时间：2023-09-05 16:58:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地征收管理规定，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区以及西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安国际港务区、西安阎良国家航空高技术产业基地、西安国家民用航天产业基地、西安沣东新城(以下简称开发区)辖区范围内国有土地上，为了公共利益的需要，征收单位和个人的房屋，适用本办法。
第三条 市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收与补偿的行政主管部门(以下简称市征收主管部门)，其所属的市房屋征收管理办公室具体负责本市房屋征收与补偿的日常监督管理工作。
新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区人民政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府确定的房屋征收部门具体组织实施本辖区内的房屋征收与补偿工作。
开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)受市人民政府委托具体负责组织实施本辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作。
市人民政府确定的重大项目的房屋征收与补偿工作由市人民政府负责。
第四条 发展改革、建设、规划、国土、棚改、财政、公安、城管执法等有关部门依照本办法的规定和职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第六条 市房屋征收管理办公室应当建立全市统一的房屋征收信息平台，加强房屋征收监督管理。区人民政府、开发区管委会应当按照市房屋征收管理办公室的要求，将房屋征收与补偿信息纳入房屋征收信息平台。
第七条 任何组织和个人对违反本办法规定的行为，都有权向市征收主管部门、区人民政府、开发区管委会举报。接到举报的市征收主管部门、区人民政府、开发区管委会应当及时核实、处理。
第二章 征收决定
第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，开发区管委会根据市人民政府的委托作出房屋征收决定:
(一)国防和外交的需要;
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;
(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;
(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;
(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;
(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
房屋征收决定作出前，区人民政府、开发区管委会应当向市征收主管部门备案，具体工作由市房屋征收管理办公室负责。
第九条 作出房屋征收决定时，需具备下列条件:
(一)建设项目立项文件;
(二)规划部门核发的建设用地规划许可证或确认的规划设计条件;
(三)国土资源部门的土地相关文件;
(四)征收补偿方案。
保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、区国民经济和社会发展年度计划。
第十条 区房屋征收部门、开发区管委会应对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。被征收人对调查结果有异议的，应当及时调查核实。
第十一条 实施房屋征收时，以房屋权属证书或土地使用权证、公有房屋租赁凭证计户补偿。
第十二条 房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等增加补偿费用的不当行为;违反规定实施的，不予补偿。市房屋征收管理办公室、区房屋征收部门、开发区管委会应书面通知有关部门暂停办理下列手续:
(一)暂停办理房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途及分户手续;
(二)暂停办理工商营业执照手续。
书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年。
第十三条 区房屋征收部门、开发区管委会应当根据前期调查、征收费用概算等情况，按照本办法规定拟定征收补偿方案。
市、区人民政府或开发区管委会应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十四条 市、区人民政府或开发区管委会应当将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本办法规定的，应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十五条 区人民政府、开发区管委会应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，并按照规定将评估报告报送相关部门。
区人民政府、开发区管委会用于征收的补偿资金应当足额到位，专款专用;实行产权调换的，应当落实产权调换房源。
第十六条 房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，由市、区人民政府常务会议讨论决定。
第十七条 房屋征收决定作出后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市房屋征收管理办公室应对从事房屋征收与补偿工作的人员进行法律、法规等相关知识的培训。
市房屋征收管理办公室、征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十八条 被征收人对房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三章 补偿
第十九条 房屋征收决定作出前，市、区人民政府或开发区管委会应当组织规划、国土、建设等部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定合法的建筑应当给予补偿;对未超过批准期限的临时建筑应当根据其剩余使用年限给予补偿;对违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。
第二十条 被征收房屋的建筑面积、用途，以房屋权属证书的记载为准。被征收房屋权属证书未载明建筑面积、用途或者建筑面积、用途有争议的，市、区人民政府或开发区管委会应当组织发改、规划、国土、建设等有关部门依照法律、法规进行调查、认定和处理。
第二十一条 房屋征收决定作出后，应当对被征收人给予下列补偿:
(一)被征收房屋价值的补偿;
(二)因征收房屋造成搬迁、临时安置的补偿;
(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
第二十二条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择房屋产权调换的，区人民政府、开发区管委会应当依据本地城市规划提供征收范围内或就近的房屋。
第二十三条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。
房地产价格评估机构的选定、信用管理、估价技术标准、估价纠纷等事项按照相关规定执行。
第二十四条 被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋评估价值的20%给予补贴。
第二十五条 被征收人选择房屋产权调换的，应当计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值应由同一家房地产价格评估机构选用同一估价时点，采用相同价值内涵及技术路线进行评估。
市征收主管部门应当组织成立由房地产估价师以及价格、房地产、城市规划、法律等方面专家组成的房地产价格评估专家委员会，申请人对评估机构的复核结果有异议的，房地产价格评估专家委员会应当按照相关规定进行鉴定。
第二十六条 征收公有房屋的，应当实行房屋产权调换。产权调换后被征收人应当与承租人重新签订房屋租赁合同。征收前另有约定的，从其约定。
第二十七条 实行产权调换的住宅房屋，产权调换房屋的套内建筑面积应不少于被征收房屋的套内建筑面积。
在征收范围外产权调换的，按产权调换房屋区位，每户奖励被征收房屋套内建筑面积10%至20%的套内建筑面积，具体奖励面积在征收补偿方案中予以明确。
被征收房屋套内建筑面积与奖励的套内建筑面积之和就近上靠户型进行产权调换。
产权调换为私产的，被征收房屋套内建筑面积部分与产权调换房屋套内建筑面积部分，按评估价值结算差价。奖励的套内建筑面积不结算房价款。
公摊面积部分均不结算房价款。
第二十八条 被征收人符合享受最低生活保障条件的，产权调换房屋套内建筑面积与被征收房屋套内建筑面积相等部分，除被征收房屋评估价值高于产权调换房屋评估价值外，不结算差价;按本办法第二十七条规定奖励的套内建筑面积部分，不结算房价款;未达到相近户型套内建筑面积部分按产权调换房屋评估价值的50%结算。
第二十九条 被征收人符合住房保障条件的，按照省、市有关规定执行。
第三十条 征收独立营业用房采取大厅式营业用房产权调换的，产权调换房屋的套内建筑面积应不少于被征收房屋的套内建筑面积，套内建筑面积部分按评估价值结算差价。
公摊面积部分均不结算房价款。
第三十一条 征收营业用房和其他非住宅用房实行产权调换的，因城市规划等原因，在征收范围外产权调换的，按产权调换房屋区位每户奖励被征收房屋套内建筑面积10%至30%的套内建筑面积，奖励的套内建筑面积部分不予结算房价款，具体奖励面积在征收补偿方案中予以明确。
第三十二条 区房屋征收部门、开发区管委会未向选择产权调换的被征收人、公有房屋承租人提供周转用房的，产权调换房屋交付前，应当在过渡期内按下列规定向被征收人、公有房屋承租人支付费用:
(一)征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费。临时安置补偿费低于500元/月的，按500元/月支付。
(二)征收营业、生产加工业房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费;造成停产停业损失的，每月支付被征收房屋评估价值0.1%的停产停业损失补偿费。
(三)征收办公用房的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费。
(四)征收仓储及其他用房的，每月支付被征收房屋评估价值0.25%的临时安置补偿费。
第三十三条 产权调换房屋为多层房屋(七层以下含七层)的过渡期限一般不超过24个月;小高层、高层房屋的过渡期限一般不超过30个月。过渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付房屋之日起计算。
超过补偿协议约定过渡期限的，自逾期之月起，每月按原标准的2倍支付临时安置补偿费和停产停业损失补偿费。
第三十四条 因征收营业、生产加工业房屋，被征收人选择货币补偿，造成停产、停业损失的，按被征收房屋评估价值的2%一次性给予停产停业损失补偿费。
被征收房屋的生产、经营单位或个人不是被征收人的，依照其与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费;没有约定的，由被征收人和生产、经营单位或个人协商分配;协商不成的，由区房屋征收部门、开发区管委会将停产、停业损失补偿费办理提存公证，在当事人协商或诉讼结果确定后支付。
第三十五条 区房屋征收部门、开发区管委会应当按照下列规定向被征收人、公有房屋承租人支付搬迁补偿费:
(一)搬迁补偿费20xx元/户。
(二)涉及固定电话移机、空调、有线电视、宽带网迁装等费用，按征收决定公告之日的收费标准给予补偿。
(三)涉及设备搬迁的，按照国家和省市有关货物运输价格等规定支付搬迁补偿费。
第三十六条 被征收人或公有房屋承租人在房地产价格评估机构选定之日起20日内搬迁的，区房屋征收部门、开发区管委会应当给予每户1.5万元奖励，选择货币补偿的，每户再增加1.5万元奖励;20日至30日内搬迁的，每户给予1万元奖励，选择货币补偿的，每户再增加1万元奖励;超过30日搬迁的，不予奖励。
第三十七条 产权调换房屋的层次、朝向等，由被征收人、公有房屋承租人按照交房顺序号自主选择，并予以公布。
第三十八条 用于产权调换的房屋，应当符合下列规定:
(一)符合国家质量安全标准;
(二)产权清晰;
(三)达到入住条件。
用于产权调换的住宅房屋最小户型套内建筑面积不得小于40平方米，每种户型套内建筑面积之差不低于8平方米。
第三十九条 区房屋征收部门、开发区管委会与被征收人、公有房屋承租人应当依照本办法的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
第四十条 区房屋征收部门、开发区管委会与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的人民政府依照本办法的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
作出补偿决定前，区人民政府应当将补偿决定方案报市房屋征收管理办公室备案。
被征收人、公有房屋承租人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
