取数据与纸质数据的统一，最迟在三季度实现通过系统提取全国建设用地供应情况数据直接用于国土资源形势分析。”我省这项工作开展的不是太理想，在全国处于落后位次，必须痛下决心迎头赶上，否则“冻结”建设用地审批将直接影响我省的经济社会发展。刚才大家的发言，不同程度提到土地利用监测与监管系统运行不好的客观原因，但我觉得更重要的应找一找主观原因，我们究竟重视程度怎么样？我们究竟采取了哪些措施？监测与监管系统建设是一个技术性强、协调面广、关联度大的重要基础性工作，开展的好坏关键是领导的重视程度，凡是领导高度重视的地区，工作推进就比较快，比如*、合肥等。
下一步，各地应加强“两个结合”，认真做好土地利用监测与监管系统的运用工作。
一是把系统的运行与整个土地利用管理工作有机结合起来。首先是要实现土地出让的电子合同取代纸制合同，接着是计划指标分配、用地预审、用地审批和土地登记等工作要同系统运行结合起来。充分利用监测监管系统成果，增强开展工作主动性，如果没进行土地供应信息的录入就视为批而未用，它将会影响到计划的分配。下一步，省厅还要通过各地供地和用地情况实行差别化的计划管理，通过掌握监测监管中批而未供情况，来把握土地审批的节奏；通过土地开发利用情况推进节地考核；通过将电子合同号列为登记的必备要件等，从根本上解决系统运行和日常工作流程两张皮的问题，切实提高工作效率。
二是把系统运行与严惩约束机制结合起来。对于系统运行不理想、数据质量较差的市，我们将比照国土资源部的做法，约谈政府和市局相关领导，在规定时间内还不能整改的，暂停用地预审和用地审批。大家回去以后要转达省厅意思，切实重视这项工作。将系统运行由外在的要求变为市、县国土管理部门的内在需求，变“要我用”为“我要用”，确保三季度实现监测监管系统提取数据与纸质数据的统一，实现通过系统提取全省建设用地供应情况数据直接用于国土资源形势分析，确保三季度土地供应情况数据全覆盖，系统赋予的电子合同（包括划拔决定书和出让合同）全部取代纸制合同。
为实现上述工作目标，省厅提出以下时间要求：对于09年土地出让合同、划拔决定书网上填报以及*、*年历史数据补录没有开展或没有做完的市、县，必须在8月15日前全面完成。逾期未完成的，从9月份起，暂停受理所在市、县的用地预审和用地申报。在此，我要特别提醒未备案的*县等，要扎扎实实地采取措施迎头赶上，不要拖全省的后腿。9月15日，对于整改不到位的省辖市，全面停止受理全市用地预审和用地申报。
借这次会议机会，我就省级开发区土地集约利用评价工作强调几点。省级开发区土地集约利用评价工作，总体上讲得到了各级国土部门的重视，成立了专门的领导机构，编制了工作方案，绝大多数都通过招标形式选定了项目承担单位，并按照《规程》要求开展了评价工作。但是，真正能按照要求及时上报评价成果的情况不容乐观。截至今天，以市为单位完成统一上报评价成果的只有*、*、*市、*四个市，*、*两市的个别开发区评价成果进行了单独上报，共上报有24个开发区评价成果，占比例的近30％。经了解，绝大多数项目承担单位，已完成了开发区土地节约集约评价工作的成果汇总和编制，并报市级国土资源部门等待审核；少数项目承担单位，尚未完成评价成果的汇总和编制工作；个别开发区的土地节约集约利用评价工作至今未开展。希望今天参加会议的各位局长给予高度重视：一是抓紧时间对完成的各省级开发区评价成果组织审核和上报工作；二是对尚未完成和尚未开展的评价工作的，要及时催办，限期上报。各地的省级开发区土地节约集约利用评价成果一定要在本月底前上报省厅，届时不上报的视为没开展这项工作，以后将影响当地开发区扩区、升级、用地计划分配以及用地报批。
希望各位把这次会议精神转达给市局主要领导，对上述工作布署务必高度重视，按部、省的要求抓紧落实，确保按期完成各项工作任务。
关键词：双面垄断；双重垄断；拍卖；供给侧政策
一、引言
中央政府下定决心抑制过高房价，连续出台多项调控措施，其中包括：2010年01月10日国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条）；2010年4月17日《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国十条）；2010年9月29日国家出台巩固楼市调控成果措施（国五条）；2011年1月26日国务院会议研究部署进一步做好房地产市场调控工作（国八条）。一系列调控措施紧锣密鼓地出台，全国大部分城市的房价仍然是只升不降。究其原因，过高的土地价格是造成房价居高不下的重要因素之一。根据国家统计局网站数据我们可以得知，虽然土地出让金存在起伏，但总体呈上升趋势。2010年全国120城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。与此同时，根据中国指数研究院的数据显示，2010年住宅用地单价“地王”楼面地价为52783元/平方米，超过2009年的32484元/平方米，刷新了中国土地市场单价记录。2010年住宅用地楼面地价前十的地块平均楼面地价为33830元/平方米，远高于2009年26365元/平方米。本文从分析中国特殊的土地市场结构入手，逻辑一致地给出结论：特殊的土地供给结构是造成土地价格不断攀升，地王频出的重要原因。
二、中国土地市场结构分析
在中国，由于地方政府专营农村土地的购买和向房地产商的供给，形成了一个双面垄断的格局。房地产市场虽然是一个垄断竞争市场，但由于房屋和土地作为商品具有极大的差异性，稀缺性、不可移动性、可储存性等特性，在局部地域和一定时段内又可以形成垄断市场，购买者选择余地很小。因此，最终购房者面临了土地和住房两重垄断。同样由于土地的特性，地方政府的土地管理中心控制土地供应数量和频率，从而可以在一定地域和一定时段内造成土地供给的孤品效应，向开发商采取拍卖的方式供应土地。这样，双面垄断、双重垄断和土地拍卖导致土地价格被四次垫高进而导致房价居高不下。下文是对以上三个因素的逻辑分析。
（一）双面垄断
双面垄断是指在中国只有地方政府才具有向农民买土地的权利，在这个市场上形成了买方垄断；与此同时，房地产商只能向地方政府购买土地，在这个市场上形成了卖方垄断。所以地方政府的土地管理中心具有双面垄断性。如图3所示，如果土地买卖市场只存在农民和房地产商，而地方政府的土地管理中心没有参与，则农民的土地供给函数为P1=P1（Q），房地产商的土地需求函数为P2=P2（Q），房地产市场的均衡土地供给量为Q2，均衡价格为P3。但在实际市场交易中，地方政府的土地管理中心参与了土地买卖，它的收入函数为R=P2（Q）*Q-P1（Q）*Q。在市场经济活动中，地方政府的土地管理中心也是理性参与人，它追求的是自身利润最大化，需要对地方政府的土地管理中心的收入函数进行求导即当满足收入函数的一阶导数R′=P2′（Q）*Q+P2（Q）-〔P1′（Q）*Q+P1（Q）〕=0时，地方政府的土地管理中心的利润最大化。由于地方政府的土地管理中心的边际收入MR=P2′（Q）*Q+P2（Q），边际成本MC=P1′（Q）*Q+P1（Q），它按理会选择在MR=MC点以价格P2出售数量为Q1的土地。在实践中，地方政府的土地管理中心因为其具有双面垄断性导致它会进一步追求更大的利润。地方政府的土地管理中心根据农民土地的供给函数会以价格P4从农民手中收购数量为Q1的土地，根据房地产商的土地需求函数以价格P1卖给房地产商。在这过程中，地方政府的土地管理中心以低于市场均衡价格的价格从农民手中收购土地相当于第一次垫高土地价格，而以高于市场均衡价格的价格卖给房地产商土地相当于第二次垫高土地价格。
（二）双重垄断
双重垄断是指在中国消费者在买房时不仅面对房地产商对房屋市场的垄断，还要面对地方政府的土地管理中心的对土地市场的垄断。为了简化问题，假设房地产商的边际成本MC1不变且为0，在完全竞争市场下房屋的均衡销售量为Q1（当房地产商的边际成本不为0时也可用此方法分析，结论相同）。如图4所示，房地产商因为房屋具有极大的差异性、稀缺性、不可移动性、可储存性等特殊性，在面对消费者时可以看作是垄断厂商，它的需求函数为D1。由于假设房地产商的边际成本MC1=0，所以它会选择在MR1=MC1时以价格P0出售数量为Q2的房屋。相比较于完全竞争市场，市场房屋的供应量由Q1减少为Q2，价格却提高为P0。房屋的市场价格由于房地产商的垄断性偏离了市场的均衡价格。假设地方政府的土地管理中心的边际成本MC2=P1。由于地方政府的土地管理中心也是垄断主体，它的需求函数D2=MR1，因此选择在自身的边际收入MR2=MC2=P1时出售数量为Q3的土地。地方政府的土地管理中心按边际收入等于边际成本的原则，原本应按价格P3出售，但因为其是卖方垄断，所以它会根据房地产商的需求曲线选择以更高的价格P2出售土地获取更大的利润，从而第三次垫高土地价格。人为垫高的土地价格和垄断房地产商制定的垄断价格提高了消费者的买房成本。
（三）土地拍卖
在中国，地方政府的土地管理中心将土地出售给房地产商必须通过公开竞价而定价的方式买卖土地使用权即土地拍卖这道法定程序。但土地这种商品不同于一般的商品，比如农产品时间过久了容易变质贬值，土地的保质期非常长，而且保值增值性强。基于以上因素，地方政府的土地管理中心可以在本期出售部分的土地，将剩余的土地留在下期出售，这就相当于减少了土地当期的供应量，造成了正在出售的土地在特定的时间段，特定的空间地域内产生孤品效应。如图5所示，每个房地产商都有自己愿意支付的最高土地价格。当政府的土地交易管理中心将全部土地Q1在当期出售，土地的成交价格为P1。在实际操作中，地方政府的土地储备中心会选择在第一期将数量为Q3的土地通过拍卖出售给出价为P3的房地产商，在第二期将数量为Q2-Q3的土地通过拍卖出售给出价为P2的房地产商，在第三期将数量为Q1-Q2的土地通过拍卖出售给出价为P1的房地产商。同样数量的土地，地方政府的土地管理中心利用土地的特性使土地成为孤品，利用土地拍卖完全占有了房地产商的消费者剩余，而房地产商又将高成本转嫁给最终购房者。在土地拍卖过程中，土地价格被第四次垫高了。
三、需求侧政策的作用
中央政府出台的一系列调控措施实际上能够起作用的主要是抑制购房的需求，其效果相当于下移需求曲线。比如限制购房贷款，限制购房资格。根据竞争性市场的供求理论，只要降低市场的购房需求，就能降低房屋的市场价格。但是，基于上文的分析，由于特殊的土地供给市场结构，再加上土地和房产的特殊属性，土地和房地产市场垄断性极强，在需求侧政策下，垄断的土地供应者和房产供应者仍有选择余地，可以减少土地和住房供应，囤地囤房以保证收入和利润的最大化，其效果相当于上抬供给曲线。在供给曲线不变的情况下，中央政府出台一系列抑制需求的措施，使得购房需求曲线向左下方移动，从而使得市场的均衡价格下降。中国土地市场的特殊结构和房地产市场极强的垄断性使得房屋的供给曲线向左上方移动。结果使得市场均衡价格由上升。需求侧政策的结果只是量缩价不降。最近一段时期的房价和成交量的数据似乎支持这一结论。
四、房地产市场困局求解思路
根据上述分析，本文有以下基本结论：地方政府土地管理中心的双面垄断两次抬高地价；由于房地产的特殊性，房地产商之间的竞争性很有限，造成地方政府土地管理中心和房地产商的双重垄断，分别一次直接抬高了房价，一次抬高了地价；土地拍卖再一次抬高了地价。结果，特殊的土地市场结构四次垫高了土地价格，房产价格被五次抬高，从而影响房价过高。在此基础上，房地产需求侧调控政策的作用有限且是暂时性的，可以起作用的应是供给侧政策。但是，由于地方政府在其中有直接利益，已出台的供给侧政策实际执行受阻，效果有限。要从根本上降低过高的房价，必须改革土地集中供应体制。
本文建议可以采取以下措施：一是地方政府切实落实中央布置的供地计划。中国指数研究院的数据显示，2010年全国120城市住宅用地计划供应量同比增加38%，创下历史新高，但全国120城市住宅用地成交量却同比减少30%。地方政府的土地管理中心出于自身利益需要，有充分的动机减少土地供应。为了降低土地价格，应监督地方政府落实中央的土地供应计划，保障土地供应满足市场要求。完善问责机制，对于没有按要求完成供地计划的地方政府给予处罚。二是坚决打击囤地，囤房的行为。由于土地和房屋的特殊性，房地产商可以选择延期开发土地或延期出售房屋，这会影响市场均衡价格的形成。政府应对囤地，囤房的房地产商征收重税，打击投机行为，限期开工、限期完工，限期出售。三是完善住房保障机制，增加廉租房和公租房供应，逐步放开小产权房。地方政府应切实落实中央的政策，多参与住房保障体制的建设，多种渠道和方式增加公租房和廉租房的供应。对不同收入的人群采取不同的房屋供应策略，比如对中高收入家庭供应商品房，对低收入的家庭供应公租房、廉租房。四是改革土地市场结构，改革土地集中供应体制。在土地交易市场应该尽量地减少政府干预，让市场竞争发挥资源优化配置的作用。又如让农民与多个房地产商直接谈判土地的成交价格，形成竞争市场，进而形成均衡的土地成交量和土地成交价格。这样可以避免土地价格被虚假垫高。同时为保证地方政府已有利益，地方政府可以在农民和房地产商的土地交易价格上收取一定比例的税收，满足地方财政的需要。
参考文献：
1、孙维晨．“地王”之死[J].中国经济周刊,2011(2).
