时间：2023-09-05 17:00:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法规定，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
收回划拨国有土地使用权
无偿收回划拨国有土地使用权
无偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(四)、(五)两项以及《土地管理法》第三十七条第一款、《基本农田保护条例》第十八条第一款、违反《土地管理法》第五十六条的规定擅自改变土地用途等五种情形。具体内容包括：1．因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；2．公路、铁路、机场、矿场等核准报废的；3．已办理审批手续的非农业建设占用耕地，以划拨方式提供土地使用权，连续两年未使用土地的；4．未按土地使用权划拨批准文件规定，擅自改变土地用途的；5．经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的……连续两年未使用的。
在第1、第2、第5种情况下收回土地使用权属于土地管理的一种行政措施，可以按照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第五条规定办理，即由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回土地使用权决定书》，终止国有划拨土地使用权，注销土地登记和土地证书。当事人按期不交出土地，可以按《土地管理法》第八十条的规定给予处罚。第5种情况必须特别注意，“原批准用地的人民政府”只能是国务院，省、市、县三级人民政府没有这―批准权。
第3种情况则是因土地使用者依法取得国有划拨土地使用权后，连续两年未使用土地造成的违法行为，收回这类土地使用权应当依法对当事人实施行政处罚，其依据是《土地管理法》第三十七条第一款和《土地管理法》第八十条。当事人不履行处罚决定，可以由实施行政处罚的国土资源管理部门依法向人民法院申请强制执行。
第4种属于违反法律规定擅自改变土地用途的违法行为，应当按照《土地管理法》第八十条的规定，采用行政处罚的办法收回土地使用权。
有偿收回划拨国有土地使用权
有偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(一)、(二)项规定的情形。具体内容包括：1．为了公共利益需要使用土地的；2．为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。
上述两种收回国有划拨土地使用权的情形，是因政府需要使用土地而造成土地使用者不能继续使用土地，因而必须对土地使用者给予适当补偿。补偿的法律法规依据是：《土地管理法》第五十八条第二款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条。已成立土地储备机构的地方，收回土地使用权工作可以由土地储备机构具体实施；未建立土地储备机构的，可以由市、县人民政府国土资源管理部门与土地使用者协商解决收回土地使用权的补偿问题。土地储备机构或国土资源管理部门与用地者达成收购补偿协议后，还必须公告收回土地使用权，注销土地登记和土地证书。
收回出让土地使用权
无偿收回出让土地使用权
无偿收回出让土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(三)项、《土地管理法》第三十七条第一款和《城市房地产管理法》第二十一条及第二十五条、违反《土地管理法》第五十六条规定擅自改变土地用途等情形。具体内容包括：1．土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；2．已办理审批手续的非农业建设占用耕地，以出让方式取得土地使用权，连续两年未使用土地的；3．以出让方式取得的土地使用权进行房地产开发，超过出让合同约定的动工开发期限满两年未动工开发的；4．土地使用者未按照土地使用权出让合同规定擅自改变土地用途的。
上述四种情形中的第1种，无偿收回出让土地使用权属于一种行政措施，可以按照《闲置土地处置办法》第五条的规定，由市、县人民政府国土资源管理部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止出让国有土地使用权，注销土地登记和土地证书。当事人拒不交出土地，可以按《土地管理法》第八十条的规定给予处罚。
第2、3、4种情况是用地者取得合法的土地使用权后，未按国家法律或出让合同的规定使用土地而造成的违法行为，对土地使用者应当进行行政处罚，以此来达到无偿收回出让国有土地使用权的目的。处罚的依据见《土地管理法》第八十条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条。
有偿收回出让土地使用权
有偿收回出让土地使用权主要包括《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《城市房地产管理法》第十九条规定的情形，这些规定均是指国家为了公共利益的需要，提前收回土地使用权。有偿收回出让土地使用权，可以按照有偿收回划拨土地使用权的办法进行。
收回集体建设用地使用权
按照《土地管理法》第六十五条的规定，收回集体建设用地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是市、县国土资源管理部门。但现行的土地管理法律、行政法规未规定拒绝交回集体建设用地使用权可以采用的强制措施，这是法律的一大缺陷，这也正是导致集体建设用地使用权难以收回的一个主要原因。
无偿收回集体建设用地使用权
无偿收回集体建设用地使用权主要是指《土地管理法》第六十五条第一款第(二)、(三)项规定的情形。具体内容包括：1．不按照批准的用途使用土地的；2．因撤销、迁移等原因停止使用土地的。
上述两种收回集体建设用地的情况，在具体操作时有明显不同：第1种情形是因为用地者不按照批准的用途使用土地而产生的违法行为，收回土地使用权按理应当采取行政处罚方式进行，但法律未作规定。第2种情形是土地使用者因为单位撤销、迁移等原因而不再继续使用集体建设用地，收回土地使用权不会有什么阻力。农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准后，向土地使用者下发(收回集体建设用地使用权决定书)，终止集体建设用地使用权，注销土地登记和土地证书。
有偿收回集体建设用地使用权
有偿收回集体建设用地使用权主要是指《土地管理法》第六十五条第一款规定的“为了乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”情形。这种情况必须注意，土地使用者还在使用土地，并没有发生违法行为，是因为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地，而导致土地使用者不能继续使用已合法取得的集体建设用地。收回这类土地使用权，可以由农村集体经济组织与用地者协商，待达成补偿协议后，再公告收回土地使用权，注销土地登记和土地证书。
收回宅基地使用权
宅基地使用权属于集体建设用地使用权的一种，虽然《土地管理法》未明确规定哪些情况下可以收回宅基地使用权，但部分省(自治区、直辖市)的土地管理地方性法规作了明确规定。如《云南省土地管理条例》第三十三条第四款规定，“经批准使用的宅基地，必须按照批准的位置和面积建盖，超过两年未建成使用的，由农村集体经济组织报经原批准机关批准，无偿收回土地使用权”；《江苏省土地管理条例》第三十四条第四款规定，“经批准后连续两年未使用宅基地的，应当交还原集体经济组织另行安排使用”。对不符合“一户一宅”的规定，超过法定标准占用宅基地的，《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条、《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十九条第一款等省级土地管理地方性法规，对收回多余宅基地使用权作了规定。
