时间：2023-08-25 17:10:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共安全管理法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：公共安全；风险管理；城市问题；城市对策
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0051-02
道萨迪亚斯（C.A.Doxiadis）指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”[1]确保城市公共安全，必须控制住城市中潜在的风险，加强和改进城市公共安全风险管理，维护和谐稳定的社会治安秩序。我国正处于城市化进程之中，城市公共安全可以说是城市建设和发展的内在要求，通过积极开展城市公共安全研究，为我国城市良性运行献计献策，进而推动我国的城市化进程，这对于实现我国现代城市化进程具有重要的意义。
一、我国城市公共安全与风险管理
（一）城市存在的风险
城市面临很多风险，这些风险存在于生活、生产、生态等方面，仅2011年查处的药品安全问题达9 096起；据《中国新闻网》报道：重庆市高层建筑火灾隐患存量为11 456条；资源破坏、环境污染、水土流失、农作物污染等问题相当严重。
（二）我国进入“风险社会”
我国城市面临很多风险，加上经济与社会发展严重失衡，各种重大事故屡屡发生：据《中国新闻网》报道：1990年至2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%；2010年的旱灾，2011年的洪涝、地震，2012年的干旱、风雹；此外，社会治安形势严峻，国内犯罪正逐渐向动态化、职业化的趋势发展，尖端科技的发展给、犯罪分子提供了现代化的作案手段。
（三）加强城市公共安全风险管理的重要性
1.稳定的环境对构建和谐社会至关重要
城市公共安全属于公共物品的社会管理和公共服务范畴，覆盖面广，危害性大，一旦发生事故，可能给整个城市带来巨大的损失。因此，确保城市公共安全是维护和谐稳定社会环境的必要条件。
2.城市的责任和义务
维护好城市的安全是一个城市的基本职能，因此，城市有必要做好公共安全风险管理的工作，然而在信息化时代，任何一个城市的安全问题都可能波及更广的范围，维护好城市的公共安全问题，将风险控制在最低限度，是每个城市的责任和义务。
二、我国城市公共安全风险管理的现状
我国目前正处于社会转型期内，生产力水平较低，公共安全保障基础较薄弱，与高速发展的经济的矛盾越显突出，影响着国民经济的协调运作和可持续发展，各种影响公共安全的事件频频发生，2003年的SARS事件，2008年的自然灾害，2012年的食品、药品问题：肯德基45天“速成鸡”、麦当劳过期产品加工出售、伊利奶粉“含汞门”、地沟油事件等等。这些安全问题给国家、社会和人民带来巨大的损失，引起了社会各界的高度关注。
三、我国城市公共安全风险管理存在的主要问题
我国城市公共安全风险管理水平正在不断走向成熟，但与发达国家相比，还存在诸多问题，主要有以下问题：
（一）我国公共安全风险管理的法律法规不够完善
我国在公共安全方面的研究起步较晚，相关法律出台较少，虽颁布一些法律法规，但不够健全，有待进一步发展。公共安全法律法规不够完善，问题表现在以下方面：一是缺乏一部公共安全应急体系法律法规，以紧急条款为核心的公共安全法律法规尚未建立。二是突发事件应急处理立法的可操作性不强，法律条文规定得过于笼统，专门立法太少，难以操作。三是我国对违反公共安全法行为的惩罚力度不够，例如，中国的《食品安全法》规定对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款（一般都是在3万元以下），只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。
（二）缺乏一个系统的风险管理应急机制体系
虽然我国公共安全风险管理的组织体系在不断健全，但由于我国风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，还存在一些突出的问题，比如人员不到位的问题、管理技术落后的问题。例如，郑州市政府所属市县职能部门均设有应急管理办公室，其中拥有专职人员的机构有16个，而还有28个部门还没有专职人员队伍[2]。这充分暴露了我们城市危机管理观念不到位的问题。此外，应对措施仅局限于部门或地区性、行业性，部门之间、县（市、区）之间、条块之间，预防与处置之间衔接不够紧密，处理不够及时，信息、人员、物资等资源的快速集成能力不足，有效配合缺乏。
（三）安全意识薄弱，缺乏防灾能力和自我保护意识
公共安全意识的培养是公共安全风险管理的重要组成部分，是形成安全文化的基础。如果缺乏这种意识，再好的危机处理机制都是无济于事。
调查数据显示，城市居民中接受过危机应对和生存救济方面的知识和能力培训的不到10%，其中小城镇较好，接受相关培训的人数超过10%。调查对象普遍缺乏危机的预防意识，不懂得未雨绸缪。许多被调查者知道利用灭火器、打求助电话、准备常用的应急药品和手电筒来应付突发事件；但绝大部分的调查对象没有采取火灾报警器、煤气泄漏报警器、准备防燃物品等措施来预防危机的发生。
（四）缺乏制度化的教育与训练机制
公众需要认识到风险的存在，风险管理不仅在于建立防范机制与现代化的技术系统。还有赖于公众危机意识、知识教育以及基本技能的提高。由专门的机构进行专业有效的演练与培训可以培养公众的风险意识与应急能力。但政府在行政工作中，没有把对危机事件的预防纳入到国家发展的重要议事日程上来，公众在日常生活中也没有风险与危机的观念，例如，公众对于危机征兆的反应不敏锐，感受力比较薄弱，公众身边普遍缺乏应急设备；公众普遍缺乏应对危机的常识与技能，对于火灾中的求生方法知之甚少。因此，要在认识到风险管理重要性的基础上加大投入，建立起制度化的教育与专业的训练机构。
四、加强城市公共安全风险管理的对策
（一）城市公共安全风险管理法制对策
首先完善法律法规体系，提高安全生产管理能力。重点建立基本法律法规，增加公共安全管理有序性和有效性，确立公共安全风险管理的合法性。其次明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全管理工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系、提高依法依规安全生产能力列为重点任务。再次，建立相关法律规定，追究决策、监管等部门的责任，有效地从源头引发重视。将城市规划的公共安全设计要求、培育鼓励社会力量参与、政府在安全管理中的行为规范等纳入城市公共安全立法之中。
（二）城市公共安全风险管理工程技术对策
城市公共安全风险管理工程技术对策就是事故前采取措施，避免事故发生，防止意外释放的能量对人或物的破坏；事后迅速控制局面，防止二次事故的发生。
在具体的事故与预防的安全技术对策中，一般要遵循如下原则：
第一，加强安全生产监管机制。进一步加强安全生产管理，加强安全生产信息化建设，强化应急演练，不断提升科学预防的实效。完善市、区县通达的监测、预警和决策响应体系，健全安全生产应急预案和应急平台，全方位完善应急指挥体系、应急救援体系、技术支撑体系和媒体导控体系。第二，消除潜在的危险。在本质上消除事故隐患是最理想的、最积极的、最进步的事故预防措施。其基本的做法是以新的系统、新的技术和工艺代替旧的不安全的系统和工艺，从根本上消除事故发生的可能性。第三，实施避难与援救。事故发生后应该努力采取措施控制事态的发展，当事态已经发展到不可控制的地步时，所有人员（包括消防及抢修、抢险人员）应迅速选择避难，撤离危险区，以减少人员伤亡。
（三）建立危机预警机制和应急机制系统
危机预警机制的目的是防患于未然，这也正是风险管理的目的，建立危机预警机制是通过预测危机，然后向政府、公众信息。如《东方网报》报道：上海世博会期间，天气情况极端恶劣，上海预警检测部门及时雷电预警，采取措施，疏散游客，进行防雷避险，后来完美谢幕。
建立健全公共危机应急机制系统，健全预测、预报、预警的危机系统，建设专业救灾队伍，完善救灾物资储备制度，做好培训和演练，全面提高抗风险的能力。
（四）城市公共安全风险管理教育对策
大力宣传安全理念，深入学习、深刻理解安全的科学内涵、精神实质和本质要求，条件具备的地区、行业、部门、单位，要积极举办以安全和发展为主题的研讨会、论坛、演讲会；结合实际，强化安全生产法治宣传教育，做好以《安全生产法》为主体的安全生产法律法规普及和宣传活动。坚持法律宣传与安全生产执法行动、安全生产治理行动相结合，在执法行动和治理行动中坚持宣传先行、教育推动，强化执法，严格监督，达到学法、知法、守法、用法的目的；加强安全文化理论研究和知识普及，编印安全文化理论与实践读本，在安全类报刊、政府网站开设安全文化专栏，推动安全文化理论研究与实践同步发展。
五、总结
加强城市公共安全风险管理，必须保证相关法律法规的完善，使得城市公共安全风险管理得到法律的保护；其次，做好防范措施，在危机未发生之际将其处理掉，将危机限制在可控范围内；再次，把风险管理纳入日常工作体系，保持危机意识，做好安全知识宣传、教育，坚持正确舆论导向，进行必要的培训和演习，做好充分的准备；建立健全城市公共安全风险管理应急机制体系，形成一套成熟的公共安全管理体系，将我国城市公共安全风险管理水平推向一个更高的层次。
参考文献：
[1]董晓峰.城市公共安全研究综述[J].城市问题，2007，（11）.
[2]李素玲.郑州市公共危机管理应急机制建设研究[D].郑州：河南大学，2012.
[3]王亚，朱献洲.刍议城市重要基础设施安全面临的威胁因素及应对策略[J].湖南警察学院学报，2011，（5）.
[4]何春艳，刘伟.风险管理研究综述[J].经济师，2012，（3）.