2、孙鹤.制度创新理论与实践[M].云南科技出版社,2004．
3、付铁岩.借鉴先进经验完善我国房地产市场宏观调控政策[J].西安邮电学报,2010(3)．
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关键词:土地供给制度;房地产市场;房地产价格
中图分类号:F293.3文献标识码:A
一、土地供给制度安排
从政府作为土地供给者,从自然供给的土地到经济供给的土地,要经过征地拆迁、整治开发和市场出让等三个阶段,因此土地供给制度具体包括:土地征迁制度、储备开发制度、土地出让制度。从政府作为土地管控者角度,为了减少市场失灵,政府需要对土地市场进行市场规制,具体包括:土地征迁和补偿制度、储备开发制度、土地出让制度等。
1、土地征迁和补偿制度。土地征迁是政府依靠其特有的权力强制性地实现土地权利的转移过程,但这种强制性转移又是以相应的经济补偿为条件的,强制性与补偿性是土地征用的两个特性,主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市拆迁管理办法》及其相关管理规定。如果说土地征迁是政府的权利,则土地补偿则是被拆迁人的权利。由于私人产权的保护,政府只有为公共利益才能进行征迁,因此土地征迁制度的核心是政府产权的界定;由于房屋拆迁的实质是获得土地的使用权,土地才是拆迁真正的标的物,因此土地补偿制度的核心是被拆迁人产权的界定。
2、土地储备开发制度。土地储备开发制度包括土地储备制度和土地一级开发制度。土地储备是指政府按照法律程序,根据城市土地利用规划和城市规划,通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权,并进行土地的前期开发,予以储存,以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求,规范土地市场,为城市发展提供土地资源、资产和资本;土地一级开发由土地项目一级开发权的开发主体组织实施土地开发项目的征地、拆迁,规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资过程。土地一级开发一般由土地储备单位或土地一级开发公司接受委托负责组织。
3、土地出让制度。土地出让方式包括划拨和有偿出让两种方式,划拨土地主要集中在国有机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,以及法律、法规规定的其他用地;有偿出让又分为协议出让、招标、拍卖、挂牌。土地使用权出让制度的主要内容,主要体现在《经营性用地出让管理办法》、《协议出让管理办法》及其相关管理规定。
二、土地政策对房地产的影响分析
1、土地政策对房地产市场影响的传导机制。主要包括两个途径:首先,土地价格对房价的影响,土地价格是房价的成本之一,土地价格的增加会引起房地产开发企业的成本增加,房地产企业的投资规模下降,房地产市场的供给减少,最终影响房价;相反,地价下降,供给增加;其次,土地供应量对房地产价格的影响,土地供应量决定房地产开发企业可开发的土地量,影响房地产企业的投资规模,从而影响房地产市场的供给,最终影响房地产价格。与金融政策、税收政策相比,土地宏观调控政策只能对供给产生影响,无法对需求产生直接的影响,无法实现整体市场的稳定均衡。土地政策这一行政手段对供给的影响是很有效的,因为土地所有权归国家所有。而对于土地使用需求的影响并不能通过土地政策来实现,单纯地对土地供给的控制只能加剧对土地的需求,激化土地供需之间的矛盾。
2、土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应。土地要素对于房价变化影响很大,通过对土地要素的宏观调控可以规范和稳定房地产市场的运行。而土地因素对房地产价格的影响并不是同步的,在一定程度上存在着“时差性”。对房地产市场的土地调控是指政府通过调整土地供应来影响房地产市场运行。由于土地是房地产开发的基础,相比金融、财政方面的调控措施,土地调控对增量市场的影响最为直接,但是效果显现的时间更长。无论是土地总量调控还是结构调控,土地供应时滞都是影响调控效果的重要因素。忽视土地供应时滞的存在,就无法清楚地把握调控的影响效应,对于市场的调控只能是较盲目的决策,达不到预期的效果。
3、土地供应总量对房地产市场的影响
(1)土地供应总量对房地产市场数量的影响。土地供应是房地产市场基础,土地供应如果是被储备、闲置或者是被蓄意囤积,那么土地供应量只能部分转化为房地产市场的供给。所以,这里所说的土地供应总量为有效供应总量。土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响:一方面是影响房地产产品的供应总量,特别是影响增量房地产产品;另一方面是影响生产和预期,但影响力的时效不同,对房地产产品供应的影响,由于房地产开发周期的原因,要在1～2年之内才能显现出来,但对投资和消费的影响却是当期的。由于房、地的紧密关系,土地供给量与房地产增量有着密切关系,土地供给量是房地产增量的基础,他们之间的关系由容积率(项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值)来反映。设房地产增量为QR(平方米建筑面积),土地供给量为QL(平方米土地面积),容积率为F,则有QR=F×QL。则当容积率不变时,土地供给量与房地产增量呈线性正相关关系。容积率越大,单位面积土地上的建筑容量即建筑面积就越大。
(2)土地供应量对房地产价格的影响。房地产价格代表了对房地产的需求,土地市场的供求关系作用形成地价,决定新一轮房地产价格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市场和房地产市场的互动机理:当房地产数量的需求上升时,土地供应量、地价、房地产价格和地产数量都增大了。当房地产的价格上升时,土地供应量也上升,房地产价格与土地供应量呈正相关关系,并且房地产价格是土地供应量变化的原因。通过对土地供给弹性变化的分析,随着城市的发展,可以用较少的土地供应量来调控相同的房地产价格的涨幅。
4、土地供应结构对房地产市场的影响。不同用途用地的供应比例,体现了政府的产业政策,例如目前我国采用供地结构的政策是,对于不符合国家产业政策和行业准入条件的建设项目停止供地,对于限制性项目提高供地标准和条件,并根据经济发展需要、动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录;同时,调整商业用地的市场投放量,增加产业政策扶持行业的供地量。
三、完善我国土地供给制度的建议
1、在土地供给制度变迁过程中,农民、城市中低收入群体是制度的受损者,因此我国的土地供给制度不能达到帕累托优化的制度评价准则,建议我国的土地供给制度的价值导向是实现社会的卡尔多――希克斯效率改进。本文建议将土地供给制度和其他制度按照兼容性、互补性和关联性的原则进行完善:从制度的兼容性来讲,主要是重新界定所有权、土地使用权和发展权,建立起制度兼容的土地产权制度,促进土地使用权按照市场价格流转;从土地供给制度与其他制度的互补性来说,应将房地产产业的税收政策、金融政策、房地产产业政策联系起来共同完成一个体系;从土地供给制度的关联性来讲,应将土地的计划管理、城市规划管理、土地储备开发和土地出让制度联系起来,共同组成一个制度体系,才能对房地产市场产生影响。
2、需要调整经济适用房、限价房和廉租房等政策。维护市场秩序、提供公共产品和服务是政府的主要职责,在房地产市场中,政府应避免采用直接价格管制方式降低地价和房价,有些政府为了应付房价降低的“政治任务”,直接对商品房采取限价措施,这是对市场机制的破坏。政府应将主要任务放在提供廉租房等保障性住房的供给方面。经济适用房、限价房政策的初衷虽然是为了提高中低收入家庭的社会福利,但直接的价格规制降低了土地资源的配置效率,必然导致排队成本和交易成本的上升,且政府在严格界定中低收入群体时将花费更多的制度成本,因此制度绩效较低,应改变直接规制向间接规制转变。本文建议,政府应取消目前的双限房政策,降低经济适用房的比例,改为加大廉租房土地供应政策。建议成立专门的银行机构采用宽松的信贷政策,用土地拍卖所得收入弥补中低等收入群体自住用房的信贷,以此帮助中低收入群体实现居者有其屋,减少投机行为。
3、转变社会各利益主体之间的博弈关系,政府退出市场的讨价还价博弈是我国土地供给制度设计的方向。大多数的学者认为,政府权力寻租行为是造成政府管理绩效较低的原因。就本文看来,由于土地具有私人价值属性,土地供需双方之间对于价值的判断不同,在信息不对称和产权不清晰的情况下,会导致机会主义行为,必然造成交易成本过高。由于政府公共利益职能,政府不能通过与其他利益主体之间的讨价还价方式与民争利,为此政府会采取以“拆迁标准”、“基准地价”这种非市场价值标准取代市场价值标准进行出让,但由于政府存在产权主体模糊,政府官员存在“道德风险”和“逆向选择”行为,产权成本较高,造成制度绩效较低。政府应从社会利益的讨价还价中退出,由利益关系的博弈者转变为制度的制定者,可以提高制度绩效。
(作者单位:河北经贸大学)
主要参考文献:
[1]张中新.土地供应在经济宏观调控中的政策运用[J].特区经济,2004.10.
