时间：2023-09-05 16:58:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基金投资部投资管理制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为了规范全国社会保障基金投资运作行为，根据国家有关法律法规，制定本办法。
第二条本办法所称全国社会保障基金(以下简称社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。
第三条社保基金投资运作的基本原则是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。
第四条社保基金资产是独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产。
第五条财政部会同劳动和社会保障部拟订社保基金管理运作的有关政策，对社保基金的投资运作和托管情况进行监督。
中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)和中国人民银行按照各自的职权对社保基金投资管理人和托管人的经营活动进行监督。
第二章理事会
第六条理事会负责管理社保基金，履行以下职责：
(一)制定社保基金的投资经营策略并组织实施。
(二)选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查。
(三)负责社保基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告。
(四)定期向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况。
第七条理事会应严格执行本办法。对理事会的违法违规行为按照国家有关法律法规进行处罚。
第三章社保基金投资管理人
第八条本办法所称社保基金投资管理人是指依照本办法第十条规定取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。
第九条申请办理社保基金投资管理业务应具备以下条件：
(一)在中国注册，经中国证监会批准具有基金管理业务资格的基金管理公司及国务院规定的其他专业性投资管理机构。
(二)基金管理公司实收资本不少于5000万元人民币，在任何时候都维持不少于5000万元人民币的净资产。其他专业性投资管理机构需具备的最低资本规模另行规定。
(三)具有2年以上的在中国境内从事证券投资管理业务的经验，且管理审慎，信誉较高。具有规范的国际运作经验的机构，其经营时间可不受此款的限制。
(四)最近3年没有重大的违规行为。
(五)具有完善的法人治理结构。
(六)有与从事社保基金投资管理业务相适应的专业投资人员。
(七)具有完整有效的内部风险控制制度，内设独立的监察稽核部门，并配备足够数量的称职的专业人员。
第十条社保基金投资管理人由理事会确定。申请社保基金投资管理业务，需向理事会提交申请书以及由中国证监会出具的申请人是否满足本办法第九条规定的基本条件的意见。理事会成立包括足够数量的独立人士参加的专家评审委员会，参照公开招标的原则对具备条件的社保基金投资管理业务申请人进行评审。评审委员会经投票提出社保基金投资管理人建议名单，报理事会确定。评审办法由理事会制定。评审办法及评审结果报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案。
第十一条社保基金投资管理人履行下列职责：
(一)按照投资管理政策及社保基金委托资产管理合同，管理并运用社保基金资产进行投资。
(二)建立社保基金投资管理风险准备金。
(三)完整保存社保基金委托资产的会计凭证、会计账簿和年度财务会计报告15年以上。
(四)编制社保基金委托资产财务会计报告，出具社保基金委托资产投资运作报告。
(五)保存社保基金投资记录15年以上。
(六)社保基金委托资产管理合同规定的其他职责。
第十二条有下列情形之一的，社保基金投资管理人应当及时向理事会报告：
(一)社保基金资产市场价值大幅度波动。
(二)社保基金投资管理人减资、合并、分立、解散、依法被撤销、决定申请破产或被申请破产。
(三)社保基金投资管理人涉及重大诉讼或者仲裁。
(四)社保基金投资管理人的董事、监事、经理及其他高级管理人员发生重大变动。
(五)有可能使社保基金委托资产的价值受到重大影响的其他事项。
(六)委托资产管理合同规定的其他报告事项。
第十三条社保基金投资管理人应适应社保基金管理的要求，建立、健全相关内部管理制度和风险管理制度。
第十四条有下列情形之一的，社保基金投资管理人必须退任：
(一)社保基金投资管理人解散、依法被撤销、破产或者由接管人接管其资产。
(二)理事会有充分理由认为更换社保基金投资管理人符合社保基金利益。
(三)托管人有充分理由认为更换社保基金投资管理人符合社保基金利益并征得理事会同意。
(四)财政部、劳动和社会保障部或中国证监会有充分理由认为社保基金投资管理人不能继续履行委托资产管理职责。
(五)社保基金委托资产管理合同规定的其他情形。
第十五条当社保基金投资管理人更换或退任时，理事会必须尽快委任新投资管理人，并报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案；新任投资管理人确定并履行职责后，原任投资管理人方可退任。
第十六条禁止(一)以社保基金的名义使用不属于社保基金名下的资金从事投资活动，或以他人的名义使用属于社保基金名下的资金从事投资活动。
(二)不公平地对待社保基金账户的资产。
(三)挪用社保基金的委托资产。
(四)从事可能使社保基金委托资产承担无限责任的投资。
(五)用社保基金委托资产从事信用交易。
(六)法律、法规和社保基金委托资产管理合同规定禁止从事的其他活动。
第四章社保基金托管人
第十七条本办法所称社保基金托管人是指按照本办法第十九条规定取得社保基金托管业务资格、根据合同安全保管社保基金资产的商业银行。
第十八条申请办理社保基金托管业务应具备以下条件：
(一)设有专门的基金托管部。
(二)实收资本不少于80亿元。
(三)有足够的熟悉托管业务的专职人员。
(四)具备安全保管基金全部资产的条件。
(五)具备安全、高效的清算、交割能力。
第十九条社保基金托管人由理事会确定。申请社保基金托管业务，需向理事会提交申请书以及由中国人民银行批准其从事社保基金托管业务的证明。理事会按照招标原则评选社保基金托管人，评选办法及评选结果报财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行备案。理事会应逐步创造条件采用招标方式确定社保基金托管人。
第二十条社保基金托管人履行下列职责：
(一)尽职保管社保基金的托管资产。
(二)执行社保基金投资管理人的投资指令，并负责办理社保基金名下的资金结算。
(三)监督社保基金投资管理人的投资运作。发现社保基金投资管理人的投资指令违法违规的，向理事会报告。
(四)完整保存社保基金会计账簿、会计凭证和年度财务会计报告15年以上。
(五)社保基金托管合同规定的其他职责。
第二十一条社保基金托管人应适应社保基金托管的要求，建立、健全相关内部管理制度和风险管理制度。
第二十二条有下列情形之一的，社保基金托管人必须退任：
(一)社保基金托管人解散、依法被撤销、破产或者由接管人接管其资产。
(二)理事会有充分理由认为社保基金托管人应当退任。
(三)财政部、劳动和社会保障部或中国人民银行有充分理由认为托管人不能继续履行社保基金托管职责。
(四)社保基金托管合同规定的其他情形。
第二十三条当社保基金托管人更换或退任时，理事会必须尽快委任新的托管人，并报财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行备案；新任托管人确定并履行职责后，原任托管人方可退任。
第二十四条禁止社保基金托管人从事下列活动：
(一)将其托管的社保基金资产与托管的其他资产混合管理。
(二)托管的社保基金资产与其自有资产混合管理。
(三)挪用其托管的社保基金资产。
(四)有关法律法规禁止从事的其他活动。
第五章社保基金的投资
第二十五条社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。
理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。
第二十六条社保基金投资管理人与社保基金托管人须在人事、财务和资产上相互独立，其高级管理人员不得在对方兼任任何职务。
第二十七条理事会持有的国债在二级市场的交易，需委托符合本办法第九条规定的专业性投资管理机构办理。
第二十八条划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：
(一)银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。
(二)企业债、金融债投资的比例不得高于10%。
(三)证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
第二十九条单个投资管理人管理的社保基金资产投资于一家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的5%；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的10%。
投资管理人管理的社保基金资产投资于自己管理的基金须经理事会认可。
第三十条委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的20%。
第三十一条社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。条件成熟时由财政部会同劳动和社会保障部商理事会报国务院批准后，改按本办法第二十八条所规定比例进行投资。
第三十二条划入社保基金的股权资产纳入社保基金统一核算，按照国家有关规定进行管理。股权资产变现后的投资比例按本办法第二十八条的规定执行。
第三十三条根据金融市场的变化和社保基金投资运作的情况，财政部会同劳动和社会保障部商有关部门适时报请国务院对第二十八条所规定的社保基金投资比例进行调整。
第三十四条经中国人民银行批准，理事会可按照有关规定，与商业银行办理协议存款。
第六章社保基金委托投资管理合同和托管合同
第三十五条理事会与社保基金投资管理人必须签订委托资产管理合同，对双方的权利义务、委托资产管理方式、投资范围、收益分配等内容作出规定，并报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案。
社保基金委托资产管理合同到期或中止时，相关事宜的处理办法另行制定。
第三十六条理事会与社保基金托管人必须签订社保基金委托资产托管合同，明确??部、中国证监会、中国人民银行备案。
社保基金委托资产托管合同到期或中止时，相关事宜的处理办法另行制定。
第七章社保基金投资的收益分配和费用
第三十七条社保基金净收益全额纳入社保基金，按国家有关规定分配使用和投资。
第三十八条社保基金投资管理人提取的委托资产管理手续费的年费率不高于社保基金委托资产净值的1.5%。
理事会可在委托资产管理合同中规定对社保基金投资管理人的业绩奖励措施。具体方案由财政部会同劳动和社会保障部批准。
第三十九条社保基金托管人提取的托管费年费率不高于社保基金托管资产净值的0.25%。
第四十条社保基金投资管理人按当年收取的社保基金委托资产管理手续费的20%，提取社保基金投资管理风险准备金，专项用于弥补社保基金投资的亏损。社保基金投资管理风险准备金在托管银行专户存储，余额达到社保基金委托管理资产净值的10%时可不再提取。
理事会按社保基金净收益的20%提取一般风险准备金，专项用于弥补社保基金投资发生重大亏损时社保基金投资管理人所提管理风险准备金不足以弥补的亏损。一般风险准备金余额达到社保基金资产净值的20%时可不再提取。
第八章社保基金投资的账户和财务管理
第四十一条社保基金投资管理人的社保基金委托资产管理业务必须与该管理人的其他业务在财务、账户上分开，不得混合操作和核算。
第四十二条社保基金托管人必须为社保基金开设独立的证券账户和资金账户。
第四十三条社保基金与理事会单位财务分别建账，分别核算。
第四十四条社保基金投资管理人和托管人应认真进行日常会计核算，严格按照有关规定编制会计报表，定期就社保基金的会计核算、报表编制等进行核对。
第九章报告制度
第四十五条理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人应当按照本办法的要求报告社保基金投资运作的情况，保证报告内容没有虚假、误导性陈述或者重大遗漏，并对所报告内容的真实性、完整性负责。
第四十六条理事会的信息披露和报告应符合以下要求：
(一)每年一次向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况。
