时间：2023-08-08 17:09:14
当前，我国金融监管的主体有四个，即中国人民银行、保监会、银监会以及证监会。我国一直致力于推动金融监管方面的立法实施，2013年相关部门制定并推出了针对金融监管的《征信业管理条例》，条例不仅保证了征信领域具有法律约束，把征信机构推向规范化和制度化，进一步保护了用户的根本利益，对信用体系的完善做出了巨大贡献。银行业方面，我国出台了《银监会推动私人资本进入银行业的意见》，指出银行业要吸引民间资本进入投资，针对民间融资方面的需求也大力支持；保监会出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》，这一条例主要是针对一些强制机动车强制交保险的现象，条例明确规定了消除一些限制，这使得我国保险领域变得更加开放。我国相关部门对保险的重视程度越来越高，最高人民法院以及检察院联合出台了《针对非法交易的惩处条例》，这是专门针对金融领域制定的，旨在打击非法交易行为，保护用户的信息安全性，严格管控金融交易风险，可以说这是针对金融交易实行的全方位的司法实践工作保。我国最高人民法院还推出了《关于实行失信人名单信息跟踪和处理的规定》，这一规定的出台不仅能提高人们的信用意识，对信用体系的建立和完善也发挥了相当关键的作用。
二、我国金融监管体系存在的问题
（1）监管机构协调性差
由于金融业的特殊性，要利用分业监管对其进行管控是非常困难的。当前我国金融监管存在的问题主要是监管目标不清晰，针对监管主体的指标也不统一，这就造成信息严重滞后和不对称，我国的金融业与很多发达国家的金融业性质不同，在金融监管方面也体现出不同，我国实行的是“一行三会”为监管体制。从整个金融市场来看，监管部门还涉及外管局，财政部，发改委，商务部和审计署，分业监管遵循的是专业化原则，即通过不同监管机构对不同种类业务进行专业化的监督与管理，从而保证对不同的业务都能实现有效的监管。然而，分业监管面临的最大问题就是监管机构之间信息不对称，导致协调性较差，各监管机构之间缺乏协调一致的意识和行动。
（2）监管法律法规不完善
虽然我国相关部门非常重视金融法规的建立和完善，也相继出台了很多相关的法律法规对金融市场进行约束，但金融监管不仅要求有配套的金融监管法规制度，还得要求具备与金融监管相适应的经济法规制度，如《公司法》《破产法》《合同法》《私有财产法》，在有法律保证的前提下，还要有完善的会计准则。我国已颁布实施《公司法》《消费者保护法》《合同法》等，但《私有财产法》还远远不够完善；现行的会计准则和我国的实际相比也有差距。
（3）监管的有效性不强
金融监管依托于法律法规，要用相关的法律章程去规范金融机构的各种经营管理，这样才能保障金融相关的管理流程和法律法规相贴合，当然也是实现客观性和公正性的最基本的前提条件。目前我国相关的金融管理的法律章程主要是之前制定的简单的金融法律，在金融监管方面并没有完善法律体系，随着国内经济的快速发展和金融市场的不断壮大，设立一套针对金融管理方面的完整合理的法律制度变得越来越有必要。
三、金融监管体系的完善对策
（1）建立和完善金融稳定协调机制
金融监管应向法制化方向改良，才能更好地实现规范化的流程，将银监、证监、保监三大管控部门紧密结合，定时定期的交换和沟通金融相关资讯，解决金融监管协调问题。建立监管机构有效协调机制，当前机制仍有许多遗漏的部分，因此针对此现状，必须在监管体制和系统两方面同时着手，将银行、证券、股票等金融机构都纳入到金融行业大集体中来，定时定期开展金融组织会议，让相关金融资讯得以在金融行业与市场上得到广泛传播，促使金融业的有效监管。
（2）建立和完善金融监管法律体系
要想确保金融行业的健康有序的发展，必然少不了国家法律的保护和规范作用，法律法规的建制一方面能对金融行业有所规范，促进金融市场有序的发展，另一方面也能提升金融业各企业的自身危机意识。加入世贸组织，我国的金融大环境与世界开始接轨，为适应监管当局新形势，应当修改或废除我国法律中落后的部分，适应新局势必须采用新方法。要改进尤其要改进金融财政方面的条例。
摘 要：我国经过20多年存款保险制度的探索，终于《存款保险条例》将在2015年5月1日起施行，这正式拉开了我国存款保险制度的序幕。本文通过对《存款保险条例》主要内容的介绍及意义分析，提出了存款保险制度在具体实施过程中的几点建议。
关键词：存款保险制度;存款保险条例;金融安全网
1993年《国务院关于金融体质改革的决定》首次提出建立存款保险基金，我国开始了早期对存款保险制度的探索。通过二十多年的努力，我国《存款保险条例》终于在2014年10月29日国务院第67次常务会议通过，并将于2015年5月1日起施行。对《存款保险条例》的深入思考有助于理解我国建立显性存款保险制度以适应金融体制市场化改革做出的具体努力与推进进程。我国通过建立存款保险制度以保护存款人利益，创造存款类金融机构之间公平有效地竞争环境，维护金融系统的稳定并提高社会整体的福利水平。
一、《存款保险条例》的主要内容及意义
（一）明确了我国存款保险制度的主要目标
《存款保险条例》第一条指出依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险和维护金融稳定是建立和规范存款保险制度的主要目标。其他国家建立存款保险制度主要是发生金融危机后的应激措施，是为了应对金融危机以及银行破产风潮。我国在没出现系统性金融危机情况下建立这一制度是为我国金融体制市场化改革提供保障。[1]