一、土地供应总量对房地产市场的影响
土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响，一是房地产产品的供应总量，二是生产和消费预期，但影响力的时效不同。对房地产产品的供应，由于房地产开发周期的原因，要在1―2年之内才能显现出来，但对投资和消费的影响却是当期的。
2003年，国土资源部下发了有关文件，对土地供应总量提出两方面要求：一是要求严格控制开发区内供应房地产开发用地，严禁以科技、教育名义取得土地后，搞房地产开发，严禁用集体劳动土地搞房地产开发。二是对住宅价格上涨过快的地方，在控制总量和调整结构的前提下适当增加普通住宅用地供应。
各地根据当地房地产市场的供需情况，对房地产用地供应总量进行了适度调整。如2003年，深圳市为稳定房地产市场减少了供地总量，是年供应房地产开发用地同比降低了2．6％。苏州市为解决住房需求旺盛、价格上涨较快的问题，增加了土地供应，2003年房地产开发用地供应同比增长了52．5％。2004年，北京房地产开发用地总量比2003年增长了27．2％，杭州、温州的土地供应总量比2003年也有较大幅度的增长。
尽管各地对土地供应总量进行了调整，但2004年的房地产价格仍出现了大幅上扬，商品房和商品住房平均销售价格涨幅突破两位数，涨幅为2000年以来最高。导致这一现象的原因很多。土地供给政策调整，使开发商和消费者的心理预期发生了某些变化，市场看涨的气氛加重，开发商放缓了向市场推出产品的脚步；统计快报显示，2004年开发商购置土地面积同比上升了5．4％，而完成开发土地面积同比下降了11．4％。对消费而言，一方面使部分未来消费提前释放，另一方面部分地区住房投资性和投机性消费出现增长，2004年销售面积超出竣工面积11．6个百分点就是一个比较好的注脚。
二、土地供应结构对房地产市场的影响
土地供应结构对房地产市场的影响来自两方面：一是供应土地对应的房地产产品结构，如别墅、公寓、普通住宅等；二是供应土地的区位分布。供应土地对应的房地产产品结构先对不同类别的房地产供需平衡产生影响，对房地产价格产生影响。供应土地的区位分布先影响房地产市场的统计价格，后影响房地产供应的产品结构。如在城市郊区开发的房地产，一方面由于土地价格较低，使开发出的产品总体较低；按照目前的房地产价格的统计方法，能使市场交易的平均价格下降。另一方面，由于基础设施配套等各方面原因，此类土地对应的房地产以普通住宅为主，而在城市中心的土地，由于土地成本较高，开发成高档产品能使开发商更加有利可图。
对土地供应结构的政策，从宏观层面主要有四条：一是停止别墅用地的供应；二是优先满足普通商品住房的用地需求；三是严格控制高档住宅的土地供应；四是加强经济适用住房的用地管理。各地在实行这些措施时，产生的普遍现象是：增加普通商品住宅的土地供应，城市边远区位的土地供应量就相应增加。如上海市在近两年供应的住宅用地中，用于中低价位商品住宅用地的比例逐步提高，2003年与2004年用于楼面地价小于1500元／平方米的中低价位的住宅用地，其比例分别为65．7％和89．4％。与此相适应，在供地布局上，主要集中在城乡结合部和郊区。2003年市中心核心区、市中心、城乡结合部、郊区、远郊区住宅用地供应量所占比例分别为1．2％、3．7％、38．4％、53．2％和3．5％，2004年分别为2．1％、5．2％、44．9％、39．1％和8．7％。
三、土地供应方式对房地产市场的影响
根据法律法规规定，对商品房实行有偿用地制度，即政府通过出让土地给开发商用于房地产开发；对经济适用房采取行政划拨方式供应土地。在土地供应总量确定的前提下，出让与划拨的多少对房地产市场的供应结构产生明显影响；出让土地多意味着商品房供应总量的增加，划拨土地多意味着经济适用房供应总量的增加。
关于土地供应方式对房地产市场的影响，一个较大的争议是：招标拍卖挂牌出让土地是否提高了房地产价格的问题。对此，我们的认识是招标拍卖挂牌供应房地产用地并没有影响房地产的价格，反之，房地产价格决定着地价的高低。招标拍卖挂牌供应土地影响的是土地收益在政府与开发商之间的分配比例，并与消费者无关，即使政府以零地价向开发商供应土地，土地收益部分也会全部留在开发商手中，而不会流到消费者手中。尽管有人说在拍卖土地时会有一些非理性的因素，但通过对一些市场反映强烈的例子的调查显示，在“非理性”的背后往往藏着理性，这种理性既有不同公司对开发利润的定位问题，也有通过提高取得土地价格获取其他收益的问题，如提高公司在股票市场的市值等。
四、管理政策对房地产市场的影响
土地管理部门对房地产市场的管理主要是对开发商履行出让合同情况的监督、土地转让的管理和对闲置土地的处置等，这些管理政策影响着房地产供应的节奏和进度。目前，房地产价格上涨过快，不是由于土地供应不足，而是监管不力，很多房地产开发公司有大量的储备土地，这些土地虽然政府已经供应出去，但由于开发商没有及时开发，不能形成对房地产市场的现实供应量，使市场上对房地产的供需失去平衡，造成需大于供，价格上升。所以，通过强有力手段，促使开发商将囤积在手中的土地及时转化为房地产产品，将会有效地抑制一些地方房价上涨的势头。
国土资源部门对房地产市场采取的调控措施，对稳定房地产市场起到了积极作用。据统计，2004年全国供应房地产用地占供地总量的比例为31．4％，基本上满足了房地产开发的需求。房地产开发用地向中低价位商品住宅明显倾斜，供应结构进一步优化。据调查，2004年普通商品住宅用地（含普通商品住房、经济适用住房和其他住房）比例比2003年提高了7．8个百分点。2005年第一季度普通住宅用地占房地产开发用地总量的72％，提高了4个百分点，为历年来的最高水平。全国总体地价水平保持了稳中有升的态势，2004年全国主要城市的居住商品房用地平均地价为1166元／平方米，比前一年同比增长8．9％，低于2004年全国主要城市商品住宅平均销售价格同比增长15．2％的上涨幅度。
根据中央提出的要有效抑制房地产价格过快增长及对2005年经济工作的整体部署，国土资源部制定了相应的政策：一是继续实行从严从紧的建设用地供应政策，收紧“地根”。二是优化供应结构，区别对待，有保有压。三是努力稳定房地产价格，要求各地根据市场需求状况，适当增减房地产用地量，调整房地产用地供应的结构。
第二条市域内的土地储备及其管理，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，指市和县（市）人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发整理、储备供应土地的行为。
第四条市和县（市）人民政府批准成立的土地储备机构具体负责土地储备工作；国土资源部门负责协调土地征收转用报批、权证发放登记、土地供应等相关工作；各区（市、县）人民政府负责征收转用组件报批、组织实施土地征收、房屋征收等工作。
市土地矿产资源储备中心（以下简称“市土地储备中心”）委托市、区（市、县）属国有公司或由区（市、县）人民政府通过招标等公开形式选择土地一级开发实施单位，具体实施土地一级开发整理并由市土地储备中心与土地一级开发实施单位签订委托合同。
第五条土地储备实行“统一规划、统一收储、统一整理、统一供应、统一管理”，提高土地节约集约利用水平。
第六条建立信息共享制度。市土地储备中心牵头，市国土资源局、市财政局和中国人民银行中心支行按季交换土地储备供应数量、资金收支和土地储备机构贷款等相关信息。
第七条建立土地储备支出审核与拨付制度。土地储备机构及受委托进行土地一级开发的单位要严格控制土地储备支出，财政部门会同土地储备机构委托相关机构对土地储备支出进行相关审核，财政部门及时向土地储备机构拨付土地储备支出。
第二章市土地储备中心及其管理职责
第八条市土地储备中心负责统筹、协调和管理全市土地储备工作。
市土地储备中心对区（市、县）人民政府相关部门进行业务指导，统筹土地储备规划与计划管理、信息管理。市土地储备中心与区（市、县）人民政府可以依据国家有关政策和规定，签订联合储备协议，进行区（市、县）的土地储备。
第九条建立土地储备联席会议制度，由市政府分管领导原则上每两月召开一次例会，也可根据工作需要适时组织召开，负责对土地储备有关重大事项进行决策部署和督促落实。
第十条市土地储备中心主要职责为：统筹、协调和管理土地储备及土地一级开发整理工作；根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、土地储备规划等，编制年度土地储备计划；根据市政府批准的年度土地储备计划，督促相关部门和区（市、县）人民政府、管委会按期限完成土地储备项目的土地征收、房屋征收工作；按年度土地储备计划，委托国土资源部门对具备供应条件的土地储备项目适时组织交易；负责土地储备项目融资，规范土地储备专项资金的管理和使用；编制年度土地储备资金收支预算；编制土地储备项目的储备方案；完成市政府交办的其他工作。
第三章计划和管理
第十一条市土地储备中心应当根据土地市场调控和经济社会发展的需要，合理确定储备规模，优先储备闲置、空闲、低效利用的国有存量建设用地和列入重点基础设施周边土地以及棚户区城中村改造等项目涉及的土地。
第十二条土地储备实行计划管理。土地储备计划由土地储备机构根据经济社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划以及土地市场供需状况等编制。
区（市、县）人民政府、管委会下一年度的土地储备计划于每年报送市土地储备中心，市土地储备中心会同市财政局、中国人民银行中心支行统筹编制下一年度土地储备计划，报市政府批准后实施。
第十三条经批准的年度土地储备计划，作为实施土地储备及办理相关手续的依据。
第四章范围、程序和方式
第十四条下列土地可以纳入储备范围：
（一）因公共利益需要或实施城市规划，需要收回和统一征收、转用的土地；
（二）以划拨或出让等方式取得的非经营性用地和工业用地，按照城市规划需变更用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的土地；
（三）以划拨或出让方式取得的非经营性用地，按照城市规划需变更用途为工业用地的土地；
（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（五）土地使用权人申请土地储备机构收购储备的土地；
（六）政府行使优先购买权取得的土地；
（七）依法收回使用权的闲置土地；
（八）土地使用者未按约定及时足额缴纳土地价款，或未在规定的期限内动工开发，依法收回的土地；
（九）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因，停止使用而依法收回或收购的土地；
（十）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等收回使用权的土地；
（十一）土地使用权期限届满，土地使用者在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期但未获批准的土地；
（十二）依法没收的土地；
（十三）政府指令需要进行储备的土地；
（十四）其他依法应纳入政府储备的土地。
第十五条纳入年度土地储备计划的土地，其实施方案应由该项目实施单位负责编制，由土地储备机构审核后报同级政府批准。
第十六条土地储备实施方案应当包含以下内容：
（一）土地的范围、面积、现状；
（二）土地的权属关系、用地手续批准情况等；
（三）储备用地的控制性详细规划或地块的规划条件；
（四）土地征收、房屋征收安置补偿费（收购补偿费）、前期开发整理费用、税费、融资成本、土地储备管理费等前期土地储备支出预算；
（五）储备地块的筹资方案；
（六）其他需要说明的事项。
第十七条对需办理农用地转用和土地征收手续的储备土地，由区（市、县）人民政府、管委会组织报批组件，土地储备机构负责支付相关税费和土地、房屋征收安置补偿费；国土资源部门负责办理报批手续，区（市、县）人民政府、管委会组织实施土地征收。
纳入储备的土地，由土地储备机构或土地一级开发实施单位筹集资金，区（市、县）人民政府、管委会负责组织实施土地、房屋征收安置补偿工作，按照国家、省、市有关规定严格进行土地、房屋征收安置补偿。
第十八条国有存量用地收购储备采取货币补偿收购。土地储备机构按照批准确定的收购补偿价格，与原土地使用权人签订土地收购合同，根据合同约定采用货币补偿方式直接收购储备土地。
