时间：2023-08-24 17:17:02
关键词:中小城市;房地产业;风险管理;灰色关联度;廊坊市
在人们的社会、经济和科研活动中,会经常遇到信息不完全的情况。在控制论中,人们常常用颜色的深浅来形容信息的明确程度。艾什比(Ashby)将内部信息未知的对象称为“黑箱”。因此,“黑”表示信息未知,“白”表示信息完全明确,用“灰”表示部分信息明确、部分信息不明确。同样,可以系统区分为黑色系统、白色系统和灰色系统,用来反映认识主体对认识客体的认识程度。为了更好的认识和有效地控制灰色系统,20世纪80年代,灰色系统理论应运而生,并迅速在社会众多行业和领域得到了广泛应用,这也真正体现了人类认识和改造世界的主动精神。
我国房地产业尚处于产业发展的初级阶段,有关其投资风险的研究刚刚起步。目前,有些学者已运用常规的投资风险分析方法如调查和专家打分法、敏感性分析法、贝叶斯方法、蒙特卡洛法、相关性分析等,就我国房地产业投资风险管理做了相关探讨。但是,针对中小城市的相关研究还不多见。本文采用定性研究和定量分析相结合的方法,运用灰色关联分析技术,对近年来我国中小城市房地产业投资面临的风险进行理论分析。在此基础上,以近年来房地产业迅猛发展的河北省廊坊市为例进行实证研究,提出相应的风险管理防范策略及规避、减少风险潜在损失的具体对策。
一、对我国中小城市房地产业投资面临的风险进行理论分析
一般来讲,风险就是一个事件会产生人们不希望后果的可能性。房地产市场是一种资金量大、周转期长、且受政治、社会影响较大的特殊市场,所以在其投资过程中会遇到一定的风险。房地产投资风险是指房地产开发商因对未来某项房地产投资的决策以及客观条件的不确定性而导致该项房地产投资的资本损失或实际收益与期望收益产生负偏差的程度及其发生概率。房地产投资风险多种多样,十分复杂。本文根据风险因素的性质不同,将其分为:政策因素、经济发展因素、市场因素、自然因素、利率因素、社会因素、管理因素和技术因素等。并且在《中国房地产纵横》中也对各主要影响因素进行了排序,其先后顺序依次为:政策因素、利率因素、经济因素、自然因素和技术因素。由于本研究是针对我国中小城市房地产投资风险管理问题,该风险系统应包括上述五种风险因素。因为,除了常规的五种主要风险因素外,如市场因素、管理因素和社会因素等在内的这些因素并非可有可无;相反,由于中小城市特殊的具体情况,它们的影响反而会比较大,这在定量分析中会得到相应体现。
房地产业投资的风险分析与评价是个主观与客观相结合的过程,而对某些过程中潜在风险因素的评价也很难用定量数字来描述。我国的房地产业发展历史较短,客观估计所要求的历史资料很少,在房地产业投资的风险分析中对各风险因素随机变量的概率分布常用主观估计来建立。目前,房地产业比较流行的是根据《中国房地产纵横》上的房地产论文的统计数据和对分析专家关于房地产投资的认识所做的调查,对各风险因素定性分析的评分等级标准,将指标等级划分为七级,其中“优”、“良”、“中”、“差”对应分值分别为4、3、2和1,指标等级介于上述两相邻等级之间时,相应评分值为3.5、2.5和1.5。为了便于观察和计算,将上述七个等级的相应数值分别扩大2倍,即“优”、“良”、“中”、“差”对应分值分别为8、6、4和2,指标等级介于上述两相邻等级之间时,相应评分值为7、5和3。
二、以河北省廊坊市房地产业投资风险管理为例进行实证分析
廊坊市于1989年4月经国务院批准正式成立,地处河北中部、京津两大城市之间,由于其得天独厚的地理位置和环境,素有“京津走廊上的明珠”之美誉。改革开放以来,廊坊市获得了长足发展,经济建设和社会发展取得巨大成就,也是河北省唯一获得全国“生态城市”殊荣的少数城市之一。作为我国中小城市的典范的廊坊市,市区人口约40万,作为支柱行业之一的房地产业发展十分迅速,包括上缴利税、城镇房地产业投资总额增长速度、利润总额和商品房均价等多项指标位居全省之首。据2007年统计数字显示,廊坊市共有143个企业,其投资额占同期全社会固定资产投资总额的17.96%,吸纳就业人数达6819人,上缴利税高达65631万元,对于优化廊坊市产业结构、促进社会和经济繁荣发展,起着重要推动作用。
本文结合灰色关联度分析方法进行实证分析。
(一)横向分析
1、给出原始数据序。通过对廊坊市区的几个典型楼盘进行走访,并开展详细的问卷调查,由此获得有关房地产开发商投资与各风险因素关系的第一手资料。而后,本文对调研资料进行整理分析并找出典型开发商,以此构建原始数据序列(见表1)。其中,X1-房地产开发商1,X2-房地产开发商2,X3-房地产开发商3,X4-房地产开发商4,X5-房地产开发商5,X6-房地产开发商6,并将X1即房地产开发商1数据序列作为参考序列X0,记作X0=(8,5,3,7,4,6,2,3)。
2、经计算可得灰色关联度:γ02=0.65238,γ03=0.55714,γ04=0.62381,γ05=0.55713,γ06=0.67619。
显而易见,灰色关联度排序为:γ06>γ02>γ04>γ03>γ05。
(二)纵向分析
1、给出原始数据序列(见表1),构建参考数列,即找出各房地产开发商数列中所面临的所有风险因素中最大值,记作X01=(8,5,8,8,8,7)。
2、经计算可得灰色关联度:γ01=0.91667,γ02=0.76389,γ03=0.47619,γ04=0.60595,γ05=0.51865,γ06=0.55139,γ07=0.51448,γ08=0.63869。
显而易见,灰色关联度排序为:γ01>γ02>γ08>γ04>γ06>γ05>γ07>γ03。
三、结论
本文通过实证分析所得结果与《中国房地产纵横》中对各主要影响因素进行的排序略有出入,这属于正常情况。因为本文主要立足我国中小城市,特别是比较多的考察了廊坊市房地产开发商的具体情况,与全国房地产业发展情况相比较,有着显著的区域性和差异性,这也正是本文写作目的之所在。
横向分析的结果表明,不同房地产开发商面临的投资风险程度是不同的,与开发商1面临的风险程度相比,开发商6与之最相似,开发商2和4次之,开发商3和5最小。因此,房地产开发商在风险管理实践中,可以借助成功的房地产企业投资的经验,来判断自己面临的风险情况,以提供有益的指导。
纵向分析的结果表明,影响房地产投资盈利的风险因素大小依次为政策因素、利率因素、市场因素、经济因素、管理因素、技术因素、社会因素、自然因素。第一,政策因素的影响最大。这一结论是与我国国情相符合的。与时进的政策的指令性作用明显;反映这一点的是我国房地产波动周期与党代会的召开周期较吻合,一般为4年―5年。第二,利率的调节作用次之。这与我国的经济体制改革密不可分,社会主义市场经济体制的建立,必然要求政府更多地运用金融、财政政策等间接调节方式来干预经济运行均和利率的调节作用。第三,值得关注的是市场因素和社会因素、管理因素等影响也比较大。这是由中小城市的具体情况所决定的。在中小城市房地产投资过程中,由于城市人口基数小、购买人群分布相对集中;同时,这些购买人群观念和习俗相对守旧、对楼盘的选址和房屋的设计格局等要求更为苛刻;再加上开发商自身在资金实力、管理理念和技术等方面相对欠缺,所以,市场、社会和管理风险因素的影响反而会比较大。第四,自然因素的影响最小。这是因为廊坊市地处河北中部,地形以平原为主,偶有丘陵地带,少有高山,地壳活动稳定,有史以来,没有发生过特大的地质灾害和自然灾害。
四、廊坊市加强房地产业投资风险管理的对策
从地方政府和房地产开发商双方角度出发,分别提出相应风险管理的意见和建议。微观经济活动离不开宏观经济背景,国家(或地区)的宏观经济对房地产业发展起决定作用。因此,政府应加强对房地产业的宏观管理,为房地产企业健康、正常发展创造一个良好的外部环境。具体说来,地方政府对房地产风险的管理应从以下几个方面着手:第一,加强房地产业宏观调控,综合运用多种手段如经济手段、法律手段和必要的行政手段,共同发挥协调作用。第二,调节房地产投资结构,要在土地利用总体规划和城市规划指导下,促使房地产市场供求平衡。第三,建立房地产预警预报系统,引导投资者理性投资和科学决策。第四,完善房地产市场法规体系和中介服务体系,规范房地产市场行为,为房地产开发企业创造一个公平合理的竞争环境。第五,强化政务公开,减少政策信息不对称造成的风险。第六,认真执行城市规划法,减少规划变更与调整的随意性,加强公众参与监督,减少因此造成的房地产投资风险。作为微观经济活动主体的房地产开发商投资要经历四个阶段,期间可能面临许多不确定因素。本文在对房地产开发商提出阶段性的风险防范和控制措施,使企业最大限度地减少风险损失,获得较高的盈利保障。一是投资决策阶段的风险控制。高度重视可行性研究,确保投资决策的正确性;加强市场监测,提高决策的科学性;采用房产保险的方式来间接降低风险;灵活应用投资组合理论;树立风险管理意识。二是土地获取阶段风险的控制。在土地获取阶段前,必须对地块自然属性、社会属性以及使用属性进行认真确认,以决定选择或放弃对某一项目的开发。在拆迁和安置补偿问题,既讲原则性,更讲灵活性,防止矛盾激化。三是项目建设阶段风险的控制。强化安全意识,事前控制与事中控制动态结合,在保证建筑质量的前提下,尽快完成开发项目,减轻开发商所面临的未来不确定性。四是经营管理阶段风险的防范和控制。房地产商应密切关注市场的动态发展,了解需求状况,采用灵活多变的营销方式拓宽营销渠道,降低营销风险;也可以通过营销,以充分利用人丰富的营销经验。
参考文献:
1、郭刚.房地产投资风险管理[M].新西部(下半月),2008(4).
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5、李华.房地产投资风险管理实证研究[D].武汉科技大学,2007.