（二）明确规定了存款保险制度的主体和客体
存款保险制度法律关系的主体有三个：存款保险基金管理机构是保险人，吸收存款的银行业金融机构是投保机构，存款人是受益人。条例第二条指出在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构应依照本条例规定投保。存款保险制度的客体是被保险存款，条例指出被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款，但是不包括金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款。
（三）提出降低逆向选择和道德风险的解决方案
道德风险和逆向选择一直都是各国建立存款保险制度的关注重点。建立存款保险制度易使存款人不再谨慎选择存款银行，使银行倾向于追求高风险高收益的商业计划，这些可能导致道德风险。若存款保险制度采用自由投保方式时，易发生高风险金融机构为选择加入而低风险金融机构为节约成本而不愿加入，从而导致逆向选择。我国对两种情况高度关注，在条例中提出了解决方案。
条例指出我国存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。根据央行在2013年底对存款情况的测算结果可以得知50万元的最高偿付限额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。条例规定最高限额而非全额偿付给广大储户传递出其存款并不是百分百安全，仍需关注各银行的信用评级与经营管理状况审慎选择，有助于降低道德风险。此外条例第九条指出各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。这既有助于降低优质金融机构的投保成本也督促高风险金融机构不断提高经营水平，以此降低道德风险。
条例第二条规定指明我国存款保险制度的投保形式为强制投保以减少逆向选择。根据巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险人协会共同联合的《有效存款保险制度核心原则》，强制性是有效存款保险制度的一项核心原则，所有的存款机构都必须加入这一机制以避免逆向选择的发生。从国际实践来看，大部分国家都采用的是强制性的制度，仅有瑞士和哈萨克斯坦等少数国家和地区采用了自愿性的投保方式。[2]
（四）加强金融安全网成员之间的协调
条例第十四条指出：存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。这使得我国金融安全网的三大支柱正式确立。
（五）存款保险制度主要环节的其他具体规定
除了上述内容，条例在存款保险基金的来源、存款保险基金管理机构的职责、存款保险基金的运用、存款保险基金财务会计报告制度、存款保险基金管理机构使用存款保险基金的方案、对存款人的赔付与资产追回和对存款保险基金管理机构违规违法的处置等方面都做出了具体规定。
二、对存款保险条例具体执行的建议
（一）加强存款保险制度基础知识普及
政府在存款保险制度建立初期应充分利用现达的网络系统加强对存款保险制度的普及。通过微信、微博、QQ等社交APP向公众传达我国存款保险制度的建立原因、运作方式及其局限性、存款保险承包范围、赔付程序等基础知识，可以采用图片式、知识竞答、知识接力赛等趣味游戏形式保证信息的有效传达。通过普及存款保险制度基础知识使广大存款人树立对存款保险制度的正确认识，并提高其存款风险意识，为存款保险制度的建立以及金融体制市场化改革打下坚实的基础。
（二）加强存款保险制度相关立法
条例虽然对存款保险制度的主要环节都作出了明确规定，却没有完善的法律法规的支撑。加快建立银行破产法和完善信息披露制度为保证存款保险制度的有效实施显得尤为重要。目前，我国还没有专门的银行破产法，而当前银行破产遵照《企业破产法》执行，但该法律框架不能为及时介入或关闭问题银行提供充分的制度支持。[3]此外条例对各投保机构适用费率的规定需要以信息披露制度有效执行为基础，要求披露的信息真实、完整并且及时。
（三）强化危机预警机制
存款保险制度将有效提高存款类金融机构的监管效率。条例规定存款保险实行差别费率，并要求投保机构强制投保，这就激励高风险金融机构加强风险管理，提高其评级以降低投保成本。此外，存款保险基金管理机构应协助存款类金融机构强化危机预警机制，改进风险计量方法，及早处理潜在的风险，持续提高风险管理和防控能力。[4]
（四）明确金融安全网成员的职责权限划分
条例虽明确要求存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制，但就金融安全网三大成员各自的职责权限划分却没有具体安排。三大成员对银行机构的监管为避免出现监管重叠和空白，应通过修订相关法律重新划分其各自的职责权限，确保既各成员各司其职又相互补充，保证金融安全网在合作监管中能对问题银行或潜在的系统风险做到早发现早处理，减少存款人和社会损失。（作者单位：山西财经大学）
参考文献：
[1] 何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析[J].财贸经济.2010（10）：19-28.