〔关键词〕 “校车安全工程”，校车管理，校车运输，经营模式
〔中图分类号〕D922 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0115-04
校车的投入运行为解决学生上下学交通难的问题发挥了较大作用。然而，由于多种因素的影响，校车安全事故时有发生。2011年11月和12月发生的甘肃省正宁县、江苏省丰县等校车事故暴露出违规超载、“无人治理”等现象引起社会各界对校车安全问题的普遍关注。2011年全国“两会”期间，多名人大代表、政协委员提议在全国实施“校车安全工程”，到目前，辽宁、福建等地已陆续启动“校车安全工程”。大力度推进“校车安全工程”，有必要借鉴其他国家校车经营与管理经验，结合我国的实际情况，加强校车安全管理，最终让孩子们能坐上安全的校车。
一、完善与校车安全有关的法律法规
每当社会对校车安全问题高度关注时，各地就纷纷掀起集中整治的浪潮，采取了一些亮眼的新举措，逢车必查。然而，一个健全的制度体系，不是“头疼医头、脚疼医脚”，也不是暂时的运动和“风暴”，而是一旦发生问题，法律可以自动运转，从容而有序解决问题。因此，应加紧完善与校车安全有关的法律法规。
（一）构建校车安全管理法律体系，立法保障校车安全。“有法可依”是夯实“校车安全工程”的基础和前提，政府首先应重视法制建设，为确保校车的安全运营构建校车管理法律体系，把校车安全问题真正纳入法制轨道。
当前我国校车安全法规不健全，虽然部分省市和地区针对校车安全问题作出了一些规定，但国家还没有对校车立法，孩子们在车内的安全很难得到更有效的保护。从国际范围来看，无论在立法还是在设立安全标准方面，美国都是世界领先国家之一，已经形成了自己非常完善的体系。从联邦政府到各州政府，对于校车的标准和管理都有非常明确及严格的规定。法国政府早在1973年就专门对校车的管理办法、行驶规则和驾驶员雇用标准等进行了立法。交通法明确规定挂有校车标志的车辆享有交通优先权。为了确保学生上下学的交通安全，韩国政府先后出台了多项条例、规定，其中影响最大的是2006年对《道路交通法》的全面修订。修订后的《道路交通法》进一步补充、完善了有关学龄前儿童、学生通勤车辆的安全管理规定，对校车申请、更换、性能、标记、保险、行驶规则、司机的义务与责任，都作出了详细规定。
国外对校车立法的经验说明，校车管理工作涉及交通运输、安全生产监督、教育等多个部门，每个部门各自承担哪些监管责任，应有明确的法律依据。因此，应在完善现行道路交通运输管理法律法规的同时，制定有关校车安全管理的专门法律法规，并对侵害校车安全的行为作出严格的惩罚性规定。可喜的是，这一点已经引起了国家的高度重视。2011年11月27日，总理在出席第五次全国妇女儿童工作会上指出：“把校车安全问题真正纳入法制的轨道，这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题。” 〔1 〕12月11日，国务院法制办牵头起草的《校车安全条例(征求意见稿)》全文公布，面向社会征求意见，对制定和实施符合我国国情的校车服务规划作了原则规定，明确由国务院发展改革部门会同财政、教育行政等部门，按照保障安全、方便学生，明确范围、突出重点，政府主导、社会参与的原则，制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案，报国务院批准后施行。〔2 〕这说明，一个关于校车设计、生产、改造、配备、安全、运营的法律规范体系正在逐步建立和完善。
（二）制定并落实校车安全相关标准。当前，乘坐不符合标准校车的形势比较严峻，非法运营车辆隐患重大，当务之急是制定校车安全和优先通行的交通规则，赋予校车特权，出台各种校车安全标准、技术细则及相应的管理政策，并有效地推行。
在国际上，很多国家对校车安全标准都有一套成熟的制度。如美国高度重视校车交通安全，不断修订和制定安全标准，出台相应的管理政策。在联邦政府颁布的60项有关汽车的标准中，有37项与校车安全标准有关，包括校车车体结构、防倾覆保护、制动装置等。对校车如何接送、载运学生的详细操作规程也有规定，由政府保证校车的特殊路权。韩国对校车结构要求具体，如校车颜色统一为黄色、校车必须加入综合保险、座椅安全带要符合儿童体形、车辆门窗必须是开放型、车内不得放折叠椅等。在加拿大，校车被誉为“世界第一安全校车”，全国统一的规范标准从硬件上保障了孩子的安全。日本规定校车上除司机外，还得有两名幼儿园老师帮着照顾孩子。我国虽然没有专门的校车安全法律法规，但校车标准也并非空白，2007年的《机动车运行安全技术条件》、2010年的《专用小学生校车安全技术条件》和《校车标识》等文件，都明确规定了校车的安全标准，其中不仅对车辆内外的安全设施配置标准及车内布置标准作了详尽的规定，包括校车标志的组成、式样、车身外观涂装、标牌及停靠站点标志等，更明确指出双层客车、铰接客车等不能作为校车使用。但是目前我国仍未立法强制执行专用校车的使用标准。因此，应借鉴其他国家经验将校车交通纳入整个城市的公交系统，保证校车的特殊路权。新的标准应准许校车使用公交专用车道和公交优先车道，并对校车交通标志作出统一规范，如文字标识、涂装、紧急避难装备、应急逃离出口、停车标志臂等。
2011年两会期间，人大代表周洪宇曾递交过《关于实施校车安全工程的议案》，提议在全国推行“校车安全工程”。他表示，应成立专门协调机构负责“全国校车安全工程”，以国家安全生产监督管理总局为牵头单位，公安部、教育部、交通运输部、国家质检总局、工业和信息化部、财政部、司法部等为配合单位。这个专门委员会可以《专用小学生校车安全技术条件》为基础，制定适合中小学生乘坐需要的校车各项技术标准和校车生产准入制，制造符合标准要求的校车。〔3 〕在校车事故频发的今天，政府理应对此建议高度关注。
二、加强校车运输安全管理
校车的运输安全管理是校车安全的重要方面。过去，随着市场体制的完善和社会力量的发展，政府有意识地把一些责任转移给企业和社会组织，把政府应该承担的一些公共服务市场化。在校车管理中的车辆、运营主体、运营过程和学生组织等工作，存在事实上的管理缺失，其最大的弊端是共同管理却无人负责。因此，应明晰政府部门的校车运输安全管理责任。
从其他国家经验来看，美国政府要求各州分别制定一套完整的学生运输安全方案，这种安全方案在很大程度上也就是校车的营运管理方案。联邦校车管理机构主要包括国家公路交通安全管理局、国家运输安全委员会、联邦车辆安全管理局和联邦运输管理局等，它们各司其职，分别负责管理校车的不同方面，而日常具体的校车管理则由各州政府负责实施。〔4 〕例如纽约市解决学生上下学问题的基本做法是将学生交通问题纳入整个城市的公交系统，校车的具体服务事宜由纽约市教育部下属的学生交通部负责。在法国，中小学生的校车交通是按照行政区划和职能部门的职责划分进行组织和管理的，这种管理办法与法国行政区划分及财政预算的体制相关，掌管校车预算和日常管理的是总顾问委员会，其成员由众议院选举产生，主要负责校车运营经费的审批和行驶路线的确定等。日本现有校车既有学校或地方政府自有的，也有向运输企业租用的。前一种校车由学校或政府所有并管理，驾驶员也由学校或政府雇用；后一种车辆由运输公司所有。但无论哪种校车的驾驶员都要持有专门驾照，并经过严格选拔。〔4 〕
借鉴他国经验，笔者认为，校车安全管理涉及到诸如财政、交通、质量监督、标委和公安部门，它们应形成合力，共同管理，但要各负其责。也就是说，相关部门要明确责任，严格责任追究制度，对发生的恶性事故要依法严肃处理。具体来说，校车的规范与发展应当由政府主导，在安全管理法律法规框架下，严格按照校车安全技术标准，出台相应的管理政策，指导和扶持有关专门的运输企业经营校车服务。各地教育行政部门和学校有责任监督校车营运企业，公安机关交通管理部门负责校车驾驶员和校车运行的安全管理。
根据我国的实际情况，可以将校车监管权交给公安部门，从公共安全和服务民生的高度强化监督的权威性，增强监管力度。校车可由国家统一购买，运行路线则由当地公安、教育部门和运输公司协定。诚然，对校车的具体指导和服务工作应有专门的政府部门负责管理，但具体经营管理可以依托于专业的行业管理部门。政府建立校车及其驾驶员准入和专门管理制度，将校车质量和校车安全纳入教育督导范围。校车的运营主体必须是专业运输行业从业者，其应通过一套完善的筛选、训练和监督程序，以确保其所具备的能力、专业知识与责任感能够胜任校车司机这一重要工作。
三、合理配置校车资源
我国各地情况差异较大，校车分布地域不均衡。人口居住分散的偏远农村与人口稠密、公共交通发达和治安良好的大都市，校车需求存在较大差别。城市学校的校车保有量多，农村学校的校车供不应求。农村学生对校车需求较大的原因，是因为撤乡并镇带来学区及学校布局调整，学区服务覆盖面加大，导致部分学生路途偏远必须乘车，尤其是农村中小学和幼儿园；同时，为争夺生源，部分城乡民办幼儿园主动出车接送学生。在此情况下，农村大量存在着把报废车、拼装车、微型面包车、两轮摩托车、三轮农用车、拖拉机等作为校车的情况，学生们乘坐这些交通工具上下学，给交通安全埋下了重大隐患。一般情况下“黑校车”、“超载校车”多集中于中西部、农村地区、城市外来人口聚集区、城乡结合部。〔5 〕这种情况给校车资源配置提出了一个不可回避的问题，即如何确保其合理性。
当然，其他国家同样也面临着显著的城乡差异及地区差别问题。那么，它们如何解决这个问题呢？日本根据城乡差别因地制宜，接送中小学生的校车，只在人口稀少的乡下或山区才有。在北海道等冬天气候寒冷及骑车和行走困难的地区，公立学校每到冬季会为学生提供校车。私立学校的学生由于位于大都市，公共交通发达，治安也比较好，因此一般是学生自己搭乘电车或公交车上下学。在法国人口密集和公共交通发达的大都市，并不存在校车需求，只有人口稀少、居住分散的农村和远郊区才有校车需求。从管理和经费来源，公立学校的校车是公共交通体系和社会福利的一部分，接受政府管理和补贴；私立学校的校车则是纯粹的市场经营行为，由学校自行负责。但无论公立还是私立，只要挂有校车标志的车辆，在行驶中都享受优先权。〔4 〕在俄罗斯，农村地广人稀，作为建立资源共享型学校和基地学校的配套措施，政府实施了“农村校车计划”，以保证居住在偏远地区的学生有条件到具有现代教学设施和师资队伍的学校接受教育。