收回临时用地使用权
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地(国土)管理局(厅)，土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
现将《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》印发给你们，请认真贯彻执行,关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见,收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：
一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。
二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。
三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。
八、依照《基本农田保护条例》第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续二年未使用的，由县级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权的，属于行政处理决定。
九、依照《土地复垦规定》第十七条的规定，根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，因当地县级以上人民政府统筹安排而需要收回土地使用权，人民政府或者土地管理部门收回土地使用权的，属于行政处理决定。本意见自下发之日起，国家土地管理局在此之前的规章以及对土地管理法律、行政法规作出的有关规定和解释与本意见不一致的，均以本意见为准。
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转，包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”； 《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”； 《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。
为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕 第 11 号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条的规定，制定本条例。
第二条、国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。
第二章、土地的所有权和使用权
第三条、下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；
（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。
第四条、集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。
集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。
土地证书式样由国家土地管理局统一制定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第五条、未开发、使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条、依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。
依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。
第七条、依照《土地管理法》第十九条规定收回用地单位的土地使用权，应当由土地管理部门报县级以上人民政府批准注销国有土地使用证，并由土地管理部门办理注销土地登记手续。
第八条、全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由土地所在的县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡级人民政府或者县级人民政府处理。
土地所有权和使用权发生争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。
第三章、土地的利用和保护
第九条、国家建立土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。
地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府土地管理部门备案后实施。
土地调查由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门进行。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
第十条、县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。
第十一条、国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第十二条、全国土地利用总体规划由国家土地管理局会同有关部门拟订，经国家计划委员会综合平衡后，报国务院批准执行。
县级以上地方人民政府的土地利用总体规划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由同级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准执行。
乡级人民政府的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
第十三条、开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。
第十四条、单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。
第十五条、单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。
在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。
第十六条、采矿、挖砂、取土后能够复垦的土地，用地单位和个人必须依照国务院的《土地复垦规定》负责复垦，由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门对复垦的土地进行检查验收。
第四章、国家建设用地
第十七条、国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，应当节约用地、合理用地。建设项目设计任务书报批时，必须附具土地管理部门的意见。
第十八条、国家建设用地的审批程序：
（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。
（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。
（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。
（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。