[2] 胡越.存款保险制度的国际比较分析[J].新金融.2012（6）：55-59.
【论文摘要】香港金融监管经历了一个从无到有,从松到紧的过程,笔者分析了香港金融监管的演变的3个主要阶段。
作为世界上著名的贸易自由港和国际金融中心的香港在其 发展 过程中,形成了一个特殊的政府构架体制和具有香港特色的 经济 发展轨迹。为了适应自身经济发展的特点,香港政府对金融的监管也经历了一个从无到有,从松到紧的过程。
1 行业自律主导阶段(19世纪末～20世纪60年代)
香港金融市场建立初期,没有中央银行,政府对银行业的监管缺位,经营环境宽松,资本自由流动,给香港带来了大量资本,加速了香港银行业的发展,呈现出一片欣欣向荣的局面。到了20 世纪20 年代末,美国爆发了严重的经济危机,多家银行发生挤兑、破产。这为香港银行业敲响了警钟,香港银行业开始意识到对市场发展适度的监控是必要的,而缺乏监管极易造成金融发展的不稳定,因此在银行业行业内部组建了自律性的监管组织,其监管目的主要是控制银行业的内部风险,促进银行业的健康发展。这种行业内部的自我监管在20 年代至60 年代保证并促进了银行业稳定发展,60 年代是香港银行业快速膨胀时期,由于银行业的监管尚未建立,也为之后的银行危机埋下了隐患。香港证券业管理首个行业监管组织是自律性的组织? 香港证券经纪业协会。它采用会员制,运用内部的管理机制对其会员进行规范。在这段时期内香港证券业是稳步向前发展的。保险业的情况与证券业基本上是类似的,首个管理机构是保险经纪协会,在发展的过程中不断吸收新的会员发展壮大。
这段时期是香港金融业发展最快的时期。自律性监管变化灵活、监管成本低、监管强度松适应了当时香港经济发展状况,促进了香港金融业发展。
2 “积极不干预”阶段(20世纪60年代末～90年代末)
60 年代初香港第一次爆发了银行危机,香港政府意识到完全依靠银行内部自我的风险控制是不能完全有效的应对波及范围广、影响强度大的风险,开始着手制定香港银行业的监管法规,60年代末《银行业条例》 颁布。在此之后,香港开始出现混业经营的萌芽,银行、证券以及保险业开始出现跨领域产品。产品创新日益活跃,监管对象日益多样化,金融风险日益增加,仅依靠行业内部的自律性监管己经不能满足市场发展的需要。香港政府开始制定一些 法律 、法规对金融业进行约束和管理,以求控制香港金融业的风险,实现稳定发展。在这30 年间,香港先后成立香港金融管理局、证券监管委员会等官方机构对行业进行监管,关注各行业风险状况和业务水平。但这些监管机构没有像英国、新加坡等国家的监管机构对金融业进行过多的直接监管。证监会、金融管理局只是在其认为可能会出现大的危机的情况下,对所监管的领域进行指导和帮助,并协助处理一些纠纷。
这一时期香港的经济、金融运行状况比较良好,政府对整个金融业的运行抱的是积极不干预”的态度,“积极”的涵义是政府会采取积极的态度,根据当前形势的发展,权衡轻重,仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据。
3 “小政府、大市场”阶段(90年代末～至今)
90 年代末,金融国际化、一体化趋势越来越明显,来自国际其他金融市场风险可以通过各种渠道传导至香港,给香港金融业的稳定带来冲击。自律性监管和“积极不干预”的监管制度己经不能满足这一时期香港金融发展的需要。这两种监管体制易在金融传导链上形成薄弱环节,为金融风险的冲击提供了可乘之机,要避免这种状况,需要强化政府的管理职能,加强各个领域的合作。同时,香港最大的竞争优势在于自由、开放的经济环境,一旦进行严格的监管,可能会令香港失去其竞争优势,因此,要掌握好监管的度,既不能过分的限制香港自由的经济环境,又要避免产生监管不足与交叉监管的真空等问题。东南亚金融危机后,为了解决这些问题,香港政府提出了“大市场,小政府”的监管理念。把它落实到监管理念当中,其含义就是金融业要坚持以市场为核心.循序渐进的强化政府“管理者”的引导作用。
这一时期,香港政府颁布了《证券及期货条例》 。它与《银行业条例》 、《保险公司条例》 构成了香港 金融 业监管执法依据,以这3大条例为核心,香港建立起符合自身 发展 特色的金融监管 法律 体系。同时政府对于法律的修订和补充越来越重视,《证券及期货条例》 自颁布之日起,每年都要进行一次修订,这种及时的修订能够使法律更富有活力,更好的适应市场的需要。政府同时也开始扮演起“协调者”的角色。
这一阶段,以市场为核心的的“大市场,小政府”的监管时期,很好地控制了香港金融业的风险,促进了香港金融业新一轮的发展。
参考 文献 :
论文摘要:《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》出台之后,我国开启了外资银行进入农村金融市场的大门,在以“低门槛、严监管“为原则的农村金融准入法律体制构建过程中,有一系列法律的冲突和盲点需要克服,本文从外资银行准入监管法律法规体系出发,分析了现有制度需要明晰的若干问题,并对“城乡二元化”背景下的金融改革进行了反思。