第十九条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，报同级政府批准确认。收购补偿价格可按以下方式进行确定：
（一）收购工业和非经营性用地规划为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，依据该项目土地原用途评估价和规划用途评估价的算术平均值，协商确定收购补偿价格（评估价含地上建筑物价格）；
（二）收购除前款情形以外土地的，按照该项目原用途评估价确定收购补偿价格。若按原用途的评估价低于土地使用者原取得土地的费用，则按土地使用者原取得土地的费用确定收购补偿价格；
（三）以土地储备制度处置政府资产等的特殊项目，经市政府或者有权部门批准确定收购补偿价格。
第二十条政府对明显低于市场价转让国有土地行使优先购买权的，按转受双方申报转让时点的价格补偿并办理相关手续后纳入储备。对拒绝收购而擅自转让的，国土资源部门不予办理转让手续。
第二十一条依法无偿收回的国有土地，对土地不再予以补偿，土地上的建（构）筑物、附着物按国有土地上房屋征收相关规定处理。
第五章整理、利用和管理
第二十二条对纳入储备的土地，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发整理、保护、管理、临时利用，以及为储备土地、实施前期开发整理进行融资等活动。
第二十三条前期开发整理包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设。前期开发整理费用计入土地储备支出。
第二十四条在储备土地未供应前，土地储备机构可以对储备土地及其地上建（构）筑物、附着物通过出租、临时使用等方式加以利用。
第二十五条土地储备机构可以向银行等金融机构融资，其中向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。
储备土地设定抵押融资，由国土资源部门依法进行抵押登记。
第二十六条土地储备机构应对土地储备项目建立档案和台账，进行动态管理。
第二十七条储备土地供应前，土地储备机构可对储备的土地进行必要的看护、管养和临时利用，所需费用计入土地储备支出，包括：
（一）设立围墙、栅栏、标识等；
（二）开展日常看守和巡查，及时发现、报告和制止非法侵占、破坏储备土地的行为；
（三）对地上建筑物进行必要的维修改造；
（四）建设临时性建筑和设施，通过出租、临时使用等方式加以利用；
（五）其他与储备土地管理相关的工作。
第六章储备土地供应
第二十八条储备土地完成前期开发整理，达到供应条件后由土地储备机构委托国土资源部门组织供地，具体事项双方约定。
第二十九条土地出让后，竞得人按合同约定缴清土地价款，土地储备机构负责向竞得人移交土地，国土资源部门办理相关用地手续。
第三十条储备土地以划拨、协议出让方式供应的，按国家、省、市对划拨、协议出让国有土地使用权的相关规定办理。
第七章土地储备资金管理
第三十一条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》规定。
第三十二条土地储备资金来源包括：
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的土地和房屋征收补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他基金；
（五）上述资金产生的利息收入。
第三十三条按照储备土地出让收入的2%安排土地储备管理费；按照完成委托事项直接支出总额的2%向受土地储备机构委托实施土地储备的公司支付管理费；由一级开发实施单位筹措资金实施的，可提取不高于审定成本8%的利润；按照征地费总额的4%向有资质的征地实施单位支付征地服务费；按照房屋征收补偿费总额的2%向房屋征收具体实施单位支付房屋征收工作经费。
第八章监督管理
为进一步发挥建设用地备案在土地批后监管中的作用，切实掌握各地建设用地审批、供应和供后利用情况，不断提高运用土地政策参与宏观调控的能力，现就进一步加强建设用地备案工作的有关问题通知如下：
一、充分认识建设用地备案工作在土地调控中的重要作用
建设用地备案是土地管理的一项基础性工作，是国家掌握各地建设用地审批、供应和利用情况的重要途径，是加强和改进土地批后监管、主动参与宏观调控的重要手段。2000年以来，特别是2003年电子备案制度实施以来，大部分省（区、市）国土资源部门能够按要求将审批建设用地情况和供应情况进行备案，为国家有效掌控新增建设用地的数量和节奏提供了依据。但是，与加强土地管理、增强调控能力的要求相比，建设用地审批备案制度还不完善，备案工作还需进一步加强。为此，各地要进一步提高对建设用地备案工作重要性的认识，进一步理顺工作程序、健全工作机制，将其作为当前严格土地管理的一项重要工作抓紧抓好。
二、改进建设用地备案的内容和范围
按照适应强化监管的需要，建设用地备案进一步细化了指标；增加了使用建设用地的国民经济行业分类指标和项目的位置坐标等；在土地供应中新增了存量用地和土地利用开发要求等指标，进一步强化了对全程监管的要求。
1.省级人民政府批准建设用地备案。
各省（区、市）国土资源管理部门将本省（区、市）政府批准的建设项目用地报国土资源部备案，填写“省级人民政府批准的建设项目用地备案表”（见附件1）。省级人民政府授权市批准的建设项目用地由各省（区、市）国土资源管理部门组织备案。
2.国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案备案。
各省（区、市）国土资源管理部门将本省（区、市）政府审核同意的国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案报国土资源部备案，填写“国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案备案表”（见附件2）。
3.建设用地供应备案。
报国务院批准城市建设用地的城市国土资源管理部门，将市政府供应的国有建设用地报国土资源部和省（区、市）国土资源管理部门备案，填写“国有建设用地供应情况备案表”（见附件3）。
二、建设用地备案的方式和时间要求
为适应宏观调控需要，建立土地审批情况和供应情况的快速反应机制，从2008年1月1日起实行建设用地动态备案。各省（区、市）国土资源管理部门在建设项目用地批准后10日内，将有关数据利用“省级人民政府批准建设用地备案系统”，通过国土资源管理业务网报送至国土资源部；在国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案审核同意后10日内，将有关数据利用“国务院批准城市用地实施方案备案系统”，通过国土资源管理业务网报送至国土资源部；报国务院批准建设用地的城市国土资源管理部门在办理国有建设用地供应手续、签订土地出让（租赁）合同或核发划拨决定书后10日内，将有关数据利用“建设用地供应备案系统”，通过国土资源管理业务网分别报送至国土资源部和省（区、市）国土资源管理部门。
省级人民政府批准建设用地备案系统、国务院批准城市用地实施方案备案系统和建设用地供应备案系统可从国土资源部门户网站的“下载服务”栏目下载。
三、加强建设用地备案数据的分析应用
各省（区、市）国土资源管理部门要充分利用建设用地审批和供应的相关数据，积极开展分析工作，实时掌握新增建设用地的规模、节奏、产业分布和用途结构等情况，建立建设用地备案数据的分析机制，为加强土地调控提供依据。同时，要探索本地区土地供应的趋势和规律，逐步建立符合国家宏观调控和产业政策的土地供应模式。
各省（区、市）在对备案数据分析的基础上，按季度和年度定期形成分析报告，有条件的可形成月度报告，在每季度第一个月15日前将上季度分析报告报国土资源部（年度分析报告在第二年的1月15日前报部）。
四、健全建设用地备案的工作机制
【关键词】集体建设用地；使用权；房地产市场；可行性
一、我国房地产土地供应市场现状
根据国家统计局的2013年3月份全国70个大中城市住宅销售价格统计数据显示，新建商品住宅价格环比上涨的城市有68个，比2月份增加了2个，同比上涨的城市有67个，比2月份增加了5个；二手住宅价格环比上涨的城市有66个，与2月份相同，同比上涨的城市有59个，比2月份增加了10个。
而回顾过去二十年间，根据国家统计局权威数据：“1987—2012年这25年里，国内商品房平均销售价格累计净增了13.19倍，平均每年上涨55%。”房价依然不知何时才能回归正常水平。
土地是房地产开发的基础，目前我国房地产开发的土地只能是国有土地或者是经国家征用的农村集体土地。当前我国房地产土地供应市场所体现的情况是：随着我国城市经济的发展和规模的扩大，我国的城市土地出让市场土地供应日渐紧张，商品房住宅需求量仍较大，需要扩展房地产土地供应市场。以广东省为例，根据广东国土资源部的统计数据，广东国有建设用地供应在2011年有所减少，2011年，广东省建设用地供应总量16213.75公顷（不含代征地），同比减少1.99%，国有建设用地供应量略有减少。但批准建设用地面积明显上升，2011年，全省经国务院和省政府批准建设用地共803宗，批准用地面积31328.38公顷，其中农用地24907.18公顷（耕地6792.76公顷），与2010年度同期相比，批准用地面积同比增长37.22%。城市土地供应量的减少与建设用地面积上升存在明显的冲突。而在房地产市场，从08年至11年，广东城市住宅用地面积占总建设用地面积的比值分别为29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面积虽有减少但仍占有很大比重，广东的房地产市场依然需求旺盛，房地产所需的土地供应量依然较大。但土地供应量的减少必然增加了房地产开发市场的成本，引发城市房价增长，增加了房地产市场的调控难度。
二、我国集体建设用地市场现状
根据国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象，在我国城市用地规模逐渐增加的同时，农村建设用地却也在增加。由于我国农村人口较多，农村土地面积比例较大，农村可利用的建设用地总量十分巨大。
但是集体建设用地的增加并没有得到合理的利用，根据我国《土地管理法》的规定，集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。此条规定表明我国在立法上一般情况下不允许集体建设使用权对外出让、转让或者出租，集体建设用地的用途除了保障集体成员生活、生产外，仅仅是兴办乡镇企业或者入股、联营等形式共同举办企业，土地用途的限制过于狭窄。然而，随着我国市场经济的发展，一级土地市场供应不足，通过征收农村集体土地的方式存在诸多弊端，因此我国一些地方政府在国家默许的情况下开展集体建设使用权流转制度改革。在改革的内容上主要是建设城乡统一的土地市场，按照与国有建设用地使用权“同地、同权、同价”的标准流转。如我国广东、上海、成都、重庆等地出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》进行集体建设用地流转的市场化改革。
三、房地产土地供应市场与集体建设用地市场的关系
当前，国家加强了对房地产市场的调控，抑制房价的快速增长，另外城市土地开发的承载能力已濒临极限，使得房地产土地供应市场紧张。但房地产市场依然火热，中国居民的传统居住观念使得房屋成为每个人必不可少的财产，对于房地产的需求依然旺盛，如何满足居民的住房需求成为一个很重要的问题。
房地产开发需要大量的土地，城市土地却不能供应充足的土地，而占较大比例的农村土地又有大量的建设用地闲置，如果能够将二者的供需结合，自然就解决了房地产开发的土地供应问题。城市开发建设使用农村集体建设用地是可能的，据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。然而由于我国的城乡二元体制，国有土地与集体土地属于两个市场，根据我国相关法律法规的规定，农村集体建设用地不能直接入市交易，只能通过国家征用的方式变为国有土地才能进入土地一级市场交易。另外，我国政府在集体建设用地流转的市场化改革过程中，对于集体建设用地的流转使用进行了限制，如国务院在2008年1月《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确规定：“单位和个人不得非法租用、占用集体所有土地搞房地产开发”，国土资源部在《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》中明确规定：不得利用农村集体土地建设商品住宅。许多地方政府在有关的集体建设用地使用权流转的规定中都有禁止用于房地产或住宅开发的内容，如广东省在《广东省集体建设用地流转管理办法（草案）》中第五条对此作出了明确限制。