第十九条、铁路、公路和输油、输水管线等建设项目用地，应当根据建设项目总体设计，一次申请批准，可以分段办理征用、划拨土地手续；分期建设的建设项目，可以根据其设计任务书确定的工期，分段申请批准和办理征用、划拨土地手续。
第二十条、抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。
第二十一条、《土地管理法》第二十五条第一款所称征用其他土地二千亩以上，包括一个建设项目同时征用耕地一千亩以下和其他土地一千亩以上合计为二千亩以上。
《土地管理法》第二十五条第二款所称征用其他土地十亩以下，包括一个建设项目同时征用耕地三亩以下和其他土地十亩以下合计为三亩以上十亩以下。
第二十二条、依照《土地管理法》第十九条规定收回使用权的国有土地，县级以上人民政府可以确定给农业集体经济组织耕种。农业集体经济组织在耕种期间，不得在该土地上兴建永久性建筑物或者种植多年生作物，并在国家建设需要使用时按时交还。交还时土地上有青苗的，建设单位应当付给青苗补偿费。
第二十三条、建设单位因施工需要，在征用的土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。在城市规划区内需要增加临时用地的，应当先向城市规划行政主管部门提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门提出临时用地申请。
临时使用集体所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三条第一款的规定给予补偿。
第五章、乡（镇）村建设用地
第二十四条、乡（镇）村各项建设应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡（镇）村建设用地控制指标。
第二十五条、农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。
第二十六条、城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。
第二十七条、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。
第二十八条、依照乡（镇）村建设规划兴建农村集贸市场，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十条的规定办理。
第二十九条、农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。
第六章、法律责任
第三十条、依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，除责令违法者退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的标准执行。
第三十一条、依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得50％以下的标准执行。
第三十二条、依照《土地管理法》第四十九条的规定，除责令违法者退赔外，处以罚款的，按非法占用款数额30％以下的标准执行。
第三十三条、依照《土地管理法》第五十条的规定，除责令违法者交还土地外，处以罚款的，按非法使用土地每平方米五元以下的标准执行。
第三十四条、依照《土地管理法》第五十一条的规定，对严重毁坏种植条件的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照耕地保护法规规定的标准执行；对因开发土地造成土地沙化、盐渍化的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照各省、自治区、直辖市人民政府制定的标准执行；对因开发土地造成水土流失的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照水土保持法规规定的标准执行。
第三十五条、罚款必须在规定的期限内缴纳；逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款数额3‰的滞纳金。
罚款和滞纳金按照国家有关规定上缴国库。
第三十六条、未经批准或者采取荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地。
依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
第三十七条、虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料的，依照《中华人民共和国统计法》第二十五条和《中华人民共和国统计法实施细则》第三十一条的规定处罚。
第三十八条、侵犯土地所有权或者使用权的，县级以上地方人民政府土地管理部门依照《土地管理法》第五十三条规定作出处理决定后，侵权人在法定期限内不起诉又不履行的，被侵权人可以申请人民法院强制执行。
第七章、附则
第一条 为了加强土地监察工作，保障土地管理法律、法规的实施，及时、准确查处土地违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称土地监察，是指国土管理部门依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，并对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的执法活动。
第三条 市人民政府国土管理部门是本市土地监察工作的行政主管部门。区、县国土管理部门按照职责权限负责辖区内的土地监察工作。
乡、镇人民政府负责法律、法规授权的土地监察工作。
第四条 计划、建设、规划、农林、财政、工商、税务等部门和公安、行政监察机关，应当按照各自职责协助国土管理部门做好土地监察工作。
第五条 土地监察工作应当遵循依法、公正、及时、准确的原则。查处土地违法案件，应当事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，符合法定程序。
第二章 土地监察职权与管辖
第六条 国土管理部门行使下列土地监察职权：
（一）监督检查土地管理法律、法规的执行情况；受理对土地违法行为的检举、控告；调查处理土地违法案件；
（二）依法制止土地违法行为；
（三）对土地违法行为和土地侵权行为依法施行行政处罚；
（四）对违反土地管理法律、法规的当事人和单位主管人员应当给予行政处分的，依法提出给予行政处分的建议。
第七条 国土管理部门发现下级人民政府的违法批地行为，应当报请同级人民政府批准，予以公告，宣布批文无效，注销土地使用证。
条八条 市国土管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）有重大影响的土地案件；
（二）市人民政府和上级国土管理部门交办的土地案件；
（三）涉及两个或两个以上区、县的土地案件；
（四）涉外土地案件；
（五）区、县人民政府超越批准权限等非法批准占用土地的案件。
第九条 区、县国土管理部门管辖本行政区域内土地案件。
乡、镇人民政府管辖法律、法规授权实施处罚的土地案件。
第十条 上级国土管理部门在必要时，可以直接查处下级国土管理部门管辖的土地案件，也可以将土地案件交下级国土管理部门查处，并对案件办理的情况进行监督。
下级国土管理部门对上级国土管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级国土管理部门报告。
第十一条 国土管理部门管辖权发生争议的，由争议各方协调解决；协商不一致的，报请共同的上一级国土管理部门决定。
第三章 土地监察的内容和方式
第十二条 国土管理部门依法对单位和个人的下列行为进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地开发利用行为；
（四）土地权属变更和登记发证行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止行为；