(二)每季度一次向财政部、劳动和社会保障部提交社保基金财务会计报告、投资管理报告。
(三)单个社保基金委托资产管理合同到期后，向财政部、劳动和社会保障部提交经具备证券从业资格的会计师事务所审计的报告，对社保基金委托资产的投资情况作出说明。
(四)社保基金发生重大事件，立即报告财政部、劳动和社会保障部，并编制临时报告书，经核准后予以公告。
第四十七条社保基金投资管理人应按社保基金委托资产管理合同及理事会的要求定期和不定期向理事会提供社保基金委托资产投资运作报告。
第四十八条社保基金托管人应按托管合同和理事会要求定期和不定期向理事会提供社保基金托管资产报告，并对第四十七条社保基金投资管理人编制的报告的有关内容复核，向理事会出具书面复核意见。
第十章罚则
第四十九条社保基金投资管理人违反本办法第十二条规定，不及时或者未向理事会报告该条所列情形之一的，责令改正，给予警告，并处5万元以下的罚款。
第五十条社保基金投资管理人或者托管人有本办法第十六条和第二十四条所列行为之一的应退任，有违法所得的，没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处50万元以下的罚款。
第五十一条社保基金投资管理人违反本办法第二十五条规定，超出范围进行投资的应退任，并处以50万元以下的罚款。
第五十二条社保基金投资管理人和托管人违反本办法第二十六条规定的，责令限期改正，并给予警告，逾期不改的应退任。
第五十三条社保基金投资管理人违反本办法第二十九条规定，责令限期改正，给予警告，并处10万元以下罚款，逾期不改的应退任。
第五十四条社保基金投资管理人违反本办法第四十七条规定，托管人违反本办法第四十八条规定，未能按照要求提供报告的，责令限期改正，给予警告，并处5万元以下的罚款，逾期不改的应退任。
关键词：社保基金投资管理问题对策
一、社保基金运营过程中存在的问题
随着我国社会保障事业的发展，社会保障基金的规模日益扩大，如何加强投资管理使其保值增值，是现阶段必须解决的一大课题。笔者在实际工作中体会到现阶段社保基金运营过程中存在以下问题：
1.统筹层次不同，基金管理主体分散，影响了基金的存量规模，削弱了基金运营的规模效益。目前地方保险基金的统筹层次也不尽相同，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，医疗、生育、工伤保险实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。一些企业还建立了补充医疗保险和补充养老保险，企业是补充保险基金的管理主体。这样的管理体制，使基金节余分散，管理难度增大。
2.基金管理制度的约束。在保险基金的管理上，前一时期，确实存在大量基金被挤占和挪用的现象，在这种情况下，国家严格限制了基金的投资渠道，只允许投资国债和银行定期存款。在资本市场发育的初期，防范风险的能力较小，对社保基金的投资范围作出限制是必要的，但是不应当成为一个长期的政策选择。就目前讲，只有国家级社会保险基金有投资管理的办法，详细规定了投资的渠道和管理方法，地方结余保险基金的投资渠道还没有打开。
3.基金运营不规范。社会保险基金运营主体的非专业性以及过多的行政干预导致基金运营的低效率、高风险并存。从目前社会保险基金的管理机构设置来看，社会保险的事务性管理和基金的运营都是由政府组建的事业性机构即社会保险管理局（中心）来管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市场指导下的商业化运作，这使基金在运营过程中存在很大弊病。
二、目前应采取的具体措施
1.国家应尽快制定保险基金的投资管理办法，依法管理和规范基金投资。尽管有中央管理的社会保险基金投资管理办法，但还不是全部保险基金的投资管理办法，对其他保险基金的投资管理还是空白。社保基金关系到广大人民群众根本利益，需要以立法的形式加以保证。因此，应尽快对社会保险基金投资立法，依法管理基金的投资，财务风险的防范都应制度化、法制化，使社会保险基金在运行过程中真正做到有章可循、有法可依，防止出现管理混乱的现象，给国家经济和社会的稳定造成不利影响。2.建立社会保险基金的投资管理机构和监管机构。国家、省、市应建立起保险基金的投资管理机构和监督管理机构，明确各自的工作职责，按照基金投资管理办法进行投资和监督管理。投资管理部门和监管部门应相互制约，有各自的职责，互不隶属。投资管理部门内部要严格遵守国家投资法规和政策进行投资管理，监管部门还应具有较强的独立性，按照法律规定的投资办法进行独立的监督和检查，确保基金按照规定去运转。同时，应建立分权制衡的运作机制，基金的运用决策系统、执行系统、考核监控系统，由此形成相互协调，相互制约的分权制衡机制。
3.社保基金的投资应明确规定为委托理财。目前社会保险经办机构专业理财人员还不多，也没有资本市场投资经验，直接投资风险比较大，考虑到社保基金的收益目标和风险，通过委托和关系，签订合同，实现进入资本市场是比较好的选择。
4.在基金投资过程中，应处理好投资组合问题。目前，全国社会保险基金的投资限制是，银行存款和国债的比例不得低于50%，企业债券、金融债券不得高于10%，证券基金、股票投资比例不得高于40%.当前我国金融市场还不发达，保险基金还存在较大的隐性债务，对于股票和证券基金的投资应保持较低比例。
5.在基金的运作过程中，可以考虑以下几种投资形式：投资开放式基金；发行定期保险基金的国债；委托银行抵押贷款；公司或企业债券。
关键词：社保基金、投资运营、问题、对策
社保基金是根据立法建立的用于社会保障事业的一种专项基金，即国家和社会用于社会保险、社会福利、社会救济和公费医疗事业等项目的资金的总和，是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员的基本生活权利给予保障的社会制度。
一、我国社保资金投资运营中存在的问题
1、社保基金管理不健全。目前，虽然我国已经建立了社会保障监督委员会来行使社保基金监督职能，并制定了相关规章制度，但其实质仍是政府性质，并且较多的流于形式，并没有充分发挥实质作用，导致了社保基金管理制度不健全，社保基金管理能力低。
2、投资渠道单一，保值增值难。在目前社保基金的投资运营环节中，政府做为现行社保基金市场经营的管理者，出于安全考虑，选择的是统一管理的投资运营模式。筹集的社保基金目前只能存入银行或购买国债，并按银行现行利率和国债利率获得利息收入，投资渠道单一。从表面上看，这样做可以确保资金的安全，但实际上，在市场经济条件下，以货币形式存在的社保基金，根本无法规避利率风险和通货膨胀风险，不能很好地实现社保基金的保值增值。
3、投资管理效率低下，监管体系不完善。我国社保基金的主体主要是政府部门采取分散管理的方式，这种方式无论从管理的难度来说，还是管理的效率上来说，都增加了社保基金经营成本，加大了投资的风险。除政府管理外，也有社保基金管理机构，但是其并没有与政府分离，常常受到政府行为的影响。
4、缺乏有专业化资产管理能力的经营管理机构。现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，与社保基金营运有密切关系的证券管理公司和商业保险公司自身存在着许多问题，资产管理能力有待提高。
二、完善我国社保基金投资运营的对策
1、完善社保基金投资管理体系。构建良好的金融市场环境，改革完善社保投资管理体制，明确各职能部门之间的职能分工，完善规范财务制度，严防资金管理漏洞。依法管理和规范基金投资，加强和巩固社保基金战略储备性质、合理规划投资运营模式。使社保基金投资运营逐步规范化、法制化，在社保基金运行过程中真正做到有章可循、有法可依。同时，组建专门的机构运营，配备专职人员负责，接受政府有关部门业务指导，根据国家产业政策和宏观经济走势，确定投资方向、建立组合方案，进行效益评估，投入实施运营。探索建立社保基金管理和投资运营相互分离的模式，按资金性质分别进行社保基金投资运营，实现社保基金的管理与投资相互分离、相互制衡。
2、构建多元化投资运营机制，实现社保基金的保值增值。在社保基金的投资运营过程中，不可避免地要面临一系列的风险。为了实现社保基金的保值增值，必须实现投资的多元化，实行分散投资。目前，我国社保基金的投资范围主要包括银行存款、债券、股票、证券、实业投资、不动产投资、信托投资等各项投资。银行存款和债券相对来说比较安全可靠，但通常收益率较低，很难抵御通货膨胀的风险。股票投资的收益率相对较高，但相应的风险也比较大。而证券投资的风险要低于单一的股票投资，潜在的收益率又高于债券，是一种收益和风险都较为中等的投资方式。因此，为了实现社保基金的保值增值，我们应该进一步调整各个项目的投资比例。通过调整资产配置，进一步降低银行存款和债券的投资比重，加大对其他债券的投资力度。从而提高社保基金保值增值能力，增强国家对宏观经济及长期战略发展的调控能力，在安全与效益中取得双赢。
3、构建科学的风险评估和预警机制。对社保基金投资进行全面、科学的事前风险评估，是世界各国确保社保基金安全性的重要手段。我国在进行社保基金投资运营的同时，应着力建立规范的投资决策风险评估体系。通过收集资料、总结分析、得出结论，及时发现和预测可能出现的危机，使社保基金监管部门及时采取有效的预防措施。以安全性、收益性和流动性为基本原则，对社保基金运行中的风险建立预警监督机制，利用这些指标来设计预警流程，相关法律法规设定的社保基金投资比例限制就是一种原则性的预警机制。社保基金管理部门还可以根据投资工具和收益要求的不同，设定更具体的一些指标。在保证基金安全性的前提下实现社保基金增值，并对我国资本市场、货币市场的健康发展和治理结构的完善发挥积极作用。
4、加强对社保基金投资运营的监管。我国社保基金采取委托管理机构进行投资运营，因此对投资营运机构的选择和资格认定是社保基金投资运营监管的一项重要工作。对社保基金投资运营机构的资格审查应当遵循严格的标准和程序，在选择时要进行充分的比较，进行严格的审查。要选择经营能力强、业绩排名靠前、风险控制能力强、管理水平高、研究业务有特色和社会声誉高的优秀基金管理公司。社保基金入市后，投资运营的实际效果如何，能否实现预期的投资目标，在很大程度上取决于社保基金市场运行的监管是否规范、得力。投资运营机构大量风险是在日常业务经营过程中逐步形成、积累和引发的，所以应对社保基金运营实施实时的动态监管。当投资运营机构不能依照法律和契约履行其义务，并且导致社保基金投资风险增大，威胁社保基金的利益和安全时，监管机构有权采取措施，限制其有关社保基金投资运营的某些活动，直至取消其投资营运资格，并根据其行为作出相应的处罚。如果在此过程中出现了不良资产，监管部门要及时采取措施进行清收工作，防止风险的进一步蔓延，确保整个社保基金投资运营过程的安全监管。
总之，为了实现社保基金的有效运营，确保社保基金的保值增值，应拓宽投资渠道，科学组合，采用适当的投资管理。通过多方面共同努力，实现社保基金增值保值的目标。
参考文献：
1、吕学静.社会保障基金管理[M].首都经济贸易大学出版社，2010
关键词：养老保险；基金管理；风险控制；体系建设
一、我国养老保险基金管理存在的风险
（一）筹集风险
我国养老保险基金的筹集是由专职管理机构采用社会保险费的形式来收取，由“收入户”和“财政专户”两部分主要构成，是养老保险基金的基础组成。由此，我国养老保险基金的筹集风险在于其征收形式，具体在：①企业的拖欠拒缴现象严重，导致征缴率偏低；②监管力度不足，缴费基数不清，企业存在瞒报、漏报现象；③基本养老保险覆盖率低，资金来源单一；④没有明确的融资渠道，资金问题无从解决，形成的恶性循环使企业的拖欠、拒缴行为更加频繁。以上所述均会构成养老保险基金的筹集风险。
（二）管理风险
现行的养老保险基金管理模式问题在于其管理层次低，环节复杂，管理主体过多并且效率低下。基金的运行不能达到预期目标，也无法调节。具体表现在①基金监管力度不足导致基金被挤占、挪用，除此还存在多次提取管理费、为贷款作担保、为以非正当理由提前退休者发放养老金等行为；②管理主体过多造成管理分散化，导致管理成本过高，多数省市调节比例较低，无明显作用；③管理制度落后，无法体现政府的职能作用，收支管理混乱，无法保障基金的安全。
（三）投资运行风险
现行基金投资管理体制不顺，经营主体的缺失导致无人承担责任，也没有对应的风险管理。社会保险局仅作为行政机构难以完成市场增值的目标。同时，虽然每年基金数量巨大，但因属地管理分散于全国各地，投资难以形成规模效应，收支难以长期平衡。按我国规定，地方基金只能进行银行存储和国债购买，虽然降低了投资风险，但也会造成基金的保值增值无从实现。无法通过合理的投资组合在市场投资运营。
（四）给付风险
我国老龄化现象愈加明显，在90年代末，老年人口已占总人口十分之一以上。由此带来的是老年抚养比不断上升，不仅会使养老保险基金的基数减少，还会使养老保险基金的支出增多。同时，国内的法定退休年龄相比国外会提前五至十年，但在此情况下，仍存在大量在职职工提前退休的情况。如此又会降低养老保险基金的基数，同时退休职工又需要支付退休费用。如此必会带来养老保险基金的给付风险。
二、养老保险基金管理风险控制措施
（一）立足国情，合理选择管理模式