第四十一条 房屋征收应当先补偿、后搬迁。
对被征收人、公有房屋承租人给予补偿后，被征收人、公有房屋承租人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。
任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
第四十二条 被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的人民政府依法申请人民法院强制执行。
第四十三条 征收补偿协议签订后，被征收人、公有房屋承租人应当将土地使用证、房屋所有权证、租赁凭证等相关资料一并缴回，有关部门应当及时到国土资源、房屋管理部门办理注销手续。
实行产权调换的，有关部门应当按照协议的规定，给被征收人及时办理房屋登记手续。被征收人应当按照住宅专项维修资金的相关管理规定缴存产权调换房屋的专项维修资金。
第四十四条 监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的单位及其工作人员的监察。
审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。
第四章 法律责任
第四十五条 在房屋征收与补偿工作中，有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由市、区人民政府责令改正，通报批评;造成损失的，依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
第四十七条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
第四十八条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告;造成损失的，依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第四十九条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案;情节严重的，吊销资质证书、注册证书;造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第五十条 临潼区、阎良区、长安区和市辖县国有土地上房屋征收与补偿工作，由所在区、县人民政府参照本办法规定执行。
第五十一条 本办法自公布之日起施行。20xx年5月10日西安市人民政府令第22号公布的《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》同时废止。本办法施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，按照原批准的实施方案，继续沿用原有规定执行，但政府不得责成有关部门行政强制拆迁。
西安市国有土地上房屋征收与补偿办法 修改《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的决定一、将第二条修改为:在本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区以及西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安国际港务区、西安阎良国家航空高技术产业基地、西安国家民用航天产业基地、西安沣东新城(以下简称开发区)辖区范围内国有土地上，为了公共利益的需要，征收单位和个人的房屋，适用本办法。
二、将第三条修改为:市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收与补偿的行政主管部门(以下简称市征收主管部门)，其所属的市房屋征收管理办公室具体负责本市房屋征收与补偿的日常监督管理工作。
新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区人民政府负责本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府确定的房屋征收部门具体组织实施本辖区内的房屋征收与补偿工作。
开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)受市人民政府委托具体负责组织实施本辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作。
市人民政府确定的重大项目的房屋征收与补偿工作由市人民政府负责。
三、将第四条修改为:发展改革、建设、规划、国土、棚改、财政、公安、城管执法等有关部门依照本办法的规定和职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
四、增加一条作为第六条:市房屋征收管理办公室应当建立全市统一的房屋征收信息平台，加强房屋征收监督管理。区人民政府、开发区管委会应当按照市房屋征收管理办公室的要求，将房屋征收与补偿信息纳入房屋征收信息平台。
五、将第六条改为第七条，修改为:任何组织和个人对违反本办法规定的行为，都有权向市征收主管部门、区人民政府、开发区管委会举报。接到举报的市征收主管部门、区人民政府、开发区管委会应当及时核实、处理。
六、将第七条改为第八条，第一款中的由市人民政府作出房屋征收决定修改为由市、区人民政府作出房屋征收决定，开发区管委会根据市人民政府的委托作出房屋征收决定。
增加一款作为第二款:房屋征收决定作出前，区人民政府、开发区管委会应当向市征收主管部门备案，具体工作由市房屋征收管理办公室负责。
七、将第九条、第十二条第一款、第三十一条、第三十三条第二款、第三十四条、第三十五条、第三十八条第一款中的征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门修改为区房屋征收部门、开发区管委会。
八、将第十一条改为第十二条，第一款中的市房屋征收管理办公室修改为市房屋征收管理办公室、区房屋征收部门、开发区管委会。
九、将第十二条第二款、第十三条第一款、第十九条中的征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门修改为市、区人民政府或开发区管委会。
十、将第十四条改为第十五条，修改为:区人民政府、开发区管委会应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，并按照规定将评估报告报送相关部门。
区人民政府、开发区管委会用于征收的补偿资金应当足额到位，专款专用;实行产权调换的，应当落实产权调换房源。
十一、将第十五条改为第十六条，修改为:房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，由市、区人民政府常务会议讨论决定。
十二、将第十八条改为第十九条，其中的征收范围所在地区人民政府或开发区管委会及相关部门修改为房屋征收决定作出前，市、区人民政府或开发区管委会。
十三、将第二十一条改为第二十二条，第二款修改为:因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择房屋产权调换的，区人民政府、开发区管委会应当依据本地城市规划提供征收范围内或就近的房屋。
十四、将第二十四条改为第二十五条，增加一款作为第三款:市征收主管部门应当组织成立由房地产估价师以及价格、房地产、城市规划、法律等方面专家组成的房地产价格评估专家委员会，申请人对评估机构的复核结果有异议的，房地产价格评估专家委员会应当按照相关规定进行鉴定。
十五、将第三十九条改为第四十条，第一款修改为:区房屋征收部门、开发区管委会与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的人民政府依照本办法的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
增加一款作为该条第二款:作出补偿决定前，区人民政府应当将补偿决定方案报市房屋征收管理办公室备案。
十六、将第四十一条改为第四十二条，修改为:被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的人民政府依法申请人民法院强制执行。
土地出让金的征收管理
第二条土地出让金是指政府出让国有土地使用权而向土地受让人收取的国有土地有偿使用费（即地价款）。土地出让金是国家财政性资金，必须全额上缴市财政，实行收支两条线管理。
第三条市财政局是土地出让金管理的主管机关，市国土资源局是土地出让金的代征机关。
第四条市国土资源局必须按出让合同约定的缴款时间和金额向土地受让人开具省财政厅印制的“省行政事业性收费专用缴款书”，土地受让人直接将资金缴入市级财政专户。
市国土资源局依法负责土地出让金的催缴工作，保证土地出让金按时足额缴入市级财政专户。
第五条市国土资源局应及时向市财政局报送每宗出让土地的出让收入、征地成本、应提税费和出让收益的分解清单。市财政局对出让清单审核后，及时确认出让土地收益并将有关征地成本拨付到相关账户。
第六条市财政局可按缴入金库土地出让金总额的2%提取土地出让业务费，作为土地出让专项资金，列入国土资源部门预算收入，由财政监管使用。
第七条市财政可在收储土地的出让收益中提取8%的土地储备资金，专项用于政府对土地收储资金的积聚和运作，任何部门和单位不得移作他用。
土地出让收益的使用管理
第八条土地出让收益是指土地出让收入扣除征地成本、应提税费后的余额。土地出让收益分市级收益和乡镇收益。
第九条镇乡（街道）财政根据市政府有关国有土地收益分配政策取得乡镇土地收益，并负责本乡镇土地收益的使用管理，按规定向市财政上报所属乡镇的土地出让收益预决算。
第十条市级各管委会、指挥部开发区域内的土地出让收益均为市级土地收益，列入年度市级土地出让收支预算。
市经济开发区、振东新区管委会根据市政府有关国有土地收益分配政策取得市级土地收益的切块资金，用于区域内的项目建设和基础设施配套。
第十一条市发展计划局会同市国土资源局于每年10月底前提出下一年度全市国有土地出让计划的初步意见，并预测下一年度土地出让金收入和收益情况。
第十二条市财政局根据市政府批准的土地出让计划、项目建设计划和市国土资源局预测的土地出让收入及收益情况，编制市级土地出让收支预算，汇总编制全市土地出让收支预算。
第十三条市财政局编制的全市土地出让收支预算以及土地出让的调整预算，经市政府同意后，报市人大常委会审批。市财政局根据市人大常委会批复的收支预算，在一个月内及时批复给收入组织单位和项目建设单位的主管部门。
第十四条各项目建设单位应自觉按政府批准的土地出让收支预算执行。根据工程进度向财政部门办理资金拨付手续。市财政局要逐步转变资金拨付方式，向国库集中支付转变。拨付的建设经费能够直接支付的，直接拨付到项目施工单位。
第十五条市财政局要严格按预算管理的要求，对于有预算安排的项目支出，将根据出让收益收支相匹配的原则，及时将资金拨付到位。对于无预算安排的项目支出，不得支付。
第十六条在预算执行过程中，土地出让收益达不到年初收入预算数，或土地出让支出预算的调整超过年初收入预算的，必须调整土地出让收入预算。收入预算的调增，需兼顾土地供应量；收入预算的调减，要相应调减支出预算。
根据项目建设的实际情况，确需调整支出预算的，由项目使用单位的主管部门向市财政局提出申请，按下列权限报批：
当年新增建设项目需市政府常务会议讨论批准。
原定项目资金超过预算或新增建设项目需追加预算指标的，资金额度在1000万元以下（含1000万元）的，报市长审批；资金额度在1000万元以上的，报市政府常务会议讨论批准。
全年调整金额增加数超过全年预算10%，以及单个项目追加投资3000万元以上（含3000万元）的，需报市人大常委会审批。
第十七条市财政局必须建立土地出让预算周转金，用于调剂预算年度内季节性收支差额，以保证及时用款。预算周转金每年按土地出让收益预算的5%来设置和补充，其总额达到年度土地出让支出预算的30%后不再提取。
第十八条年度结束后，项目建设单位应根据当年收支执行结果，向市财政局报送建设项目年度收支决算，市财政局经审核汇编成市级土地出让年度收支决算。
附则
第十九条市财政、审计、监察、国土资源部门要加强对土地出让金征收使用的管理、监督、检查，对违反财政、财务制度，土地出让金不缴市财政的，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》给予单位和主要负责人相应的处罚。
为了解决物流企业税收政策方面存在的突出问题，国家有关部门相继采取了一系列政策措施。2003年，全国政协组织了对物流业的专项调研，给国务院的报告中反映了有关税收的问题，得到总理的批示。根据九部委《关于促进我国现代物流业发展的意见》提出的要求，2005年12月，国家税务总局《关于试点物流企业有关税收政策问题的通知》之后，联合中国物流与采购联合会分别于2006年1月1日认定第一批37家物流税务试点企业，2007年1月1日认定第二批158家物流税务试点企业，2007年8月1日认定第三批13家物流税务试点企业，2008年12月1日认定第四批184家物流税务试点企业。
目前国内物流业税种
目前，我国现行税收制度主要存在流转税、所得税、财产税以及行为税四大类税系，各税系中涉及物流业的大约有18项税种。物流企业较为普遍缴纳的税种一般包括：营业税、城市维护建设税、房产税、车船税、土地使用税、印花税、教育费附加以及企业所得税。其中，营业税和企业所得税是物流企业所要缴纳的主要税种。据北京物流协会初步统计，营业税占物流企业缴纳总税额的60％至70％，企业所得税占到20％左右。
