时间：2023-08-30 16:47:13
依据财务战略理论，城司财务战略有三种模式可供选择。
1.快速扩张型财务战略。
快速扩张型财务战略以实现公司资产规模的快速扩张为目的，实施该战略的公司往往将绝大部分乃至全部利润留存的同时，更多地利用负债，大量筹措外部资金，以弥补内部积累相对于公司扩张所需的资金不足。更多地利用负债而不是股权筹资的目的是因为负债筹资既能为公司带来财务杠杆效应，又能防止净资产收益率和每股收益的稀释。而收益的增长相对于资产的增长具有滞后性，公司资产规模的快速扩张，会使资产收益率在较长时期内处于相对较低的水平。因此，实施快速扩张型财务战略的公司基本财务特征为高负债、低收益和少分配。
2.稳健发展型财务战略。
稳健发展型财务战略以实现公司财务绩效的稳定增长和资产规模的平稳扩张为目的，实施该战略的公司一般尽可能优化现有资源的配置，提高现有资源的使用效率及效益，以留存利润作为实现公司资产规模扩张的基本资金来源。为避免过重的利息负担，该战略对利用负债实现公司资产规模和经营规模的扩张通常比较保守。因此，实施稳健发展型财务战略的公司基本财务特征为低负债、高收益和中分配，但随着公司扩张到一定规模后，分配也会随之提高。
3.防御收缩型财务战略。
防御收缩型财务战略以预防出现财务危机和求得生存及新的发展为目的，实施该战略的公司一般尽可能减少现金流出，尽可能多地争取现金流入，通过采取削减分部和精简机构等措施，盘活存量资产，节约成本支出，将优质资源集中于公司主业，以增强公司主业的市场竞争力求生存、谋发展。实施该战略的公司大多在以往的发展过程中遭遇过挫折，或曾经盲目实施过度扩张的财务战略造成债务危机，致使当前经营面临困境，被迫转为防御收缩型财务战略，因此，实施防御收缩型财务战略的公司基本财务特征为高负债、低收益和少分配。
二、基于风险防范的城司财务战略的规划原则
城司财务战略应着眼于未来长期稳定的发展，具有防范财务风险的功能，因此，财务战略规划时应坚持以下几个原则。
1.顺应经济周期原则。
在市场经济条件下，经济的周期性波动不可避免，城司必须顺应经济周期波动的过程和阶段，通过制定和选择富有弹性的财务战略，来抵御经济的宽幅震荡，减少对财务活动的影响。在经济复苏阶段应采取扩张型财务战略，开拓融资渠道，挖掘新的投资领域，增加投资规模，增加经营性项目，趁机增强公司实力；在经济繁荣阶段应采取稳健型财务战略，适度融资以保持经营规模和发展速度；在经济衰退与经济萧条阶段应采取防御收缩型财务战略，经济处于低谷时应停止扩张，并归还部分债务以降低资产负债率，削减经营风险大的项目，避免财务危机。
2.发展阶段相配套原则。
城司的发展一般会经历初创期、扩张期、稳定期和衰退期四个阶段，不同的发展阶段需要与不同的财务战略相配套。在初创期和扩张期通常采取扩张型财务战略，因为初创期的公司现金需求量大，需要大规模举债经营，但存在较大的财务风险，需要有很强的风险防范意识；在扩张期，现金需求量仍然较大，而需求的增幅趋缓，但较高的资产负债率带来财务风险隐患，这时应建立风险防范预警机制。在稳定期可采取稳健型财务战略，这个阶段的现金需求量开始减少，并出现现金结余，可以通过逐步偿还债务以降低财务风险。在衰退期应采取防御收缩型财务战略，因为公司的现金需求量持续减少，最后经受亏损风险，因此必须财务紧缩。
3.经济增长模式相适应原则。
当前，城司主流经济增长模式是低水平重复建设与单纯数量扩张，如大规模出让土地资源、不考虑整体规划的城市道路修建等，这种增长模式短期见效快，高速增长特征明显。但是，由于缺乏规划能力和资源优化配置能力，城司的经营能力和经济长期增长受到限制。因此，城司经济增长必须从粗放增长模式转变为集约增长模式。为适应这种转变，财务战略需要从两个方面进行调整。一方面，调整财务投资战略，加大基础项目的投资力度。城司经济真正的长期增长要求提高资源配置能力和效率，而资源配置能力和效率的提高取决于基础项目的发展。尽管基础项目在短期内不会有大的经济效益，但它为经济的长期稳定发展奠定了基础。因此，城司在投资规模和方向上，要实现基础项目相对于经济增长的超前发展。另一方面，要建立与现代公司治理结构相适应的财务制度，这样既可以抑制对追求短期数量增长的盲动，又可以强化集约经营与技术创新的行为取向；通过明晰产权，从公司内部抑制掠夺性经营的冲动；通过以效益最大化和本金扩大化为目标的财务资源配置，限制高投入、低产出对资源的耗用，使得经营集约化、高效率得以实现。
三、完善财务战略的对策与建议
笔者认为，城司在进行财务战略规划时应该做好以下几个方面工作内容：
1.发挥城司在城市建设投融资运作中的主体作用。
在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同的方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城司行使投资职能，不足部分由城司自行筹集，政府的财政城建资金及土地收益、过桥过路费等或有收入可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城司作为项目发起人，通过吸引多元投资，以项目为主体经营，运用各类金融工具来实施融资，如发行股票、发行政府债券、发行信托计划等。
2.确立城司在城建资产运营中的主体地位。
首先，要明确城司在城建资产经营中的地位，并将经营权落实到位，为建立包括实施资本运作在内的多元化融资体制创造条件。要改变过去城建资产分散管理、无人负责的现状，强化城司投资主体地位，将历史形成的城市可经营资产，由城司进行统一经营管理，盘活存量，将经营收益再用于城市基础项目建设。
3.提高城司自身发展能力，降低财务风险。
通过不断培育高收益的项目，提升城司自身发展的盈利能力，使城司步入高速发展的轨道，保持公司的可持续融资能力，降低公司的资产负债率，缩短资金的回收周期，提高项目资金的使用效率。
4.建立城建资金的风险监测与财务危机预警机制、考核机制。
目前，晋城市影子银行主要包括以下几个层次：一是存在于银行业内部具有监管套利性质的业务，主要包括银行表外理财业务；二是非经金融监管部门批准设立的各类融资类机构，主要包括小额贷款公司、融资性担保公司、典当行和各种投资公司及冠以投融资名义的资产管理公司；三是民间金融。
银行表外理财业务。银行表外理财产品从本质上来讲，是一种金融“脱媒”，募集资金从银行体系分流出来，通过非银行渠道流入实体经济，成为游离于监管之外的“影子银行”。2013年10月末，晋城表外理财产品余额为48.1亿元，较年初增加9.73亿元，同比多增21.41亿元。
小额贷款公司。小额贷款公司尽管区别于金融机构，但由于从事的是放贷业务，而且符合影子银行法律属性、金融中介属性和监管属性三个特征要求，因而小额贷款公司在实际中也扮演了“影子银行”的角色。截止到2013年10月末，晋城市共成立24家小额贷款公司，注册资本金达10.12亿元，贷款余额为8.45亿元，占资本金比例为83.5%。2011年至2013年10月末，晋城市所有小额贷款公司累计发放贷款6.69亿元。
融资性担保公司。融资性担保公司通过与银行合作，对企业提供担保，并承担大部分信贷风险，实际上也成为放贷机构，只是通过担保方式将放贷的主体由担保公司变为了商业银行。目前，晋城市共有融资性担保公司12家，截至2013年9月末，全市融资性担保公司共有实收资本6.73亿元，累计担保贷款48.9亿元，累计担保户数为954户，在保余额10.85亿元。
典当行。典当业务属于明显的金融业务。在典当业务中，不以信用为条件，只注重当户所持典当标的合法性及价值，等同于商业银行的抵押贷款业务。2013年9月末，晋城11家典当公司注册资金1.65亿元，期末典当余额为1.36亿元， 截止到2013年9月末，晋城市所有典当行已累计放贷8.2亿元。
投资公司以及冠以投融资名义的资产管理公司。在晋城，大多数投资公司及冠以投融资咨询名义的资产管理公司事实上从事着吸储放贷的业务。例如，晋城市某资产管理有限公司，以年化收益率14.4%的利率吸收公众资金，并承诺在指定付息日全额付息，但在付息日前无权拿回本金。据了解，这家公司先后将资金以更高的利率投资给焦作市某水泥公司用于经营和资金周转。近两年来，晋城市先后开立了多家投资公司及资产管理公司，这些公司注册资本金多为1000万元，并已拥有一定的放贷规模。截止到2013年10月末，晋城市辖区就拥有投资公司以及冠以投融资名义的资产管理公司103家，注册资本总额合计达14.79亿元。
民间金融。据对晋城市30户企业的抽样调查显示，2012年调查样本企业共发生民间借贷5笔、总金额8553万元，平均每笔借贷金额达1710.6万元，加权利率为24.23‰。晋城市民间借贷近年来规模明显扩大，利率呈快速上升态势，且短期化趋势明显。
存在即合理
影子银行是近年来利率环境条件下中小微企业融资渠道狭窄的产物。近年来，影子银行的迅速发展，其实是当前金融环境下资金供求关系作用的产物。首先，从资金供给方看，居民将储蓄资金用来购买高利率产品的意愿明显增强。近年来，由于与居民生活密切相关的消费品价格持续攀升，使得实际利率水平为负，居民追逐投资高利率收益产品的意愿日益强烈。而银行发行的理财产品以及资产管理公司承诺的高利率投资产品就竞相成为居民投资抵御负利率，实现资产保值增值的重要对象和渠道。其次，从资金需求方看，中小微企业融资渠道狭窄，影子银行成为满足其融资需求的重要组成部分。当前，除贷款外，中小微企业通过银行仅有银行承兑汇票、信用证融资等少数渠道可以融到资金，而债券融资、股票融资、理财融资、租赁融资等融资渠道门槛相对较高，中小微企业很难企及。因而，中小微企业不得不以高利率成本通过小额贷款公司、典当行、担保公司、投资公司甚至民间借贷来满足正常的融资需求。
当前条件下，影子银行在晋城有存在的必要性和合理性。当前条件下，影子银行有存在的必要性和合理性，因为银行业金融机构在支持中小微企业过程中面临的一些制约因素，影子银行能够弥补银行支持中小微企业的不足，在满足中小微企业融资方面发挥较为重要的作用。如银行对小微企业贷款审批时间较长，特别是全国性大型银行如建行、中行和工行小微企业贷款审批时间分别为30天、30天和14天，难以满足小微企业对流动资金的时间要求。银行的贷款规模限制对中小微企业融资也形成一定制约。据晋城银行反映，2013年16亿元的贷款规模即使全部投向中小微企业，仍难以满足中小微企业的融资需求。对于中小微企业自身而言，信息披露不够、财务数据失真、担保难、抗风险能力弱等也限制了银行支持中小微企业发展。在银行受种种因素制约不能够满足中小微企业融资需求的条件下，影子银行在一定程度上填补了银行支持中小微企业的空白，而且相对于银行贷款流程来讲，影子银行办理流程相对较快，过程相对简单，门槛要求相对较低，更为适合中小微企业对融资的客观要求。
隐形的风险
影子银行缺乏有效监管，其潜在风险隐患的可控性相对较差。站在监管角度看，影子银行处于多头或无头管理、监管难或监管缺失的状态，其潜在的风险隐患的可控性较差。以晋城市为例，银行表外理财业务归银监局监管，小额贷款公司归金融办审批和管理，融资性担保公司归财政局审批和管理，典当行归商务局审批和管理，投资公司和资产管理公司则是在工商局注册，与民间金融一样处于无头管理状态。从实际监管情况看，理财业务虽然有银监会8号文等文件要求，但晋城市的银行机构多为分支机构，一般只负责理财产品销售，不能充分了解掌握理财产品运作流程、资金流向及潜在风险，监管机构也很难从金融机构那里把控风险状况。小额贷款公司、融资性担保公司和典当行的审批管理机构基本只负责前期审批，很少或很难全面监管其业务风险。而处于无头管理的投资公司、资产管理公司和民间金融隐藏的风险更是处于不可控状态。
影子银行自身业务特征决定了其潜在风险较大。从影子银行业务角度看，影子银行普遍具有超短期、高杠杆负债、过度交易、在期限上出现错配等特征，从而使得流动性风险成倍放大，给整个金融体系带来极大的脆弱性。从晋城实际情况来看，各种类型的影子银行业务都存在一些值得密切关注的问题与风险。比如，银行表外理财业务，一方面，理财产品的期限较短，而其投资对象却多为长期限的资产，存在着明显的期限错配，可能面临潜在违约风险；另一方面，表外理财产品募集的资金直接或间接投向融资平台、“两高一剩”企业、房地产等限制性行业和领域，一旦被投向行业领域的投资收益多数低于理财产品的付息支出，将造成理财产品最终难以还本付息，从而出现系统性违约；再比如，担保公司、典当行、投资公司、小额贷款公司虽然都有自己的经营范围，但基本是以高利贷模式从事民间借贷，贷款利率一般大大高于同期银行贷款利率，违约率较高，风险较大。
如何监管
建立健全影子银行监管法律体系。金融的发展变化远远快于其他行业，所以更应加快建立与金融业务创新相适应的金融法律法规体系。应完善和健全有关监管法规，明确有关金融立法，将影子银行的运作和管理纳入法律管辖的范围；加快民间金融运作法律规范的步伐，出台相关指导意见和规定，进一步明确民间金融的监管主体；尽快出台金融衍生产品交易管理办法，将中国金融衍生产品交易纳入规范化管理范围。