我国养老保险基金体系尚未健全，制度处于转型期。因此，为保障基金的可持续发展性，应选择集中式的管理模式。原因如下：
1.集中式的管理模式更符合我国国情，适应当下中国资本市场实际情况，也可适应未来中国资本市场的发展；
2.该模式明确投资管理职能和行政职能，实现分权而治，提高行政效率和投资营运效率；
3.集中式的管理模式可以有效增加养老保险基金管理的透明度，得到民众的认同感，也可得到来自民众的监督，增大民众的信任度；
4.该模式可以为当下并不发达的资本市场中的养老金实现部分保值增值，也给未来养老保险基金管理提供了更多的选择；
5.集中式的管理模式可以充分发挥养老保险制度对社会经济的促进作用。
健全的养老保险制度可以提高社会的储蓄率，实现养老保险基金的长期收支平衡，促进资本市场的发展，实现社会经济的进步。
（二）制度建设，健全风险防范机制
现行养老保险制度中的个人账户管理混乱，部分个人账户被用作为退休职工支付退休金，导致新进账户和已有账户的管理混乱，出现个人账户空账的现象，造成养老基金的财务隐患。为此，相关部门不仅需要填补转型期遗留的旧账，还需要将个人账户进行合理分配，使其实现小补充向大补充的转变，从而使我国的养老保险制度实现结构合理化。降低由制度转变所带来的隐患，提高养老保险体系应对风险的协调能力，为养老保险基金管理制度的发展奠定基础。而养老保险制度的建设也是养老保险风险防范控制的基础所在。
（三）加强监督，强化运行管理监督
对于基金监管模式，同样应当强调适合我国国情，建立相互制衡的监督模式。养老保险基金的监管权交由社保部门，将养老保险基金的运营监督交由基金监管委员会。制定相关规章制度和法律，建立市场准入机制和养老保险金投资组合规定。同时设立外部监察机构，对养老保险金进行全程监管，形成内外同时监管的局面。建立严格的养老保险基金准入和退出机制，确实执行相关标准和流程。强化过程监管，严禁相关工作人员出现违规操控现象，严惩投机者损害投资者利益的行为。提高监管透明度，自觉接受来自公众的监管，为我国养老保险基金体系的建立提供妥善保障。
（四）法律制约，完善相关法律保障
针对我国基金业正处于发展的关键时期，政府部门应为此制定相关法律政策，完善相关法律保障。在全球经济一体化的形势下，国外职业基金管理者、基金投资公司的进入必将会使我国现行基金管理制度、相关法律法规接受新的改变。而完善的法制是基金行业正常运营的基础，这必会对我国养老基金的风险防范等相关制度提出更高的要求。相关部门应积极保证养老基金持有人的利益，确保适当的基金收益，提高公众对养老基金的信任度，同时也给养老基金运营者造成一定的压力，保障基金持有者的利益。
三、结语
综上所述，随着我国经济的高速发展及社会老龄化问题的来临，养老保险基金管理的风险控制问题越来越受到广泛关注。本文就现行养老保险基金管理存在的风险和养老保险基金管理风险控制措施两个方面展开论述，试得出对养老保险基金风险控制措施一些有参考价值的结论，通过立足国情，合理选择管理模式；制度建设，健全风险防范机制；加强监督，强化运行管理监督；法律制约，完善相关法律保障四个方面来防范养老保险基金可能遇到的风险，实现养老保险基金的长期平衡状态。为完善我国养老金保险体系，提高养老保险基金管理水平做出一定贡献。（作者单位：内蒙古赤峰市敖汉旗社会保险事业管理局）
参考文献：
[1]于洪.养老保险基金投资管理中的委托问题[J].财经研究.2002（09）.
Abstract:In this paper, two types of international investment in the mode of regulation of pension funds to analyze the basis of comparison, combined with the concrete practice of China, on how to choose a reasonable regulatory approach to ensure that the social old-age health insurance fund investment operations are analyzed and discussed.
关键词：社会养老保险基金 投资 监管模式
Key words:Social endowment insurance fund; investment; regulatory approach
作者简介：龙桂珍（1981-），女，湖北随州，硕士，助教，主要研究方向：社会保障、企业人力资源管理。
【中图分类号】F841 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0114-02
一、国际上两种主要投资监管模式
（一）两种监管模式的概念及特点
1．“谨慎人”监管模式
“谨慎人”监管模式是指不对基金资产的具体配置(如投资品种、投资比例)做任何量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都必须像一个“谨慎的商人”对待自己的财产那样考虑到各种风险因素，为养老保险基金构造一个最有利于分散和规避风险的组合。
当投资发生失误时，投资管理人必须拿出证据证明自己当初的投资决策是“谨慎的”，否则受托人会因为自己的不谨慎决策行为而承担相应的赔偿责任。从这个意义上讲，一方面，“谨慎人”模式是很“宽松”的，投资管理人对养老保险基金享有充分的资产配置权：另一方面，它又是非常“严格”的，在发生投资争议时，投资管理人必须能够举证证明自己当时的决策是谨慎的。
2．限量监管模式
限量监管模式是指预先确定好各种投资品种在养老保险基金总资产中的比例，然后按照既定的比例进行投资。具体包括按照资产类别不同规定投资数量的限制、自我投资比例限制、境外投资数量限制，所有权集中性等。进行的最普遍的一个管制就是限制它的自我投资比例。
限量监管模式对机构投资者的行为可能产生很多消极影响。比如：第一，限量监管模式过分强调单个资产的风险和流动性，而没有考虑到这样一个事实：在投资组合水平上，风险和价格不同可以通过分散化降低，而流动性风险依赖于投资者的全部资产的流动性状况，而非所持有的单个资产；第二，由于“资产―负债管理方法”的应用要求在股票和债券的选择范围上有较大幅度的变化，即可选择的资产品种越多，资产于负债匹配就越有效率。而限量监管限制了选择的范围；第三，衍生金融工具的应用可以规避金融原生市场的风险，如果投资组合监管限制衍生金融国家的使用，不考虑其他限制，这将迫使机构投资者要么持有低收益资产，要么使自己面临其他风险；第四，面对多变的经济环境和证券、货币和实物资产市场，限量监管措施是缺乏弹性的。
（二）两种投资监管模式的国际比较及发展趋势
当今时代，养老保险基金投资领域日益渗透到银行和证券行业；而养老保险基金的有效运转也离不开稳健有序的金融市场体系。国际上，澳大利亚、丹麦、日本、加拿大、韩国、挪威、冰岛、英国、新加坡、瑞典等实现银行业与保险业的混业监管,除澳大利亚和加拿大外都已实现银行、证券、保险业的混业监管,而其中澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、挪威、英国和瑞典已在不同程度上实行对养老保险基金运营的混业监管。
具体在监管模式上，美国作为典型的采取谨慎人规则模式的国家，其对养老保险基金的投资组合一般没有数量规定，但对自我投资却明确要求不得超过基金的10%，澳大利亚自1985年起即对养老保险基金的投资放松管制，但10%的自我投资的上限却一直保留。加拿大在采取谨慎人规则的同时，对分散化施加具体的数量限制，如加拿大将不动产投资限制为养老保险基金组合资产的5%，将基金对国外资产的投资限制为30%。而一些采取数量限制方式的国家也会运用谨慎人规则或者采用某种类似的行为程序导向规则，如智利、巴西等。
国际经验表明，几乎所有进行养老体制改革的拉美国家及匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等转型国家的养老基金监管都采用严格限量监管模式。当然，如前所述，拉美国家所实行的也并非是纯粹的数量控制原则,拉美国家的养老基金投资也需遵守某些审慎人的规定，尽管二者呈现出某种融合的发展趋势,但差异则将长期存在。
虽然养老保险基金监管中的谨慎人规则和数量限制原则属于两种不同的监管思路，但两者的最终目标是一致的。从本质上说，谨慎人原则和数量控制原则的目的都是为了达到养老基金稳健投资的目标，实现投资分散化以及基金收入和支出在时间、币种上的匹配，其区别仅仅在于达到这些目标的途径不同。实际上谨慎人原则和数量控制原则各国在不同程度上都在使用，实行谨慎人原则的国家也对自我投资进行了严格的数量限制，这说明在谨慎人原则不足以达到有效管理的目的时，实行谨慎人原则的国家也要求助于数量控制的方法；而拉美国家所实行的也并非是纯粹的数量控制原则，在此原则之外，拉美国家的养老保险基金还要遵守一系列谨慎人的规定，而这一点常常为许多理论家所忽略。
二、选择适合我国国情的投资监管模式
以上国际经验表明，养老保险基金投资监管模式的选择受一国宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、政府干预及监督制度的完善程度、法律体系的建设及历史、政治、文化等人文背景等等因素的影响。由于养老保险投资基金管理的高度复杂性,社会公众的高度敏感性,对经济金融稳定的高度敏感性,一些转型国家、新兴市场国家和发展中国家的养老保险基金管理者在近年的探索中逐步认识到,养老保险基金管理的有效性既需要重视机制与技术层面,更需要在制度构建,模式选择,管理能力等方面给予高度重视。中国有自己的国情，特别是中国社会养老基金目前面临着一些独特的风险及问题，因此中国社会养老保险基金的监管策略必须以国情为基础。
（一）现阶段宜采取限量监管模式
我国目前总体情况是：虽然经济发展速度很快，但总体水平还比较低；几十年计划经济形成的“大政府”局面即使在短期内会有所改变，但政府的核心作用却是不可或缺的；资本市场虽然发展迅猛，但还不够成熟。目前，我国资本市场在制度建设方面的确取得了一定的进展，但是还不能为养老保险基金运作提供全面、有效、稳定、发达的规范化市场制度，包括法律制度、会计和审计制度、监督和管理制度、清算和偿付制度，以及为证券交易服务的微观结构等。事实上，就连养老基金存银行仍不能完全杜绝投资风险。商业银行可能处于追求利润的目的，会故意少算利息，或与社会保障部门相互勾结，侵占养老基金的利息收益。1998至2004年，审计机关曾经查出浙江省的一个县级市（临安市）的养老、医疗两项保险基金少计银行利息达200多万元。
另外，国际养老保险基金投资及其监管也给了我们如此的启示，选择谨慎人监管模式主要取决于金融市场的发育程度、专业人才的积累、法律体系的发展、行政部门的完善等。目前中国在这些方面尚无法满足实施谨慎人监管的要求，其主要问题出在了上述方面的“质”而非“量”上。因此现阶段，我国社会养老保险基金的投资监管在总体上适宜采取严格的限量监管模式。
（二）当前限量监管模式所应避免的误区
但过犹不及，如果限量监管模式过于严格，将很难达到预期监管目标。强调基金投资安全本身并没有错，关键是如何理解安全的内涵。从理论上讲，任何投资的安全性标准均可以在三个层次理解：一是数字安全标准，其主要强调保证投资的本金不受损害；第二个层次是购买力安全标准，其主要强调抵御通胀风险；第三个层次是相对生活水准安全标准，旨在维持资产所有人期末相对生活水准。2001年12月，财政部、劳动和社会保障部联合颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，其对安全性的要求似乎更多体现为“不亏本”，更看重保证账面金额的安全。在具体操作时，社保基金的资产大部分都配置到了银行存款和国债等投资品种上，由于全国社会保障基金具有长期性和稳定性的特点，这种只考虑历史账面数字的安全性标准既无法抵御通胀的侵蚀，更无法满足退休者“老有所养” 保持相对生活水平的基本养老要求。不利于基金分散风险，任何投资都会有风险，分散化投资为投资者提供了一种强有力的风险管理手段，对于社保基金的投资风险，也可以通过多样化的投资予以分散，而真正的分散化投资要求投资于对市场驱动因素反映不同的各种资产类别上。这就要求社保基金的组合资产中能够尽可能广泛地包括彼此之间相关性较低的资产类别。
并且，这也不利于社会养老保险基金获取较高的投资收益，分散化投资不仅是养老金长期投资最重要的风险管理工具，还可以显著提高养老金的长期复合收益率。《暂行办法》对社保基金投资品种的限制，实际上限制了全国社保基金在其组合资产中配置适量的其他一些高风险高收益的投资品种，在一定程度上限制了社保基金的投资运作空间，不利于全国社保基金的保值增值。
因此，虽然中国政府在目前阶段应采取限量监管模式对社会养老保险基金的投资进行有力的监管，但却不宜将基金的投资限制得过紧，而应随着市场的发展，适时做出调整，使基金投资逐步向较为灵活的监管机制过渡，最终将采取较为灵活的监管模式。
参考文献：
[1]李珍.中国社会养老保险基金管理体制选择―以国际比较为基础 [M]. 北京：人民出版社，2005.