1.农村银行业金融市场全面开放
2006年12月2O日,中国银行业监督管理委员会(下文简称银监会)出台的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(下文简称《意见》),宣告了中国金融体制改革在政府的推动之下进入了一个更深、更广的层次。在已经成立的村镇银行中,去年l2月13目,汇丰集团在湖北成立的我国首家外资村镇银行一随州曾都汇丰村镇银行有限责任公司(下文简称汇丰曾都银行)格外引人瞩目[1]。曾都汇丰的成立,不仅是我国创新农村金融开放的重要成果,更标志着我国外资银行准入法律制度出现新的变化,法律法规之间协调、统一的问题也随之凸显。
2.现有外资银行准入监管法律法规体系
我国并没有一部单行的《外资银行准入法》,有关外资银行准入的法律法规被视为银行监管法律法规体系的一部分,散见于《中华人民共和国商业银行法》,《中华人民共和国银行业监督管理法》,《中华人民共和国外资银行管理条例》,《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》等多部法律法规中。
其中,《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》由全国人大常委会颁布,法律位阶最高。但是由于其制定的时间较早,当时我国尚未对外资全面开放银行业市场,所以其内容主要是一些有关银行业的原则规定和针对国内商业银行的具体要求。关于外资银行准入的规定更多集中于《中华人民共和国外资银行管理条例》及其《实施细则》中。从法律位阶上看,前者属于行政法规,后者属于部门规章,但是由于该领域没有对应的法律,所以在外资银行监管实践中被作为最为主要的法律依据。2006年底至2007年初,银监会先后《意见》,《管理暂行规定》和《审批工作指引》三个文件,并将其作为推动农村金融开放的主要依据要求地方相关部门执行,其中,《意见》被作为政策性文件[2],《管理暂行条例》和《审批工作指引》属于部门规章。银监会出台关于农村金融开放的一系列文件,标志中国外资银行准入法律制度出现了如下变动:
1、外资银行准入法律法规体系中,增加了《管理暂行规定》和《审批工作指引》两个新的部门规章,他们将《管理条例》和《实施细则》之间构成一个新的外资银行准入法律制度。
2、提出了农村银行业金融机构这~概念(包括村镇银行、贷款公司和社区信用合作组织等),实际上是增加了外资银行机构准入的可选形式。
3、在农村金融市场这个中国金融市场的细分上,《管理暂行条例》大幅降低了包括外资银行在内的各类市场主体的准入门槛,主要包括:放开准入资本范围;调低注册资本,取消营运资金限制;调整投资人资格,放开境内投资人持股比例限制等方面以氏门槛”为首要标志的农村金融准入法律制度的设立,无疑也将联动的改变整个原有的外资银行准入法律制度的构成。由于《管理暂行规定》规定的是具有”政策倾斜导向”的农村金融开放法律制度,则很有可能直接或者间接的和《中华人民共和国外资银行管理条例》发生冲突,或者是在完成”政策倾斜”任务的同时,带来法律盲点和漏洞。
3.外资银行准入银行农村金融市场的法律盲点和冲突
3.1申请设立的外国金融机构的主体资格口
I、村镇银行的唯一股东或控股股东公司性质突破原有限制
《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条规定”拟设外商独资银行的股东应当为金融机构,除应当具备本条例第九条规定的条件外,其中唯一或者控股股东还应当具备下列条件:(一)为商业银行……”。《管理暂行条例》第七条第二款规定:”发起人或出资人应符合规定的条件,且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构”,第二十五条在规定:”村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。”
可以看出,《管理暂行条例》中对于股东资格的要求已经由原来的商业银行,转变成了银行业金融机构,股东资格进一步放宽。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条的规定:”本法所称银行业金融机构,是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”但是,境外的银行业金融机构包括哪些,法律却没有详细规定。由于各国法律体制不同,国际上并不存在”银行业金融机构”的统一定义,在欧美,诸如储蓄银行、房屋按揭社(英国)和存款贷款联合会(美国)这些非银行机构都可以从事从公众中吸取存款和发放贷款的业务,而这一业务在我国被视为判断商业银行最主要的标准之一,将来他们能否成为中国村镇银行的主要发起人,还有待观察。现有规定实际上是给与了银监会在准入监管中一定的自由裁量权。
2、关于境外银行业金融机构总资产限制的放开