完善民间资本投资金融业的法律规范。行政力量对金融的过度干预，对民间资本投资金融业的过度管制是造成影子银行规模日益膨胀的主要原因。因此，应进一步强化国家鼓励民间资本投资金融领域政策的贯彻落实，改革完善金融机构准入相关法律规范，促进影子银行体系中具备条件的非正规金融机构转为正规金融机构，促进民间资本参与投资金融业，同时要尽快实施存款保险制度，有效防范民间资本大规模进入金融业之后可能引发的金融风险。
强化影子银行机构和业务的信息批露和风险防范的法律责任。对于新兴的影子银行及产品，普通公众知之甚少。应通过法律形式强制性地要求影子银行机构披露必要事项和信息。要求对其发行的新兴金融产品必须作出详细说明，进行风险提示，除遵守一般上市公司的信息披露制度外，还应接受监管机构的要求公开其财务相关金融信息。建立公开、公平、公正而透明的金融市场，增强公众投资的信心。同时要加强金融机构内部的规章制度建设，明确影子银行的资本金和流动性要求，严格限制杠杆率，建立现场检查与非现场检查相结合的监督检查制度，避免金融风险的传递和扩散。
（一）地区政府投融资平台的含义
地方政府投融资平台是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款、土地注入、设立股权等形式进行融资，所成立独立法人资格的经济实体，其运营目的是为了充分发挥政府投资项目融资功能。地区政府投融资平台的种类很多其中包括建设开发公司、城建投资公司、城建资产经营公司等许多不同类型的公司。虽然地方政府投融资平台公司的类型很多，但是资金融入后的重点都是进行市政建设、公用事业等项目。
（二）地区政府投融资平台的运营特点
一是独立性。我国政府在相关规章制度中都已经明确指出地区政府投融资平台公司成立必须具备一般独立法人的资格。由于政府投融资平台所代表的利益主体是地方政府，与一般企业法人相比所代表的利益主体有着本质上的区别，平台的独立性在很大程度上能够促进政府所出台的政策顺利实施。二是一贯性。地区政府投融资平台在日常运营过程中在资金的使用范围上与商业银行信贷有着一定的区别，其并不对资金使用范围进行限制，也不会存在利率低的情况。而是根据资金来源情况谨遵一贯性原则，进行资金使用性质的确定对有偿资金有偿使用，对无偿资金无偿使用。三是公益性。地区政府投融资平台的经营管理目标与其他房地产企业有着本质的区别，一般房地产企业都是以实现自身效益最大化为经营管理目标，而地区政府投融资平台则是以城市基础设施建设和公共事业发展为经营目的，属于政府行为，具有一定的公益性。四是服务性。地区政府投融资平台公司是在政府的大力扶持下所建立起来的，地区政府投融资平台的计划与当地经济发展息息相关，与财政预算和商业银行一样被视为是地区资金的重要来源，地区政府融资平台的顺利发展在一定程度上能够促进我国财政政策顺利实施，推动我国国民经济的顺利发展。
二、我国某市政府投融资平台资金活动情况
随着各个地区投融资平台的不断发展，一些地区出现了投融资平台经营管理不规范的现象。对此，中央政府出台了一系列规定以加强对地方政府投融资平台公司管理。为了能够更好地规范投融资平台公司管理、规避风险，本文对我国某市15个区、县（市）融资平台公司进行了专题调研，以全面反映该市区、县（市）国有投融资平台公司的现状。截止2011年底，该市15个区、县（市）共有政府投融资平台公司61家。总资产金额高达1495.6亿元，总负债为848.6亿元。筹资总额为465.4亿元，银行贷款占筹资总额的89.2%，共计415.2亿元，债券占筹资总额的8.8%，共计41.1亿元。本节从利润、主营业务收入、担保、筹资几个方面进行讨论。一是利润情况。该市这61家公司中利润总额达5亿元的占公司总数的4.9%。1—5亿的占公司总数的9.8%；1000万—1亿元占平台公司总数的14.8%；利润0—1000万元占公司总数的34.5%；0元以下的公司占总数的36%。由此可见，该市政府投融资平台公司运营情况总体上良好，盈利企业达到了半数以上。而且公司利润金额非常可观，妥善经营在很大程度上会拉动当地经济的快速发展。二是主营业务收入情况。该市这61家公司中，年主营业务收入达到10亿元的占平台公司总数的4.9%；5亿元—10亿元的占平台公司总数的1.7%；1亿元—5亿元占平台公司总数的9.8%；5000万元—1亿元的占平台公司总数的11.5%；0元—5000万元的占平台公司总数的63.9%；无主营业务收入的占平台公司总数的8.2%。由此可见，该市政府投融资平台总体收入情况良好，间接地反映出该地区城市基础设施建设和公共事业发展稳定。三是融资情况。截止至2011年底，该市61家政府投融资平台公司融资总额高达4653682万元，融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款总额为4179872万元，占筹资总额的90%；发行债券为356800万元，占筹资总额的8%；银信政理财产品62300万元，占融资总额的1%；其它占筹资总额的1%。由此可见，该市政府投融资平台公司资金最重要来源为银行贷款。同时以上数据也反映出了一个重要问题，那就是资金来源较为单一，这样一来公司就存在着巨大的财务风险，一旦银行资金链断裂公司日常运营就会受阻。四是担保情况。该市61家投融资平台公司提供担保总金额为3612479万元，其中以财政收入担保占担保总额的4%，约160000万元，保证担保占担保总额的75%，约为2694979万；土地质押担保占担保总额的14%，约为513400万元；其它担保占担保总额的7%，约为244100万元。从以上数据中可以看出公司的主要担保形式为保证担保。由于保证担保主要是通过保证人与贷款人约定的形式进行担保的，当借款人违约或无力归还贷款时保证人承担责任。这就存在着一个问题一旦投融资平台公司出现财务危机，责任就会落到当地政府的头上，直接会造成政府财政压力加大的情况发生。
三、我国该市政府投融资平台财务风险分析
（一）投资风险
以该市综保公司为例，该公司自2008年成立以来累计完成投资财务发生额291605.94万元，按工程项目分，该市综保公司的资金主要是应用于包括道桥建设、广场建设、公园、景点、游乐场建设等丰富人民生活的公共基础设施，旧城区改造、新城区开发、城市水电热气供应等公共事业等方面。虽然公司诸如安置房工程等经营性项目可以通过项目投产后自身经营运行所产生的现金流形成“自偿性”，但是这一部分资金并不足以满足公司运营需要。而所占比重较大的公益性项目完全没有直接收入，政府只能利用其它筹资手段偿还借款，使得公司运营压力增大。同时，我国政府还没有出台有关于政府投资内容以及资金运作的相关规定，也没用建立一个透明而公允的投资资金运营披露平台，这样一来资金流向就存在着很多漏洞，导致一些不法分子为了一己之利，最终造成国有资产流失现象的发生。
（二）融资风险
该市政府投融资平台公司融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款是最主要的融资方式，而债券发行也成为了银行贷款之后的主要融资方式之一。本节从银行贷款和债券发行两方面进行融资风险的讨论。一是银行贷款融资风险。以该市综保公司为例，从公司2013年资产负债表中可以了解到，截止至2013年年末，公司负责合计2241725769.18元，较年初有所增长，主要是长期借款的增多直接导致负债的增加。长期借款中大部分都是银行贷款，银行贷款增多在一定程度上不利于公司资金链的正常运转。因为随着银行贷款管理机制的日益完善以及国家出台一系列政策对平台项目的限制，在一定程度上加大了地区政府投融资平台公司获得贷款资金的难度。同时，一些平台项目还款期的迫近也会造成地方政府投融资平台融资风险的发生。银行贷款融资风险主要包括以下两点：首先，政府和平台公司的委托-关系所产生的风险。投融资平台公司可以被视为是政府的经理人，资金投入项目的实际受益方为政府而不是平台公司，而政府还没有建立健全平台绩效考核体系，这样一来就会出现一些不法分子滥用银行贷款致使平台公司资金外流；其次，信息差异性风险。平台公司在向银行申请贷款过程中，银行对其进行信用评级与平台公司的实际还款能力关系不大，更多的时候与当地政府的财政实力关系密切。很多地区商业银行在对贷款评估过程中无论是在能力上还是在信息上都不占优势无法监控政府投融资平台跨银行的资金流向，使得银行在对其进行贷款时金额数具有一定局限性，难以弥补公司资金缺口从而引发公司财务风险的发生。二是发行债券融资风险。债券发行融资方面，该市投融资平台公司严格按照国家规定公开发行企业债、中期票据及短期融资券，以筹集基础设施建设或公益性项目资金。但是从目前该市财政支出与收入总体情况来看，二者之间的缺口正逐年增大，而地方政府有权同时设立一个或者多个投融资平台，在地方政府投融资平台存续期内，该市地方政府很有可能会改变对平台公司的信用偏好，一旦出现投融资平台债券到期时无法还本付息的情况，政府不会对城投融资平台债券本息清偿付法律责任，这样就会引发公司财务风险的发生。
四、对于该市政府融资平台资金运用的一些完善措施
（一）实现融资方式多样化
单一的融资方式容易加大公司对商业贷款和财政拨款的依赖性，不利于地方政府投融资平台的顺利发展，所以该市政府融资平台公司应当积极探索融资渠道进一步实现融资方式多样化。首先，平台公司应当加大对发行债券的重视程度，不仅要重视与国内企业和个人的合作，还可以与国外一些企业进行合作，制定合理的本息发放方式，吸引社会上以及国外的企业和个人资金的投入，尽可能地降低对商业贷款以及财政拨款的依赖性；其次，该市政府投融资平台公司还应当关注证券市场，通过上市的形式通过证券市场进行融资，这种形式不仅可以进行重复融资而且还不用支付利息，促进公司的资金链稳健运转。
（二）完善公司内部控制管理制度
一套完善的平台公司内部控制管理制度在很大程度上能够控制和防范公司财务风险的发生。首先，平台公司应当加强各个部门岗位设置管理，明确各个部门的权责，尤其是财务部门一定要进行不相容岗位的分离，避免一人兼多职现象的发生，实现定期对账。一旦发现问题能够落实到个人，控制和防范一些不法分子为了一己之利现象的发生；其次，公司应当建立现代化信息资源管理系统，进一步实现信息资源共享，以便加强各个部门的沟通交流；最后，平台公司应当进一步促进财务部门工作人员综合素质的提高，主管人员应当积极向部门成员传递国家最新法律政策，并组织公司会计人员进行继续教育培训，优化会计人员知识结构，使得公司会计人员在务管理工作时更加得心应手，提高工作效率，避免错误的发生。
（三）明确责任主体
该市政府投融平台公司不应当过于依赖地方政府，地方政府可以给予公司一定的管理权力，使公司由政府控制其运营管理向实现自主管理形式的转变，杜绝政府部门工作人员兼职公司管理工作闲暇的发生，应当另外选聘一些综合素质突出的人员担任相应职务，明确责任主体，避免由于平台公司债务过重转化为政府的债务，致使地区财政负担加重现象的发生。
（四）重视对平台公司财务监督工作
关键词：城市轨道交通；资金筹措；路经选择
中图分类号：F23
文献标识码：A
国务院《关于加强城市轨道交通规划建设管理》的通知明确规定政府要在经济适应的基础上确定城市交通需求，并按照项目资本金不低于40%，政府资本金不超过当年城市公共财政预算5%的原则进行城市轨道交通建设。“十二五”以来，我国城市轨道交通发展快速，城市轨道交通资金需求巨大，在中央对地方政府债务平台监管趋严的新形势下，传统的城市轨道交通融资模式已经不能满足城市轨道交通建设的需要，资金缺口与日俱增，拓宽城市轨道交通资金筹措模式成为一个十分重要的议题。
1广州市城市轨道交通投资现状
根据广州市《2015-2025新一轮城市轨道交通规划》，广州将新建16条地铁线路，总投资估算为2976亿元，届时通车里程数将是现在的4倍，新一轮城市轨道交通建设对资金提出新的要求。
1.1交通运输投资逐渐增大
自1997年6月28日广州开通第一条地铁以来，广州市委市政府高度关注交通运输投资，据统计，广州市交通运输投资额不断增大，从1999年的15293万元增加到2014年的540979万元，增长总额为525686万元，增长幅度为3437.74%。其中增长幅度最大的是2007年，从2006年的29470万元增长到2007年的113680万元，年增长幅度为2.85倍，其后一直处于稳定的增长中。2007-2014年期间累计投资357323万元。总的来说，从上世纪末开始，广州交通运输投资呈现逐渐上升趋势。
1.2轨道交通投资异军突起
“十二五”时期，广州加大了市政公用设施投资力度，2014年市政公用设施投资总额2970968万元，较上年增长9.86%。其中城市轨道交通占比最大，投资总额为2022083万元，占比68.06%，接下来比重最重的依次为道路桥梁、排水和污水处理，投资总额分别为551098、97288、78669万元，分别占比1854%、327%、2.65%。从图1可以发现，2012、2013、2014年中，广州市城市轨道交通不断增大，并且呈现逐年递增趋势。
2广州市城市轨道交通建设主要融资方式
城市轨道交通是解决城市拥挤问题的关键，科学合理的融资安排是城市轨道交通建设成功的前提。根据“谁受益、谁负担”的原则，广州市城市轨道交通建设采用了y行贷款、市区共建、财政投入等主要融资方式。