一、经营城市与投资环境建设关系解析
在经营城市和投资环境建设的主体、客体、目的、特点等方面具有一致性。从主体上看，政府、企业、居民及各类社会组织都是经营城市和投资环境建设的主体，其中政府是经营城市和投资环境建设的主导者，因为只有政府能调动各方面力量参与社会经济发展。从客体上看，投资环境构成要素和经营城市的对象是一致的，城市的一切自然、物质、文化、制度要素都是经营城市和投资环境建设的客体。城市的基础设施、环境、教育、科技、文化、卫生、居民素质以及城市管理政策、法规和城市形象都是经营城市的对象和投资环境建设的内容。从目的上看，经营城市和投资环境建设的着眼点虽不同，但最终目的都是为了提升城市竞争力和城市在经济、社会、生态方面的可持续发展能力。经营城市着眼于促进城市公共设施建设的良性循环和供给效率的提高，完善城市功能，塑造城市形象和打造城市品牌。但若从城市发展的角度上看，经营城市不能单纯以追求经济效益为目的，而不顾社会效益和环境效益。经营城市的根本目的在于提高城市资源的价值和城市竞争力，以及在人口、资源和环境方面的可持续发展能力。投资环境建设着眼于吸引更多投资和投资效益的提高，以加快城市发展，提高城市竞争力。从受资方看，投资效益则包括了经济效益、社会效益和生态效益三个方面。因此，经营城市和投资环境建设的目的都是为了提高城市竞争力和城市的可持续发展能力。
从特点上看，经营城市和投资环境建设都具有长期性、复杂性、系统性和地域性特点。经营城市是城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为。经营城市涉及到城市规划、建设、管理和运营的各个环节，牵涉到城市社会、经济、文化和生态综合体的方方面面，只有各个方面相互配合才能真正实现城市发展，这决定了经营城市是一项长期复杂的系统工程。投资环境是一定地域影响直接投资的经济、社会、自然、文化、法律制度等各种要素相互作用的集合，各种要素相互交织、相互影响、相互作用，只有各要素相互协调、配合、共同提高才能起到吸引投资的作用，因此建设优良的投资也是一项长期复杂的系统工程。由于不同城市的自然、经济、社会发展条件不同，以及经济发展水平和在区域分工中的作用不同，决定了经营城市和投资环境建设的主导因素不同，经营城市和投资环境建设的方向不同。因此，经营城市和投资环境建设在各地没有统一的模式，各地必须根据自身条件，抓住关键因素和发展方向来开展经营城市和投资环境建设。
二、经营城市对投资环境建设的作用机制分析
经营城市与投资环境建设在主体、客体、目的、特点上的一致性，决定了经营城市的开展必然会对投资环境建设产生显著的影响。一般而言，经济不发达城市投资环境的制约因素往往是落后城市基础设施和政府职能转化不到位，政府对经济的干预过大。而经营城市一经起步就可缓解这两大制约因素。经营城市起步阶段的目的是解决城市基础设施落后问题，解决办法是将城市基础设施市场化。由于城市基础设施服务需求稳定、规模大、变现性强、投资和经营风险小，所以基础设施一经市场化便能吸引投资的大量进入，从而缓解城市基础设施落后问题。经营城市是一种城市管理理念的变革，在城市管理中加入了市场经营理念，将最终使得政府对经济的干预走向合理化。
投资环境发展到一定阶段之后，其建设的重点逐步转向以优化产业结构、完善城市功能、营造人文环境和生态环境为主要内容的投资环境综合竞争力的培育。而这一时期的经营城市也由解决基础设施落后问题的资金导向型经营城市转向以强化城市功能、增强城市综合竞争力为目的的功能导向型经营城市。经营城市的目的开始重视城市发展生态效益和社会效益，经营城市走向战略化，因为城市功能的强化和城市竞争力的提高强烈地依赖于城市规划、城市产业发展规划等各种规划战略的制定和实施。这一时期，通过对城市的SWOT、PEST分析，识别城市形象，确定城市发展目标，并制定适合发展目标的经营战略。经营城市的战略化恰恰适应了投资环境建设导向性的要求。城市性质、城市所处的区域自然、经济、社会结构及其发展变化决定了投资环境的总体特征及其变化趋势，即不同城市投资环境建设先天具有导向性，进而决定了城市吸引投资的大体方向、数量和结构。城市投资环境建设只能按照既定的方向进行才能有效。功能导向型经营城市实现城市功能建设和城市自身发展条件相适应，解决了地区城市之间在基础设施建设、产业发展、生态环境保护等方面的协调问题。因此，经营城市目标和策略的转变适应了投资环境建设的要求，推动了投资环境建设的高级化。
三、经营城市对投资环境建设的影响
（一）有利于形成具有投资吸引力的公共设施。城市交通、供电、供水、卫生、文化、教育等公共设施是为城市生产、生活提供服务的基础设施，是城市发展的支撑和优良投资环境的基础。然而，在我国长久以来，城市政府一直是公共设施的直接建设者和运营者，由于财政有限和公共设施结构复杂、种类繁多，造成公共设施建设跟不上需求，服务效率低、质量差。经营城市尽可能地把城市公共设施的建设和运营推向市场，凡是市场提供比政府提供更有效的，就交给市场去经营，通过竞争性市场提高公共设施的供给效率。同时，经营城市通过对那些可以市场化的城市资源的资本化运作，增加了政府财政收入，为政府那些难以通过市场投资建设或运营的公共设施提供了资金，如支持图书馆、博物馆等公共设施的建设。
（二）有利于提高市场化水平。地区市场规模、市场前景、市场化水平决定了投资的营利水平和营利前景。市场规模和市场前景与地区区位条件、人口数量和经济发展水平有关，短期内难以改变，所以增强市场投资吸引力，关键在于提高市场化水平。根据现代市场经济理论，政府主要应通过提供界定、保护产权的制度和降低交易成本制度提高市场化水平。政府制度供给包括正式制度和非正式制度两个方面，正式制度包括产权制度、市场法制化程度、政府对市场秩序的维护、市场中介组织的发育程度，非正式制度主要指社会信用水平。
公共设施市场化的前提是合理界定各种公共设施的产权，合理区分政府、集体和个人产权，合理划定管理权、经营权、收益权等衍生产权。因此，经营城市对公共设施的市场化运作，促进了城市资产合理产权结构的形成，尤其是促进了政企分开、所有权和经营权的分离，使企业成为自主经营、自负盈亏的主体。为了实现公共设施市场化过程中公共设施供给效率和效益提高，政府必然会加强公共设施市场化的政策和法规制定、完善，加强城市管理法律、法规的执法和监督，这将有利于形成公平、公正、开放、竞争有效的市场环境。政府为了长久吸引投资者参与城市建设将会强化自身信用水平，企业和个人为长久经营城市公共设施必然也提高其信用水平，政府、企业、个人在信用建设上共同推进，有利于形成良好的市场信用环境。经营城市还锻就了城市政府对市场的管理水平，促进了城市生产要素市场、资本市场的发展。最后，经营城市不但提高城市的市场化水平，而且活跃城市经济，释放了潜在市场规模，展现了美好的市场前景。
（三）有利于转变政府职能和提高政府服务效率。城市政府是城市投资环境建设的主导者，政府行为方式的合理性是投资环境建设成败的关键。经营城市是经济转型时期的一种政府行为方式的变革，城市政府由过去的行政指令性管理转向以法律法规为基础的经营管理模式。它遵循市场经济规则，通过市场化运作，使城市资源得以有效配制。从过去的对企事业单位的微观管理转向对城市整体资源的发掘、利用和经营。政府职能实现由“计划管理”向“市场管理”转变，由“微观直接管理”向“间接宏观管理”过渡。经济全球化导致城市发展由封闭走向开放，要求主动参与全球竞争与合作，这使得经营城市必然按照国际惯例运行，政府职能不断适应全球竞争的要求。因此，经营城市实质上体现了政府职能的转变，经营城市是政府职能转变的理想路径。
经营城市中对公共设施的市场化运作锻就了政府的服务意识、服务效率和服务的有效性，促进了城市管理由“行政性管理”转变为“服务性管理”。由于公共设施的市场化运作与市民和企业利益紧密相关，政府将征求市民和非政府部门意见，以合理处理公共设施供给效率和公共效益的关系，这将促进非政府部门服务水平的提高和市民民主意识的增强，从而带动经济服务社会化程度的提高。
关键词:产业化 思路和政策 暂行规定
城市污水处理系统是城市最重要的基础设施之一,其发展水平直接影响到城市广大居民的身体健康和生活质量的改善,对城市投资环境的改善和社会经济的可持续发展都有着重要的意义。根据福建省国民经济和社会发展“五”计划以及国务院提出的目标要求,“十五”期间,我省将建设一大批城市污水处理设施,需要大量资金,单靠政府投入不能满足需要,同时,我国加入WTO后,必须开放城市建设投资市场,鼓励民间资本和外资进入。
因此,改革城市污水处理投融资和运营管理体制,是社会主义市场经济发展的必然选择,也是适应新形势的客观要求。为此,福建省政府高度重视,提出了推进全省城市污水处理产业化的总体构想,福建省建设厅在这一构想指导下,积极探索承担了政策研究和制订的具体工作,省政府于今年十月九日正式颁布了《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》。
按照建设部城建司的要求,在此我将《暂行规定》的内容和起草过程中的一些体会向大会作个简单的汇报交流,希望能够抛砖引玉。由于产业化这项工作仅仅是改革中一种的尝试,政策制定中还有不完善之处,希望各位同行批评指教。
一、出台《暂行规定》的背景和意义
福建省城市污水处理事业总体上起步较晚、发展水平较低,集中体现在:
一是城市污水处理率偏低。2000年底我省城市污水处理率仅22.2%,与全国平均水平34.2%相比,有较大的差距。
二是城市污水处理投资和运行体制僵化。在现有体制下,城市污水处理设施建设和运行全部由政府承担,单一的投资渠道造成的资金紧缺制约了城市污水处理设施的建设,缺乏竞争的垄断式的经营体制形成了敞口花钱、效率低下、投资运行成本偏高等种种无法克服的弊端。
三是城市污水处理费征收不足。目前福建省有福州等七个城市开征污水处理费,最高为0.45元/吨(福州市),大部分为0.25元/吨,最低为0.15元/吨,全省城市污水处理费征收范围小,总体标准偏低,征收的污水处理费不足以以补偿污水处理设施的运行维护费用。
为改变城市污水设施落后的状况,福建省“十五”计划提出了,到2005年全省设市城市至少应建成一座污水处理厂,城市污水处理率达45%以上的目标要求,根据测算,需新增污水日处理能力160万吨,厂网投资及运行费用共需58亿元。如果这些资金全部由政府承担,政府财政是难以承受的。因此,如何使城市污水处理行业健康发展,实现良性循环,是当前摆在我们面前的亟需解决的迫切问题。在这一形势下,福建省政府提出了在全省实施城市污水处理产业化,其实质就是要引入竞争机制,鼓励各种经济成分的参与。实施污水处理产业化其目的意义:
一是建立起适应市场经济发展要求的投融资体制,充分发挥市场的资源配置作用,引导各种经济成分投入城市污水处理行业,解决建设资金不足的问题;
二是把城市污水处理厂全面推向市场,引入竞争机制,改进管理,降低工程造价和运营成本,提高污水处理行业的经营管理效益和投资效益,减轻各方面的负担;
三是通过收费,强化全民的环保意识,利用价格杠杆,增强群众的节水意识,减少污水排放,减轻污水处理压力;
四是通过产业化后大规模的建设,促进与污水处理相关的设计、施工、机电制造等行业的发展,扩大社会需求,拉动经济增长;
五是减轻财政负担,把政府的有限资金从污水处理产业中可以进入市场竞争的部分退出,用在不宜进入市场方面,简单地理解就是把建设污水处理厂部分资金省下,用于污水管网的建设,创造更大的社会效益;
六是通过推进产业化,有效治理城市污水,进一步推进城镇化,改善生产生活环境和投资环境,实现我省社会经济的可持续发展。
二、《暂行规定》的主要内容
城市污水处理产业化发展的政策研究主要围绕我省城市污水处理的发展目标,从改革和发展的角度提出城市污水处理产业化的基本思路,明确实行产业化的具体措施和政策保障,确定产业化中市场竞争机制的基本要求。在政策制定过程中,由于缺乏成熟经验可借鉴,因此,该政策仅作为暂行规定,今后随着产业化工作的逐步推开,我们将适时对政策进行修改,使之不断完善。下面我就对《暂行规定》的有关内容作一介绍:
(一)污水处理产业化的指导思想
要转变城市污水处理设施必须由政府投资和国有企事业单位经营的观念,解放思想,采用一切有利于加快城市污水处理设施建设的办法,鼓励各种经济成份的积极参与,引入竞争机制,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步建立起与社会主义市场经济相适应的城市污水处理投融资和运营管理体制,实现投资主体多元化、运营主体企业化。