根据《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条规定,作为唯一或控股股东,拟设立外资银行的境外商业银行提出申请的上一年年末总资产为100亿美元。而《管理暂行规定》第二十二条规定:境外金融机构投资入股村镇银行,最近1年年末总资产原则上不少于10亿美元。由于金融机构投资入股包括参股、控股和全资新设三种方式。《管理暂行规定》的关于总资产的要求是否全面涵盖三种方式?当外资银行作为村镇银行的唯一股东或控股股东,是否还要遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》上一年年末总资产为100亿美元的要求?从汇丰曾都银行的投资方,汇丰(香港)上一年年末总资产肯定超过100亿美元,未来,一家规模较小的外资银行能否直接获得准入进入中国农村金融市场,法律需要进一步明确。
3、设立代表处时限要求的取消
境外银行初次在中国设立外资银行,不论是采用外商独资、分行还是中外合资的形式,依照《中华人民共和国外资银行管理条例》第十条、第十一条和第十二条的规定都要求设立办事处2年以上或者已经设立办事处。《管理暂行规定》对设立村镇银行的境外金融机构取消的有关设立办事处的的要求,使得一家尚未在中国开展经营业务的境外金融机构可以不受设立办事处达一定时间的限制进入中国农村金融市场。
3.1.2关于外资银行业务准入
l、人民币经营业务的放开
作为2006年中国银行业全面开放的重要标志一人民币业务对外资银行的放开使得法人型的外资银行可以不受金额和地域的限制经营人民币业务,但是于此同时,也必须遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》第三十四条的规定:
(一)提出申请前在中华人民共和国境内开业3年以上;
(二)提出申请前2年连续盈利;
(三
)国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。这就意味着,外资银行想要全面经营人民币零售业务,必须至少有在中国市场开业达三年以上。外资村镇银行在农村开展经营活动,在设立之初就需要获得经营人民币零售业务的资格。因此,在业务准入上我们的外资银行准入法律制度需要进一步明确:村镇银行经营人民币零售业务是遵守《中华人民共和国外资银行管理条例》三十四条的规定,还是设立时自动获得,或者在设立后通过何种程序获得。
2、资金范围的限制
关于村镇银行资金使用范围的规定,主要见于《意见》和《管理暂行规定》《管理暂行规定》第三十九条:”村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确己满足当地农村资金需求的,其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”,三十九条的规定较先前颁布的《意见》中有关村镇银行资金用途的规定[4]已经有所放开,并未将资金用途完全局限在三农问题上,但是限制资金用于农村金融之外的倾向还是十分明显。
外资村镇银行的经营地点在农村,主要服务对象是”三农”,这既符合当局金融政策的初衷,也符合《管理暂行规定》的要求。但是,怎样界定”满足农村资金需求”,《管理暂行规定》却没有进一步说明。如何判定农村金融需求?是采用属地原则,属人原则还是其他原则?
4.监管制度变迁后面的监管理念变迁
《意见》的出台,是中央建设社会主义新农村迫切需求和坚定决心在银行监管体制改革方面的重要体现。从制度变迁的路径来看,这一次改革和从前许多体制改革一样采用了”政策~法律一体制”的方式,但是,在具体制度构建中也反映出监管当局某些理监管念的改变。
l、市场观念的增强。《管理暂行规定》出台的一个基本前提是:农村银行业金融机构多元化、竞争平等化,是激活农村金融市场的根本途径。设计新制度的首要目的就是在农村金融市场引入多元化的金融机构,加强农村金融机构的竞争。为了鼓励各种类型的资本能够从城市流向农村并扎根农村。《管理暂行规定》大幅度降低农村金融市场的准入门槛,并且采用更加灵活的审批机制和公司治理结构。这一切表明,我们对农村金融的改革思路已经由原来的简单向农村信用合作社输血的政策扶植开始转变到培育农村健康的金融竞争环境,以市场调节的方式完成金融资源在农村的配置。
2、内外资监管趋同。从外资银行进入中国市场,到中国加入WTO对外开放银行业市场。我国对内资银行和外资银行的监管都是严格分开的。但是《管理暂行规定》的出台,让我们观察到,在农村金融市场这个细分市场上内外资的监管正在趋向于一体化。
3、审慎监管。《管理暂行规定》作为银监会最新推出的银行监管法规,也在一定程度上反映了银监会近年来在改进监管方式,尤其是在学习巴塞尔委员会提倡的审慎性监管模式方面的成果。《管理暂行规定》在村镇银行资本充足状况和资产质量状况的监管方面,首次采用了区别对待,分级监管的方法。
5.反思”城乡二元化背景下”金融体制改革
连续4年中央的一号文件都是关于”三农”问题的,但是随着GDP和政府财政收入的持续增长,农村经济发展依旧十分缓慢。当所有期望和各种压力都迫使政府在农村改革上拿出实际行动的时候,我们选择了农村金融体制的开放作为了一个重要的突破口。