2.1市本级财政投入
《广州市轨道交通建设资金及偿债资金筹集和使用管理办法》中明确规定城市轨道广州市本级财政资金由市财政部根据年度资金需求计划，分一次或多次拨付给市地铁总公司财政专用账户。最近20年来，广州市地铁累计投入1818亿元，其中市财政资金占比62%，合计1140亿元。2015年，广州市本级财政投入80亿元，“十二五”期间，广州市本金财政投入400亿元，占总预算资金的33.52%。
2.2市区共建资金
“市区共建”是2010年广州市政府为解决城市轨道交通缺口提出的一种资金筹措方法，是指新建设的城市轨道交通资金由越秀、天河、白云、黄埔、荔湾、海珠老六区及四区二市（萝岗、南沙、番禺、花都、增城、从化）共同完成，老六区的新建线资金由市本级统筹安排，而四区二市新建线路资金由市、区共同完成，各承担建设资金的50%。市区共建轨道交通按市、区出资比例拥有相应产权，所有的资金由市地铁资金办负责管理。2012-2016年期间，新市区财政性资金共同筹资328.86亿元，2012年为11.81亿元，占比3.59%，2013年为65.95亿元，占比20.05%，2014年市区共建资金筹资89.30亿元，占比27.16%，为近今年之最。从最近几年市区共建资金筹措情况来看，广州市市区共建资金呈不断增加趋势。
2.3银行贷款
城市轨道交通建设属于公共基础设施领域，具有建设周期长，资金需求量大的特点，借贷和融资是城市轨道交通建设的难点和重点。据2015上半年我国商业银行信贷投向分析，发现上半年商业银行信贷总额37.27万亿元，交通运输业信贷总额达14.96%，投资总额为5.76万亿元。目前对城市轨道交通贷款的主要银行是国有四大行及国开行，2012-2015年，广州市城市轨道交通向银行累计贷款124.48亿元，其中国开行贷款21.18亿元，其他银行贷款100多亿元。
2.4中期票据
中期票据是指具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场按照计划发行的定期还本付息的融资模式。年限一般在1-10年，利率根据期限长短而定。据估算，5年期中期票据在4.61，7年期中期票据在515左右。根据《广州地铁集团有限公司2016年第一期中期票据信用评级报告》可以发现，截至2015年9月低，广州地铁公司总资产1891.27亿元，2014年全年营业收入68.37亿元，净利润0.07亿元，这在全世界地铁运营中比较少见。为广州市城市轨道交通开展中期票据业务提供了一定的信誉保障。2012-2015年期间，广州市地铁累计发行中期票据400亿元，有效的为广州市城市轨道交通提供了一定的资金保障。
3广州市城市轨道交通建设融资对策建议
从以上广州城市轨道交通现有的融资模式市本级财政投入、市区共建、银行贷款及中期票据等融资方式来看，融资渠道比较单一，政府财政压力较大，为拓宽融资渠道、减少政府财政压力，广州市政府可以尝试PPP、证券资产化和融资租赁等新的城市轨道交通融资渠道。
3.1优先采用PPP模式
目前关于基础设施建设融资政府出台了大量文件，如建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》、2010国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、2012年财政部等《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。通过以上文件政府叫停了红极一时的BT融资模式，叫停以后地方政府债务规模得到一定的抑制。为了开拓新的融资模式，最近两年政府出台了大量支持公私合营（PPP）等相关文件，如财政部2014颁布的《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》、发改委《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》等。在吸取BT融资模式的经验教训后，为确保各参与主体的权益，政府对PPP模式更加谨慎。相继出台文件对PPP运作框架、PPP操作流程、PPP合同管理等不同视角对PPP进行规范。
以上是笔者根据相关文件及PPP运作实际总结出的城市轨道交通流程图，广州市在拓宽城市轨道交通融资模式的时候可优先选用政策导向的PPP模式，但为防范风险应囊韵录阜矫婕右灾厥印
第一，明确政府职能。政府是整个PPP模式中的灵魂，它与项目公司之间是一种委托关系，政府是委托人，项目公司是人，其中政府和项目公司通过合同行程委托关系，将双发的责权利通过合同的形式予以明确。其中关键是要通过制度设计，确定最优的委托期限。
第二，精选项目公司。项目公司在城市轨道交通运作过程中起着主导作用，PPP模式和BT模式最大的区别是PPP模式是建立在政府和项目公司利益共享，风险共担原则下开展的一种合作模式。项目公司在项目建设、项目运营中起主导作用，项目公司的经营能力及努力程度会影响到整个项目的成败。政府作为发起人在选择项目公司时要根据项目公司的资质、历史、项目运作经验、项目团队、项目成功率等指标对项目公司进行精心筛选。
第三，细挑金融机构。金融结构是解决PPP项目资金的主要参与人，PPP项目一般分为项目资本金和债务资金，除项目资本金由项目公司按国家相关法律规定外，债务资金基本是通过不同形式由金融机构提供。政府在整个资金过程中起担保作用，PPP项目运作周期较长，为防范政府换届带来的相关损失，在选择金融机构时，最好选择规模比较雄厚、经验比较成熟的大型金融机构，比如国开行在基础设施方面具有成熟的运作经验，可以尝试通过资金成本、后期服务等视角进行协商，促使双方发达成深度合作。
3.2资产证券化模式
资产证券化是以某种特定资产或现金流为指出，发行可交易债券的一种融资模式。广义资产证券化包括信贷资产证券化、实体资产证券化、证券资产证券化和现金资产证券化，狭义的资产证券化指信贷资产证券化，包括住房抵押贷款的资产证券化和资产支持的资产证券化。世界上最早使用证券化的是1977年关于抵押贷款的说法，其后一直被业界研究和实践。Lois R. Lupica（1988）认为相比其它融资渠道，资产证券化带来的大量现金流是公司选择资产证券化融资的主要原因。汪恭彬、吴磊（2002）通过对国外资产证券化运作机制进行了研究，指出资产证券化的核心是设计一个合理的交易机构，国内具有资产证券化的法律环境及成功资产证券化的雏形，我国在基础设施实施资产证券化具有一定的可行性。
在研究国内外不同行业资产证券化设计机制的基础上，根据轨道交通建设行业特征，本文设计城市轨道交通流程图，见图3。
图3告诉我们城市轨道交通资产证券化流程中主要影响因素有资产池、SPV结构和投资者。一个完整的城市轨道交通资产证券化流程是：发起人（通常是标的资产持有者）将未来有持续现金流的资产证券化后出售给一个特殊结构（SPV），SPV将这些资产做成有价证券出售给投资者，将资金池产生的现金流偿还给资产所有者的一种交易行为。具体操作过程中，SPV也可以将多个标的资产形成一个资产池。
城市轨道交通资产证券化成功的关键有两个，首先是标的资产的选取。资产证券化的标的资产一般是资产所有者资金需求量大，未来能产生现金流。城市轨道交通正好符合这种预期，城市轨道交通资产所有者可以通过资产证券化获取大量现金，可以将城市轨道交通运营期做成资产包，出售给特定的SPV，这能减少政府运营所应承担的相关风险，同时可以有效解决融资难题，减少政府债务规模。其次是SPV结构的选择。SPV是资产证券化中枢，通过设定SPV可以防范原始资产所有者破产带来的损失，从而达到“破产隔离”。但在实际过程中也要注意SPV破产的可能，因而在进行SPV机构选取时要根据结构的运作经验、政府相关法律法规、信用评级、担保、承销等环节严格审查，最好是从信用评级、担保、承销等角度联合审核，防范权力寻租及破产风险，保障投资者的核发权益不受损害。
当然，还可以选择融资租赁、复合PPP（PPP与资产证券化相结合）等新的融资模式，在图2中，可以根据特许经营期限将T3作为资产池进行资产证券化处理。
参考文献
[1]Lois R.Lupica.Asset Securitization：The Unsecured credit’s perspective[J].Taxes Law Reviews，1988.
【关键词】 新背景 地方投融资公司 内部控制 现状 应对措施
随着我国经济增速的减缓，国家对于地方政府利用大规模投资来刺激经济的手段进行了严格的财政货币政策管制，地方政府的债务问题开始暴露出来，原先作为地方政府从银行借贷平台的地方投融资公司的经营和管理的内外部环境发生了很大的变化。地方投融资平台不再作为地方政府融资负债的载体而生存，这些公司必须融入市场经济的大环境中，作为独立的市场经营主体来参与城市建设和开发，自主经营，自负盈亏。另外，公司的融资不再作为政府的借债行为，而是作为独立的企业法人，根据国家有关的法律法规，遵守银行业监管规定，具备现金流全覆盖，做到借、用、贷、还一体化。
在这种新形势下，对于地方投融资公司的内部控制制度就提出了更高的要求。地方投融资公司的内部控制制度在新的内外部环境下，存在着很多的问题和漏洞，需要采取新的改革措施，使其能够在公司的经营和管理中发挥好内部控制的作用。
一、南宁五象新区建设投资有限公司内部控制制度改革的内外部原因
1、外部原因
南宁五象新区建设投资有限公司内部控制制度落后的外部原因主要是由于在国家经济的放缓和地方政府债务问题的大背景下，国家对于地方政府投融资平台公司提出了新的改革要求和政策方向。国发19号文等系列文件颁发和实施，决定和改变了公司的发展方向和经营模式。一是公司不能再作为市政府融资负债的载体而生存；二是公司必须作为独立的市场经营主体参与城市建设，尤其是五象新区的开发建设；三是公司融资必须符合银行业监管规定，具备现金流全覆盖，所投资项目必须有回报，真正做到借、用、还一体化。另外，五象新区管委会的成立，决定了公司必须配合管委会开展城市建设，否则公司将很难生存和发展下去。
2、内部原因
由于五象新区建设投资有限公司长期作为南宁市政府投融资平台的作用而存在，其公司在内部组织结构的设立方面存在着很多的问题。例如，公司缺乏完善的战略规划和计划机制，各个部门之间缺乏统一的计划指导，部门的设置和分工存在不清晰、不明确的现象。在公司需要开展新业务、发挥新职能的背景下，这种组织结构不利于公司建立先进的内部控制制度。为了能够更好地作为独立的市场经营主体参与城市建设，更好地做好公司的经营和管理，提高公司的经济效益，必须对其内部控制制度进行改革和完善。
二、南宁五象新区建设投资有限公司内部控制制度的现状
1、公司缺乏完善的战略规划和计划机制
南宁五象新区建设投资有限公司在作为独立的市场经营主体来进行经营和管理之后，暴露出了缺乏完善的战略规划和计划机制的问题。首先，战略规划和年度计划（主要指公司的）作为主要管理职能未能在机构设置和分工中得到应有的重视和体现，没有相关部门为此负责。其次，公司作为市场经济主体存在的最大短板在于一直作为地方投融资平台而存在，公司一直没有主要的经营项目，这种公司经营模式在市场经济的大环境下是很难长期生存和发展的。另外，公司的财务状况存在很大的问题。在以前作为地方政府投融资平台存在时，公司的经营和管理的资金都是利用地方政府的信用长期从银行低息贷款所得，随着公司逐渐从地方政府体系中剥离出去，作为独立的市场主体来进行经营和管理之后，公司将很难从银行获得成本比较低的贷款。又由于公司一直没有主要的经营业务，这种情况将导致公司缺乏稳定的现金流，长期以往，将出现很大的财务问题，积累很高的财务风险。
2、公司的内部机构和部门设置不合理
南宁五象新区建设投资有限公司的内部部门和机构设置不合理，使得内部控制制度很难有效发挥其作用。首先，各部门之间缺少统一的计划指导和协调，各自为政开展业务。公司的各部门缺乏统一的计划指导，导致各部门在开展业务的时候各自为政，部门间的工作协调性和系统性不够，信息沟通不通畅，这种情况导致公司的部门工作存在很大的冲突，公司的人力和物力资源在配置方面很不合理，存在着很多的浪费行为，大大降低了公司的经营和管理的效率。另外，公司在部门设置和分工方面不够清晰和明确，存在着很多的不合理现象。一是部门的分工不够精细，不够清晰，造成互相推诿，互相扯皮的现象非常多。例如，南宁五象新区建设投资有限公司的计量稽核和项目的施工管理就在同一部门，这种职能设置导致公司的项目管理和监督功能归属于同一部门，从而计量稽核的独立监督功能很难得到有效的发挥，大大影响了公司经营和管理的效率。二是相关部门归属于不同领导分管，造成人为分割，信息沟通不流畅。例如，公司的开发部门和工程部门在业务上存在着大量的联系和往来，但是，由于公司的部门设计不合理，这两个部门相应地归属于不同的领导分管，这种情况导致两个部门很难进行有效的沟通和协商，从而严重影响了公司的经营和管理效率。
3、公司缺乏严格的内部审计机制发挥审计监督作用