营业税的征收范围包括提供应税劳务(交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、服务业)、转让无形资产和销售不动产三个方面。物流企业缴纳营业税的主要税目根据其提供应税劳务的不同而主要包括交通运输业和服务业，物流企业提供应税劳务按照营业额和规定的税率计算应纳税额，相关的营业税的税率大体上分为交通运输业(陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输)3％和服务业(业、仓储业、装卸搬运、租赁业及其他服务业)5％两大类。
企业所得税是对在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织取得的生产经营所得和其他所得征收的一种税。根据原所得税法，企业所得税基本税率为33％，不同盈收状况的物流企业，企业所得税的适用税率也有所不同。
我国物流服务业务税负较重，税率不统一，各类物流企业相关的专项发票营业税率、增值税抵扣、附加税不一致。
物流纳税的问题
尽管目前我国物流业税收改革取得了阶段性成果，有力地改善了物流业发展的政策环境，但目前在税收管理方面仍面临许多问题，在税收方面主要存在以下问题：
一是营业税存在部分重复纳税现象。重复纳税是目前存在于物流行业税收方面的最重要也是最为不合理的问题，已经对物流业的发展造成了一定的负面影响。其中，物流配送业务领域、仓储租赁业务领域、代收代缴费用领域表现尤为突出：
二是物流企业综合税负相对偏高。根据第三次全国经济普查数据显示，仓储业务利润率仅为2.6％，而我国物流企业毛利一般仅在4％～6％，税后纯利只有1％～3％，但仓储及其他物流服务却使用5％的税率，比运输业税率还高出2个百分点：
三是所得税属地缴纳不符合现代物流业跨区域发展的特点。现代物流服务企业具有跨区域发展的行业特点。由于各地经济水平和经营条件不同，常常出现在一个公司范围内，部分区域公司盈利而另一部分区域公司亏损的局面。但目前我国执行的属地缴纳企业所得税的制度，许多集团型企业无法做到企业内部盈亏互补，在一定程度上加重了企业的税收负担；
四是整合社会运输资源中很难取得合法运输发票的问题。现代物流企业雇用的个体户司机按现行发票管理规定较难取得发票。因此，为了解决开发票等问题，部分个体户车辆采取到其他运输公司挂靠的形式。由于个体户车辆提供的往往是单次临时性运输服务，因此无法完整的将支付的费用发票交给被挂靠公司，再从被挂靠公司报销现金。如果被挂靠公司承担开票责任，将造成无实际收入的“空开票”，同时由于不可能将挂靠车辆的支出完整纳入核算，被挂靠运输公司要承担很重的所得税的压力：
五是物流企业自开票纳税人的认定与额度管理的问题。我国现行物流业使用的最重要的发票是“货物运输业发票”，按照现行政策规定，货物运输业自开票纳税人认定，必须具有自备车辆，同时只有自备车辆运输货物取得的收入才能开具货物运输业发票。另外，自开票纳税人的认定也存在额度限制和属地限制等问题：
六是仓储物流服务中土地使用税与物流企业兼并整合中土地出让金及营业税的问题。在物流活动中，仓储与分拨、配送基础设施的建设与使用是整体物流服务的关键环节，直接关系到国家的经济发展与国家安全，同时与国民生活紧密相连，因此具有公益性的特征，与一般意义上的房地产等产业具有根本的区别。但是在我国土地使用税、房产税的征收上却未能体现出这种差别，高额的土地使用税，给低盈利的仓储型物流企业带来很大压力：
七是物流业税收存在征管困难、税收漏洞，对政策理解差异问题。征管困难与税收漏洞问题已十分严峻。同时，由于各地对物流税收管理相关文件的理解不同，不同地区对地方经济发展的观点不同，导致地方税类的设置与管理也有一定的差别，出现了我国不同地区在物流税收政策执行上有所差别的现象。
国外物流企业的纳税
物流业是一种新兴的综合服务业，国外物流业税收的一些特点值得我们重视和借鉴。
据了解，国际上对物流业征收的流转税主要有三种类型：一是征收增值税或具有增值税性质的商品劳务税。这主要是那些对商品和劳务全面征收增值税的国家。增值税在当今世界范围内普遍流行，因此，对物流业征增值税是主流：二是在没有实行增值税制的国家和地区，物流业仍随同传统服务业征收销售税或劳务税，如美国各州一般对诸如运输、仓储等服务业征收销售和使用税，马来西亚对各种服务征收劳务税：三是对产品和部分劳务征收增值税，但对包括物流服务在内的主要服务业征收营业税。这三种流转税征收模式本身优劣明显：对营业额全额征税的销售税和营业税存在重复征税的根本缺陷。正因为如此，增值税制仅仅经历了半个多世纪就横扫世界，成为流转税的主体模式。而就物流业的发展而言，增值税的中性特点同样显得合理和有利。
从国际上的流转税政策看，增值税比营业税、销售税更合理、科学，这也是给予一些优惠支持措施，鼓励物流业发展。主要体现在三个方面：对包括物流服务在内的出口型服务适用零税率，以鼓励本国产品和劳务的出口：对物流企业购进的产品或设施实施减免；对物流业实行流转税特殊优惠政策。目
前在流转税方面专门对物流业实行鼓励措施的国家比较突出的是新加坡。从优惠内容看，虽然世界各国具体的优惠方式、程度各不相同，但对优惠适用条件基本上都有明确的规定，特别是对物流服务的界定，如马来西亚对综合物流服务、新加坡对第三方物流等的规定都比较具体。
物流企业原则上按一般企业缴纳企业(公司)所得税。不过，从鼓励物流业发展政策角度看，所得税的政策优惠要比流转税更为明显。如马来西亚规定，新成立的综合物流公司可以享受为期5年的法定所得70％免纳所得税优惠。现有综合物流公司可以享受为期5年的再投资新增所得70％免纳所得税优惠。泰国把物流业作为优先鼓励发展的行业，规定物流企业可以享受免征公司所得税8年的优惠。法国政府明确规定，允许物流中心采用“成本加计法’确定应税所得，即通过事先的税收裁定方式，由纳税人与税务部门商定平均成本利润率，用以计算物流中心的应税所得。成本利润率一般在5％－10％之间。法国税务局还明确规定，适用“成本加计法’计税的物流中心是指跨国集团在法国设立的子公司或常设机构。它专门为该跨国集团成员提供仓储、包装、贴签和配送等服务并承担相应的管理风险。此外，为降低物流成本，促进物流业发展，法国还规定对物流中心的境外职员免征全部或部分个人所得税。新加坡政府规定，经核准的船务物流企业提供货运和物流服务所得可以在5年内按10％优惠税率缴纳公司所得税(新加坡公司所得税一般税率为20％)。最近新加坡政府提交国会审议的2007年预算拟将此项优惠期限从5年延长到10年。
七方面的改革
借鉴发达国家的通行做法，同时考虑到我国物流产业发展的需要和财政承受能力，在本次会议上，相关专家和行业及税务主管部门提出七个方面物流业税收改革建议：
建议在重新核定营业税计征基数的基础上，明确物流外包业务营业税的差额纳税界定方法与计算方法，将物流企业在经营过程中采用外包的方法，采用垫付款形式支付的运输、仓储、包装、分拣、加工等业务过程的成本作为抵扣部分看待。
适当降低部分物流服务的营业税税率与土地使用税税率。建议将仓储、分拨等业务作为特殊服务业看待，按3％税率征收，物流企业土地使用税税率建议按各地规定的30％征收。
在全国范围内实行物流企业统一缴纳企业所得税政策。凡符合总部领导下统一经营、统一核算，并与总部微机联网、实行统一规范管理的企业，由总部统一缴纳企业所得税。
利用规模物流企业管理体系，解决小规模运输户税收监管困难与偷漏税问题。凡是规模化物流企业外雇车辆现金支付运费的，由物流企业作为法人单位负责在所在地的税务局代开小规模运输户货运发票：对法人单位代开代管个体运输户的发票实行优惠税率：营业税、所得税合并按4.3％征收，由代缴税法人单位代个体运输户代收缴纳：为防止代开、虚开运输发票，建议采取以下办法：物流企业负责对外雇车一律开具普通货运专用发票，或加上一般纳税人不能抵扣字样，只作为抵扣凭据。
放宽物流企业自开票纳税人资格认定中关于白备车辆的规定。原来我国税收管理中关于运输业自开票纳税人的“自备车辆’作为基本条件已经不适应现代物流业发展的实际情况。
海域有偿出让配套措施现状
1海域使用金征收逐步规范
2002年，《海域法》实施，规定“单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”，但海域使用金征收主要依据仍是《国家海域使用管理暂行规定》，国家规定的海域使用金征收标准仍然只是一个指导性的征收标准。2007年，财政部和国家海洋局联合《关于加强海域使用金征收管理的通知》，提出“除农业填海造地用海、盐业用海、养殖用海暂由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门制定标准外，各地区、各类型用海海域使用金征收标准统一由财政部、国家海洋局制定”，并规定了海域使用金征收方式、缴库方式、管理和监督管理责任部门。
2地方分别出台有关市场化出让海域的管理规定
由于以招拍挂出让海域使用权还是一项为适应中国市场经济体制的探索性工作，国家还未能出台统一的管理规定。沿海各地为顺利推进此项工作，纷纷出台了从省级到县级的有关管理规定，对以招拍挂出让海域使用权的具体操作方法予以了界定和细化，使海域“招拍挂”出让规范化运作。河北于2004年颁布实施《唐山市海域使用权招标、拍卖、挂牌出让暂行办法》。山东于2004年提出《文登市五垒岛湾海域使用权公开拍卖方案》，2005年颁布实施《日照市海域使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》。江苏于2003年颁布实施《盐城市海域使用权招标拍卖实施办法》，2004年颁布实施《连云港市海域使用权出让招标拍卖实施办法》，2010年完成了《江苏省海域使用权招标拍卖实施办法（试行）》（征求意见稿），2011年颁布实施《如东县海域使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》。福建于2007年出台了《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》，2008年出台《诏安县海域使用权招标拍卖规定》，2010年出台《蕉城区海域使用权出让公开招标拍卖规定》。广东于2003年颁布实施《惠州市海域使用权招标拍卖暂行规定》，2011年起草了《广东省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法（征求意见稿）》。广西于2010年起草了《养殖用海招标拍卖挂牌管理办法》和《工程建设项目海域使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》。虽然海南、浙江目前还没有开展海域使用权招拍挂出让工作，但也陆续出台了相关规定作为以后的工作保障。海南省三亚市2006年就出台了《三亚市海域使用权招标拍卖管理办法》，2008年海口市颁布实施《海口市海域使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》，2011年4月，浙江省出台《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》。
3地方开始试探开展海域收储工作
沿海开发热潮产生了大量的建设用海需求，为了协调好养殖用海和工业用海的关系，保证重大项目建设的用海需求，有些地方试探开展海域收储工作，试图通过对海域“统一规划、统一储备、统一配置”来整合盘活海域资源。2010年，福建省莆田市参照林权改革和土地管理的做法，从养殖用海海域收储入手，在涵江区、秀屿区尝试海域收储2000hm2，对海域收储的范围、方式、程序和资金来源等方面提供了一种实践经验。2010年8月，福建省漳浦县成立了“海域收购储备中心”，主要通过依法收回、收购、置换、新开发等方式实施海域资源储备，为采用招标、拍卖和挂牌方式出让海域使用权创造条件。
海域使用金征收现状
1全国海域使用金总额大幅增加
2007年执行新海域使用金征收标准后，当年征收的海域使用金为29．6亿元，比2006年的15．7亿元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金总额也逐年大幅增加，分别为58．9亿元、78．6亿元和90．7亿元（图1）。虽然每年填海造地用海确权面积占据比例较小，但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占总额的比例较大，2005年就超过了60％，2007年执行新标准后，2007年、2009年、2010年都超过85％（图2）。
2海域市场化出让征收的海域使用金逐年增加
全国以招拍挂方式出让海域征收的海域使用金逐年递增，2009年呈暴发式增长，高达47632万元，2010年继续增加为5527．58万元（图3）。随着海域市场化出让工作的推进，海域招拍挂不再仅仅局限于海洋渔业项目，这直接导致海域市场化出让征收的海域使用金总额大幅增加。2009年，天津市通过拍卖出让的59hm2海域使用权用于填海造地项目，征收了海域使用金4269．70万元；2010年，广东省通过挂牌出让了2宗海砂开采用海，征收的海域使用金分别为52万元／hm2和25．5万元／hm2，分别为现行标准5万元／hm2的12倍和7倍。
3填海造地用海海域使用金标准远低于毗邻土地价格
国家海域使用金征收标准将填海造地用海分为建设填海造地用海、农业填海造地用海、废弃物处置填海造地用海和非透水构筑物用海4类，实践中，填海造地用海以建设填海造地用海为主。虽然2007年开始执行的海域使用金标准中，填海造地用海的标准大幅增加，但和2006年调整后的新增建设用地有偿使用费标准相比较，1～6等的建设填海造地用海海域使用金标准分别和1、2、3、4、7、10等的新增建设用地土地有偿使用费征收标准差不多（表2），远低于毗邻土地价格。通过对商住用填海造地项目和工业用填海造地项目的调研，目前填海造地用海征收的海域使用金仅占毗邻土地基准价的20％～30％，在城市核心区域甚至只占5％～10％。由于通过填海造地获取建设用地成本低廉，加之填海新增建设用地游离于全国宏观调控体系之外，因此沿海地区填海造地规模无法得到有效控制。2006年全国填海造地用海确权面积为119km2，2007年新标准颁布实施后，当年的填海造地用海确权面积仍然增加到133km2，2007年以后填海造地用海确权面积一直稳定增加（图4），提高填海造地用海海域使用金标准并没有有力减退沿海各地的填海造地热潮。