因此，我国地方政府资源配置应根据地区差别因地制宜，不能一刀切。当前，我国地区发展的不平衡特征非常明显，地区之间不仅经济发展水平有差距，自然条件、人口密度、学校布局，包括财力方面的差距也非常大。各地区应根据自身实际，在有限的条件下先行先试，不断探索出不同的校车管理和运营模式。《校车安全条例（草案征求意见稿）》中也明确提出，县级以上地方人民政府应当根据本行政区域居住的学生的数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，缩短上学距离，减少交通风险。根据这一要求，在城市中，应采取措施发展公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。在学生居住地分散、难以保障就近入学或者在寄宿制学校入学的农村地区，国家可通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，支持使用校车接送学生的服务方式。
四、探索多元化的经营模式
资金投入不足是当前推进“校车安全工程”面临的一个主要问题，没有充足的资金就难以保障校车的质量和运行的安全。因此，校车资金到底应该由谁来承担一直是一个备受关注的话题。笔者认为，解决这一问题的最佳途径是充分发挥政府、市场和社会三种机制的作用，探索多元化的经营模式。
（一）政府通过财政手段，推进“校车安全工程”。“校车安全工程”所需资金首先应由中央和地方财政分担，各级政府可利用税收杠杆、财政补贴等政策工具支持专用校车的推广和普及。例如，在广东省，2011年3月顺德市乐从镇开通52辆TC公交，其中有6辆“长鼻子”的美式校车，完全按照美式校车标准来制造。这六辆校车总共花了240万元，每台40万元，全部由乐从镇政府买单。〔6 〕 又如，浙江省德清县专门成立了校车工作领导小组，2009年，德清县政府斥资2000万元，向中标企业定制了79辆校车，并专门成立了负责学生接送管理的公司。〔7 〕 山东省高密市政府把更新接送学生车辆列为“市长工程”，采取鼓励个人、村居、社区购买专用新车，企业捐助等方式更新车辆，每购买一辆30座以上的新型专用接送学生车辆，财政补贴30%。长春市对学生接送车运行和管理给予必要扶持，如给车辆保险一定的优惠政策，减免车辆购置附加税、车船使用税等相关税费以及加强配套设施建设等。〔8 〕 这些成功实践为推进“校车安全工程”提供了很好的范例，应在全国予以推广。
（二）在政府主导下加强多元互动机制建设，增强全社会参与的活力，探索引入社会资本、拓宽校车发展的路径。当前，国内校车多种经营模式并存，主要有学校自营、政府购车学校经营、无政府补贴的营利性组织经营、有政府补贴的营利性组织经营四种，其中学校自营和无政府补贴的营利性组织经营占的比例相对较大，但是各地情况很不均衡。由于校车盈利水平低，完全市场化的运作对该市场的发展促进作用非常有限，如何让学校买得起、学生坐得起专用校车，就成为我国校车发展亟待解决的问题。因此，各地可依据财力状况探索不同的补贴模式，也可以借鉴美国的商业经营模式。以纽约为例，由教育委员会规定路线，招标拍卖经营权，与私人校车公司签订合同，学校和学区只负责监督安全和制定校车运行规则；联邦政府支付57%（私立学校小于这个数值）的营运经费，其他由各地纳税人支付。〔4 〕近日，武汉市黄陂区开始了政企联手探索放心校车新模式。2011年12月19日，武汉市黄陂区横店街与区教育局、两家客运公司签署校车运营合作协议，三方共同出资132万元购买6台“大鼻子”校车接送辖区小学生，由客运公司负责校车日常运行。街道、区教育局各出资40%，街道的两家客车运营公司出资20%，校车的所有权归政府。校车的运营由两家客运公司负责。街道在调研学生乘车需求后，制定了6条校车线路、停车点和站牌。客运公司为每辆校车配备1名拥有从业资格的司机、1名随车照顾孩子的人员。街道和相关职能部门监管校车运营，校车不得挪作他用，并在统一地点停放。校车的运营将采取市场化+政府补贴方式，学生每次乘车的车费为一元，街道办事处每年补贴企业32.5万元。〔9 〕这种政企联手模式解决了制约“校车安全工程”推进的资金、运营难题，是农村地区推行安全校车的可行办法。
他国的经验及我国部分地区的实践说明，构建以政府为主导的多元化校车运营模式可成为推进“校车安全工程”的破题之策。具体来说，政府以指导和提供补贴等优惠政策等方式扶持有关专门的运输企业经营校车服务，形成专业、安全、完善的校车运营管理制度；通过优惠政策吸引民营资本进入，以弥补政府财力的不足，在共同遵守法规的情况下，形成专业化的运营主体队伍，并形成良性竞争机制；通过招标或者承包的方式，将校车经营社会化，利用社会资本为教育服务，这种社会化不是纯粹的商业化，经营者必须保证校车的安全性、公益性。
参考文献：
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〔7〕董碧水.浙江德清斥资2千万购校车 每年投400万保运行〔N〕.中国青年报，2011-11-20.
1强化网民的互联网安全管理观念
互联网安全管理不能只靠政府的具体实际行为，政府管理者和公众的互联网安全管理观念也是很重要的环节，具备了充分和先进的观念，才能科学地指导实践工作，才能使安全管理工作占据精神上的高地。首先，要提升网民进行互联网操作的能力。如果没有一定的网络操作能力，也就可能难以进行网络安全隐患的防备，因为互联网属于高科技，对于其操作和使用是一个技术上的要求。要通过各种途径使网民都能了解杀毒软件、补丁程序的下载和使用，加深对于安全管理工具的熟悉程度。其次，举办有关网络安全管理方面的讲座。由于我国网民数量众多，分布广泛，因此可以利用国家级和省级电视台、互联网等载体，办各种有关网络安全方面的培训讲座。使公众能够方便地接受有关培训，另外，在培训讲座的内容选择方面要结合实际情况，要有针对性，主要介绍防止黑客攻击、网络犯罪、网络不良信息干扰和网络诈骗等这些方面的内容，使广大公众易于接受。再次，加强互联网安全内容的宣传，可以通过举办互联网安全活动日、活动周，也可以通过传统媒体，通过名人的带动等形式加强互联网安全管理方面的宣传。美国曾经举办过互联网安全意识视频大赛，参赛者主要是大学学生，通过制作互联网安全视频，对互联网安全管理的问题进行分析和介绍，这对于年轻人的教育意义极大，收效也很好。这种宣传模式值得我们国家进行借鉴。最后，加强互联网安全管理的法制教育，不论是在针对学生的课程中还是针对社会公众的普法工作中，都要加入互联网法制课题，重点涉及对互联网安全方面的法律和行政法律规的宣传，向公众传授有关的法律知识，提高其对于互联网安全管理法制的认识和理解，从而能够强化安全管理的法律意识，约束自己的行为，防患互联网安全问题的侵害。
2提高政府职能部门开展安全管理工作的能力
负责互联网安全管理的部门主要有信息、公安、工商、文化、宣传等等，他们是我国党委政府机构的重要组成部分，在这种多头管理的体制下，如何提高其进行互联网安全管理的能力，是一个亟需解决的重大课题，只有安全管理的能力上了一个台阶，才能应对互联网安全隐患瞬息万变的态势，有效地破解安全难题。第一，加强网络安全监管的技术升级；目前针对网络安全隐患的监管主要采取的是信息过滤和信息分级的方式，当出现违法内容或信息的时候，网络系统会通过路由器过滤或者过滤网关过滤的手段将这些违法内容和不良信息过滤掉。信息分级主要是将互联网信息数据进行级别分类，这种方式与电视、电影的分级制度有些类似，通过分级，将不同类型的信息提供给不同的需求者，而违法违规的信息数据则被屏蔽掉。这两种技术虽然发挥了很大的作用，但是也存在不少缺陷，例如过滤法的前提是字词资料库的存在，而这个字词资料库的内容是有限的，网络危险数据的内容是无限的，某些资料库存在的危险信息可以轻易地绕过过滤网。因此，作为安全管理的部门要加大技术开发和创新的力度，安全管理措施要与互联网技术的发展保持步伐一致，要建立技术研发中心，引进高端的技术研发人才，加大资金扶持力度。另外，要鼓励和支持社会力量参与技术创新的过程中来，社会力量是我国进行网络安全技术开发所依赖的重要后盾，它是取之不尽用之不竭的，有很多网络技术人才默默地为社会做出贡献，在反病毒软件设计、防木马程序设计。反黑客攻击方面有很多造诣，因此管理部门要重视这些普通的贡献者，鼓励他们加强技术创新，为社会做出更大的贡献。第二，政策制定应当加大对民意的考量。信息化时代下的互联网发展，不仅仅是技术层面的进步，更是社会文明层面的进步，而推动网络社会文明进步的主要力量就是普通民众，他们在互联网安全管理方面能够发挥的作用已经越来越明显。政府部门应当采取包容的态度，积极回应网络民意，在制定安全管理政策时征求民意，集合广大公众的智慧。现代社会是一个风险社会，在进行政府政策制定时，往往依靠政府单一力量的模式难以有效预见复杂的风险，也难以有效确定科学的制度。第三，重视网络商务交易的安全管理方法。网络安全交易是互联网的一个重要业务板块，其安全状况的好坏直接关系到互联网安全管理全局工作。要拓宽安全管理维度，建立经营主体、商标、广告、市场、合同、反不正当竞争、消费者权益保护等多个维度，全面规范网络交易的秩序。积极拓展互联网监管的领域，对于网络中介、网络代购等比较新的商务交易方式进行探索，研究规范发展的对策。根据互联网交易市场的特点，探索建立分类别管理的模式，针对大型网上交易平台、违规次数多的网站，加大监测的力度和频度。对于可能涉及网络欺诈、网络暴力或者网络犯罪的行为，要予以重点关注和监测，防患于未然。
3建立互联网安全管理的有效机制
互联网安全管理需要科学有效的机制作为保障，才能使各项工作按照一定的原则，合理的程序开展，才能促进安全管理工作在正常的轨道运行，保障法律和政策发挥其应有的作用。第一，成立一个专门组织或者部门，对现有的资源进行整合，比如成立由多部门联合组建的协调部门，对互联网安全问题进行有效的治理。我国目前有权治理互联网安全问题的政府部门有工信部、文化部、公安部、广电总局、新闻出版总署等。可以设立一个专门的管理部门，对于涉及多部门的互联网管理权力时，能够进行协调与整合，最大化地发挥各部门的功能，促进资源的有效配置。第二，要建立专项治理行动的长效机制。通过上述专门组织，以其为主导，进行长期性的专项治理行动。专项治理行动，能够在很短的实践内，形成打击互联网安全问题的正面影响，解决一些突出性问题，在社会上形成威慑力。专项整治活动需要协调各个参与部门的关系，发挥各部门的优势，要听取社会公众的意见，在整治活动中吸取经验教训。促进长效机制的顺利形成。第三，建立互联网自治机制。最主要的是做好互联网行业自律体系的建设。一方面要加强行业自律规范的建立进程，结合互联网事业发展的具体情况，针对多发性的安全问题，制定合理的行业自律规范，互联网服务的提供者、电子商务的经营者等等主体应当切实履行行业自律规范，树立职业伦理道德，坚决抵制互联网不良行为。另一方面要规范上网主体的行为守则，通过社会公共道德规范、法律制度的宣传等方式，使广大公众深刻理解网络不良行为的危害，减少肆意制造网络病毒、肆意进行黑客攻击的行为，避免网络谣言的散布和蔓延。树立文明上网的理念，约束和规范网络言行。最后，要建立互联网安全问题的预警机制。当发生可能危害国家安全、危害公共安全以及大规模的财产安全的互联网行为时，比如网络上的大规模政治煽动行为，对政权和社会稳定构成威胁，预警机制的重要性就会突显出来。各级政府、大型企业等要建立预警机制，设置网络安全监测和处置机构。当发生重大网络安全事件时，监测机构能够及时发现问题并向管理者报告，监测机构能够进行重大问题的分析和判断，研究重大安全问题的特点和运行规律，制定出治理预案。并且能够单独或者协同其他部门对重大安全问题进行有效处理。这样的预警机制对于解决复杂的网络安全问题将会起到重要作用。