（八）法律、法规规定的其他行为。
第十三条 国土管理部门对下级国土管理部门制定的与国家土地管理法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
国土管理部门发现下级人民政府制定的规范性文件与国家土地管理法律、法规相抵触的，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。
第十四条 国土管理部门发现下级国土管理部门不履行法定职责或者消极执行的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行。对下级国土管理部门及其工作人员执行公务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。
第四章 立案和调查
第十五条 国土管理部门受理土地案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。
第十六条 符合下列条件的土地案件，国土管理部门应当立案：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反土地管理法律、法规的事实；
（三）依照土地管理法律、法规的规定应当追究法律责任的。
第十七条 国土管理部门受理的举报案件，对不属于自己管辖的，应当向举报人说明，并将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。
第十八条 在调查处理土地案件的过程中，承办人、主管领导有下列情形之一的，应当回避：
（一）与当事人及调查人有近亲属关系的；
（二）本人或者近亲属与本案有利害关系的；
（三）与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的。
案件承办人是否回避，由主管领导决定。
第十九条 立案后，案件承办人员应当及时调查。收集、调取的证据范围包括物证、书证、证人证言、当事人陈述、调查笔录、视听资料、勘验笔录、鉴定结论。
案件承办人员可以询问案件当事人、证人。询问应当制作笔录，案件承办人员和被询问人员应当在笔录上签名或盖章。被询问人拒绝签名盖章的，应当在笔录上注明。
案件承办人员有权进入现场并使用勘验仪器进行勘验。勘验现场应当制作勘验笔录。
第二十条 土地监察人员依法执行公务时，应当佩戴统一标志，并出示行政执法证件。土地监察人员在调查取证时不得少于两人。
不按前款规定行使职权的，被监察人员有权拒绝接收监察。
第五章 土地违法案件的处理
第二十一条 国土管理部门在查处案件过程中，对仍在继续违法行为的，应当发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令停止违法行为并限期改正。对拒不停止违法行为的，国土管理部门有权予以制止。
对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
第二十二条 国土管理部门依法采取查封设备、建筑材料等行政强制措施的，查封期限一般不得超过60日。特殊情况需要延长期限的，延长期不得超过30日。
第二十三条 国土管理部门采取查封行政强制措施，应当向当事人发出《查封决定书》。
第二十四条 被查封的设备、建筑材料，国土管理部门可以委托有关单位和个人保管，保管费由被查封人支付。国土管理部门查封错误的，保管费由国土管理部门支付。造成被查封人经济损失的，按《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定赔偿。
第二十五条 违法案件的调查处理，应当自立案之日起60日内完成。重大、复杂的案件，经国土管理部门的主管领导批准，可以延长，延长期不得超过30日。
第二十六条 案件调查结束后，国土管理部门应当分别情况予以处理：
（一）违法事实清楚，证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《土地违法案件行政处罚决定书》，送达当事人；
（二）侵犯土地的所有权或者使用权的，依法作出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人；
（三）依法应当给予当事人行政处分的，按人事管理权限向其所在单位或主管部门或行政监察机关提出追究刑事责任建议书；
（四）违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任；
（五）举报不实或者证据不足的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上级国土管理部门备案。
第二十七条 国土管理部门作出行政处罚，应当制作行政处罚决定书。
第二十八条 国土管理部门向当事人送达有关法律文书，应当直接送达当事人。当事人是法人或其他组织的，交其法定代表人或者人或收发部门签收；当事人是自然人的，交其本人签收，本人不在的，可交其同住成年家属或所在单位签收。
受送达人拒绝签收的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，将文书留在当事人的收发部门或住所，即视为送达。
采取上述方式无法送达的，国土管理部门可以登报公告送达。自公告之日起60日后，即视为送达。
第二十九条 国土管理部门作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
符合听证条件，当事人要求听证的，国土管理部门应当组织听证。
第三十条 当事人对国土管理部门作出的查封决定、行政处罚决定不服的，可以在接到《查封决定书》、《土地违法案件行政处罚决定书》后，依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉、又不履行的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十一条 各级行政监察机关应当加强对国家工作人员违反土地管理法律、法规行为的监察，并及时调查处理。
行政监察机关接到国土管理部门移送的有关国家工作人员违反土地管理法律、法规需要给予行政处分的建议书，应当按管理权限及时查处，并将处理结果通报国土管理部门。
第六章 奖励和惩罚
第三十二条 对检举、揭发土地违法行为或者协助国土管理部门依法查处土地违法行为成绩显著的单位和个人，由人民政府或者国土管理部门给予表彰奖励。
第三十三条 国土管理部门在行使土地管理职责中，有违法行为的，任何单位或个人都有权检举、控告，由有关机关依法查处。各级人民政府应当对举报有功人员和单位给予表彰奖励。
第三十四条 阻碍土地监察人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十五条 土地监察人员在监察活动中有徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权行为的，由主管机关或行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 国土管理部门及其监察人员，在监察工作中侵犯当事人合法权益的，应当及时纠正；造成损失的应当依法承担赔偿责任。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就
是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注释：
[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。
关键词：小产权房 流转 法律完善
从本质上讲，小产权房流转制度的关键问题是集体建设用地使用权流转制度问题，必须改革土地制度才可以从根本上解决。在我国的市场经济条件下，农村集体土地要摆脱目前的状况，必然要更多权能才能去符合现在的市场经济发展规律，才能适应时势。对此，国家应对集体土地所有权的权能重新进行范畴指定并实行保护。
