时间：2023-09-14 17:44:44
国有企业在社会主义经济下不断发展，在经济建设中经历考验。国家相关政策对国有企业的工作有很大的影响。目前国家对财政税收政策进行改革，这对国有企业造成了一定的影响。本文对这一问题进行研究分析。
关键词：
国家财政；改革；国有企业；发展研究
国家财政税收政策对国有企业的发展有一定的影响。目前国家财政部门对税收政策进行调控。国有企业应对相关政策进行研究分析，调整企业内部发展战略，以便适应新的财政税收政策，从而促进企业发展。
一、国家财政税收政策目前存在的问题
1.税收体制
我国财政收入在总GDP中占的比重较小，期间采取了一定措施提高国家财政收入的比重，但并未取得显著的效果。影响财政税收的原因有很多种，而粮食价格是一个重要因素。由于特殊原因，国家对粮食价格进行有效控制，粮食价格的高低决定了粮食产值创造的相关税收。另外证券交易对整个财政市场也有较大的影响。股票交易市场具有不稳定性，在交易的过程中创造的相关税费不断变化，难以调控。行政收费项目的增多也对国家税收造成影响，政府职能部门进行控制有一定的难度。
2.国家财政税收的调控对社会经济造成的影响
国家财政税收的调控对社会经济有着一定的影响。合理的财政税收政策对政府的招商引资起着良好的作用。社会经济的发展影响着国家财政税收工作，不同的区域以及不同的经济环境都影响着整体的财政税收。一些特殊区域在经济和行政方面有着独特的管理方式。经济发展呈现出良好的增长态势，良好的经济环境创造了更多的税收，而将税收比例适当下调有助于该地区经济的更好发展。国家进行财政税收的改革也是希望创造更好的经济环境，促进国有企业做大做强。
二、国家财政税收政策与国有企业之间的关联
国有企业是我国经济中的顶梁柱，实力雄厚，贡献了大量的GDP。国有企业的运营受国家财政税收政策的影响较大。国有企业有着独特的经营模式，机制、组织结构，以及内部管理存在一些问题。由于特殊原因，历史遗留问题没有被妥善解决，造成国有企业经济出现衰退现象。设备没有及时更新，新产品的研发工作也停滞不前，加上市场经济环境瞬息万变，国有企业在竞争中处于不利地位。国家应采取相关措施解决这一问题，重点是通过对财政税收政策的调控来促进国有企业发展。
1.国有企业遇到的发展困境
国有企业对市场的敏感程度不够。我国工业经济水平停滞不前，甚至出现负增长趋势。国有企业与其他企业在竞争中处于不利地位。国有企业是国家的根本，为国家发展建设作了突出贡献。由于市场环境的变化以及全球经济化的到来，各类企业百花齐放、不断发展。为了让国有企业在这一发展大潮中保证主体地位，国家应通过财政税收政策的改革来为国有企业注入新的活力。国有企业目前的经营模式相对老旧，体质僵硬，变通过程中也存在一定难度，这就对自身实力和经济运行能力带来了一定的削弱。
2.国家财政税收改革对国有企业发展的促进作用
国家财政税收政策的改革为国有企业提供了一个更加健康的发展环境改革，对企业的经济发展起了促进作用，推动了国有企业的经济建设，扫清了国有企业在发展过程中遇到的经济障碍。这对国有企业的投资以及发展有着良好的促进作用。好的国家财政税收政策促进了国有企业经济的复苏，帮助国有企业摆脱了目前的尴尬境地。实践是检验真理的唯一标准，国有企业在发展的过程中不断进行尝试与实践，财政税收政策的改革让国有企业迎来了发展的春天，巩固了国有企业在国民经济中的地位。
3.国有企业对国家财政税收政策的影响
国有企业在发展过程中出现了衰退现象，经济的压力以及发展方向的错误加大了国有企业的负担，这使得国有企业的发展呈现负增长的趋势。国有企业的经济建设受阻会影响国家的财政税收。国家财政税收政策的改革为国有企业提供了更多的呼吸空间，有助于国有企业更快地实现发展目标。同时，国家财政税收政策的改革为国有企业提供更加合适的生长环境，有助于国有企业重整旗鼓，在竞争中逐渐占据优势。这也创造了更多的财政收入，对政策改革提供了更多的资金支持。另外国家财政税收的改革对国有企业下岗工人的合理安置起了很好的促进作用。国有企业通常采用以人为本的原则进行企业管理，使用合理的手段解决管理中存在的不足。而更好的财政税收政策让国有企业拥有更多的资金对下岗职工进行安置，加强了国有企业内部的凝聚力，提高了创新水平。这就使整个国有企业上下一心，更加增强了自身的经济实力。
4.国家财政税收政策改革为国有企业带来的好处
国有企业在发展中面临资金匮乏的问题，造成发展迟缓的现象，最终导致了内忧外患的格局。财政税收政策的改革为国有企业打破了这一格局，使国有企业在发展的过程中，摆脱外部环境带来的压力，获得喘息空间。消除传统格局带来的发展沟壑，帮助国有企业通过资金的流入解决内部问题，为战略框架的构建提供辅助作用。加强国有企业的财政管理结构，促进国有企业的良性发展。
三、结束语
根据国有企业发展现状，国家对财政税收政策进行合理调控。根据相关数据，国有企业在发展中取得了一定的成果。国家财政税收政策的改革促进了国有企业的发展，国有企业也要在政策的扶持下积极变革，主动适应政策，把握机遇，从而发展壮大。
参考文献：
[1]徐超.国家财政税收政策改革对国企经济发展的影响[J].现代经济信息,2011,22:1.
[2]张弘力.国家财政税收政策改革对国企经济发展的策略[D].东北财经大学,2002.
关键词：财政体制；制度变迁；税权划分；公共财政
我国传统意义上的财政体制包括预算管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容，其中企事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表，税收体制和投资体制等则分别规定收入与支出方面的有关体制问题。从广义上讲，财政体制改革包括制度和体制两个方面的改革，其中体制改革是以平衡中央和地方的税权划分和理顺省以下财政体制为重点。
一、我国财政体制改革的演进与评价
新中国成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，相应地在各个不同的历史时期历经多次变革，经历了“高度集中、统收统支——划分收支、分类分成——划分收支、总额分髓——划分收支、分级包干——分税制(包括建立现代公共财政体制和理顺省以下财政管理体制)”的制度变迁过程，具体见表1。
总体而言，国民经济恢复时期财政体制是高度集中的，1951—1952年虽然开始实行了初步的分级管理，但从实质上看仍然是统收统支的办法。这个时期实行的高度集中的统收统支体制，在短时间内改变了过去长期分散管理的局面，对平衡财政收支、稳定市场物价、保证经济发展，以及促进财政经济状况的好转等方面，都发挥了积极的重要作用。
从1953—1956年实行分类分成到1957年实行总额控制办法，财政体制改革的总趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全“统一领导、分级管理”的财政体制。“一五”时期比较集中的财政体制基本适应了当时国家有计划地、大规模地进行经济建设的需要，集中资金建成了156项重大工程。但是，由于缺乏经验，强调集中统一有余、注意因地制宜不足，这在一定程度上影响了地方的积极性。
1958年的财政体制改革是在总结第一个五年计划的经验基础上，探索适合中国国情的责、权、利相结合体制的一种尝试。这一时期改革的方向是正确的，调动了地方增收节支的积极性。但是，这次体制改革是在“大跃进”中进行的，在“左”倾错误思想影响下过多地下放了中央管理的企业，过多地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，因而本次改革没有达到预期目的。从1959年起实行的“总额分成、一年一变”财政体制，试图通过“一年
“文革”期间，我国经济遭到严重破坏，由于经济处于极端不正常的运行状态，导致财政收入极不稳定，在这种局面下财政管理体制频繁变动，基本上是维持过日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。
党的十一届三中全会以来，经济建设进入了一个新的发展时期，财政体制也随着新时期及其不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是“包干”。包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。但是，“包干”体制作为一种过渡性财政体制，随着经济的发展和各项改革的不断深化，其弊端也越来越明显。
分税制是实行市场经济体制国家普遍推行的一种财政体制。1994年推行的分税制财政体制是我国政府间财政分配关系的重大变革，实践表明本次分税制财政体制的改革是成功的。主要表现在建立了财政收入稳定的增长机制，调整了财政收入增量的分配格局，促进了地方财源建设思路的转变。但也存在一些缺陷，如某些事权划分和支出责任不明晰，收入划分地区间受益状况苦乐不均
，政府问转移支付制度不规范以及省以下分税制财政体制不完善等。
二、现行分税制财政体制的运行分析
(一)分税制财政体制的理论支撑
1、政府间财政关系理论。经济学家从公共品供一变”的办法改变财力分散和宏观失控问题，但由于“左”倾思想泛滥，决策失误，难于奏效。
由于在财政体制上开始转向较为集中的财政管理体制，与新中国成立初期和“一五”时期的集中财政体制有所不同，即集中当中有分散，集中合理，分散适度，该紧的紧，该松的松，因此收到了良好的成效，国民经济逐渐恢复了生机。给的有效性与效率的角度研究分权问题。不过，他们在具体分析路径的选择上各有特点。财政分权理论有蒂布特(c·m·tiebout)的“以足投票”理论、麦圭尔的“动态模型”、施蒂格勒(george stigber)关于最优分权模式的“菜单” (“menu”)、奥茨(wallace e oates)的分权定理、特里希(ricard wtresch)的偏好误识理论以及关于分权的“俱乐部”理论等。
此外，新制度学派的制度创新理论、信息经济学的有限信息和信息不对称理论、博弈均衡理论、有限理性理论、非均衡分析原理和阿罗不可能定理(中央政府不可能根据全体国民的偏好而制定政策，而地方政府却相对容易)等，从不同角度加以分析，均有一定的解释力。
2、中央与地方关系的协调。中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含中央与地方的经济关系、政治关系、法律关系及背后隐藏着的利益关系。其经济关系和利益关系是中央与地方关系的基础和核心，政治关系和法律关系是中央与地方经济关系和利益关系的制度化、法制化。因此，如何妥善处理中央与地方关系是世界各国(尤其是大国)普遍面临的重要课题，也是任何实行层级制管理的国家所面临的一项长期任务。
(1)中央与地方关系的目标。政治学研究和国内外实践表明，构建新型的中央与地方关系的目标是建立一种“中央集权——地方分权有机结合的混合体制”，稳步推进国家与社会分权，并实现政治体系内部权力分配的集分平衡、权能平衡与动态平衡，通过制度创新，发挥“两个积极性”，进而实现中央政府与地方政府利益双赢，并以法律形式使这种权力关系制度化、法制化。我国改革开放以来，在中央政府向省级政府放权的同时，省级政府也有步骤、有计划地向下级政府放权，使下级地方政府从单纯的上级地方政府的人，转化为更多地代表当地利益，变成了相对独立的行为主体。
(2)中央与地方关系的实质。权力总是同利益联系在一起的，政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，为完成政府各自的职能，就应赋予政府一定的财权。中央与地方在权力分配上的矛盾，主要源于自身的权能不对称，故中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系，而财权划分的实质是税权，税权划分自然是处理好中央与地方关系的关键点。 3)集权分权的矛盾与整合。中央与地方关系的表象是中央与地方之间权力的纵向划分，这就不可避免地存在一个集权和分权的矛盾，这是各国行政权力分配过程中普遍面临的难题。中央与地方利益的一致性和差异性是客观并存的，中央政府与地方政府具有不同的效用函数，中央与地方的关系可看作是利益和权力分配过程中的“零和博弈”关系。经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件，分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件，在主观条件和客观条件同时具备的情况下，地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免。因此，必须加强中央政府的政治权威，对地方政府的目标函数加以修订，以保证国家整体经济的协调发展。
3、税权划分的因素与模式。税权是指主权国家有关课税权利的总称，即通常所说的税收管辖权。从广义角度讲，税权包括税收立法权、税收执法权和税收司法权；从狭义角度讲，税权仅指税收执法权。
(1)税权划分的决定因素。税权划分包括纵向划分，即税权在中央与地方国家机构之间的划分，这种划分要遵循“统一领导，分级管理”和充分调动“两个积极性”的原则；横向划分，即税权在国家机构的立法、执法和司法部门之间的划分，这种
划分应遵循“相互独立，相互制约”的原则。
(2)税权划分的基础与模式。国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础，是调整中央与地方关系最基本的制度安排。西方国家中央与地方关系的结构分为单一制和联邦制两种形式，其权限划分为集权制和分权制。结合国家结构和中央与地方的权限划分，其关系大致有联邦分权、单一集权和单一分权三种形式。与此相对应，各国政府间税收收入的划分模式大体分为集中型、适度集中与相对分散型两种税权划分的类型。分散型可以视为一种类型，但实际工作中已没有哪个国家采用这种模式。
(3)我国政府间税权划分模式。我国现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从严格意义上说，中央与地方的关系是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，人民的根本利益是一致的，中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡，因而我国采取了单一税权模式。
(二)中央与地方税权划分的相关分析
回顾新中国成立60的历史，我国中央与地方的经济关系在改革开放前基本处于放权、收权的摸索过程中。中央与地方关系总体上可概括为从计划经济体制下的“命令——服从”关系变化，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”的协商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系。