海域有偿使用制度实施建议
1海域使用金标准需要进一步细化
从全国海域一级市场发展现状来看，行政审批在一段时间内仍将是海域使用权出让的主要方式，因此海域使用金标准是推进海域有偿使用制度一项非常重要的工作。海域使用类型复杂，区域差异大，但目前的海域使用金标准反映的是整个县级行政单元所辖海域综合价值的平均水平，只有将评价单元进一步细化，才能更准确地反映海域市场价值。因此，海域使用金标准需要不定期修订，并且逐步实现基于海域使用类型的海域定级，在此基础上制定出更科学合理的海域使用金标准。
2海域市场化出让要和严格的海域用途管制相结合
中国海域一级市场是绝对的垄断市场，垄断供应模式必然造成海域资源的绝对紧缺，招拍挂等市场化出让方式，将促使海域价格一步一步走高。但海域资源是人类生存发展的战略性物资和经济发展的重要资源，国家在出让海域使用权时不能一味追求“高价格”，而应本着公平优先、兼顾效率的原则，在地区之间、行业之间以及海域使用者行为主体之间科学合理的配置海域资源使用权。因此，国家海域管理部门应该实施严格的海域用途管制，海域市场化出让要严格执行海洋功能区划，严格控制改变海域自然属性的用海方式。
3填海造地项目与毗邻土地捆绑出让
填海造地用海的海域使用权与土地使用权的衔接是推进海域市场化出让工作的难点：如果通过市场化方式取得海域使用权后，毗邻用地项目审批通不过，海域就无法使用；项目通过申请后，海域填成陆地，又产生补缴土地出让金问题，增加了开发成本。填海造地项目和毗邻土地捆绑出让能有效解决这一矛盾，海域管理部门与土地管理部门可以先按规定分别测算出海域使用金与土地出让金的底价和比例，再通过协商，最终合并确定出让底价，通过招拍挂等程序后，中标方可同时拍得海域使用权证与土地使用权证，其所缴纳的成交金额再按海域与土地的比例分成，分别上缴入库。
[关键词]金融发展， 融资， 差异化， 区域经济增长
研究金融发展与经济增长问题特别是金融发展中融资对差异化区域经济增长的影响问题，对推动我国地区金融事业和经济增长有着重要的意义。本文通过连云区融资小组多年来的工作实践进行研究，分析了融资造成区域经济增长差异化的原因，以及融资对差异化区域经济增长的影响，得出对于不同的区域融资对其经济增长的影响也不同。因此，探析金融发展中融资对差异化区域经济增长影响具有十分重要的现实意义。
一、连云区融资小组工作对本地经济发展的促进作用分析
笔者作为连云区融资小组成员，个人年均融资额达4000万元。2012年第一季度，连云区累计筹措资金6.9亿元，完成年度融资目标的34.5%。其中，新增银行贷款3.3亿元，拆借资金2.5亿元，土地出让金及城市配套费分别征收到账1.04亿元、693万元。财政收入方面，一季度实现财政总收入7.4亿元，其中一般预算收入2.7亿元，分别增长66.6%和63%，完成市考核目标的32.9%和34.7%，实现开门红。融资平台建设方面，海发集团资产总额达到82亿元，资产规模进一步扩大，投融资承载能力有效增强。为了继续推动融资对地区经济增长的促进作用，连云区融资小组做了以下工作：
1.快速分解任务，确保责任落实到位。为贯彻落实全区目标管理总结表彰暨作风建设大会等有关会议精神，全面分析今年财税、土地政策和融资形势，统一思想、明确责任，及时成立企业债券发行、金融机构筹资、土地出让金征收、市政配套费收缴及安置房销售5个专业融资小组，将全年财税收入目标和“双十”融资任务层层分解，落实到乡街、部门和个人，明确考核奖惩办法，确保任务分解到位、责任落实到位、压力传递到位。
2.紧盯审批进度，稳步推进债券发行。海发集团10亿元企业债券去年9月份报送至国家发改委，12月份正式开始核准，目前已启动材料审查与发行会审程序。资金组坚持每日一反馈，每周一汇报，同时市、区有关领导多次专程赴国家发改委进行协调攻关，确保审批各环节稳步推进。目前债券已经通过发债项目、资料及券商审查，正在根据国家发改委反馈意见补充有关资料，进展顺利。
3.强抓融资到账，保障春节资金需求。为保障春节这一关键时间节点的资金需求，重点抓好资金到账。金融机构借款方面，创新融资方式，通过苏州信托公司在连云港市首次取得信托贷款7550万元；加快完善大项目放款手续，取得项目贷款1.3亿元；继续拓宽与股份制商业银行的合作，取得流动资金借款1.25亿元。同时，以海发集团为载体，灵活运用有关金融土地政策，拆借资金2.5亿元。土地出让金和城市配套费征收方面，坚持强化征收力度和创新征收方式相结合，有效提高了征收工作效率和欠款清缴率，实际到账土地出让金1.04亿元。由于组织得力、及早安排、多方落实，切实保障了节前资金的支付需求，实现了虎年春节的平稳过渡。
4.切实加强审计，提高资金使用效益。一方面，认真做好海发集团及其子公司2010年度财务报表审计工作，切实加强公司与各工程施工单位往来款项的核算，加强对各指挥部经费拨付、使用的服务管理。另一方面，全面做好工程预算、决算和施工项目跟踪审计工作，有效控制政府投资工程造价。一季度，累计完成单项工程预算编审项目5个，编审金额2814.8万元；完成预算、合同及决算审计项目29个，报审金额合计5587.2万元，核减393.3万元，核减率7%。
二、市政设施配套费对区域经济发展做出的贡献
为进一步加大城市建设资金筹措力度，加快城市市政公用基础设施建设步伐，提高城市综合服务功能，改善投资环境，促进经济与社会发展，根据国家、省关于城市市政公用基础设施配套费（以下简称市政配套费）征收管理规定，凡在本市城市规划区范围内新建、改建和扩建的建设项目，符合条件的必须依照本办法交纳市政配套费。
1.征收范围及标准。一般新建项目按建筑面积90元/平方米征收市政配套费；一般改建和扩建项目按新增建筑面积90元/平方米征收市政配套费。构筑物按占地面积90元/平方米征收市政配套费。(1)下列建设项目按建筑面积45元/平方米征收市政配套费：①幼儿园、改制学校、高级中学、中等职业学校、普通高等院校等教学用房；②社会福利事业项目；③地方财政预算资金部分拨款的文化、体育、卫生等公共事业项目。(2)下列建设项目免征市政配套费：①市政公用基础设施；②部队营房及军用设施；③工业生产性项目；④实行九年制义务教育的中小学教学用房及相关配套服务设施；⑤经济适用住房和廉租住房。
2.市政配套费的管理及其对区域经济发展发挥的作用。征收市政配套费实行公示制度，征收具体建设项目市政配套费时应在收费场所公示项目情况、政策依据、收费标准、征收数额及交费期限等内容。征收市政配套费须使用财政专用票据。征收的市政配套费全额纳入财政专户管理，由市建设行政主管部门制定收支计划，纳入当年部门预算；市财政部门根据市政府核准的收支计划及时办理入库和拨付手续。市政配套费实行专款专用，专项用于城市市政公用基础设施建设。财政部门给市政配套费征收部门按照征收总额3％的比例安排业务经费，专项用于市政配套费的征收、管理、监察等业务工作。
通过市政配套费的征收及专款专用，进一步加大了城市建设资金筹措力度，加快了城市市政公用基础设施建设步伐。因而，连云区市政设施配套费在提高城市综合服务功能，改善投资环境，促进经济与社会发展方面做出了突出贡献。
参考文献：
关键词：电网 建设 管理问题
中图分类号：U665.12 文献标识码：A 文章编号：
前言
电网工程前期管理过程是动态的，部分工作如征地、环评、规划手续等受外界因素的影响较大，因此对指标体系的设置应当灵活掌握。应根据管理实际，力求根据客观实际的需要，把握住前期进度管理的关键点，针对特殊情况设置特殊的指标。
一、关于前期的一些问题
1审批难度大
输变电工程按照核准制规定，500kV输变电工程由国家发改委核准，220kV、110kV输变电工程由省发改委核准，35kV输变电工程由省发改委备案。在报省发改委核准前，需取得地方规划部门批复的建设用地规划选址选线意见书或建设用地规划许可证、省国土厅土地预审批复意见、环保部门的环评批复意见、水利部门的水保批复意见等核准支撑性文件，这些支撑性文件需从县、市、省甚至中央政府有关职能部门逐级审批，其中任何一个环节卡住，将导致整个核准工作停止而无法进行，手续办理周期长，难度大。
2选址困难
我国耕地面积数量在逐年减少，经济高速发展所需的建设用地与解决人口吃饭所需的农业粮食生产安全用地的矛盾非常突出。我省作为高原山区的农业省份，农村绝大部分土地均被划为基本农田保护区和林地，使电网发展规划没能完全纳入当地的土地利用总体规划，能够用于变电站建设的土地十分稀缺，变电站站址和线路路径选择的难度越来越大，变电站建设很难选到合适的站址和路径，因此需要调整土地利用总体规划后才能办理用地预审手续，林地办理征收批复后才能上报建设项目用地审批，按照国家土地预审管理规定和林地征收管理规定，逐级审批工作周期较长，特别是涉及基本农田的建设项目，很难获得审批，导致新建变电站项目，审批周期很长。
3赔偿难度大
在建设过程中，由于征地、拆迁及青苗赔偿等问题，导致出现堵工现象频频发生，成了建设过程中的老大难问题，有的农民在得知其土地将被征用后，在未公示征地前大量抢种林木、种房、挖鱼塘养鱼苗等等，在被征地时索取高额补偿；甚至要求对进站道路和站址进行平场施工，为施工场地拖建筑材料等，不满足其要求就阻挠施工。线路塔基占地青苗补偿费用高昂，村民反对输电线路通过或跨越土地，常常阻挠施工，协调工作极其困难。
4 环保开展困难
环保问题越来越受到人们的重视，根据国家有关规定，输变电工程必须开展环评工作，否则将责令停止施工或使用，并处以罚款。输变电工程在实施过程中经常会遇到举报，要求环保部门进行电磁辐射、噪声监测，提供监测结果，明确对人员无影响后才准继续施工，导致工程施工工期延误。线路路径为了避开居民区、村庄，只能穿越高山峻岭，导致环评监测工作开展困难。
5征求意见困难
部分地方对电网建设重视不够，难以及时取得项目可研所需的外部支撑性回复意见，有的外部回复意见内容含糊其辞，模棱两可，甚至提出不合理要求，致使在项目实施过程中出现反复或颠覆性情况发生，使项目投资难以控制。
二、电网建设前期工作的一些措施和建议
1 推行电网建设前期工作属地化管理模式
供电企业将项目任务按管辖地域划分到各个区一级的供电部门，并统一指挥，全面指导，令前期工作任务落实到相应的基层单位负责人及相关人员，更好地发挥基层供电部门对电网建设所起的积极作用。实行电网建设前期属地化管理后：
（1）供电企业各职能部门、各基层单位之间互相配合、对前期工作出谋献策，充分发挥主观能动性，务求做到有目的地工作，有成效的工作；同时着力优化工作界面和工作流程，与时俱进，进一步提高执行能力，深入贯彻落实电网建设执行战略，并主动向各级领导汇报工程的进度和遇到的问题，大大加快了工程的建设速度。基层供电部门以各供电所作为“前沿阵地”，加强基层电网建设队伍力量，灵活、主动、实效地开展征地、青赔工作，扫除前期工作进程中的“雷区”，为后续一系列的开工建设奠定坚实基础。
（2）基层供电部门与属地各级政府加强了沟通、紧密联系，将电网建设的重要性和紧迫性及时传递给属地政府有关部门。在推进电网建设前期工作中，充分利用各方资源，加快征、收地、青赔、拆迁等工作进程。例如可成立以镇（县）长为组长的镇（县）一级电网规划建设协调领导小组，并将小组工作办公室设在供电所中，增强了地方电网建设力度，使重要电源支撑点得以快速进入施工阶段。
2 与政府建立良好的沟通机制，
可促成电网建设问题协调小组，以解决一段时期内电网建设过程中出现的种种问题，并充分利用政府电力协调小组定期会议作用，积极破解工程建设难题，实现电网建设与地方经济发展共进双赢。对许多实际问题尤其是涉及到前期办证手续、审批流程方面的问题，尽量采取会上拍板、现场解决的方式，能大大地促进了前期工作中遇到地难题和“瓶颈”，为后续开工建设铺平道路。及时向区各级政府汇报电网建设情况，与政府重点项目挂钩督办，争取政府最大力度的支持。另外，可建立紧靠属地政府的征地模式。以往供电企业在电网建设工作中对征收地没有统一的规定模式，导致部分项目征收地工作遇到较大的困难。通过紧靠属地政府，制定执行操作细则，加大力度，会有效推动征收地工作进度。例如，目前还有地区很多没有统一的征地和青苗补偿标准，造成电网建设征收地工作困难较大。推动属地政府出台电网建设工程的征地拆迁和青苗补偿标准，并配套出台相关的实施细则，明确电网建设工程赔偿范围和额度，明确政策处理标准，规范运作。促成属地政府把经批准的电网建征地拆迁和青苗补偿任务纳入各区、县级市政府行政效能进行考核，通过实实在在的措施落实到实处。
3 加强政企合作，建立互利互惠合作模式可与相关政府部门合作，建立双方管辖范围内的供电和公用设施项目报建审批、验收审核等手续流程的绿色通道，加快供电、公用事业等基础设施项目建设进度。这种政企合作的模式可以充分发挥双方各自的社会职能，实现资源互补，将有效促进供电和公用事业的共同发展。在实际操作中，要确保措施的可操作性，以便在今后实际当中发挥出应有的作用。
4 建立合建站模式
目前由于社会开发项目建设与相配套的电网建设项目立项与建设工期不同步的原因，导致两者未能有效衔接，很大程度上影响了电网建设前期工作的进度。通过供电企业与开发企业共同合建，制定协议和指引，明确双方的权利和责任，从而达到双赢的目的。
结束语
为了适应建设一强三优的现代化公司的需要，需要以科学发展观为指导，实施精细化管理，深入开展创一流同业对标和绩效管理，提高工作标准和效率；加快电网建设，认真研究项目核准所带来的变化，加大项目前期核准工作的力度；大力宣传电网建设的重大意义，努力营造一个人人关心电网建设、人人支持电网建设的社会环境，创建和谐企业；依法管理，积极推广新技术的应用和鼓励自主创新，尽量减少占用土地面积，节约工程建设投资，提高电网输送能力，为创建节约型社会作出贡献。
参考文献
[1] 侯成,仇炜. 输电线路带电作业的发展与概况[J]. 科技创新导报. 2012(04)