内部审计制度是指随着市场经济的发展而产生的通过内部审计部门对财务工作进行监督和控制的一种制度。内部审计制度的建立，可以很好地对企业的财务工作进行监督和控制。我国的大多数企业缺少有效的内部审计制度，很难发挥内审制度在财务控制中的作用。大多数企业没有设立专门的内部审计部门，内部审计工作一般都是由企业的会计和财务人员来完成的，导致内审的程序非常不规范，很难有效发挥其在财务工作中的监督和控制作用。另外，企业的内部审计人员的专业能力普遍比较差，对于一些复杂的财务问题很难进行有效的监督，使得审计工作的效果大打折扣。例如，南宁五象新区建设投资有限公司的内部审计业务就一直没有独立，公司的内部审计业务的开展都是由公司的财务和会计人员来完成的，内部审计在执行的时候也受到很多上级领导的干预，导致公司的内部审计很难发挥其独立监督的作用。
三、构建完善的内部控制制度的建议措施
1、公司要制定完善的经营和管理战略规划
南宁五象新区建设投资有限公司在作为独立的市场经营主体来进行经营和管理之后，必须充分考虑到市场经济的环境，制定完善的经营和管理的战略规划。首先，公司必须解决没有经营项目这一短板，制定专门的经营战略规划，为公司未来的发展寻求出路。公司可以通过五象新区管委会全面参与五象新区开发建设，逐步确立以五象新区城市公益性基础建设项目代建和城市建设经营性项目投资与经营等两大主营业务，最终将公司建成集团化的城市资产投资、经营、管理和资本运作的综合运营商。其次，公司必须制定出科学合理的财务发展战略，解决公司缺乏稳定的现金流这一财务短板，使得公司的财务状况能够呈现出健康的良性循环状态。南宁五象新区建设投资有限公司在作为独立的市场经营主体存在后，将很难再从银行获得低息的贷款，公司的现金来源将存在很大的问题，时刻面临着现金流断裂的风险。针对这一情况，公司要积极采取应对措施，拓展资金来源的渠道，从而为公司创造出稳定的现金流。例如，公司可以利用现有资金积极地开展城市建设和房地产业务，为公司创造大量的收入来源。另外，公司可以利用业务的开展，通过抵押担保的形式从银行获得贷款。公司还可以通过资本市场或者民间借贷的方式，积极拓宽资金的来源，为公司创造出稳定的现金流。
2、公司要完善机构和部门的设置，使其结构更加合理
随着公司作为独立的市场经营主体参与到五象新区的城市基础设施建设和经营性项目投资与经营之后，公司必须完善内部的机构和部门的设置，使其结构能够更加合理，为内部控制制度发挥作用提供良好的内部环境。首先，公司要制定统一的计划和规章制度，为各个部门开展业务提供统一的指导。公司还要设立专门的机构，对于各部门的业务进行协调和沟通，使各部门之间的工作协调性和系统性增强，信息沟通和共享能够更加流畅，从而提高各个部门的工作效率。另外，公司要对部门的设置和分工进行优化和完善，使部门的设置能够更加科学和合理，从而提高公司内部的资源配置效率。五象新区建设投资有限公司对于业务往来比较密切，工作联系比较紧密的部门，要归属于同一个领导进行管理，避免出现人为分割的情况。例如，公司可以实施董事会领导下的经营班子负责的管理体制，具体分工为：董事长负责公司主持全面工作及分管财务部门；在总经理领导下，两位副总分管投资发展部、前期开发部、工程部、房产开发分公司，专职副书记分管党政办。这种领导分工方法，使得各个部门能够各司其职，很好地避免了一些不合理的情况的出现。其次，公司需要解决计量稽核职能和项目施工管理在同一部门的情况，将计量稽核的职能从项目部独立出去，成立专门的计量稽核部门，从而保证公司项目经营管理的质量，发挥好计量稽核的独立稽核作用。
另外，针对公司下一步开展的经营性商业地产项目的建设模式，公司的组织结构和投融资模式存在着不合理的问题。公司必须要根据经营性商业地产建设和开发的要求，有针对地进行组织结构的调整，并且采取合理的投融资模式，从而更好为公司的未来的经营和发展打下良好的基础。
3、建立严格的内部审计制度，发挥好内审的独立监督作用
在公司作为独立的市场经营主体参与城市建设和投资之后，很容易出现一些领导干部利用财务管理制度的缺陷，通过职务之便盗窃贪污国家和企业的财产，使企业的经营管理面临严峻的考验。在这种形势下，公司要充分重视发挥内部审计的监督作用，通过成立专门的内部审计部门，对内部的各项经济和财务工作进行严格的内部审计，发挥内部审计的监督作用。另外，公司要引进专门的内部审计人员，通过培训等方式提高内审人员的专业技能和素质，从而使他们能够很好地从事内部审计工作。
四、总结
在国家经济增速放缓，国家对于地方投融资平台公司的职能的转换要求的大背景下，南宁五象新区建设投资有限责任公司的内部控制制度存在的问题必须引起高度的重视。公司必须根据市场经济的大环境和公司未来经营和发展的方向，采取相应的改革措施，建立完善的内部控制制度。
【参考文献】
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拥有财务公司的企业集团的资金存量以及流量很高，且业务规模比较庞大，使得其具有范围经济和规模经济等一系列特点，因此在集团的运营过程中需要庞大的资金支持。就业务种类来说，作为存款类非银行金融机构的财务公司和商业银行存在着较大的相似性。一般来说，地方性城市商业银行注册资本金小于5亿，即便按照财务公司战略入股20%计算，财务公司的金融股权投资金额也不足1亿。因此集团产业所在地的城市商业银行是财务公司战略性金融股权投资的良好载体，而且可以保证对产业金融服务的快捷性和贴身性等。
二、财务公司金融股权投资的风险
金融股权投资具有高风险性，这些高风险性决定了在投资过程中的财务公司要充分防范投资前、中、后期的风险。
（一）信息风险
在进行金融股权投资以及选择入资方式时，财务公司必定要以相关的信息为依据。而在金融股权的投资的过程中,中标的企业可能会控制着信息的真实性与全面性，这就使得财务公司在信息方面处于被动的状态，这将是是财务公司在金融股权投资实施过程中遇到的最大的信息风险。
（二）内部人控制风险
财务公司金融参股到其他金融机构后，参股多少决定了其在其他金融机构中的管理权限。即便是出于控股状态，财务公司也要保证其参股的金融机构管理层的稳定性。因此，这些都难免形成金融机构在经营管理中的内部人控制风险。
（三）过度支付风险
资本和资产的定价在财务公司的整个投资过程中尤为重要和复杂。对被投资企业的低位定价可能会致使财务公司的金融股权投资难以形成，高位定价可能会影响财务公司的收益。财务公司的金融股权投资过程中的高过度支付风险，将会造成财务公司的资金的过度支出，现金流的减少，最终影响到财务公司对集团的服务。
三、对财务公司金融股权投资的建议
（一）充分认识财务公司金融股权投资对集团发展的重要性
从长远发展的需求来看，集团公司需要具有自己掌控的融资平台，是企业发展的必由之路。80%的世界500强企业已经成功地完成了金融资本与产业资本的结合，二者的结合已经成为市场发展的必然趋势。因此，财务公司要结合金融业发展趋势、产业发展特点以及同类型企业发展的成功经验，并向集团公司提交研究报告，使集团公司逐步认识到财务公司入股金融机构的重要性，认识到金融股权投资将会对集团公司产生促进作用。
（二）集中操作加强金融股权投资的集团管控
关键词:国有企业 城市建设 投资公司 内部控制
■一、当前国有城市建设投资公司内部控制存在的问题
(一)内部控制环境不完善
1.企业员工以及管理当局对内部控制认识不足
我国国有城市建设投资公司的内部控制制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,目前,大多数的领导者仍然是按照老观念和过去的思维方式经营企业,对内部控制的认识依然停留在内部牵制阶段,认为内部控制就是内部监督,有人把内部控制仅仅当作各种文件和制度,形同虚设,或把内部成本控制、内部资产安全控制等视为控制。在企业内部只具有某些基本的内部控制操作,疏于内部控制制度建设,大多数国有城市建设投资公司尚未认识到内控对于企业经营的重大意义,难以接受和适应在市场经济环境下建立起来的以风险管理为导向的内部控制机制。
2.企业组织结构不合理,缺乏有效的治理机制
国有城市建设投资公司经营的是国有资产,其资产经营权由政府授予,有些国有城市建设投资公司的组织机构仍然沿袭着计划经济体制下的老模式,即政企合一。国有城市建设投资公司所有者缺位,产权关系不清晰,政企不分,政资不分,企业内部产权代表缺位的现象严重,高管人员的行为无人监管。在我国有些企业中往往存在着一些谁都可以管谁都可以不管的“自由”区域,这可以从一些事务处理的“踢皮球”现象上看出。企业缺乏相应的激励与约束机制,董事会形如虚设,管理当局权力过大,两者之间的委托关系因缺乏约束而转化为“合谋关系”,这样经营者就不会重视内控的建设,反过来又加重了企业制度的不健全,形成恶性循环。
(二)风险管理以及控制活动方面存在着明显的问题
1.未建立起有效的风险管理机制
多数企业没有建立起有效的风险管理机制,有些企业虽然也想防范风险,由于国内风险管理水平及风险管理人员素质偏低,特别是有些风险管理人员,不具备正确应用职业判断的能力,长期以来,重理论,轻实践,缺乏参与企业经营管理能力,缺乏实践能力,有的企业内控制度虽然建立,但并未有效执行。
2.在控制活动方面职务分离没有得到有效的执行
控制活动是帮助管理层应对风险得到实施的政策和程序。在我国国有城市建设投资公司控制活动中,发生较多的是没有把不同人员的职责予以分开或隔离,一个人担任既可能发生错误和舞弊行为,又可能掩盖其错误和舞弊行为的职务。如会计人员兼做财务,这样既影响会计信息质量又导致财务管理乏力,违背了不相容职务相分离的原则,尤其是货币资金的内部控制,要由不同人员负责,相互牵制、监督。如果财务与会计合署办公,极易导致会计人员以及领导人员利用职务上的便利,截留各种现金收入,容易产生个人舞弊,而且极易产生会计信息失真现象,违背了“真实公允”的原则,不利于国有城市建设投资公司的发展以及外部形象。
(三)监督机制不健全
目前有很多企业监督评审主要依靠内审部门来实现,而我国多数城市建设投资公司的内审部门隶属于财务部门,与财务部同属一人领导,内部审计在形式上就缺乏应有的独立性,所以内部审计部门并不能正确评价企业内部控制是否得到良好的执行以及完善。其工作范围大大受到管理者的干预,受到了限制也就很难赢得威信,因此,从国有城市建设投资公司现状来看,内审部门是名存实亡的,并不能充分发挥其应有的作用。另外,在内审的职能上,很多企业的内部审计工作仅仅是审核会计账目,而在内部稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内各组织机构执行指定职能的效率等方面,不能充分发挥应有的作用。
■二、加强国有城市建设投资公司内部控制建设的几点建议
(一)加强企业内部控制环境的建设
注重国有城市建设投资公司内部控制环境的建设,使构成企业内部控制环境的因素能有效地发挥其功能。完善企业法人治理制度、加强企业组织结构建设。国有城市建设投资公司改革的方向是建立现代企业制度,完善公司法人治理结构。国企要加快建立与市场经济相适应的公司法人治理机制,整合监管力量,完善监管体系,使国有资产的利益真正得到保护。改善会计环境,有效地实施内部控制,健全财务监督体系。我国加入世贸组织后,社会主义市场经济改革和国有城市建设投资公司体制改革进一步深化,国有城市建设投资公司面临的经营风险和压力也越来越大,要求国有城市建设投资公司必须加强内部控制,以防范和化解经营风险在市场经济条件下,必须健全企业内部控制约束系统和保障机制,适应企业监管的要求,保证国企改革顺利进行。
(二)完善企业内部控制风险机制,强化内部控制措施
国有城市建设投资公司应将风险评估系统化,通过风险评估识别企业内部所有重要业务流程,不断完善重要业务流程风险数据库。通过利用各种风险分析技术,采取恰当的方法降低经营风险。国有城市建设投资公司应完善内部管理,推行计划指标化管理,定期召开高层管理者参加的计划审题会,把经营过程纳入计划轨道,着重加强物品采购、价格制定等经营关键点的控制。国有城市建设投资公司应选择多种控制方法和内部控制措施,从授权审批、会计系统、财产保全等方面,加强内部控制。
(三)加强信息沟通机制,健全内部审计机制
先进的信息系统,可以极大地解决信息不对称带来的负面影响。国有城市建设投资公司安全生产、经营管理的信息化系统应强化企业经营者的内部控制意识,督促其不断完善内部控制。结合国有城市建设投资公司实际情况,充分发挥内部监督作用,较好地弥补内部公司治理监督和约束机制的空缺。内部审计是监督内部控制其他各环节的主要力量,不仅能够科学有效地监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节,而且能够有效纠正各种损失的发生。能够提高内部审计的地位,确保其权威性和独立性,随时发现问题并及时解决和纠正,同时,构建强有力的外部监督系统,实现对国有城市建设投资公司内部控制的规范和监督。
(四)建立科学的财务管理体系
国有城市建设投资公司财务人员的工资发放、绩效考核由上级财务负责人考核,实行集中管理,统一委派管理,对上级财务负责人实行实线管理。公司的财务部门建立预算编制的单元,合理划分财务内部职能。财务部门内部设置各级小组负责公司的财务管理,对企业的财务核算,财务制度的制定,资金管理账户管理,投资、资产的管理,经营收入计划、成本计划和收入、成本的分析等进行控制管理。从保证企业资产安全完整和会计信息可靠着手,做好基础工作,建立覆盖生产、经营管理的财务管理体系,规范企业会计行为,保证会计资料真实完整。