（一）完善集体土地所有权制度
二元土地制度的最根本原因就是集体土地和国有土地所有制的不平等。因此，只能通过完善集体土地所有权制度，两者不平等的格局才能被打破，国家对土地交易市场的垄断才能被打破。规范主体是集体土地所有权实现的前提。我国《物权法》第十条和《土地管理法》第六十条把农村农民集体组织分为三类：乡镇政府、村民委员会或农村集体经济组织、村民小组或村内各集体经济组织。虽然明确了农民集体土地权属问题，但理论与实践常常是脱节的，实践中我们很难具体确定三种农民集体组织的主次地位，很难理清其各自与内部成员之间的法律关系。法律法规也没有明确组织与其成员之间如何分配土地经济利益。因此，我国需要重新规范。主体范围。我国法律把农民集体土地所有权客体的范围定义的过于宽泛了，仅仅规定了除了国有土地以外，农村的广大土地和城市郊区的土地都属于集体所有。法律没有做详细的区分界定，这造成实践中所有权的客体混乱，不断产生客体混乱产 生的经济摩擦。对此，我国有关法律法规应该增加确定土地范围的条款。《物权法》第三十九条规定，所有权包括占有权、使用权、收益权和处分权等四大全能，但我国现行法律明确规定农民集体所有土地使用权不用于各种形式的流转或者非农建设。以前的规定集体土地被征收变成国有才能流转和交易已经不合时宜，法律法规应给予集体土地更多权能。
（二）明确集体土地使用权流转的条件
为保护护国家耕地，保障人民权利以，顺应市场经济发展的需要，集体土必须符合一定的要求和条件才能够流转。所有的集体土地都进入交易市场肯定是不可取的，要进入交易市场的前提是得到国家政策和法律的保护。我国人多地少，人均耕地十分有限，必须实行严格的农民集体土地用途管理制度，严格控制农耕地转化为非农业用地的条件，这是农民集体土地使用权自由流转的前提条件。我国严格地控制着农用地转化为非农用地的规模，在《土地管理法实行条例》和土地管理法中非常详细地规定了我国土地利用的格局和规划，还有各种国务院的行政规章，地方各级规章制度保障我国的“18亿亩”耕地红线。无论什么条件要利用集体土地进行建设，都必须一样不少的执行各项审批手续，以保证土地的利用符合国家土地利用总体规划。物权法规定了我国的不动产实行的是登记对抗制度，有点像日本的婚姻登记制度，简单讲就是：无登记，无效力。因为集体土地使用权流转必须严格审查，我们应该秉承最重要的就是：无登记，无效力。使用权人必须到有关土地管理部门办理有关登记手续，取得权属证明。
（三）修改和完善相关法律、法规
小产权房的产生充分地反映出了法律的稳定性及滞后性与社会经济发展变化的迅速性之间的矛盾。《物权法》未明确禁止集体土地使用权的流转，而是采取了授权性的规定。而《土地管理法》第四十三条除规定几种特殊情形之外，任何单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法申请国有土地，该规定奠定了国家垄断土地交易市场的基础。该法第六十三条对集体土地使用权进一步做出了限制。我国现行《土地管理法》对农民集体土地建设用地使用权的流转进行的种种的限制，复杂和繁琐的流转程序也不合时代进步的要求，已经不适合社会主义市场经济的发展趋势。为了使集体土地使用权能够自由流转，促进经济的发展和社会的稳定。修订《土地管理法》已迫在眉睫。我国实行的是不动产登记对抗主义，但是由于房屋登记制度的不完善，小产权房的变动难以有效登记，购买者在维护权益是一般是处于不利地位。2008 年由建设部讨论并通过的《中华人民共和国房屋登记办法》（以下简称《办法》）公布以后，农民集体土地登记和房屋登记因此而得到了很大的改善。但该《办法》第八十七条对城镇居民购买小产权房进行了不当的限制。损害了人们对不动产权属变更登记的自由。我认为，可以对《土地管理法》和《办法》的不合时宜的条款进行修正和诠释。
（四）建立和完善相关配套制度
集体建设用地使用权得以自由流转后，国家还需建立健全相关配套制度，这样，小产权房流转问题才能从根本上被彻底解决。在集体建设用地使用权自由流转过程中，涉及多方主体的经济利益，只有建立合理的土地利益分配制度才能促进小产权房自由流转的顺利进行。因此，法律应当对集体土地利益的分配管理作出具体规定。土地利益的分配应遵循公平与效率的原则。我认为可从以下三个方面入手对土地利益分配制度进行优化：第一，对管理方案实行民主投票制，参照选举方案，对管理方案全体公投。第二，收益资金专款专用，管理人员实行聘任制或者轮岗制，定期向全体成员公布财产收支情况，并实行一票否决制度。第三，收益资金对民生的投入必须占用百分之三十以上，对教育投入百分之十以上。我认为，完善农村社保障制度可作如下安排：第一，提高低保水平。低保制度关系着社会的和谐和稳定，在经济能力可以的条件下，应该适当提高低保水平；第二，对医疗保险加大投入资金。我国虽然已经大概普及了医疗保险，但是和西方国家相比，差距是很大的，要争取做到有病包医的普及水平。第三，加大农村养老保险的投入力度。中国已经成为人口老龄化国家，而大多数老年人居住在农村。因此，加大对农村养老保险的投入是我们历史的使命。
参考文献：
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[2] 史焕乾；小产权房的权属问题研究[D]；河南大学；2008年
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当前，“城中村”土地难以管理有较为复杂的自然和社会因素。从土地的自然属性看，关键一点是其空间位置的特殊性――处在城市市区或者城乡结合部。这种特殊性使得其管理有别于城市中的国有土地和城市区外的纯农村地区，这也是国土部门在现有法律法规政策框架下很难独立、得心应手地解决和处理问题的根本所在。
第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。
“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。
第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。
第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。
第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。
解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。
第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。
第二，对“城中村”的行政管理体制逐步进行改革。要突破“城乡二元体制”，按照“土地城镇化”和“人口城镇化”的原则，以实际地域空间范围划定行政区域，将城中村村民成建制地转为市民，将村委会转为社区，纳入城市管理模式，使城中村村民享有城市市民的社会保障；相应地把“城中村”土地按《宪法》规定转为国有性质，按国有土地进行登记管理。
第三，土地宏观调控政策要向“城中村”土地倾斜。“城中村”土地中的耕地等农用地均是规划预留的城市建设用地，不是耕地保护的重点区域。城镇化进程中，“城中村”土地的城镇化首当其冲，应予以关注和支持。对“城中村”土地纳入开发建设的，国家在土地利用计划、用地报批、土地收益分配、税收等方面应予以优先安排和照顾，在“城中村”土地的开发利用上，要建立土地收益在政府、开发商和原使用的群众之间的合理分配机制。