(二)污水处理产业化的原则
现阶段,福建省城市污水处理产业化暂按厂网分开的原则推行,即城市污水处理厂的投资、建设和运营要推向市场,全面引入竞争机制;城市污水管网的投资仍主要由政府承担,但运营实行企业化管理方式。主要理由是:根据我省目前情况,若厂网共同推向市场,一是势必要提高收费标准,造成居民负担过重;二是由于污水管网的建设、维护、调度和运行涉及面广,协调工作量大,非一般企业所能承担,由政府负责比较合适;三是投资方面,由于管网建设复杂,不可预见因素多,投资难以把握,会影响投资者信心。
(三)污水处理设施建设运营模式
1、对新建城市污水厂,要面向社会公开招标确定投资和运营主体。鼓励采用BOT方式投资建设城市污水处理厂,其项目资本金应占总投资的30%以上,经营期限不超过20年。
2、对现有污水厂,应全部改制成市场化运作的独立企业法人,有条件的可实行经营权转让或资产评估拍卖。鼓励具备运营条件的各类企业通过招投标方式独资或合资承包现有城市污水处理厂的运营,获得城市污水处理厂承包运营资格的企业必须具有相应的技术人员,其注册资本按不同处理规模有不同要求,最低为150万元,经营期限一般为5-8年。
(四)污水处理费的征收使用
污水处理费的征收具有较多政府行为特征,具体收费标准由当地政府提出,经省物价主管部门审核,报省人民政府批准后执行。收取的污水处理费,在当地财政部门设立专户,独立核算,按合同约定支付给通过公开招投标取得投资或运营资格的业主。污水处理运营费用因客观原因而发生变化时,当地政府和投资运营业主可进行协商合理调整。
(五)投资回报
为了鼓励和引导社会各方面的资金投向城市污水处理厂的建设,对项目投资回报率提出以下解决方案:当地政府可按略高于同期银行长期贷款利率的标准设定投资回报率,并测算城市污水处理厂的运营费用,作为向社会投资者招标标底的上限,连同项目建设和运营的其它条件向社会公开,政府通过公开招标选择最经济的项目投资者和运营商。这样做一方面有利于给投资者一个明确、权威的投资引导信息,吸引投资。另一方面,有利于防止地方政府因经验不足或急于建设,盲目对投资者承诺过于优惠的投资条件,避免今后居民企业交费负担过重,或因无法兑现诺言而留下纠纷的隐患。
(六)土地、电价政策
城市污水厂用地采取行政划拨方式,降低土地成本。
城市污水处理设施的用电也给予优惠,其电价按城市非居民照明用电标准执行。按城市非居民照明用电标准每度0.4元测算,污水处理成本每吨可降低0.07元。
(七)城市污水管网建设融资渠道
城市污水处理厂部分实施产业化后,政府仍要承担污水收集管网的建设。为加快污水管网的建设,确保城市污水处理厂建成后污水的有效收集,该政策规定了城市污水管网建设融资渠道:一是允许收费权抵押贷款;二是省级财政专项资金补助,2002年和2003年每年各安排资金2000万元;三是省计委计划内资金补助,按新增日处理规模每万吨补助资金100万元;四是城市污水处理厂上缴的地方收益部分用于管网建设和维护。
(八)城市污水处理产业化的经济测算和分析
1、污水处理费测算
根据测算,要满足2005年全省城市污水处理率达45%的目标,全省平均城市污水处理费每吨要0.54元(物价部门测算为每吨0.52元),就可以满足污水处理厂的运行、折旧、还本付息和合理回报的需要,考虑到产业化核心是收费,明确平均收费标准,能使政府有信心,对投资企业有吸引力,有利于产业化的实施,因此在《暂行规定》中规定了现阶段设市城市污水处理费标准可按0.5元/吨左右收取,同时规划在“十五”期间新建城市污水处理厂的市、县要尽快开征污水处理费。
2、投资效益分析
按我省现有污水厂造价和运行成本测算,在投资效益分析中设定项目总投资年回报率7%,折旧按固定资产率6%提取(折旧年限16年,残值率4%),12年还本付息(含建设期2年),运行期20年,项目总投资中资本金与融资比例为30:70,得出资本金内部收益率10.18%(含税)。由于污水处理厂的投资回收和资本回报是政府承诺,保证付予,因而风险较低,这样的投资回报对投资者应该是很有吸引力的。
3、城市污水处理厂建设造价测算
根据福建省已建和在建污水厂的建设投资情况,全省城市污水厂的平均建设投资约1500-2000元/吨。在产业化后,通过企业的市场竞争和政府给予土地、电价等方面优惠,估算可将城市污水处理厂厂内部分的建设投资控制在1200元/吨以内。
三、实施污水处理产业化过程中可能存在的问题
1、管网建设滞后。据测算,到2005年全省要满足新增日处理160万吨的污水处理能力,配套管网建设共需投资约25亿元,而同时,由于受城市地形地质条件、规划布局及新建、改建等诸多因素影响,管网建设复杂,建设工期长,因此,可能会出现管网建设滞后于污水厂建设,导致在污水处理厂建成后,污水收集达不到设计生产能力,影响投资者利益。对此,我们考虑:一是在《污水处理费征收使用管理办法》中做相关规定,在污水量不足的情况下如何保证投资者的利益,同时投资者也要承担一定风险;二是省政府已明确了污水管网建设的融资渠道,各地政府必须尽快开始建设污水管网。
2、收取的污水处理费,不足支付投资企业。污水处理费征收标准的确定受以下因素影响:一是各地在测算污水处理费时,当地政府要考虑多方面的因素,特别是居民的承受能力;二是由于污水处理费的审批权在省里,由于各地污水处理率不同,势必污水处理费标准也不同,考虑地区平衡,省里在审批污水处理费时可能调整收费标准。以上二个方面因素都可能导致收取的污水处理费不足支付污水厂的运营费用,对此,《暂行规定》中规定了"各级政府要将征收的城市基础设施配套费等一定比例的资金用于污水管网建设和建立城市污水处理项目补偿基金,用于补偿污水处理收费支付城市污水处理厂运营费用的不足部?quot;。
3、市场主体的培育问题。要引入充分的市场竞争,必须有众多的市场投资主体。污水处理业的发展有其特殊性,首先它要受政府规划的约束,不像一般竞争性产品的生产具有较大的选择范围和弹性;其次是城市污水处理设施建设一次性投资较大,而且是一个技术含量较高,在我国尚属于新兴的行业,目前福建省还处在起步阶段,虽未有成功的例子,但随着我国环保事业的发展和加入WTO后对外开放的扩大,市场竞争环境必将将逐步成熟。因此,投资福建省的城市污水处理事业前景看好。我们热忱欢迎国内外有志于污水处理行业的企业到福建参与城市污水处理设施建设。
四、下一步工作计划
1、加强宣传。通过各种新闻媒介,宣传、报导、讨论水污染、污水处理及其收费问题,提高各级政府、老百姓、投资方对污水处理事业及产业化发展必要性的认识,明确三个行为主体各自的权利和义务。污水处理实施产业化后,其运营费用要通过收取的污水处理费来支付,而收费又是全社会比较敏感的问题,因此,要强化"谁污染,谁付费"的环保意识,并取得全社会的共识,为推进污水处理产业化发展和征收污水处理费创造良好的氛围。
2、制定相关配套措施
《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》出台后,为加强对这面工作的指导、规范市场秩序,相关部门还要根据省政府文件制定配套措施,主要有《污水处理费征收使用管理办法》、《污水处理运营企业管理办法》、《污水排放监控办法》等。
3、开展污水处理产业化试点工作
(1)确定晋江市污水处理厂作为新建污水厂的产业化试点。该项目规模4万吨/日,现已完成工程立项和可行性研究,并通过上网招商,目前晋江市有关部门正在与一些投资企业进行商谈。
(2)确定安溪县污水厂作为县级试点。安溪县作为福建省晋江流域的上游城市,其污水处理实施产业化有一定代表性,该工程规模4万吨/日,已完成立项,初步确定由福建某一集团以BOT方式投资和运营,并签订了投资协议书。
(3)选择漳州污水厂作为已建污水厂的产业化试点,实行承包经营或资产评估拍卖。该工程规模10万吨/日,采用澳大利亚政府贷款,2000年5月开始试运行,由于管网不配套,目前处理能力还达不到设计要求,污泥消化部分正在建设(现污泥处理采用浓缩脱水),现漳州市有关部门正在与一些香港投资企业商谈。
【关键词】城市规划；管理
前言
改革开放以来，我国的城市建设和发展步入了一个新的时期，形势很好，城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中，城市规划管理工作来说是问题与成绩同在，机遇与挑战并存。因此，有必要对当前城市规划管理中存在的问题以及原因进行分析，寻求解决对策，使我们的城市规划和建设事业走上健康发展的道路。
1 正确认识城市规划
1.1 城市规划面临的挑战
随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。
主要表现在，一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足，造成国有资产流失，城市建设资金短缺；二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性，若严格按照城市规划进行管理，则投资商没有任何选择余地，容易影响投资商的积极性，若规划执法不严又容易产生各种腐败现象；三是城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，目前我们低规格的城市规划管理机构（有的城市还没有独立的城市规划管理机构），难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能；四是传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应干变万化的市场，从而造成大面积的违法建设等等。
归结起来就是，我们传统的城市规划管理机制还难以协调市场经济条件下产生的多种经济法人之间以及多种经济法人与公众之间的利益关系。这就是我们面临的一个新的挑战。
2 如何迎接这一挑战
首先，要树立规划的资源意识。城市规划不仅是一种重要资源，而且是一种能直接产生经济效益的资源。市场经济条件下，土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让。土地出让转让的关键是土地价值问题。尽管影响土地价值的因素是多方面的，但就具体某一块用地来说，它的价值往往由城市基础设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定。《城市规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定，明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定，这些开发要求直接左右着开发效益。因此，通过城市规划的科学测算，合理确定开发商与城市政府收益分配比例，可以为政府筹集大量的建设资金。具体地说，城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店”等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益，但这不是项目开发本身产生的，而是政府长期基础设施投入的结果。
其次、要把市场机制引入城市规划，规划管理要靠“两手”。市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式，市场经济条件下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配置的基本运行机制。这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用。在这种运行机制下，如果城市规划不利用市场调节这只“无形的手”，就无法对城市建设实施有效的调控。当然，城市规划工作从本质上说是一种政府行为，无论在什么体制下都是以政府的管理或干预的形式维护公众利益的一种社会力量。在市场经济条件下，开发商追求的是最高最大的利润，这种对经济效益的过度追求往往会造成对公众利益的侵害。市场土地供给的有限性与价格的上涨趋势也往往会导致土地投机活动。市场调节的结果也往往只使直接经济效益高的项目吸引了很多投资者，而维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业仍然难以吸引投资，只能依靠代表社会整体利益的城市规划的调控来加以解决。如不加以控制和引导，市场机制很容易导致城市建设的盲目性和城市功能失调。