总之,国有城市建设投资公司内部控制建设,关键在企业法定代表人要身体力行,并成为全体员工的行为表率。只有企业全体员工形成企业内部控制的管理意识和观念,分工明确、责任落实,努力提高国有城市建设投资公司的经济效益,才能确保国有城市建设投资公司的资产保值增值。
参考文献:
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[4]罗飞,王竹泉.论国有城市建设投资公司的财务决策机制[J].财经论丛,2003;9
关键词：城投债 地方政府债务 风险
近年城投债产生及快速发展的原因
（一）地方城市化发展面临资金瓶颈
近十年来，我国正处于城市化高速增长的阶段，地方政府依赖财政转移支付、土地增值收入等传统资金来源方式，根本无法满足其促进城市化发展的投资资金需求。例如，2009年河北省全省的财政收入1820.8亿元，而其该年的城市基础设建设投资高达2515.7亿元；再如，内蒙古通辽市2012年财政收入是145.5亿元，而城镇基础设施建设则是150亿元。因此，为解决地方政府资金瓶颈，地方政府融资平台应运而生。
（二）地方政府直接融资受到法律制约
根据《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。2009年，经全国人大常委会批准，中央代为发行2000亿元地方政府债券，开启了地方政府债券发行的先河。但实际上，债券额度分配到各省就是杯水车薪，同时也存在审批流程过长问题。因此，为解决投资资金问题，地方政府仍继续设立各类投融资平台（城建、城投或国有资产经营公司等），并依托平台发行城投债券满足地方投资需要。
（三）中央4万亿投资计划需要资金支持
2009年初，为应对全球经济衰退，国务院提出“保八”增长目标，随后出台两年4万亿元的经济刺激计划。人民银行和银监会也在2009年3月联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，融资平台的融资规模上了一个新台阶。
初步匡算，在4万亿元投资中，中央投资仅占1.18亿元，其余2.82亿元由地方政府及带动的民间投资投入（参见图1），而融资平台则成为地方政府筹措资金的主要渠道，据审计署审计，到2010年底，其债务规模已占全部地方政府性债务的46.38%。
我国城投债的基本情况
（一）城投债发行主体的概念与分类
根据国发〔2010〕19号文件的定义，所谓地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
这些平台公司法律上是独立法人，实际为政府附属单位，相当多数的平台公司本身不具有偿还债务的能力，主要依赖财政拨款或土地收入等方式偿还贷款，或者需要由政府提供担保或其他形式的偿债安排。
城司大体分为以下三类：第一类是社会公益性公司，如建设城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等的公司；第二类是部分经营性收入公司；第三类是全部经营性收入公司，如开发新区，建设高速公路，以及提供城市供水、供电、供热、供气等的公司。上述第一、第二类公司由于自身没有偿债的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿债，从而引起投资者对其偿债风险的高度关注，是典型的地方政府融资平台。第三类公司可以自负盈亏，它发行债券所依据的不是地方政府的财力，而是其投资建设项目的效益。严格意义上，此类公司不应列入政府融资平台的范畴。
（二）城投债规模及市场表现
本文将符合以下三个条件的债务工具划入城投债或者城投类债券范围：（1）债券发行人名称中包含国有资产经营、城市建设投资、基础设施投资、交通、电力、铁路投资、高速公路、经济开发区开发公司或高速铁路等字样；（2）公开披露文件中，其募集资金投向为公共服务项目、地方基础设施建设或公益性项目等建设；（3）按照其债券分类，包括企业债券、中期票据。
2012年，银行间债券市场发行的城投债券521只，发行量为6416亿元，比2011年增加了330只；规模增加了3854亿元，同比猛增150%。截至2012年末，城投类债券余额为14366亿元，较2011年同期增加6151亿元，同比增长75%。其占银行间市场信用类债券余额的比例也提高了5个百分点，达23%。
根据银监会相关数据测算，截至2012年末，政府融资平台贷款余额为93035亿元，地方政府债券余额为6500亿元，城投债余额为14366亿元，加上政信合作、保险债权投资、券商资管等借款，地方政府性债务余额合计大概为12万亿元。由此算来，通过融资平台公司发行的城投债在全国地方政府性债务中的占比约为12%。
2012年，城投债全年换手率为6.86，较去年同期水平有所上升，远高于全市场平均换手率2.98倍，是市场上流动性最好的交易品种之一。
2012年，商业银行自营及其理财产品共持有城投债5931亿元，占全部城投债的比例合计为41%。其中，商业银行理财产品持有比例为12%，商业银行自营持有比例为29%（见图2）。
（三）城投债募集资金投向
城司所属行业绝大部分都是城市基础设施建设、建筑工程或多领域经营，这三大类城司发行金额占到总数的七成左右（见表1）。这符合城司设立的初衷和与地方政府的关系。值得一提的是，发改委在规范和收紧一般城投债规模的同时，也利用平台公司发行企业债支持保障性住房建设。2011年，发改委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》提出，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资；地方政府投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设。
当前城投债的几个风险因素
（一） 低评级城司显著增加
自2008年以来，城投债中AAA级发行人发行的债券规模呈明显下滑态势，已由2008年的40.11%下降到2012年的15.86%；而AA等级发行人的城投债发行量占比则从2008年的32.38%上升到2012年的47.34%。随着低评级城司的进入，城投债券风险增大。
（二） 债券评级虚高较为普遍
为利于发行与成本定价，城投债评级存在部分虚高的问题，市场投资人对该评级结果并不认可，并通过二级市场的买卖价格直接体现出来。中债收益率曲线是基于二级市场交易价格编制的，可反映不同信用等级、不同期限债券的收益率水平。通过以中债收益率曲线作为参考基准分析，笔者发现，部分城投债在买入时收益率所对应的信用等级要比该债券发行时的公开评级低1-2个等级。
从评级机构自身来看，我国评级机构声誉积累时间短，又缺乏违约率数据对评级质量进行检验借以积累声誉，各家机构迫于生存压力疲于争夺市场份额，导致声誉机制的约束作用并不明显，加上我国发债企业普遍较为强势，因此更容易产生利益冲突问题。近几年我国评级行业出现较为严重的级别竞争、等级虚高现象就与之密切相关。
（三）信息披露机制不完善、不统一
这主要体现在以下几个方面：
一是审批部门对信息披露内容和时间的要求不统一。城投债中的中期票据等品种遵守交易商协会的《银行间债券市场非金融企业债务融资工具信息披露规则》，企业债遵守的是《中国人民银行公告〔2005〕第30号》，公司债遵守的则是证监会的《公司债券发行试点办法》。监管规范和信息披露制度的差异一方面削弱了债券市场信息的可比性，增加了发行人的披露成本和发行成本、投资者的信息搜集成本，另一方面也为债券发行人提供了逃避披露管制的空间，使其可以利用不同债券市场的管制差异和监管漏洞进行信息披露的规避。
二是信息披露平台不统一，既有在纸质报刊上披露的，也有通过交易所或中国债券信息网披露的，信息分散非常不利于投资人查找。
三是重大事项存在未披、迟披、不披露现象。以四川成渝高速转让核心资产为例，2011年3月29日，成渝高速公告，四川高速持有的31.88%的成渝高速股权已过户至四川省交通投资集团有限公司，但在银行间市场发行的四川高速（10川高速MTN1和10川高速2）却未见相关信息披露，直至2011年4月才相关公告。
（四）城投债隐性担保并不可靠
近年来，多起城投债违约风险最终由政府托底解决。这种解决方式既不利于债券市场的发展，也不利于债券风险的释放，同时也加大了投资人判定城司资质的难度。从我国现行法律规定来看，地方政府是不可以为城司所发行的债券进行担保的。但事实上，在地方融资平台发行城投债的过程中，地方政府仍会想方设法对平台公司提供变相担保或承诺。不过，由于部分地方政府自身债务水平已经很高，再加上一些地方政府的融资平台公司数目过多，地方政府的担保或者承诺往往是重复运用，因此，一旦融资平台发生偿债困难，其背后的地方政府实际上是没有能力替平台还债的。如有些资源依赖型或产业单一型城市，一旦其支柱产业出现长期衰退，其所面临的债务违约风险将随之增大。2012年，对石油高度依赖的大庆市政府债务率已超过70%，而以汽车城著称的长春市则达到159.73%。这些城市的地方政府在其自身财政支出都已捉襟见肘的情况下，又哪有能力为融资平台托底还债呢？
（五）城投债互保有可能转化为区域系统性风险
为解决发债审批，部分区域城司互相担保（如08渝交通债和09渝水投债的发行人互相担保，08云投债和08昆建债的发行人互相担保）。城司间的互保行为使得相互间的债权债务关系更加复杂化，一旦发生风险事件，很容易引发区域城投债系统性风险。
（六）土地等抵押品存在估值风险
土地抵押是平台公司较多采用的一种担保方式，抵押地块的质量（位置、用途）对于债权人来说是至关重要的。但现在有城投债发行人使用未利用地进行抵押的情况，未利用地主要指农用地和建设用地以外的土地，如荒草地、盐碱地、沙地、裸土地等，地价应该比较低。如2012年发行的“椒江债”，从“椒江债”的募集说明书中可以看到，用于抵押的土地全部是未利用地。根据国土资源部2006年的《全国工业用地出让最低价标准》，“椒江债”发行人所在地区的成熟工业用地属于七等地，每平方米最低为288元。但是据“椒江债”募集说明书披露的信息，其未利用地的土地评估价格竟然达每平方米753元，且未说明地价上升后，当前同一地区成熟工业用地与未利用地的实际价差，使人不禁担心平台公司土地使用权抵押估值的合理性。因此，部分平台公司土地使用权抵押估值的确存在有待商榷之处。
关于城投债风险的研判和应对措施
（一）建立城投债券等地方政府债务工具的监测体系
城投类债券的风险本质上应归结为地方政府债务风险。目前城投债占地方政府性债务的比重基本稳定在12%左右。从宏观上看，就地方政府财力状况而言，偿还城投债券的风险并不大，但对某些特定地区而言，后期债务风险存在着不确定性。控制城投债券的风险离不开地方政府债务风险的防范问题。
尽管管理部门知道地方政府债务规模扩张较快，但缺乏权威数据。建立全国性地方政府债务集中监测机制是一件比较难的工作，但可以考虑利用现有国家金融基础设施如人民银行征信系统和中央债券簿记系统，将地方政府性债务最大的两块――地方政府融资平台借款和城投债进行标示和集中统计监测，以加强偿还期限、利率水平、债务规模等关键指标的量化控制。
（二）规范信息披露与完善评级模式
监管部门应统一债券市场的信息披露规则，同时强化债券市场信息披露的惩罚机制，鼓励发行人的自愿性信息披露。加大对信息披露主体违规的行政处罚以及完善债券市场的退出机制等，以增加发行人的信息披露违规成本，促使其改善债券的信息披露。为了鼓励和评价自愿性信息披露，应该制定“债券市场自愿性信息披露指引”。
积极推动债券评级付费模式的改革探索，通过行业内推行投资人付费模式来解决评级与发行人利益关联问题，并通过市场选择来对此项改革效果进行检验。同时，也可以鼓励开展双评级，通过不同评级机构间的评级结果相互较验，提高其级别竞争的声誉损失成本，从而对评级机构的不规范竞争行为构成一定约束。
（三）严禁城司互保行为，防范区域性金融风险
考虑到融资主体互保链一旦断裂，则不仅使融资主体的生存与发展受到严重影响，还有可能形成系统性风险，因此，我们建议在包括城投债券在内的地方政府债务工具体系中严禁互保行为，发行审核或备案部门应对此进行严格审查，把住这一关。
（四）维护城投债市场的流动性，降低流动性风险和发行成本
在全部城投债中， 约四成存量为中期票据。自2008年中期票据发行以来，一直在中央国债登记结算公司登记托管，在银行间市场进行交易，登记托管机构的权威性和交易场所参与者的广泛性提升了这一品种的流动性。但自2013年6月起，该品种的登记托管机构被变更，目前市场担心下一步其交易场所也有可能被变更。如果交易场所被变更，这有可能降低中期票据的流动性，进而增大流动性风险，提高发行成本，对此应当加以关注。
作者单位：田 鹏 中央结算公司
吴亮圻 南开大学商学院
参考文献：
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[6] 类成曜，吕蒙.关于“准市政债”的现实与理论思考[J].财政研究，2009（9）.