一般来说，土地上所建房产发生转让时，房管部门办理了房屋产权变更登记手续后，土地管理部门就应该为该宗地办理土地使用权变更登记手续，这就是通常所说的“地随房走”。其法律依据是《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定，“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款规定，“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”。仅从这些规定看，对于已经取得合法的建设用地手续、且建有房屋的房地产转让，似乎真的应该“地随房走”，只要房管部门批准房屋产权转让了，土地使用权也就随之转让，土地使用权转让相对于房屋产权转让只能是“被动”的。也正是基于这样的认识，通常人们在转让房产时，先办理房屋产权变更登记手续，然后再向土地管理部门申请办理土地变更登记手续。如果遇有特殊情况，土地管理部门不尽快办理或提出不能办理的理由，有的申请人就会认为，“房管部门都同意了，土地部门凭什么故意刁难?”甚至以《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定为依据，土地管理部门“行政不作为”。那么，土地部门不予办理就是在“刁难”申请人吗?恰恰相反，尽管通常土地确实要随房屋“走”，但我国土地管理法律法规对土地使用权转让是有严格限制的，在特殊情形下，土地管理部门有权不予办理土地变更手续。
这些特殊情形主要包括：《城市房地产管理法》第三十八条第一款第(二)项、第四十四条第一款第(三)项规定，未完成工程总投资25％以上的房地产不得转让或预售。《土地管理法》第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地”；同样，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款对转让土地使用权也作出了明确规定：“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发利用土地的，土地使用权不得转让。”《土地管理法》第七十三条、第八十一条对非法转让国有土地、集体土地的违法行为规定了处罚措施。除国家法律法规外，国土资源部、国家工商行政管理局的《国有土地使用权出让合同》示范文本第二十条也对土地使用权转让作出了限制性的规定。违反了这些规定。即使房产部门已办理了房屋产权变更登记手续，国土资源部门也不能按“地随房走”的原则，办理土地变更登记手续。
对未达到规定条件，又必须办理土地使用权转让的事项，属于工业项目的，国土资源部门可以根据《关于和实施的通知》和《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本第八条的规定，按批准的用地面积、建筑系数、容积率、投资强度和已完成投资情况，核定已批准转让的地上附着物占地面积，多余的土地由政府依法收回后重新安排使用。工业项目以外的用地(包括集体建设用地)，可以按批准的投资总额、用地面积和实际完成投资来核定已批准转让的地上附着物的占地面积，多余的土地依法收回后重新安排使用。不按照国土资源部门核定的面积擅自转让土地使用权的，按非法转让土地依法进行查处。
1、要明白土地征收的关键不在于农民是否签字同意，而在于其是否是合法的。
2、如果是合法的征地，农民不签字也是没有用的，因为征地是国家行为，是市县政府代表国家进行的。
3、同时，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，凡违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，将申请人民法院强制执行。
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现状：全国330亿平方米村镇房屋建筑面积中20％为小产权房
根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计，截至2007年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，村镇房屋建筑面积达到330亿平方米左右，其中村镇住宅270亿平方米左右，村镇公共建筑近30亿平方米左右，村镇生产性建筑30多亿平方米左右。
目前通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式开发的房屋中，涉及城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及村镇生产性建筑的规模也很大，甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。
成因：诸多社会原因不改变，小产权房的存在基础就不会改变
导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45％，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。
截至2007年年中，全国共有建制镇、集镇3万多；村庄300万个左右；村民委员会所在地50多万个。但是全国近年来每年村庄减少数万个，建制镇、集镇减少千个左右。《2005年建设部村镇建设公报》显示，截至2005年年末，全国建制镇数量比上年末减少了59个，集镇减少1134个，村庄减少70215个。全国小城镇平均现状用地面积由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制镇用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集镇由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全国建制镇平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集镇平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。
大规模的城市扩展直接促成了小产权房以规模化的方式不断蔓延。目前，小产权房住宅数量总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40％以上，已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，由于中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模不断扩大。
导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的法律非常不完善，甚至可以说是空白，突出表现就是城乡不平等的国家垄断性征地制度。有数据显示，2006年各级政府通过招拍挂和协议转让的土地出让金收入达到13168.98亿元，相当于同年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，这是村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地流转试点方法已不足以应对小产权房利益的调整，以新的、全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。
导致小产权房产生的第三个根本原因，是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日国务院的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的规定，推进房改进程。该通知强调： “深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”
事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式，以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的“怪胎”。以上海为例，利用了这个改革缝隙，营造了以房地产为支柱产业带动资产高速膨胀的中国财富运转形态，引发了住房消费的恐慌，影响了社会和谐，形成了购买小产权房的整个社会基础。与此同时，有关公务员等利益相关者也充分利用集体土地限制流通的低价土地政策，营建了比较高档的小产权房。