1、立法上相对扩大了地方的税收立法权限。我国宪法明确规定“省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府可以制定规章，但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了地方各级国家权力机关和各级行政机关在国家政权组织中的地位、职权以及上下级之间的关系。
我国宪法赋予了全国人大及其常委会专属立法权，并具体地列举了专属立法事项。明确了地方性法规的权限，把地方性法规可以规定的事项加以具体化，使中央和地方的立法权限得到了明确、具体的划分，为中央和地方关系的规范化、制度化提供了有力的法律保证。尽管有了上述制度供给，但在税收立法方面，权利仍过于集中。目前相对扩大了省一级政府和省级税务部门的地方税收法规和地方税收部门规章的范围与权限，如对国家财政和税务部门颁布的部门税收规章进一步明确和细化，使之具有可操作性。
2、执法上体制创新、收支拆分与强化征管。主要表现在：
(1)创新财政体制。改革开放以来，中央政府从内部实行强制性制度变迁，开始创新财政体制。中央与地方的财政关系由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”。为配合社会主义市场经济体制的建立，以分税制为核心内容的宏观管理体制改革应运而生，为科学建构中央与地方关系提供了契机与支点，成为改革开放以来财政体制创新的“分水岭”。分税制运行以来尽管还不尽完美，但它毕竟是市场经济条件下比较有效可行的中央与地方的协调机制，这表明我国在财政体制上开始与国际对接。
(2)财政收支拆分。新中国成立以来，我国财政收支的划分大体呈现出“利润国家税收国家收费国家公债国家”的轨迹。经济改革开放初期，中央与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。财政压力的释放通道包含着对公共经济部门的调整，除管理体制因素外，其调整主要包括两个方面：一是通过正式制度变迁，使用“激励解法”来提高“两个比重”，财政体制由利润上缴走向分灶吃饭、财政包干，再到分税制，从“利润国家”走向“税收国家”；二是通过非正式制度变迁，中央政府使用“拆分解法”对政府间公共财政关系进行调整，地方政府成为相对独立的公共物品供给者。分税制并未彻底解决中央事权与财权对称问题，在财政压力的作用下中央政府只好在不下放税权的情况下用公共支
出包袱，导致地方政府动用自身行政权利筹集公共收入，经济后果是国家从“税收国家”走向“收费国家”，引发第二财政(预算外收支)和第三财政(制度外收支)，甚至第四财政(卖地财政)和第五财政(卖国有资源)。此外，为了增加全国性公共品投资，促进区域经济发展，缩小地区间经济差距，中央政府采取举债(如发行国库券)、征集基金的方法筹集公共收入；地方政府也出现变相发债趋势，两者使债务收入占政府收入的比重迅速提高，经济后果是国家从“收费国家”走向“公债国家”(2009年中央政府成功代地方政府发债2000亿元)。
(3)强化征管改革。强化税收征管一直是税务部门的一项基础工作，如分设机构、提高征管法律位阶、明晰征管法律、办税网络化、集约化与现代化(金税工程、金关工程、银税工程等等)，加之政府对税务部门的激励、税务人员从观念的转变(从“执法监督到优化服务”)、阳光办税、纳税成本降低等诸多措施，现代税收征管已日趋走向规范、法治和效率，成为税收连年超收的重要因素之一。实证研究表明，近几年增收总额的1／4强来自强化征管因素。
3、司法上构建“三位一体”税务司法体系。目前，我国基本建立了“税务机关、公安机关和法院”三位一体的符合国情的税务司法体系，如在税务机关设立具有强制执行职能的科室，在公安机关设立税侦室，在法院设有专司涉税案件的经济审判庭，强化了涉税案件的司法监督、侦察与审判。
(三)中央与地方税权划分的症结
1、体制改革不配套。分税分级分管财政体制在设计上忽视了与现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税。
我国政府体制则不同，即设有中央、省、市(州、行署)、县(市)、乡(镇)等5级政府，一级政府享有一级财权，5级政府就要按5级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例较高，地方税体系薄弱，目前分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省(区)延伸至省对市(州、行署)分税；如果再要往下延伸，县(市)、乡(镇)两级政府实际上已无税可分。
2、财权事权不对称。主要表现在：
(1)事权范围界定不清。目前我国只在《宪法》中比较笼统的明确了中央政府的职能与事权，没有明确有关中央与地方各自专有权力以及中央与地方共享权力，尚未制定有关科学划分中央与地方的事权的专门法律，如《中央与地方关系法》。实践上表现为：一方面事权从中央省市县乡向下倾斜，且越往下事权弹性越小。另一方面，财权从乡县市省中央向上层层相对集中。这种现象印证了国家权利结构的特征，即在国家政治——行政的金字塔结构中，越是位于塔顶的，政治性职能越多；越是位于塔基的，政治性职能越少，公益服务性职能越多。
(2)职权标准不够具体。以事务性质的划分标准抓住了事务的本质，但这种划分方式还存在一定的不足和缺陷，它比较抽象、不明确、不具体，加之何为全国性事务、何为地方性事务本身也没有确切的标准，因此在实际操作中仍有许多权限难以得到具体明，确的划定。依据行政管理科学的基本原理，在配备职权时应遵循业务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分。
(3)职权划分模糊多变。我国法律没有明确区分中央和地方政府各自的职责范围。除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版；同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分给出明确规定。这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清，重叠多变，造成中央与地方有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法行使，无权的却要承担责任的“错位”局面。
(4)分税制体制不彻底。中央政府在实行分税制的过程中受到许多特殊利益集团的抵制和反对，使得分税制变型或名存实亡。例如，按照制度设计的理想目标，分税制应该有利于从体制上规范和理顺中央与地方的利益关系，但为尽量减少实施中的阻力，在规范的制度安排中又增加一些属于政策调整范围的非规范化内容，如减免税和税后返还等补充规定。
3、税种划分的缺陷。主要表
现在：
(1)划分标准不够科学。存在按税种、企业、行业、部门、课税对象品目等多种标准，结果导致共享税税种过多，几乎涉及所有主要税种。形式上仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税，实际上企业所得税、个人所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质。上述税种在规模上已占税收总收入的80％，共享税比重过大、涉及税种过多，影响了中央税体系和地方税体系的健全。
(2)划分收入效率较低。具体表现在：一是地方政府为获得税收返还并参与增量分成，不得不寻求上利大税高的产品或投资高税收的项目；二是由于营业税属于地方税源，这在一定程度上诱导地方政府盲目发展第三产业(除商品流通业)，容易引起总体产业结构新的失衡；三是分税制改革的某些缺陷引起各产业结构内部新的比例失衡，如地方为增加来自地方企业的所得税收入，会倾向于发展轻加工业，从而固化甚至加重基础工业与轻加工业已有的结构矛盾等。
(3)地方主体税种缺位。从形式上看，划归地方的税种不少，但大都是税源零星分散、征收难度大的税种，如营业税、城建税等较大宗的税种形式上划为地方税，但铁道、银行总行、保险总公司等部门的相关税种仍需上缴中央，故这些税种实际上具有共享税性质。由于地方税形不成规模，且具有税种多、税基小、成本高、难度大、收入少的特点，很难保证地方政府的基本财力需要，也难以保证地方税体系的正常运转。
4、税权集中与错位。主要表现在：
(1)立法权限过于集中。我国的税权划分过于集中在中央，而忽略分级管理，不仅有违合理划分税收管理权限的国际惯例，而且也不符合我国国情。从而不利于地方因地制宜的调控配置区域性资源，以及地方税收体系的发展和完善；同时也引发了国、地两个税务系统的征管摩擦和矛盾，使中央某些税收立法流于形式，这显然违背了分税制的初衷，个别地方甚至出现国、地税部门合谋，发生混税、混库、征“探头税”等问题，出现“下有对策”式的反抗现象。
(2)征收权限划分错位。属于地方税税种在原则上应由地方征收却交国税局征收，使责任和权力脱节，不仅造成征收范围的错综交叉，操作中矛盾百出，而且可能导致地方收入的流失。此外，由于地方税务部门只是业务上受上级税务部门领导，因而地方政府不均衡地对税务部门的投入，加之地税系统管辖范围广、征管难度大、税额小等因素，导致税收增收积极性下降。
(3)管理权限不够规范。一些税收管理权限没有明确界定，在操作上矛盾较大，集中表现在集贸市场和个体税收上。按分税制规定，集贸市场和个体税收既有中央收入，又有地方收入，但对其税收管理权限没有明确界定，在征收管理中国、地两局相互扯皮、拆台的现象时有发生，加之信息反馈不及时，造成不征、漏征、少征的现象。
(4)缺少职权制衡机制。对中央和地方政府的行为缺乏宪法约束，特别是限制中央滥用职权单方面改变这种“游戏规则”的机制尚未建立。如所得税的分割比例缺乏科学论证。
三、优化现代新型公共财政体制
(一)优化财政体制的基本思路
1、重新划分省级的行政区划。根据经济、政治和社会发展的需要，结合我国地理环境的主要特点，重新划分省级区域，缩小省级区划，增加省级单位，如海南省的成功设置。这既有助于形成强有力的中央一级调控体系，又能使省级充分行使自主权，提高政府效能。此外，对个别省会城市或政治与经济影响巨大、人口众多的大城市，可以考虑从省一级政府管辖中剥离出来，或提升为副省级(如大连市的设置等)，或变成直辖市(如重庆市的设置)。
2、合理划分事权与收支范围。随着市场经济的发展和经济全球化加快，人们需求的多元化，消费观念、结构和质量以及需求档次的提高，越来越多的人已由传统的物质产品消费转向精神产品的需求，加之民主呼声、分权化改革，使现代国家政府职能日益膨胀。一般而言，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配，涉及国家利益、受益范围普遍的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地
。
3、坚持适当下放财权的方向。由多种方式的“分灶吃饭”财政体制转为现行分税制是我国建国以来财政体制改革的巨大进步，是实现社会公平公正目标的重要保证。但因历史上的不公平，导致分税制是造成地方财力不堪重负、违规收取土地出让金(卖地财政、卖资源财政)问题的主导因素之一，而下放财权仍是未来一定时期财政体制的改革方向。
4、突出财政体制改革的重点。新时期财政体制改革的重点是完善部门预算和第三方审计、转移支付制度和省以下财政体制，创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的体制机制，建立阳光财政与民生财政。在具体操作上，应推进财政体制扁平化的系统性改造，主要是扩大推行“乡财县管”和“省管县”的试点范围，对试点城市进行绩效评估。
5、坚持配套改革与整体推进。建立阳光财政是社会公平、效率、正义的必然要求，而改革预算管理是重中之重。预算管理制度改革应将重点放在推进政府收支分类改革上，逐步推进“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，实现由政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型的转变。
6、完善政府投融资体制改革。完善政府投融资体制是拉动经济增长的“引擎”，其体制改革应进一步细化政府投资问责制，使之更具有科学性、合理性与可操作性；政府投资方式的选择应以社会效益最大化、投资成本最小化为首要原则，还要考虑投资项目的性质和投资意图；政府投资项目的融资结构应该根据项目的性质而定，非营利性项目应以拨款为主，尽量降低负债比例；加强政府投资项目实施过程的专业化管理，建立政府投资风险预警与防范机制；建立有益的政府投资效益评价标准指标体系等。
7、继续完善省以下财政体制。当前财政体制改革的重点是如何完善省以下财政体制，其基本思路是推行财政体制的扁平化改革，形成中央、省、市县3级财政体制，实现“一级政府、一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”。继续推进“省直管县”财政体制改革试点，努力改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和村级组织正常运转，增强基层政府提供公共服务的能力，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村。
8、构建支出监督与评价体系。对地方政府支出结构评价，可建立地方政府公共支出占总支出或财力的比重及动态变化、财政供养人员比重增减率、卫生条件改善状况、教育水平改善程度等价值评价指标与实物评价指标。同时，完善政府间相关的工作规制，建立各级地方政府向人大汇报的财务报告制度和预算委员会的联席会议制度，以及加快预算法的修改进程等。
(二)优化财政体制的政策建议
1、实行混合型的分权模式。从国情出发，我国宜采用集中与分散相结合的混合型分权模式。
(1)明确立法与征管权。制定税收权限法、税收征纳程序综合法等基本法规，中央税的立法权和征收权归属中央；共享税立法权归属中央，征收权根据共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；地方税的税收立法权可以根据具体情况采用中央集中式、中央与地方共享式和地方独立式3种方式进行，征收权归属于地方。
(2)防止滥用税收权限。随着现代社会政府管理职能范围的扩大，行政权力日趋强化，拥有一定的准立法权甚至是准司法权，在税权上也是如此。此外，政府机关在行使职权时还有较大的自由裁量权，但政府掌握的公共权力极易被滥用。因此，为预防政府权力包括税权的滥用，应借鉴国外有益经验，建立权力制衡机制。通过立法机关、行政机关和司法机关之间以及上下级政府之间的“以权力制约权力”与政府外部——社会公众(纳税人)的“以权利制约权力”相配合，以防止税权的滥用。