1行业自律主导阶段(19世纪末～20世纪60年代)
香港金融市场建立初期,没有中央银行,政府对银行业的监管缺位,经营环境宽松,资本自由流动,给香港带来了大量资本,加速了香港银行业的发展,呈现出一片欣欣向荣的局面。到了20世纪20年代末,美国爆发了严重的经济危机,多家银行发生挤兑、破产。这为香港银行业敲响了警钟,香港银行业开始意识到对市场发展适度的监控是必要的,而缺乏监管极易造成金融发展的不稳定,因此在银行业行业内部组建了自律性的监管组织,其监管目的主要是控制银行业的内部风险,促进银行业的健康发展。这种行业内部的自我监管在20年代至60年代保证并促进了银行业稳定发展,60年代是香港银行业快速膨胀时期,由于银行业的监管尚未建立,也为之后的银行危机埋下了隐患。香港证券业管理首个行业监管组织是自律性的组织―香港证券经纪业协会。它采用会员制,运用内部的管理机制对其会员进行规范。在这段时期内香港证券业是稳步向前发展的。保险业的情况与证券业基本上是类似的,首个管理机构是保险经纪协会,在发展的过程中不断吸收新的会员发展壮大。
这段时期是香港金融业发展最快的时期。自律性监管变化灵活、监管成本低、监管强度松适应了当时香港经济发展状况,促进了香港金融业发展。
2“积极不干预”阶段(20世纪60年代末～90年代末)
60年代初香港第一次爆发了银行危机,香港政府意识到完全依靠银行内部自我的风险控制是不能完全有效的应对波及范围广、影响强度大的风险,开始着手制定香港银行业的监管法规,60年代末《银行业条例》颁布。在此之后,香港开始出现混业经营的萌芽,银行、证券以及保险业开始出现跨领域产品。产品创新日益活跃,监管对象日益多样化,金融风险日益增加,仅依靠行业内部的自律性监管己经不能满足市场发展的需要。香港政府开始制定一些法律、法规对金融业进行约束和管理,以求控制香港金融业的风险,实现稳定发展。在这30年间,香港先后成立香港金融管理局、证券监管委员会等官方机构对行业进行监管,关注各行业风险状况和业务水平。但这些监管机构没有像英国、新加坡等国家的监管机构对金融业进行过多的直接监管。证监会、金融管理局只是在其认为可能会出现大的危机的情况下,对所监管的领域进行指导和帮助,并协助处理一些纠纷。
这一时期香港的经济、金融运行状况比较良好,政府对整个金融业的运行抱的是积极不干预”的态度,“积极”的涵义是政府会采取积极的态度,根据当前形势的发展,权衡轻重,仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据。
3“小政府、大市场”阶段(90年代末～至今)
90年代末,金融国际化、一体化趋势越来越明显,来自国际其他金融市场风险可以通过各种渠道传导至香港,给香港金融业的稳定带来冲击。自律性监管和“积极不干预”的监管制度己经不能满足这一时期香港金融发展的需要。这两种监管体制易在金融传导链上形成薄弱环节,为金融风险的冲击提供了可乘之机,要避免这种状况,需要强化政府的管理职能,加强各个领域的合作。同时,香港最大的竞争优势在于自由、开放的经济环境,一旦进行严格的监管,可能会令香港失去其竞争优势,因此,要掌握好监管的度,既不能过分的限制香港自由的经济环境,又要避免产生监管不足与交叉监管的真空等问题。东南亚金融危机后,为了解决这些问题,香港政府提出了“大市场,小政府”的监管理念。把它落实到监管理念当中,其含义就是金融业要坚持以市场为核心.循序渐进的强化政府“管理者”的引导作用。
这一时期,香港政府颁布了《证券及期货条例》。它与《银行业条例》、《保险公司条例》构成了香港金融业监管执法依据,以这3大条例为核心,香港建立起符合自身发展特色的金融监管法律体系。同时政府对于法律的修订和补充越来越重视,《证券及期货条例》自颁布之日起,每年都要进行一次修订,这种及时的修订能够使法律更富有活力,更好的适应市场的需要。政府同时也开始扮演起“协调者”的角色。
这一阶段,以市场为核心的的“大市场,小政府”的监管时期,很好地控制了香港金融业的风险,促进了香港金融业新一轮的发展。
关键词：中国境内外资银行监管理念
中国加入世贸组织时向世界承诺：五年后将取消在华外资银行机构所有地域和业务对象限制。2006年12月11日，我国正式实施《中华人民共和国外资银行管理条例》和《细则》。从此，中国银行业如期对外资银行敞开大门。外资银行的大量涌入为中国银行业的国际化带来了新的动力，有利于引进先进的管理技术和我国国际金融中心的建设。但与此同时，随着监管对象的增加，监管范围的扩大，也对我国的金融监管提出了更高要求。因此，我们需要根据我国实际情况，借鉴国外经验教训，逐步缩小我国在金融监管理念、监管标准和监管手段等方面与国际金融监管的差距，尽快提高我国对外资银行的监管水平。
一、我国目前对外资银行的监管现状