[2]曾维涛.张国清 《养老基金投资的谨慎人规则及其在我国社保基金投资管理中的适用》[J].当代财经, 2005,（8）：44－51.
为保障企业年金基金财产安全，维护企业年金管理当事人合法权益，促进企业年金健康发展，根据《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》、《人民币银行结算账户管理办法》等有关规定，现就企业年金基金银行账户管理等有关问题通知如下：
一、企业年金基金银行账户的开立、变更和撤销
企业年金基金托管人应根据与受托人签定的《企业年金基金托管合同》，受受托人委托，负责企业年金基金受托财产托管账户和投资资产托管账户的开立、变更、撤销等工作，保管和代为使用企业年金基金银行账户有关预留签章。托管人须对签章的保管及使用制定专项制度，严格控制风险。单个企业年金计划托管人由一家商业银行或专业机构担任。
企业年金基金投资管理人应根据与受托人签定的《企业年金基金投资管理合同》，按受托人要求在托管银行开立投资管理风险准备金账尸。
(一)受托财产托管账户的开立
受托财产托管账户是指托管人开立的、专门用于归集企业年金缴费、向投资资产托管账户划拨资金、向受益人支付企业年金待遇或转移企业年金基金财产的专用存款账户。受托财产托管账户由托管人按企业年金计划开立，一个企业年金计划只能开立一个受托财产托管账户。
1．账户名称
受托财产托管账户名称为“托管人xx公司企业年金计划受托财产”。“Xx公司企业年金计划”名称应与劳动保障行政部门出具的《关于xx公司企业年金计划确认函》中的名称一致；“托管人”名称可用简称(全称简称对照表见附件，下同)。
2．预留银行签章
受托财产托管账户的预留银行签章为“托管人XX公司企业年金计划受托财产”专用章和托管人的授权人名章。专用章名称应与受托财产托管账户名称一致，预留银行签章由托管人负责保管和代为使用。
3．开户手续
托管人开立受托财产托管账户，应向开户银行出具下列证明文件：
(1)托管人营业执照正本；
(2)托管人基本存款账户开户许可证；
(3)托管人“企业年金基金管理机构”资格证书；
(4)《关于xx公司企业年金计划确认函》；
(5)受托人委托托管人开立企业年金基金受托财产托管账户的委托书。
(二)投资资产托管账户的开立
投资资产托管账户是指托管人开立的、专门用于所托管的企业年金基金因投资运作而发生的资金清算交收的专用存款账户。投资资产托管账户应按不同企业年金计划开立，并根据投资管理人管理的每个投资组合建立子账户。
1．账户名称
投资资产托管账户名称为“托管人XX公司企业年金计划投资资产”。
2．预留银行签章
投资资产托管账户预留银行签章为“托管人xx公司企业年金计划投资资产”专用章和托管人的授权人名章。专用章名称应与投资资产托管账户名称一致，预留银行签章由托管人负责保管和代为使用。
3．开户手续
托管人开立投资资产托管账户，应向开户银行出具下列证明文件：
(1)托管人营业执照正本；
(2)托管人基本存款账户开户许可证；
(3)托管人“企业年金基金管理机构”资格证书；
(4)《关于xx公司企业年金计划确认函》；
(5)受托人委托托管人开立企业年金基金投资资产托管账户的委托书。
(三)投资管理风险准备金账户的开立
投资管理风险准备金账户是指投资管理人开立的、专门用于存放从投资管理人投资管理费中提取的投资管理风险准备金的专用存款账户。一个投资管理人在一个托管人处只能开立一个投资管理风险准备金账户，并由托管人根据投资管理人管理的不同企业年金计划的每个投资组合建立子账户。
1．账户名称
投资管理风险准备金账户名称为“投资管理人企业年金基金投资管理风险准备金”。“投资管理人”名称可用简称(全称简称对照表见附件)。
2．预留银行签章
投资管理风险准备金账户的预留银行签章为“投资管理人企业年金基金投资管理风险准备金”专用章和投资管理人的授权人名章。专用章名称应与投资管理风险准备金账户名称一致，由投资管理人保管和使用；投资管理人的授权人名章由托管人负责保管和代为使用。
3．开户手续
投资管理人申请开立投资管理风险准备金账户，应向开户银行出具下列证明文件：
(1)投资管理人营业执照正本；
(2)投资管理人基本存款账户开户许可证；
(3)投资管理人“企业年金基金管理机构”资格证书。
(四)企业年金基金银行账户的变更和撤销
企业年金计划变更和终止及企业年金基金受托人、托管人、投资管理人发生变更的，托管人、投资管理人应根据受托人授权及时办理企业年金基金银行账户的变更和撤销。
二、企业年金基金银行账户的资金性质
受托财产托管账户与投资资产托管账户中的企业年金基金资产，独立于受托人和托管人的固有财产及其管理的其他财产，也不属于受托人和托管人的负债。若有关部门对企业年金基金受托财产托管账户或投资资产托管账户进行冻结或扣划，托管人有义务出示证据以证明企业年金基金及其银行账户的性质。
三、企业年金基金银行帐户的管理
托管人开立企业年金基金受托财产托管账户后，开户银行应按人民币银行结算账户管理制度的规定向当地人民银行进行账户报备。
投资资产托管账户和投资管理风险准备金账户不得支取现金，受托财产托管账户可以按照国家现金管理的有关规定支取现金。
托管人应于每年7月10日、1月10日前将上半年、上一年度开立企业年金基金受托财产托管账户、投资资产托管账户和投资管理风险准备金账户汇总情况报告劳动保障部。
四、投资管理风险准备金的管理
关键词： 社保基金； 管理； 现状； 风险
中图分类号： F842 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）10-0014-02
一、我国社保基金委托投资管理的现状
2001年，国务院设立全国社会保障基金（以下简称“社保基金”），并成立全国社会保障基金理事会（简称“社保基金会”），根据国务院及财政部、人力资源和社会保障部的规定，社保基金会受托管理的资金主要包括全国社保基金，国内9个做实个人账户试点省的个人账户基金，以及原行业统筹企业基本养老保险基金。其中，全国社保基金占据大头，后两部分均划入基金中统一管理。
自从社保基金建立以来，我国社保基金无论通过直接投资，还是委托投资，都取得了巨大的收益。2005年，实现投资收益为52.90亿元，投资收益率为4.16%，随着中国证券市场启动股权分置改革，在2006年迎来了证券化元年，2007年股市创出历史新高，社保基金的投资收益也随之出现了爆发性增长，收益率高达43.19%。但随着股指走高，风险逐步显现，美国次贷危机成为了全球金融危机的导火索，我国社保基金投资严重缩水，出现有史以来首次亏损，基金权益收益率仅为-6.79%。截止2011年底，全国社保基金资产总额达到8688.20亿元，其中委托投资资产所占比例从2003年的24.07%增加到41.98%，权益累积投资收益额为2845.93亿元，年平均收益率为8.40%，超过同期年均通货膨胀率的3.5个百分点，投资收益总体呈现上升的趋势。
二、基于委托关系的社保基金投资管理风险
从社保基金筹集到委托投资管理中，投保人（委托人）授权管理人（人）对社保基金进行投资运营管理，社保基金管理人代表投保人行使管理权，这就实现了社保基金一级委托关系，社保基金理事会将筹集来的基金委托给合格的基金管理公司和托管银行进行投资与保管，这就形成了二级委托关系，基金经理人的市场化竞争激烈，使其二级委托关系带有浓重的市场化特征。笔者认为，基于委托关系的社保基金管理风险及其原因有以下几点：
（一）基于社保基金一级委托――关系双方的信息不对称，引发了社保基金管理中的道德风险
社保基金一级委托――关系的建立是社会保障制度顺利运行的基础和首要环节，随着社会保障覆盖范围的逐渐扩大，相对分散参保人的管理难度日益显现，尤其是对参保人的资格确认、等级及关系的转接。正是因为参保人和政府双方信息不对称，严重影响到了社会保障制度执行与实施效果，一方面，参保人（包括个人和企业）“搭便车”行为增加社保基金筹集难度，同时减少其收入来源，再加上对参保资格调查而花费的成本支出，很大程度上减少了社保基金的收入；另一方面，由于缺乏有效的社会监督机制，参保者很难充分了解社保基金管理状况及信息，“方”为实现自己利益，很容易造成部分资金的浪费和损失，这些都成为社保基金收不抵支的影响因素。
（二）基于社保基金二级委托――关系不明确，难以形成有效的激励与约束
相对于全国社会保障基金而言，其他社保基金也是社会保障制度的重要组成部分和确保社会保障制度顺利运行的物质基础，因此二级委托――关系很不明确，尤其是在人缺失情况下，政府便对这部分社保基金的管理和运营给予过多的政治干预，严重影响地方社保基金的管理和投资效率，并且减缓了实现社会保险制度省级统筹的步伐。委托――关系的建立是基于“专业化”基础上的，而“激励约束机制”的设计就是为解决委托中的道德风险和逆向选择行为，由于我国社保基金二级委托――关系不明确，因此很难按照基本的原则和条件进行“激励约束机制”的设计，也就无法实现对社保基金“唯一”人的有效激励和约束。
三、我国社会保障基金委托投资管理风险控制
现阶段，我国基于社保基金二级委托――关系虽不明确或者说不成熟，但这也是随着我国市场经济和资本市场发展而建立起来的，为克服金融危机和人口老龄化带来的养老金支付困难，我们必须分别从委托方和方两方面针对社保基投资管理采取一定措施：
（一）社保基金委托方应采取积极而又有效措施改进委托――关系的建立
1.提高社会保障基金运作的透明度，完善社保基金管理信息披露制度。社保参与方的信息不对称是委托――风险发生的关键因素之一，开征社会保障税，使社会保障费逐步向社会保障税过渡，将有助于解决我国社保基金筹集中存在的问题，以税收的方式筹集社保基金有利于增强社保基金筹集的强制性，减少投保人的机会主义行为。针对人在活动中追求自身效用最大化时，必须充分利用外部监督机制，建立和完善信息披露制度。此外，加强审计力量，对社保基金实施定期和不定期地审查，这样可以避免社保参与方利用优势地位进行不当谋利行为。
2.制定社会保障基金管理法，加强对社保基金管理的监督。2001年，我国制定和颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，但这从根本上并不能确保社保基金的法律地位，规范社保基金的管理，需要制定一部专门的法律，对社保基金基本原则等从较高法律层级的规定，并对基金的征缴、管理、支付、运营等行为做出详细的规定，确定监管主体，建立横向的（从收到支）和纵向的（从中央到地方）监管体系，并对社保基金的投资运营做出制度性规定。我国资本市场和各类中介机构发育程度低，因此应该建立由政府部门、用人单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法加强对社保基金的监管，由监管机构根据规定来监控基金的日常运营。随着基金管理走向成熟，资本市场和中介组织发达程度提高以及法律制度的完善，监管模式可逐步转变为审慎性监管。
（二）加强对社保基金方综合管理是改善社保基金委托投资管理效率的重中之重
1.建立完善的基金管理公司信用评级制度。针对社保基金管理中可能存在的托管人风险，可通过有效措施对其进行控制。首先在市场准入方面，监管机构应对各类有资格担任社保基金托管人的主体进行严格的限制。在香港强积金局的《强制性公积金计划（一般）条例》中明确规定了强积金计划资产保管人在机构类型、注册资本、净资产和信贷评级等方面应满足的条件。其次，作为委托人，应谨慎选择托管银行，随着托管服务质量（资产保管、会计核算和清算等）的标准化和趋同化，仅仅用服务质量作为首要考虑因素效果不佳，还要考虑到资本实力、信誉、重视程度及托管服务能力等多方面的因素。
2.设计合理的社保基金委托投资管理费率和基金管理公司的薪酬制度。在委托理论中，假定委托人和人都是利己的、追求自身利益最大化的理性经济人，但二者之间的信息不对称，委托契约不完备，加之客观上存在的人道德风险，必须建立适当的激励机制，以促使人即使在委托人监督不到的情况下也会按照委托人的利益最大化目标行动。
3.完善投资机构内部管理制度和风险内控机制 。为有效管理和控制社保基金投资风险、防范关联交易和内部人控制，应不断完善投资管理人的法人治理结构，基金的投资管理人应该是按产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学等现代化、规范化的股份制公司。按照信托管理模式，要通过建立有效的公司治理机制和严格的隔离制度，使同一法人体系内受托职能与其他管理职能共存，加强风险内部控制，对受托资产与自由资产实行有效隔离，分账管理，对受托人内部和外部独立性进行有效的监督，保障受托资产安全，避免利益冲突。
参考文献：
[1] 林义.社会保险基金管理（第二版）[M].中国劳动社会保障出版社，2007.