(3)扩大省级税收权限。通过法律确定在不侵蚀中央税基的前提下，地方可对区域性税源开征新的地方税种，但税收立法权的划分只在中央和省、自治区、直辖市之间进行。同时，按照适当集中、合理分权、分级管理的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，促使地方政府因地制宜地挖掘税收潜力
，发挥税收调节作用。
(4)实施税收权均等化。改革开放以来，中央向地方下放税收管理权具有明显的倾斜式特点，形成了经济特区——沿海经济开放区——沿海开放城市——西部地区——东北和蒙东——中部部分城市等不同的梯次，使分权化的改革比较顺利地渡过了试验期，其成效显著。随着市场经济的深入发展，倾斜式分权所潜藏的矛盾和问题越来越突出，效力衰减，负效应加大。为此，解决倾斜式分权与市场经济发展的矛盾，就必须实现地方税收管理权的均等化目标。
2、科学合理划分税种范围。税种的划分应遵循受益、集散、规模和便利原则，其基本思路是：稳定、调节和分配功能强的税种，如企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税宜划归中央；资源配置、受益性质明显的税种，如营业税、城建税应全部划归地方；收入功能强的增值税仍可作为共享税，共享的比例随中央和地方税收余缺的状况和经济情况的变化而调整，在此基础上再进行税制改革和优化。
应将商业流通环节的增值税及全部城市维护建设税划归地方固定收入。省级地方政府的主体税收应是营业税或增值税的分成部分；市级政府主要以城建税和财产税类相配合；县级地方政府的主体税收应以改革后及不断发展的财产税类，如土地税、房产税、车船税、契税、遗产税和赠与税等为主，辅之以其他税种。各级地方政府财政收支不足部分，应通过规范的政府间财政转移支付制度进行平衡，即政府税收的再分配。
3、完善财政转移支付制度。根据各国财政转移支付的共性和我国现行转移支付制度实施以来的问题，应对现行的财政转移支付制度做进一步的改进与完善。总体上应归并和简化转移支付项目，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，注重跟踪问效，推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。主要包括灵活运用、适当简化转移支付，改进计算技术方法、专项拨款办法以及加大转移支付力度等。
4、建立健全税收法律体系。建立健全税收法律体系是一项系统工程，其内容应包括制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容；制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。随着全社会法律意识的增强，以法治税环境的改善，再进一步考虑制定税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务违章处罚法、税务法、税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等，以进一步规范行政机关税务执法行为，司法机关税务司法行为，切实保护纳税人及其他税务当事人合法权益。
此外，从我国的实际情况来看，可考虑在全国人大常委会和全国政协常委会中设立税收委员会，讨论、审议和通过所有涉及税收及其管理方面的重大决策和法律规定。税收委员会的成员包括自中央部委和各省、自治区、直辖市的代表，同时可考虑设立以专家学者为主的顾问小组或政策办公室，进行科学论证等具体工作。
参考文献：
[1] 郭代模，杨舜娥，中国财政体制改革30年的进程、经验与展望[j]，经济研究参考，2008(50)
[2]马海涛，肖鹏，中国财政体制改革30年经验回顾与展望[j]，中央财经大学学报，2008(2)
【关键词】财政支出 税收 长期 经济增长
一、财政支出与税收现状
随着我国经济体制改革，我国的财政制度与税收制度也在不断调整，在国民经济快速增长下，我国财政总收支呈现高速的增长状况，尽管我国财政呈现增长趋势，但这种持续增长尽是翘尾因素下的表象，其财政状况并不乐观，与往年财政收入相比，其增长率是有所下降的。从实施分税制之后，我国的税收收入不断上涨，如我国在2012年税收的总收入为10万亿元以上，同比增长率为12.1%，增长速度略有回落，从季度上来看，税收呈现前高后低与逐步回落的趋势，并在第四季度有所回升，出现经济增速回落，主要是由于经济增长步伐放缓，减税政策与企业效益增长下滑所致。在经济体制下，我国税收制度不断完善，社会经济发展较快，其宏观税负的水平也得到了很大提高，有效促进了我国经济的增长速度，但从我国长期的济增长来看，财政支出、税收与经济增长方面还存在一定不协调性，需要通过模型建立，对我国的财政支出、税收与经济增长关系进行协整分析，以有效调控我国的宏观经济发展方向，促进经济的长期持续发展。
二、财政支出、税收和长期经济增长的关系
（1）合理选择数据与变量。为有效分析我国财政支出、税收及经济增长间的关系，可选择仅20年的GDP、税收收入与财政支出数据，运用对数化处理方式，将异方差及波动大的数据进行剔除，其数据全部来自我国的统计年鉴，在经济生活当中，时间序列是个随机游走过程，为防止虚假回归，要对时间序列当中的数据进行根检验，并依据AIC准则试试自动判断，税收、财政支出及GDP的统计值，要比显著水平临界值更为明显，可说明税收、财政支出与GDP为非平稳的序列，通过阶差后，税收序列在10%水平下是平稳的，而财政支出与GDP分别在1%水平下才是平稳的，在税收、财政支出与GDP间存在协整关系，运用协整模型对其关系进行分析，协整模型当中，恰当外生变量的引进，对其结果具有显著影响，外生变量选择的时候，要注意与经济实际及经济学原理的相符性。随着我国分税制改革，税收由下降向平稳上升转变，其趋势线也发生了显著变化，运用协整模型与VAR模型时，可适当加入虚拟变量，并对模型最优滞后阶数进行确定，一般先选择最大的滞后阶数3，再由三阶降到一阶，通过协整检验，对没有约束的VAR模型给予协整约束，通过选择VAR模型的最优滞后阶数是2，而协整检验之后的VAR模型所确定滞后期是1，协整检验结果表明，当位于5%水平后，变量间会有协整关系，这也说明时间序列GDP、财政支出与税收间具有强大的长期稳定关系。
（2）财政支出、税收及经济增长关系分析。运用协整检验的结果得知，我国的税收、财政支出与经济增长间含有长期稳定关系，财政支出及税收均会引发经济增长率的改变，但经济增长率发生变化，并不一定会引发财政支出及收税变化，处于滞后阶数1期时，政府的财政支出及税收增长，会促进我国经济的增长，长期来看，财政支出、税收及经济增长间呈现出正相关，运用VAR模型分析，我国的税收变化，受财政支出与经济增长影响并不是很显著，其中，财政支出与税收收入间的系数是负的，且负数绝对值比较大，表明模型长期的均衡关系是可靠的。由于我国税收方面各因素变动比较大，因原来计划体制原因，税收计划中的基数法造成了税收及经济关系的割裂，税制改革之后，经济税源得到改变，我国对税率也作出很大调整，对税收收入造成了较大影响，在我国税收中，时常存在骗税与偷税等状况，致使税收收入出现大量流失状况，加强税收征管可有效影响税收的收入。政府投资项目方面，大多是基础性的设施建设，周期长，大量建筑设施投资，在短时间里，有些地区的财政支出，就会表现出财政支出在税收上的低依赖性，而是非税收的收入对其经济增长与财政收支平衡发挥了巨大作用，这容易形成宏观税负问题，要实现长期的经济增长，需要对税收与财政支出进行平衡，让三者间相互作用，以促进经济发展。
三、加强经济长期持续发展的建议
随着我国市场经济不断完善，财政支出与税收制度不断得到改善，从长期来看，我国经济任务的关键在于加强经济增长质量的提高，在国内生产总值GDP中，合理调整第一二三产业比例，把我国第一产业中的农业，应由传统农业转变为现代农业，并加强第三产业比重，对高新技术产业进行有选择发展，响应党的十精神号召，加强传统产业改造，培育具有竞争力的高附加龙头企业，以提高我国经济的增长质量，让税收和经济实现同步增长。对非税收收入进行规范，减少非税收的收入，加强经济的宏观调控，对财政收入进行优化，加强税收的征管制，完善相关的纳税申报机制，运用现代信息技术，加强税收的网络信息建设，以完善税源的监控制度，做好纳税及税源监督检查，降低税收资金的流失。尤其是全球经济衰退时期，我国经济增长已出现回落，为确保我国经济良好持续增长，对经济的下行区间，可选择加大政策支出及减少税负的策略，虽然财政支出具有其自主性，因财政体系具有持续性，可对财政支出加大及税负减少方法进行优化组合，以实现我国经济良好的持续增长。
随着经济体制深入改革，我国的财政及税收制度也在不断调整完善，通过VAR模型分析，税收、财政支出及长期的经济增长间具有稳定的均衡关系，在短期里，经济增长对税收及财政支出影响不显著，而税收及财政支出受经济增长影响较大，特别是从长期来看，加强税收、财政及经济方式的改善，可有效提高我国经济的运行质量。
参考文献：
摘要：中央与地方的财政关系不仅关系经济正常运行，而且直接影响到政局是否稳定，因此，中央与地方之间的财政关系，一直是经济学界十分关注的课题。通过对建国后财政管理体制演变过程的综述。分析了我国中央与地方财政关系的变化趋势。
关键词：中央；地方；财政关系；集权；分权
一、中央与地方财政关系在我国的实践
自新中国成立以来，我国中央与地方的财政体制改革一直走在各项改革的前沿。中央与地方的财政关系可以分为三个阶段：
(一)第一阶段：1950～1978年
从建国伊始到1978年改革开放之前，我国大体上实行过两种类型的财政体制。一种是真正高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法。另一种是划分财政收支，适当下放财权的分级财政管理体制。在这段时期内，中央与地方关系的演变大体上画出了一条“两上两下”的轨迹：50年代初，中国建立的是高度集权的统收统支模式；1958年进行了第一次分权试验，但却以失败告终。随之而来的三年调整时期又重新强调集权，原本已下放到地方的权利被逐渐收回；1971～1973年是第二次财政分权的尝试。推行了“财政收支包干”体制；到1974～1975年，为了稳定中央财政，又试图重新收权，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。由此我们看到，虽然这段时期内财权有放有收，但总的趋势是朝着分权的方向变化。可以说，这一时期，我国对财政分权改革的探索已经迈出了第一步。
(二)第二阶段：1978～1994年
20世纪80年代以来，中央与地方的财政关系发生了重大的变化，在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”。具体来说，从改革开放到分税制实行之前，我国的中央与地方关系共发生过三次重大的变化。即1980～1984年的“划分收支、分级包干”体制；1985～1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”；1989～1993年的“收人递增包干”体制。这三次财政管理体制改革的共同点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以，一般在理论界被统称为分级包干体制，或称为“分灶吃饭”体制。
与集中的财政体制相比，财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，大大调动地方政府理财的积极性，很大程度上促进了地方经济的发展，确实比原有的体制有很大进步，但在执行过程中，其弊端也是明显的。第一，伴随财政资源所有权的部分转移，产生了免费搭车问题。通过减少向中央政府的上缴，地方政府可以获得更快的经济增长。尽管法律并未赋予地方政府改变税率和税基的权利，但因为中央政府缺少严格的税收法律和由中央控制的税收管理体制，地方政府事实上控制着实际税率和税基。第二，助长地方政府肓目投资和重复建设。财政包干强化了地方的本位利益机制，促使地方不顾国家产业政策和市场的需求变化，把大量资金投向价高利大的烟厂、酒厂、纺织厂、家用电器厂等加工工业，导致了地区间产业结构趋同．造成不必要的重复生产和重复建设，恶化了资源配置，降低了经济效率。第三，加剧了地区封锁和经济割据。有些地区以实现本地财政利益为准则．对市场和商品流通进行不合理干预，或者是人为地阻碍本地资源向外地流动，或者是堵截外地产品进入本地市场，不利于全国统一市场的形成。
(三)第三阶段：1994年至今分税制模式
1分税制主要内容
(1)中央与地方的支出划分。在支出划分方面，中央财政主要承担着国家安全、外交和中央国家机关运转所需要经费，协调地区经济发展，实施宏观调控所必需的开支以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需要的支出以及本地区经济、事业发展所需要的支出。
(2)中央与地方的收人划分。在收入划分方面，依照事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入；将与经济发展密切相关的主要税种划为中央与地方共享税。
(3)中央财政对地方的税收返还。在分税制改革的初期，为了保持地方的既得利益逐步过渡到规范化的财政体制，还实行了税收返还制度。中央财政对地方税收返还的数额以1993年为基数年核定。按照1993年中央从地方净上划的收人数额(即消费税加75％的增值税减中央下划收入)，1993年全额返还给地方，以保证地方原有既得利益，并以此作为以后中央对地方的税收返还基数。1994年之后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还的数额。
2实行分税制取得的成效
(1)促进财政收入高速增长，充分调动了中央与地方“两个积极性”。1994～2003年，我国财政收入年均增长17.4％，其中，中央收入增长16.1％．地方收入增长19.3％，实现了中央与地方的“双赢”。我国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的财政投入大幅度增加，有效地保障了各项重大经济体制改革的顺利进行。
(2)增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济和社会持续快速健康协调发展，保证了国家的长治久安。分税制改革前，中央财政收入很大程度上依赖地方上缴，改革后这种状况发生了根本变化。2003年，中央财政收入占全国财政收入的比重为54.6％，比1993年的39％提高了15.6个百分点。中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。