四、解决房地产土地供应紧张的措施及效果评价
城市规模的过大，农村人口向城市大量的涌入，所带来的直接后果是对住房需求的增加，在城市土地承载接近极限的情况，如何解决房地产市场发展与房地产土地供应紧张的矛盾是城市发展必须要面对的问题。以是否利用集体土地为依据，我国目前解决房地产土地供应主要采取以下措施：
1.不利用集体土地进行房地产开发建设——土地储备
采取此种措施，主要是从城市现有的土地入手，主要的手段是通过土地储备盘活城区存量建设用地，再向社会提供各类建设用地。土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求的矛盾是催生土地储备制度产生的根源。土地储备是我国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物，其初衷是要盘活城市存量土地。当前土地储备的收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。
土地储备是国家对土地资源进行宏观调控的需要，有利于国家对社会需求总量与供给总量，以及社会的供给与需求结构进行调控，有利于保护国有资产，从而令资源配置趋于合理。但是土地储备对象是有限制的，必须符合《土地储备管理办法》及其他政策，其本身还存在一定的弊端：土地储备调节的是城市的土地市场，城市的土地供应市场的规模是一定的，在城市土地供应日趋紧张的情况下，其调节的范围和力度是有限的；在土地储备制度实施的过程中，一些地方政府违背了土地储备的目的，在经营性用地的集中市场化供应制度的配合下，将所储土地视为“储地即生财”的钱袋子，纷纷将征用农民的集体土地纳入储备范围，极力追求政府的土地利益。
2.利用集体土地进行房地产开发建设
利用集体土地进行房地产开发建设主要通过两种途径：
第一，通过征收征用农民集体土地，将其转变为国有土地，再出让给房地产开发商进行房地产开发建设。通过征收征用，有利于加强政府对土地的宏观管理、促进土地资源的合理利用，有利于贯彻土地基本国策；有利于政府垄断土地使用权出让，培育和建立统一的地产市场，但国家征收征用存在较多的问题，《宪法》《土地管理法》、《物权法》都明确规定国家征收土地必须是出于公共利益目的。但房地产赖以生存的土地供给一级市场一直是地方政府垄断，“公共利益”的目的被泛华，通过大量征收农民集体土地来保证垄断土地的来源。地方政府在低价征收、高价出让的双轨制中获得巨额土地收益，却极大的损害了农民的土地权益，土地征收纠纷不断，加深了社会矛盾。
第二，通过农村集体建设用地使用权流转，出让、出租集体建设用地进行房地产开发建设。虽然我国相关法律法规对此没有明文规定，地方政府对此大都采取禁止的态度，但大规模的集体建设用地自发性地用于房地产开发现象普遍，导致的直接结果就是“小产权房”大量存在，严重影响了我国的城镇化进程。
五、我国集体建设用地进入房地产市场的思考
我国的相关政策禁止集体建设用地用于房地产开发，但却允许其用于其他工商业项目建设。不管是工商业建设还是房地产开发对于土地的消耗都是不可恢复的，为何要禁止农村土地用于房地产建设呢？集体建设用地进入房地产市场其积极意义的。
1.打破了政府对于土地市场的垄断，维护集体土地权益，实现公平正义。集体土地所有权的泛华是导致集体土地利益难以得到有效实现的根本原因，我国《宪法》以公平正义为原则，强调权利的平等；在十报告中，同志要求“必须坚持维护社会公平正义”。而现实中政府在土地交易中一直充当的是买方、卖方、管理者三种角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益诉求，对于农民的土地通过行政职权征收，再通过自己的土地市场卖出，还充当整个交易的管理者，显然自己监督自己是很难取得成效的，正如近年来，政府对于房价的调控，越调越高，究其原因，很大一部分是政府垄断造成的，这与公平正义的精神是相悖的。土地供应规模的扩大有利于控制房地产开发成本，引导投资者资金分流，减少房地产投资风险。
2.集体建设用地进入房地产市场具有可行性，其带来的问题和风险具有可控性。
（1）完善相关法律法规建设，因为目前我国的集体建设用地流转都是以试点的形式存在于一些地方政府，流转的方式和范围存在很大的差异性，对于土地流转的风险缺乏必要的防范措施，特别是集体建设用地的自发性流转，因为没有法律依据，对于这部分产权、使用权的转让使用缺乏必要的规制，对行为人也没有相应的责任承担，一定程度上导致了自发性流转的普遍性。
（2）协调好政府垄断与集体土地所有者的土地利益。在市场经济下，政府不应该是市场经济的直接参与者，而是市场经济的管理者和监督者，倘若政府直接向市场寻求利益，很难保证政府市场干预行为的合理、公平、公正。用土地垄断来保证经济高增长是以牺牲农民利益为代价的，这种高增长是短期的，不能使地方经济持续稳定发展。政府要转变职能，建立统一公平的城乡土地交易市场，合理规划土地用途，严格建设用地审批制度，增加政府财政收入渠道，改革土地财政制度，减少对土地收入的依赖，从农民的利益出发，尊重农民的土地权益，城市的繁荣与发展不能以牺牲农村、农民的土地收益为代价，不能以农村房地产市场的停滞为代价来保地方护政府对城市房地产市场的垄断利益。地方政府允许集体建设用地使用权流转却禁止其进行房地产开发，就是再一次限制了农民的土地收益，正如学者所说：“限制一幅土地最高的市场收益机会，与拿走一部分土地无异。”
（3）如何保护耕地。土地利益的追求必然导致违法占用耕地的现象发生，从而威胁我国的粮食生产安全。从耕地保护的主体上看，耕地的所有者是农民集体，其应当是耕地的直接守护者，但限于自身素质，容易受到短期利益的诱导，做出损害耕地的行为，因此，要加强宣传，在思想上使农民充分认识保护耕地的重要性。其次，政府作为耕地市场的管理者，应当将保护耕地放在重要位置，不能想着先开发再补充，加强对农村土地审批监管。再者，根据我国《土地管理法》确定的“占多少，垦多少”的原则，转变开发思路，“先造地再用地”，具体模式可以借鉴我国重庆集体建设用地使用权流转的“地票”模式。
（4）如何协调同一用途土地上商品房与宅基地的关系。这个问题所反应的本质问题是集体建设用地使用权和宅基地使用权的关系，宅基地使用权与集体建设用地使用权虽然是我国《物权法》上两个独立的用益物权，其权利取得的条件不同，但是它们产生的基础与主要功能相同，都基于集体土地所有权派生，都主要用于建造建筑物及其附着物，集体建设用地使用权概念的内涵完全可以包容宅基地使用权。近年来，学术界对于宅基地有偿使用和流转进行了大量探讨，二者关系趋于融合，并且已经有了政府的政策支持和实践，集体建设用地上的商品房和宅基地关系可以通过置换和互动来协调。如2009年3月国土资源部颁发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中规定的实行集体建设用地拆旧建新，也涉及农民住宅用地与集体建设用地的置换与互动；2005年广东省颁布的《集体建设用地使用权流转管理办法》第8条第3项规定，集体建设用地可以兴建农村村民住宅。
参考文献：
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[2]周其仁.挑灯看剑[M].北京：北京大学出版社，2007
[3]王菊英.禁止集体建设用地使用权进入房地产市场的正当性质疑[J]，西南政法大学学报，2009
作者简介：
实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起实施的《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。该法首次明确了房屋的拆迁必须基于公共利益方可实施。
然而，房屋拆迁所依据的《城市房屋拆迁管理条例》却规定，只要符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹，便可在合法程序下实施拆迁。显然，规划项目的建设导向，背离了物权法所强调的公共利益原则的导向。
更让人困惑的是，依据物权法，土地储备中心储备土地，除了完全市场化收购土地或行使优先购买权取得土地外，不论是征收集体土地还是收回国有建设用地，都必须基于公共利益的原则。而2007年12月7日推出的由国土资源部、财政部、中国人民银行联手的《土地储备管理办法》中，土地储备办法不仅没有明确，且在第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”这与征收不动产的“公共利益”导向，存在明显偏差。
何谓公共利益？那是在与私人利益的相互比较中展开，是排除了偏私或私利的公共权利和正义，是让多数人享有的共同利益。其外延在不同国家和不同发展阶段都有不同的诠释。如美国联邦宪法对土地征收有3个要件：合法程序、公平补偿和公共使用。其中，公共使用是由法院通过4项要件判定：①该目的影响的是与个人相对应的共同体；②法律左右征收后的财产使用；③公共组织拥有财产所有权；④公众获取占有收益。
目前，通过我国土地储备中心储备的土地，更多的是用于经营性用地开发。
土地储备机构对储备土地进行前期开发、保护、管理或临时利用。完成前期开发整理的储备土地， 纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。经营性用地供地方式，按照2007年11月起实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定实施：对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
显然，这里的经营性用地并不具备《物权法》公共利益的基本特征，实施土地储备征收的要件缺乏。
经营性用地开发以商业利益为目标，土地收回及其房屋的动迁补偿，应以民事协商方式为主。所以，土地储备中心储存经营性土地，已经不能简单延续原有模式，即统一由政府根据城市规划方案，颁布拆迁许可证，由政府实施动拆迁补偿，收回土地，完成土地熟化，再通过招拍挂方式进入土地一级市场。面对《物权法》，我国继续有效实施土地储备与招拍挂供应制度的基础已经受到严重动摇，面临很大困境。
要解决一系列接踵而来的问题，首先需要明确何谓公共利益。公共利益的界定是个复杂而严肃的问题，随着《物权法》的出台，我国急需对公共利益的内涵和外延以及法律认定程序进行研究。同时，实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。所以，如何切实从理论和实践层面解决我国土地储备供应制度在面对《物权法》时所陷入的困境，已经迫在眉睫。
第二条本市辖区范围内项目建设用地的监督管理，适用本暂行规定。
第三条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限足额交纳土地出让金；土地受让人应依照《国有建设用地使用权出让合同》确定的时间和条件将出让土地交付给土地受让人。
第四条土地受让人应当按《国有建设用地使用权出让合同》和建设用地批准文件规定的土地用途、动工期限、城市规划要求开发、利用土地。
第五条动工开发期限是指土地交付日期起至《国有建设用地使用权出让合同》约定动工开发期限建满日期或批准文件规定的动工开发期限。
第六条规范国有建设用地供应行为
（一）严格审查土地来源。供应新增建设用地的，必须依法取得省级以上人民政府批准文件，并按法律法规规定的征地安置补偿标准签定了土地征收补偿协议，征地补偿的各种费用全部到位；供应存量土地的，必须提供土地收储协议或有关土地产权的证明材料；原则上执行“熟地供应”政策；未经依法批准或土地权属不清的，一律不予办理供地手续。