[2] 郑秉文.劳动保障世界[M].中国劳动社会保障出版社出版，2008，（02）.
一、我国养老保险基金低投资收益率的原因分析
1．投资渠道狭窄，投资结构不合理。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于50％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％，且不允许投入高风险高收益的项目。截止到2004年年底，全国社会保障基金资产共分为四大类：第一类为风险小的银行存款，占总资产的39％；第二类为风险较小的债券投资，占总资产的43％；第三类为有一定风险的股权投资，占总资产的7％；第四类为风险较大的股票投资，占总资产的11％。从资产分布情况看，风险较小的投资占总资产的82％，与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构完全不同（见表1）。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往，不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。
2．养老保险基金投资主体存在“缺位”与“越位”现象。按照《暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位，其主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。我国目前有10家社保基金投资管理人（基金管理公司和投资银行），他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，根据《2004年全国社会保障基金年度报告》显示，截止到2004年12月31日，全国社保基金资产总额1711．44亿元，其中，社保基金会直接投资的资产1098．77亿元，占比高达64．20％；而委托投资资产仅为612．67亿元，占35．80％，投资收益率仅为3．32％。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。
3．高质量的投资机构和投资人才匮乏。全国社保基金理事会继2002年评选出6家投资管理人之后，2004年又增加了包括易方达在内的3家基金管理公司和中国国际金融有限公司共4家社保基金投资管理人。投资机构过多使有限的养老基金投资过于分散，由于当前我国投资工具还比较单一，投资机构缺乏大规模、高质量基金运作的丰富经验，容易形成重复投资或相反投资，从而降低基金投资效益。而且当前开放式基金尚在试点，基金行业发展还处于初步成长阶段，制度结构尚未完善，运作行为尚未成熟，基金管理公司的评价体系目前也未建立，因此，理事会在遴选投资机构时缺乏统一标准，管理人的选择上易流于形式。另外，我国当前无论是全国社保基金理事会还是这10家基金投资机构，在高级投资人才方面都比较匮乏，尤其是能够运作大规模基金，懂金融、管理、社会保障、证券投资、会计、法律等相关知识和具有丰富投资经验的复合型人才更是凤毛麟角，这也是当前基金投资效益不高的重要因素。
4．地区分割和行政干预削弱了养老保险基金的统一管理。当前我国养老保险基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，老百姓的养命钱时常用不到刀刃上。首先，尽管养老保险的收支由中央统一规定，但允许地方根据当地实际情况确定缴费比例和支出水平。有些地方政府从自身利益出发，随意提高缴费比例，降低支出水平，既增加了企业和工人的负担，又损害了养老保险受益者的利益。其次，有些地方政府违反专款专用的原则，随意挪用、挤占养老保险基金，又无法按时偿还，从而形成了大量的呆坏账，极大地损害了广大群众缴纳养老保险的积极性和主动性，同时增加了养老保险的“隐性债务”，提高了支付风险。最后，当前养老保险基金的地方亏空大多由中央政府“买单”，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生等不正之风。
二、提高养老保险基金投资效益的途径分析
完善养老保险基金管理制度，提高基金投资效益，使有限的养老保险基金得到保值、增值，以应对我国提前到来的人口老龄化，充分发挥其“稳压器”、“调节器”、“减震器”的作用，是我们当前社保工作的重中之重。笔者认为，可以从以下四个方面着手提高基金投资效益：
（一）拓宽投资渠道，优化投资结构
在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。基于对养老保险基金的安全性考虑，许多国家对养老保险基金投资对象的风险程度进行了较为科学的界定，并在此基础上制定了投资工具的控制比例。如比利时规定投资于政府债券的控制比例为15％；法国规定投资于政府债券的最低比例为34％；英国规定应将5成以上投资于本国的股票市场，约2成投资于海外股票市场；瑞士政府对投资于各种不同风险工具的比例设置了最高界限，即国内股票为30％、外国股票为10％、外国货币资产为20％。根据《暂行办法》，我国的养老保险基金目前可以选择包括从实业资产到金融资产在内的各种投资工具。2004年我国各类投资品种占社保基金总资产的目标投资比例情况为：固定收益部分，包括协议存款、国债和债券委托目标投资比例是70％，可上下浮动10％；现金等价物投资，包括普通银行存款和国债回购的目标投资比例是5％，最高不超过10％；股票的目标投资比例由2003年的5．1％增加到25％，可上下浮动5％。和2003年相比，投资力度在不断加大。因此我们的投资重点应当注重以下方面：
1．国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，由于有国家信用的担保，它们在安全性方面较其他投资工具具有明显优势；尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感，收益率也较低。2006年记账式（一期）7年期国债的票面年利率仅为2．51％，远远低于同期银行存款的利率。因此，我国应加大国债改革力度，充分发挥国债在满足养老保险基金安全性上的特殊作用，并且将其比例控制在一定范围内。而银行存款也应只作为短期投资工具满足流动性需要，投资比例更不宜过高。
2．养老金入市。2001年7月，全国社会保障基金理事会参与了中石化A股的申购和配售，业界专家称此举表明我国社保基金已“悄然入市”。2001年底出台的《暂行办法》规定，社会保障基金可以投资于上市流通的证券投资基金、股票及企业债券和金融债券等有价证券，所占投资比例可达50％，这一规定为社会保障基金进入资本市场和商业化运作提供了法律依据。目前，社保基金在国内资本市场的投资额度不断扩大。截至2005年9月底，全国社保基金总资产达1917亿元，投资范围几乎覆盖了中国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。全国养老保险基金已有1150亿元投资资本市场，占基金总规模的60％。全国社保基金已成为资本市场举足轻重的机构投资者。根据国外经验，谨慎地放宽养老金的股票投资限制，是提高养老金投资收益、保证其增值的重要途径。我国资本市场的建立和发展只有10年左右的时间，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险，且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例，采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。
3．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着“十一五”规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道，可以为养老保险基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是，我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债，因为购买国债的结果是基金投资的项目决定权仍然掌握在政府手中，而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率极低，容易造成浪费，这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是10家基金管理公司将基金直接或间接地参与到基础设施建设的整个过程。笔者认为，养老保险基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后我国养老保险基金投资的重要发展方向。
4．国际投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。在1970年，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。在一份美国退休金的投资动向的调查中表明，1992－1995年间，投资增长最快的是国外股票，增长了2．3％，而同期对本国股票的投资只增长了0．5％。1998年，英国养老基金资产中18％为国外资产，法国为5％，德国为7％。在发展中国家中，2003年智利养老基金国际投资的资产比重已上升至18％。政府计划在两年内将国际投资比例的上限从20％提高到30％。而秘鲁已经将养老基金海外投资比例的上限从10％提高到20％。这些数据表明，海外投资已经成为国际上养老金分散投资风险、提高投资效益的重要途径。结合我国的现实情况，虽然证券市场的回报率较高，但是我国的证券市场起步晚，投机性较强，风险大而收益率不稳定，因此，在保障基金投资安全的前提下，我国应积极稳妥地将一部分养老保险基金投资于海外，提高资产的整体收益率。
（二）明确投资主体，提高投资效益
社会保障基金属于社会性公共基金，应由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式（基金管理中心不直接进行投资），通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。
（三）加强制度设计，提高统筹层次，降低运行成本
针对当前养老保险基金区域分割和行政干预严重的现状，我们应加强制度设计的力度，协调关系，建立养老保险基金垂直管理体系，统一管理，统一分配，提高统筹层次。养老保险基金省级统筹正是我国当前努力建设的一项制度。劳动和社会保障部部长田成平于2006年1月13日透露，目前，全国已有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。同时，通过减少管理环节和管理层次，建立风险分担和权利制约机制，可以实现集中管理，避免“隐性债务”的进一步增加，减少中央财政的压力，降低基金分散管理的风险。同时，有利于打击挤占挪用基金和骗保冒领的行为，维护基金安全。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县两级政府的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。
一、社会保障基金运用的理论渊源及文献述评