3我国实行分税制中出现的问题
(1)中央与地方事权划分不清，这是分税制问题中最主要的。多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制后，在财权越来越集中的同时，政府的基本事权却在下移，地方政府承担了许多本应由上级政府承担的职能，地方财政支出的总量不断上升。表现：一是本应由中央政府承担的收入再分配功能，转嫁给了地方政府。从国家财政对缩小地区差距的作用来看，2005年中央财政支援不发达地区的支出只占3.41％，地方财政则占到96.59％。中央政府对地区差距的宏观调控能力较弱，从具有很强收入再分配性质的抚恤和社会救济支出、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费来看，中央财政支出所占的比重分别为0.75％，13.02％和8.49％，地方政府承担了主要部分，分别为99.25％，86.98％。91.51％。而根据公共经济学的基本理论和国际惯例，具有再分配性质的社会保障和社会救济的支出几乎都应由中央政府提供。二是基层政府的支出责任尤其沉重。我国近70％的公共支出发生在省和省以下，其中，55％以上的支出发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级担负着沉重的支出负担。
(2)收入划分不规范。现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重。此外．中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权却在中央，这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。
(3)转移支付制度不完善。规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区的均等化，缩小地区间的差距。到了2006年，我国人均财政收入最大值地区(上海8683.60元)是最小值地区(518.17元)的16.76倍，人均财政支出最大值地区(上海9892.93元)是最小值地区(安徽1538.84元)的6.43倍。由于我国目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，这使得转移支付不仅没有实现地区收入均等化的目标．反而加大了地区间的收入差距。另外，均等化转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。
二、完善分税制的对策建议
1转变政府职能，在此基础上，明晰各级政府的事权与财权。政府间事权和支出责任的合理有效划分是规范政府间财政关系、完善分税制的基础。事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致，政府履行职能才有物质保证。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后，根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出与财权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。按照上述总体原则，省以下各级政府的支出责任也要进行合理划分。
2完善税制，合理划分收入。在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。在完善现行税制的基础上重新合理划分收入，与此同时，还要稳妥推进税费改革，规范税费关系，把税收作为政府收入的主要来源；实现政府收入机制的规范化；依靠培植税源，加强征管，提高征收效率，实现收入的稳定增加。这样，中央和地方都将有较为稳定的财政收入来源来保证其履行职能的需要。
3完善转移支付制度，推进各地区协调发展。(1)统一转移支付标准，以“因素法”代替“基数法”。并以此作为确定转移支付数额的尺度，减少自由裁量的转移支付，增加公式基础分配的转移支付，并加大中央对地方转移支付的规模和力度。(2)缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。同时，应大幅度削减专项转移支付的配套要求，对于贫困地区。其资金配套率应低于其他地区。
关键词：税收宪政；制度；契约；税权；财政民主
一、税收与宪政的联动
宪政是人类政治文明的标志，从静态意义上，宪政是一整套制度安排。其基本要素是民主、法治、****。从动态意义上，宪政是一种运行过程，通过对权力的配置和运行来保障国民的权利和自由。从根本上说，宪政的目标不在于对国家权力的分配与制约，而是通过对权力的分配与制约，实现维护和发展人的权利和自由这一核心价值与最终目标。
从税收与国家的内在联系看，首先，从一般意义上说，税收对现代国家起到支撑性的作用。在封建时代，国家社会职能并不发达，当时财政支出范围相对狭窄，且国家拥有相当一部分官产作为其财政收入的来源，税收的意义并不凸显。而在现代国家，国家是无产者，其履行公共职能所需要的财政收入主要依赖税收，于是国家就成为租税国家。在租税国家，国家经由税收权力的行使，将公民的部分财产权转换成公法上的财政收入，税收是国家存在的物质基础，是现代经济在国家形式上的概括。通过税收，国家才得以正常运转。其次，税收是现代国家履行公共经济职能的重要手段，国家对市场经济运行干预调控很大程度是通过财政政策实现的，而税收则是最为常用而有效的财政政策工具，可以对产业结构、消费取向等进行有效的引导。再次，税收是国家调节社会分配的有效手段。国家通过税收直接参与社会财富的分配，并通过财政转移支付、社会福利等税收政策来实现社会公平，从而使国家成为社会财富分配关系中最有影响力的主体。税收与国家的内在联系决定了税收与宪法之间存在着紧密联系，它必然成为作为现代国家合法性基础的宪法所规范的重要领域，这也使得宪法成为了国家税权合法性直接来源。
从税收与宪政的历史联系看，西方宪政历史表明，正是由于税收与国家有着极其紧密的内在联系，对社会公众的切身利益有着直接的重大影响，使之成为利益斗争的矛盾焦点，无论是实质上还是形式上都在人类社会由****政治向宪法政治的历史性变革中起到了基础性的推动作用。英国资产阶级革命的爆发，与查理一世为了筹备军费，增加税收而召开的“三级会议”紧密相连；而法国大革命爆发的直接诱因，同样是1789年5月路易十六由于财政困难意欲增加税收而召开的“三级会议”。之后从英国的“国民同意”到美国的“无代议士不纳税”，到法国制定的《****宣言》，再到当今大多数国家宪法中确立的税收法定原则，都表明宪政精神向税收领域的渗透，税收问题的规定是国家宪政演进的极为重要一环，可以说，是税收问题开启了宪政的进程。近代宪政运动在确立民主与法治成果的同时，也解决了税收“取之于民，用之于民”的正义性问题，为税收的正当性和合法性提供了逻辑实证，从而促进税收法律制度的完善和国民纳税意识从自发抗税到自觉纳税的更新，从实体和程序上构建了国家与人民在税收关系中的和谐互动关系。由此可见，税收与宪政运动的历史契合是税收宪政得以实施的历史基础。
从权力与权利的联系看，税收与宪政的逻辑关系表明了国家公共权力与个****利之间这一最基本关系。税收是国家一切公共权力运行的物质基础，因此，从经济基础的视角可以推导出一切公共权力来源于税收并从属于税收的结论，税收的合法性在国家权力及其运行中的合法性同样具有基础决定地位，这就为现代国家宪法政治提供了理性说明的宪政理论。国家权力与公民权利在一定程度上存在着反比关系，国家权力的扩大意味着公民权利的让渡，在经济领域这一关系表现为私人财产权与国家财政权对立，国家财政权是国家最基本的权力，如同私人财产权是个人最基本权利一样，两者均应受到保障。然而国家财政收入有赖于个人财产的转移，即使个人的财产权利受到减少。现代国家系租税国家，出于对自己利益的需求，作为理性经济人的政府必然运用其手中权力谋取收入最大化，使税收权力呈现出不断扩张的趋势。特别是在20世纪50年代后，由于社会福利国家的兴起，税收不仅仅是维持国家权力运作的基础保障，也是国家干预经济和进行再分配的手段，税收对市场经济及纳税人的影响也变得更为广泛和深入。在这种情况下，如果没有一个有效的机制对国家税权加以控制，具有强制实行力的国家权力将会使国家税权异化为公权力侵害纳税人财产权的工具。公民个****利是国家权力源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，换句话说，国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的
相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。依照此逻辑，在税收法律关系中，国家税权的配置和行使必须体现纳税****利本位的宪政精神。有鉴于此，唯有将国家税权纳入到宪法的有效控制下，在经济层面将对国家税权的制约与对私人财产权的保护并列为宪法的重心，才能在国家公共权力与个****利间达成有效的平衡。
由此可见，税收与宪政是紧密相连的，税收问题本身包含了许多宪政因素，纳税****利的保障则是税收宪政制度的核心价值和追求。按照日本学者北野弘久的说法，租税国家的宪法政治基础可以归结为如何征税，以及如何对征收的税款加以使用。宪政制度在税收领域中的衍生产生了税收宪政，所谓税收宪政，就是以宪法来控制和限制国家税收权力，保障人民财产和自由权利，实现税收正义的一种社会治理机制。
二、制度供给与税权约束
近代西方宪政制度的发展史是一部有关限制和规范国家税权的历史，这是一个制度演进和创新的过程，反映了作为制度供给者的国家与作为制度需求者的纳税人之间在宪政供求博弈中的互动。在****国家中，国家拥有较多的产业，这些产业成为财政收入的来源。而当时财政支出范围相对狭窄，政府的财政主要依赖其自身的财产收入，这样的政府无需征得被统治者的同意便可随意使用其财富，人民无权影响其公共财政。而随着战争等原因，仅凭国家财产的收入不足以支撑国家权力的运作，政府只有靠大量征税获得收入，此种征税并不是依靠政府的财产收人，而是建立在纳税人的基础上，由此延伸出的问题就是，税收直接减少了纳税人的财产，征税权如果无限扩张不加以限制，必将会严重损害纳税人的财产，从而会遭到纳税人的强烈反抗。随着税收越来越多地成为政府财政收入的支撑，纳税人财产遭受任意侵犯的可能性也不断增大，纳税人出于对自身利益的关注，对控制政府征税权
力的愿望也越来越强。正是纳税人控制政府征税权力的愿望，引发了对近代宪政制度的需求。正如达尔所指出，“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”通过税收革命形成了“国民同意”、“无代议士不纳税”等控权原则，产生了纳税人代表审议政府的征税权力和开支等相应的权力和制度，这种经由立法控制而达到限制政府税权的机制，孳生了近代西方宪政制度，国家税权因而受到人民控制，这标志着****国家向宪政国家迈了一大步。
税收宪政制度的供给主要来自于政府稳定地取得财政收入的愿望。西方国家在税收宪政主义制度化的实践尝试中，发现了税收宪政制度化的潜在可观的利润，政府出于自身利益的需要，愿意使其征税权力受到纳税人的限制。此种妥协的动机主要来自于其对财政收益的渴求。因为税收的相对稳定性和持续性远远优于掠夺性和随机性所得到的财政收益。这就诱导着统治者为获取稳定的税收而愿意让其征税权力受纳税人的监管和限制，通过保障纳税人的财产和收益及其稳定，来获得较为稳定的税收收入。长期来看，宪政制度远比****制度更为稳定和可预见，个人的权利更能得到有效的保障，从而促进了社会经济的发展，也使得在宪政制度下政府更能持续性和稳定性的获取税收收入。当然，这种愿意接受限制也不是理所当然的，只有社会中政治主导力量倾向于纳税人时，在权衡利益后政府才会作出适度让步，税收宪政制度的杼性也才体现在国家税收关系中，那就是政府的税收权力得以限制，接受纳税人的监督，承认和保障私人财产权，税收宪政制度从而得以进一步形成。诸如通过代议制，纳税人拥有了一种控制和监督政府征税活动的权力，使税权得以约束，从而代替不受约束的对私人财产和收益进行的掠夺。这样，整个社会政治制度就渐渐地演变成为政府公权力受到约束，人民基本权利得到保障的宪政制度。
总体而言，正是由于纳税人制度需求和政府的制度供求因种种社会经济因素的综合作用才产生了西方的税收宪政。当然，制度的变迁并非仅基于人性的因素就可以自然演进的。综观西方宪政历史，革命发挥了重大的作用，即是说，制度的变迁还要取决于是否有足够推动制度变迁社会基础。根据有关社会学和政治学理论，市民社会形成是能够独立的足以与国家政治权力抗衡的社会基础，因此，市民社会是极其关键的推动制度变迁的社会力量。有学者认为，实现宪政制度是偶然的，政治上有足够挑战君主权力、有效制约君主政权的社会中间阶层力量才是关键。宪政制度建立以后，仍然存在着保障宪政的问题，即确保政府征税的权力能够受到纳税人的约束而不被政府滥用。
三、社会契约与税收民主
税收宪政的契约理论涉及税收本质的探究。简约地说，税收的本质是国家与国民之间的契约安排。税收宪政是对传统税收理论的否定，其核心就是在税收领域体现主权在民思想，合理定位政府和纳税人关系。国家与国民之间契约的体现就是宪法，宪政的实施正是
纳税人与国家之间基于契约平等的体现。社会契约思想是西方宪政的最重要的思想渊源，西方宪政基本上就是在社会契约学说中找到制度设计的理论，宪政正是社会契约思想付诸实践的一种理想的政治体制。首先，宪法作为人民总契约形式的最高法，宣布国家的一切权力属于公民，政府的权力来源于公民的授权与委托。其次，宪法为政府权力运行规定了道德基础，即权力的运行是为了促进公民的权利与公共利益。最后，宪法规定了行政权力运行的界限，这个界限就是公民的权利。宪法是关于国家权力与公民权利如何配置、如何相互制衡的契约，体现的是人民主权思想。路易斯-亨金就曾这样对宪法作出定义：“宪法是人民为了建立新政府而达成的契约，也是人民与即将成立的政府(即作为统治机关的国家)间所达成的契约。人民根据所规定的形式同意接受统治，并且受制于该宪法所规定的条款；政府保证尊重那些规定”，从某种意义上讲，公民以契约形式来确定与政府的权利与义务关系，税收是社会契约得以存在和运转的不可缺少的纽带，也是宪政得以存在和运转的不可缺少的纽带。税收的缴纳正是以政府提供公共产品为目标并且建立在纳税人同意的基础之上的。依据社会契约理论，国家征税的基础是以人民同意为前提条件，这也是征税的合法性所在，“未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民财产征税。”人民同意的制度是议会政治。在以代议民主制为标志的宪政框架中，宪政原则就体现在国民、代议机关对政府征税权力的控制。建立在社会契约思想基础之上的宪法逻辑是国家权力与人民权利依据契约进行的交易，而这种契约的缔结是以人民的权利为本位，缔结的过程要求对人民的私权与国家的公权力以平等对待，正如洛克激情地写道：“同一个不能主宰自己生命的人怎能订立什么契约呢?他能履行什么条件呢?如果他一旦被许可主宰自己的生命，他的主人的****的、专断的权力也就不再存在。凡能主宰自己和自己生命的人也享有设法保护生命的权利；所以，一经订立契约，奴役就立刻终止。”