4完善互联网安全管理的相关法律法规
立法是制度建设的主要因素，作为互联网安全管理方面的法律法规，其制定和完善将为安全管理工作的顺利开展提供法律保障，也为该项工作的开展提供科学的指导。当前我国正在建设社会主义法治国家，法治政府、法制市场经济建设都是法治国家建设的关键要素，作为政府管理内容之一的互联网安全管理，应当适应法治政府建设的标准和需求，坚持依法管理、法制健全、执法有保障。目前我国互联网安全管理的法律规章还存在很多问题，完善相关的法律法规规章，是现实情况的必然要求，也是建立互联网安全管理长效机制的题中之义。第一，要制定一部关于互联网内容管理专门性法律。明确对于互联网违法和不良信息的处罚原则、方式和处罚类型；法律的威慑作用是通过其对违法行为的惩处来表现的，互联网不良和违法信息比较泛滥，违法者的法制意识不强烈，违法成本比较低，目前我国针对网络不良和违法信息的处罚力度尚不够，处罚条款也不是很明确，这导致了执法的困境。应当多参考其他国家关于类似问题的立法经验，结合我国自身实际情况，在处罚网络不良和违法信息方面明确有关责任。
本文作者：张万芳汤劢曹渝工作单位：河海大学公共管理学院
论文关键词 交通肇事罪 过失致人重伤 死亡罪
一、交通肇事罪与过失致人死亡、重伤罪区别
交通肇事罪与过失致人死亡、重伤罪，两罪的相同点在于，从主观方面看都是过失犯罪，在客观方面上都出现了致人重伤或者死亡的结果。司法实践中的交通肇事罪与过失致人死亡、重伤罪出现交集、需要界分的情况，主要是与交通工具有关的过失致人死亡或者重伤的情况。二罪区分的关键点主要在于发生的场合范围及侵害的客体不同。交通肇事罪致人侵害的客体是交通运输安全；而与交通工具有关的过失致人死亡、重伤罪侵犯的是人身权利而非交通运输安全，其发生的范围比交通肇事罪要宽泛的多，不受时间或空间条件的限制。根据2000年11月10日最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条：“在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人死亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失的，构成犯罪的，分别依照《刑法》第134条、第135五条、第233条等规定定罪处罚。”由此可见，构成交通肇事罪必须属于公共安全管理范围的。
二、交通肇事罪与过失致人死亡、重伤罪法定刑之比较
《刑法》第233条规定：“过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”《刑法》第235条规定：“过失伤害他人致人重伤的，处三年以下有期徒刑或者拘役。本法另有规定的，依照规定。”《刑法》第133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。”
从法定刑的比较看，交通肇事罪的法定刑低于过失致人死亡罪，而等同于过失致人重伤罪。由于交通肇事罪的犯罪主体通常是从事一定业务的交通运输人员，而理论上通常认为，业务过失的社会危害性要重于一般过失，普通过失犯罪的法定刑明显高于业务过失犯罪，过失致人死亡罪的法定刑明显高于引起不特定多数人死亡的重大责任事故罪、交通肇事罪、玩忽职守罪的法定刑。重大责任事故罪、交通肇事罪、玩忽职守罪等这些特别法条规定下过失型犯罪的法定刑基本一致。
三、司法实践中存在的问题
在司法实践中，在处理交通肇事罪和使用交通工具过失致人重伤、死亡罪时一直存在一些难题，主要包括如下两个问题：
（一）由于关于公共安全管理范围的界定模糊，导致在交通肇事罪和过失致人重伤、死亡罪的罪名认定上存在困难
如何界定公共安全管理范围内与外，所谓公共道路管理范围内，应该是指纳入公安交通管理机关管理范围的道路，一般而言，机关、企事业单位、厂矿、学校、封闭的住宅小区等内部道路不属于公共管理范围，在上述区域道理上因使用交通工具致人死亡，如构成过失犯罪，需要定罪处罚的，不能按交通肇事罪处罚。司法实践中不允许外界车辆通行的乡村公路是否属于公共安全管理范围内一直存有争议。这主要是因为由于历史遗留问题，一些乡村道路虽然已被纳入公路路网，但依旧被当地主管部门认定为村内道路，不对外界车辆开放。
案例一，陆某驾驶一辆大型客车通行至北京市通州区漷县时因平时通行的道路正在修路无法通行，如果绕行会导致所承载的乘客不能按时到达目的地，于是跟随前方车辆行驶至旁边一村道路时与当地村民发生事故，致该村民死亡。由于该道路位于村内，一直被认为不通行社会车辆，村委会出具相关证明证实该道路为村民自建道路，为方便村民出行修建，不允许社会车辆通行。但经调查核实，该村道路属于乡级公路，已被纳入公路路网，应当对社会外来车辆开放。
根据《公路法》第八条三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”《公路法》第十四条四款规定：“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”通过上述法律可以得知，乡镇政府对本区域内的职责为建设和养护，乡道规划需要报县级政府批准。原则上讲，村委会、乡镇政府无权将已经列入公路的村道禁止外来车辆通行。同时，在认定是否属于公共管理范围内时，还应该综合考虑是否有相关禁止外来车辆通行标志，是否频繁有外来车辆通行，外来人员主观上能否知晓该道路禁止通行的可能性。本案中陆某之所以行驶该村路的原因是其见有其他车辆也行驶，经查看相关监控录像，案发前30分钟内约有10辆车辆通行，且路面没有任何禁止外来车辆通行的警示标志，陆某主观上是不可能知晓自己行驶该路的行为不符合规定。因此，笔者认为陆某的行为应该按交通肇事罪定罪处罚。
（二）对于使用交通工具过失致人重伤、死亡时定罪量刑上没有相关具体法律规定，在实践中量刑是否参照交通肇事罪相关规定存有争议
交通肇事罪侵犯的客体是公共安全，即不特定主体的人身、财产权益。过失致人重伤、死亡罪侵犯的客体是公民个人人身安全，交通肇事罪的法定刑低于过失致人死亡罪，等同于过失致人重伤罪。过失致人死亡罪条款中情节较轻的法定刑与一般情形下的交通肇事罪一致，司法实践中，由于没有相关法律规定导致在对使用交通工具过失致人死亡类犯罪量刑时是否应按情节较轻认定存有争议。实践中，一般比照交通肇事罪的量刑将此类犯罪的量刑幅度定为三年以下有期徒刑或者拘役，即属于过失致人死亡罪的情节犯，也有一些是因为犯罪人具有自首等减轻情节将此类犯罪的法定刑幅度下一个法定刑幅度内判处刑罚。之所以司法实践中不约而同将这类犯罪的法定刑参照交通肇事罪采取较轻的法定量刑幅度：一是二者同属于过失犯罪，犯罪主体犯罪手段基本一致，区别在于侵犯客体和发生场所不同；二是交通肇事罪侵犯法益甚至是大于过失致人死亡罪，不依照较轻的法定量刑幅度会违背罪刑责相适应原则。
（三）使用交通工具过失致人死亡够罪标准与交通肇事罪不一致，有失司法公平
2000年11月10日最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条（一）：“死亡1人或者重伤3人以上，负事故全部或者主要责任的；”由此看出，交通肇事罪构罪标准一是行为人必须负事故全部或者主要责任，需要有相关道路交通事故认定书认定事故双方责任；二是要发生死亡1人或者重伤3人的结果。过失致人死亡、重伤罪中没有相关规定，只要行为人存在疏忽大意或者过于自信的过失，并且造成了死亡、重伤（没有人数要求）的结果，就构罪。在司法实践中，如果因为交通事故发生在公共安全范围外，即使被害一方的责任更大，也会构成过失致人死亡、重伤罪，对方是否有过失只能作为量刑的考虑情节。
【关键词】基本构成 情节加重构成 结果加重构成 立法原意
自2000年11月15日，《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》颁布以来，关于该解释的争议不绝于耳，如何正确地理解刑法133条及其司法解释，对于维护法制统一，维护法制权威具有重大意义。
一、 交通肇事罪的概念及构成要件
新刑法133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤死亡或者公私财产遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；交通运输肇事后逃逸或者有其它特别恶劣情节的，处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处7年以上有期徒刑。”
本罪状较为详细的表述了交通肇事罪的客观方面及其客体，仅凭此，还难以准确理解该罪，依据该条文分析可得出以下结论，其构成要件分为两个方面：基本犯罪的构成要件和加重犯罪的构成要件。
（一）基本犯罪的构成要件，表现在本条文的前段，即：违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤死亡或者公私财产遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役。其体现的基本犯罪构成如下：
1．客体，本罪的客体表现为交通运输管理秩序及重大的公私财产安全，及人民的生命安全。这些与交通运输行为密切相关，统称为公共安全，此处无争议。