中国根据加入世贸组织承诺和自主开放政策的需要，修订和颁布了一系列法律法规和部门规章，逐步形成了以《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律，《中华人民共和国外资银行管理条例》、《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》和《中国银行业对外开放报告》等法规、文件和部门规章组成的的外资银行监管法规体系。
1、《中华人民共和国外资银行管理条例》
为应对银行业的全面开放，国务院在2006年11月15日正式了新的《外资银行管理条例》（以下简称《条例》），代表我国将履行入世谈判中在金融银行领域的承诺。根据WTO的协议，2006年以后我国将取消所有对外资银行的所有权、经营权的设立形式，包括所有制的限制，允许外资银行向中国客户提供人民币业务服务，给予外资银行国民待遇。这就意味着12月11日以后，我国人民币业务将全面向外资银行开放。《条例》的公布与实施主要从两个方面放开了外资银行的经营。
第一，扩大了外资银行在华的业务范围。《条例》删除了监管机构核定外资金融机构经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的规定，只要具备在中国境内开业3年以上、2年连续盈利和其他审慎性条件，外资法人银行就可以申请经营企业人民币业务和中国境内公民人民币业务。不愿转制为法人的外国银行分行，可以经营企业人民币业务和吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。在人民币业务的全面经营方面，将范围严格限制在法人银行之内，充分考虑了金融监管和金融安全的需要，也充分体现了对外资银行的国民待遇。基于外资银行在中国发展现状的不平衡和在发展规划及策略上的不同考虑，《条例》对外资银行注册本地法人银行采取鼓励但遵循自愿的原则。
第二，放开了外资银行在中国的商业存在形态。《条例》结合外资银行的实际情况，对于外资银行在中国的商业存在形态，充分遵循自愿原则。外资银行可以自由选择在华设立独立法人机构，即文件所称的独资银行和中外合资银行，也可以只设立分行或者代表处。至于如何选择，完全看外资银行自身业务发展的需要。分行还可以在自愿基础上，根据经营发展战略，随时转为当地注册的法人机构。
同年的11月28日，银监会了《条例》的实施细则（简称《细则》）。这两项法规对引导外资进入全面开放后的中国银行业，具有纲领性的指导意义。
2、《中国银行业对外开放报告》
2007年三月银监会了《中国银行业对外开放报告》，《报告》中对外资银行监管方面的内容主要包括：
第一，中国要加快外资银行与中资银行监管标准的统一，特别是统一中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准。外资法人银行及其下设分行的注册资本和营运资金与中资银行保持一致。外资法人银行应遵守与中资银行相同的资本充足率、授信集中度等资产负债比例管理和关联交易等方面的监管要求。
第二，中国高度关注开放过程中可能出现的各类风险，不断完善外资银行审慎监管体系，采取更系统、更深入、更专业的监管措施，维护中国银行体系安全。对外资银行将实施合并监管，监控单家银行在华所有分支机构的整体风险，防止监管套利。在宏观监管方面，将监测分析外资银行跨境资金流动，监控大规模、非正常跨境资金流动；开展高风险机构和新型业务的系统性检查，有针对性地实施专项检查。
第三，对于外资银行入股中资银行，将综合考虑市场布局、公平竞争以及金融服务充分性等因素，协调推进外资银行通过自身商业存在和投资入股中资银行在中国的发展，同时，重点防止利益冲突并限制市场垄断行为。
3、现行的监管体系
银监会成立以后，形成了银行，证券，保险分业监管的金融监管体系，这一方面反映了监管当局加强监管制度建设和提高监管效率的意图，另一方面也预示着金融业分业经营和分业监管的格局仍将继续维持。银监会的成立为提升外资银行监管的专业性提供了保障。在具体操作上，我国对外资银行从进入日常监管风险控制与处置市场退出各方面，已经有了一套完整的监管程序（见下图）：
二、我国目前对外资银行监管中存在的主要问题
尽管这些年来中国银行业的监管水平总体有了明显的提高，但是受到多种因素影响，许多方面与《巴塞尔协议》的要求有较大的差距，并且面临着一些监管矛盾。这些监管矛盾,主要体现在以下几方面:
1、监管目标和监管理念不适应WTO的新形势
外资银行监管在一定意义上具有政治行为特征，但是监管不是管制。加强监管不是提升干预力度，加大监管成本，而是为了本国更好的发展，吸取他人长处，弥补自己的不足。面临全球性的金融自由化和放松监管的趋势，在我国加入WTO和金融全面对外开放的新形势下，我们应尽快调整监管理念。对外资银行监管的目标也应从限制外资银行和中资银行的竞争到重点规范其经
营行为和风险承担.从严格准入过渡到严格监管，从依靠行政方法监管到以法监管。由于监管原则和监管理念的不明确，导致了监管职责不明确、结构性的监管过度和监管不足并存。这在很大程度上是因为我国外资银行监管面临的外部环境处在急剧变化的过程中。旧的监管目标和监管理念受到消解，新的监管理念和监管目标尚未确立，这就导致监管行为上具有一定的盲目性和低效性。监管目标和监管理念应有一定的前瞻性和预见性，而不能受偶然性和相机性(权宜性)的摆布。