社会契约在税收领域体现出的契约精神，决定了国家与纳税人之间的关系具有平等性，平等性也是实现税收正义的基础，没有平等就没有自由和权利的保障。这种平等的契约精神要求抛弃税收法律关系是税收行政关系的简单描述，以及认为纳税人与国家之间由于社会地位与法律地位的区别而处于非对等地位的错误观念，树立起纳税人并非是单纯义务主体的契约观念，通过作为平等主体共同契约的宪法来构建体现契约精神的税收宪政法律关系，以协调国民的私权与国家公权力的平衡并最终促进国民私权的发展。
四、公共产品与税收属性
自美国着名经济学家保罗-萨缪尔森提出公共产品概念以来，用公共产品理论来解释税收存在的必要性就成为一种重要税权分析理论。萨缪尔森的定义是，所谓纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个消费这样的物品，不会导致别人对该产品消费的减少。公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特点。这些特点决定了作为个体的私人是没有能力提供的，只能由国家提供，提供公共产品成为国家得以存在的使命和原因之一。而国家为完成这一任务需要庞大的资金，特别是随着民主的进一步发展和市场失灵现象的加剧，国家与纳税人之间的关系更趋市场化和对价化。国家为纠正外溢性、克服自然垄断、规范管理市场、公平社会分配和稳定宏观经济等所提供的服务，就其本身来说也是政府的公共服务。公共服务的职能越强，公共产品提供的范围越广，国家需要的资金也就越大，由于国家本身是非赢利，本身不直接创造物质财富，只有通过税收的手段来筹集提供公共产品所必需的资金，这就成为税收的重要机能。对此，哈耶克曾说过：“我们认为，在发达社会中，政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务”。这样一来，纳税人的纳税与政府提供的公共产品和服务是一种对待给付，也就是说，国家向社会和国民提供的公共产品是建立在税收关系的基础上。
公共产品理论推进了以税收为根基的民主认识，以维克塞尔、格伦采尔以及林达尔为代表的“新利益说”学派即认为，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，个人纳税就像为满足私人欲望而购物所支付的价款一样，税收不过是人们享受国家提供的公共物品而支付的价格费用。“税无非就是为满足这种公共需求的资金”。“主权者向人民征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷”。税收的价格属性的揭示，使得税收征纳双方存在着根本上的契约平等关系成为必然的逻辑结论。国民为了享用公共产品而向政府缴纳税收，政府收取税收为国民提供公共产品。对国民而言，税收意味着牺牲自己部分财产给国家，但获得的是公共产品的享用及其相应的权利，如国家税权的监督和税款使用权。而对国家而言，税收意味着一种财产权的获得，国家凭借政治权力参与财产的分配，但同时也承担
了随之而来的义务，即必须为国民提供相应的公共产品。作为税收契约的法律制定，是国民同意且支付的公共产品的价格的确定，是国家税权的获得和承认。在税收契约中，纳税人要求的对待给付是政府提供的公共产品。纳税人有权决定税收的取得与支出，即有权决定公共产品提供的品种与数量。而政府作为公共产品的提供者，在征收和使用税收收入上也必须考虑国民的利益。
五、财政民主与税收监督
宪法有较强的稳定性和长期的约束力，公共选择学派的杰出代表布坎南和塔洛克认为，宪法是一系列规则，嗣后的行动都在这一系列的规则范围内进行。宪法条款的作用在于为政府的征税权和支出权划出界限，这种界限是通过对税收权力机关包括立法机关的约束来确定的，如此才能有效保护私人产权，提高公共产品的供给效率。布坎南指出：“我们对决策过程的分析揭示出，有些规则会允许群体中的一些成员利用其结构而获得有差异的好处。然而，恰恰是对于国家可以被运用于这样的目的的认识，促使理性的个人对政治的运用施加宪法性的限制。如果不是由于对各种政治过程都有可能被用于剥削目的的理由和充分担忧，那么各种宪法制约就没有多少意义，且其效用还会更少。”为此，应实行公共财政制度的宪法约束。这种对公共财政制度的宪法约束包括两个步骤：首先是确定一个宪法规则，这个规则必须反映和表达全体公民的价值观，从而使他们信奉的规则规定的各项条款，在某种意义上可能被看做是神圣不可侵犯的。这个规则对政治家和政府官员是高高在上的，能够在税收水平下降的情况下，遏制对已经增长起来的公共支出的持续需求。其次是重新确立财政帐户，通过有效地控制公共开支，实现财政收支的基本平衡。
一、全面推进非税收入收缴管理改革
（一）地方各级财政部门要全面推进非税收入收缴管理改革，力争2010年底前，地方各级执收单位全部实施改革；经清理整顿后继续保留的收费、基金，罚没收入，国有资本经营收益，国有资源（资产）有偿使用收入，公益金等非税收入要全部纳入改革范围。暂时不具备条件的地方，也要在2012年底前将改革推进到所有执收单位和所有非税收入项目。
（二）省级财政部门要在做好省本级非税收入收缴管理改革工作的同时，加强对地（市）、县（区）改革的指导，推动省级以下财政部门按照中央和本省改革规范化要求有序推进改革。
二、规范和完善非税收入收缴方式
（三）地方各级财政部门要建立统一的非税收入收缴管理体系，实施非税收入收缴管理改革后，所有非税收入收缴都要在统一的收缴管理体系中运行，其中的收缴方式包括三种：通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入；通过就地缴库方式收缴非税收入；通过财政与其他部门的横向联网系统收缴非税收入。三种收缴方式分别适用于不同类型和不同管理要求的非税收入收缴，应按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求逐步完善。
（四）地方各级财政部门要完善通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入的方式，并将其作为非税收入收缴的主要方式，不断优化收缴流程，更好地满足缴款人和执收单位的需求。
（五）地方各级财政部门对涉及多级政府间分成且通过非税收入收缴管理信息系统实施难度较大的非税收入可通过就地缴库方式收缴。对偶尔发生、没有明确规定执收单位、执收单位对信息反馈要求不高的非税收入，也可通过就地缴库方式收缴。
（六）由税务机关征收或的非税收入，可通过财税库银横向联网系统收缴。研究将适合横向联网系统收缴的非税收入通过横向联网系统办理，实现收入收缴信息在财政部门与执收单位之间共享。
（七）各级财政部门要按照非税收入收缴管理改革要求，建立统一的收缴信息反馈机制，确保财政部门、主管部门及执收单位及时掌握收缴信息。
三、健全非税收入收缴管理制度
（八）省级财政部门要按照非税收入收缴管理的总体要求，结合本省实际，完善非税收入收缴管理制度，健全全省统一的非税收入收缴管理制度。
（九）省级财政部门要完善政府间分成的非税收入收缴制度。对应上缴中央财政的分成收入，通过财政之间上缴的，要按规范的要求进一步优化流程；通过执收单位之间上缴的，要加强规范化管理，条件成熟时应转为通过财政之间上缴；采用就地缴库方式上缴的，应研究改进信息反馈方式和反馈内容。省级财政部门要重视并研究规范省级与市、县级分成收入的上缴、下拨方式，保证按照规范、统一的渠道解缴。
四、规范非税收入收缴账户管理
（十）地方各级财政部门选择非税收入收缴银行原则上实行招投标制度，应参照《中央财政国库集中收付银行招投标管理暂行办法》，按照公平、公正、科学、择优的原则，做好银行选择工作。
（十一）地方各级财政部门要按照《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》有关规定，将各类财政资金专户统一归口到同级财政国库部门管理。各级财政部门管理的预算外资金财政专户或非税收入财政专户应尽量归并，原则上在同一家商业银行只开设一个财政专户。
（十二）地方各级财政部门设立的非税收入归集性账户尚未归口财政国库部门统一管理的，要创造条件逐步统一归口管理。确有必要新设立非税收入归集性账户的，原则上归口财政国库部门管理。
五、完善非税收入收缴管理系统建设
（十三）省级财政部门要按照深化非税收入收缴管理改革的要求，进一步完善非税收入收缴管理信息系统，提升系统管理功能和收缴效率，并加强系统安全管理，切实保证非税收入及时、准确、安全收缴。
（十四）省级财政部门要根据《财政部关于印发财政业务基础数据规范及维护管理办法的通知》的有关规定，做好非税收入收缴业务数据口径及编码规范工作，要按照中央财政统一要求和《财政业务基础数据规范》内容对现行系统进行改造，实现省级财政与中央财政以及省以下各级财政部门间的信息共享和及时传输。
（十五）省级财政部门要结合本地非税收入收缴管理改革和系统建设实际情况，充分利用现代信息网络技术和银行先进支付结算工具，研究建立以电子信息为基础的非税收入收缴管理信息系统，支持POS机刷卡缴款、网上银行缴款等新型缴款方式。
六、加强非税收入收缴执行情况分析
（十六）省级财政部门要研究建立全省非税收入收缴执行分析制度，全面、准确、及时地反映本省非税收入规模、结构和收缴情况，科学分析影响收入实现的因素。
（十七）省级财政部门要按照财政部规定的非税收入收缴执行分析报表格式、口径和时间要求，及时报送本省非税收入收缴执行分析情况。
七、强化非税收入收缴监管
（十八）地方各级财政部门要加强《非税收入一般缴款书》管理，建立和完善《非税收入一般缴款书》审验、核销机制，实现系统自动核销电子票据和人工核销纸质票据的有机结合，切实发挥《非税收入一般缴款书》“以票控收”的作用。
（十九）地方各级财政部门要建立非税收入收缴银行综合考评制度，并切实抓好落实，促进银行更好地履行委托协议，不断提高业务水平和服务质量。
（一）地方税收体系的内涵
早在2000年，时任财政部税政司司长的解学智司长，在其《公共收入》[1]一书中明确指出，地方税收体系是在财政管理理论的指导下，由层次分明多样的地方税种、税权明晰、税制合理以及征管独立等方面构成的有机体系。主要研究地方税收的立法权、政策解释权、征管权以及税制结构的设计权等内容，所以税权划分是地方税收体系的核心内容。发达国家之所以没有出现我国地方税收体系在税收规模、结构等方面的问题，原因就在于联邦政府与地方政府之间的事权、财权以及税权的法制化划分是地方税收体系完善的根本前提和保障。各国赋予地方政府相应的税权已成为世界性趋势。
（二）财政联邦制的内涵
财政联邦制又称作财政联邦主义（FiscalFederalism)，其核心内容是处理中央与地方的财政分权关系问题，作为优化财政关系的一种规范性制度。实际上，财政联邦制与联邦制政体并没有必然的相关关系，而是借用在政治学当中联邦制政体的分权含义，而纳入到经济学当中的与财政分权相关的概念。这种财政领域的分权化趋势其实主要得益于欧洲联盟的建立以及对中央政府合法地位的质疑。美国伯克利加州大学经济系教授Y.Qian[2]，将财政联邦制的基本特征提炼为以及下几点：第一，政府内部存在层级体系；第二，政府间存在权力划分，各级政府在权力范围内充分享有独立的自；第三，地方自制度化，对中央政府形成权力制约并且使政府承诺具有可信的持续性；第四，地方政府按公共产品的受益范围确定职责和支出范围，保持商品、要素跨区自由流动的全国的统一市场；第五，各级政府预算硬化。
（三）财政联邦制下地方税收体系的理论依据
地方税收体系的研究必须置于财政联邦制的理论框架之下，单独存在的地方税收体系不具有任何理论价值和现实意义。在财政联邦制下构建地方税收体系是必要的，这种必要体现在以下几个方面：首先，地方政府提供的公共产品更符合帕累托最优效率。这不仅是因为地方政府更了解居民的显性和隐性偏好，从而能够提供更加有效率的公共产品，而且还因为政府相应的公共产品范围的缩小而减少讨价还价与搭便车行为。其次，地方税收地方性公共产品的财力保障。尽管地方在财力的获取上拥有多种形式，然而无论是从国际趋势上，还是从筹资的经济成本和社会成本上，税收的本质特性必然决定了其在地方财政收入中的主导地位。值得指出的是，不同辖区居民的不同的偏好和受益范围决定了不同辖区的不同公共产品需要，从而决定了不同的公共产品价格（即缴纳不同的税收）。因而，地方政府拥有本辖区内的地方税权是保证公共产品有效供给的基础。
二、财政联邦制下地方税收体系的国际比较分析
（一）国外地方税权划分的比较分析
1．美国
作为联邦制政体的美国，联邦、州、地方三级议会各自可以在联邦宪法范围之下确定相对独立完善的税收体系，包括立法的通过、开停征权以及税率调整和税收减免权。政府以立法形式明确界定各级部门的事权、财权以及转移支付制度，以此作为税权划分的前提保障。各级政府税权的独立性是相对的，要受到上级法律的监督与约束，但这种相对是在地方政府本机税收充足的前提下运转的。
2．日本
对于单一制政体的日本，其按三级政府层级划分中央、都（道、府、县）和市（町、村）三级税权。其特色是全国税收的立法权和征收权集中在国会，而管理和使用权则较为分散，地方有权对地方税开征或停征以及调节税率，对中央政府的依赖性较弱。地方有权审批为特殊需要而开征的法外地方税，中央的“课税否决制”能够约束地方开停征法外地方税种的权力。
3．法国
在税收立法上，法国现行宪法规定“各种税收的范围、税率和征收方式一律由法律作出规定”[3]，税收要素以及税收分配都由政府在统一的税法中明确界定。税收的立法权以及中央税的征收权集中在中央，地方政府只对法定的地方税拥有征收权、税率调整权、税收减免权以及一定范围内对零星税种的开停征权。
4．德国与加拿大
德国基本法通过明确界定联邦、州以及地方三级政府的事权来作为税权划分基础的，这种划分是将税收的立法权集中、对收益和征收权分化。而加拿大是通过联邦宪法、法律以及两级政府间的税收协定来对税权进行划分的。地方税收制度可在联邦宪法的范围之下由地方批准生效。
（二）国外地方税种设置与归属的比较分析
1．美国