【关键词】 管理会计 城投类公司 资金战略管理 平衡计分卡
城投类公司作为各级政府的政府性投融资平台，承担政府融资职能，为城市基础建设和重点投资项目作好资金保障。随着现阶段城市基础建设的不断扩大，重点投资项目推进，对资金的需求急剧增长，涉及资金体量巨大；而随着相关法规政策的颁布，平台公司的融资将受到限制。在资金需求不断增长而融资受限制情况下，对城司的资金战略管理模式进行改革是迫切和必要的。本文通过分析资金战略管理转型升级的必要性，及管理会计在资金战略管理中具体运用，实现预期资金管理效益。
一、城投类公司资金战略管理转型升级必要性分析
（一）是政府性投融资平台的定位和外部环境要求
随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）出台，政府性投融资平台公司以政府信用为担保的融资行为受到限制；而随着各地城市化建设的加快，各地政府及有关部门都面临着由于大规模城市化建设所带来的巨大资金问题，为应对这种现状，目前城投类公司还是各地政府向国内外金融机构筹措资金用于市政建设的主要融资平台。对资金筹集、管理、使用始终是公司资金战略管理的一大核心问题。
（二）是资金合理配置、提升整体运用效益的内在要求
城投类公司想要做大、做强就必须将其自身的资源充分调集起来，将整个公司所具有的融资议价能力和金融资源整合能力发挥出来，达到低成本融资、少资源浪费的目的。资金战略管理中实施资金预算管理、风险控制和绩效评价等，能够有效克服资金管理的分散F状，实现集中资金管理，降低闲置资源，提高资金利用率和收益率，并利于统一筹划控制资金，提升企业整体的市场竞争能力。
二、管理会计在资金战略预算管理、风险管理与绩效管理中具体运用
（一）资金战略预算管理
1、预算编制。根据战略规划（城市建设发展的规划，政府投资项目年度投资计划等）、投资预算的资金计划、融资预算的资金计划等编制公司年度资金收支计划，制定公司年度融资计划和投资计划。
2、预算指标分解。 一方面，将各项预算指标层层分解落实到部门和个人，明确责任部门和最终责任人；另一方面，将年度预算指标分解细化为月度、季度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。
3、预算执行与控制。预算管理最关键在于执行和控制，预算一经批准下达，就应当严格执行。对城投类公司来说，建设工程项目多，涉及资金体量较大，建议建立重大项目预算特别关注制度，对其关键性预算指标，密切跟踪其实施进度和完成情况，严格监控；对超预算或预算外的资金支付，实行严格的审批制度；严格审批和规范预算调整程序。
4、预算分析。实行预算预警机制，对预算差异，要分析其内在因素，是客观原因还是主观素，是可控的还是非可控的，如主观的可控的预算差异，应分清责任归属，纳入业绩考核；因外部环境变化导致的预算差异，应分析该变化是否长期影响企业发展战略的实施，并作为下期预算编制的影响因素。
（二）资金战略风险管理
1、建立危机管理计划。 牢固树立“安全高于一切，安全就是最大的效益”的理念，从企业投资决策风险、经营合作风险、融资偿贷风险、 抵押担保风险等为重点，建立公司危机管理计划，并纳入年度经营管理体系。
2、建立和健全风险控制组织体系，实行立体化的监督。严格执行“三重一大”事项集体决策制度，切实提高风险控制能力。加强重大决策论证，加强重大经营事项流程和环节的岗位控制管理，并加强监事会、监察部门的监管和审计监督，防范债务、投资、 盈利、现金流等风险。
3、资金集中管控。通过资金集中管理，企业能够实时掌控公司资金的变动信息，全面提升资金管理效率。
4、强化财务风险防范。通过设定合理的目标控制线等措施，严格控制债务规模，结合速动比率、流动负债比率等指标分析，防范债务风险；同时通过优化融资结构，创新融资方式，降低融资成本，增强资金保障能力，防范财务风险。
（三）资金战略绩效评价
绩效管理体系作为一个系统管理工程，首先，要对战略目标和定位进行梳理，分析关键驱动因素；其次，考核目的在于激励、 创造价值、加强协作、实现目标。
1、资金战略绩效的框架。 清晰的战略愿景、定位与目标建立绩效管理体系的前提。资金战略愿景，融资能力强、财务风险低、流动资金充裕、资产效益良好、盈利能力稳健等。 资金战略定位，城市重大项目筹融资主体、城市基础设施投资建设主体，城市资产开发经营主体。资金战略目标， 根据未来三年、五年行动计划，新增融资、总资产规模、项目投资有效投资额、收入等达到一定目标。
2、资金战略绩效的关键驱动因素。 财务层面：城市建设投融资平台，需要政府政策支持和优质资源注入， 还需要自身不断强化“造血功能”，培育收益高的经营性项目。 客户维度：作为地方政府的融资平台类公司，公司的顾客就是政府及其相关部门以及社会公众，它们的需求和满意程度是公司资金战略绩效的重要驱动因素。内部流程维度：强化资金管控能力，提高资金管理水平；完善治理结构，提高资金管理效率。 学习与发展维度：大力倡导公司核心价值理念，努力营造公正、公平、积极向上的企业氛围；增强员工凝聚力、向心力和业务能力，促进企业和谐发展。
3、资金战略绩效评价指标体系。 作为政府融资平台公司，公司的产品或服务多为政府性建设项目，地方政府和公众是其“购买者与消费者”。公司资金战略绩效评价应充分反映股东的财务绩效诉求，以及客户（地方政府和公众）的需求和满意度。同进，还需要实施内部流程管理，将上述目标转化成各部门和个人的绩效目标，构建基于平衡计分卡的资金战略绩效评价指标体系，如下图列示：
三、通过管理会计在资金资金战略中应用预期可带来的成效
（一）管理会计应用将对资金战略制定与实施起到较好的支持作用
1、协助企业找到战略目标定位。利用价值管理分析工具，结合内外部环境分析，协助企业找到战略目标定位，重构价值创造模式。
2、在战略执行中起到了重要支持作用。通过预算和绩效管理落实经营目标， 促进了企业管理水平和经济运行|量的提升。预算管理系统和业绩评价系统的有机融合，将战略规划通过业务流程贯彻到具体的作业，实现了精细化管理。
3、有效管控战略风险。战略管理关注方向性、长远性的问题，风险性问题尤其重要，在风险管理中，管理层通过风险控制机制、风险评价指标等最大限度地规避和控制风险，从安全角度最大限度地增加企业的盈利能力和价值创造能力。
（二）管理会计应用将提升企业的资金使用效率和效益
1、为了保证项目资金的落实， 通过预算技术来规划资金筹集， 包括时间安排与总量安排； 公司将资金预算作为项目的前置管理，确保资金预算与各个项目进度计划的高度匹配。
2、在资金筹集决策中较好地突出了资金战略导向。有些城投类公司，为了完成城市建设任务，什么钱都要，不计成本，不计风险。通过对资金筹集建立了一系列的评价标准，基于资金战略导向需求，从风险性、筹资成本多角度进行评价，引导资金筹集。
（三）管理会计应用将提升了公司的绩效管理水平
1、资金分级归口管理强化了预算责任人的执行力，进而促进资金管理效率提高，这类绩效管理的成效充分体现在公司“闲置资金”管理的效益上。
2、强化战略绩效评价是以价值创造为核心的，有利于引导公司提高资本经营效益与资本管控能力，为实现绩效目标而努力。
3、多角度全方位考核企业、经营管理层和员工绩效，全面清晰地传递企业战略目标。
结束语
在城投类公司资金战略管理中，充分运用管理会计的手段，通过资金预算管理、过程控制、风险控制和绩效评价等，创造价值，并为平台公司积极应对外部政策环境不利因素和转型升级提供强有力的保障。
【参考文献】
[1] 张文渊.集团公司资金集中管理模式探究[J].城市建设理论研究（电子版），2015，6（7）：223-224.
【关键词】 南宁市 城市建设 地方债 安全边际
一、南宁市地方债的运行情况
1、债务总体趋势
2011年、2012年、2013年南宁市转贷财政部发行地方政府债券收入分别为3.2亿元、3.98亿元、8.98亿元，从财政部债券收入可以看出南宁市地方政府性债务的总体趋势。近年来，南宁市政府债务总体规模随着城市建设和民生事业的全面推进而呈现逐年扩张态势。市、县（城区、开发区）级债务增长趋势基本保持一致，乡镇级债务呈下降趋势，主要是由于乡镇级政府的财政收入主要来自县级财政转移支付，全面取消农业税后，县级财政收入大减，为降低债务偿还风险，南宁市在2009年后大幅减少了乡镇级债务的筹措。
2、举债主体情况
从举债比重上看，2010年和2011年举债前三位的部门分别为资源勘探电力信息部门、国土资源部门和一般公共部门，三大部门债务比重总和高达85%和89%。截至2010年11月，国土资源、住房和城乡建设、社保与就业、粮油物资储备管理部门尚未形成2012年后的直接债务。截止到2014年上半年，上述九大融资平台除后四个以外均有向金融机构借债5～15亿元不等、期限2～10年的融资规模。
3、资金主要来源
“十一五”时期，配合“136工程”，2004年至2007年4年内，南宁市新增市政项目总投资142.86亿元，其中100亿元依靠银行贷款；2009年4月南宁市政府与几家银行签订了《五象新区和凤岭片区基础设施建设项目81.6亿元银团贷款协议》；8月，与国家开发银行、建设银行等所组成的银团签署120亿元贷款协议，用于南宁轨道交通1号线一期工程建设……近几年来，在各家银行的大力支持下，南宁市进行了有史以来资金投入量最多、建设规模最大的城市建设和改造，银行成为南宁市城建最重要的投资主体。
4、资金投向
根据统计，2010―2015年，南宁市政府债务主要流向完全没有经营性收入的公共性质建设项目，如城市道路、公共设施等，“十一五”时期，城建重点项目建设资金达1039亿元，这类融资主要方式为中期票据和平台公司发债。其次是流向有部分经营性收入，但其经营收入不能完全支撑项目还贷的带有部分公共性质的项目，该类型项目占南宁市融资项目比重不大。
二、南宁市地方债风险分析
1、南宁市地方债存在一定风险
（1）债务透明度不高增加风险的不确定性。为建设区域性国际城市，南宁市城市基础设施建设方面的支出大幅增加，政府以担保或对资产进行整合抵押的方式，由政府融资平台大量向多家金融机构借款，而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。债务透明度不高，使投资主体无法准确分析投资收益与风险配比值，风险的不确定性随着政府债务的不透明而产生。
（2）土地和房地产市场走势渐弱，靠土地出让金能够筹集的资金越来越少，还债能力引人担忧。南宁市目前城建资金的重要来源主要是国内银行贷款和土地出让收入，土地收入的支出大头是用于城市建设，也就是说城市建设的债务多以土地收入为偿债来源。据南宁市国土部门透露，2012年，南宁市组织国有建设用地使用权“招拍挂”出让活动51期，出让宗地104宗，成交面积363.80公顷。土地出让收入完成158.72亿元，占当年财政收入422亿元的37.61%。
2014年7、8、9月南宁市经营性用地成交情况如下：成交宗数分别为6宗、3宗、2宗，成交面积分别为383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米，成交总额分别为11814.6271万元、73031.8422万元、32264.1997万元（资料来源：南宁市国土局官方网站数据统计）。可见，房地产市场调控效应继续显现以及土地价格涨幅收窄等多种因素影响，导致南宁市地产交易逐年下降，靠出让土地收入来支撑城市建设逐渐扩增将越来越力不从心。
（3）城市大规模建设资金需求扩增，存在地方配套资金没有足额到位的问题，可能引发还债风险。2012年南宁市第一、二、三期城建计划到位资金153.02亿元，与年度计划（319.59亿元）相比，缺口达166.57亿元，其中，财政性资金缺口46.26亿元，业主自筹缺口114.36亿元。2013年也存在类似情况，将来如果监管不到位，类似资金缺口将越来越大。有广西金融机构根据南宁市有关投融资、偿债计划等数据作了如下分析：假设从2008年起不再出现新增贷款，按照当前还本付息条件综合衡量，到2018年，南宁市政尚有20亿贷款未能归还；如果不考虑宽限期，贷款期限均取15年计算，2018年未还贷款本金达18.6亿元（事实上，南宁市每年都有新增贷款，且规模不断加大），可见，南宁市大规模负债进行城市建设存在着一定的还债风险。
（4）投融资平台公司经营收入不高。以下以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例。公司2010―2012年主要盈利能力指标如下：2010年、2011年、2012年度主营业务收入分别为31836.77万元、238976.97万元、35979.47万元，净利润分别为511.27万元、2920.79万元、14564.75万元，净资产收益率分别为0.05%、0.27%、1.47.%。虽然利润逐年增长，但公司的净利润增长主要是来源于政府补助的投入。2010年由于南宁市财政局通过南宁城建集团对公司增加了注册资金50000万元，所以公司当年未获得南宁市财政局的政府补助，导致净利润较低，净资产收益率仅为0.05%；2011年和2012年，公司分别获得了南宁市财政局的政府补助为4608万元和17978.53万元，公司净利润才显示大幅增加。南宁城市建设投资集团有限责任公司是南宁市最大投融资平台，其盈利水平尚且如此，其他投融资平台盈利能力可见一斑。
（5）商业银行贷款对经济的拉动作用已明显下降。过去几年，国家借助商业银行贷款对经济起到了较大的拉动作用，经济增长连续多年超过10%，但贷款增长都在15%以上，单位融资产出的GDP从2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。从广西来看，广西单位融资贷款对GDP的拉动作用平均为1.03元，南宁临近的崇左市最高，为1.90元，但也都没达到全国的平均水平。在广西各市中，南宁市单位融资贷款对GDP的拉动作用最低，仅为0.44元，这说明南宁市借债的资金使用效率较低，投入产出效果不大，一旦经济增长放缓，就可能发生资金回收难的风险。
（6）未来城镇化建设对南宁市地方债的影响巨大。随着城镇化步伐的加快，南宁市人口增长迅速，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施有巨大的需求。在城市基础设施建设方面，《规划》要求推动形成“公交优先”通行网络：到2020年，百万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖、公共交通占机动车出行比例达到60%；城市燃气普及率达到95%；新建1000所以上学校；实现城镇常住人口保障性住房全覆盖。今后几年至十几年里，南宁市必须为新增加的100多万人口提供在城市居住的基础设施，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨。南宁市的财政收入一年不过几百亿元，扣除科教文卫工资等社会支出所剩不多，城镇化所需的巨额资金从哪里来？举债无疑成为重要渠道。未来城镇化建设对南宁市地方债的影响将是巨大而深远的，风险也将随之而来，目前尚不可测。