2．主体，为从事交通运输的人员，从立法本意来看，为从事机动车辆交通运输的人员，有学者认为，本罪主体可扩大至非机动车辆，如自行车、人力三轮车、畜力车等[1]，其理由是这些进入公共道路上的非机动车辆的周围同样是众多的行人和车辆，且相当多的交通事故都直接或间接地与非机动车辆有关。对此，笔者不敢苟同，本罪的立法原意是对违反交通法规的机动车辆驾驶员予以惩戒，而不是凡是危及安全的车辆皆由本罪调整，像 自行车、人力三轮车、畜力车等其本身的危险性，一是远远小于机动车辆，二是即使发生交通事故，仍可以以过失致人死亡罪，加以评价。完全没有必要硬拉入交通肇事罪加以处理，此种理解有违刑法的谦抑性原则，实不足取。
3．客观方面，表现为违反交通运输管理法规，因而致发生重大事故，致人重伤、死亡或者使重大公私财产遭受损失，具体可以从以下几个方面加以分析：
（1）行为人必须具有违反交通运输管理法规的行为，即规范违反性，应是本罪的前提条件，这里的交通运输管理法规主要是指保证公路、水上交通运输安全而制订的各种法律法规，如，《中华人民共和国道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《内河交通运输安全管理条例》、《内河避撞条例》等。需要说明的是，由于新刑法规定了重大飞行事故罪和铁路运营安全事故罪，故有关铁路及航空的法规不会成为本罪成立的前提条件，应予注意。
（2）违规的行为还需造成重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失，至于具体的标准在本罪的罪状中未予明确，司法解释中有详细说明，在此不予赘述，有关问题下文逐步展开讨论。
（3）行为的违规性与事故的重大性之间具有刑法上的因果关系，此点直接关联责任的承担，而责任的承担直接导致罪与非罪、罪轻罪重的直接相关因素，故在此有必要详加说明。2000年出台的司法解释将因果关系演绎为“全部责任、主要责任、同等责任”而此种认定与交通行政执法部门又具有重大关系，故应慎之又慎。现实中即有多起交警部门在认定责任时玩忽职守，致使冤枉无辜，轻罪重判、重罪轻判者不胜枚举，故有必要在加强技术训练的同时，严肃法纪，力求交警部门秉公执法，铁面无私。
（4）主观方面，虽然本罪在危害公共安全罪一章，但主观上为过失是无任何意义的，否则立即会转化为故意杀人罪、故意以危险方法危害公共安全罪等，虽然对于违规本身是故意，但对结果的发生仍然是一种过失，目前已达成基本共识。
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（二）以上分析了交通肇事罪的基本犯罪构成，凡是符合以上四点，毫无疑问，应定为交通肇事罪，但是引起较大争议的，乃是笔者下文将要论述的加重犯罪构成。
交通肇事罪的加重犯罪构成，主要表现在两个方面，中段体现为情节加重构成，末段体现为结果加重构成，反映在条文中，即“交通运输肇事后逃逸或者有其它特别恶劣情节的，处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处7年以上有期徒刑。”
1．情节加重构成，表现在符合基本的犯罪构成的基础上，符合本法规定的严重情节：交通运输肇事后逃逸或者有其它特别恶劣情节的，反映在司法解释上，即客观方面起点上要求降低，致一人重伤为前提条件；法定刑升格，处3年以上7年以下有期徒刑；但主体的要求提高，具体见司法解释第二条。
在此需注意的是逃逸行为之界定，司法解释中明确解释，逃逸是为了逃避法律追究的行为，但构成逃逸，还需符合以下条件：（1）至少重伤一人以上，如未达到此项要求，则丧失犯罪化之前提；（2）还需具备司法解释所规定的几项内容。关于特别恶劣情节，司法解释亦明确规定，但数额之问题，下文还将展开，此处不予赘述。
2．结果加重构成，表现在符合基本犯罪构成的基础上，又发生刑法规定的加重结果，即因逃逸致人死亡，其法定刑为7——15年。在过失犯罪中，实属罕见，因而有学者认为，逃逸致人死亡的法定刑是否过高[2]，需要将此条文区别于其它条文的是对于伤者死亡结果的主观态度，如果说，符合交通肇事罪的基本犯罪构成的主观方面要求是过失的话，则逃逸致人死亡，所涉及的行为人的主观方面至少应为间接故意，即对死亡结果持放任态度，因而有许多文章称，因逃逸致人死亡，应定故意杀人罪[3]，笔者不同意此种观点，虽然说，逃逸致人死亡，此种行为完全符合故意杀人罪的构成要件，但要看刑法有无特别规定，如生产有毒有害食品罪，完全符合故意杀人罪，但也无哪个人主张定故意杀人罪，诸如此类现象不胜枚举，此处分析其特殊性。
如前所述，如按情节加重构成，交通肇事致人重伤以上，才进行结果加重评价，显然无法解决下面这种情况：即交通肇事导致受害人轻伤，如骨折，就不符合基本犯罪构成，但由于天寒地冻，肇事者逃逸致受害人死亡，对于肇事者之行为如何评价，有文章指出，应单列“交通肇事因逃逸致人死亡罪”解决此类问题[4]，笔者亦不同意此种观点，逃逸致人死亡，作为一种结果加重构成要件，完全可以通过解释刑法条文解决此类问题，即逃逸致人死亡，将其基本构成要件在降低，即致人轻伤以上。此种观点肯定会招致诸多批判，但笔者强调先前行为之门槛，还有另外一个条件，即致人死亡，且其间不存在阻断因素，是由于肇事行为致死亡结果发生，此种行为完全符合犯罪的根本特征，用一个新罪名解决此类问题，实属多余。
二、 司法解释中存在的几个问题
自2000年11月15日，《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》颁布以来，有诸多学者对此解释中存在的优缺点展开讨论，有论者甚至质疑最高院的司法解释权的范围[5]，笔者认为，该项司法解释对于认定交通肇事罪还是起了很大的作用，否则仅凭刑法第133条，是很难定罪的，该项司法解释的内容主要是以下几点：
1．将交通肇事罪的主体扩大为从事交通运输的人员和非交通运输的人员，此项规定与第五条第二款及第七条的规定相互应。
2．将基本犯罪构成、情节加重构成和结果加重构成的客观方面解释的较为清楚，主要散见于第二、三、四和第五条。
3．将以积极作为方式带离被害人，隐藏或遗弃致使其死亡或残疾定为故意杀人罪，故意伤害罪。
4．将单位主管人员，机动车辆所有人、承包人、乘车人作为肇事者的共犯纳入交通肇事罪。
5．以场所为区别其它诸如重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪，过失致人死亡罪。
6．给予各省、自治区和直辖市以一定的自由裁量权，就无法赔偿的数额，因地制宜，确立立案标准。
其争议的焦点主要集中于以下几个方面：1.主体之扩大对于打击犯罪有无帮助； 2.与非交通运输人员成立共犯是否合理；3.不能赔偿之数额标准是否有违公平原则；4.法定刑升格是否有利于打击犯罪。
（一）.主体之扩大对于打击犯罪有无帮助
对于此点，有肯定说与否定说之争，肯定说认为，将犯罪主体扩大为一般主体提高了该罪的适用性[6]，其理由是：在科技、交通日益发展的今天，交通事故的危害性于日剧增，目前，我国每年死于交通事故的人数居世界第一位，每天死亡300多人[7]，应扩大主体加以打击，否定说认为，司法解释关于主体之扩大是否属于越权行为[8]，同时扩大的主体大多属于弱势群体，由他们来承受科技进步带来的不利，很明显是不公平定的，也与法律的民主精神背离。笔者较为同意否定说，但理由与其并不一致，首先，犯罪率的高低与认定为犯罪的行为密切相关，扩大犯罪主体自然提高了犯罪率，这是毫无疑问的；其次，更不能因为交通事故的数量增加，死亡的人数增多，就盲目扩大主体的范围，这是很荒谬的，解决问题的方法由很多种，而界定为犯罪加以惩戒，应该是最后的方式；再次，每一个肇事者虽然对于违规是故意的，但对于造成的危害结果是持过失态度的，而非交通运输人员更难与交通肇事的危害性搭上关系，纵然一个人随意过马路，而致使汽车急转弯而致他人伤害或死亡，也不应定为交通肇事罪，大不了为故意以危险方法危害公共安全罪，在大多数情况下，都是作为非罪处理的。笔者不解，为什么要以另一种犯罪化去解决犯罪的问题呢？这是从根本上不利于社会和谐的，故笔者认为，应将交通肇事罪的主体限于交通运输人员。
（二）与非交通运输人员成立共犯是否合理
司法解释第五条第二款指出：“交通肇事后，单位主管人员，机动车辆所有人，承包人或者乘车人指使肇事人逃逸，致使被害人因得不到救助而死亡的，以交通肇事罪的共犯论处。”该解释引起了广泛争议，有论者主张，交通肇事罪主观为过失，行为人与车辆所有人等构成过失共同犯罪，与刑法的基本理论不符[9]，持此观点的学者较为普遍，还有论者提出制订新的罪名“交通肇事逃逸致人死亡罪”来解决诸如此类争议[10]，这也充分说明在此问题上理解的差异性，仔细分析，该条解释不外乎以下几个方面：
1.前提条件，“交通肇事后”，交通肇事是其他主体构成本罪的前提条件之一，如不符合前文论述的基本犯罪的客观方面，自然无需进一步分析；2.结果条件，被害人因得不到救助而死亡，如被害人得到救助或者虽未得到救助，但未死亡，就不适用本解释；3.因果关系条件，造成被害人死亡的结果是因单位主管人员、机动车辆所有人、承包人或者乘车人指使肇事人逃逸引起的，如缺乏原因条件，其他主体是无法构成交通肇事罪共犯的。
以上几点是对该解释最基本的理解，针对否定共犯的论者所提出的理由，笔者认为是不恰当的，司法解释没有明确指出“共犯”就是过失共同犯罪，而很多论者，先是对共同犯罪的理论进行长篇大论，后又对过失共同犯罪存在缺乏环境等条件进行剖析，然后指出本条解释存在的不足，这是极不科学的，张明揩教授曾经说过，法律不应该是被嘲弄的对象，而是被解释的对象，更是被信仰的对象。对于法律的解释，望文生义是大忌，仔细评析“共犯”一词，最后还是落脚于行为之上，交通肇事罪的主观要件为过失，这在理论界还是实务界已达成广泛共识，但就本解释而言，逃逸行为本身系为了逃避法律的追究，主观明显为故意，对于受害者之死亡结果所持的态度应为间接故意[11]，所以就指使肇事人逃亡的人来说，主观上为故意，客观上为指使行为人逃逸。有人以本文前述主体之扩大有无益处得出结论否定笔者现在所陈述的观点，在此笔者想澄清的是二者并不矛盾，反而有机的统一。正如贪污罪，主体为特殊主体，但仍然可以与其他主体构成共同犯罪。同理对于其他主体处罚作为共犯处理是合乎法律的“共犯”，在此处，立法者的原意应该是没有争议的，从搜集的资料来看，对解释的批评都将其认定为过失共同犯罪，反而在笔者看来，立法者绝无此意，此时肇事者与指使者的主观态度都是故意，完全符合共同犯罪的犯罪构成，而不是过失更不构成所谓的共同过失犯罪，从立法及司法解释完全可以很清楚地理解该解释的涵义，认为“共犯”的称谓不妥是缺乏根据的，同时立法者设定的前提及因果关系条件完全限定了范围，是可以为司法操作带来便利的。