美国政府根据三级政权分设三级税制体系，分别拥有所得税、流转税和财产税三大主体税种。联邦政府主要征收财富流量和存量部分以及一部分流转税（消费税、遗产税、关税、赠与税），其中的所得税与社保税占到其财政收入的九成之多。而对于涉及到州政府和市镇政府的地方税收（图1），州政府采取以销售税为主、所得税为辅的税制，前者占总收入的43%，后者为28%。地方政府主要针对财富的存量部分征税，财产税占收入的七成以上。
2．日本
日本依照行政体制将税收分为国地税。现行税制中设计了57个税种，各级政府采用的是双主体结构。三级政府分别采用的是以所得税、以居民税与事业税以及以居民税和固定资产税为主体的税制结构。日本的地方税收中，所得税占据52.7%，财产税占31.6%。[4]中央由于收入较多，对地方实行转移支付以缓解收入压力。
3．法国
法国实行的是抛弃了税种共享和税源共享的彻底分税，只将税收划分为中央税和地方税，分设为国地税两大体系，前者涵盖了税源较大的税种，但同时也采用了科学规范、行之有效的政府间转移支付制度。
4．德国与加拿大
德国将小税种作为三级政府各自的专享税，将占据七成收入的较大税种定为共享税，同时采取转移支付制度进行调节。从图2中可以看到，德国的州政府税收主要来自所得税，二者比重超过州政府税收的一半以上。加拿大的三级税制也是分别以所得税、销售税和财产税为主体而设置的，加拿大的第三级政府税收中，财产税收入高达94.9%（图3）。
（三）国外地方征管体系的比较分析
美国设有分别隶属于本级政府的三级税收征管机构负责本级税收，机构之间不存在行政隶属关系。日本在税收征管上也实行三级税务机构负责本级税收，并分属于国税系统和地税系统。法国在税务机构的设置上采用一套税务机构统一征收，之后再返还地方，德国的税收征管是由各州的财政总局负责，其内部分设联邦和州管理局，分别征收各自的业务。在加拿大，税务管理也是分设三级相互独立的税务机构，其中的联邦税务系统本身又被划分为三级管理。
三、财政联邦制下地方税收体系的国际经验借鉴
（一）国外地方税权划分的经验借鉴
1．税收立法权是一切税收权力的合法性源泉。由于宪法是一切法律的立法基础和依据，税收的合法性从而必须先在宪法和法律上得到合法的承认，进而能够保证税权划分的稳定性、权威性和透明性。2．地方所拥有的税权不是无限的，而是一定的。从国际比较中可以发现，完全独立的地方税收立法权是不存在的。各国或是选择法外地方税立法权，或是选择中央的最高否决权，地方税权在法律上也是受到最高司法权对其征税权力的有效与否进行制衡的。3．健全的法律体系是维持税权划分的有力保障。税权划分并非恒久不变，而是随着条件的变化而变化，所以税权划分在实现法制化的同时，更应注重与弹性化相结合。4．政府职能决定政府的事权范围，进而决定着政府间的税权划分。只有合理划分税权才能保证地方性公共产品（支出责任）有效供给的可能性。5．税权的划分要注重调动地方政府发挥征税的积极性。一定程度的立法权限和征税权限能激发地方政府的经济动力。6．中央政府掌握大部分税收收入，通过恰当的转移支付制度实现对地方税权的补充和制衡。各国实际上都采取中央对地方的税收调整制度，以便更好地贯彻中央的政策意图。
（二）国外地方税种设置的经验借鉴
无论地方政府的税收立法权的范围是多大，法律都赋予了地方政府稳定的主体税种，作为财政支出的财力保障。税种和收入的划分必须与政府所承担的事权职责为依据。地方税收入通常也占到全国税收总额的二至四成，占本级财政收入的六至七成，在有效调动地方积极性的同时，还通过规范的转移支付制度进行再分配调节。在我国现阶段，地方财政尤其是基层财政相当困难，从法律上赋予地方稳定的主体税种，构建地方相对独立的地方税体系并辅之以规范的转移支付制度来保证地方必要的、稳定的税收收入和公共产品供给是当前税权划分改革的重中之重。
摘要：财政法律制度体系是指调整财政活动中所发生权利义务关系的法律制度总称，积极完善财政法律制度，是开展财政管理工作的重要保障。本文通过分析我国现阶段财政法律制度体系的现状和缺陷，提出为完善财政法律制度，应做到力求立法全面，提升法律效力和明确财税立法、执法原则，限制任意的自由裁量。
关键词：财政法律；制度体系；制度缺陷
通常认为，财政法律制度体系涵盖了财政预算、财政收入、财政支出、财政管理和监督等方面的法律制度[1]，是调整国家财政活动中权利义务关系的各种法律制度构成的统一整体。建立完整的财政法律体系，有利于规范财政管理，有利于保障财政工作的开展，有利于建立稳固的财政税收，也是保障公民合法权益，深化依法治国的必经途径。20世纪80年代以来，我国的财政法制建设工作有了长足进步。党的十四大曾提出以“建立社会主义市场经济体制”为目标，为响应这一号召，全国、各地方人大及其常委会及地方政府分别制定了一系列相应的法律、法规、地方性法规和规章。这些法律、法规、部门规章和地方性的法规和规章共同构建起财政法律制度的体系。
一、现阶段财政法律制度体系
我国现阶段已构建起财政法律制度体系的框架，并在此基础上进行了细节上的发展。但是随着经济发展，该体系的缺陷和弊端也逐渐显露。通体来说，我国现阶段财政法律制度体系由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度和财政管理法律制度[2]。
（一） 财政基本法律制度
《财政基本法》《税法通则》《财政监督法》是财政法的主体法，对单项财政法律有统筹指导的作用，但是至今我国尚未制定这些基本法。我国有关财政活动的基本原则、管理权限和职能只在《宪法》《会计法》《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》等法律中有相应的规定。1993年由国务院制定颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》重新划分了各级财政收支范围，建立了“中央—地方”税制。1994年税收返还和财政转移支付制度的相继出台，使得分税制更加规范化、体系化。
（二） 财政收入法律制度
我国的财政收入法律制度可分为税收收入、非税收入和政府债务收入三类，是为调整财政收入筹集过程中发生的权利义务关系所做的法律上的制度性安排。
1、税收收入法律制度。税制改革后，国家对工商税收制度进行了大幅调整，各税种中，相继对消费税、营业税、企业所得税、增值税制定了暂行条例以及相应的实施细则。随后又制定了烟叶税暂行条例（2006年）、企业所得税法及其实施条例（2007年）、车船税法（2011年）等，先后修订了和增值税（2008年）、消费税（2008年）、个人所得税法及其实施条例（2011年）等暂行条例。19个税种形成了完整的财政法律体系。
2、非税收入法律制度。根据《关于加强政府非税收入管理的通知》（2004年），政府非税收入，是由各级政府及政府职能的单位或集体依法利用政府权力、政府信誉等以满足公共需求的税收之外的财政收入，是政府财政收入的组成之一。根据《关于“收支两条线”管理的通知》（2001年），部门预算要全面反映部门和单位预算的资金收支情况，以“收支两条线”的模式进行管理[3]。目前，某些省区已出台并实施了《非税收入管理条例》，如湖南、广东省等。而在全国范围内，仍然没有专门的统一立法。
3、政府债务收入法律制度。政府债务收入也是财政收入的重要组成部分之一。迄今只有《国库券条例》对政府债务收入有相关规定。
（三） 财政支出法律制度
财政支出法律制度调整各种分配关系在财政资金的使用过程之中的相互作用。我国在财政支出方面尚未制定统一的立法，在《预算法》其他经济法部门法中，规定了相应的财政支出要求。
（四） 财政管理法律制度
财政管理与各个行业都有密切的关系，财政管理法律制度对各领域的税收都有相应的管理手段，涉及财政预算、国库管理、会计管理和财政监督等领域。
首先，预算管理法律制度调整的是国家及国家机关、社会组织、公民在财政资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的权利义务关系。1993年税制改革后，《预算法》及其实施条例相继实施，为预算管理法律制度的建立奠定了基础。同时，为加强对于征税的管理，全国人大及国务院相继颁布了《税收征收管理法》《发票管理办法》及其实施细则，完善了征税的法律依据。
其次，《国家金库条例》及其细则的实施为政府财政支出的统一规划、国库制度的健全提供保障。财务管理法律制度调整的主要是国家及行政事业单位与企业及基本建设单位之间的财务关系。以《企业财务通则》为核心，相关法律、法规和规章对国有资产、金融业等行业进行法律上的监督和管理，如《企业国有资产法》《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》《金融企业财务规则》《金融企业国有资产转让管理办法》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》。
最后，财政监督法律制度的目的主要是纠正财政主体和相对人的违法行为以保障财政管理工作的进行，从而维护财经秩序。中央并没有颁布统一的财政监督法，只有《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）为开展财政监督和财政违法行为之处分提供法律依据。山东、福建、辽宁等地颁布并实行了《财政监督条例》，为财政管理提供规章上的依据。
二、财政法律制度体系存在的主要问题
虽然我国已经建立了财政法律体系框架，但就目前财政单行法律而言，仍存在许多问题。
首先，从立法角度来看，重要立法存在缺位现象。虽然财政法律制度体系已构建，但该体系并不健全，一些基本、细节性的财政法律法规并无相关规定，仍存在法律缺位的现象。尤其是在非税收入、财政补贴制度和财政监督这些重要领域没有专门的立法，财政管理的过程中无法可依，各地区的实行办法不一为执法工作人员的执法工作造成很大困难。 同时，一些财政法律制度存在过时滞后现象，严重滞后于实际情况，成为隐性的法律空缺。
其次，从法律效力角度来看，法律层次较低。我国财政法律体系较为完整，但从法律效力上看，国务院的制定的行政法规和部门性规章的数量要远多于经全国人大及其常委会制定的法律文件。低层级的规章和行政法规使得其权威性和约束力不受国家最高公权力之保护，从而影响到法律实施的效果和效力。同时，《立法法》第7条、第8条、第9条规定，财政、税收的基本制度，只能制定法律；尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。在经济法的税法范围内，目前有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征收管理法四部法律，行政法规和部门规章是最常见的税种制度规定。
再次，从法律的可操作性来看，可执行性不强。从法律的本质特征来讲，法律的出现永远滞后于现实问题的发生，因此法律允许执法、司法过程中的自由裁量。但是这种自由裁量的权力是应当受限制的，否则会产生执法的随意性。从法理上讲，法律规则的使用优先于法律原则，然而在很多财政法律的规定中，对于法律原则过分依赖，自由裁量权膨胀，也就不能公平有针对性的解决实际问题。除此之外，有些财政立法过多的借鉴了国外的立法模式，过于超前，并不完全符合我国社会主义初期阶段社会主义经济的特征，从而影响到了实际的贯彻执行。总体来看，对于整个财政法律体系的设计和研究还需要加强。
最后，从立法内容上来看，法律之间冲突明显。由于没有基本的财政税收法，在各个财政法之间出现矛盾时对于法律适用问题的确定就无法可依。这种现象在部门法之间以及法律实行过程中都曾出现。如，《预算法》明文规定，如没有法律和国务院的其他规定，地方政府是不能发行地方政府债券的。但实践中，很多地方政府都发行了各种政府债券。如2009年，中央政府代地方政府发行2000亿地方政府债券。这种地方政府作债务人，中央政府作“信誉担保”的 “不代还”的举债方式亟待寻求法律依据和支持[4]。
三、完善财政法律制度体系的建议
基于以上分析，结合现阶段中国财税政策等基本国情，对于完善财政法律制度体系提出以下建议：
（一） 填补立法空缺，完善财税法律体系
首先，财政基本法律是财政法律体系的核心，政府从事资源配置和收入分配决定都应从其规定，是其他财政法律的前提和基础。因此，《财政基本法》在长期看来是必不可少的。以基本法的地位，规范财政职能，规定财政活动的原则、方式和程序，受宪法领导，最终形成多层次的财政法律制度体系。同时，弥补非税收入、财政补贴制度和财政监督等领域的法律空缺，完善财政基本法律制度。
其次，完善税收、国债、行政事业性收费和政府基金的财政收入法律制度。税收方面，应逐步将土地使用税、燃油税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度；国债方面，规范国债发行、交易、托管、兑付等各个环节的国家与个人的行为；统一各地行政事业性收费制度，制定全国统一的《行政事业性收费条例》及单项行政事业性收费管理的相关配套法律制度，并制定《政府性基金条例》等相关的法律文件。
最后，完善财政管理和监督法律制度。财政管理方面，加快修订《预算法》《税收征收管理法》及二者的实施条例。由于这两个部门法设计问题范围广，难以一步到位，因此可以多频的修订逐步完善；同时，《国家金库条例》的施行早已落后于我国的经济发展，应尽快制定新的修正案。财政监督方面，尽快统一全国各地的财政监督条例，或以《财政监督办法》，作为过渡，逐步完善财政监督法律制度，为全国统一的执法工作提供可靠依据。
（二） 提升法律层级，提高财税法律效力
财税法律体系框架已基本建立，但是根据财税改革和发展的需要，财税法的许多单行法律并没有成型。因此积极把较成熟的财税法规、条例、办法逐步上升为法律能够进一步提升财税法的级次和效力，提高财税法律制度的综合效力。目前《增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》经过多年的实施，已经较为成熟，可以进一步制定《增值税法》和《耕地占用税法》。
（三） 明确财税原则，限制任意性自由裁量
我国仍处于经济转型的重要时期，构建财税法律的基本原则，应重视财政的民主性、法定性、平等性、全面性四个基本原则[5]。财政民主是宪法人民理论在财税法律制定方面的具体体现，也是我党为人民服务的宗旨的制度上规定的体现。权为民所用的财税制度要求重大财政事项应经过全国人大的同意才能付诸实施。财政法定要求在财税法制建设中，首先应符合财税宪定，其次要以财政基本法和税法通则为财税法律的统领，解决财产权利与财政权力的法律冲突。财政平等性既要包含形式公平，也要实质公平；既要程序公平，又要实体公平，这也是其他国家一致认可的财税原则。（作者单位：广西师范大学经济管理学院）
参考文献：
[1]闫鲁宁， 现阶段财政法律制度体系构建若干思考[J]. 山东财政学院学报，2011，（6）
[2]财政部条法司， 构建适应公共财政体制要求的财政法律体系[J]. 中国财政，2003，（7）.