[2] 刘永涛. 电网工程建设前期面临的问题及对策探讨[J]. 中华民居. 2012(01)
实施对象
（一）农村住宅建设
1.在全镇范围内，目前所在村庄无条件进行成片改造的危房户，在符合村庄规划的情况下，可以向镇政府提出翻建申请，填写居民房屋翻建申请表，经审查批准后可以对原居住房屋进行翻建，降低危害程度，但不得扩建、加层，因镇、村规划或村间道路通行需要还应该尽量退让；居住已建成的非危房及石结构房屋，因居住条件不能满足现有需求的，可向镇政府提出房屋加层及翻建申请。
2.在镇区规划区外，原房屋倒塌，在本村范围内无其他房屋，现借用、租用他人房屋居住的无房户及因原居住房屋困难或不能翻建，且该村目前无条件进行成片改造、无法对无房户进行集中安置的，在符合村庄规划的情况下，持有合法用地手续的无房户，可以向镇政府提出建设申请，填写居民建房规划申请表。对镇区规划区内的无房户，给予支持购买晋南经济适用房。
3.对已形成的街面、道路两侧，有合法用地手续的空地，在符合道路规划的前提下，可以向镇政府提出建设申请，填写居民建房规划申请表，建筑立面、占地面积及建筑层数要与周边建筑物相协调，且不影响两侧及相邻居民生活和出行的方便，建筑设计图纸必须送由镇改造办审批。
4.原则上新建地块底层面积不得超过107平方米，第二层以上的单层建筑面积不超过120平方米，总建筑面积不超过407平方米（包括楼梯间），总层数不超过3层（楼梯间不计入总层数），层高不得高于14米；拆旧翻新地块底层面积不得超过120平方米，第二层以上的单层建筑面积不超过140平方米，总建筑面积不超过470平方米（包括楼梯间），总层数不超过3层（楼梯间不计入总层数），层高不得高于14米。
（二）企业用地建设
在全镇范围内，为进一步支持企业的发展壮大，规范用地行为，确因企业生产发展需要，可以向镇政府提出建设申请，填写企业用地建设规划申请表，依照程序申请建设。
1.持有合法用地手续的企业，在不影响道路规划控制的前提下，可在批准的用地范围内新建、扩建、翻建和加层生产厂房、自用办公楼、工人宿舍及仓库等。
2.对已建成多年的企业，在不影响道路规划控制的前提下，可对旧厂区范围内原有的生产厂房、自用办公楼、工人宿舍和仓库等进行翻建或加层，但不得新建、扩建。
3.因扩大经营规模的需要，必须使用新用地进行建设的企业，该新用地在符合镇总体规划和已组织用地手续报批的前提下，经相关部门核查后，可采取容缺候补的方式提出建设申请。
4.新建、扩建、翻建、加层的建筑物都必须退让道路规划控制线，建筑立面、占地面积及建筑层数等情况的设计图纸必须送镇改造办审批。
5.经批准同意建设的企业，不得改变批准的用途，不得变相建设小产权房。
申请流程及时限
（一）农村住宅建设申请
1.申请人向村委会提出建房申请，村委会召开由村两委及监委会人员参加的会议，集体研究确定申请对象并形成会议纪要（下村干部必须参加会议，与会人员签到表作为附件同时报送），经公示（公示时间7天，公示点不少于3个）无异议后以报告形式报送工作点审核。
2.工作点对申请对象的家庭情况，房屋情况，居住条件进行调查核实，由下村干部、点长在村会议纪要上签署意见后于每个双月的10号前连同相关材料报送镇改造办（国土所）。
3.国土资源所于每个双月的10号后，10个工作日内完成申请对象的用地位置、手续及相关材料的核实。
4.规划建设办于每个双月的10号后，10个工作日内完成申请对象拟建房（翻建）位置的规划核对。
5.审查小组每双月25号前召开用地申请审查会议，确定拟同意申请对象。
6.通知拟同意申请对象到镇改造办领取申请表，填报完整并补齐完善权属来源手续（该事项15个工作日内完成，因申请对象不能及时提供材料的除外）。
7.由镇改造办汇总每期拟同意申请对象的情况呈送镇党政联席会研究审批。
8.经审核批准后，对申请用地进行宗地图测量，确认用地红线范围。
9.申请对象交纳基础设施配套费（根据《金井镇城市基础设施配套费征收管理规定》执行），领取批准建设手续，7个工作日内由镇相关部门联合到现场放样后，方可动工建设。
10.房屋建设到地基完工，业主需向镇改造办（国土所）提出核样申请，经相关部门核样无异后方可继续建设。
（二）企业用地建设申请
1.申请企业向村委会提出建房申请，村委会召开由村两委及监委会人员参加的会议，集体研究确定申请对象并形成会议纪要（下村干部必须参加会议，与会人员签到表作为附件同时报送），经公示（公示时间7天，公示点不少于3个）无异议后以报告形式报送工作点审核。
2.工作点对企业的申请情况进行调查核实，由下村干部、点长在村会议纪要上签署意见后于每个月的10号前连同相关材料报送镇改造办（国土所）。
3.国土资源所于每个月的10号后，5个工作日内完成对申请对象用地位置、手续及相关材料的核实。
4.规划建设办于每个月的10号后，5个工作日内完成对申请对象拟建房（翻建）位置的规划核对。
5.审查小组每个月20号前召开用地申请审查会议，确定拟同意申请对象。
6.通知拟同意申请对象到镇改造办领取申请表，填报完整并补齐完善相关材料（该事项5个工作日内完成，因申请对象不能及时提供材料的除外）。
7.由镇改造办汇总每期拟同意申请对象的情况呈送镇党政联席会研究审批。
8.经审核批准后，对申请用地进行宗地图测量，确认用地红线范围。
9.申请对象交纳基础设施配套费（根据《金井镇城市基础设施配套费征收管理规定》执行），领取批准建设手续，7个工作日内由镇相关部门联合到现场放样后，方可动工建设。
10.房屋建设到地基完工，业主需向镇改造办（国土所）提出核样申请，经相关部门核样无异后方可继续建设。
申报材料
（一）申请报告、村会议纪要、公示（原件及照片）；
（二）身份证、户口簿复印件（企业申请不用提供）；
（三）合法用地手续或相关证明材料；
（四）原房屋全景照片4张（可看到四邻房屋，新建不用提供）；
（五）建房申请表；
（六）测绘成果宗地图；
（七）其他权属证明文件及户籍关系证明；
材料报送时应附带身份证、户口簿（全本）、用地手续（全本）原件以备核对。
职责分工
（一）村（社区）委会职责：坚持一户一宅原则，根据先急后缓的准则，摸清申请对象的情况，先考虑有迫切建房需求的对象，召开村两委会，确定每期申请对象；配合工作点、国土所、规划建设办、执法中队做好调查、核对、测量、放样、核样及制止“两违”工作；房屋建设前向执法中队进行备案登记；做好房屋建设用地管理的宣传工作；对批准建设的房屋进行跟踪管理，及时纠正存在问题，做好存在问题的建房业主思想工作，并上报工作点
（二）工作点职责：对村两委会通过的申请对象的家庭情况、房屋情况、现居住条件等进行调查核实；批准建设用地的放样、核样工作；做好制止“两违”工作，对批准建设的房屋进行跟踪管理，及时纠正存在问题，并上报改造办（国土所）。
（三）改造办（国土所）职责：对工作点核实后的申请对象用地位置、手续及相关材料进行核对，将符合申请条件对象的情况报送规划建设办；汇总拟同意申请对象的情况上报镇党政联席会；建设申请表的发放、收回及相关材料的存档工作；基础设施配套费的收取工作；牵头做好批准建设用地的测量、放样、核样工作，对批准建设的房屋进行跟踪管理，及时纠正存在问题；对出现“两违”建设的村，根据实际情况，向镇领导组提出暂停审批建房申请的建议。
（四）规划建设办职责：核对申请位置的规划情况；联同国土所做好批准建设用地的测量、放样、核样工作，对批准建设的房屋进行跟踪管理，及时纠正存在问题。
（五）行政执法中队职责：联同国土所、规划建设办对批准建设用地的放样、核样工作；做好制止“两违”工作，对批准建设的房屋全过程进行监管，对存在超规划红线、私自加层、超面积建设的行为，依法予以制止并组织。
（六）镇纪委职责：对各职能部门工作人员在审批、监管过程中存在不认真负责、弄虚作假、的行为，依法追究相关责任。
工作要求
（一）统一思想、提高认识。各村、部门要进一步统一思想，提高房屋建设用地管理工作重要性的认识，增强做好此项工作的责任感，加强组织领导，密切配合，形成部门联动机制，落实好房屋建设用地管理工作。
（二）职责明确、有序推进。各村、部门要根据各自的工作职责，坚持“公平、公开、公正”的原则，严格把关，认真负责，及时处理核实申请情况，按照规定的时间节点完成相关工作，切实帮助解决危房户、无房户及企业发展的建设需求。
一、加强收入管理
（一）收入范围。中心城区国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。
国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。
（二）管理职责。土地出让收入是政府性基金收入，收支应全额纳入本级政府基金预算管理。收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”，经清算后及时缴入国库或财政专户，支出通过本级政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。市国土资源局、市财政局要按照职责分工，相互配合，做好土地出让收支管理工作。市国土资源局依法对中心城区内的土地资源实行集中管理，负责对中心城区的土地资源进行详查，依据规划部门提供的控制性详细规划及规划设计条件，会同规划部门拟定中心城区土地收储和出让计划；对收储土地进行整理和出让；负责土地出让收入的执收工作，按土地出让宗地建立基础台账。市财政局负责中心城区国有土地出让收支管理工作，编制国有土地出让收支预算，填报土地出让收支统计表。
（三）征缴、清算程序。
1、土地出让保证金的缴退。凡国有土地使用权实行网上挂牌出让的，由市国土资源局会同市财政局按照网上挂牌出让的有关规定，在指定银行开设网银保证金专用账户，专门用于保证金缴纳。参与网上挂牌出让的竞买人将保证金缴入网银保证金专用账户，竞得人支付的保证金，应在国有土地使用权出让合同生效后抵作宗地出让价款，并在挂牌出让结束后三个工作日内缴入“非税收入汇缴结算户”；未竞得人支付的保证金及时予以退还，不计利息。网银保证金专用账户仅用于网上挂牌出让，平时一般无余额。以其他方式出让国有土地使用权其保证金缴入“非税收入汇缴结算户”。竞得人支付的保证金在出让合同生效后，抵作宗地出让价款；未竞得人支付的保证金在3个工作日内予以退还。
2、土地出让收入的缴款。市国土资源局根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具“**市非税收入缴款通知书”，由国有土地使用权受让人在规定时间内到非税收入银行缴纳土地出让收入。各非税收入银行收到受让人缴款后，向缴款人开具“**省非税收入一般缴款书”，并及时将土地出让收入划转到“非税收入汇缴结算户”。
3、土地出让收入的汇缴清算。实行招拍挂的土地出让收入缴入“非税收入汇缴结算户”后，由市国土资源局依据国家相关政策，编制《土地出让收入清算单》，送市财政局审核。属代收代缴的税费等往来资金在“非税收入汇缴结算户”直接划转；土地出让收入全额缴入国库专户或金库，纳入基金预算管理。
二、明确支出管理范围
土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、支工支出、城市建设支出、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及其他支出等。
（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。
（二）土地开发支出。主要是指因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关财务费用等支出。
（三）支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。按照省财政厅、国土资源厅《关于转发财政部、国土资源部<用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法>的通知》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益的15%计提。
（四）支工支出。新建、扩建工业项目所缴纳的土地出让收入，在扣除成本性支出及计提专用资金后的余额，全部作为财源发展专项资金，用于项目区内征地、拆迁补偿支出、土地开发支出和项目投资奖励支出等。
（五）城市建设支出。一是从土地净收益中按不低于20%的比例安排；二是从新建的城市道路两侧各200米的土地出让净收益中，按50%比例安排；三是从城市基础设施建设综合服务费（南城区8.5平方公里内的行政事业单位划拨用地，按从每平方米100元的标准收取）中安排。主要用于偿还因城市基础设施建设形成的债务及城市基础设施建设支出。
（六）国有土地收益基金支出。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，从土地净收益中按10%计提。主要用于土地收购储备及整理等相关费用支出。
（七）城镇廉租住房保障支出。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，从土地出让收入中扣除成本费用后按10%计提，主要用于解决城市低收入家庭住房困难问题。
（八）补贴掇刀区城建支出。对掇刀区20**年以前城市建设形成的历史欠账，由市财政局进行清理、锁定，确定补贴基数，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府关于印发**市城区土地收益征收管理试行办法》文件中有关市、区分成比例的规定停止执行。
（九）其他支出。包括土地使用权出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及支付破产或改制国有企业职工安置费用、规划部门编制控制性详细规划所需费用及相关政策允许在土地收益中列支的其它支出等。
三、建立、健全预决算制度