（三）“不能赔偿之数额”是否违反公平原则
司法解释第二条及第四条、第九条都涉及到数额问题，例如第二条“造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或主要责任，无能力赔偿数额在30万以上”作为客观方面表现之一，有论者质疑有违公平[12]，认为，以事故造成重大财产损失达到重大事故标准可以认定本罪，这无可非议，但以无能力赔偿的数额作为定罪标准却是令人不可思议的。正如87年8月21日两高作出司法解释规定，3－6万元作为入罪起点，现在数额与过去相比有较大提高，但以前的司法解释对于无能力赔偿之数额仅作为量刑情节加以考虑，综合比较而言，2000年司法解释存在如下问题。
1．以无能力赔偿之数额作为入罪标准，有违公平原则。宪法规定，法律面前人人平等，而该条司法解释却影射了古代赎刑的影子，其对于公平正义观念及民众对法律的信仰无疑是一个致命的打击，其后果不堪设想，试想，同样肇事，却因个人经济实力的差距而出入罪，这就带有明显的功利色彩，也易于诱发社会中的不稳定因素。
2．以过失造成财产损失作为一项入罪标准，导致罪犯的“再社会化”变得更加困难。在第五章侵犯财产罪一章中，设定了故意毁坏财物罪，而过失毁坏财物罪在同样的数额下是不够成犯罪的，而这样考虑，也无非是因为其社会危害性本身并不严重，尚无处罚的必要。对本章中该罪而言，同样是过失毁坏财物，因为肇事本身是过失，对重大财产的损失也持过失之态度，但钱与命毕竟不可相提并论，过失毁坏财物与过失杀人是无法比较的，所以从刑法的谦抑性角度而言，对此类犯罪设定一个较高的入罪起点也是合理的。但“无能力赔偿之数额”作为定罪标准就难以昭示公平，虽然立法者原意是出于对法益缺损之弥补，以财产的特性为出发点，以该解释促使人们积极的加以弥补，然而真正无法筹钱的人也许宁愿选择入罪服刑，但其悔改之心，可想而知，带着一种对社会的敌视，被改造，其“再社会化”亦困难重重了，这不得不引起反思。故笔者主张，应删去“无能力赔偿数额”之条款，方能平息争议，彰显公平。
（四）法定刑升格是否有利于打击犯罪
2000年司法解释相对于87年司法解释而言，增加了“因逃逸致人死亡的，处7年以上有期徒刑”有论者认为此种规定有太多的功利色彩，致使罪责刑不相适应[13]，其认为其量刑相对于类似的过失犯罪而言，量刑偏重，起论点是站不住脚的，正如笔者在前面的文章中指出的那样，逃逸致人死亡相比于基本犯罪中的犯罪构成而言，其社会危害性明显加重，因为其对受害者的死亡，已经由开始的过失转化为间接故意了，增加法定刑也从另一方面体现了此种变化。笔者虽然不主张定故意杀人罪，但其完全符合故意杀人罪的构成要件，又使其不能简单的等同于交通肇事罪的基本犯罪构成。所以笔者认为，法定刑上的梯度还是有利于打击犯罪的，最起码在禁止模仿上体现其特殊的社会功能。
参考文献
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一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等,[3]。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。
Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1•建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
2•运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。
3•推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。
关键词：交通安全；儿童 ；宣传教育
根据联合国儿童权益大会的惯例，儿童是指年龄不大于18岁的人。道路交通伤害（Road Traffic Injuries，RTI）是全球儿童的主要伤害死亡原因之一。儿童主要的出行方式是步行者、骑车和乘车，使得他们成为道路交通系统中的弱势群体，世界各国的研究者都注意到儿童是道路安全关注的重点人群。我国已经迈入汽车社会的门槛，如何有针对性地开展儿童道路交通安全宣传，预防儿童道路交通事故的发生，已经成为一个迫在眉睫的问题。这方面学校有义务，家庭更有责任，家庭、学校任何一方面的安全教育不到位都可能导致安全事故的发生。国外在儿童交通安全宣传教育工作起步早，经过多年的努力，取得明显成效。
1.国外儿童道路交通安全宣传教育措施
世界上许多发达国家都非常重视儿童道路交通安全，并在全社会的共同配合下取得了良好的宣传和教育效果。其中一些国家在儿童道路交通安全宣传教育工作中，对于儿童心理研究，课程设计、社会合作等许多方面都有比较先进的措施和经验，对我们国家积极提高儿童道路交通安全宣传效果，培养学生从小树立交通安全意识，促使我国儿童交通安全宣传管理工作健康、协调、可持续发展的进程方面，有许多值得借鉴和学习的地方。
1.1丹麦
丹麦政府制定了一系列保障儿童出行安全的规定，例如，“乘坐家用轿车时，7岁以下儿童必须配备车用儿童座椅，否则属于违法；孩子骑自行车或坐自行车的儿童座椅时，必须戴安全头盔，或使用安全带，将双脚固定在儿童座椅上”①。法律条款以硬性规定的形式制约了儿童和家长的出行行为，从小注重培养儿童的自我保护能力，并进一步加强了家长的安全意识，降低了道路交通事故的发生。
丹麦的幼儿园每周都会举行“徒步行走”活动，老师会带领孩子们到大街上进行实景教学。因此，在丹麦的大街上经常可以遇到几个老师带着一群孩子在街上行走的景象。幼儿园老师带队行走的同时，还会为孩子们讲解在马路上遇见的各种交通标志，帮助他们进行认知、记忆和识别。
除了在幼儿园接受教育外，丹麦的儿童社区里还有专门以丹麦交通为主题的俱乐部。俱乐部的特点一是普遍性，加入儿童交通教育俱乐部的成员占全丹麦三岁到六岁儿童的35%。家长只需交少量的费用，孩子在三岁时就会收到来自俱乐部的一套交通安全知识教材。二是系统性，俱乐部每段时间分发的画册和组织的活动均是根据不同年龄的儿童和其接受知识的能力而设计，例如，三岁的儿童应该学会区分人性道和机动车道，四岁的儿童应该懂得在规定的地点过马路。通过这种少量多次的新内容刺激，可以使儿童更好的掌握交通知识。三是直观性，直观的图片教材和住所附近的现实场地，家长可以辅助孩子进行交通练习，加深儿童对道路和车辆的理解。
1.2法国
行车安全在很大程度上取决于驾车人的素质，而孩童时代是一个人习惯养成的重要时期。法国在全国共设立了400余所交通公园，用于对儿童进行道路交通安全教育和参与交通活动的模拟训练。②在公园中，由老师或者工作人员向8岁以上的孩子讲解他们自己或随父母出行时可能在道路上遇到的危险，并在各种安全培训结束后，给通过“考察”孩子们颁发“马路行走许可证”。这样可以让他们从小树立交通安全意识，养成遵守道路规章的习惯。
2.国外先进理念对我国儿童道路交通安全宣传教育的启示
总结发达国家在儿童交通安全宣传教育方面的做法，我国可以从以下几个方面入手推动儿童道路交通安全教育工作的进行，以期从小培养“遵守交规我为先”的良好风尚。
2.1强化法律规范，制定儿童交通安全专项法律条款
在儿童交通安全教育方面，国外许多国家制定了专门的法律来规定儿童及他人的出行准则，以确保儿童的出行安全，例如美国制定了《儿童乘客保护法》。在我国，《中华人民共和国道路交通安全法》等一系列法律法规的出台，对于完善我国道路交通安全管理法律体系起到了重要作用，然而在这套法律体系中没有提及对儿童道路交通安全管理和教育等的具体、可落实的细项章程和规定。这使得儿童道路交通安全保障工作的开展以及安全宣传教育得不到具体的法规、政策支持。
因此，要从提高家庭，学校以及社会对儿童交通安全宣传教育的重视程度以及开展相关教育活动的积极性、主动性，国家应制定全国性的儿童交通安全教育规划体系，将此类体系纳入法律，以条文法规的形式确保实施。此外，教育部门作为现阶段我国儿童道路安全宣传教育的主管部门，应在全国范围内，将有关儿童交通安全的内容纳入教学课程，并组织交通安全管理部门和教育行政主管部门结合我国国情，针对处于各年龄段的不同儿童群体，编写和分发交通安全教育教材知识普及教材等，同时给予课时保证和配备相应的师资力量。
2.2国家层面高度重视，确保交通安全教育宣传经费
英美等国家以完善的交通法规体系确保儿童交通安全宣传教育的实施和完善，除此之外，国家相关政府部门的资金支持也是推动儿童安全教育工作的重要驱动力。国外发达国家有关交通安全宣传教育活动的活动项目一般是由国家交通部、国家陆运基金以及地方政府的拨款来维持运营的。相关政府部门、社会组织、保险公司、银行以及其他企业也会为交通安全教育和宣传工作提供资金和赞助。我国在儿童交通安全宣传教育经费方面缺乏明确的经费渠道，制约了交通安全教育和宣传工作的有效开展。只依靠学校或交警部门组织的小型的集体活动，难以引起社会的广泛关注和知识的有效普及。
3.小结
我国目前在儿童道路交通安全宣传教育方面已经取得了一定的成绩，但与国外发达国家相比，还存在一定的差距。了解和学习国外发达国家在儿童道路交通安全宣传教育方面的成功经验和最新做法，有利于帮助我们认清我国目前存在哪些方面的缺陷，进而采取措施填补漏洞，促进我国中小学道路交通安全宣传教育工作的积极开展。从发达国家制定的措施中可以看出，儿童交通安全是一个社会性的问题，需要国家层面的大力关注，同时结合我国国情，在关于儿童道路交通安全的知识传授方面，要充分结合儿童的学习心理和行为特征，采取新颖的互动方式，吸引儿童和家长主动参与到知识的学习中来，逐渐养成良好的交通出行习惯。（作者单位：1.公安部道路交通安全研究中心；2. 北京大学新闻与传播学院）
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注解：
关键词：水库大坝 存在问题 对策
中图分类号：TU2 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）05-0321-01
1、我国目前水库大坝的安全状况
第一，必须高度重视水库大坝安全问题。人类在筑坝过程中始终追求着大坝的安全。但是，受地质、水文、设计、施工等不确定因素的影响，水库大坝建设存在的缺陷和溃坝风险一直是无法回避的事实。
第二，要看到我国水库大坝的安全状况正不断好转，我国历来重视水库大坝安全管理和病险水库除险加固工作。主要体现在三个方面：