第三、城市规划要为城市建设筹集资金。当前城市建设中最迫切需要解决的问题就是建设资金问题。有资金才能改造城市，没有资金城市就难以发展。所以。城市建设资金问题，是我国乃至世界所有的城市市长所关注的问题。没有建设资金，规划得再好也没有用。在国际上，城市建设资金一般有三个来源：一是税收，西方国家都是用税收来搞城市建设的。像日本大版市1996年的建设资金是1500多个亿，还说不够。二是级差地租，以土地来挣钱，比较典型的是香港。三是各种收费，增加城市积累。就我国来说，税收不是我们的办法，规划费用也不是办法，国务院早已三令五申，不许乱摊派。
地方政府唯一能掌握的是级差地租。级差地租用不好，城市就不能发展；级差地租用得好，城市就会发展。有的市县尽管也利用级差地租的杠杆作用筹集资金进行旧城改造，但由于没有充分发挥规划部门的作用，缺乏科学的测算，在土地开发过程中造成了国有资产的流失，使一个本来可以给城市政府带来收益的成片开发项目入不敷出，成为政府的包袱。所以，我们必须充分利用规划的手段、级差地租的杠杆为城市建设筹集资金。
2 城市规划管理对投资环境的影响
城市规划管理因其工作的综合性、复杂性、系统性、周期性、对投资环境的影响是全方位、多层次的、概括起来有以下几个方面：
引导
城市规划管理对投资引导通常通过公共政策制定、规划的编制和规划信息的管理来实现。通过总体规划、分区规划、控制性详细规划、专项规划对城市的自然资源进行配置，对自然环境的利用提出要求，对城市基础设施、公共设施建设作出安排、对城市功能进行布局、对城市土地的开发方式（序列、时间、开发强度等）作出规定。
调控
城市规划管理是政府对经济实行调控的主要手段之一。一方面，城市规划管理可以协调不同利益主体（如政府与投资者、投资者与投资者、投资者与当地居民）之间的利益关系；另一方面、城市规划管理可以控制投资开发火向、结构、空间、速度、节奏，它对投资的调控主要是通过规划编制、规划政策和规划项目的审批来实现。例如、以商住楼为主体的房地产投资过猛时，可以通过严格限制其它用地性质改为商住楼用地性质、严格控制商住楼用地的开发强度、严格要求商住楼规划设计质量、严格履行审批程序等措施对其抑制。
在建筑行业上，违法违规行为十分突出，欺诈腐败现象层出不尽，工程事故时有发生，为了规范整顿建筑市场，建立健全的工程项目管理机制，对于工程项目就有必要实施项目法人责任制。而根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，为解决政府投资项目“各自为政，多头管理”、“各负其责”又“不知谁最后负责”的弊端，政府投资项目也需要实行项目法人责任制。
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国采用积极的货币政策和扩大内需等政策措施后，固定资产投资规模空前巨大。目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，其中“政府投资工程”就占到约10%，达到3500亿元左右。投资是经济增长的基本推动力，各地在发展经济的同时加大了对城市基础设施建设和市政公用设施维护工程的投资力度，按照投资效益最大化和建设成本最小化原则，有必要实行城市建设职责分工，逐步改变以工程指挥部（筹建处）形式和由建设单位组织管理项目实施的传统建设体制，全面推行项目法人责任制，进一步明晰建设参与各方的权、责、利，初步形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的项目建设体制。
按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。那么，对于非经营性政府投资项目，我们该如何对待呢？改革开放以来主要的做法是通过一次性临时机构或常设基建处室进行管理，这种做法其实已经不适合市场经济条件下的运作方式。首先存在着大量的安全、质量问题，这些临时项目班子缺乏起码的工程建设管理知识，容易产生投资浪费和质量安全问题，难以实现工程质量、工期、投资的控制；其次发生机构重复设置问题，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力。在这种情况下容易产生腐败，发生“三超工程”、“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”、“腐败窝工程”、“投资无底洞”等现象。
目前，不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识：政府投资项目应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式，转由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
今年3月建设部颁发的《2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中就要求：政府投资工程建设组织实施方式的改革试点，应当按照“建设、监管、使用”分开、政事（企）分开和实施相对集中管理的原则，建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制；对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较大的地区，可研究设立相关机构或者公司，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，经竣工验收后移交有关部门使用或管理；对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较小的地区，也可由政府通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施；对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由项目法人负责投融资、建设、资产经营全过程管理。项目法人在工程建设实施阶段可通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司组织建设实施，实行社会化、专业化管理。对于需要特许经营的项目，应公开向社会招标选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体采取bot等方式投资建设和经营，也可采取政府资金和社会资本联合投资建设和运营。
随着改革的不断深入，经济的不断发展，经营城市的理念已经在各大城市逐步得到发展，为此，全国各地已经出现了近两百家城投公司，从它们的职能来看，主要就是解决城市经营的资金融通、投入以及城市的基本建设。然而实际从操作来看，代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司，大部分仅担当“出纳”角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与城市建设管理，而具体的工程项目建设管理事务则是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实施，“管钱”与“管事”相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，城市建设管理责任难以落到实处。同时，工程指挥部往往不顾及城建资金的实力，一味追求大规模、高标准，建设规划变化常常，导致工程损失浪费频频，城市建设负债累累。并且项目建成后，指挥部撤销，人员各自散去，致使建设资料和相关经济资料难以收集齐全，经济责任和质量责任也无人承担。而负责资金管理的城市建设投资公司则由于建设规模过大、资金调度困难，而苦不堪言，疲于奔命。双方矛盾重重，互不买帐，这种不协调的配合不利于城市建设管理。
因此，对于非经营性政府投资项目，也应按照投、建、管、用分离的指导思路，以城建投资主体为项目业主和项目法人，参照经营性投资项目的管理模式实行项目法人责任制，由项目法人负责项目工程建设管理，承担工程建设的经济责任和质量责任，分明职责，以提高建设管理效率，提高投资效益，通过新建的城投公司来实行项目法人责任制，对政府投资项目实施全面负责，与计划主管部门和财政部门分工合作，在管理特点上突出“代建制”与“集中的专业化项目管理”，充分借助社会中介机构的力量，来进一步完善和深化项目法人责任制。
政府投资项目应该是由市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走到符合市场经济大原则的城市建设市场模式的路子上去，才能逐渐走向良性循环。当然，对于经营性项目来说，通过各种新型的融资方式基本上已经探索出了一套利用项目法人责任制来实现市场化运作的模式。那么，该如何利用项目法人责任制来实现非经营性项目市场化运作呢？这是实践中的一个难题，也是改革必须面对的问题。
当然，将非经营性政府投资项目实行项目法人责任制，将涉及到部门利益的调整，必将受到不少的阻挠，想一步到位是十分困难的。根据建设项目的建设程序和管理需要，一般可以把建设项目划分为投资期、建设期和运营期三个时期。因此，为了少走弯路，根据建设项目程序，结合地方特点，我们的设想是在实行项目法人责任制的过程中要循序渐进，首先通过将项目法人责任制从项目投资法人责任制和项目建设法人责任制两个方面来实行，从而逐步实现最终的项目法人责任制。
首先要说明的是，建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约束条件下，经过研究决策和实施（设计和施工建设等）等一系列程序，形成固定资产的一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投资项目，广义的泛指在一定的约束下（如资金、技术、资源、时间、空间、政策等），投资主体为获得未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动，具有明确目标要求的一次性事业；狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建设项目。因此，投资是项目建设的起点，没有投资就没有建设；反过来，没有建设行为，投资的目的就不可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币转换成实物资产的过程。
可见，建设项目法人与项目建设法人是完全两个不同的提法，建设项目法人是从整个建筑行业上来讲的，是为了区分其他行业的项目法人而提出的概念。在建筑行业里，建设项目法人就可以简称为项目法人。而项目建设法人实质上是指建设项目的建设法人，是指工程项目的建设施工过程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支。其实，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资管理则是建设项目管理中的另一部分。为此我们将整个建设项目过程分成投资和建设两个主要部分，从而通过实施项目投资法人责任制和项目建设法人责任制来实现政府投资项目投、建、管、用的分离和相对集中的管理模式。
这20年，路林做过贸易、实业，做过两家上市公司的高管，也玩过金融租赁、信托和创投，但中城投资却是他停靠时间最长的一个地方。自2004年4月迈入中城，用路林自己的话说，十年学艺，深耕细作，春华秋 实。
10年前，当国内产业基金萌动之际，王石、冯仑、胡葆森、周庆治等中城联盟12位地产大佬聚在一起，决定每家拿出1000万元，本着“谁也不控股”的原则，成立中城联盟投资管理有限公司。这家一开始便带有强烈的“地产界同人基金”色彩的公司，用建业集团董事局主席胡葆森的话说，可以算是中国房地产业最早成立的房地产基金了。