倘若政府依据当年国务院全国住房改革要求，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，就会极大抑制小产权房的发展。因此，小产权房是一项改革的历史欠账，目前中国已经没有完全取缔小产权房的道德力量了。
导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验不足。近几年，中国通货膨胀指数统计剔除了房价，导致政府使用的通胀数据与居民客观上承受的通胀严重不符。政府不以房价为通胀指数的统计内容，同样民众也不以小产权为非法的通胀对冲。过高的城市房价也构成了金融过剩，截至2007年年末，中国的广义货币供应量余额为40.34万亿元，与年初比增加了5.1902万亿元。这客观上使外国纸币本位币绑架了中国的资产价格，推高了中国通胀指数，也使小产权房成为防止人民币贬值最理想的投资、投机目标。
总的来说，导致小产权房的社会原因不改变，小产权房的运转规模也就不会改变。
《城乡规划法》：拉开了解决小产权房问题的序幕
治理小产权房应该土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先有土地法立规矩，后有规划法划方圆，但是目前恰恰相反。
2007年10月28日，十届人大第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，该法自2008年1月1日施行，原《城市规划法》废止。《城市规划法》转变为《城乡规划法》表面上仅一字之差，却标志着中国将从2008年起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进人城乡一体化的规划管理时代。而与此相反，商品化的土地使用权的管理却仍然用征地制度这个独木桥来连接城乡两
个世界。
本来，集体土地制度应该是《城乡规划法》运转的前提，也是其实施的基础，遗憾的是，到目前为止，中国的《土地管理法》还没有根据《宪法》的原则建立集体所有土地完整的法规体系，集体土地使用权也没有根据《宪法》的原则进入市场流转，由此导致了《城乡规划法》成为一部跛脚的法律，本应与《城乡规划法》同期出台的集体土地管理法规延缓出台，导致了集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。《城乡规划法》的施行将使中国的600多个城市、1600多个县获得村镇规划的主导权，这是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会。一些“有本事”的地方政府借此机会可以将大量历史遗留问题转为合法，比如对于小产权房和农村建设用地发展规模，县、市政府就完全可以通过补办手续等进行行政调整。因此，《城乡规划法》实际上强行拉开了解决中国小产权房问题的序幕。
解决途径：分步骤逐步建立中国集体土地管理制度
彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题，大体可以有四个途径：其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，在修改《土地管理法》的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地管理制度，促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部有关集体的行政通知，以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排，因为《宪法》和《土地管理法》规定土地使用权可以依法转让，并没有限定是国家制定的法律法规，还是地方制定的法律法规。
从目前情况分析，《土地管理法》的修改不仅是主体内容的问题，也不仅是抽象的立法技术问题，更多的是当代中国转型和城乡居民利益的革命性调整。因此，近期以《宪法》为基础，全面实现《土地管理法》的体系修改是不太可能的，全面修改的历史机遇大约应是2010年十七届三中全会前后。
也正是基于此，目前解决集体土地使用权流转问题可以选择两个路径：其一，由国务院有关行政通知，这是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它还不是法律法规，仍不能据此解决集体土地的系统性问题。当然从形式上看，这种政令也可以是系列的通知并分多次颁布，但其效力和影响力都必定是有限的。其二就是采用分步骤的方式逐步建立中国集体土地管理制度，进行《土地管理法》的个别条款的修改。
目前来看，小产权房和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为一两个严格的行政通知就会得以纠正，也决不会因为若干法律条款的修改就会得到有效解决，中国集体土地法律法规体系的建设需要全面的、整体的制度突破。
现行法律：有解决小产权房问题的空间
由于上位法优于下位法，《宪法》关于农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的，这是中国集体土地法律制度改革的基础。但是，作为下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的，它事实上确立了国家特别是地方政府对土地利用的垄断权，这致使中国土地权利运转具有诸多困难，致使土地使用权的转让收入成为地方政府推进现代化的主要原始资本积累，致使开发商成为土地资产价格暴涨的主要受益人，也必将导致农民集体的社会抗争。
对此，既要推进改革，又要最大限度地利用现有法律的除外条款解决实际问题。目前中国的法律中也保留了多条途径可以使农村建设用地使用权合法转移，这实际上是打开农村土地流转的一道大门。
例如，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这里确定了农村土地使用权转移的前提条件有三个，即：符合土地利用规划；依法取得建设用地的企业；破产、兼并等并购手段实施权利转移。据此，一部分农村土地使用权可以实现转移。
除此以外，根据《担保法》的规定，还有两种情况也可享受除外条款待遇：其一，依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；其二，依法抵押的乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权。由此，当农村土地使用权实现转移和流转时，土地上的房屋也就可以转让了。
上述条款虽然还不能全面地解决小产权房问题，但是也说明部分小产权房依据现行《土地管理法》可以转为合法。
第一条 为了妥善处理土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》，下同）和有关法律、法规、政策，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称土地权属争议，是指公民之间、法人之间、 其他组织之间及其相互之间，对土地所有权、使用权归属的争议。
第三条 本办法适用于我省行政区域内土地权属的确定和争议的处理。但法律、 法规另有规定的除外。
第四条 土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由乡（含镇，下同） 以上人民政府处理。
县（含县级市、区，下同）以上人民政府处理土地权属争议，由土地管理部门具体负责。
第五条 乡以上人民政府应当按照下列管辖范围处理土地权属争议：
（一）农民（含在农村的非农业户口居民，下同）之间、农民与农村集体经济组织（或者村民委员会、村民组，下同）之间的土地使用权争议，由争议土地所在地的乡人民政府处理；
（二）除前项规定以外的土地权属争议，由争议土地所在地的县或者市人民政府处理；
（三）争议土地涉及两个以上行政区域的，由有关人民政府共同的上一级人民政府处理。
第六条 处理土地权属争议，必须遵循下列原则：
（一）依照法律、法规、规章和政策；
（二）尊重合法契约；
（三）兼顾历史与现实；
（四）公平和公正。
第七条 在土地权属争议解决前，任何一方不得擅自改变土地现状，不得破坏地上建筑物、附着物。