干预主义奠定了社会保障基金运用的理论基石。庇古在《福利经济学》一书中论证了通过国民收入总量增加来增大全社会的福利，主张举办社会保障事业，发放失业津贴、社会救济、养老金等；瑞典学派和凯恩斯则主张依靠收入再分配的方法，主要是利用累进所得税以及转移性支付，举办社会福利设施，使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化，提高国民的生活质量，实现收入平等。这些成为福利国家的理论基础，西欧和北欧很多国家实施了普遍福利政策，走上了福利国家的道路。路德维希。艾哈德在《大众的福利》中指出实现大众福利的根本办法不是如何分配现有收入，而是如何将现有收入增大的问题。只有增大现有收入，才能使每个人的所得有所增加，才会增加社会福利。这孕育了社会保障基金通过投资运用来实现保值增值的思想。伯尔丁研究了养老基金的投资，认为在金融市场多样化投资有利于分散风险；而彼得。戴蒙德和吉拉科普诺斯建议将其投资于股票市场，扩大基金的规模以应付未来的支付问题。阿扎伊。沙赫与科沙马。费尔南德斯深入研究了指数基金投资在养老基金股票投资中的作用，讨论了发展中国家对指数基金的运用，并建议发展中国家构建股票市场的市场机制和市场指数，提高指数基金的生存能力。
从社保基金的投资运用来看，其主要是围绕公平与效率、市场与政府两大主题展开。
1.公平与效率。美国学者阿瑟。奥肯曾在其代表作《平等与效率》中说过：“源于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受”。社会保障基金的安排要做到机会均等，最大限度地使个人努力和个人收益具有正相关性。如果机会不均等，就会导致“寻租性非效率”和“内耗性非效率”。因此，要求社会保障基金在筹集、发放、管理体制、投资运营等方面都应尽量做到机会平等，即基金筹集按个人能力和收入水平征收，发放过程中兼顾能力差异和互济原则，基金管理增加透明度，基金投资要尽量做到保值和增值。同时还要兼顾效率，真正的公平必须是有效率的公平。
2.市场与政府。社会保障基金的改革，促使人们重新认识社会保障中政府与市场的关系，重新界定政府的职能以及政府的作用形式。由于信息不对称，在市场这只“看不见的手”无法触及的地方，需要政府介入才能有效运作。从各国实践来看，政府的间接作用日益渗透到私人养老金计划中，如通过法律法规制度以及监管，实施强制性的私人养老金计划，对私人养老金资产比例限制等。此外，政府还要对基金管理公司进行严格的监控并提供信息以弥补市场失灵。在社会保障基金运用中，政府和市场都不是万能的，要想发挥二者的作用，还须寻找一个有机结合的均衡点。
二、国外社会保障基金运用成功经验：以美国为例
国外对社会保障基金的运用，主要是指将其资金一部分投入资本市场，实行市场化运作，一般侧重于安全性较高的投资品种，一方面在充分分散风险的基础上提高投资收益率，另一方面为资本市场提供长期、稳定的资金。但由于社会保障基金的特殊性，各国又把其投资安全放在首位，对投资品种、投资比例都有严格的限制，目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。
在美国，作为社会保障基金主体的社会保险信托基金投资渠道主要是购买美国政府特种国债。根据社会保障法案，信托基金只能投资于政府发行的债券或由美国政府对其本金和利息担保的债券。其投资范围具有强制性、投资决策强调科学性和投资品种的流动性。为安全起见，政府还规定，信托基金至少要保存受益支出总额的20%－30%作为盈余储备。
美国比较推崇基金指数化投资。指数基金的巨大成功使得指数化投资的概念在投资者心中树立了良好的形象，并以其低管理成本低系统性风险、较高的资产流动性和较少的“寻租”机会使其成为社会保障基金的重要投资工具。早在1997年，美国加州、德州、纽约州最大的公共养老基金50%以上的股票己经指数化，TIAA-CRER（美国TIAA-CRERRetirement）持有的国内公司股票指数化比率高达80%.到2004年底，美国共约有12.9万亿元退休金，投入指数基金的总额为3.1万亿美元。它们在投资中获得了相当可观的回报，许多养老基金因此而壮大了自己的实力。
美国政府还针对个人账户管理推出了一种“节俭储蓄计划”，由政府挑选出几个市场指数，这些指数跟踪国内外的股票市场。然后，政府与一些合格的基金管理者签约，由他们来负责建立和管理相应的指数基金，作为社保基金尤其是养老金投资工具。职工可以将自己个人账户中的资金在这些指数基金中进行分配。这里，职工所选择的是不同风险水平的投资策略。
另外，养老基金还通过多种方式参与公司治理。20世纪80年代以来，养老基金开始对公司治理产生重大影响，在指数化投资战略下，养老基金拥有的不仅仅是权力，他们还有责任确保美国最大的和最重要的公司表现出色并取得成绩。
三、中国社会保障基金运用的现状及其问题
2005年期初全国社保基金余额1659.86亿元，期末总额为1954.27亿元，净增加294.41亿元，其中：财政拨入资金净增加228.70亿元，投资收益转入增加52.90亿元，社保基金投资入股交通银行产生的股权资产准备12.80亿元。而其直接投资资产1387.58亿元，占比65.52%；委托投资资产730.29亿元，占比34.48%.
我国社会保障基金的实际投资组合貌似安全但实际上收益率较低，投资效果较差。虽然近几年我国社保基金投资收益率维持在2.61%以上，但如果加进通货膨胀及工资水平上涨等因素对货币价值的影响，社保基金实际投资收益率比较低，2004年甚至为负值。
1.社保基金规模不够大，资金不充裕。由于基金的筹集主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，资金来源不足，规模不够大，而进入资本市场的社保基金又受到严格的比例控制，使得最后进入资本市场的社保基金少之又少，这样，社保基金对资本市场的影响力就变弱了。
2.投资工具有限，投资收益率偏低。目前，社保基金的投资工具主要有银行存款、购买国债、企业债券和金融债券、股票和证券投资。虽然银行利率有所提高，银行存款的收益比以往有所增加，但投资回报率仍然偏低，无法抵御通货膨胀的侵蚀；购买国债也难以规避通货膨胀的风险，以2004年的一年期存款和三年期国债为例，二者的利率分别为2.25%和2.68%，远远低于当年的通货膨胀率；而购买企业债券和股票是提高投资收益率的重要途径，但由于股票市场的风险较大，无法保证收益的安全性。另外，银行存款和国债的比例过高，影响了基金的盈利。以2004年为例，我国社保基金中银行存款和债券投资的比例分别为39%和43%，按《全国社会保障基金投资管暂行办法》规定，企业债和金融债投资比例不得高于10%，那么社保基金中国债投资至少为33%.银行存款与国债在社保基金中占到72%，而其投资回报率无法抵御当年3.90%的通货膨胀率，这是造成2004年社保基金真实投资收益率为负值的主要原因。
3.与社保基金投资相关的法制不健全，市场不完善。一方面未建立统一的社保基金投资运营机构，也就不可能对社保基金投资的效益性作出科学的预测；也缺乏更加全面、科学的投资法律、法规的约束来避免社保基金投资领域中的低效率和道德风险。另一方面我国的债券市场规模小，股票市场的市场也有待规范，要想实现社保基金的保值增值，还需进一步改善社保基金投资的市场环境。
4.社保基金管理不规范，监管混乱。目前我国的社保基金的监管弱化，缺乏统一的行政监管和社会监管机构，对拨放的财政性资金缺乏全程的跟踪监督。财务管理制度、会计核算制度也不健全，使政府对社会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏，资金使用过程中也缺乏安全意识和保值增值责任，挤占、挪用浪费的情况比较严重。[9]
四、基于安全视角我国社保基金投资渠道相关制度安排
在社会保障基金的投资运用方面，要在保证基金安全性、流动性的前提下，实现基金的较高收益。通过借鉴国外的成功经验，切实结合我国社会保障基金运用的现状，有效促进我国社保基金的保值增值。
（一）鼓励社会保障基金投资多元化
社会保障基金多元化投资是实现社会保障基金有效投资和保值增值的重要选择。多元化投资能最大限度兼顾社会和经济目标，降低基金积累制度的成本，保证基金的实际安全性，减轻社会保障制度的负担以及产生良性的外部效益。
按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第二十五条的规定，其投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券，投资范围有所扩大。除在传统领域中进行投资以外，还要涉及金融创新工具。金融创新工具为社保基金投资提供了更广泛的选择，主要包括：
1.指数化投资。首先，其管理费用低，投资管理人只需按照指数的成分复制组合，避免了市场分析、公司调研、证券组合管理等方面的支出。其次，指数化投资的交易成本很低。指数化策略不做个股和时机选择，股票的换手率很低，从而节省了交易成本。最后是风险较低，指数化组合经过广泛的分散化，非系统风险（个股价格波动对组合的影响）已基本被剔除，主动式投资中通常会出现的基金经理操作失误和道德风险，在指数化投资中也得到了有效降低。正是由于上述优点，而国外的养老基金、保险基金等也都对其青睐有加。
2.购买住房抵押贷款证券。对目前中国的商业银行来说，住房抵押贷款（按揭）是所有资产类别中最优质的资产，相对于国有商业银行20%以上的贷款坏账率而言，住房抵押贷款平均坏账率仅0.52%.加之一些信用增级措施，投资者承担的风险极小，从收益上看，它的利率通常高于国债利率，因此，它完全可以成为社保基金新的投资工具。2005年12月15日，建设银行发行了金额为30.16亿元的个人住房抵押贷款证券，据估计，其年收益率在4%以上。这正是我国社保基金投资的大好时机。[10]
3.投资国家基础设施项目。社会保障基金具有长期稳定的特点，可以将之投资到电力、石油、通讯、铁路、等关系国计民生的基础建设项目，这些项目具有资金需求量大、回收期长，但投资回报率高、风险小的特点，恰好符合社会保障基金可以长期使用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资回报。
4.投资信托产品。可以最大限度的提升资金的安全性，从其特有的破产风险隔离功能上看，信托投资公司管理的资产不会因为其固有财产或其他信托财产的负债而承担任何风险，甚至信托投资公司破产了，信托财产仍然不会受到破产债权人的追索。信托投资还可以同时涉足资本和实业领域，投资运用渠道广泛。
5.投资于开放基金。对开放基金的投资规模不受限制，它的申购和赎回价格以基金的资产净值为依据，不受市场供求关系影响从而可随时买卖，流动性较强，它的信息披露时间间隔短，有利于规范基金的管理和投资行为。
（二）积极推动社会保障基金的投资入市
社保基金入市会增加市场的资金供给，壮大机构投资者的力量。据测算，2006底，社保资产规模已达2500多亿元，这部分资金一旦能够通过合法途径进入资本市场，就会大大增加市场的资金供给，平衡市场资金供求，改变当前机构投资者之间互相搏弈、机构投资者和散户投资者之间争利的局面。同时，其入市对基金管理公司的运营能力和风险控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交参选社保基金管理人申请材料、接受专家委员会评选的过程中，需要做大量的前期准备工作，有利于基金管理公司的运作更加规范和透明，作为最重要的机构投资者和市场的中坚力量，基金有意识地减少投机、短线的炒作方式，代之以理性、长期的投资方式，会在客观上起到稳定市场的作用。
社会保障基金入市可以采取两种方式，一是直接方式，设立专门的社保基金管理公司或参与发起设立开放式基金公司，对社保基金进行直接的管理与监督；另一种是间接方式，委托证券基金管理公司、券商银行、商业性保险公司等金融机构进行投资理财。考虑到我国社保基金的现状，目前我国主要采取间接方式，并在此基础上按照规范、稳健、专业化和市场化的原则搞好基金运作，防范和抵御各种投资风险。
1.设置合理入市比例。其入市并不是说所有的投资都投到股票市场，只是部分进入股市。由于投资股票风险比较大，我国也对其投资于股票的比例作了具体的规定，不高于40%.