十年时间，从中城联盟内部的“互助基金”到2006年定位为以项目投资为主的“公司型基金”，再到如今出落成一个以基金发起和管理为主业的“投资管理股份公司”，中城投资走过三个阶段，股东从创始的12家，增加到现在的51家，资本金也从1个亿增加到5个 亿。
过去十年，中城投资累计分红超过了3.5亿元，旗下各基金累计分红超过了4亿元，股东和基金投资人合计分红超过7.5亿元，基金规模达到70亿元，累计投资规模达到110亿元。
公司十周年庆典上，路林如此总结中城投资：“亲缘纽带+私募基金长跑选手”，这是过去十年的总结，也是下一个十年的起点。
王石、冯仑、周庆治们对路林有一个期许，“未来三年之内，基金能迈上一个更高的台阶，管理资产规模超过300亿元。”而站在新十年的起点上，中城投资已经悄然完成股份公司改制，路林说，未来中城投资将继续做“基金管理人孵化器”，这里的孵化器不同于一般的“基金的母基金（FOF）”，而是“管理人的母基金（FUND OF GP）”。
“寻找这个市场上最好的基金管理合伙人，或者叫明星基金经理，从一个基金到多个基金，从一类基金到多类基金。”路林称。
用专业性赢得独立性
在正式接手中城投资之前，路林是有点犹豫的。中城投资有12家创始股东，个个都是大佬，分散的股权结构跟他上任中国高科（600730.SH）时的情景几乎一模一样，中国高科成立时一度曾有一百多个股东，股东大会都要分片开，跟政协会议一样，经常吵得一塌糊 涂。
再加上前任总经理短暂过场，团队只有“七八杆枪”，对于未来怎么走，谁心里都没底。2004年初，中城投资董事长周庆治请来了路林。
当时，由于产业基金法迟迟不出台，中城投资原先抱着做产业投资基金的梦也显得多少有些不切实际。回忆起这段经历时，路林称，团队的专业性是最重要的，“预则立在我们这种人身上体现得非常强”。
路林和团队为中城投资这一地产“同人基金”设计了三条成长路径，路径一，继续扩股，做“公司型基金”；路径二，参股信托公司或被信托公司控股，与金融平台对接；路径三，和国外基金公司组成有限合伙基金，由专业公司来管理。
日后中城投资的发展，充分印证了第一条路径。从2004年10月至2011年11月，中城投资就先后完成了多达8轮的定向扩募。
从2006年开始，中城投资完成从中城联盟内部的互助基金向公司型基金改制和转型努力，所谓公司型基金，就是用有限责任公司的实体来做项目直接投资，通过筛选项目、项目投资、投后管理和退出，获取合理回报。
从2006年开始，中城投资先后在北京、天津、重庆等地设立基金管理有限公司，专注地产私募基金。此次改制更深层次的意义，在于通过改制成立了五人董事会（总经理也是董事会成员），股东签署协议将其大部分股东权利委托给董事会，董事会再授权总经理经营管理，股东享受定期分红。
2007年5月，中城投资第一次基金分红，每10股分红1.35亿元。“用专业性赢得独立性，有独立性就能有主动性和创新性，也就有了投资经营的有效性。”路林 称。
这恰是中城投资与一般开发商单独主导的房地产基金迥异之处，虽然其股东都是开发商，但是由于每家出资比例均衡且数额不大，反过来，有助于中城投资团队运作的独立性、专业性和有效性。
对中城投资而言，中城联盟50多家房地产开发商，又是一个很大的根据地。据路林介绍，中城联盟投资基金所参与开发投资的项目，90%源于联盟内的基础客户。
“但这些股东并不是天生就是我的客户，也是我们发现挖掘出来的。”路林说，对于投资合作理念不符的客户也会自动减少频次，股东亦是客户，大家是在一个方向上的正能量合作。
过去十年，中城投资基金一共投资了110亿元，前面四年只投了5个亿，随着《合伙企业法》的普及，房地产基金迅速崛起，“110亿当中有80多亿是2010年以后投的”。
而中城投资合作过的开发商从3家扩大到40家，社会投资人从无到有，如今超过1000个，团队从最初不到10个人，发展到今天40个人。
目前，中城投资已经被工商银行和招商银行列入“合格管理人”名单，仅招行2011-2012年就为中城投资发了5支基金，总规模超过30亿，“现在中城投资通过私人银行所募集的基金总额已超过50亿元”。
对于合格投资人，路林认为一定是有风险的识别、判断和承受能力的投资人，他巧用“代”来阐释合格投资人的培育过程。第一资人，是银行、证券等金融机构主渠道介绍推荐的私人投资人；第二资人，则是保险公司等机构投资人；第三资人，是机构投资人和家族投资人，也就是西方意义上的“老钱”（old money）。
路林说，形势比人强。“目前我们正走在第三条路径上，各种PE和房地产有限合伙基金终于在中国落地生根了。”
倒金字塔型成长
路林喜欢两本书，一本是美国著名社会学家尼尔森·W·奥尔德里奇的《老钱：打破“富不过三”定律的守业法则》（英文名为OLD MONEY： THE MYTHOLOGY OF WEALTH IN AMERICA）；一本是2010年的畅销书《富达风云：一个基金巨头的沉浮》。路林说，他把后者当一个辞典来看，而在他心中，全球最大的基金公司，富达基金，就是中城投资学习的目标。
中城投资股份公司改制背后则是：随着中城联盟扩容，股东已经超过了50个，从公司股东、投资人、合作伙伴、基金发起业务扩展等几个层面，都表现为“装不下、进不来、合不了”。股份公司的揭牌意味着，中城投资进入了新一个十年。
用路林的话说，有空间就有可能，改制后的中城投资2013-2015年公司业务和收入结构要向基金业务集 中。
根据其制定的2013至2015战略总体框架设计，按照业务类型，中城投资自有投资、受托投资管理的“自营业务”与“基金发起管理业务”将分类规划，目标是未来3年基金业务逐年放量增长，力争规模和绩效同步，2015年达到300亿元管理规模。
在北京贝塔咨询中心合伙人杜丽虹博士看来，未来房地产基金将遵从三个路径：第一个路径，从房地产基金扩展到整个私募，包括私募债和私募股权投资，即往金融投资品专业属性上横向延伸；第二个路径，纵向方面，产品驱动力要进一步升级，从基金产品升级到基金经理，基金经理要产品化、制度化、明星化；第三个路径，就是投行超级平台。
“中城平台要为基金经理服务，未来我们将成为基金经理制造商。”路林进一步诠释他的理念，在这个产品专业化过程中，顶级的产品是基金经理，“甚至基金经理都只是表象，最高产品是基金管理公司”。
从顶层资产管理业来看，自下而上发展起来，单个投资品到投资品组合，单个基金到基金组合，单个基金经理到基金经理组合，从一个基金到多个基金，从一类基金到多类基金的版图扩张，再加上跨市场组合，公募市场+私募市场，境内市场+境外市场，路林将之称为倒金字塔型成长。
一、我县城镇投融资机制改革的实践
（一）制度创新筹资。用足用活有关政策规章，合法合理筹集建设资金，是当前城镇建设投融资体制改革的重要内容。近几年来，政府为推进投融资体制改革，加快市政基础设施建设，出台了包括“四自”政策在内的一些政策规章。我县在交通建设中注重用好“四自”政策，改变了政府财政包办交通基础设施建设的传统做法，一定程度上缓解了交通建设资金短缺的矛盾。98年上半年，县委、县府按照“政企分开，权责明确，两线运行”的原则，组建了县交通投资有限公司，对县财政原投入交通“四自”工程的2亿多元资产进行了置换，用于新的大交通建设。同时，积极争取到104国道东、西路段二只“四自”工程，还争取到在绍大线*县段单独设立“四自”公路收费站，然后又成功地将绍大线*县段的经营权以8500万元的价格转让给市交通投资有限公司，并由市交通投资有限公司同时承担全额出资改建104国道东泾路段。经过二年时间运作，共盘活交通财政资金5亿多元，有力地推进了交通设施建设，也缓解了财政对交通投入的压力。
（二）面向社会融资。根据“政府规划、多元投资、规范管理”的建设要求，本着“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，我县全面开放城镇建设市场，激活社会各界的投资动机，为社会创造了投资介入的良好环境。99年初，为巩固轻纺城联托运整治成果，原打算由有关职能部门投资兴建联托运有形市场，后实行市场开放，吸引了柯桥粮油公司、交通实业公司等五家企业共同参股8500万元，投资兴建北联托运市场，使这项拆迁建筑物达3万多平方米的交通工程政府不但不花钱，而且还获得存量土地出让收益3000多万元。针对柯岩风景区良好的发展势头，及时组建了柯岩风景区投资有限公司，吸引社会力量投资建设，通过股份化运作，实现风景区开发建设从政府主导投入为主转向以企业投资为主，加快了风景区开发建设步伐。
（三）运用资源生资。在市场经济条件下，城镇一些由政府控制的资源可以合理生财增财。以地生财是其中一条重要途径，在城镇建设中，路、桥等市政基础设施的投入，其产出直接体现在土地出让收益的增加上。近年来，我县通过做活做好土地文章，严格规划控制，建立先规划后供地机制，努力在最大限度上实现城镇国有土地资产的增值。例如，98年柯桥开发委在土地继续冻结的形势下，千方百计依法批得土地2600多亩，为开发建设和以地生财打下了坚实基础，99年以来已成功组织了三次土地使用权公开招投标，获取上亿元建设资金。另外，为搞好柯桥镇中综合改造工程，也通过公开拍卖原镇中土地使用权，获得建设资金3840万元。
（四）规范管理聚资。在城镇建设大力开拓财源的同时，进一步规范建设程序，严格要求工程设计和招投标等管理，使开源与节流并重。建立县建设工程交易中心，在柯桥开发区试点取得经验基础上，坚持以“公开、公平、公正”和合理低价的原则进行建筑工程施工的公开招投标，并对工程所需的设备、材料也进行招投标采购。二年来，全县建筑市场通过抓招投标管理共节约建设资金近1亿元，其中柯桥开发委节约建设资金近5000万元。轻纺城公铁立交桥通过强化设计管理，多方科学论证，择优选择方案，节省建设资金4000万元；开发区污水治理系统也通过优化设计节省投资上千万元。同时，认真推行建设项目业主负责制，99年全县县乡公路建设中，县政府专门出台政策，明确各镇政府为建设业主，由各镇自主筹资建设，这样既调动了各镇搞交通建设的积极性，又有利于强化管理，节省建设投资。
二、投融资机制改革中存在的问题
（一）聚财观念和理财方式不适应
长期以来，由于受传统计划经济体制约束和传统财政理论的影响，财政工作长期局限在预算内资金调节和分配范围里。近年来，虽然加强了对预算外资金的管理，但财政调控资金仍十分有限，而且财政预算管理同时还要确保各方面的增长。我县虽然总体经济实力在省内县市中处于前列，但财政基本上还是“吃饭财政”，随着城市化建设步伐加快，各方面对财政资金需求越来越大，建设资金的供需矛盾仍十分突出。在新的形势下，对财政工作提出了新的更高的要求，亟需转变聚财观念，改变理财方式，拓宽理财渠道，着眼于全社会资金的运筹和调节。
（二）地方政府筹资融资能力弱
近年来，对一些重大基础设施建设，我们虽然按照城镇建设市场化要求进行了积极探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推动，并且大部分都是明显盈利的项目，没有真正按照市场经济规律要求进行运作，缺乏充分利用社会性资金规范的操作手段，影响了城镇建设市场化的有效推进。而另一方面，目前银行存贷款差很大，有相当一部分存款资金得不到有效利用，从去年来我县福利火爆的场面也反映出社会上有相当一部分闲散资金未被集聚利用。因此，在新的形势下，政府必须进一步拓宽融资渠道，增强融资能力，引导社会资金投向城镇建设。
（三）相关政策制度不配套
现行户籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社会保障制度等政策，主观或客观上阻碍了城镇化的推进。比如土地管理政策方面，近年来，国家加强了对城镇建设用地的控制，但城镇化建设势必要增加用地，用地的限制一方面影响了城镇化建设，另一方面制约了利用土地资源集聚城镇建设资金。又比如，对一些重大基础设施，尽管社会要求建设者热情很高，但如果采用群众集资的方式又与“减负”政策相矛盾。再比如，地方发行建设债券与现行融资政策和管理权限相冲突。所有这些制约着城镇建设资金的运筹，影响着城镇化进程。
三、深化我县投融资改革的对策思路
（一）超前规划，吸引资金