[3]李晓慧， 加强非税收入的管理[J]. 北方经济，2011，（24）
关键词：税收公平 伦理学 财政学 法学
一、实现税收公平是构建和谐社会的重要内容
翻开历史的宏伟画卷，人类文明走过了漫长的发展演变过程。几千年的社会发展和进步刻画了生产力水平由弱趋强、财富不断扩张、制度逐渐完善的跌宕起伏。在人类发展史上，公平问题作为一切民族文化的价值观是任何社会历史时期人们都非常关注的焦点问题。古今中外的思想家们一直都在探讨公平问题，形成了各种各样的公平思想，实现公平一直是人类社会崇高的价值追求。
作为政府调控宏观经济运行和国民收入分配与再分配的重要手段之一，税收对社会生活、经济运行等发挥着巨大影响。税收是否公平，直接影响到社会公平能否实现，进而甚至对社会稳定产生重要影响。社会公平是构建和谐社会图景中最浓墨重彩的一笔，而税收公平则是公平范畴中的重要组成部分，因而，解决好税收公平问题是构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务。
我国自改革开放以来，在经济增长方面取得巨大成就的同时，也伴随了社会贫富分化的加剧，出现了社会收入分配不公的问题，不仅影响到经济效率，也对社会的稳定造成干扰。因此，一个迫在眉睫的目标必须实现，那就是：建立更为重视公平的税收制度，改革现行税制中的弊端。这既是历史经验的总结，也是社会主义和谐税收的内在要求。
二、观察税收公平价值体系的多维视角
一直以来，古今中外的诸多思想家和经济学者不断探索税收公平问题，提出了很多重要的税收公平思想或价值理论。我国古代思想史中，就曾出现过区别不同情况分担赋税的税收公平思想，如《禹贡》中的“任土作贡，分田定税”，管伸的“相地而衰征”，杨炎“两税法”中的“人无丁中，以贫富为差”等课税主张。而在西方的思想史中，经过诸多学者的不断研究和创新，已形成了较系统、完善的税收理论，内容涵盖了税收公平的含义、税收公平的衡量标准以及纳税能力的测量标准等。
尽管如此，纵观国内外已有文献，传统税收公平价值评判仍存在明显的局限：一是涵盖内容单薄。较多涉及税负如何在纳税人之间的公平分配问题，较少涉及征税人与纳税人之间的公平问题，难以体现广泛的公平。二是考察维度不够丰富。仅从税收负担本身来讨论税收公平，就课税而论公平。而事实上，税收公平不仅是一个财政问题，更是一个哲学问题和社会问题，单纯从某一单一学科上来理解税收公平，其分析不足以抓住公平问题的全貌；探究税收公平课题不得不融合经济学、伦理学、法学等多学科知识，抓住多学科知识在公平领域的交织点来透视其内在实质。
（一）税收本质公平实现的伦理学基础
经济学和伦理学虽然来自同一源头，如今却已经分化到两个不同的知识领域。由于这种分化，税收的概念从现代伦理学领域中逐渐消失了，成为一个纯粹的实证经济学研究的对象。然而，这无法改变税收作为一种道德存在的基本事实。在21世纪建设正义的现代社会，迫切需要我们回归对税收秩序的伦理学研究。
伦理学最大的贡献之一便是关于公平问题的探讨，认为公平原则是社会治理最重要的道德原则，任何社会活动都应遵从公平原则行事；无论以公平为首要价值取向的法律活动，还是以效率为首要目标的经济活动都是如此，税收活动自然也不例外。作为政府调控宏观经济运行和国民收入分配与再分配的重要手段，税收与社会经济生活各领域密切相关，并对一国的经济运行和社会生活发挥着显著影响。税收公平能否实现或者说能在多大程度上实现，将直接影响到社会公平，进而甚至对社会稳定产生重要影响。
约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。税收伴随国家、政府的产生而产生，是一种重要的道德存在。那么，作为政府收入最重要组成部分的税收，其德性的界定应是如何呢？
以奥地利经济学派代表人物穆雷。罗斯巴德为首的学者认为：税是一种纯粹的不必要的恶。罗斯巴德认为，从税收的起源来看，它只能被解释成一种恶：“如果政府需要为自己的财政收入和开支做预算，那么罪犯同样需要；……因此，政府和犯罪团伙之间就只有程度的差异，没有性质的区别，而且二者常常互相转化。”罗斯巴德进一步指出，税收不但是一种恶，而且是一种无法克服的恶：“如果税本身就是不公平的，那么很显然，这种负担的分配，无论多么精巧，都不能被宣告为公平的。”这就是说，从税收过程来看，我们无法将一种“罪恶之税”修正为“公平之税”，税收活动有其固有且无法消除的道德缺陷。纯粹之恶论者认为，既然税收本身是不公正的，我们显然无法将一种“罪恶之税”修正为“正义之税”，因而税收公平是根本不可能的。
关于“税收公平不可能实现”的论证，罗斯巴德用到的基本逻辑之一是：效率与公平之间不可协调，因为效率标准是根据个人内生偏好推导出来的，它是税收评价的“内部价值尺度”；而公平标准则“是从外部来源推导出来的”，它是税收评价的“外部价值尺度”。对于这种看法，詹姆斯。布坎南为代表的“必要之恶”论者进行了反驳，他们认为：公平与效率并非是无法协调的，实际上，二者可以在同一个哲学基础上被统一，因此，国家可以通过严格的制度设计来校正税收之恶，在不同程度上实现税收的公平与正义。持此观点的著名学者包括洛克、休谟、约翰。穆勒以及我国学者杨斌（2010）等。税收既是一种“必要之恶”，那么税收公平就是有可能实现的。
（二）我国关于财政本质问题研究的深入探讨——从“国家分配论”到“公共财政论”
自建国以来，我国关于财政本质问题的研究主要形成了三个观点，即：国家分配论，社会共同需要论和公共财政论。
20世纪50年代末60年代初，中国财政学界初步形成了“国家分配论”的主流地位，该理论的基本观点包括以下几点：财政随国家的产生而产生，财政与国家有本质的联系；财政参与社会总产品与国民收入的分配；财政是以国家为主体的分配关系。“国家分配论”以财政活动满足国家职能的需要作为理论研究的起点，特别强调国家的意志。
“社会共同需要论”则认为，财政与社会共同需要有本质联系，而社会共同需要存在于从原始社会到共产主义社会的各个社会形态中，财政分配关系是一种“社会集中化”的分配关系，参与分配的主体是社会或社会代表。
上世纪90年代，我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”。核心内涵是：应主要由政府提供公共产品，并与税收等政府收入建立起广义的交换关系，这种行为最终使得财政分配与市场经济更为有效地结合起来，成为经济社会合理运行的基础条件。需要指出的是，公共财政理论虽然强调国家应该为社会提供公共产品和公共服务，但同样没有突出纳税人的主体地位。
以上三种观点作为我国财政实践的指导理论，使我国的财政实践活动取得了巨大的成就，为社会主义现代化建设提供了强大的财力保障。但是三种观点都强调以国家为财政问题研究的主体，而忽视了纳税人在财政实践活动中的主体地位，忽视了征税人与纳税人在权利与义务上的本质的对等关系。在强调以人为本，科学发展，构建和谐社会为主题的今天，财税理论研究同样要高度关注纳税人的意愿和需求，以纳税人为本，承认税收征纳双方存在着根本的平等关系成为题中应有之义。
（三）法学视角下的税收公平——税收法律关系的渐进改变
税收法律关系被认为是一种以行政行为为中心的权力服从关系，其性质与其他行政法并无二致。税收具有强制性和无偿性，实际上税收就是一种人民对于国家的被动义务。1919年德国《帝国税收通则》制定后，关于税收法律关系的性质认识开始出现了转折，在此之后，以Albert Hensel为代表的学者们对于税收债务关系说进行深入研究，指出税收法律关系在性质上属于一种公法的债权债务关系，认为税收债务的成立不以行政权介入为必要条件，而是要以课税要件的满足为条件。
税收法律关系性质的二元论传入国内后，税法学界进行了深入探讨，在理论研究上取得了长足进展。学者刘剑文则提出“分层面关系说”，其在抽象的层面，将税收法律关系的性质整体界定为公法上的债权债务关系，在具体层面则将税收法律关系的性质分别界定为债务关系和权力关系。上述税法学界对于税收法律关系的不断深入探讨，对于厘清并重构税收公平价值意义深远。从征税人凌驾于纳税人之上的“税收权力关系说”到强调公民与政府权责对等的“债权债务关系税”，其中所蕴含的不仅仅是税法的法律本质的探讨，亦衍生出税收公平价值应追求的高层次目标——税收本质公平，即公民纳税与政府履责的对等。也因此，法学界对于税收法律关系的探讨与税收本质公平的建构在此得以统一。
综上所述，笔者认为，鉴于税收公平的复杂性，因此，税收公平目标的不应是一元的，而是多元的；不是单一的，而是双层次的，只有两个层次的公平目标都达到，才能实现真正意义上的税收公平。
三、构建税收公平的价值目标
一、非税收入分成及其结算的现状与问题
近些年来，从中央到地方都把规范非税收入管理摆在与加强税收征管同等重要的地位，规范非税收入管理工作也取得了明显成效。以我省为例，通过出台《__省非税收入管理条例》（以下简称《条例》）、撤销省直单位收入过渡户、设立非税收入汇缴结算账户等相关制度和措施，非税收入规范管理初见成效。20__-20__年，在取消168项行政事业性收费项目的情况下，省本级通过非税收入汇缴结算户（以下简称汇缴结算户）上缴财政非税收入合计319.03亿元，比规范管理前的20__-20__年增收101.22亿元，增长了46.47%。20__-20__年间，全省非税收入共征收824.86亿元，比20__-20__年间增收182.03亿元，增长了28.32%。非税收入规范管理有效地集中了财政资金，将原来各部门、执收单位的分散型管理转为归口财政部门集中管理，非税收入资金的财政性属性已经得到社会各界的广泛认同，为全面推行国库集中支付和规范津补贴工作打下了良好的基础。
随着规范非税收入管理工作的不断推进，我省非税收入分成结算也在逐步规范。20__年了《__省行政事业性收费和政府性基金分成与结算办法》（湘财综[20__]35号），对行政事业性收费和基金的分成及结算进行了清理、调整，重新明确了分成项目、比例及结算办法。同年省财政厅与人民银行__中心支行联合下发了《关于非税收入分成有关事项的通知》（湘财综[20__]68号），明确规范了分成收入的划解时间、使用票据。20__年下发了《关于进一步规范非税收入分成划解的通知》（湘财综[20__]4号），进一步明确了非税收入分成结算中各方的责任义务及分成结算的详细流程。目前，我省非税收入分成涉及中央、省、市、县四级政府及25 个部门，近140个项目，390个明细项目。20__年，省本级应分成的非税收入29.53亿元，占当年非税收入总额174.63亿元的16.91%；20__年省本级应分成的非税收入28.31亿元，预计将占全年非税收入总额的15.30%。省本级非税收入中，尽管分成收入所占比重不足20%，但办理分成结算的工作量和难度较大。分成结算作为规范非税收入管理的一个重要环节，在实际工作中已暴露出一些亟待解决的深层矛盾与制度缺陷，主要表现在以下几个方面：
（一）分成政策不尽合理
非税收入是地方财政收入的重要来源，按照事权与财权相匹配的原则，非税收入应主要由地方财政统筹使用。然而现行的分成政策实际上仍是原部门分成政策的沿袭，各级政府和部门都尽量扩大自己的分配份额，导致收入分成过于集中在上级部门，留归地方的分成收入甚至不足以补偿其执收成本。例如公安部门二代身份证的工本费，中央分成比例占到67.5%，省、市、县级的分成比例合计仅占到32.5%，而据__省公安厅居民身份证制作中心的估算，每张二代身份证的20元工本费中，地方需负担的制作成本（包括设备投入、耗材使用、人工费用等）最低也在8元左右，也就是说，按现行的分成比例，每制作一张二代身份证，地方财政必须贴补1.5元左右。
其次，非税收入分成过于复杂。以我省为例，经过多次清理，涉及分成的非税收入目前仍有近140种，参与主体涉及中央、省、市、县四级政府及多个主管部门，并且上下级之间的纵向分成、同级各部门之间的横向分成以及纵向横向交错分成同时存在，例如铁路专用线运输管理收费的分成比例为专用线产权单位40%、铁路部门40%、站（段）区专线办8%、市级财政8%、省级财政4%。分成标准也多种多样，有比例分成、定额分成，也有比例分成与定额分成同时并存，例如由市（州）公安部门执收的护照工本费，省级财政分成70%，其中又按每本100元上交公安部；市级财政分成30%，其中又拨付给申请办理护照者户口所在县财政20元。
分成政策的不尽合理，一方面加大了地方政府的财政压力，同时也导致了一些地方政府越权减免、隐瞒收入或者先计提地方政府统筹资金再进行分成等现象，变相挤占上级分成收入。
（二）结算体系不够健全
非税收入的分成结算至今未形成一个科学完整的体系。目前非税收入分别纳入一般预算、基金预算和财政专户管理，其中前二者纳入人民银行国库结算体系管理，后者则由财政部门在商业银行开设的财政专户进行管理。同时，现有的国库分成结算体系也不能完全满足非税收入征管和分成结算的需要。人民银行的国库分成结算体系主要是针对税收的征管流程而设计的，然而与税收收入相比，非税收入在性质、特点等方面均存在着一定的复杂性：一是非税收入的分成项目远比税收复杂。以我省为例，非税收入涉及近500个收入项目，其中涉及分成的项目近140个，收入项目、分成内容均远远超过税收收入。二是非税收入涉及的分成主体比税收复杂。税收收入的分成主要涉及中央财政与省级财政，而非税收入的分成结算从纵向看涉及中央、省、市州、县市区四级财政，从横向看还可能涉及多个同级主管部门。三是非税收入的分成标准也比税收复杂。税收收入基本上采取的都是比例分成，且分成比例按税种设定。非税收入的分成标准则包括比例分成、定额分成、超额分成等多种方式 ，即便是同一项目，也有可能同时涉及上下级分成、同级分成等多种分成方式。四是非税收入的管理方式比税收复杂。税收收入已全部纳入预算管理，而非税收入分别纳入一般预算、基金预算或财政专户管理，其中纳入一般预算和基金预算管理的收入结算通过人民银行国库办理，纳入财政专户管理的收入结算由各级财政部门办理。
由于非税收入本身的复杂性，其分成结算目前还无法直接照搬税收分成结算的模式。人民银行国库分成结算体系也仅局限于排污费等少数非税收入分成项目，难以全面完成非税收入的分成结算工作。另外，从现实看，目前税收收入的分成结算体系发展到今日这样较为完善的程度，是经过了几十年的不断探索、逐步健全的实践过程，而非税收入的分成结算又是一项比税收分成结算更加复杂的工程。因此，非税收入分成结算体系的建立与健全不可能一蹴而就，必然要经历一个较长的探索过程。
（三）制约机制不能到位
《__省非税收入管理条例》颁布后，我省各级政府相继出台了一系列非税收入管理的制度和措施。但目前非税收入分成结算尚未制定专门的监督检查制度，财政收入的监督主要侧重于对执收单位的检查，分成收入的制约机制在一定程度上成为真空地带。同时，由于分成收入是由当地财政部门按照执收数和分成比例计算出来的，而目前上下级财政之间实行的是资金和票据的分级管理，上级财政部门对下级的执收收入和票据使用情况并不清楚，上下级财政间缺乏较完善的信息交流平台，因而上级财政无法掌握分成项目的执收收入是否准确真实、结算是否正确等相关信息。上下级财政之间存在的信息不对称，导致上级财政对分成收入的收取和监管均处于弱势状态。
由于制约机制的缺位，导致有的地方政府通过擅自减免、擅自统筹等方式挤占上级分成收入，有的部门和单位通过瞒报收入、随意抵减等方式造成分成收入在财政体外循环，上级分成收入被挤占、挪用的现象较为普遍。
二、构建非税收入分成结算体系的对策建议
非税收入分成结算的理想模式和最终目标，应该是将非税收入直缴国库，并全部归口人民银行统一分成结算，真正实现“就地缴款、分级划解、及时结算”的目标。然而，由于非税收入本身的复杂性，且目前人民银行尚未建立完整健全的非税收入分成结算体系，实行财政专户管理的非税收入尚未纳入人民银行统一核算管理范围。因此，现阶段有必要建立起一套与非税收入特征相适应的分成结算体系，以尽快完成非税收入向直达国库的过渡。
自20__年9月起，我省在全国率先创立了非税收入的财政统一分成结算管理方式——非税收入汇缴结算户分成结算模式。在这一模式下，所有非税收入统一缴入由财政部门设立的非税收入汇缴结算户，由财政部门在汇缴结算户中统一分成结算后，再分别上解上级、返还下级，本级非税收入依照所规定的不同管理方式分别划缴本级国库和财政专户。在汇缴结算户征管体系中，每一笔收入的相关信息都在资金缴入的同时被财政部门掌握，严格做到了票款的一一对应，能清晰地反映各个执收单位的征收情况，较好地解决了非税收入征管中财政和执收单位信息不对称的问题。同时，实现了非税收入信息的明细化管理和集中化管理，改变了财政部门无法掌握征管信息的局面，也改变了多年来非税收入信息零散分布于各个部门的状况，财政部门从此摸清了非税收入的“家底”。几年来，省本级非税收入以年均16%的速度递增，20__年完成140亿元，20__年完成175亿元，20__年预计完成190亿元，规范非税收入管理取得了突破性的进展。这充分说明，通过全面取消执收单位收入过渡户，在财政部门设立非税收入汇缴结算户后，非税收入已逐步足额纳入财政管理。
根据当前财政管理体制改革的进程和我省的实际情况，建议采取以下对策来建立和完善非税收入分成及其结算体系：
（一）建立财权与事权相对应的非税收入分成政策体系
应明确非税收入分成结算中财权与事权相对应的原则，非税收入属于地方财政收入，其分成的原则应明确向地方倾斜，中央财政不应参与分成，省级财政也应尽可能不分成或少参与分成，所取得的收入主要留归当地财政统筹安排使用；即便是中央立项的非税收入，在确定非税收入分成比例时，也应尽可能向基层倾斜。同时，建议进一步清理现有的分成项目和分成比例，明确分成原则，简化结算方式，制定简洁、高效、规范的分成结算办法。