2.注重投资品种的选择。挑选的基本标准是绩优而有成长性的公司，如国家重点鼓励发展的行业、品种和技术。从目前来看，业绩优良的蓝筹股将成为其投资的主要品种，而分散投资、波段操作乃至长期持股将可能成为其主要的操作手法。
3.严格选择基金管理人。严格核查其市场准入资格，通过考察经营机构注册资本、业绩、财务以及信用评级等条件，选择合格的基金管理人、基金托管人。此外，还要提高这些机构的整体素质，经常性的进行清理整顿，对不合格的及时清理出局。
4.保证投资期限与币种匹配。一是确保投资期限和负债期限大体一致，使投资的利率风险最小化；二是资产货币和负债的货币相匹配，使汇率波动的风险最小化。在初期以指导意见的形式明确社保经营机构在资产和负债的期限以及所持币种方面的匹配目标，待条件成熟后，以告示的方式引导社保经营机构将资产和负债进行匹配，并通过经常性的检查对其进行督促。
（三）谨慎稳妥推进社保基金投资海外市场
由于国际资本市场的发展比较完善，投资工具比较多，各项法规制度比较健全，投资收益相对较高，因此，投资国际资本市场是一个有效途径。进行海外投资对拓宽社保基金投资渠道，更加有效的规避和控制投资风险，缓解外汇储备压力、保持国际收支平衡、为资本项目管制的逐步放松起到积极作用，为完善人民币汇率形成机制创造条件。但目前我国社会保障制度尚需完善，资本项目尚未完全开放，我国社保基金投资海外应采取循序渐进的原则，谨慎稳妥地推进：
1.在投资策略上，采取谨慎的态度，并应当建立相应的风险预警和控制机制，以防范和减少风险。
2.在投资运作方式上，可以选择由社保基金自设机构进行投资，也可以选择委托国外投资机构进行投资。目前，社保基金进行国外投资的资金来源主要是国外上市的国有股减持部分，所以一般选择国际投资公司，今年11月29日，10家境外资产管理机构成为社保基金海外投资管理人。选择标准应该主要是看投资回报的业绩、收费及稳健程度如何，其中最重要的标准就是保证社保基金的安全。
3.在投资的分散化方面，可以将基金投资到不同国家不同行业的股票中。因为各国股票之间的相关系数比行业股票间的相关系数略高，投资于不同行业的股票对于分散风险更为有利。因此，可以首先选定几个全球性的、平稳增长型的行业，然后再选择一些相关度较低、市场稳定的国家，进而确定目标国家、目标行业中的龙头股作为投资对象，还可以采用股票互换方式进行投资。
4.社保基金进入国际资本市场，一定要制定合适的投资政策和战略资产配套策略，还要加强风险管理，资产负债管理和绩效评估。
此外，为提高安全性和效率性，应明确社保基金的治理结构，避免其低效率和道德风险。
（四）对社保基金投资运用绩效进行有效监管
我国社保基金采取委托方式，由基金投资管理公司负责基金的投资，必须对其进行严格监管。
1.建立完善的基金运营市场竞争机制。一方面选择资产投资管理人即投资管理公司的过程要透明、公开，通过招标等形式使投资公司之间形成竞争。另一方面在社保基金那与投资公司的合同中要规定“退出机制”，即如果投资公司在一定时期内没有达到所规定的目标，则社保基金可以从该投资公司和合同关系中退出，选择其他效益更好的投资公司。
2.建立制度化的激励机制。引导投资公司对本公司效用最大化的追求转化为对社保基金运营效率的追求。针对基金投资公司的投资运营能力、风险规避程度的不同选择不同的激励机制，并与之建立相应的委托合同，从而使基金投资公司具有更高的投资积极性，使其投资运营更加努力有效。
一、我国现代企业年金制度建设现状
1.缺乏基本法律支撑体系。在1991年，我国出台了《国务院关于改革企业职工养老保险制度的决定》，在这其中第一次提出国家大力支持和鼓励企业实施养老保险补充制度。截止到2000年，国务院出台了与城镇社会保障体系试点完善方案，将企业补充养老保险正式替换为企业年金。无论在各行业中，还是在各领域中，企业制定年金方案，缺少颁布具体实施方案环节，针对于这一情况，造成企业年金运行陷入到无序的状态中。
2.管理机制不规范。从建立和管理个人账号上来讲，重庆市、安徽省和辽宁省及行业的建行、邮政和工行等在企业年金管理中，并没有建立起相应的个人账号。如在天津、云南和浙江等省市，各大型企业或者中型企业财务部门都硬性要求将企业年金纳入到财政专户管理中。
3.投资种类较匮乏。在投资基金上，我国现代金融产品相对来讲种类比较缺乏，投资途径不完善、投资效益不理想。一方面，很多基金普遍用来买国债或者存银行，在国家政府连续降息的实际状况下，投资收益效果低下。另外一方面上，因为资本市场规则不完善、运作程序的不健全，再加上很多企业都委托金融机构运营，难免会存在很大的运行风险，职工利益无法得到很好的保障。
4.金融市场运行规则不健全。推行积累形式企业年金方案，积累基金和运营基金需要健全的金融市场运作程序和规则，当前我国在企业年金方案上处于刚刚起步阶段，还有很多不完善之处。现代资本市场机制尚未成熟，缺乏具有丰富实践经验和良好公信力的投资经营管理机构。操纵市场与其他利益相应者展开关联交易、提供虚假信息、扰乱市场经济秩序等行为经常发生，以诚信、高效和自律为基础等行为方式并未形成，所以，从各方面上来讲，养老资金运营这一任务任重而道远。
5.缺乏有丰富经验的管理机构及人员。企业补充保险的管理运营需要专业的机构和工作人员。但我国企业年金制度仍然处在刚刚起步阶段中，基础还是很薄弱，缺少丰富的管理经验，更为关键的是缺少大批高技能、高水平的专业技能管理工作者，虽然传统管理机构有很多优势，但是要应用在现代企业年金发展中，还是有很多不适应的之处。
二、促进企业年金制度发展的策略
1.政府制定税收优惠政策。政府对企业所展开的年金政策福利，其制定的税收优惠政策，也是在变相的激励和支持企业建立起相应的养老保险补充。美国、澳大利益和英国等发达国家，养老保险补充机制之所以具有较高的覆盖面和覆盖水平，很大的原因与税收优惠手段的激励有着直接的关系，我国与之相关的政策无论在导向上，还是在力度上，都有很多不足之处。企业年金并不归属于国家基本养老保险范畴内，所以，政府绝不能强制企业实施，但假如企业年金能够享受到政府税收优惠，这就直接决定了年金制度应在一定范围内进行调控，显然政府调控及规范都是以法律手段为主。在管理及操作层面上，以市场规范和操作为主，税收优惠通常体现在如下几个方面上：第一，企业筹资年金上，推行免税政策。第二，企业年金基金投资收益上给予从相应的优惠政策，这是企业年金发展初期中，政府给予关键的支持手段。第三，企业年金给付方面上，在《个人所得税法》之中，将按照统一的标准发放给职工退休费、离休工作和退休工资等，将其纳入到免税范围体系中。但应注意的是，我国企业年金税收政策不能完全按照其他国家税收征收模式，如果完全照搬，那么可能会取得适得其反的效果，应需重点考虑到我国政府财政支出和收入能力。从政府层面上来讲，企业年金税收政策势必会减少税收的收入，给财政带来很大的经济压力。所以，我国政府在企业年金计划税收政策制定中，不但要考虑到以税收优惠的形式，大力支持和鼓励企业和员工能够为在退休收入时进行储蓄，以此来降低他们对公共养老基金制度的依赖程度，但又必须结合国家财政承受能力。为了避免人们滥用企业年金税收优惠出现避税或者偷税等情况，在对企业年金计划实施税收优惠的基础上，也应加大监督和管理的力度，制定出避税或者反偷税一系列的条款。
2.加强防范风险能力。与发达国家相对比来讲，我国金融市场体系还很不健全，在企业年金这个大型市场介入之前，保险公司、基金公司以及银行等，都必须要确保内在的机制的健全和完善，提升风险防范意识，加强防范风险能力，避免养老基金受到非法损害，维护投保人员和基金成员的合法利益，在发挥各种优势的基础上，提高自身的竞争力。为了严格控制和管理企业年金市场化运作风险，应采用如下四项制度：第一，构建起各管理服务机构相制衡的管理制度，受托人可以委托金融机构管理基金托管基金财产、管理个人账务和负责基金投资管理等。第二，建立起披露信息制度。账号管理人、投资管理人以及受托人等管理运营机构，应按照相关监管部门报告企业年金管理状况，并全权负责起披露信息的完整性及真实性。第三，投资管理安全和保障制度的建立，根据投资运行和变化的情况，适当的调整其制度。第四，主动监管制度的建立。制定运作规则作为我国政府在监管企业年金中的主要职责，对筹集资金和管理投资等一系列过程实施全程监管，在第一时间内纠正所存在的问题，确保基金的保值及增值，维护企业利益和职工权益，构建起覆盖全国范围内企业年金监管网络。
3.加强监管机制的市场化水平。企业年金业务具有较强的政策性，会涉及到多个政府主体部门，也会涉及到不同的市场主体，无论是启动企业年金市场中，还是发展企业年金市场中，都需要各职能部门和相关的市场主体共同努力。应该对企业年金性质、业务流程，对建立企业年金，然后到投资方向、控制风险和分配收益等一系列环节中，都应进行监控和管理，对维护参保人的合法权益，提供出优质的服务，并确保资本市场的稳定有序运行。
4.强化企业年金立法。为了推进企业年金的稳定健康发展，应当加快制定出与企业年金法有关的法律政策，为确保企业年金的进步和发展，营造出公平、公正的外部环境。在2000年，我国中央人民政府出台的社会保障机制中，在试点改革方案中做出了与企业建立年金相关的规定，企业年金可以在工资总额5%以内从成本中列支的规定，但我国税务部门并没有颁布与之相符的政策法规，所以在实施过程中会遇到很多问题。为了确保企业年金进入资本市场的途径的规范化，与年金投资管理的政策文件正在制定中，企业年金进入到市场也是必然趋势。
关键词：社会保障基金；投资；风险防范
中图分类号：F224 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2012)05－0046－04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.05.10
2000年8月，我国设立了全国社会保障基金，这是由中央政府筹集的全国社会保障储备基金，主要用于弥补我国人口老龄化时期养老金收支不足。成立之初，中央财政拨付200亿元，之后社会保障基金规模不断扩大，截至2010年末全国社会保障基金规模达到8566亿元。但是另一方面，我国已经步入了“老龄化”阶段①。因此，控制社会保障基金的投资风险，如何实现社会保障基金保值增值，使基金追随经济发展，并且保持较强的流动性和一定的收益性，是亟待解决的现实难题。
一、社会保障基金投资风险相关研究述评
国内学者对社会保障基金投资风险的研究是随着社会保障基金的投资范围扩大而逐步开展的。孙天法、张良华（2004）认为，生产自动化水平达到一定的条件下，人工劳动成为大机器的操作异常的代替品，失业率将成为工业时代普遍的社会现象[1]。与此同时,随着自动化生产发展，社会生产对劳动力的需求下降。人类生命周期的延长使人类依赖社会保障生存时间更长。社会和经济条件的变化，使传统的社会保障面临着前所未有的挑战。
刘子兰、严明（2006）采用均值―方差模型、VAR模型等分析工具，对全国社会保险基金投资的风险进行了度量，构建社会保障基金投资组合模型并进行了实证分析，对社会保障基金可量化风险的管理提供了解决思路[2]。
毛燕玲等（2007）提出实业投资是社会保障基金拓展的新业务，未来的社会保障基金将更多地投资国内实业。其还研究了社会保障基金的投资现状，以及社会保障基金国内实业投资面临的主要风险，最后提出防范和管理社会保障基金国内实业投资风险的具体对策和思路[3]。黄莉（2007）从社会保障基金投资运营风险的产生出发，分析了我国社会保障基金投资运营在投资途径和投资模式、投资运营水平、投资运营法规等几方面存在的风险，最后从拓宽社会保障基金投资方式、加大社会保障基金投资规模、加强投资监管等几方面提出了防范风险的建议[4]。
杨轶华、关向红（2009）从内部与外部两方面对社会保障基金投资运营中面临的风险进行了系统的分析，建议进行组合投资，分散投资风险，建立社会保障基金投资风险补偿机制，加强监管部门的有效监管[5]。廉桂萍（2009）对社会保险基金境外投资风险及其防范展开研究，指出风险主要包括流动性风险、汇率风险、信息披露和交易成本风险、税收法规风险、投资限制风险和国家风险[6]。许海英、魏建翔（2011）运用克鲁格曼三角形理论对基金投资进行风险分析，在借鉴发达国家先进经验的基础上，提出优化投资结构、强化投资监管、完善风险补偿机制等对策化解风险[7]。
通过上述文献可看出，我国社会保障基金投资风险的分析框架还没有完全确立，而且投资风险的定性分析较多，定量分析较少，在实证研究社会保障基金投资风险方面，还缺乏深入系统的研究。因此，本文试对社会保障基金的投资风险进行测度，并且提出在后危机时代社会保障基金投资的风险防范路径。
二、我国社会保障基金的投资现状
目前，社会保障基金主要投资于国内金融市场，投资产品主要包括银行存款、国债和股票等。在过去的一段时间里，社会保障基金选择银行存款和国债作为主要的投资产品。近年来，社会保障基金一系列多元化投资的探索和创新，2003年开始扩大试点范围，投资谨慎稳健；2004年开始向实业股权投资；2006年开始对外国投资；2008年开始向股权投资基金投资，以分散风险增加盈利，奠定了良好的基础。社会保障基金投资不断优化组合， 2009年末，全国社会保障基金产业投资比例是20.54%，固定收益产品的投资比例是40.67%，国内和海外股票投资比例是32.45%。