编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。每年年度末，各相关部门应当严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，编入市综合财政预算，向市人民政府报告。
关键词 私权 行政权 公法债权 限制物权
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当民事权利的行使遇到行政权力的介入时，长期以来人们的通行观念认为，作为私权的民事权利应当让位于国家公权力，因行政权力的行使而给民事权利主体造成的损失，或者由其自身承担或者由与民事主体处于对立地位的民事当事人承担。一言以闭之，“公权力优先”。但仔细分析后可以发现，由于民事权利的性质不同，在特定的场合，私权为公权让位的简单结论并不具有普遍意义，应当根据具体情况以及民事权利的不同性质，来判断究竟是私权服从公权还是公权应尊重私权。本文通过一个案例的分析来具体说明这个问题。
一、基本案情与问题的提出
1998年12月15日，M农行与H公司达成了进口棕榈油的贷款协议。协议主要内容为：由H公司先交纳一笔保证金，M农行为其开具信用证；货物到港后，H公司无条件同意将全部货权交M农行，并由其负责存放；H公司在全额交纳关税、有关费用及全部信用证款后才能取得货权。12月28日，H公司及另外五单位签订了担保合同，由五单位为H公司向M农行提供连带责任保证。在H公司交纳保证金后，M农行为其开立了信用证，付款日期为1999年4月3日。1999年1月27日，提单项下的货物抵港。由于此前H公司将保税进口的货物在国内倒卖而涉嫌走私，海关已于1999年1月4日立案调查。在该批货物进口后，海关于1月28日将H公司该批棕榈油2000吨收取作为抵押物，致使M农行与H公司2月5日报关不成而未能通关。3月15日，应某法院的协助通知，海关协助将1150吨棕榈油提走作为H公司另一案件的赔偿款。M农行于1999年3月23日以案外人的身份对法院查封H公司进口棕榈油提出异议，但未获答复。6月12日，M农行以该批货物所有权为其所有为由，向海关申请放行所扣货物，未得到允许。7月8日，因H公司逾期三个月未缴纳税款，海关将作为抵押物的850吨棕榈油予以变卖。在扣除关税、滞纳金及港杂费以外，尚余534多万元，由海关作为涉嫌走私案件的保证金予以保存。10月19日，海关对H公司作出追缴走私货物等值价款人民币560万元的处罚决定。送达后，因H公司未申请复议或提起诉讼，在限期内也未履行，海关遂将暂存的余款全部执缴入库，不足部分仍在执行之中。
M农行在信用证付款日期届满后，于1999年4月6日开始对外付款，实际为H公司垫付769万多美元。为追回垫付资金，6月12日，M农行向法院提起民事诉讼，请求判令H公司偿付信用证垫付款，并由五保证人承担连带责任。法院终审判决认为：M农行与H公司协议约定的担保为一种让与担保，该种担保方式虽未在我国担保法中作出规定，但理论上已有论述，实践中也广泛存在，虽然协议内容中有关标的物所有权在未受清偿前归债权人所有的约定内容无效，但承认M农行就担保物享有担保权，有权向海关和法院申请优先偿付，其范围限于该笔货物变卖价款扣除其该缴关税等有关费用后的剩余部分。
终审判决后，M农行因未能通过执行程序实现其债权，于2001年7月13日向海关申请将变卖后的货款扣除关税等有关费用后的剩余部分优先给付。海关则以其所变卖货款扣除关税等费用以及执行对H公司的处罚后无剩余，即使有剩余也因所有权属于H公司等为由予以拒绝。在此情况下，M农行向人民法院提起了行政诉讼，请求确认海关查扣、变卖货物及收缴款的行为违法，要求被告给付变卖款534多万元。作为被告的海关提出抗辩，认为其对H公司的进口货物作出的扣押、变卖及执缴的行为完全符合法律规定，M农行的优先受偿权缺少法律根据，其与H公司之间的纠纷属于民事法律关系，应通过民事渠道解决，请求法院判决驳回M农行的诉讼请求。
本案的典型性在于：H公司分别存在行政违法行为和民事违约行为，依法需要向国家承担行政违法责任和向对方民事主体承担民事赔偿责任。在行政机关作出追缴税款决定和民事主体主张优先受偿权利的情况下，是国家的公权利优先？还是民事私权利优先？
二、分析之一——M农行的原告资格问题
在本案中，被告海关提出的主要抗辩理由之一是自己的执法行为属于公法行为，其与H公司建立的是行政法律关系，发生的争议属于行政争议可以通过行政诉讼途径解决，M农行与H公司之间建立的是民事法律关系，由此引发的纠纷应通过民事途径解决，与自己的执法行为无直接利害关系。因此，法院应驳回M农行的行政诉讼请求。
分析被告海关提出的抗辩可以知道，其真实的意思是认为作为与H公司存在民事法律关系的M农行本身并不具备行政诉讼的原告主体资格，法院不应受理M农行提出的行政诉讼。理由即认为M农行与H公司之间发生的民事法律关系与自己和H公司之间发生的行政法律关系无任何关联。
法院并未认可海关提出的抗辩理由而驳回M农行的起诉，而是受理了本案并对案件作出了实体裁判，从而在事实上肯定了M农行与海关的行政执法行为之间存在法律上的利害关系，认可了M农行的原告主体资格。由此提出的问题是，海关关于M农行与H公司之间存在民事法律关系就不具备提起行政诉讼的资格的主张能否成立？
本文认为，海关的主张代表了一种十分普遍的观念。即行政法律关系与民事法律关系是两种截然不同的关系，即使民事法律关系存续期间出现了行政权力的介入，也不必然引发行政诉讼，而可能只引起民事诉讼。上述观念的存在具有以下观念支持：民事法律关系与行政法律关系是两种不同的法律关系，各自具有产生、变更及消灭的独特规律。民事法律关系的变动由民事主体在自愿平等的基础上主要通过协议的方式实现，由此发生的争议应当通过民事诉讼途径解决。行政法律关系主要基于行政行为的作出而产生、变更或者消灭，其产生的法律后果一般只影响行为直接作用对象的权利义务，由此引发的纠纷通过行政诉讼途径解决。不同的法律关系应进行严格区分，否则将可能造成理论上的混乱。
上述观念的存在导致了以下两种不同的理论的形成：
（一）公权力的行使构成民事债务不履行的豁免理由——不可抗力表现之一种。在行政法律关系与民事法律关系严格分立的情况下，民事权利行使和义务履行过程中，国家公权力的介入自然成为了一种外在力量，该种力量的作用构成民事法律关系变动的一个外部因素，与因民事主体自身的行为导致的民事法律关系变动具有不同的性质。因此在通常情况下，由于行政权力的出现而使民事权利的行使或义务的履行遇到困难时，民事责任主体可以将行政权力的作用作为豁免责任的理由。由此形成了所谓不可抗力理论。该理论认为，国家公权力属于不可抗力的一种形式，可以作为民事免责事由。不可抗力除自然灾害、社会异常事件外，还包括政府行为。作为免责事由的政府行为是指当事人在订立合同以后，政府当局颁发新的政策、法律和行政措施而导致合同不能履行。如订立合同以后，由于政府颁发禁运的法律而使合同不能履行。基于政府行为属于不可抗力的一种类型，因此而导致的债务的不能履行，构成一方当事人的抗辩理由。〔1〕
2、行政诉讼原告资格有无的判定标准——“直接关联”理论的形成。行政诉讼制度建立早期，原告资格构成理论认为，只有作为行政行为直接相对人的公民、法人或者其他组织才能以原告的身份提起行政诉讼，而对于与上述主体存在民事法律关系的当事人，即使其权利因行政行为的作出受到一定影响，也会由于该种影响与行政权力的行使之间不具有直接联系，从而不具有行政诉讼主体资格，无权以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼。“应当注意不能扩大行政管理相对一方的外延。扩大行政相对人一方的倾向往往是因为混淆了行政法律关系和民事法律关系，不能划清他们的界限。行政管理相对一方是行政法律关系的主体，但这并不妨碍他作为民事主体同其他民事主体发生民事法律关系和民事权益纠纷。在具体行政行为不是以这一关系和纠纷为对象而作出时，即使因为履行具体行政行为会间接波及其他民事主体的权益，他们也不能获得提起行政诉讼的起诉权。”〔2〕这就是“直接关联”理论（或可称为“间接波及”理论）。常见的例子是相对人因存在行政违法行为而被罚款，由此不能履行其在民事合同中所负担的金钱给付义务，与之存在民事债权债务关系的对方民事当事人因与行政权力的行使无直接关系而不能成为行政诉讼的原告。
撇开民法学理论不谈，单就行政诉讼的原告资格理论而言，随着行政诉讼法学研究的深入以及司法实践的发展，“直接关联”理论已不能成为判定行政诉讼原告资格的的标准。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。由此确定了行政诉讼原告资格的判定不再以当事人所处的法律关系为标准，而是以当事人与被诉的具体行政行为是否具有法律上的利害关系为标准。上述解释在很大程度上解决了长期以来普遍存在的行政法律关系与民事法律关系关联情况下，非行政行为直接相对人的民事主体的原告资格问题，使诸如民事相邻权人、被侵害人等均具有了行政诉讼原告资格。
鉴于法院受理了M农行的行政起诉，表明其认为M农行与海关的执法行为之间具有法律上的利害关系。但于法院的裁判文书中并未明确加以说明。笔者认为，之所以赋予M农行行政诉讼原告资格，主要是因为其与海关作出的执法行为确实具有法律上的利害关系。
从本案的案情来看，M农行针对H公司享有两种不同性质的权利：首先，基于M农行与H公司之间成立信贷关系，其对H公司享有民事债权。其次，由于其与H公司签订了债权担保合同，约定H公司以进口棕榈油作为偿还信贷的担保，由此在H公司的进口棕榈油上，M农行又享有担保物权。
单就主债权来讲，M农行尚不具备提起行政诉讼的原告资格。理由是该种债权的不能实现与被诉海关的执法行为之间尚不构成法律上的利害关系。正如学者所言，“并不是所有与具体行政行为有利害关系的人或组织都具有控告该具体行政行为的原告资格，而只是与具体行政行为具有法律上的利害关系的人或组织才具有控告该具体行政行为的原告资格。例如，工商部门对甲企业罚款50万元，甲企业因此而还不起乙企业的债。乙企业虽然与工商部门对甲企业罚款50万元的行为具有一定的利害关系，但不是法律上的利害关系，因为工商部门的罚款不是乙的债权得不到实现的唯一原因，而且乙的债权并没有因工商部门的罚款而消灭或减少，只是使债权实现的时间推迟。可见，只要把一般利害关系同法律上的利害关系区分开来，就可以避免不适当地扩大原告资格的情况出现。”〔3〕M农行作为信贷企业，必然要对自己的信贷行为承担一定的风险，所以单就其对H公司的主债权不能实现而言，其与被诉海关的执法行为之间只存在一般的利害关系，尚不能构成法律上的利害关系。
但就M农行针对作为债权担保的H公司进口棕榈油而言，由于该种担保形式被民事终审判决认可，因此，该种担保设定了M农行对于H公司进口棕榈油的优先受偿权。由于海关的执法行为直接影响到该种优先受偿权的实现，M农行与海关的执法行为之间具备了法律上的利害关系，基于此，M农行具有提起行政诉讼的原告资格，法院受理其起诉是正确的。
三、分析之二――民事担保权与征税权的优先位序问题
本案争执的另一焦点是海关认为自己针对H公司的进口货物作出的执法行为具有明确的法律依据，其采取的措施未超出法律的规定，且符合法定程序，因而属于合法行为，依法应当维持。M农行则认为，虽然海关针对H公司的执法行为符合有关法律法规的规定，但由于该种行为影响到了自己优先受偿权的实现，所以不能认为海关作出的行为合法。正确处理上述争执必须解决以下几个问题。
（一）海关与M农行各自主张的权利的性质
1、海关主张的权利的性质
本案中，海关作出了四种不同性质的行为：扣押行为、变卖行为、关税征收和执缴行为。其中，征收关税行为是海关针对H公司进口的棕榈油采取的正收行为，非本案争执的焦点，在此不予以讨论。扣押和变卖行为是一种程序性行为，服务于最终的追缴行为，其最终的目的是保证追缴行为的实现。
《海关法行政处罚实施细则》第21条规定，对于无法或者不便扣留的货物、物品或者运输工具，海关可以向当事人或者运输工具负责人收取等值的保证金或者抵押物。在本案中，H公司存在将保税货物在境内倒卖的走私行为，为保证国家税款不至于流失，且依法制裁违反海关管理规定的违法行为，本案被告海关依法有权对H公司的违法行为进行追究，追缴其偷漏的税款。鉴于H公司的走私行为发生在1998年，所涉及的货物已经倒卖。在无法追缴该笔货物税款的情况下，根据《海关法行政处罚实施细则》第21条的规定，海关依法扣押了H公司于1999年1月28日进口的棕榈油作为抵押物。从法律规定的意义上看，海关作出的上述扣押行为具有法律依据。
转贴于 原海关法第37条规定，进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴纳证的次日起七日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。超过三个月仍未缴纳的，海关可以责令担保人缴纳税款或者将货物变价抵缴；必要时，可以通知银行在担保人或者纳税义务人存款内扣缴。 进出境物品的纳税义务人，应当在物品放行前缴纳税款。在海关依法扣押H公司棕榈油并将其中部分用于执行法院民事裁判之后，由于H公司在三个月内未依法缴纳该笔进口棕榈油的税费，海关依法将收作抵押物的850吨棕榈油予以变卖，并征收了有关税费，该种执行行为也符合法律的规定。由于海关依法作出追缴H公司走私货物等值的价款的决定，该机关对于征收涉案棕榈油税费之后剩余的款项予以执缴入库，不足部分仍保留着执行的权利。
本案中M农行争执的标的物即是这剩余的款项，因为在执缴之前，该笔货物是H公司履行债务的担保物品。由此对于该笔款项同时存在海关的征收权和M农行的民事赔偿权。
海关作出的追缴行为所主张的是一种什么性质的权利呢？笔者以为，该权利是海关代表国家所主张的公法上债权。按照一般公法理论，征收税款的权力属于行政权力，征税行为依法具有公定力、确定力、拘束力和执行力，且为了保证国家的财政收入，关税征收权具有特殊重要的地位。但从权利的实质内容来看，征收税款的权力具有与民事权利相同的特征，即国家作为法律关系的一方要求负有纳税义务的相对人履行给付义务，从这一点上可以看出，征税权与普通的民事债权具有一种相似的特征，即要求对方当事人为一定的行为、不行为或者给付的权利。所以征税权属于一种公法上的债权，〔4]具体地讲，属于公法上的金钱请求权。〔5]