（二）建立以财政为主体的非税收入分成结算体系
在人民银行暂时不能满足非税收入分成结算的前提下，由财政部门在商业银行设立非税收入汇缴结算户，通过撤销单位收入过渡户和推行 “收缴分离”、 “以票管收”，建立以财政为主体的非税收入分成结算体系，逐步实现财政部门对非税收入的全口径预算管理；随着人民银行国库分成结算体系和财政专户结算制度的完善，非税收入逐步过渡到全额纳入国库管理；最终实现收入直达国库，达到“就地缴款、分级划解、及时结算”的目标。
（三）建立以统一核算办法为基础的统计报告体系
制定科学、统一的非税收入核算办法，规范非税收入的分成、划解、退付等制度，明确分成收入划缴的程序及参与各方的职责，逐步建立全面、系统、规范的非税收入管理模式。建立统一的非税收入统计报表体系，实现非税收入征管机构、国库、专户之间，上下级财政之间收入信息的及时报告和及时沟通。
（四）建立以“金财工程”为依托的非税收入征管系统平台
首先，积极创造条件尽快实现省与市州、县各级非税收入征管机构之间、非税收入征管机构与银行、执收单位之间的联网，做到非税收入信息共享。其次，统一征管平台，通过联网，实现“统一项目、统一票据、统一核算、统一编码、统一接口”的非税收入征收管理系统建设目标，上级财政可以随时掌握各级执收单位、非税收入征管机构、银行的非税收入收缴、结算、划解信息，实现交*稽核，从根本上解决各级财政间收入信息不对称的问题。
（五）建立以上下联动、重点稽查为核心的分成收入监督机制
明确各级政府及其相关职能部门在非税收入分成结算中的责任和义务，采取强有力措施，督促各级政府实施与执行非税收入规范管理制度，维护政策的统一性和严肃性。同时，参照税收稽查的办法，进一步完善非税收入监督、稽查的工作制度，将分成结算列入非税收入稽查工作的重点内容，加大对非税收入分成结算违规行为的惩治和处罚力度。
财政和税收体制反映、规定、制约着国家(政府)与企业、中央与地方两大基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。在改革开放以来的二十年间，财税体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而在此之前，还有三次较重大的财税改革举措。
“分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题
1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。
1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入(所得税、调节税等)，另有共享收入(产品税等)；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。
1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种(后来曾发展、归结为六种)不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。
在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展：
——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。
——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。
——改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。
——改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度，等等。
虽然80年代以后财政改革有上述进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：
1．仍然束缚企业活力的发挥。
各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门的单一指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业一—尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不：活”的另一面是搞不“死”，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，“破产法”对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制网络紧密相联，国营企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统“官本位”阶梯中某个台阶(级别)上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是企业的所谓“双重依赖”问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖(或跟从)，必然是更为主导性的和“荣辱他关”的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。
2．强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。
“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车(装配)”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢利性企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。
3．中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。
各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果
“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。
4．国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。
由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入(不包括内外债)占国内生产总值的比重由1979年的28．4％滑落到1993年的12．6％；另一方面，随地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46．8％下降为1993年的31．6％。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。
总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。
建立以“分税制为基础的分级财政”是中国财政改革的方向
从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：
第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。
第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。
第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道，聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业的蓬勃发展服务。
符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。
所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税，企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央应保持必要的自上而下作转移支付的调控能力。
以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去一向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府(再由地方政府与中央政府分成)，而是分别地把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为了更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，列举这一体制的要点如下：
1．不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营、公平竞争。
2．中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式(如授权委托)管理、运营企业中的国有资本。
3．在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。
4．中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转 移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。
5．在各种配套条件基本到位之后，应使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
6．以上述几方面为基础，中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。
总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以二位一体地处理好国家(政府)与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。
1994年改革提供了转折点
中国财政体制初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。这种配套改革的理论与政策探讨，早在80年代中期就已展开；其操作设计的先声，一直可以追溯到1986年各方面准备了一年而夭折于最后关头的“价、税、财连动”改革方案；其付诸实践的试验探索，开始于1992—93年若干省、市、自治区的分税制试点；但其能够在1993年中央针对经济过热而加强宏观调控的背景下从快准备、迅速出台，除了前述这些理论、经验、政策的准备之外，在很大程度上也依仗于决策层的极大决心和审时度势加入重点突破举措的“渐进式”改革路径。
在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年先后在辽宁、浙江、天津、重庆、武汉、沈阳、大连、青岛、新疆等省、市、区进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题而明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了于下一年度出台财政、税收及外汇等方面重大改革措施的决策。当时所剩的准备时间只有半年，有关部门抓紧进行了复杂的方案研究和设计、测算，以及相关各项实际工作事宜的筹备，包括与各地磋商，吸收意见建议调整具体实施方案，并使地方同志对中央思路达成共识与认同。
1994年1月1日，财税改革方案如期出台。开始的三四个月中，企业与社会上有关单位反映意见较多的，主要是增值税及取消原优惠政策等方面的一系列具体问题。国家财、税部门和国务院有关机构在约100天的时间里，先后发出80余份文件，作出补充规定或加以微调，解决急迫的或突出的问题。其后，新体制运行渐趋平稳。
1994年财税改革的基本内容
1994年新体制的基本内容，按照1993年12月15日国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，包括以下三个方面：
第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。
第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税(中央分享75％，地方分享25％)、证券交易税(中央和地方各分享50％)和资源税(其中海洋石油资源税归中央)。按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。
第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0．3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长o．3%。
几年来的情况表明，1994年的重大改革这一在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：
1．在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。
(一)体制机制不够完善。财税管理的性质要求财政税收管理工作者具有相对稳定性,然而当前一些地方的财税管理工作者事实上主要是上级领导指派的或者兼职的。一遇到更换领导,财税管理工作者必然也会跟着被更换,使财政管理工作缺少稳定性。
(二)中央与地方分配关系尚未完全理顺。由于分税制体制尚不够健全,规范化的转移支付制度尚在建立之中,财政对于地区以及城乡差距所具有的调节能力相当有限。
(三)预算体制覆盖面过窄。相对于税收体制以及财政收入分配体制改革而言,随着预算管理体制的改革,一些实质性问题尚未得到有效的解决,造成目前的税收体制改革已经难以适应当前经济的实际发展。
(四)资金效益亟待提升。当前一些地方的财政税收体制改革措施带有显著的过渡性特征。比如,尽管已经实施了“收支两条线”管理,但只是把收入资金与支出资金简单地进行分开拨付,但实际上依然是收入与支出在一条线上运行,再加上一部分专项资金一定要经过层层申报与拨付,必然会直接影响到资金使用的效益。
二、创新思维下推进财政税收体制改革的对策
(一)全面改革现有的财政税收管理体制。财税工作要达成既定之目标,主要还需依赖于财税管理体制。鉴于一直以来财税管理部门存在着重收入和轻管理的思想,这就需要在财政税收管理过程中提升法律的权威性,减少人为的影响。要形成规范化的财税管理秩序,建设一种人心思齐、和谐统一的财政税收管理体系。所以一定要切实改革以往传统意义上的财税管理体系,形成能够适应当前时展的财税管理新型体制。
(二)规范政府间的财政关系。要建立与事权相适应的财政管理体制,从而规范政府之间的财政关系,充分界定各级政府在财政支出上的责任,健全中央政府与省级政府的财政转移支付机制。要依据财权和事权相适应之原则,更好地理顺省级以下财政管理体制。对于全国性基本的公共服务和具备调节收入分配性质支出上的责任,主要由中央政府来承担,而地区性的公共服务支出上的责任,则由地方政府承担;对于具备跨地区性质的公共服务上的支出则应分清主要和次要的责任,这就要由中央政府和地方政府来共同承担。要扩大一般性转移支付之规模,提高对于财政困难地区的支持程度;这样一来就能减少财政税收管理的层次,提升行政效率以及资金使用的效益,从而切实规范财政转移支付体系。
(三)科学确定财税收支的范围。应当依据优化、高效与服务之原则,进行合理的引导,充分明确财税管理的范围、税负的比例,科学合理地配置于社会管理以及公共服务领域之中,切实加快区域公共服务的均衡化过程。要明确财税管理的职责与权限,确保各级财税管理部门能够行使职责之权利,扩大财税管理的范围。在此基础上,应当结合财税管理部门之间职责划分之实际,逐步将财税管理的收入纳入到预算管理之中,全力调整易导致财政税收税源转移以及跨区域之间分配不公之状况。要兼顾中央宏观调控需求与地方在加快区域经济发展上的积极作用,降低市场等因素对于区域间财税收入转移之影响,实现我国财税管理事业的可持续发展。
(四)改革预算体制。要形成专门化的预算编制管理系统、执行系统和监督系统等,把国家的中长期预算和中长期发展规划结合,健全两者相互协调的新型国家预算管理体系。要不断扩大包含经常性预算、资本性预算等在内的复式预算的范围,形成复式预算体系。要强化国家复式预算体系建设、社会保障预算和国有资本的经营等,把全部财政性收入都纳入预算的框架当中,形成更为完善的公共财政体制。
(五)提升财税资金的使用效益。提升财税资金的使用效益的前提是改革、完善与创新财政税收管理体制,不断强化财政税收所具有的管理职能,全力加快财税管理体制改革的进程,依据全面、科学、规范、精细之原则,充分整合财税资源,把全部财税资金纳入预算管理之中,从而提升财税管理的公开性、完整性以及透明度。
三、结束语