（二）严格把握土地规划指标。房地产开发用地规划设计条件必须符合国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定稳定住房价格的意见》规定，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上，不得出具别墅类房地产开发的规划设计条件；工业用地的规划设计条件必须符合国土资源部《关于和实施（工业项目建设用地控制指标）的通知》（国土资发[2008]24号）及《江西省建设用地指标》等有关规定；其他用地的规划设计条件必须符合《江西省建设用地指标》等有关规定。
（三）严格把握土地价格。工业用地不得低于最低价标准，即11.2万元/亩；经营性用地不得低于市场评估价；划拨用地价格不得低于土地征收补偿费用、报批规费、房屋拆迁安置补偿费用以及相关税费之和；土地价格必须实行集体研究决定。
（四）严格做好土地供应基础工作。根据建设用地供应计划，市国土局向市规划局提出征询土地供应规划设计指标的函；市规划局按规定提出宗地规划条件；市国土局拟定建设用地供应工作方案，经土地供应领导小组研究同意；根据市土地供应领导小组研究的结果，拟定国有建设用地使用权供应工作方案。宗地面积150亩以内的，报经市人民政府批准后实施。宗地面积150亩至300亩的，呈鹰潭市国土局审查同意后，报市人民政府批准后实施。宗地面积300亩以上的呈鹰潭市国土局和省国土资源厅审查同意后，报市人民政府批准后实施。
（五）严格做好土地供应工作。市国土局按规定编制土地出让供应文件；出让公告；受理申请，进行资质审查，接受报名登记，组织答疑及实地踏勘；按规定确定底价，在拍卖会或决标前半个小时，召开市土地供应领导小组会议，集体决定土地出让底价；按规定出让方式实施决标；签订《成交确认书》；土地成交10个工作日内，将土地供应信息录入土地供应系统，并报上级国土部门备案；签订《建设用地使用权出让合同》，整理资料并归档；市财政局会同市土地储备中心负责按《建设用地使用权出让合同》约定收（催）缴土地出让金；土地受让方缴清土地出让金后，按规定办理土地登记手续。按规定核发《建设用地批准书》或《划拨土地决定书》。未缴清土地出让金的，不得核发《国有建设用地土地使用权证》。
第七条强化建设用地使用管理
（一）建立供地备案制度。市国土部门按照“供一宗、录一宗”的原则，在土地成交（或批准之日起）10个工作日内，将土地供应信息及时录入土地供应系统，并报上级国土部门备案。
（二）建立试行收取用地保证金制度。房地产开发项目用地按土地出让价款的2%-5%收缴用地保证金，工业项目用地按土地出让价款的1%-2%收缴用地保证金，其他用地按土地价款的0.5%-1%收缴用地保证金。具体管理办法由市国土部门与财政部门另行制定。
（三）建立建设用地信息公开制度。市国土部门要及时向社会公开供地计划、供地结果等动态信息和情况，并按规定在有关网站进行公布。建设项目用地经依法批准后，市国土部门要按规定核发《建设用地批准书》；建设用地单位在取得《建设用地批准书》之日起5个工作日内将《建设用地批准书》等有关资料的信息在施工现场醒目的位置公开悬挂，接受全社会的监督。
（四）建立建设用地跟踪管理制度。市国土部门参与建设用地项目的规划设计、方案评审等工作，严格按土地出让合同或划拨决定书的约定，对建设用地规划设计条件、投资强度、开工竣工时间等进行审查并出具审查意见。未通过审查或审查意见不合格的，市规划部门不得批准发放工程建设规划许可证；经依法批准进行施工的，由市规划部门牵头，会同市国土、建设、房管、城管等相关部门进行实地放（验）线；在建设过程中，市国土部门定期或不定期地组织对建设项目进展情况进行检查。房地产开发项目的，每季度不少于1次，其他项目的每半年不少于1次；其他部门也要按职责要求加强跟踪管理。
（五）建立土地用途管制制度。严格执行土地出让合同和划拨决定书约定的土地用途建设项目投资额、产业政策、开竣工时间、规划设计条件、缴纳土地价款、违约责任等内容。确需改变规划设计条件等相关内容的，必须经市人民政府批准，并按规定补交土地价款；对非经营性用地改变为经营性用地的，明确市人民政府依法收回土地使用权，重新依法出让。
（六）建立商品房预售登记备案制度。商品房预售人依法办理商品房预售登记，取得商品房预售许可证之日起10个工作日内，到市国土部门办理备案手续。同时，应当将商品房预售合同报市国土部门进行登记备案。
（七）建立建设项目用地竣工验收制度。市人民政府组织有关部门对已建成的建设项目进行竣工验收时，市国土部门着重对建设项目用地和履行土地出让合同、划拨决定书、商品房预售备案登记、建设项目用地信息公示等情况逐项进行验收，并出具检查核验意见，检查核验不合格的，不得通过竣工验收。工业项目竣工后，由园区管委会组织发改、规划、国土、环保、经贸等部门对产业政策执行情况、投资情况、土地产出效率、环境保护政策落实情况以及容积率、绿地率、建筑密度、开竣工时间、配套办公及生活服务设施用地比例等指标和要求进行验收。
（八）建立部门联动制度。市国土部门做好土地供应和项目用地竣工验收以及日常监管工作；市发改部门要做好项目的审核、核准和备案工作；市规划部门要做好建设项目供地前规划设计条件的编制、审批工作和供地后的规划检查工作；市监察部门要做好对土地供应过程监督工作，发现问题及时纠正处理；其他相关职能部门要积极配合做好有关报审工作；各建设项目主管部门要严格督促用地单位依法依规、节约集约使用土地。强化执法。对未取得合法用地手续的建设项目，市发改部门不得办理项目审批、核准手续；市规划部门不得办理建设规划许可；市建设部门不得发放施工许可证；市电力和市政公用部门不得通电、通水、通气；市国土部门不得受理土地登记申请；市房管部门不得办理房产所有权登记手续；市金融机构不得发放贷款；未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。对未按规定缴清土地价款的，市国土部门不得发放《国有土地使用权证》；市规划、建设等部门不得办理报建手续；市房管部门不得办理商品房预售手续。市国土、规划、建设等相关部门按职责要求加大对违法违规行为的查处力度，对违反法律法规和弄虚作假的，要依法严肃处理，并追究有关责任人员的责任。
第八条因不可抗力或者政府行为造成动工开发延期的，土地受让人应当在动工开发期限届满三十日前，依法申请办理延长动工开发期限；因不可抗力或者政府行为造成的建设工期延迟的，土地受让人应当在建设工期届满三十日前，申请办理延长建设工期，经批准延期的，最多不超过一年。
第九条根据《闲置土地处置办法》的有关规定，土地受让人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的，其土地认定为闲置土地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）《国有建设用地使用权出让合同》或者建设用地批准书未规定动工开发期限，自国有建设用地使用权出让合同生效或核发建设用地批准书之日起满一年未动工开发的；
（二）已动工开发建设，但已开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资额占项目总投资额（不含土地出让金）不足百分之二十五，且未经批准中止开发建设连续满一年的；
（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第十条闲置土地按下列标准计算收取土地闲置费
（一）闲置一年以上、不足一年半的，按土地出让金总额的百分之十计收；
（二）闲置一年半以上、不足两年的，按土地出让金总额的百分之二十计收。
闲置以划拨方式供地的，以征地费用总额按以上标准收取土地闲置费。
土地受让人拒交土地闲置费用，由市国土局责令限期缴纳；逾期不缴纳的，依法申请人民法院强制执行。
第十一条土地闲置两年以上的，无偿收回其未使用部分的土地使用权。对不符合法定收回条件的，通过改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入土地储备等途径及时处置，充分利用。
第十二条工业项目建筑容积率、建筑密度、投资总额、单位用地面积投资强度等任何一项指标未达到约定标准的，土地受让人必须按实际差额部分占约定标准的比例，支付相当于同比例土地使用权出让金的违约金，并限期整改到位。工业项目的绿地率、相关配套设施用地所占比例等任一项超过约定标准，土地受让人要按相当于土地使用权出让金总额的0.5%缴纳违约金，并依法进行处理。达不到生产规模，甚至只建厂房不进行生产的“隐形土地闲置”，通过责令整改、协商收回、依法收回、置换等方式进行处理。
第十三条对未按合同约定缴纳土地出让金的，日按未缴金额的1‰标准收取滞纳金。对不按合同约定使用土地的，责令停止建设，并依法进行处理。
第十四条对未经依法批准，擅自改变土地出让规划条件的，由市规划局限期改正，确实难以改正且不影响城市规划的，经依法处罚后，按市场价补交地价款。
第十五条本暂行规定之日前，凡本市有关建设用地监督管理的规定与本暂行规定相抵触的，按本暂行规定执行。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：
对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。
由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。
政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。
四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体
新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。
在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。
依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。
行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。
五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权
在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。
具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。
既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？
在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。
取得土地使用权是二者的相同点。
不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。
土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。
所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。
出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。
六、对违法土地储备行为的诉讼救济
1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。
被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。
依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于，侵害了被拆迁人的合法利益。
3、政府收回土地的行为是可诉的。
关键词：土地政策;宏观经济;指标体系Abstract: The concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, China's current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be emphasized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.