搞城镇化建设，规划是第一步，而现代城镇的建设规划必须是科学的、超前的。特别是针对我县城镇建设资金目前比较短缺的现状，通过科学的、超前的城镇建设规划，以吸引全社会资金，加快城镇化进程，就显得更为重要。*历来是文化之邦，又毗邻省城杭州，中心地理位置十分突出，因此，对城镇的现代化建设进行科学、超前规划是完全具备客观条件的。为此，我们要邀请或委托国内外一流专家、学者进行设计，以现代化的要求，高起点、高水平、高标准进行超前地规划。根据目前的市县地域调整，我们要以柯桥县域中心的开发建设为契机，带动整个城镇现代化建设，要通过这次机遇“筑巢引凤”，吸引企业、社会个人来投资建设，实现“人民城市人民建设”的建设资金自我平衡、自我积累、滚动发展新模式，从而加快城镇化建设进程。
（二）产业集聚，汇集资金
加快城镇化发展必须与产业结构调整、新兴产业的培育紧密结合起来，以产业集聚促进城镇发展，以城镇发展带动产业升级，相互联动，相互促进。
首先要大力发展第三产业。据有关资料称，第三产业占国民生产总值的比重应与城市化水平是一致的，而从世界经济的发展看，经济越发达，第三产业在国民经济中的比重也越高，特别是一些高层次的第三产业，是依附于一定规模的城市而生存、发展的。从我们*县目前的情况来看，在这方面还有相当大的差距，因此，要抓住这次加快城镇化建设的大好时机，以柯桥县域中心为重点，大力发展第三产业，努力提高第三产业在整个经济中的比重，引导和鼓动企业、个人投资第三产业。在继续发展商贸流通、餐饮服务、交通运输、房地产、金融保险业的同时，重点发展旅游休闲、文化传媒、中介服务和社区服务业等四大行业。其次要加快工业的发展。工业是城镇化的基本动力，城镇化的过程同样是工业布局形成、企业规模集聚和产业结构升级的过程，没有工业的规模优势，没有城镇的聚集功能，就没有城镇化的实现。再次要积极推进农业产业化。通过增加对农业的有效投入，推动农业产业化发展，是农业实现现代化的必由之路，也是财政发挥职能，引导发展效益农业，提高农业的社会和经济效益，促进农村人口城镇化，走城乡一体化发展道路的有效途径。另外，在推进城镇化过程中，还要把中心城镇建设与建立特色工业园区相配套，努力用产业经济特色塑造城镇特色，使一、二、三产业齐头并进。
（三）面向市场，筹集资金
城镇化建设是相对无限度、高投入的系统工程，仅靠财政资金安排是难以全方位开展的，需要多渠道筹集。在社会主义市场经济条件下，要摆脱过分依赖财政投入的习惯心理，彻底改变市政公用设施是福利型事业的陈旧观念，确立起“经营城镇”“让使用者付费”的新理念。必须提倡举社会之力办社会之事业，聚各方之力推进城镇化，最关键的就是要建立和完善符合市场经济规律的社会化、多元化、市场化的投融资机制。
一是利用财政信贷调控。财政要增加县级转移支付对区域性基础设施建设的支持力度，赋予城镇一级政府较完善的财政权限，增强乡镇财政投入积极性。鼓励金融部门加强对城镇建设的中短期信贷支持，加快重大项目建设。财政还可以加强对社会闲散资金的调控，运用市场竞争机制，鼓励私营业主介入社会公共产品领域，对有收益的基础设施项目通过发行债券和实行股分制形式，开设股权交易来吸收社会、个人资金，调控部分社会财力。对有收益的项目要成立投资性公司，政府安排部分项目启动资金，更多的资金由公司来动作，以减轻财政压力。
二是放开放活城镇公用设施和经营市场。坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场。如可以依法对非农建设用地实行有偿、有期使用，通过有计划地投入部分城镇土地，采用出让、拍卖土地使用权等方式，提高土地资源效益，形成“以城建城、以地养城、滚动开发”的城镇建设良性循环。还可以实行城镇土地的有偿开发和基础设施的有偿使用，对城镇建设中的经营性项目、公益性项目和混合性项目灵活采取招标拍卖、经营权转让、冠名权有偿使用、股份合作直接投入、旧城改造盘活存量和配套联建等多种形式，大胆探索投融资体制，逐步把城建项目的建设和经营推向社会、推向市场，放开搞活城镇基础设施建设和经营市场。
三是利用市场机制多方吸引资金。要充分发挥市场机制的作用，积极引进外资，启动民资，社会捐资，使投资主体以国家为主向社会和个人为主转变，鼓励金融机构向城镇建设提供中长期信贷，支持基础设施建设等长线项目，全方位地吸引社会资金。
（四）政府引导，挖掘资金
在市场经济条件下进行城镇化建设，政府不是无所作为，而是可以大有作为。政府可以通过制定政策，进行制度创新，积极引导建设资金；转变观念，更新理财方式，科学管理用活资金；运用财政“四两拨千斤”的原理用足用好财政资金和财政政策。
1、更新观念，大胆创新，积极引导和鼓励企业、银行投资城镇建设。长期以来，我们为了鼓励企业技术改造，实行了技改贴息政策。同样，我们也可以实行基本建设借款贴息政策以鼓励企业进行城镇建设投资。而且，我们不仅可以实行基本建设贴息政策，还可以为项目业主提供担保，引导银行资金用于城镇化建设。例如，在城镇化建设中，一些项目由于投资大，业主承接后启动资金一时难以筹措；有些建设项目则不仅投资大、收益回收期长，且收益率低。如果政府在这些情况下能提供基本建设借款贴息和替一些建设项目业主向银行提供贷款担保，则可以解决上述问题。
另外，财政还可以通过合理调控社会综合财力，正确引导社会资金流向，走一条财政、金融资金相互融通的路子。在金融部门存贷顺差持续上升的情况下，适当引导银行资金投向有收益的基础设施项目，解决基础设施资金短缺的矛盾。具体操作上金融部门可以直接参股，参与项目开发，财政也可以通过控股租赁公司，参与金融资本运作，融通银行资金，发展租赁、债券业务，支持地方经济和社会事业发展，从而促进城镇化进程。
2、转变观念，更新理财方式，科学管理用活资金。新时期的财政预算可以采取“滚动预算”的编制方法编制预算，实行“动态平衡”的管理办法管理预算。预算动态平衡管理法，是基于这样一种理论和实践，建设的规划是具有长远性的，因而建设资金的安排也应该是长远性的，例如一个五年期的城镇建设规划确定以后，其建设资金亦须相应地编制五年期的预算计划，孤立地一年一期的预算收支计划，在实际执行过程中，因事物在发生变化，经济在发展，社会在进步，原先确定的预算收支计划必是“动态”的，即要不断进行修正，虽然事先的预算计划可能每年进行修正，但在确定的五年期限内最终预算收支应趋于且必须实现平衡。这种预算编制方法和预算管理方法与“寅吃卯粮”和单纯的“超前”建设是完全不同的两个概念。前者是一种现代的科学管理方法，可以理解为是延长了“预算会计年度”，后者则是超财力搞建设，是一种简单的负债建设办法。采用预算动态平衡管理，可以缩短建设期，提前实现建设目标，这对于加快城镇化进程具有重大的指导意义。
一、提高认识，明确目标，推进城市污水、垃圾处理产业化发展
（一）坚持可持续发展战略，充分认识城市污水、垃圾处理工作的重要性。长期以来，在我国城市建设快速发展的过程中，由于对环境保护基础设施建设重视不够、投入不足，大量垃圾在城市边缘露天堆放或简易填埋，污水直接排入城市水系及相关流域，造成江河湖泊水质恶化和地下水污染，城市环境污染问题日益突出。如不尽快解决，将严重威胁城乡居民的生存环境和经济社会的可持续发展。
为解决城市环境保护问题，"*"期间，要将环境保护作为经济结构调整的重要方面，使其成为扩大内需的投资重点。各级政府要统一认识、明确任务，加强以污水、垃圾处理为重点的城市环境综合治理工作，坚决纠正以牺牲环境为代价发展经济的行为，坚持经济建设和环境保护设施同步规划、同步建设、同步发展，着力保护和改善生态环境。力争"*"期间，城市环境污染恶化的趋势总体上得到控制，使部分城市和区域的环境质量有较大改善。
（二）建立城市污水、垃圾处理产业化新机制。根据"*"计划纲要和《"*"城镇化发展重点专项规划》，"*"期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米，垃圾无害化日处理能力15万吨，*年城市污水集中处理率达到45％，50万人口以上的城市达到60％以上。实现上述目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
二、改革体制，创新机制，为城市污水、垃圾处理产业化创造基础条件
（一）已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在*年底以前开征。要加快推进价格改革，逐步建立符合市场经济规律的污水、垃圾处理收费制度，为城市污水、垃圾处理的产业化发展创造必要的条件。征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，可适当考虑污水管网的建设费用。全面实行城市垃圾处理收费制度，保证垃圾处理企业的运营费用和建设投资的回收，实现垃圾收运、处理和再生利用的市场化运作。
（二）污水和垃圾处理费的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定。在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人（包括使用自备水源的），均应缴纳污水处理费和垃圾处理费。
（三）征收的城市污水和垃圾处理费应专项用于城市污水、垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设。尚未建设污水、垃圾集中处理设施的城市所征收的污水、垃圾处理费，可用于城市污水、垃圾处理工程的前期工作和相关配套项目的投入，但在三年内必须建成污水、垃圾集中处理设施，并投入运行。
（四）改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。
各级政府要认真做好组织领导工作，研究制定相关配套政策，积极推进转企改制工作稳妥有序地进行。
（五）各级政府要继续加大投入力度，加快污水收集系统建设，扩展污水收集管网服务范围，确保管网配套。鼓励实行城市供水和排水一体化管理。
（六）在统筹规划的基础上，鼓励建设污水再生利用和垃圾资源化设施。要建立有利于鼓励使用再生水替代自然水源以及垃圾资源化的成本补偿与价格激励机制，推动城市污水的再生利用和垃圾的资源化。
（七）新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。
（八）要将城市垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）进行公开招标。鼓励符合条件的各类企业参与垃圾处理权的公平竞争。进一步推进垃圾分类收集，提高垃圾收集转运系统的配套程度。支持人口密集、相邻中小城市（城镇）联合建设污水、垃圾处理设施。
三、市场引导，政策扶持，加快城市污水、垃圾处理产业化进程
（一）对社会资本投资的城市污水；垃圾处理项目，当地政府或所委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化的．方案及项目的投资、运营企业。政府或其指定人收取的污水、垃圾处理费，须按合同约定支甘给通过招标取得投资和运营资格的企业。政府或其指定人与投资者之间的协议应体现"利益共享，风险共担"的原则，不得为投资者提供无风险的投资回报保证或者担保。
（二）投资城市污水、垃圾处理设施，项目资本金应不低于总投资的20％，经营期限不超过30年。
（三）承担城市污水、垃圾处理设施特许经营的企业，必须具有相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包设施年运行总成本的50％，特许承包经营期限一般不超过8年，特许经营期或承包运营期满后重新进行招标。
（四）政府对城市污水、垃圾处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持，包括：
城市污水、垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；
对新建城市污水、垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地。投资、运营企业在合同期限内拥有划拨土地规定用途的使用权。
（五）鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费质押贷款，筹集部分城市污水管网和垃圾收运设施的建设、改造资金。积极尝试以各种方式拓宽污水、垃圾处理设施建设的融资渠道。
（六）各级政府要从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市污水收集系统、垃圾收运设施的建设，或用于污水、垃圾处理收费不到位时的运营成本补偿。