2、南宁市政府债务风险在可控范围内
（1）国家监管部门规范现有债务，中央政府的财政状况良好，这是包括南宁市在内的缓解地方债务风险压力的强大保障。2014年10月底，财政系统下发《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（下称《办法》），对地方政府性债务的甄别和处理路径进行明确，《办法》的出台对规范现有债务、抑制地方政府无度举债的行为、缓解地方债务风险起到很大作用。
另外，中央政府的财政状况良好。2013年全国公共财政收入129143亿元，增长10.1%，其中，中央财政收入60174亿元（占全国财政收入的46.6%），增长7.1%。2014年，全国一般公共财政收入140350亿元，比上年增长8.6%。如果少数地区发生债务危机，中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。因此，有财力雄厚的中央政府作为后盾，南宁市的政府债务发生风险的可能性大大降低。
（2）南宁市整体负债水平不高，债务风险不大。南宁市现有的市级投融资平台，资产负债率均小于60%的债务安全国际标准，除南宁市城市建设投资发展总公司和南宁市投资开发公司的资产负债率略超出50%外，其余5家平台资产负债率都在债务安全国际标准保守线（50%）以下。财政赤字方面，南宁市财政一直保持收支平衡且略有盈余，所以综合来看，南宁市投融资平台风险并不大。
南宁市政府债务主要是融资平台筹集产生的，以下还以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例说明。该集团2010年、2011年、2012年末资产总额分别为2326797.14万元、2293305.27万元、2322101.81万元，负债总额分别为1124905.97万元、1333134.64万元、1301689.77万元，资产负债率分别为48.35%、58.13%、56.06%，流动比率分别为6.94、3.34、2.86，速动比率6.64、3.15、2.67。从这些数据可以看出，南宁市投融资平台的资产的负债水平尚在安全范围内。
（3）从还本付息能力上看，南宁市地方债务偿还压力不太大。第一，直接债务还本付息呈逐年下降趋势。2011―2015年，除2011年债务本金增速为正值外，其余年度的本金和利息增速均为负数，即南宁市在该时期内到期归还贷款本息呈逐年下降趋势。偿还本金和利息最多的年份是2011年，最少的年份是2015年。随着南宁市经济的不断发展，财政实力的进一步增强，现行“前紧后松”的偿债安排为2012年以后的债务安排留下了较为宽松的举债、还债空间。
第二，间接债务还债压力不算大。南宁市担保债务所涉部门数量较直接债务少，住房和城乡建设部门在几大部门中承担的间接债务（担保债务）相对较大，2010―2014年间，除2012年外，其余年度均超过了50%以上。但担保的重任在财政局，2015―2019年，财政部门的担保义务比重在84%以上。尽管财政部门的担保债务比例较高，但财政部门所面临的风险并不是很大。首先，财政部门担保债务承保的项目是通过一系列风险测试、具有优质资产注入的项目，发生担保债务危机的可能性极小。其次，即便发生担保项目无法按时偿还贷款、需要财政部门代为偿还的信用恶性事件，相比于逐年增长的南宁市财政收入规模，财政部门责任债务偿还不存在太大压力。
第三，融资平台发行债券所形成的应收账款平台是未来稳定的经营性收入，债券债务的还本付息有还款保障。南宁市融资平台近几年逐渐增加发行中期票据和企业债券的形式来筹集资金，银行贷款形成的债务比例逐渐下降。债券募集资金投资项目大多以BT方式建设，所形成的应收账款是该期债券到期偿还的重要资金来源之一。例如2010年南宁市城市建设投资发展总公司市政项目建设债券，该平台公司代建的南宁市凌铁大桥工程、五象大道工程、南宁市东葛路延长线（长湖路-佛子岭路）工程、长罡路（望州南路-长罡火车站段）工程、南宁市五象大道八尺江桥工程、南宁市植物路（桃源路-江北大道）工程、南宁市白沙大桥北岸节点交通整治工程（一期工程）七个项目已与南宁市政府签署了项目BT协议，从而形成发行人35.70亿元的应收账款。该应收账款为公司未来稳定的经营性收入，为债券的还本付息提供了重要的资金来源。
（4）通过自身经济发展和财力增长，偿债条件不断改善，偿债能力不断提高。南宁市国民经济已经连续12年实现两位数的增长。生产总值从2002年的356亿元增长至2013年的2803.54亿元，年均增速在12%以上，即使在国际金融危机较严重的2008―2010年，南宁市国民经济都能保持快速增长。十多年来，南宁市通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。
此外，南宁市作为广西的首府，拥有得天独厚的资源和优势条件，因此，市政府所担保的融资主体也拥有较高的信用等级，这就决定了南宁市政府有超出一般地方政府的偿债能力和担保能力。除财政收入外，南宁市本级及各级政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。且南宁市经济处于快速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于增强其偿债能力。
从以上分析可以得出：南宁市地方政府债务在安全可控的范围内。
三、南宁市地方债风险规避策略
1、从国家层面上改革财政体制，合理分配中央与地方的事权与财权，增强地方的偿债能力
建议从国家层面上改革财政体制，重新分配中央与地方的税收共享比例，增强地方财力。如重新划分增值税共享比例从75：25改为70：30，个税从60：40重新划分为50：50等等，增加地方财力以增强地方的各种支出能力，使中央与地方的事权与财权得到合理分配，从而增强地方政府的偿债能力。
2、大力发展城投债市场，发行长期限的城投债，加大融资平台直接融资比例
2010年12月31日，南宁城建集团通过子公司――南宁市城市建设投资发展总公司向全国银行间债券市场成功发行规模为15亿元10年期的企业债券。这支债券的成功发行意味着南宁市城市建设打破了南宁市城市建设单一的融资渠道，投融资综合功能得到提升。此后几年，南宁市地方建设资金逐渐增加了融资平台发行企业债券和中期票据的融资方式，但比例仍较低，还有很大的发展空间。因此，建议大力发展城投债市场，加大南宁市融资平台直接融资比例，为南宁市举债进行城市建设提供保障。
3、将城市建设项目划分为经营性和非经营性项目，采用不同的方式加以运作
对经营性项目，由于此类项目能产生经济效益，可以采取“政府、企业和社会多方参与的市场化运作”融资形式进行建设，包括向商业银行申请贷款；进入资本市场发行债券或票据直接融资、融资租赁、信托、股权融资等多种方式融资；开展政府与社会资本合作（PPP）模式或BT、BOT、TOT等方式，把民间资本吸引到平台公司，达到既可以使私人资本获得合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
对于非经营性项目，则由政府部门充当投资主体，主要采用政府财政拨款的直接出资方式，也可在一定程度上引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。且凡是政府参与投资的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，对融资金额进行偿债能力分析，避免不良债务的形成，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
4、成立担保公司，健全政府债务担保机制
规范南宁市政府债务的担保制度：对于市场竞争性项目，财政不应再提供担保；对于确实需要财政支出的项目，应采用财政补贴、财政贴息等方式取得资金，不再由政府提供担保；对于必须要采取担保的项目，政府应出台优惠措施鼓励、支持成立担保公司来担保。南宁市可以培育有实力的担保机构为城市基础设施建设提供担保，也可以出台各种优惠措施鼓励社会资金成立担保公司来对一些有盈利的城建项目进行担保。担保公司的启动可以有效地减少政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷，从一定程度上控制政府隐性负债的数额。
5、大力发展经济，扩增财源，化解债务风险
化解地方债风险关键在于“开源”：一是从国家层面上进行税收政策改革，给地方政府留足更多的资金支持地方经济的发展；二是地方政府大力发展经济、扩充财源。南宁市必须全力以赴做好招商引资工作，集中引进一批科技含量高、辐射带动强、发展潜力大、社会效益好的项目，项目入邕后必须全力以赴服务好引进的企业；加快发展现代工业、现代服务业和现代农业，全力打造一批享誉全国的特色农产品品牌，做大做强南宁的农业优势；要全力以赴打造一批高规格、大品牌、上档次的精品企业，夯实南宁长远发展的基础。引来资金搞活经济，南宁市财政内生动力才能充分调动起来，政府债务才有坚实之基。与此同时，“节流”政策必须落实，虽然对于后发展欠发达地区来说，发展始终是第一要务，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南宁市必须明确这点，避免发展违规、重复建设等劳民伤财的项目。
南宁市要发展成为区域性国际城市，大力提升首位度，还有很重的建设任务等在前方，巨额的建设资金需求产生的政府债务还需要解决。宁夏中卫市这新建的西部小城市的成功路子给了我们很好的启示。借鉴他们的经验，南宁市财政可以建立一个偿债“基金池”，“基金池”的增速与财政收入增速保持相同比例，“总盘子”与政府当年应还债本息总额保持一致。这样，财政每年预算中预留的这部分资金对应了当年举债的限额，起到限制政府无限融资、防止“粗放式”借债的作用。偿债有了保障，政府的信用建立起来了，自然会出现商业银行、基金等机构投资者主动寻求政府合作项目、竞相提供建设资金的良好局面。这既能解决南宁市各项建设的资金难题，又可以成为激活南宁市跨越发展的源头活水，从而使南宁逐步摆脱卖地还债、土地生财的旧模式，开创借力发展的新局面。
【参考文献】
[1] 2010―2013年南宁市国民经济发展统计公报[Z].
[2] 2010―2013年南宁市统计年鉴[Z].
[3] 南宁市2014年1―9月财政收支执行情况[EB/OL].南宁市财政局网，2014-10-13.
一、城司的类别及其主要职能
自上海市于1992年率先成立了全国第一家城司,开创城市发展城投模式,初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制以来,城司在发展和不断壮大的过程中,形成了其特有的资产规模大、资产收益率相对较低、借贷还款较为有保证等特点,逐步被市场所认可。按其体制、隶属关系和职能来划分,大致可以分为如下四类:
(一)事业体制,隶属于政府某一职能部门,作为政府城市基础设施建设的融资平台。这是城投平台发展的初级阶段,基本上80%以上的城投平台都经历过这个阶段,属于事业管理体制,仅是为了实现某些项目融资,或是为获得政策性银行贷款而组建的壳公司,主要进行贷款对接,对地方经济拉动、城市基础设施建设贡献有限。目前该类城投已比较少,主要存在于中西部等经济欠发达地区。
(二)事业与公司体制双轨,直接隶属于市政府,作为政府城市基础设施建设的投融资和建设主体。该类城投发展形态是基于现实与发展兼顾的妥协产物,城司一方面行使部分政府部门的职能,承担城市基础设施项目建设的项目管理工作;另一方面为了便于在资本市场上进行融资,同时又以企业的身份进行市场化运作。这类城投平台随着发展,将逐步凸显负债高、财务风险大、难以持续发展的问题。而且部分城投平台有在此阶段破产的可能。此类城投普遍存在,一般都属于城司的发展初期,对城司的定位还不太清楚,还未能全面的发挥城投平台应有的作用。
(三)公司体制,直接隶属于市政府,作为政府城市基础设施建设的投融资、建设及资产管理主体。这类城投平台通常经历了单纯经营城市基础设施资产、单一依靠银行贷款融资的阶段,逐步实现融资多元化、投资合理化、经营市场化。目前国内较大地市的城投平台都在进行此种转型。
(四)公司体制,直接隶属于市政府,以城市基础设施资产为主、多元化的资产组合的国有资产经营、管理主体,面向市场具有投融资功能的国有企业。这类城投平台的定位已由单纯的政府投融资工具转型为地方政府的具有较强实力的国有资产经营主体,不仅能多元化的筹措城市基础设施建设资金,而且逐步成为能面向市场投资、融资、经营,完全参与市场竞争的企业法人。
城投平台的重组是平台发展到一定阶段后,根据城市经济发展状况、政府在城市化进程中的意图及城投平台的职能而做出一次自我结构性的调整,也可以看作是发展过程中的一次质变。上述对城投平台的分类可以看做是在时序上进行一系列重组整合而出现的具体表现形式。
二、城司融资主要途径评析
纵观我国城市基础设施建设投融资平台的发展历程,主要经历了投融资平台的搭建阶段、市场化改革的启动阶段和市场化运作的新阶段。其建设资金的来源,主要渠道包括中央和地方财政性资金、商业银行贷款、政策性银行贷款以及在资本市场进行权益性融资等方面。在城司发展的初期阶段,使用财政性资金用于城市基础设施建设是普遍的方式,但由于城市政府一般采用以城市土地等资源未来一定时期内出让或经营的预期收入为依托,利用投融资平台融入项目资本金,采取先垫付后偿还的资本金循环机制,虽然来源稳定,但远不适应新形势下的城建资金集中化、大规模的需求。这也迫使城司在基础设施建设投融资改革过程中不断创新、探索新的融资方式。具体途径如下图所示:
其中,对于股权融资方式,由于目前资本市场上对城市基础设施融资条件比较严格,要求必须具有收益的稳定性和较高的回报率,仅适用于可经营性的城市基础设施。对于目前多数城司所从事的纯公益性和准公益性产品性质的城市基础设施投资建设来说此种融资方式短期内很难实现。
对于银行贷款的方式,由于商业银行自身经营的特点,长期性的基础设施贷款会受到一定的制约;随着政策性银行改革进程加快,大额低息长期性的贷款支持逐渐收紧;国际金融机构和国外政府的贷款面临着对本国经济发展以及经济政策提出条件的不稳定性,特别是在全球性金融危机中,此种融资方式几乎停滞。
对于资产证券化等把未来现金流提前使用的新型金融手段,由于政府相关主管部门考虑其潜在的风险,没有出台专门的针对城市基础设施ABS融资的管理办法,该方式目前还不具备大范围推广的条件。信托融资的方式也由于信托产品额度的限制,不适合投资规模较大的城市基础设施建设。
相比之下,企业债券有其自身的优势:如相对于股权融资而言,债券融资不涉及公司控制权的调整,其融资成本显著低于股权融资成本,而且具有财务杠杆效应与税收屏蔽效应。相对于商业银行贷款融资方式,企业债券融资也有较为明显的特点:
对于城投平台而言,企业债券期限长,成本低,融资额较大,与城市基础设施建设的周期长,资金占用多,资金缺口大相符合,而且各地的城司的背后是当地政府的强有力的支持,使得企业债券发行规定中所要求的发行主体存续期、信用评级、资产规模、资本结构、财务状况等指标能够满足。特别是企业债券发行客观上要求城投平台进行现代公司制的重组和整合,通过国有资产注入、土地注入等方式将城市资源和资产向平台集中,有利于企业的可持续发展,因此发行审核程序一放开,大批的城投平台就开始筹划企业债券的发行。
2008年1月,国家发展改革委下发了《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》(发改财金[2008]7号),简化发行审批环节、重申发债条件,债券发行规模稳步提升;另外,在由美国次贷危机引发的金融危机的冲击下,股市的融资功能受到极大影响;房地产价格大幅下挫,土地流拍比例高;地方政府一方面面临资金困境,一方面还需要加大基础设施投资力度、通过投资拉动经济增长。为应对此次金融危机,中央政府出台了一系列宏观调控措施,着力拉动经济、刺激消费,在此环境下债券融资迎来了空前的机遇。
据中国债券信息网数据显示,截至2009年11月20日,地方企业债发行133只,融资1947.33亿元;其中典型的城投债近50只,融资近1000亿元。
三、以发债为契机重组城投平台的几点思考
城司发行企业债最直接反映的就是城投平台作为政府的投融资主体,其融资渠道从单一的银行贷款这一间接融资方式迈向了发行企业债等直接融资的方式,是融资渠道多元化的突出表现,这一转变就需要城投平台从体制、隶属关系等方面做出相当大的调整,并且对平台今后的经营也将起到深远的影响。城投平台通过重组实现发债的可能,有的平台发债后再次重组,进而实现更大的跨越。城投平台的发展既要依靠政府的支持和推动,也离不开平台自身的意愿,同时时机也非常重要,而发行企业债券正是给平台实现阶段性重组提供了契机。
(一)资产规模方面
根据《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》,第一,股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元,有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元,这样的要求对大部分城投平台是相当简单的;第二,累计债券余额不超过企业净资产40%,考虑到央行规定发行规模小于5亿元的企业债券不能在银行间债券市场上市流通,另外低于5亿元的债券发行对于动辄数亿元的城市建设项目来说不具有吸引力,也会摊高融资成本,一般的企业债都在10亿元左右,这样企业的净资产就要达到30亿元左右,同样总资产就应该在50亿元以上,才会使企业的负债率相对合理。因此,结合上述两条来看,作为地级市城投平台要达到上述规模就要做一些重组和整合,这就给平台的发展提供了一个契机,当然这类重组有形式和实质的两种,这就取决于城司本身的运营能力、政府对城投平台认可程度及整合资源的复杂程度。
(二)治理结构方面
目前城司主要有四种存在形式,根据《证券法》《公司法》及《通知》的规定,发债主体应该是股份有限公司或有限责任公司,因此城投平台如果是事业体制的话就不能满足基本要求,应该首先进行体制改革,而后按照《公司法》建立产权清晰、职权明确的公司法人治理结构,这也为城投平台的发展提供了一个契机。对于城投平台而言,良好的公司法人治理结构应该更多的考虑平台投融资决策机制的稳定性和可持续性,从而优化平台资产结构。
(三)产业战略布局方面
根据2004年国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》规定,要求所融资金符合国家发展改革委根据国家产业政策、行业发展规划和宏观调控需要确定的企业债券重点支持行业。《通知》规定,用于固定资产投资项目的,应符合固定资产投资项目资本金制度的要求,原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%。用于收购产权(股权)的,比照该比例执行。用于调整债务结构的,不受该比例限制,但企业应提供银行同意以债还贷的证明;用于补充营运资金的,不超过发债总额的20%。
监管层对债券融取资金使用方向和比例的规定,对城投平台投资产业的布局有指导意义,平台可以实现投资多元化、经营市场化的产业投资结构调整,为平台的可持续发展奠定基础。
(四)投融资战略方面
《通知》规定,发行债券的企业最近三年平均可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息,即需同时满足以下条件:(1)企业最近三个会计年度连续盈利;(2)企业归属于母公司的最近三年平均净利润足以支付自身发行企业债券(包括已发行尚未付息部分和拟申请发行部分)一年的利息。 同时,债券发行后,发行人应当在债券存续期间的每一会计年度结束之日起4个月内,向国家发展改革委及省级发展改革部门报送发行人、担保人经审计的年度财务报告,并公开披露;在企业债券存续期内,发行人、担保人发生可能影响企业债券兑付的重大事项时,发行人应当及时向国家发展改革委报告,并公开披露;在企业债券存续期内,发行人应当委托原信用评级机构每年至少进行一次跟踪评级,并于信用评级机构出具企业债券跟踪评级结果之后十五日内,将跟踪评级结果报国家发展改革委及省级发展改革部门,并公开披露。
上述规定一方面是保护债券持有人的利益,另一方面是充分发挥市场对债券价格的发现功能,但从发债主体来看,最直接的影响就是对平台投融资规划及企业运营的要求和调整,一方面,为满足债券每年利息的支付,同时减少平台对政府财政的依赖,融取资金的投向和布局必须考虑一定比例的可经营性项目并能在经营中产生适当的现金流;另一方面,如果在债券存续期间产生一些影响债券兑付的不合理的投资、过度负债或经营失当,就会影响债券在市场上的价值,从而影响后续的债券融资并可能进而影响平台及政府信用。
四、做大做强城投平台实现可持续发展
本次全球范围的金融危机促使我国实行积极的财政政策和宽松的货币政策,也使监管层放松了企业债券发行的规程,这给部分城投平台融取低利率、长期限的资金提供了一个窗口。
同时,我们也应该注意到,城投债的风险防范体系尚未建立,城投债这一新鲜事物自出现以来就一直饱受争议,其偿债能力受到质疑。其主要原因在于城投债的募集资金用途主要在城市路网项目、市政基础设施及公共服务项目等建设,现金流有限,偿债资金多来自于财政补贴,这与当地的财政收入状况直接相关,具有很大的偿债风险和不确定性。
此外,城投债的担保和增级方式也存在一定问题,为降低发行成本和增加可投资群体,目前城投债的发行多采取有担保的方式,由于银监会已明令禁止银行为企业债发行担保,现在的担保方式主要采用第三方提供不可撤销连带责任担保以及发行人以自有资产作为抵押或者质押进行的担保,其中在自有资产担保方式中以应收账款质押担保为主,抵押担保方式中以自有土地使用权担保为主。而就第三方担保而言,发债主体和担保第三方的关系比较混乱,存在发行人与担保方“相互担保”的现象。而这种复杂的连环担保的债权债务关系,加大了关联企业间资金链的压力,增大了诱发城投债信用风险的几率。
2009年5月,岳阳城投在发行其10亿元企业债时,有虚构子公司及收入来源的嫌疑,虽然后经公司澄清其子公司划转并未严重违规,但舆论已对岳阳城投及当地政府造成一定的负面影响。这在一定程度上影响了城投债的发行工作。
2009年8月至11月间,仅有株洲、伊春、江阴、兖州、咸阳、吉安、临海、衡阳、齐齐哈尔、益阳等几家城投成功发行企业债券,但是票面利率围绕在7%的高水平,特别是10亿元7年期的09临海债的利率高达7.98%、9亿元7年期的09益阳城投债的利率更高达8.2%,融资成本有升高趋势。
关键词：PPP 融资模式 城市轨道交通项目 财务应用
改革开放以来，我国的城市建设飞速发展，大量轨道交通项目需要被开发，政府的资金已经难以满足建设的需要。所以，为了更好地发展城市轨道项目，促进整个城市经济的发展，相关部门在融资的时候要实现融资的多元化，努力规避风险，从而保证整个城市轨道建设能够更好更快地发展。
一、PPP融资模式的含义与优点
PPP模式，英文全称为Public-Private-Partnership，即一种运用在公共企业与民营企业之间的合作模式，该模式一般是指政府、非盈利性企业与盈利性企业三者基于城市公共事业建设项目而特意形成的合作关系。PPP模式最先出现在20世纪末期的英国，此后被各个国家广泛应用。PPP模式在城市轨道建设方面的优点如下：
（一）以项目建设作为融资活动的主体
PPP模式主要是依据城市轨道项目的资产、预期收益和政府投资扶持的力度，而不再单纯地依靠项目发起人或者投资人的资信进行融资活动。
（二）调动了民营企业参与的积极性
PPP模式在可行性论证与项目确认等前期阶段，允许民营企业参与进来，大大降低了投资风险。在设计阶段，能将民营企业高效的技术与管理方法引入城市轨道项目建设当中，在提高项目效率的同时，保证了双方共同的利益。
（三）使民营企业有利可图
民营企业本身就是以盈利为终极目标，不会单纯的去投资只付出没有回报的项目。而PPP模式下，因为公共建设项目本身获利就不大，政府可以对民营企业给予政策扶持作为投资的补偿，例如贷款担保、税收优惠、土地开发优先权等，让民营企业有利可图，从而增加民营企业进行投资的积极性。
因此，我们在建设城市轨道项目的时候，非常有必要运用PPP融资模式帮助企业更好地进行项目融资。所以下文就结合PPP模式的含义与优点，浅析PPP模式在城市轨道项目中有关财务方面的应用。
二、PPP模式在城市轨道建设中的财务应用
财务分析是城市轨道项目经济评价的核心，是保证整个模式顺利完成的基础。在进行城市轨道项目评估之前，必须对整个项目的偿还能力进行预测，分析项目对投资者的吸引力，从而判断项目的财务可行性。
整个项目上的财务分析包含两个方面：融资前的分析与融资后的分析。融资前的分析主要是对融资前的现金流进行分析，借此判断整个项目是否具有良好的效益，从而做出相应的投资决策；融资后的分析是对整个项目的盈利能力、偿还能力、财务生存能力进行分析，从而制定相应的融资方案，进行融资决策。
对于有现金流的半经营性或者经营性城市轨道项目，可以先对项目做财务分析，并且在此基础上再进行经济分析、风险分析等其他分析。对于没有现金流的城市轨道项目，可以简化或者省略盈利分析，只对项目的偿还能力做出分析。
下面具体介绍PPP模式在城市轨道项目建设中的应用：
（一）选择项目合作公司
政府和公共企业根据城市轨道建设项目的具体需要，从各个企业中筛选出一家有实力、有财力的私企作为合作对象，并且该公司通常为建筑建设企业或者财团，然后再与该公司签订相关协议。
（二）确立项目
在项目建设的前期阶段，公共事业单位和该民营一起对前期工作进行设计、可行性论证与项目确认，共同研究与完成城市轨道项目在建设前的工作。
（三）成立城市轨道建设项目公司
之前确认合作的民营企业根据协商好的项目，组织成立城市轨道建设项目公司，并且民营企业承担合同中规定的义务与责任，剩下的责任由公共企业和政府承担。
（四）项目融资
成立后的项目公司在政府和公共企业的监督下，将工程投放出去进行招标，并且项目公司与公共部门共同进行项目融资，其中公共部门是项目的担保人。由于项目的担保人是公共部门，不再是投资公司，这样大大降低了投资人的风险，提高了项目融资的成功率。
（五）项目建设
项目的设计以及施工建设人员可以是政府、经营建筑建设企业或者中标人之间的任何一个，其中一方负责项目建设后，其他两方就需要对其进行监督，保证整个项目建设的质量。
（六）运行经营管理
项目成立后，项目公司主要负责整个项目的经营管理，而政府以及公共企业则依照相关法律和协议的规定，对项目公司的经营管理进行监督，并且在必要时给予政策支持。
（七）项目最终交接
协议期满后，承建商或者项目公司需要将该项目交接到政府手中，并且项目中的所有固定资产必须全数无偿归还给政府。
三、PPP模式风险分析
合理分配与识别风险是运用PPP模式的关键，在制定合同以及特许权协议的时候，应该将权责一一对应，将风险分给有能力承担的合作方。PPP模式主要面临的风险有：政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、运营风险，下面针对这五种风险，说明在进行城市轨道项目建设时，财务人员是如何规避风险的。
（一）政策风险
政策风险指的是在进行项目实施中由于国家或者政府政策发生改变而导致的项目盈利能力的不确定性。为了使政策风险降到最小，这要求相关的法律法规与特许权协议的执行与签订过程必须是透明、公正、公开的，不能出现人为干预或者故意隐瞒的现象，不然，合作双方都会因此遭受损失。所以，政府就应当出台相应的法律政策，从而为城市轨道项目建设中相关的规范操作提供法律的保障，最大程度上化解PPP模式出现的政策风险。
（二）汇率风险
汇率风险指的是在项目中获得的现金收入不能按照之前的汇率兑换成外汇的不确定性。其原因有两种：一种是货币贬值，另一种是政府人为的干预汇率。汇率下降会导致收入金额变少，使原本预期的投资回报降低，这样很难再有企业愿意继续投资。所以政府可以对投资企业承诺一定的汇率额，保证城市轨道项目施工完成后的收入不会减少，这样能大大降低汇率风险，从而加大项目的吸引力。
（三）技术风险
技术风险一般出现在城市轨道项目建设或运营过程中，并且技术风险一般由合作方承担，所以项目施工人员需要提高技术含量，在降低运营成本的同时，保证整个城市轨道项目的安全。
（四）财务风险
财务风险指的是在进行城市轨道项目建设运营后，经营的收入不足以支付利息以及债务，从而造成债权人以法律的手段强制请求项目公司还款，导致公司破产，从而使整个PPP融资模式以失败告终的风险。所以在进行城市轨道项目融资的时候，财务人员需要设计合理的资本结构，最大程度上规避财务风险。项目公司在进行施工贷款时，也可以让共同合作的公共企业或者合作方作为担保人，提供担保，如果一旦出现财务风险，公共企业和合作方也能分摊一部分财务风险。
（五）运营风险
运营风险主要是来自对未来整个城市轨道项目效益的不确定性。财务人员在合理运用PPP模式的时候，应该保证合作各方都能够获得合理的投资收益与回报，从而保证各方的经济利益。所以在运营的时候，运营方可以运用各种新兴的运营手段，提高效率，增加运营收入，从而规避运营风险。
四、总结
PPP融资模式在我国应用的时间并不长，财务人员在运用PPP模式进行城市轨道项目融资的时候时常会出现许多问题。财务人员应该结合企业自身发展状况的同时，优化PPP融资模式在城市轨道交通项目中的财务应用，使其能够更好的适应于我国城市轨道项目的建设。
参考文献：
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