Keywords: Land policy; macro economy; index system
中图分类号：F301.0 文献标识码：A文章编号：
一、国家运用土地政策参与宏观经济调控的概念理解
土地政策作为调控的一种工具，构成了宏观经济调控系统的一个要素，所谓调控是指两方面的含义，一方面土地政策具有的调节功能。这是因为单纯依靠市场配置，会导致市场失败，市场失败的原因包括垄断、外部性、公共产品和信息不对称等[1]。在这种情况下，政府利用土地政策进行调节使之与市场配置相机协调，实现土地总供给与总需求之间的总量平衡以及各类用地结构之间的平衡。另一方面，土地政策具有的控制功能。土地资源是稀缺的，即土地供不应求，在此种情形下土地所有者就会形成垄断[2]，因此，国家必须对土地进行调控管理，以便合理配置各个部门的土地资源。
目前，明确提出土地政策作为宏观调控体系中的一个工具是首次，首先，土地作为国家重要的、不可再生的资源，土地的供应与需求对经济的发展有显著影响，成为能够参与宏观经济调控的基础，另外，我国土地实行公有制，这在客观上使国家具备了调控的能力。
二、土地政策参与宏观经济调控的理论分析
土地政策作为政府进行宏观经济调控措施，是建立在一个理论框架或分析框架之内的：
生产要素理论
根据生产要素理论，对土地要素加以调节与控制，不仅会调节土地资源在各部门的分配与利用，并且会对生产或扩大再生产以及促进经济的持续稳定发展产生重要影响作用[3]，而通过土地政策就可以实现对土地市场这一基本生产要素的供给与需求的调控，进而影响经济发展中的各个方面，从而实现对宏观经济调控的参与。
地租理论
土地政策是土地收益分配的调节器，实质上通过地租理论来实现的，因为地租理论的核心是对土地与其他要素的收益分配及土地收益在不同主体之间的重新配置[3]，可以说，地租的作用，就在于保证平均利润率规律对经济的调节[4]，地租的合理分配也是有效调节资本在不同级差土地以及部门和产业之间的合理流动。但是由于市场机制的作用，常常会出现土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利润，影响土地使用者的竞争力和积极性；或者是土地所有者拿少了，用地者有超额利润，就可能盲目投资、盲目扩张，这两种情况都是市场机制没有完全按照平均利润率规律调节的。所以，必须通过土地政策的宏观调控来协调土地收益在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配。
3.公共利益理论
在一定意义上说，土地政策参与宏观经济调控是国家政府向社会提供的一种特殊公共产品，尽管市场竞争机制可使成本最小化与效益最大化，但市场机制存在的缺陷导致市场失灵[1]，土地市场的失灵主要表现在：一是土地的稀缺性，土地产权拥有者很容易垄断；二是土地利用造成的外部性；三是土地关系到粮食安全以及住房保障等公共产品。为了克服和纠正市场失败，需要政府进行调控，而土地政策作为一种宏观调控手段，能够提高资源配置效率，增加社会福利。
丁伯根法则与蒙代尔法则
根据丁伯根法则，在政策手段选择时，应做到政策工具变量数必须不少于政策目标的变量数。土地政策参与宏观经济调控，那么土地政策就是国家宏观调控政策中的组成部分，要实现国家宏观调控政策目标，就需要有相应的土地政策工具。同时蒙代尔也指出，在政策工具对政策目标的影响实现中，只要了解政策工具对政策目标的相对效应就可以[3]，这样把每一种政策工具都用于其影响力最大的政策目标，同样可以用N个政策工具实现N个政策目标。这就是所谓的蒙代尔法则。所以，不论是丁伯根法则还是蒙代尔法则，都说明要实现相应数量的政策目标都需要有足够的政策工具。
三、做好土地政策参与宏观经济调控的几个重点
1.改变以需求为导向的供地方式为供给引导需求，同时要重视土地的有效需求。
控制固定资产投资的过快增长已经成为当前宏观调控的重点。我国土地资源配置一直以被动式供地，虽然促进了经济的发展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地市场秩序紊乱、土地利用效益的低下等等，政府应该更加注重从市场供应方式和市场结构调整入手，加强对土地供应的宏观管理，一方面，政府可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求[5]，有效地引导投资、消费的方向和强度，实现经济运行调控的目标。另一方面，通过适当地控制土地供应总量、盘活闲置土地、集约节约利用土地等手段调控市场经济的发展，调节房地产开发的结构和房价。
2.加强土地储备制度在调控中的基础性作用
政府通过土地储备机构储备的实物土地，可以及时对市场做出反应，这样土地储备制度在调控中发挥着基础性的作用。目前，由于国有土地缺乏明确的产权代表，造成增量土地出让主体的混乱。同时，存量划拨土地使用者可以通过补办出让手续进入市场流转以及土地隐形交易市场的存在，使得众多划拨土地使用者或其主管部门，也成为土地的供应者，等等这些造成了土地供给总量失控。所以，以储备的手段，实现土地一级市场的垄断，优化配置土地资源，是土地储备的出发点和归宿。但是，笔者认为目前我国土地储备制度存在以下几个问题亟待研究和解决：
①缺乏法律支撑。虽然我国各地已开展土地收购储备工作，但全国尚未制定和颁布专门的法律法规。因此，必须尽快制定和颁布全国性的土地收购储备专门法律，明确城市土地储备机构的功能定位问题，将土地收购储备全面纳入法治轨道，保证政府依法行政。
②融资问题。土地收购储备过程实质是资金循环的过程，如果没有巨额资金的支持，土地收购储备就难以有效运作。目前，我国解决资金制约的办法主要是通过土地抵押从银行获得贷款支持，这不仅不能满足需要，还有可能带来银行贷款的风险，所以开辟新的融资渠道是必然选择。
③土地储备中心的性质应尽快明确。性质不同，决策方式肯定不同。如果属于盈利性质，就必然追求利益最大化，收储哪些土地、储备多长时间、开发成何种用途以及开发程度、上市方式(是招标还是拍卖)等就全由预期带来的利益决定；如果属于非盈利性质、注重社会性，就要视政府的目标而行。
④土地收储的费用支付问题。现在都将其称为收购价格，事实上城市土地属于国家所有，所有用地行为都属于租赁，用地者使用土地即使有所付出也属于租金性质，因此收回用地者使用的土地肯定就不属于购买，自然不存在购买价格；收购价格在农地征用环节倒是存在的，但也存在农地农用价格和农地非农用价格的问题。同时，价格与权属之间的关系十分密切，用地者拥有的权力大小决定着收储土地所付出的资金的多少。
⑤各级政府的收益分享及其实现形式。城市土地属于国家所有已无争议，而且也有明确的法律依据，但谁能代表国家拥有是存在争议的，相应地，土地收益归谁享有也不明确，但像目前各地操作的那样完全归城市享有肯定不行。到底如何分享，采取何种形式，是税、是费还是租，应尽快明确并加以统一。3.正确界定政府在土地政策参与宏观调控中的角色。
土地政策参与宏观经济调控的主体一般来说是政府，但是政府究竟担当什么样的角色，就要看政府采取什么样的土地政策参与宏观调控。目前，参与宏观调控的政策主要有土地供应政策、地价政策和土地税收政策。在土地供应政策中，政府是一级土地市场的供应者，政府要做好的是，以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内的土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济的总体运行进行引导和调节。在这里政府代表的是国家来供应土地，是作为管理者的身份对经济的运行进行引导和调节。
其次是地价政策，政府通过对土地市场的价格水平进行管制和引导，影响土地的需求，达到实现宏观调控的目的。在该政策中政府依然充当是管理者的身份代表国家行使管理，政府根据土地市场中的价格信号适时地做出调控判断，或者对土地政策的执行与落实进行监督。当前的低地价政策不但表现在政府主导的基础设施建设项目中，就是市场配置较为充分的经营性用地价格也由于政府的干预而大多偏低。
另一个就是土地税收政策。这是为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果，而在土地制度方面进一步完善的措施之一。在土地税收政策中，政府是政策制定者，也是政策执行的监督者。在以上调控经济的土地政策中，政府担当的角色不一样，对经济的影响作用将是不一样的，所以要正确界定政府角色，遏制地方上随意的管理，增强政府的服务和监督功能，同时政府的角色应弥补市场的缺陷，达到使土地资源得到合理配置。
4.对土地政策参与宏观经济调控建立评价指标体系。
运用土地政策参与宏观经济调控的效果究竟如何，要建立一套科学的指标体系，使运用土地政策参与宏观调控的效果实现从定性到定量的评价。选取科学的评价指标体系应包括宏观和微观两个层面，宏观层面包括国民经济的总量、结构比例、增长速度等大的指标。微观层面包括如土地年度供应总量、结构比例，主要是建设用地和耕地的比例。在选取以上两个层面的指标后，针对不同的经济区域，分别进行分析研究，建立数学模型定量化分析不同条件下，经济增长速度与土地供应及投资强度之间的关系曲线，在此基础上，结合不同区域的特点，运用数学方法计算出未来时间段内科学的土地投放指标，另外必须强调的一点是，运用数学方法进行分析时，不能完全建立在土地供应的绝对平衡的条件之下，这里必须考虑我国不同地区的特点、土地的基本国情、土地自然供给的刚性、土地用途管制以及土地利用由粗放到集约的转变趋势等等因素进行综合分析评价。
参考文献：
[1]马昕 李泓泽等.管制经济学[M].北京：高等教育出版社，2004，P2-P3
[2]况伟大.土地政策与房地产业发展[J].改革，2004，5(129)P31- P37
[3]黄凌翔，陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨[J].经济问题，2005，（2）P17-P19
关键词： 阿拉善左旗； 城镇化过程； 土地资源利用问题
1. 城镇化过程中土地资源利用问题研究的必要性
1.1 保o耕地数量的需要