从收益水平看，过去10余年，全国社会保障基金累计收益率为9.17%（见表1），比同期累计通货膨胀率2.14%高出7.03%，这表明社会保障基金的收益率水平还是较为满意的。
从表1显示的收益率水平看，仅在2004年和2008年投资收益率低于通货膨胀率，其余年份均完成了保值增值功能。2004年，社会保障基金投资“缩水”，主要原因是股票的投资回报率并不好。2008年，社会保障基金投资由于国际金融危机的影响，收益率稍差。近年来，股市行情较好，社保基金投资收益上升。
三、我国社会保障基金中股票投资风险的测度
2009年，我国社会保障基金投资收益的22.7％来自股票收入，年末交易性金融资产、可供出售金融资产和长期股权投资余额为4131.74亿元，占资产总额的53%。由于股权投资、境外投资和股权投资基金投资缺乏相关数据，因此本文只对社会保障基金的股票投资展开分析。对于社会保障基金而言，股票是收益率较高、风险性最大的投资渠道，股票投资收益的不确定性受到宏观经济运行状况、资本市场的完善等多重因素的影响。
虽然股票投资只是社会保障基金投资的部分，但分析社会保障基金股票投资的风险测度对于防范社会保障基金的风险而言具有重要意义。1952年，马可维兹（Markowitz）明确提出，使用收益率波动离散程度的统计测度――方差和标准差这两个指标作为风险的测量工具，并在使用这两个变量的数据结构中进一步丰富了其投资组合理论[8]。
（一）样本选择
本文从社会保障基金2011年第二季度新进与增仓两大股票池中，筛选出持股比例最为靠前的10只股票（见表2）作为样本，依次用x1，x2，…，x10表示，本文中只考虑由这十只股票组成的社会保障基金投资组合。
对于市场证券组合，本文选择上证综合指数。计算使用日度数据，数据区间定为2011年4月1日至2011年6月30日。同时，本文上证综合指数的日对数收益率由每日的收盘指数计算所得，以每只股票收盘价的每日对数收益率为基本数据。
（二）确定置信水平
为了满足不同的风险规避需求，可以选择不同的置信水平进行比较分析。本文选择95%与99%两种置信度，便于进行比较分析。
（三）计算相关指标
1．计算收益率。根据Rt=ln（Pt）―ln（Pt-1）公式计算股票收益率，其中Pt和Pt-1分别表示股票在第t日和t-1日的股票价格。
本文没有考虑样本数据的排列顺序、所谓的“周一效应”等现象，当股票价格指数不是很大的波动，其种类约等于股票价格指数变化的速度，对应于股票市场整体收入水平。因此，即使出现假期也不影响数据序列。
2．计算协方差矩阵。通过SPSS软件，计算出社会保障基金前10支重仓股票的每日对数收益率的协方差矩阵（见表3）。
3．计算股票权重。以2011年6月30日的收盘价为基准，根据社会保障基金的持股数和收盘价来计算其市值，从而得出股票投资权重。
（四）社会保障基金投资组合与上证指数风险度量值的计算
笔者假设投资组合的总价值为1，计算VaR可以转化为在给定的置信水平1-c下，计算出Δt日（本文采用1日和10日）内的投资损失不超过投资总额的百分比。
同时针对不同的风险度量指标，计算出社会保障基金投资组合和上证综合指数的三种风险度量值即方差、β系数和VaR，具体结果见表4。
四、简要结论与后危机时代防范社会保障基金投资风险的路径
（一）实证分析结论
从表4中可看出，社会保障基金投资组合的β系数为0.88，这意味着组合类型是一个保守的投资组合，风险低于上海综合指数，该组合的波动性相对较小。
在95%的置信水平上，利用方差―协方差法计算得出的VaR：在99%置信水平下，上证指数的VaR1值为2.976%，而社保基金投资组合的VaR1为2.811%。即在2011年6月30日的下一个24小时内，99%的可能性认为损失值的最大限度为投资总额的2.811%。同理，在未来10天的持有期内，有95%的可能性认为损失值不会超过投资总额的7.269%，有99%的可能性认为损失值不会超过投资总额的9.412%。上证综指的VaR1为1.996%，这说明指数每日有95%的可能性损失不会超过1.996%。也就是说，每日损失大于1.996%的可能性不会超过5%，而相同置信水平下社保基金投资组合的VaR1却为1.968%。
通过实证分析表明，社会保障基金投资组合的三个风险度量均低于上海综合指数的风险度量值，这表明在一定程度上社会保障基金投资组合的风险程度比相应市场平均风险水平要低。因此，在这一时期社会保障基金投资组合具有一定的风险控制能力特征。
（二）防范社会保障基金投资风险的路径
1.要坚持审慎投资方针。一是正确选择投资目标与风险政策。现阶段的中长期投资最低目标是战胜通货膨胀，5年预期年化收益率不低于3.5%。二是树立长期投资、价值投资和责任投资的投资理念[9]。三是进行组合投资，分散投资风险。多元化投资是确保社会保障基金投资合理最有力的武器，同时可以扩大全国社会保障基金投资渠道，适当的海外投资将有助于分散投资风险。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法规定》，社保基金投资的范围限于银行存款、国债和其他具有流动性良较好的金融工具，包括上市流通的信用评级在投资级以上的有价证券、证券投资基金和股票。目前，我国社会保障基金投资风险不平衡，低风险投资主要有银行存款、政府债券、金融债券和其他投资产品。
2.对投资风险进行再保险或采取资产证券化的形式。对社会保障基金投资风险进行再保险，保险机构可以承担部分风险，并且随着保险公司的干预，可以逐步形成一个有效信用增进的机制。社会保障基金投资的再保险，可使社会保障基金理事会放心地把资金交由管理公司进行运营。若社会保障基金投资房地产和实业，以资产证券化方式能够提高流动性，建立应对流动性的风险补偿机制。
3.完善投资方式。目前，社会保障基金投资通过两种方式进行：一是由社保理事会直接向未上市公司和对股权投资基金进行投资。二是通过市场公开、公平竞争，选择若干家境内外基金管理公司，委托投资股票债券类资产。
4.加强投资监管。对社会保障基金投资运营进行监管是克服市场失灵做出的必然选择。一方面，要加强信息披露，增强社会保障基金投资运营的透明度。另一方面，要加强内部控制，建立职权分离和相互制约的管理制度，加强各个工作环节的自我监控，建立健全内部审计稽核制度，加强基金规章制度建设，以确保社会保障基金安全有效地运行。
参考文献：
[1]孙天法,张良华.贫困的终结：社会保障无风险投资[M].北京：经济科学出版社，2004：51-56.
[2]刘子兰,严明.全国社会保障基金投资风险管理研究[J].当代经济研究，2006（8）:64-68.
[3]毛燕玲等.社会保障基金国内实业投资的风险研究[J].金融与经济，2007（2）:50-52.
[4]黄莉.社会保障基金投资运营风险探讨[J].商业时代，2007（13）:62-63.
[5]杨轶华,关向红.我国社会保障基金投资运营的风险管理与控制[J].经济纵横，2009（11）:93-95.
[6]廉桂萍.社会保险基金境外投资风险及其防范[J].财政研究，2009（8）:33-35.
[7]许海英，魏建翔.我国社会保障基金投资的风险管理前瞻――基于克鲁格曼三角理论分析[J].财务与金融,2011(1):21-27.
[8]Burnside Craig，Eichenbaum Martin，Rebelo Sergio.
一、引导基金的性质与宗旨
引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。
引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。
二、引导基金的设立与资金来源
地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。其设立程序为：由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案，报同级人民政府批准后设立。各地应结合本地实际情况制订和不断完善引导基金管理办法，管理办法由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门共同研究提出。
引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。
引导基金的资金来源：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。
三、引导基金的运作原则与方式
引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。在扶持创业投资企业设立与发展的过程中，要创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展；引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利。
引导基金的运作方式：（一）参股。引导基金主要通过参股方式，吸引社会资本共同发起设立创业投资企业。（二）融资担保。根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力。（三）跟进投资或其他方式。产业导向或区域导向较强的引导基金，可探索通过跟进投资或其他方式，支持创业投资企业发展并引导其投资方向。其中，跟进投资仅限于当创业投资企业投资创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业时，引导基金可以按适当股权比例向该创业企业投资，但不得以“跟进投资”之名，直接从事创业投资运作业务，而应发挥商业性创业投资企业发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用。
引导基金所扶持的创业投资企业，应当在其公司章程或有限合伙协议等法律文件中，规定以一定比例资金投资于创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业。引导基金应当监督所扶持创业投资企业按照规定的投资方向进行投资运作，但不干预所扶持创业投资企业的日常管理。引导基金不担任所扶持公司型创业投资企业的受托管理机构或有限合伙型创业投资企业的普通合伙人，不参与投资设立创业投资管理企业。
四、引导基金的管理
引导基金应当遵照国家有关预算和财务管理制度的规定，建立完善的内部管理制度和外部监管与监督制度。引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。
引导基金受托管理机构应当符合下列资质条件：（1）具有独立法人资格；（2）其管理团队具有一定的从业经验，具有较高的政策水平和管理水平；（3）最近3年以上持续保持良好的财务状况；（4）没有受过行政主管机关或者司法机关重大处罚的不良纪录；（5）严格按委托协议管理引导基金资产。
引导基金应当设立独立的评审委员会，对引导基金支持方案进行独立评审，以确保引导基金决策的民主性和科学性。评审委员会成员由政府有关部门、创业投资行业自律组织的代表以及社会专家组成，成员人数应当为单数。其中，创业投资行业自律组织的代表和社会专家不得少于半数。引导基金拟扶持项目单位的人员不得作为评审委员会成员参与对拟扶持项目的评审。引导基金理事会根据评审委员会的评审结果，对拟扶持项目进行决策。
引导基金应当建立项目公示制度，接受社会对引导基金的监督，确保引导基金运作的公开性。
五、对引导基金的监管与指导
引导基金纳入公共财政考核评价体系。财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，按照公共性原则，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。
引导基金理事会应当定期向财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门报告运作情况。运作过程中的重大事件及时报告。
六、引导基金的风险控制
应通过制订引导基金章程，明确引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定，以及申请引导基金扶持的相关条件。申请引导基金扶持的创业投资企业，应当建立健全业绩激励机制和风险约束机制，其高级管理人员或其管理顾问机构的高级管理人员应当已经取得良好管理业绩。
引导基金章程应当具体规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度以及风险控制制度。以参股方式发起设立创业投资企业的，可在符合相关法律法规规定的前提下，事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制引导基金的资产风险。以提供融资担保方式和跟进投资方式支持创业投资企业的，引导基金应加强对所支持创业投资企业的资金使用监管，防范财务风险。
引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。
引导基金的闲置资金以及投资形成的各种资产及权益，应当按照国家有关财务规章制度进行管理。引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式及退出价格。