第二章 土地权属确定的依据
第八条 下列文件或者证明应当作为确定土地权属的依据：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者乡人民政府对农民新建、翻建房屋用地的批准文件；
（二）《土地管理法》施行前，经乡以上人民政府或者其授权机关批准征用、划拨、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，乡以上人民政府依法批准征用、划拨、占用土地的文件以及县以上人民政府颁发的《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》；
（四） 依法签订且已经生效的国有土地使用权出让合同；
（五） 已经生效的人民法院关于土地权属的判决书、裁定书、调解书。
第九条 下列证明、协议文件，经乡人民政府或者县以上土地管理部门认定其合法、真实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）《土地管理法》施行前的农村宅基地证；
（二）土地权属界线协议书或者土地调查的有关资料；
（三）租用、抵押等用地契约；
（四）私有房屋所有权证；
（五）房产登记证；
（六）房屋买卖契约；
（七）解放后没收敌伪房产以及与土地有关的资料。
除前款规定外，经县以上人民政府确认的证明、协议等有关资料，也可以作为确定土地权属的依据 .第三章 集体土地权属的确定
第十条 农民集体土地所有权按照《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》，下同）的规定确定。自《六十条》施行之日（1962年9月27日）起，至《村镇建房用地管理条例》施行之日（1982年2月13日）止，根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变动的，按照变动后的状况确定土地所有权：
（一）行政区划调整时调整了土地权属；
（二）村、队、社、场合并或者分立；
（三）国家建设征用土地；
（四）因非农业建设、农田基本建设、自然灾害等原因进行过土地调整。
行政区划调整时，土地权属未调整，一方农民集体土地在另一方行政区域内的，土地所有权不变。但经双方同意调整土地或者一方对另一方给予补偿的，可以按照调整后的状况确定土地所有权。
第十一条 《村镇建房用地管理条例》施行前，农民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未经拆迁、改造翻建的，按照现有实际使用面积确定土地使用权。
《土地管理法》施行后，农民新建房屋占用的宅基地没有超过当地政府制定的宅基地面积标准的，按照现有宅基地面积确定土地使用权。
第十二条 农村实行后，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上集体经济组织所有的，可以确定给各该集体经济组织所有。
第十三条 乡、村兴办企业、事业和农民个人建房占用集体土地的，土地所有权属于农村集体经济组织，土地使用权属于使用者。
第十四条 农村集体经济组织内部发生房屋买卖的，土地所有权不变，土地使用权属于房屋所有者。
第十五条 农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。但双方另有协议的除外。
第十六条 经农村集体经济组织同意，将集体土地作为投资与法人、 其他经济组织联营的，土地所有权不变，土地使用权属于联营单位。
第十七条 城市市区内原属于农村集体经济组织所有的土地，现仍为农村集体经济组织或者农民个人使用的，土地所有权不变，土地使用权属于使用者。
第四章 国有土地权属的确定
第十八条 《六十条》施行前，全民所有制、 城镇集体所有制单位使用的农民集体土地（含农村实行合作化前属于个人所有的土地），《六十条》施行后未确定给农民集体使用的，其土地所有权属于国家。
第十九条 自《六十条》施行之日起，至《国家建设征用土地条例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城镇集体所有制单位使用农民集体土地，符合下列条件之一的，其土地所有权属于国家，土地使用权属于使用单位：
（一）签订过土地权属转让等有关协议的；
（二）接受农民集体馈赠的；
（三）经县以上人民政府批准使用的；
（四）安置了该农民集体劳动力或者给予一定补偿的；
（五）用地单位原为农村集体所有制单位，以后转为全民所有制的。
第二十条 农村集体土地在农村集体经济组织成员全部转为非农业人口后，其土地所有权属于国家。
第二十一条 城市市区内，农村集体经济组织在属于其所有的土地上从事房地产开发，将建成的房屋出售给本集体经济组织以外的单位或者个人的，该房屋使用范围内的土地的所有权属于国家，土地使用权属于房屋所有者。
第二十二条 通过解放初期接收或者《六十条》施行前以买卖、赠与、继承等方式获得地上建筑物、附着物而使用国有土地的，土地使用权属于建筑物产权所有者或者附着物管理者。
第二十三条 单位或者个人使用的国有土地，无偿转让给其他单位或者个人使用已满20年，并且在此期间未要求返还的，其土地使用权属于现使用者。但双方另有协议的除外。
第二十四条 依法开发利用国有土地（含征用后未进行非农业建设并暂由农民耕种的土地），其土地所有权不变，土地使用权属于开发利用者。
第二十五条 单位或者个人依法在国有土地上建造房屋的，土地使用权属于房屋所有者。
第二十六条 两个以上单位联合开发国有土地，能够划清界线的，分别确定土地使用权；无法划清界线的，土地使用权共有，按照各自的建筑面积所占有的比例确定土地使用权。
第二十七条 国有土地上的建筑物出租、出借给任何单位或者个人，土地使用权仍属于建筑物产权所有者。
第二十八条 依法抵押国有土地使用权，抵押人未能履行到期债务或者在抵押合同有效期间宣告解散、破产的，土地使用权属于抵押权人。
第二十九条 城市市区的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、滩涂等，其土地所有权属于国家。但法律另有规定和本办法第十七条规定情形的除外。
第五章 土地权属争议的处理
第三十条 当事人向有管辖权的人民政府（简称政府，下同）申请处理土地权属争议，应当以书面形式提出。
第三十一条 土地权属争议处理申请书应当载明下列事项：
（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（二）被申请人的名称（姓名）、地址（工作单位）；
（三）争议土地的地址；
（四）土地权属争议的具体事实和请求；
（五）有关证据材料及其来源。
第三十二条 政府收到申请书后，对符合本办法第二条、第三条、第三十条、第三十一条规定的，应当予以受理。自决定受理之日起5日内，将申请书副本发送被申请人。
第三十三条 被申请人自收到申请书副本之日起15日内提交答辩书（附证据材料）。
第三十四条 对申请人持有合法的土地权属证明，而被申请人确属侵权的，按照《土地管理法》第五十三条规定处理。
第三十五条 政府处理土地权属争议，应当先予调解。经调解达成协议的，制作调解书。当事人应当在调解书上签字或者盖章，并加盖政府处理土地权属争议专用章。
调解书自签字、盖章之日起生效。
第三十六条 政府对土地权属争议调解不成的，应当作出决定，并制作决定书。
第三十七条 土地权属争议处理决定书应当载明下列事项：
（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者被申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（三）申请人和被申请人陈述的土地权属争议的事实、证据；
（四）作出决定的依据和决定内容；
（五）不服决定的复议、起诉期限。
决定书应当加盖政府处理土地权属争议专用章。
决定书自送达之日起生效。
第六章 附则
第三十八条 在各个历史时期违反当时法律、法规、政策规定使用土地的，应当按照当时有关规定处理后，再依照本办法确定土地权属。