快速的工业化、城镇化进程，开发建设与保护耕地的博弈局面愈演愈烈，农地利用类型的变化远快于农民城镇化的速度，同时征地过程中出现“人地分离”、“超规模占地”问题，造成了大量失业农民和闲置浪费的土地。土地出让主体不明确，使用监管不到位，一些地方政府借农民土地大搞土地财政，随意改变土地用途，变相开发建设，进而损害农村集体利益。怎样保障国家划定18亿亩耕地“红线”，合理利用稀缺土地资源，是践行科学发展观的重要内容。
1.2 可持续发展的必然要求
当前土地利用还存在以下问题：（1）过度开垦，后备资源不足。目前已开发全国土地总的面积的70%，可以说大部分土地已经利用，其中，耕地，林地，草地和城镇用地开发利用，普遍存在低效率问题。（2）土地性状在利用过程中的被动改变，包括土壤侵蚀，土壤荒漠化，加速土地盐碱化，土地污染等。（3）土地资源供需矛盾尖锐。人多地少是突出的基本国情。尤其是近年来经济建设和城镇发展，土地供需矛盾日益突出。（4）用地结构不合理，片面追求经济效益，忽视了生态和社会效益，在使用过程中逐渐丧失的土地较多。
中国正处于社会转型的发展阶段，势必增加大量的建设用地，我们必须重视节约集约用地，提高土地利用率和可持续利用。
1.3 解决土地利用矛盾的需要
处于社会转型关键阶段的土地集约利用情况并不乐观。工业建设急剧扩张，但资本集中程度低，投入产出比不高。同时这部分土地处于价格保护状态下，导致企业大量进行受让和囤积，失去了物以稀为贵的束缚，不可避免地存在浪费情况。在城镇化的过程中，新项目贪大求洋，大广场和商业街，土地利用率低，土地利用不平衡。旧城区土地利用不合理，而城镇与郊区结合部土地利用比较混乱。类似情况可能或大或小的存在于我国的各个城镇，于是，解决土地利用问题，任重而道远。
2. 阿拉善左旗城镇化过程中土地资源利用现状
2.1 土地供应总量减少，存量用地供应增幅较大
2010年～2014年建设用地供应量如图1所示，2014年之前建设用地供应量呈逐年增加趋势，主要以出让和划拨为主，2014年，受经济下行压力影响，全盟累计供应各类建筑用地236宗2428.50公顷，同比减少6.8%。其中，工矿仓储用地供应479.61公顷，同比减少3.88%，占年度土地供应总量的19.74%，房地产开发用地供应141.72公顷，同比增长45.72%，占年度土地供应5.84%；其他用地（主要为交通运输用地）供应1807.16公顷，同比减少10.07%，占年度土地供应总量的74.41%。年内全盟累计新增建设用地1819.40公顷（全部占用往年用地计划指标的新增建设用地），占建设用地总量的74.92%，同比减少11.80%；建设用地供应609.09公顷，占总建设用地的25.08%，同比增长12.19%1。
2.2 土地出让总量增加，划拨用地比重下降
全盟2014年出让用地面积611.78公顷，同比增加4.06%，占年度土地供应总量的25.19%。其中，以招拍挂方式出让用地577.60公顷，占出让用地面积的94.41%，与去年同期基本持平。划拨用地供应总量1816.72公顷，同比减少9.97%，占季度土地供应总量的74.81%①。
2.3 土地供应结构变化明显
图2为2010年-2014年三类用地供应结构图，由图2可以看出，2014年其他用地供应减少幅度大，工矿仓储用地同比减少3.88%，其他用地（主要为交通运输用地）同比减少10.07%。由于受宏观经济下行、经济结构调整及投资回落等影响，交通运输用地等基础设施投资放缓，供应划拨用地减少①。
2.4 房地产用地明显增加
房地产用地增加，土地出让金增幅较大。全盟共供应各类房地产开发用地141.72公顷，同比增加45.72%。其中，商服用地67.19公顷，同比增长88.29%，占房地产开发用地的47.41%；普通商品房用地74.53公顷，同比增加21.04%，占房地产开发用地的52.59%（中低价位中小套型用地55.88公顷，占普通商品住宅用地的87.21%，占房地产开发用地的39.43%）；经济适用住房用地8.65公顷，占房地产开发用地的6.10%。全盟实现土地出让价款10.17亿元，同比增加92.96%①。
2.5 土地供应区域集中于阿左旗
从2014年度土地出让金区域分布图和土地供应量区域分布图中可以看出，阿左旗、阿右旗、额济纳旗、阿拉善经济开发区、腾格里经济开发区土地出让金所占比重风别是10.99%、3.51%、14.37%，62.17%、8.96%；盟境地供应总量分别占全盟季度内土地供应总量的比重为58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但从全盟年度内整体土地供应分布的总体情况来看，阿左旗仍然是土地供应的主要投向地区。主要原因是阿左旗加强基础设施建设，供应交通设施用地占供应总量的73.79%；其次，作为全盟政治、经济、文化中心和全盟煤、盐等主要化工基地，地区经济发展加大了对土地的需求①。
（数据来源：《阿拉善盟国土资源局关于2014年度土地市场动态监测分析报告》）
3. 阿左旗城镇化过程中土地资源利用存在的问题
3.1 生态环境恶化、土地退化严重
阿左旗气候干旱，戈壁滩沙漠广布，3.4万平方公里的沙漠地区，占总面积的29%；戈壁面积约910多万公顷，占全盟总面积的33.7%，水资源贫乏，生态环境恶劣2。在环境自适应性下，产生一个平衡却非常脆弱的生态系统。但近年来，随着人类活动，片面追求眼前利益和经济效益，不合理的土地利用，盲目扩大建设用地，使生态环境加速恶化，土地退化十分严重，特别是，城镇居民点附近的草地退化，大面积的荒漠化现象，生态系统的平衡受到严重影响。
3.2 水资源严重缺乏
阿左旗为温带大陆性气候，干旱少雨，多风沙，冬天寒冷、夏天炎热。受东南季风影响，雨季多集中在7月～9月。从东南向西北降雨量由200mm递减到40mm；蒸发量从东南2400mm向西北递增到4200mm。常年西北风，平均每年约70天。由于干旱的气候和强烈的蒸发，一般的大气降水很难形成地表径流。地下水资源非常贫乏，由于过度开采导致地下水位下降，水质恶化。此外，中国西北地区由于各种历史原因，自古便是严重缺水地区，而人类活动导致用水量逐年增加，水资源短缺已成为阿左旗经济和社会发展最大的制约因素。
3.3 基础设施建设薄弱，发展比较滞后
近年来阿左旗尽管发展速度非常迅速，但受制于区位，全旗经济水平和经济规模与区内其他旗县相比差距较大。交通投资的相对缺乏，水利，交通，环保等基础设施建设资金短缺，基础设施差，发展相对滞后，某种程度上也制约着土地资源的开发与利用。
此外，由于自然和社会经济条件的限制，目前很难摆脱畜牧业生产的被动局面。而在农业发展方面，在已经开发的农业用地中，普遍存在基础设施薄弱以及缺水的问题。其次就是缺少防范极端灾害天气的生态保障。
3.4 土地有效利用率较低
阿左旗土地资源丰富，土地总面积是全盟的32.16%，是内蒙古东部地区的县域面积5倍～8倍，但不可利用土地面积大，可利用土地分散。2011年底旗境内有0.61万公顷未利用地，占阿左旗总数的38.59%，而除了未利用土地以外的两种用地面积和占总数的61.41%，即土地利用率刚过60%②。
旗镇苏木嘎查和工矿建设用地面积广，使用效率低是普遍存在的现象，表现在：人均建设用地面积过大，农村居民点布局分散，有大量的闲置土地，宅基地浪费现象严重。工业用地容积率普遍较低，单位面积投资金额不高，土地利用效率低下和闲置并存。
阿左旗人少地多，这就造成无论是农业用地还是建设用地，其人均占地面积都会偏大。单位面积的生产效率不高，尤其在高成本的旧城改造，导致城镇规划区土地利用率低，布局分散，设施建设标准低，使建设用地无法充分发挥其潜能，并且依然在增加用地面积。农业和牧区定居点分散。总的土地利用率低，已使用土地中土地质量低且数量很少，分布在荒漠绿洲灌区，而在利用过程中粗放经营的现象依然明显。
3.5 用地制度不健全
在已利用土地中，部分单位和个人依法用地意识淡薄，同时受建设用地报批周期长、程序繁杂的影响，以及急于开工的要求，一些企业和单位没有事先的批准，自己动工。土地空间相对分散，建设用地节约集约利用程度低，土地利用结构不合理。规划的权威性不强，存在规划跟着项目走的现象，规划管理制度不能适应新形势的需要。
交通、资金、技术和劳动力等多方面对土地利用的影响。阿左旗矿产资源的开发利用强度不大。在开发利用过程中，乱采，滥挖，存在地质环境破坏等现象，造成矿产资源的浪费和对土地和生态环境的破坏。
4. 阿左旗城镇化过程中土地资源利用问题的解决措施
对目前城镇化进程中存在的土地资源利用问题，要坚持从经济社会发展的要求和旗区实际情况进行土地管理，科学指导，加强土地利用的统筹和协调控制，提出以下几项解决措施：
4.1 保护自然资源，改善土地生态环境
严格按照“_发与保护并重”的方针，合理开采利用矿产资源、旅游资源、水资源等，既要利用又要维护生态环境。遵循可持续发展、人与自然和谐共处的原则，加强草地资源、森林资源的营建和保护，因地制宜布局和调控各行各业用地，有效控制人类活动对自然环境的破坏。对已破坏环境，要重建和恢复，促进生态环境良性发展。让各类型用地发挥其生态保障功能。综合利用与建设的关系，践行科学发展观，及时地开展土地综合专项整治活动。严厉打击破坏性的土地利用方式。采取宏观调控手段，积极推动环境治理工作。优先解决影响和制约城乡经济社会发展的问题，停止和逆转的生态环境继续恶化的趋势，促进社会各要素协调统一。
4.2 开源节流管理水资源，实现土地优化配置
水是生命的源泉，解决水资源短缺，首先要开源，进行跨流域调水等工程增加水补给方式。其次是推广节水意识和节水技术，广泛应用于生产和生活中。对水资源进行统一管理，合理配置，进行科学的调度。逐渐完善土地市场的管理机制，采取宏观手段，持续提高管理效率和服务水平。根据政策，保持压力，以土地整理重点项目需求为主，严格控制高耗能，高污染和不符合土地利用方面国家产业政策的项目，发挥好土地宏观调控能力。
建立适应社会经济发展与自然环境相协调机制，实现土地的合理配置和高效利用。按照旗区实际情况，制定和采取有针对性的土地政策，做到理论与实际相结合。深化土地利用调控功用，积极地达到利用目的，制定完善的土地政策，提高土地利用率。