一是提高水库大坝设计标准，加强建设管理，提高大坝建设质量和水平。新建的大中型水库大坝都采用了新的防洪标准，已建大中型水库大坝基本上也都按新的防洪标准进行了复核，采取扩挖溢洪道等工程措施提高了防洪标准。
二是开展病险水库除险加固工作。特别是近10年来，我国在病险水库除险加固上高强度投入，全国大中型水库病险率明显下降。目前还在开展更大规模的病险水库除险加固工作。
三是切实加强大坝安全管理责任制。近年来，我国各地按照国家要求，切实落实大坝安全责任制，明确监管责任，注重日常管理，积极推进工程管理规范化、现代化，确保大坝安全运行和水库综合效益的充分发挥。
第三，在看到我国水库大坝建设和安全管理工作取得可喜成绩的同时，更要清醒地认识到我国进一步加强水库大坝安全管理工作的极端重要性、紧迫性和艰巨性，认识到客观上我国水库大坝正处在由建设为主转向建管并重，水库大坝安全隐患依然存在，需要更加突出安全管理和风险管理的新阶段。
2、水库大坝安全管理方面的主要做法和经验
一是全面做好病险水库除险加固工作。我国病险水库除险加固工作始于1976年。水利部党组把病险水库除险加固作为当前水利工作的当务之急和重中之重，明确目标任务，层层落实责任，加强组织领导，规范建设管理，强化监管指导，要求举全系统之力组织实施好《规划》，打好病险水库除险加固攻坚战。同时，要求地方各级政府进一步加大对病险水库除险加固的资金投入，加强工程管理，加快建设进度。一是把责任制落到实处，二是认真抓好前期工作，三是切实保障建设资金，四是突出重点、整体推进、加快进度，五是强化建设管理及检查监督，六是确保水库安全运行。
二是全面落实水库安全责任制。责任制是我们工作的一项“法宝”。根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，水利部要求各地不断完善水库大坝安全责任制。大坝安全责任制以地方政府行政首长负责制为核心，明确各类责任人的具体责任。原责任人工作变动，要及时作出调整。各级水行政主管部门承担监管责任，会同水库主管部门加强对本行政区域内水库大坝安全的监督，督促管理单位和业主按照有关规定做好各项安全管理工作，确保水库工程的安全运行和综合效益的充分发挥。首先是抓政府的责任落实到位。政府的责任重点在于监管，但对于某些工作政府是要起组织作用的。其次是抓单位的主体责任落实。无论是建设单位还是运行单位，都要求把责任人落实到位。第三是抓个人的责任落实。水利部逐库落实了同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人，并按照分级负责的原则在媒体上向社会公布，充分尊重公众的知情权和监督权。切实把这三个层面的责任制落实到位，是确保水库安全管理的关键环节。
三是不断深化水库管理体制改革。水库管理体制改革，就是要真正从过去的“重建轻管”，切实转变为在重视水库大坝建设的同时，更加重视水库大坝安全管理。近几年，水利部督促指导各地采取一系列措施大力推进水库管理体制改革。通过对水库管理单位进行分类定性（将水库管理单位根据任务与收益状况划分为纯公益性、准公益性、经营性三类，分别核定为事业性质或企业），进行人员和经费测算。各地以落实“两定”（定编定岗与定额预算）、“两费”（公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费）为核心，解决了一些水库管理公共财政“缺位”或“不到位”问题，建立起支撑水库良性运行的管理机制，有效地提高了工程管理水平，使水库更好地担负起维护公众利益、为社会提供基本公共服务的责任。
四是以水库大坝安全为核心，切实优化水库调度方案。水库承担着防洪与兴利的双重任务。绝大部分中小型水库分布在农村，水库安全度汛和灌溉、供水等兴利效益的发挥直接关系到农村稳定、农业增产和农民增收。有限的库容既要留足防洪库容迎汛保安，又要蓄水兴利，特别是在北方干旱地区，水库防洪与供水、灌溉、发电等之间的矛盾非常突出。科学合理地确定水库调度方案对确保水库大坝安全和效益最优至关重要。许多水库运行中过分强调兴利，调洪库容明显偏低或未设防洪库容，导致水库漫坝失事的事件时有发生。进入21世纪，我国全面落实了水库防汛责任制，水利部每年都召开全国水库安全度汛会议，要求小型病险水库限制运用，强调在处理防洪与兴利关系时紧紧把握“以人为本，确保人民群众生命安全”的基本原则，将处理防洪与兴利矛盾的落脚点放在“科学调度”上，力争处理好安全、兴利和经济三者的关系。
五是强化预案编制，提高水库下游地区群众溃坝风险意识。加强水库大坝安全管理的核心是消除水库病险，降低溃坝风险。水库大坝安全问题不仅是各级水行政主管部门和水库管理单位关心的工程安全问题，还是公众关注的公共安全问题。近年来，我国水利部门大坝风险管理意识不断提高，大坝应急管理制度正在建立和完善，以应急处置为重点的应急机制建设取得显著成效。采取各种方式唤醒全社会对于可能出现的溃坝灾害的防范意识，要求各类水库都要科学编制水库安全管理应急预案，水库运行事故处理应急预案，加强日常巡查，加强监测和预警预报，及时发现隐患并进行处理或抢险，有效地避免了一些溃坝事故的发生，或将溃坝造成的损失降到最低程度。
六是不断加强水库大坝管理的法律法规建设。目前，我国已经形成了以《水法》、《防洪法》为基础，以《水库大坝安全管理条例》为核心，相应部门规章和规范性文件配套，有关技术标准齐全，适合中国国情并满足经济社会发展需要的水库大坝管理法规与标准体系。
水库安全事关人民群众生命财产安全和社会稳定，一直深受党和政府的高度重视。为切实落实大坝安全管理责任，确保水库安全运行，充分发挥水库效益，现就加强水库安全管理工作提出如下要求：
一、进一步提高对加强水库安全管理工作重要性的认识
我国现有各类水库8.5万余座，水库总库容达5542亿立方米，约相当于全国河流年径流总量的五分之一。全国水库防洪保护范围内有3.1亿人口、132座大中城市、4.8亿亩农田;全国水库等水利工程年供水能力约6000亿立方米，包括北京、天津等在内，全国有100多座大中城市，主要或全部依靠水库供水;水电装机容量已突破1亿千瓦,占全国总发电装机容量的24.24％,水电年发电量占全国总发电量的14.77％。水库是江河防洪体系的重要组成部分，也是调控水资源时空分布、优化水资源配置最重要的工程措施。作为国民经济的重要基础设施，水库在历年的防洪抗旱、生产生活供水及改善生态环境等方面发挥了积极作用。特别是在2005年，水库的科学调度为珠江压咸补淡、应对松花江水质污染，以及在汉江、闽江防洪中起到了重要的、不可替代的作用。但我国水库也存在建设先天不足、后期管理不善等问题，不仅影响水库的安全运行和效益充分发挥，甚至发生过垮坝，给人民生命财产造成重大损失，教训非常惨痛。虽然近年来由于加强管理和开展大规模的病险水库除险加固，水库安全形势总体有所好转，但对水库安全仍不能掉以轻心。各地一定要从实践"三个代表"重要思想，树立和落实科学发展观的高度充分认识加强水库安全管理工作的极端重要性。要进一步加强对水库安全管理工作的领导，强化各级水行政主管部门对水库大坝安全的监督管理职能，切实做好水库安全管理的各项工作，保证水库工程安全运行，充分发挥水库工程的综合效益，为确保防洪安全、供水安全和水生态安全提供坚实基础，进而为实现以水资源的可持续利用支持我国经济社会的可持续发展提供有力保障和支撑。
二、全面落实水库大坝安全责任制
各地要根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，全面建立和落实水库大坝安全责任制。大坝安全责任制要以地方政府行政首长负责制为核心，按照隶属关系，逐库落实同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人，明确各类责任人的具体责任，并落实责任追究制度。各级水利、建设、农业、交通、国资、林业等部门是其所管辖水库的主管部门；企业业主是其所属水库的责任主体；乡镇、农村集体经济组织管理的水库，由所在地的乡镇人民政府承担主管部门责任，县级人民政府行政首长为政府责任人。
各级水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监管。水利部每年汛前在全国性新闻媒体公布大型水库大坝安全责任人名单。各省级水行政主管部门应按分级负责的原则，确定本省（自治区、直辖市）责任人名单的公布方式。
请各省级水行政主管部门将本省（自治区、直辖市）行政区域内的2006年大型水库大坝安全责任人名单按照附件形式填好后于2006年4月30日前报水利部建设与管理司（要求用Excel制表，在报送文件的同时报送电子表格，电子信箱：ytxu@）。以后每年4月30日前向水利部报送本年度大型水库大坝安全责任人名单。原责任人工作变动，新任领导即为责任人，并及时向水利部报送。
三、制定水库突发事件应急预案
省级水行政主管部门要督促各水库主管部门和管理单位，按照国务院的《国家突发公共安全事件总体应急预案》要求，在水库防汛抢险应急预案的基础上，制定水库突发事件应急预案（以下简称应急预案）。水库突发事件指因超标准洪水、工程隐患、地震灾害、地质灾害、溃坝、水质污染、战争或恐怖袭击等因素导致的水库重大安全事件。应急预案应包括组织体系、运行机制、应急保障和监督管理等内容。应急预案原则上按管理权限由相应的政府审批并组织落实。应急预案应在2006年主汛期前完成审批。
四、建立水库安全事故报告制度
各地要结合实际建立健全水库突发事故报告制度。报告制度中要明确各类事故的报告主体、程序和时限，说明水库基本情况、发生事故的时间、地点、原因和发展趋势、危害程度、威胁对象和拟采取的措施及落实情况。
发生重大险情、垮坝、影响县及县以上城市居民生活用水的水库水质污染及人员死亡等重大事故，水库管理单位及主管部门要立即报告受影响地区的县级及县级以上人民政府和水行政主管部门，省级水行政主管部门要在事故发生2小时内报水利部。水利部受理电话为（010）63202689，63202807;传真电话为（010）63202807，（010）63202685。
五、落实水库大坝注册登记和安全鉴定等制度
要切实落实水库大坝注册登记和安全鉴定等各项安全管理制度。所有水库要在2006年12月31日完成大坝注册登记工作。大中型水库要在2007年6月30日前、小型水库在2007年12月31日前完成首次安全鉴定。不具备安全鉴定条件的小型水库，各省级水行政主管部门要督促有关水库主管部门进行基本的安全评估和大坝安全类别认定。水利部将对注册登记和安全鉴定进行抽查并公布抽查结果。各地要根据本地实际情况建立和完善水库安全检查、巡查等各项制度并切实加以落实。