（七）实行产业化方式新建污水、垃圾处理设施时，各级政府应在明确政府投资权益的前提下，适当安排财政性建设资金用于支持其产业化发展。国家支持城市污水、垃圾处理工程的项目法人利用外资包括申请国外优惠贷款，并对产业化项目给予适当补助。今后，凡是未按产业化要求进行建设和经营的污水、垃圾处理设施，国家不再予以政策、资金上的扶持。
四、加强监管，保障城市污水、垃圾处理产业化健康有序地发展
（一）各级政府要切实加强对城市污水、垃圾处理产业化工作的领导，把城市污水、垃圾处理纳入国民经济和社会发展计划的重点发展领域，统筹安排，采取有力措施，协调解决实施产业化过程中的有关问题。要加快制定污水和垃圾处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入制度等方面的配套政策，积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序地发展。
（二）地方政府要切实抓紧进行城市污水、垃圾处理行业的事业单位转企业以及相关的改制工作，在社会保障、转岗再就业等方面提供必要的政策扶持。
（三）要按照国家城市污水、垃圾处理产业化发展的要求，积极开展项目前期工作，做好项目储备。要根据城市总体规划，制定城市污水和垃圾处理设施专项规划和建设计划，处理设施布局要合理，规模要切合实际。清理行政性壁垒和地区分割障碍，为国内外投资者投资、经营污水和垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境。
（四）要加强污水、垃圾处理费征收、使用的管理和监督，确保污水、垃圾处理费全额用于规定事项。减免污水、垃圾处理费，应由减免决策单位等额补偿。鼓励采取供水、污水和垃圾处理统-收费和代扣代缴等方式，确保污水和垃圾处理费的足额征收。
（五）城市污水、垃圾处理实行产业化后，各级政府要转变传统的管理模式，加强对市场秩序的监督和管理、依法行政；要制定明确的污水、垃圾处理操作规程和质量标准，明确运营企业的责任和权益。要加强对污水处理设施的出水水质和垃圾处理设施的处置质量的监督，确保达标排放，避免二次污染。
对城市污水和垃圾处理企业，当地政府应委派监督员，依法对企业运行过程进行监督。
五、其他
一、提高认识，明确目标，推进城市污水、垃圾处理产业化发展
（一）坚持可持续发展战略，充分认识城市污水、垃圾处理工作的重要性。长期以来，在我国城市建设快速发展的过程中，由于对环境保护基础设施建设重视不够、投入不足，大量垃圾在城市边缘露天堆放或简易填埋，污水直接排入城市水系及相关流域，造成江河湖泊水质恶化和地下水污染，城市环境污染问题日益突出。如不尽快解决，将严重威胁城乡居民的生存环境和经济社会的可持续发展。
为解决城市环境保护问题，"*"期间，要将环境保护作为经济结构调整的重要方面，使其成为扩大内需的投资重点。各级政府要统一认识、明确任务，加强以污水、垃圾处理为重点的城市环境综合治理工作，坚决纠正以牺牲环境为代价发展经济的行为，坚持经济建设和环境保护设施同步规划、同步建设、同步发展，着力保护和改善生态环境。力争"*"期间，城市环境污染恶化的趋势总体上得到控制，使部分城市和区域的环境质量有较大改善。
（二）建立城市污水、垃圾处理产业化新机制。根据"*"计划纲要和《"*"城镇化发展重点专项规划》，"*"期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米，垃圾无害化日处理能力15万吨，*年城市污水集中处理率达到45％，50万人口以上的城市达到60％以上。实现上述目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，采取有利于加快建设、加快发展的措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革。推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
二、改革体制，创新机制，为城市污水、垃圾处理产业化创造基础条件
（一）已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在*年底以前开征。要加快推进价格改革，逐步建立符合市场经济规律的污水、垃圾处理收费制度，为城市污水、垃圾处理的产业化发展创造必要的条件。征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，可适当考虑污水管网的建设费用。全面实行城市垃圾处理收费制度，保证垃圾处理企业的运营费用和建设投资的回收，实现垃圾收运、处理和再生利用的市场化运作。
（二）污水和垃圾处理费的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定。在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人（包括使用自备水源的），均应缴纳污水处理费和垃圾处理费。
（三）征收的城市污水和垃圾处理费应专项用于城市污水、垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设。尚未建设污水、垃圾集中处理设施的城市所征收的污水、垃圾处理费，可用于城市污水、垃圾处理工程的前期工作和相关配套项目的投入，但在三年内必须建成污水、垃圾集中处理设施，并投入运行。
（四）改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。
各级政府要认真做好组织领导工作，研究制定相关配套政策，积极推进转企改制工作稳妥有序地进行。
（五）各级政府要继续加大投入力度，加快污水收集系统建设，扩展污水收集管网服务范围，确保管网配套。鼓励实行城市供水和排水一体化管理。
（六）在统筹规划的基础上，鼓励建设污水再生利用和垃圾资源化设施。要建立有利于鼓励使用再生水替代自然水源以及垃圾资源化的成本补偿与价格激励机制，推动城市污水的再生利用和垃圾的资源化。
（七）新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。
（八）要将城市垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）进行公开招标。鼓励符合条件的各类企业参与垃圾处理权的公平竞争。进一步推进垃圾分类收集，提高垃圾收集转运系统的配套程度。支持人口密集、相邻中小城市（城镇）联合建设污水、垃圾处理设施。
三、市场引导，政策扶持，加快城市污水、垃圾处理产业化进程
（一）对社会资本投资的城市污水；垃圾处理项目，当地政府或所委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化的．方案及项目的投资、运营企业。政府或其指定人收取的污水、垃圾处理费，须按合同约定支甘给通过招标取得投资和运营资格的企业。政府或其指定人与投资者之间的协议应体现"利益共享，风险共担"的原则，不得为投资者提供无风险的投资回报保证或者担保。
（二）投资城市污水、垃圾处理设施，项目资本金应不低于总投资的20％，经营期限不超过30年。
（三）承担城市污水、垃圾处理设施特许经营的企业，必须具有相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包设施年运行总成本的50％，特许承包经营期限一般不超过8年，特许经营期或承包运营期满后重新进行招标。
（四）政府对城市污水、垃圾处理企业以及项目建设给予必要的配套政策扶持，包括：
城市污水、垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；
对新建城市污水、垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地。投资、运营企业在合同期限内拥有划拨土地规定用途的使用权。
（五）鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费质押贷款，筹集部分城市污水管网和垃圾收运设施的建设、改造资金。积极尝试以各种方式拓宽污水、垃圾处理设施建设的融资渠道。
（六）各级政府要从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市污水收集系统、垃圾收运设施的建设，或用于污水、垃圾处理收费不到位时的运营成本补偿。
（七）实行产业化方式新建污水、垃圾处理设施时，各级政府应在明确政府投资权益的前提下，适当安排财政性建设资金用于支持其产业化发展。国家支持城市污水、垃圾处理工程的项目法人利用外资包括申请国外优惠贷款，并对产业化项目给予适当补助。今后，凡是未按产业化要求进行建设和经营的污水、垃圾处理设施，国家不再予以政策、资金上的扶持。
四、加强监管，保障城市污水、垃圾处理产业化健康有序地发展
（一）各级政府要切实加强对城市污水、垃圾处理产业化工作的领导，把城市污水、垃圾处理纳入国民经济和社会发展计划的重点发展领域，统筹安排，采取有力措施，协调解决实施产业化过程中的有关问题。要加快制定污水和垃圾处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入制度等方面的配套政策，积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序地发展。
（二）地方政府要切实抓紧进行城市污水、垃圾处理行业的事业单位转企业以及相关的改制工作，在社会保障、转岗再就业等方面提供必要的政策扶持。
（三）要按照国家城市污水、垃圾处理产业化发展的要求，积极开展项目前期工作，做好项目储备。要根据城市总体规划，制定城市污水和垃圾处理设施专项规划和建设计划，处理设施布局要合理，规模要切合实际。清理行政性壁垒和地区分割障碍，为国内外投资者投资、经营污水和垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境。
（四）要加强污水、垃圾处理费征收、使用的管理和监督，确保污水、垃圾处理费全额用于规定事项。减免污水、垃圾处理费，应由减免决策单位等额补偿。鼓励采取供水、污水和垃圾处理统-收费和代扣代缴等方式，确保污水和垃圾处理费的足额征收。
（五）城市污水、垃圾处理实行产业化后，各级政府要转变传统的管理模式，加强对市场秩序的监督和管理、依法行政；要制定明确的污水、垃圾处理操作规程和质量标准，明确运营企业的责任和权益。要加强对污水处理设施的出水水质和垃圾处理设施的处置质量的监督，确保达标排放，避免二次污染。
对城市污水和垃圾处理企业，当地政府应委派监督员，依法对企业运行过程进行监督。
五、其他
一、概况
县城市建设投资成立于2003年5月，对外加挂县城乡建设投资开发有限公司牌子和县交通基础设施建设投资有限公司，虽然是三块牌子，但领导班子是一套人马，是正科级财政全额拨款事业单位，由县政府直接管理，归口县政府办协调。工作人员定编8名，其中领导职数设主任1名，副主任1名，财务总监（付科级）1名。主任、副主任分别兼任公司总经理、副总经理职务，财务总监由县财政局委派，其他人员从财政全额拨款的相关专业人员中选调。
二、主要职能
县城市建设投资的工作是真贯彻执行党的十和十八届三中全会精神，紧紧围绕县委、县政府工作要求，以科学发展观为统领，以服务、服从县政府经济工作为大局，以加强投融资平台、授权资产的经营管理、出资人代表等方面工作为主线，加大国有资本营运力度，着力发挥投融资平台和国有资本过桥引领作用，为县域经济发展注入新的活力，促进国有资产的保值增值，促进国有经济结构布局的战略调整。
代表县政府行使城乡建设投资主体职能，负责组织县城城市基础设施和公共设施建设，对城市建设用地进行整理、包装；配合县国土资源局、土地储备中心组织拍卖，实现土地收益最大化，经营和管理县人民政府授权范围内的国有资产，管理、使用应该用于城市建设的市政设施有偿使用费、绿化费、城市客运线路拍卖费等其他建设资金。
管理和组织实施县政府指定由中心（公司）作为业主的城乡建设和农业综合开发项目，在农业综合大规模开发的集中资金进行投入，使投资目的明确，不断完善投资方式，待定项目审慎和严格程序管理，不断加强资金管理，实现了投资的预期目标。通过改造城乡建设和农业开发项目，农业生产条件有了较大的改善，为提高农业的综合生产能力奠定了坚实基础。