2、M农行主张的权利的性质
从本案的案情来看，由于M农行与H公司之间成立两种合同。一种是作为主合同的信贷合同，在该合同关系中，M农行作为债权人，依照民法的规定有权要求债务人H公司偿还贷款，H公司作为债务人，依法应当按期偿还所借款项。另一种合同是依附于信贷合同的债权担保合同，根据该种合同的约定，M农行作为担保权人，针对H公司提供的担保财产享有优先受偿权，H公司作为债权担保的设定人，以进口棕榈油作为偿还信贷的担保，如果到期不能偿还M农行的贷款，则任由M农行通过变卖其进口棕榈油实现其优先受偿权。
本案的特殊之处在于，H公司与M农行之间为保证主债权的实现而签订的担保协议事实上设立了一种独立于我国《担保法》之外的担保形式――让与担保。按照我国《担保法》第2条的规定，为法律承认的担保方式主要有保证、抵押、质押、留置和定金五种形式。让与担保不属于法定的担保方式。但由于法院对民事案件的终审判决认可了本案中M农行与H公司之间成立的担保为让与担保，且受法律保护，M农行因此而享有了让与担保权人应享有的权利。从学理上讲，让与担保是指以担保债权为目的，而依信托约款，将标的物的所有权让与债权人，而于债务履行时，返还于债务人，如不履行时，则就该标的物受偿。〔6〕让与担保的构成要件是：（1）须有被担保债权的存在；（2）担保标的的财产权移转于债权人；（3）以债务人就标的物的使用及收益为常；（4）让与担保权人取得担保标的的财产权，有排除第三人的优先效力。〔7〕
从民事权利谱系角度考察，民事财产权主要分为物权和债权两种形式，其中物权分为所有权和限制物权。限制物权又分为用益物权和担保物权。按照民法学基本理论，凡物权均具有以下效力：（1）支配力。指物权具有的保障物权人对标的物直接为一定的行为，享受其效益的作用力；（2）优先力，即物权具有的能够比标的物上的一般债权优先行使的效力；（3）妨害排除力。指物权具有的排除他人妨害、恢复权利人对物正常支配的效力。〔8〕
值得注意的是，虽然M农行与H公司之间事实上成立了让与担保合同，但终审法院作出的判决却不认可该种担保所设定的在债权实现之前，担保物的所有权发生转移的约定内容，由此，法院的终审判决只认可了M农行基于该担保合同对H公司所享有的优先受偿权。该种优先受偿权具有限制物权的特性。
从上述分析可以知道，本案中M农行享有的权利具有双重性质：相对于H公司而言，其依法享有附财产担保的债权，针对进口的棕榈油而言，其基于让与担保的设定及法院终审判决所认可的具有限制物权性质的优先受偿权。
（二）不同权利主张的先后次序
根据前面分析，海关针对H公司享有的权利为一种公法上的债权，据此海关享有向H公司要求缴纳关税及相应费用的权利。M农行则对H公司进口的货物享有限制物权性质的优先受偿权。因为公法上的债权与私法上的担保物权分属于不同领域，因此在两种权利发生冲突的情况下，究竟谁有优先主张的权利呢？
关于公法上的债权与民事权利之间发生冲突的情况下，哪种权利处于优先位次的问题，现行法律规定的不多，搜索相关规定，可以发现以下几项不同处理原则：
1、民事债权之间，设定担保的债权优先于未设定担保的债权。如《中华人民共和国企业破产法（试行）》第32条规定，破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。有财产担保的债权，其数额超过担保物的价款的，未受清偿的部分，作为破产债权，依照破产程序受偿。又如《最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释》第80条第一款规定，在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。
2、公法债权之间，给付性金钱债权优先于由制裁性金钱债权。如《税收征收管理法》第45条第二款规定，纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。
3、公法债权与民事债权之间，存在以下三种不同的情况：
（1）普通民事债权优先于惩罚性金钱债权。如《刑法》第36条第二款规定，承担民事赔偿责任的犯罪分子，同时被判处罚金，其财产不足以全部支付的，或者被判处没收财产的，应当先承担对被害人的民事赔偿责任。第60条规定，没收财产以前犯罪分子所负的正当债务，需要以没收的财产偿还的，经债权人请求，应当偿还。
（2）公法给付性债权优先于普通民事债权。如《中华人民共和国企业破产法（试行）》第37条第二款规定，破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。
（3）设立在先的有财产担保的债权优先于公法给付性债权。如《税收征收管理法》第45条规定，税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当优先于抵押权、质权、留置权执行。
此外，有担保的民事债权不受公法上的强制措施的影响。如《最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释》第55条规定，已经设定抵押的财产被采取查封、扣押等财产保全或者执行措施的，不影响抵押权的效力。
从以上情况看，在公法上的金钱给付债权与有财产担保的债权之间发生冲突时，在法律无另外规定的情况下，应当遵循有财产担保的债权优先于公法给付债权的原则。
具体到本案，海关的征税行为属于税款征收行为的一种，在法律无明文规定的情况下，该机关征收关税的行为应遵守《税收征收管理法》第45条的规定，即在设定担保的债权与关税征收权之间发生冲突时，关税征收权应当让位于担保债权的实现。〔9〕
从比较法的观点看，关税台湾地区关税法55条第三项规定，应缴或应补缴之关税，应较普通债权优先清偿。台湾最高法院于1968年在台抗字第27号裁定作解释认为，对于应税进口货物而言，关税的征收优先于质权、抵押权等担保物权。〔10〕从保证国家的关税征收利益角度考虑，上述解释是正确的，即对于应税的进口货物本身，海关征收关税的权利应当优先于民事担保物权。上述解释同样适用于本案。在本案中，H公司涉嫌走私行为，海关有权依法追缴其关税以保证实现国家利益。但由于H公司已经将原货物倒卖，无法就该批货物本身追缴关税，于是海关将H公司后来进口的棕榈油收取作为抵押物，该批货物不属于应税货物本身，而属于其他财产。正是由于该批抵押物不具有应税货物的性质，所以在该货物上已经存在担保物权的前提下，所谓的关税优先受偿权也就不能实现。
综合全文分析，我们可以尝试得出一个结论：在特定情况下，公共权力的行使也要受到私权利的制约，无视私权利的行政执法行为即使在执法程序和法律依据上均无瑕疵，也将由于对私权利的忽视而不再具有合法性，在特定的私权利目前，国家公权力也要有所退避。
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〔1〕 王利明：《违约责任论》，中国政法大学出版社1996年版，第314－315页。
〔2〕 罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第145页。
〔3〕 江必新：《行政诉讼法——疑难问题探讨》，北京师范学院出版社1991年版，第118－119页。
〔4〕 日本学者美浓部达吉认为，若债权的观念可解为特定人作行为不行为或给付的权利，那末，这观念决不仅为私法所独有，而是公法私法所共通的。见美浓部达吉：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第86-87页。
〔5〕 据日本学者美浓部达吉解释，公法上的金钱请求权包括诸如租税和公法上的手续费、负担费、特权费等之课赋征收的权利。见美浓部达吉上引书，第87页。
〔6〕 王泽鉴：《“动产担保交易法”30年》，《民法学说与判例研究》（8），中国政法大学出版社1998年版，第283页。
〔7〕 参见史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第425－426页。
〔8〕 参见张俊浩主编：《民法学新论》，中国政法大学出版社1991年版，第360－364页。
关键词：矿井建设 固定资产统计 投资控制
固定资产投资统计是矿井建设项目中的一项重要工作，自投资体制改革以来，我国的投资主体和项目管理职能都发生了很大变化，企业投资规模也不断扩大。固定资产投资统计反映了固定资产投资的投入与支出等方面的变化，具有监督与提示的作用，所以在矿井建设项目中重视固定资产的投资统计十分重要。
一、矿井建设投资费用组成
矿井建设项目投资费用包括项目前期费、煤矿建筑安装工程费和设备购置费等内容，其中项目前期费为自编制项目建议书始，到完成工程的初步设计为止的整个过程用到的费用，其中包括项目土地征用费、管理费、矿井勘察设计费、水保环保报告编制及审查费、研究试验费、临时设施费、项目立项审批等各种费用；安装工程费主要有：井巷工程〔并筒、巷道和硐室工程〉、地面建筑工程和设备安装工程等费用。而在这其中井巷工程属于重中之重，其进度对整个项目施工有着重要影响。设备购置费是矿井建设项目中采购或者自制的达到固定资产标准的国产或进口设备、工具、器具的费用之和。当前矿井建设的现代化水平逐步提高，因而设备购置费在全部投资费用中的比重也随之增大。
在上面所提到的投资内容之外，矿井建设项目还包含向国家上缴的煤炭矿产资源补偿费。这部分费用指国家依据《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令笫150号）的有关规定，依法对开发煤炭资源的企业征收的资源使用费用。过去政府是将煤炭资源以行政划拨的方式授予不同企业，然后按照产量或者效力收取资源税和资源补偿税；目前政府对于新设立的煤炭矿权是按照煤炭储量收取相应的费用，由企业承担地址勘探费用。
由于项目投资费用构成比较复杂，其不确定因素也比较多，比如项目的前期费用受国家政策法规及市场经济的影响，波动较大。矿井建设中的地上工程与其他工程差不多，然而地下工程就大不相同。地下工程相对复杂，其中现代化的矿井设备购置费就超过总投资费用的50%，这些设备品种繁多，价格也不是一成不变的，而是随着市场价格出现波动。在这些不确定因素的影响下，要实现矿井建设项目的投资控制有一定的难度。
二、矿井建设投资控制的建议
1、认真负责编制投资估算
在矿井项目建设前期进行投资估算是必不可少的一个步骤，同时也是一个重要文件，可以作为分析和研究该项目的经济效果的有力参考。当项目的可靠性研究报告获得批准后，投资估算也就成为项目设计的投资限额，可以控制设计概算，和作为资金筹措及向银行贷款的依据。所以，投资估算工作要实际反映该项目的建设投资情况，同时项目的设计工作也要联系本地的经济情况。严格的制度才能保证工程项目的顺利实施，因此对于规模相对较大的工程，或者是采购费用昂贵的设备或材料时，建议采取公开招投标，而对于小型设备可以通过竞争性谈判，选择性价比最好的供应商，尽量减少成本。
2、准确定位投资决策
矿井建设项目的决策过程，实际上就是采用何种投资方案的过程，也是对该项目的可行性进行各方面论证的过程，只有在项目决策时把握好方向，才能顺利进行矿井建设项目的下一步行动。决策的好坏也影响到整个项目的造价高低，和投资效果的优劣。为了防止出现盲目投资的情况，矿井工程项目立项时就应聘请相关的专家对项目进行经济及效益分析，并采取集体决策，重视项目在投入使用后的运营成本及煤炭资源的综合利用与保护，确保投资效益。建设项目的经济评价应遵循动态分析与静态分析相结合、定量分析与定性分析相结合、宏观效益分析与微观效益分析相结合、价值量分析与实物量分析相结合、预测分析与统计分析等原则。准确的项目决策代表这对项目建设进行科学的判断，并且考虑到实际建设，选择最优的投资行动方案，实现各种资源的优化配置。
3、加强设计阶段投资控制，推行限额设计，优化设计方案
矿井建设项目竣工交付使用后的经济效益好坏，在设计阶段就会受到影响，具体包括质量标准是否达标，功能是否满足需要，有关专家研究发现，设计阶段所需的费用比重不高（约1%），但是设计阶段对整个工程造价的影响却接近80%，因此可以说，如果在设计阶段就能保证造价控制，那么项目工程的造价也会得到良好的控制，必须克服以往忽视设计，重视施工的错误观点，从设计阶段就开始严格控制造价。控制造价的方法之一是推行限额设计，尽量减少不合理变更，确保总投资额在预计范围内。另外，可以对设计方案进行评比选择。在符合使用标准的前提下，尽可能减少项目投资。
4、实施动态控制
矿井建设项目从决策开始，要经历设计、施工、竣工、验收、交付使用等过程，这每一个过程都需要进行投资控制，而不是到项目竣工后才进行，达不到节约成本，控制投资的目的。建议在设计阶段前期介入，将控制节点前移，实现较为理想的投资控制效果。
参考文献：
[1]马雪松.矿井建设项目过程投资控制探讨[J].中国高新技术企业.2012（04）
[2]赵永新，夏荣.工程量清单计价下招标工程竣工结算造价分析[J].山西建筑.2009（18）
一、预算执行情况
（一）预算收入情况
20__年，全县财政收入完成__89万元，为年预算的101%，比上年增长8.3%，其中：县级地方财政收入完成6933万元，为年预算的106.5%，比上年增长11.5%，上划中央收入完成6509万元，比上年增长3.9%。
20__年，我县的财税工作是任务重、矛盾多、困难大、收支平衡异常艰难的一年。但由于领导重视，措施得力，确保了全年预算收入的全面完成。
20__年，我县对财税工作十分重视。由于经济回升不快、政策性增资因素较多、征管难度较大等，形势异常严峻，县几大班子领导高度重视，多次听取汇报，帮助分析情况，查找原因，解决问题。年初，县委、县政府召开财税工作总结表彰大会，对20__年财税工作进行总结，同时对20__年财税工作进行部署，将任务分解到各征管单位，实行目标管理，层层签订责任状并制定奖惩办法，充分调动了征收的积极性。由于今年财政支出较大，为此县领导多次召开税收协调会，保证了今年财政收入任务的全面完成。