六、做好病险水库除险加固工作
各地病险水库除险加固项目属地方项目，按分级负责的原则，由地方负责进行除险加固。对于病险水库除险加固中央补助项目，各省要按照我部与各省级人民政府签订的责任书明确的有关责任，逐库逐条加以落实。对目前中央补助项目中有的存在前期工作薄弱、地方配套资金不到位或到位率低、投资计划管理混乱、"三项制度"落实不规范和验收率低等问题要重点加以解决。各地要对本地的病险水库除险加固工作制定规划并做出整体安排，并积极筹措建设资金加以实施，要在"十一五"期间基本完成现有大中型和位置重要、险情严重的小型水库除险加固。除险加固在建工程，要严格按照施工组织设计和度汛方案的要求安排施工，处理好施工进度、质量与水库运用、安全度汛的关系，合理安排工期,确保施工期度汛安全。除险加固项目未验收的水库，不得按正常水库投入蓄水运行。尚未进行除险加固的病险水库,要对水库安全度汛进行专题研究,制定合理的调度运用方案并严格执行，并对病险部位加强巡视检查。有重大险情的水库，有必要的必须空库迎汛，确保水库安全。
各地在进行病险水库除险加固的同时，要结合当地实际，根据水利部颁发的《水库降等与报废管理办法（试行）》要求，论证通过降等、报废解决水库安全问题的可行性，将降等、报废作为解决水库安全问题的措施之一。
七、加强小型水库安全管理
小型水库的安全问题一直较为突出，各地要切实按照水利部《关于加强小型水库安全管理的意见》要求，在明确责任主体、落实安全责任、健全管理机构、落实管理经费、加强安全检查、加大培训力度和推进小型水库规范管理等方面重点突破，确保小型水库安全运行和效益发挥。每座小型水库都要确定一名相应的政府行政领导为安全责任人，对水库安全负总责，协调有关部门做好水库安全管理工作。要健全小型水库管理机构，按照规定配备管理人员，并落实管理责任。无专门管理机构的小型水库，要将安全管理的日常工作落实到专职或兼职管理人员。水闸、淤地坝、塘坝等其他水利设施，也要按有关规定将安全责任和各项措施落实到位。
八、加强水库管理队伍能力建设
各级水行政主管部门要加强水库管理队伍能力建设，加大教育培训力度，积极组织对水库管理人员、技术人员、运行观测人员、维修养护人员等各类人员进行培训，将学历教育与岗位证书培训相结合，将脱产学习与在职日常培训相结合，将长期培训与短期轮训相结合，注重职工素质教育和技能培养，不断提高管理人员的专业素质和综合素质，逐步建立起适应新形势要求的水库管理队伍。各类水库管理人员要逐步达到《水利工程管理单位定岗标准》要求，关键岗位要逐步探索并实行持证上岗制度。
九、加快水库管理体制改革步伐
各地要按照国务院批准的《水利工程管理体制改革实施意见》（[2002]45号）要求和本地对水利工程管理体制改革工作的总体安排，扎扎实实推进水库管理体制改革工作。要抓紧完成定岗定编、公益性人员基本支出和公益性工程维修养护费用的测算等基础工作并加以切实落实，积极推动管养分离，妥善安置分流人员，落实社保政策，保持改革的稳定，全面完成各项改革任务，通过改革较好地解决水库管理中长期存在的问题，有效地建立起满足新形势要求的管理体制和运行机制，实现水库的良性和安全运行。申报中央补助计划的病险水库除险加固项目，要同时报送经地方政府或相关部门批准的水库管理体制改革方案。原则上水库管理体制改革任务必须在2007年12月31日前完成。
一、工作思路
以十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循《条例》要求，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，扎实开展农机安全生产执法、治理和宣传教育行动（以下简称“三项行动”），切实加强农机安全生产法制体制机制、保障能力和监管队伍建设（以下简称“三项建设”），进一步加大农机安全生产工作力度，深入推进“平安农机”创建活动，努力构建农机安全生产长效机制，预防和减少重特大事故，保障农民群众生命财产安全，为全市农业机械化又好又快发展营造安全稳定的环境。
二、工作目标
以深入开展农机安全生产“三项行动”为抓手，加大农机安全执法力度，查处拖拉机联合收割机无牌行驶、无证驾驶、酒后驾驶、超速行驶等严重违法行为；加大隐患排查治理力度，严格落实农机安全生产责任制，坚决遏制农机事故；加大农机安全宣传教育力度，营造良好的舆论氛围，切实增强安全发展理念。以加强农机安全生产“三项建设”为重点，推进农机安全监督管理工作规范化，进一步完善农机安全法制机制，增强农机安全保障能力，提高安全监管队伍素质，大力提升农机安全监管水平，促进农机安全生产形势进一步稳定好转。
三、工作重点
（一）深入开展农机安全生产执法行动
要严格依法行政，认真组织开展农机安全生产执法行动，严厉打击、查处农机安全生产违法违规行为。重点检查各部门执行安全生产法律、规章、规范性文件、安全技术标准等情况；查处农机安全监理机构违法违规发放拖拉机联合收割机号牌、行驶证、驾驶证等行为；检查农机事故处理和责任追究情况，对已发生的农机事故是否按照“四不放过”的原则对有关责任人进行责任追究。严厉打击和查处农机驾驶操作人员违法载客、超速超载、无证驾驶、酒后驾驶等严重违法行为，保障农机安全生产。
（二）深入开展农机安全生产治理行动
要继续深入开展农机安全生产隐患治理行动，重点排查农机安全生产责任制、农机安全生产投入保障机制、农业机械驾驶操作人员安全教育培训制度等建立与落实情况；排查农业机械机库棚、维修、储油等设施安全情况；排查拖拉机和联合收割机的登记、年度检验情况，拖拉机、联合收割机驾驶证的申领、换发、审验情况。加大力度，对拖拉机和联合收割机无牌行驶作业、不按时参加安全检验的现象进行整治，对驾驶操作人员无证驾驶的现象进行治理，努力提高拖拉机、联合收割机的登记率、检验率，提高驾驶操作人员持证率，消除事故隐患。
（三）深入开展农机安全生产宣传教育行动
要切实开展农机安全生产宣传教育活动。结合“安全生产年”、“安全生产月”等活动，对《条例》进行深入广泛的宣传，为《条例》的贯彻实施营造良好氛围；要加强农机安全监理人员岗位培训工作，提高安全执法人员素质；要充分利用各种媒体和农机安全宣传片，组织广大农机驾驶操作人员，开展日常的安全宣传教育活动，努力提高农民机手的安全意识。
要结合创建“平安农机”活动，制定宣传计划，继续做好“六个一”的宣传活动，即在每个乡镇组织一次“平安农机”宣传教育活动，给每个农机手送一封创建“平安农机”倡议信，为广大农机手和群众放映一部“平安农机”教育警示片，向每个村送一套“平安农机”安全宣传挂图，给每个农机户送一本“平安农机”知识手册，在每个村及中小学校上一堂“平安农机”知识课。要把农机安全宣传工作落到实处，切实增强农民群众和农村中小学生的安全意识，营造全社会重视农机安全生产的良好氛围。
（四）加强农机安全生产法制机制建设
要深入贯彻实施《条例》等法律法规，积极做好《条例》配套规章和地方法规规章的制定、修订工作，进一步完善农业机械安全监督管理法规体系。要在贯彻落实gb16151-《农业机械运行安全技术条件》和gb7258-《机动车运行安全技术条件》等国家标准的基础上，制订和完善农机安全技术标准，明确检测和安全操作技术要求，规范培训、检验、考试、事故处理等工作，提高农机安全监管水平。要积极争取政府重视和支持，将农机安全生产工作列入当地政府工作考核内容，形成一级抓一级、条块结合、齐抓共管的工作格局。要完善安全生产考核制度，将农机安全生产与农机化工作同部署、同落实、同考核，督促农机安全监理机构层层落实安全生产责任制。对安全生产责任不落实，导致重大事故的，严格按照“四不放过”的原则，依法追究责任。
（五）加强农机安全生产保障能力建设
要积极主动与当地财政部门协调，贯彻《条例》有关“保障农业机械安全的财政投入”的规定，保障农业机械安全监管工作开展。要实施好《移动式拖拉机安全检测装备项目》，进一步带动地方加大农机安全投入，切实推进农业机械安全监理基础设施和装备建设，提高农业机械安全监管服务能力，努力改善执法手段，切实履行好农业机械免费安全检验、操作人员培训考试、宣传教育、安全检查、事故处理等监督服务职能。加快推进农机安全监理信息网络建设。要完善相应的农机安全突发事件应急处理预案，建立统一指挥、职责明确、规范有序、反应灵敏、运转高效的工作机制；要落实农机事故应急处理工作责任制，及时、妥善处理重大农机事故，最大限度地减少农机事故损失。
（六）加强农机安全生产监管队伍建设
要贯彻落实《条例》有关“完善农业机械安全监督管理体系”等规定，按照农业部《农机安全监理机构建设规范》要求，明确农机安全监理机构承担的公共安全管理职责，合理设置岗位，科学配备人员，保障工作经费；要进一步加强乡村基层农机安全组织建设，明确乡镇负责农机安全监理工作的机构和人员；要建立健全与各类农机作业服务组织的安全生产联系制度，整合社会资源，完善基层农机安全监管体系。有计划、有组织地开展监理人员业务培训工作，加强思想政治、职业道德和法制观念教育，提高履职能力。严格按照农业部《农机安全监理人员管理规范》规范监理人员管理，推行考试员、检验员、事故处理员资格考试、持证上岗制度。鼓励农机监理人员参加继续教育，不断更新知识。要结合农机安全监理系统实际，积极参与政风行风评议活动，推进政务公开，推行首问负责制、限时办结制和责任追究制，促进农机安全监理人员进一步转变作风。
四、工作要求
（一）加强领导，落实责任。要高度重视和充分认识开展农机安全生产年的重要性，进一步增强责任意识、大局意识，切实加强组织领导。要把农机安全生产年活动与我市“三农”工作结合起来，与推进农业机械化工作结合起来，与创建“平安农机”活动结合起来，采取有效措施，切实促进农机安全生产，保障农村社会和谐发展。
（二）细化方案，明确任务。要按照农业部国务院有关文件和农业部有关部署，结合本区县实际情况，认真调查研究，制定具体的农机安全生产年活动实施方案，明确目标任务，细化进度安排，扎扎实实做好农机安全生产“三项行动”和“三项建设”。:
（三）突出重点，全面推进。要在做好日常安全监管工作的基础上，加强对重点地区、重要场所和重要农业生产环节的安全监管和监控，特别是要突出抓好“三夏”、“三秋”期间农机安全生产工作；突出农机作业服务组织安全责任落实，严格把关农机具技术状态关，完善安全生产制度、安全生产学习记录、隐患排查治理等各类台帐，推进农机安全生产各项工作的开展。