管理和使用由县政府安排给中心（公司）使用的财政性建设资金，保障资金安全使用和增值，为全面落实财政性基本建设资金监管要求，进一步规范财政性基本建设资金运行，县财政加强基本建设资金监管力度，推进和完善财务监理制度，确保财政资金的安全、规范、高效使用。
经营县政府授权的城市户外广告资源，县的繁华地段，有一些具有广阔的广告资源，在户外广告上有一定的发展潜力，县县委县政府对这些广告资源进行合理利用，既美化了环境，也为企业的发展和商品的知名度起到了一定的宣传作用，激活了县的经济链条。
房地产开发、建设物资贸易、房地产项目的融资担保及其他与城乡建设相关的投融资经营活动。县作为县级城市，在房地产的投资具在很大的市场空间，结合县人民的生活水平，大力支持房地产的开发，对建设物资贸易、房地产项目的融资担保与其它他城乡建设相关的投融资经营活动进行了大力的支持，在政府上有一定的照顾，激活了县的经济活力。
1影响城投债发行主体信用风险的因素分析
城司作为城投债的发行主体，通常也被称为地方政府融资平台公司。所谓信用风险是指证券发行人或交易双方由于种种原因而不如期或如质履行合同，致使投资者或交易双方遭受损失的可能性。本文主要探讨的是和债利息密切的信用风险，其影响因素主要有以下几个方面:
1.1城司自身体制的约束，投资运作效率低下据统计，近些年来城司的融资成本持续高于其收益率，然而城投债的发行规模不减反增，此种情况并不符合经济学原理，其原因主要有两个:一是资产以存货及无形资产为主，经营性资产所占比重较少，因此城投债自身的偿债风险很高;二是城司内部的治理结构并不完善。由于城司都是由地方政府通过注入货币资金、土地使用权以及国有股权、资产等方式包装出一个符合融资标准的公司，其公司员工大多数为政府机关的相关人员，这样的人员安排有利于利用地方政府的优势资源，但也导致了城投企业管理层结构的不完善，经营自受限，难以控制其风险。
1.2城司自身财务报表质量差，隐藏很多财务风险根据调查显示，城司的营业外净收入占利润总额的比重很大，平均值为80%左右，可见，其利润主要依赖于政府补贴，可以说，能否有充足、及时的政府补贴是城司偿债的主要依靠。如媒体曝光“09岳阳城建债”、“09渝水投债”、“09渝地产债”等均有资产注水的嫌疑，这些公司净资产的一半甚至2/3均为评估而来的无形资产。因此城司会在净资产和利润表中刻意美化以达到发债的要求。
2政策建议及改进建议
2.1合理控制城司数量，明确政府融资平台职能根据2011年审计署对31个省、市、自治区及所属市、县三级地方政府债务情况进行审计的结果显示，三级地方政府共设6576个融资平台公司。按照投融资平台从事建设项目的性质，可以把城司所从事项目分为以提供纯公共产品为主和以提供准公共产品为主两个方向，前者主要从事普通道路、环保等项目的投融资活动。后者主要是经营一些有收益的项目，可以收支相抵，政府主要是补贴收支差额。因此，明确投融资平台的职能，进行针对性的投融资活动，精简城司，提高城司的运转效率，而不是机械地增加数量，扩大规模。从政府管理水平和实际需要看，一级政府设立1～2家投融资平台公司足矣。
2.2加强对城司资信披露的监管发债主体的债务信息充分及时地披露是对债券市场进行监管的首要保障，因此应加大对发债主体(城司)的资信披露力度。主要涉及其财务情况、生产经营状况以及可能影响债券自身价格或其偿付本息的重大事件，便于债券市场的参与者做出相应的及时决策;此外还应对募集资金的投入方向及项目的进展情况进行披露，充分发挥金融监管部门的职能。
2.3整合城司自身资源，优化内部治理结构聘请具有相关证券及投融资专业知识和技术经验的员工从事工作，建立自上而下的公司管理制度，和政府机关形成互补需求，而不是互相干扰;拓展公司的主营业务，而不是非主营业务成为利润的主要来源，降低对财政补贴的依赖程度。
2.4完善法律法规监管政策通过法律法规明确规定地方政府及其投融资平台必须对其地方财政及其债务方面的真实使用情况，面向大众相关机构和投资者披露。通过专业的分析方法，对债券信用风险进行全方位的分析，并通过有关的技术手段一一呈现出来，并依靠法律手段，对城投债的发债主体的发债资格、发债方式、资信评级和偿债方式等方面进行严格审查，对相关利用隐瞒、欺骗等手段骗取利润的责任人严惩不贷，并加大对违法企业的惩处力度。
作者：李倩鲁超单位：沈阳工业大学经济学院
关键词：城建 投融资体制 问题及对策
当前,随着对城市基础设施需求的日益扩大,建立在高度集权的计划经济体制基础上的,以政府财力直接投入为主导,行政配置资源为主体的城市建设投融资体制,已无法适应城市化进程的需要,迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革,打破公用行业市场垄断,开放城市基础设施市场,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,推行以市场化为取向的体制改革和机制创新,最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。
一、目前城建投融资平台的现状及问题
1.现有投融资平台脆弱,缺少实体支撑
按照“政府投资、国企运作”的模式,各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台,然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑,几乎没有经营现金流入,其财务指标通常达不到基本的信用标准,必须依靠政府资源的支持,才能勉强维持平台资金周转。
2.债务问题突出,债务风险凸现
一是筹资渠道单一,城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款,资金还贷压力大;二是债务结构不合理,多为中短期贷款,资金还贷期集中,可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目,投资回报少,必然造成融资规模不断扩大,而资本金却未能与负债总额同步增长,造成了净资产负债率畸高。
3.项目管理机制混乱,损失浪费问题严重
目前,城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主,各子公司的组织体制不健全,管理人员不专业,违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范,存在规避公开招投标,评标把关不严,业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重,很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范,普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。
二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端
1.投资主体单一
目前,城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司,呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面,这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位,与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。
2.成本约束弹性化
现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司,投资主体是各子公司,最终负债的还是政府”。这样,各子公司既不承担偿债风险,又缺少必要的约束机制,造成各种违规问题时有发生,普遍存在损失浪费资金的现象。
3.融资渠道狭隘化
现行的投融资体制,融资渠道单一,高度依赖银行,不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上,许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设,但缺少准入规则,城市基础设施投资管理呈封闭式运行,使外界参与投资出现瓶颈效应,抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性,阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。
三、对下一步城建投融资体制改革的建议
1.及时转变思想观念。长期以来,城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差,往往只注重它的社会公益性、福利性的一面,认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的,即使收费,也只能是象征性的。实践证明,无视公用行业经济属性的观点,只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念,以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设,构建城建资金的良性循环机制,最终实现可持续发展。
2.拓宽城建投融资渠道,节约政府投资,解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资,加快利用资本市场进行融资的步伐,建立科学的、合理的筹资渠道,完善筹资方式,形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究,挖掘城市基础设施建设投资的营利点,吸引民间资本和外资进入,实现市场化的投融资格局。
3.盘活存量,搞活增量,推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分,相辅相成,互为条件。通过经营城市,最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环,真正实现“以城养城,以城建城”。
4.实行“政企分开,投、建、管分离”,提高运行效率。实行“政企分开,投、建、管分离”,可消除原有体制下严重的“等靠要”现象,政府可以把主要精力转向为投资者服务,为各类投资者创造公平的投资环境。同时,政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场,由市场主宰的职能虚位极端,在整个城市投融资体制改革中,必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。
5.加强对城建资金的管理与监督。
(1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件,从制度上为强化建设资金管理提供保障,做到“二控制一加强”。
(2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来,包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核,控制支出的合法性、合理性和正确性,并严格审核项目用款,减少项目资金沉淀。
(3)配套进行项目管理体制改革,进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式,对项目管理体制进行改革,降低建设成本,提高投资效益。
6.建立城建发展专项资金,完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制,是保持城市建设可持续发展的重要保证。
参考文献:
[1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业,2005,(5).
[2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设,2004,(3):15-18.