一年来，财税部门在立足挖掘自身潜力、堵漏增收上狠下功夫，强化征管手段，加强对预算执行动态情况的分析和监管，按月通报财政收入进度情况，切实做到以法治税，依率计征，应收尽收。一是深入开展税法宣传活动。在四月份的税法宣传月中，各税务分局围绕“税收与公民”的宣传主题，结合自身的实际开展形式多样的宣传活动，邀请部分县人大代表、政协委员到分局共话发展，同时，我们在县政府沿街两旁制作30个公益广告宣传灯箱，美化了城市，宣传了税法，纳税人的纳税意识得到增强。二是加强重点税源管理。重点加强对建筑、房地产业的税收征管，建立了重点税源户台帐，对重点税源户每月的生产、经营及纳税情况逐月登记，并撰写重点税源分析报告，逐步实现了重点税源动态管理和税源资料的综合利用。营业税共完成4002万元，比上年同期增长38%，增收1100万元。三是认真清查漏征漏管户。抽调300多名税干对田家庵地县漏征漏管户进行清理，共查出漏征漏管户近20__户，净化了我县的纳税环境，推动了税收工作向规范化管理方向迈进。四是行政事业单位税收征管得到加强。我们把对行政事业单位税收征管工作为今年税收增长点来抓，做好行政事业单位收费应征营业税的征收和个人所得税的代扣代缴工作。对纳入预算管理的罚没收入、行政性收费收入及时足额催缴入库，加强各种零星收入的清理入库，取得了很好的效果。
（二）财政支出情况
20__年，全县财政支出完成6833万元，为年预算的112%，比上年增长23%，主要是今年国家出台的政策性增资因素所致。按现行财政体制测算，全县可用财力为5415万元，比上年增长15.2%，增加715万元，实现了全年财政收支平衡。
一年来，我们把加强财政支出管理放在突出的位置，确保重点支出。我县按照省政府[皖政[20__]23号]文件和市政府[淮府[20__]14号]文件精神，全面推进公共财政支出改革，界定和调整支出范围，改进支出方式，规范支出程序，提高支出效益，逐步建立起供给范围明确、分配科学、支出高效、监督有力、管理规范的公共财政支出体系。并结合我县实际，成立了田家庵县公共财政支出改革领导小组，制定了公共财政支出改革方案并将于20__年正式启动。
今年，我县根据上级文件精神，在全县范围内进行了三次调资。全县机关事业单位工作人员工资在原标准的基础上每人每月平均增加290元。全县财政供给人口2946人，应发放工资1300万元。由于今年财政形势比较严峻，资金较为紧张，所以筹集资金较为困难，但我们通过努力，使应增加及补发工资1300万元全部落实到位。
我们按照皖办发[20__]18号《关于将农村初中、小学教师工资上划到县管理的通知》文件精神，于今年10月份将两镇农村中小学教师工资上收到县统一管理，保证了农村中小学教师工资的及时足额发放。
二、全县预算外资金收支情况及进一步巩固“收支两条线”管理规定工作成果
（一）预算外资金收支情况
20__年，
全县预算外收入完成1208万元，为年预算的132%，比上年同期增长12%，增收129万元。预算外支出1270万元，其中：各单位预算外资金支出1012.4万元，政府调控支出257.6万元。（二）开展“收支两条线”检查
20__年，我们认真贯彻落实收支两条线规定工作，在20__年改革成果的基础上，加大监督检查力度，按照安徽省财政厅《关于开展纳入预算管理的行政事业性收费入库情况专项检查的通知》（财监[20__]424号）和淮南市财政局《关于整顿和规范市场经济秩序加大财政监督检查的实施方案》的文件要求，开展了“收支两条线”检查工作。
我们从教委、计生等部门抽调具有较高政治业务素质的人员成立财政预算执法检查小组，对县属中小学、幼儿园、公、检、法、民政、计生、文化、卫生、城建、土地等38家行政事业性单位收入及解缴情况进行了专项检查。从检查情况看，我县各行政事业性执收执法单位在执行“收支两条线”规定中，绝大多数行政事业单位都能认真贯彻落实“国务院281号令”及新《会计法》有关规定，采取有力措施，认真抓好财务管理工作。但是，由于当前财政困难，个别单位借经费保障不够为理由，在落实“收支两条线”规定中打折扣，预算外收入未及时交入财政专户，对此，我们也采取了相应措施加强管理。
（三）清理整顿行政事业单位银行账户
按淮府办[20__]5号《转发省政府办公厅转发国务院办公厅转发监察部等部门关于清理整顿行政事业单位银行账户意见的通知》文件要求，县财政、监察、审计三部门成立联合清理组进行清理整顿工作。对县属行政事业单位银行账户开设情况进行摸底排查及统计汇总。
清理银行账户的重点是县级党政机关和财政拨款事业单位.通过清理，各单位的银行账户和资金规财政部门统一管理，一个单位只能开设一个基本账户。取消执收执罚单位和部门的收入过渡账户，所有执收执罚单位严格执行银行开户审批制度.各项收入直接进入财政专户，再由财政部门按比例进行返还，严禁设立帐外帐，并先后摸清排查出县属各单位开设的银行账户123个，取消61个，保留各单位基本帐户62个，其中主管部门开设银行帐户35个，二级机构开设银行账户27个。
三、继续推进农村税费改革，进一步减轻农民负担
我县根据农村税费改革指导思想，严格按照中央有关农村税费改革的精神和安徽省农村税费改革实施方案的16个配套改革文件要求，确立了农村税费改革试点的基本原则，即：总体部署，统筹安排，全面推行。从轻确定农民负担水平并保持长期稳定，兼顾镇政府及基层组织正常运转的需要。采取简便易行的征收方式，规范税费征收行为。健全农民负担监督管理机制。坚持群众路线，进一步促进农村民主与法制建设。
20__年，我们紧紧围绕农村税费改革目标和要求，严格执行农业税征管“八到户、十不准”规定，依法规范征管程序。合理调整农业税计税面积合计税常产，认真落实农业税减免政策，严格按照灾减原则，午、秋两季共安排农业税受灾减免67.5万元，全部落实到户。进一步清理涉农收费政策管理，健全和强化农民负担监督管理机制，防止反弹，切实减轻农民负担。
四、积极完成上级财政机关下达的各项任务
1、按照市局工作部署，我们召开了县属行政事业单位会计工作会议，开展了《会计法》执法检查，针对20__年度以来的会计工作情况，各单位进行了自查自纠，并根据存在问题和薄弱环节如实地填写《会计法执法情况自查表》。其中：行政机关25家、事业单位33家、城市集体企业1家、股份有限公司4家。
2、为了配合税费改革，进一步加强对农业税的征收管理，按照全省统一要求，我们组织两镇财政所，全面学习了“金穗20__”农业税收征管系统。
3、7月1日，我们在全市统一举行的党员奉献日活动中，进行了新《会计法》的宣传，向社会进一步普及会计法规。
4、我们按照上级要求，今年9月份全县机关及事业单位每人征收水利基金20元，圆满的完成了水利基金征收工作。
5、开展本级预算收入的检查，保证财政收入及时足额入库。根据年度财政预算执行情况，
论文关键词：非营利科技机构；法律；政策；建议
作为科技创新服务体系重要组成部分的科技中介机构，尤其是非营利科技机构，其发展与壮大对于我国顺利实施产业结构优化与调整，提高抗击国际金融风险等能力，由经济大国变为经济强国，由中国制造变为中国创造，具有重要的战略意义。
在中国，非营利科技机构跟它的上层概念“非营利组织”一样，目前还没有相应法律法规来规范、支持它的发展，只是2000年由科技部、中编办、财政部和税务总局制定的并由国务院转发的《关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)》有所涉及。根据意见中“非营利性科研机构以推进科技进步为宗旨，以营利为目的，主要从事社会公益为主的学科研究、技术咨询与服务活动”“非营利性科研机构具有独立法人资格，执行国家的法律、法规，政府有关部门的指导下，自主管理”“非营利性科研机构要根据国家法律、法规的规定和出资者的约定，制定章程，明确机构宗旨、业务领域、组织结构、决策监督程序、内部管理制度”等捕述(不是定义)，对这类机构有了一些抽象概念。
1．非营利科技机构的法律定位
在国内，由于非营利科技机构没有明确的法律地位，实际存在形式有的是事业单位，有的是非企业法人、有的是实质上的财团法人(我国没有明确提出此概念)，形式多样。随着我国市场经济体系的进一步完善，非营利科技机构也在逐步发展壮大。与之相适应，国家也出台了一些与非营利组织和非营利科技机构相关的不成体系的“补丁式”文件。但始终没有涉及到法律定位这一根本问题。为达到既要保持稳定又要加快发展的目的，在参照发达市场经济国家和地区经验的基础上，笔者建议对“民法通则”关于法人的章节尽快做出修改，并同时修改社会团体登记管理条例相应的条款，存事业单位没有完全退出；我国法律框架之前，新增非营利科技机构法人作为过渡。
从图1可以看出，社团法人可根据科教文卫等不同目标，建立相应的非营利机构。
2．非营利科技机构的认定与管理
迄今为止，我国尚未制定非营利科技机构的认定与管理的正式法律。2000年民政部颁布了《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》，这是我国唯一涉及科技类非营利机构认定的部门规章，其中只涉及了民政部登记和科技部负责审查，缺乏实际运行和管理的条款，实际操作较困难。另外，虽然在《关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)》中有“科研机构按非营利机构运行和管理的认定条件、规章制度和配套政策等，由科技部会同财政部、中编办、国家税务总局另行制定”的规定，但到日前为止，这“另行制定”的政策毫无踪影，因此近10年来科技类非营利机构没有得到大的促进和发展。建议我国应尽快制定“科技类非营利机构条例”，指导各地方政府制定非营利科技组织认定与管职实施细则，从而健全非营利科技机构法律体系。
由于非营利科技机构实际仔存形式很多，此建议新制定的条例和符地的实施细则中应涉及以下几方面内容。
(1)财务与会计。
改革现行的事业单位会汁制度，创建非营利科技机构的会汁模式和统一规范的会计准则体系，构建起我旧政府会计、非营利科技机构会计和业会计大会计体系的新模式。
一是非营利科技机构会汁准则?涉及的内容与事业单位会汁准则基本相同，其日的、意义及作用存此不作阐述，县就具体内容提出建议。①会计基本前提。与事业单位一致，为会计主体、持续经营、会计分期和记帐本位币。但对会计主体再新确定，对于非营利科技组织来说，应引进“项目”概念，进行项只管理，以确立新的会计主体②会计要素、建议增加财务状况变动表或现金流量表(现金流人、现金支、现金净流量)。
二是非营利科技机构财务与基金管理。涉及这方面的规定很多，在此只做框架描述①制定财务管理的有关规定：如盈余分配约束、支出比例、行政方而开支比例、财务公开制度等。②制定投资活动有关规定、如投资的基本原则、理事会责任追究制、专业咨询和投资经理制、投资类的限制等。③制定财务督制度。如非营利性的约束、受赠财产支出比例约束等。④有关财务控制的舰定如支出权限的流转、预算的调整等．⑤基金管理规定如基金投资原则、基金投资策略与注意事项等。
(2)桶利与保险
结合我同发展现状，就非营利科技机构从业人员的编利需求提出建议。
①津贴：非营利科技机构的从业人员少应留目前事业单位所享有的保健、误餐、交通等各项津贴；津贴汁人员工个人所得；津贴标准的制定及变更由非营利科技机构理事会根据国家宏观调控标准议定。
②假期非营利科技机构的从业人员除享受国家法定节假H和其他假期之外，还可享受特别休假(取代公休假)，可参照的标准：非营利科技机构从业人员自服务于本机构满一年起享受特别休假：服务1年以上3年未满者7日；服务3年以上5年未满者lO日；服务5年以上10年末满者14日；服务10年以上者，每一年加1日，加至30日为止。:
③培训。非营利科技机构的从业人员依照组织规定之程序可享受培训福利；组织为此项福利所列支经费不计人员工个人所得，可按组织运行成本处置；非营利科技机构年度培训经费需由理事会审议批准。
④社会统筹保险：非营利科技机构从业人员应按照国家规定参加失业、医疗等各类社会统筹保险。
⑤个人帐户养老保险。非营利科技机构需为其从业人员建立个人养老保险帐户，由国家、非营利科技机构、员个人分摊保险费用，且员工个人分摊不超过50％。其中组织承担部分不计人员工个人所得，而是纳入运行成本。
⑥附加体保险。非营利科技机构可为其从业人员投保团体保险，具体险种、范用、保额及保费分摊标准南组织理事会确定。其中组织承担部分计人员工个人所得，可纳入运行成本。
(3)审计。
建议根据《中华人民共和国审汁法实施条例》和有关非营利科技机构的认定和管理办法制汀具体的(可参照行业性)《非营利科技机构负责人离任审计实施细则》《非营利科技组织年度审计实施细则》和《非营利科技机构内部审计实施细则》等法规，从而让非营利科技机构的公益性、道德感和使命感得到充分体现和保障。
3．非营利科技机构的税收政策
目前我国对非营利机构规定了名日繁多的税收优惠政策，但基本上涵盖了向非营利组织征收的各个税种，如所得税、营业税、增值说、消费税、关税、房产税、土地税和车辆购置税等。在此仅讨论所得税、营业税。
我国《企业所得税法》《公益事业捐赠法》《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》《关于非营干利性科研机构税收政策的通知》等法规、政策在一定程度上体现了对非营利科技的税收优惠，但由于政策的不配套，非营利科技机构无法享受这些优惠。比如《中华人民共和国企、所得税法》的第二十六条第(四)款“符合条件的非营利组织的收入”就让人无法理解和操作。另外《关于非营利性科研机构税收政策的通知》是一项有针对性的政策，但由于配套的认定管理办法未出台而令众多非营利性科研机构可望而不可即。此，建议政府尽快修订《中华人民共和国业所得税法》，明确关于非营利科技机构的有天免税政策；尽快出台《关于非营利科研机构税收政策的通知》的具体执行办法，让非营利科技机构十年的期待得到落实。我国非营利机构情况复杂，制定统一的税收政策难度较大，建议先选择一些非营利机构发展成熟的行业，如科技领域进行实践，尽快出台《非营利科技机构税收管理条例》，指导、规范相应的税收工作。