2、对外资银行的监管法规仍不完善
（1）在监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。
（2）从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任。《巴尔塞协议》强调母国在监管中起主导作用，确立了以母国监管原则为主，东道国监管原则为辅的“联合监管原则”。我国在监管立法中对此原则未予以正式承认，对外资银行清偿力和流动性的监管片面强调了东道国的责任。对外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性，尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之间如何承担法律责任，都没有在法律上界定。
（3）没有设立对将来成立子行以后公司治理的规范。新出台《外资银行管理条例》细则里面有没有提出对将来成立子行以后公司治理的规范。目前外资银行有单独的公司治理指引，而我国没有制定中外资都适用的规定。
3、对外资银行监管手段上的问题
目前我国已基本建立起了对外资银行业务经营的监管方法和制度，如在外资银行贷款业务，存款业务，国际结算，外汇交易业务以及同业和联行往来业务已建立了非现场监管的计算机系统。但是，随着外资银行人民币业务的全面开展，上述技术条件之外的因素，如风险监控的技术性标准，资本约束的统一标准，银行风险监管的制度构架等等，在中资，外资银行监管标准的对接中,正成为日益重要的问题。而且，商业银行的衍生产品业务是公认风险最为集中，监管最为困难的领域，对其监管不力将会引起极为严重的风险，对此也应高度重视。同时，缺乏银行监管的国际协调机制。到目前为止，我国与外资银行母国与国际监管组织合作力度不够，合作方式也较单一，主要限于相互通报情况等简单交流。持续性银行监管缺乏技术性手段。
三、对在华外资银行实施监管的建议
根据以上分析，针对我国的实际情况，现对在华外资银行的监管提出如下建议：
1、树立明确的监管目标，调整监管理念
世界上大多数国家都通过其金融法律、法规对监管目标予以明确具体的规定。我国也应在立法中明确规定对外资银行的监管目标可具体规定如下:第一，维护外资银行稳健。稳健含有安全、稳定之义是外资银行健康发展的重要标志，也理应成为我国外资银行监管刻意追求的核心目标。第二，维护公众利益，尤其是存款人和投资者利益。存款人、投资者和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位。对金融业社会弱者利益的特殊保护随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。第三.促进内外资银行公平竞争。外资银行与国内银行应在平等的基础上展开竞争。为此监管当局要依法为外资银行提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会。
外资银
行新的监管理念应该是在较短的时间内实现从保护主义和对等主义原则向国民待遇原则的过渡。外资银行监管的主要目标也要从保护国内银行业免受外资银行竞争的影响，逐渐过渡到保护国内外银行的平等竞争、减少和杜绝外资银行的经营风险，保护宏观经济稳定和国家的金融安全。而随着外资银行的大规模进人，外资银行经营活动的合规性和风险性对我国金融业的公平竞争环境和宏观金融风险会产生越来越大的影响。因此监管理念的调整势在必行.
当然任何一国引进外资银行必须与本国国情相符合，在发挥外资银行的优势和抑制其劣势之间寻求最佳平衡点。鉴于我国金融体系还非常不完善，国内金融和产业改革并未完成，考虑到外资银行仍然部分享受了超国民待遇，国内银行还不具备与外资银行在完全平等基础上竞争的条件以及金融体系安全等因索，应在不违背WTO政策规定的前提下有步骤有重点地增加保护措施，以缓冲外资银行对我国银行业的冲击。
2、完善监管内容，提高监管手段
在监管的内容和监管的手段方面，应逐渐向国际惯例过渡，由重准入监管向重经营持续性监管转变。美国和韩国对市场准人的资本金和管理人员等条件限制比较少，我国也无需在这方面要求苛刻，可以对组织形式加以适当限制，尤其是严格限定分行的开设资格，对收购国内银行的股份设置最高比例门槛。在业务经营监管方面，我国现有的监管手段过于行政化、指令化，应该在熟悉外资银行的产品、业务、风险管理系统和模型以及内控机制的基础上通过模型设计进行风险评估，运用各种比例、数额要求着重限制外资银行经营本币业务、个人零售业务，对外资银行“摘樱桃”的经营方式也应有针对性政策，采取包括立法、规则、道义劝告、税收等监管工具，将现场检查和书面稽核相结合，由合规性监管向审慎性监管过渡。具体措施可包括：
（1）建立全国统一的银行监管信息系统，对外资银行分支机构的业务实施并表监管，加快实现对外资银行机构高级管理人员监管信息的全国共享；要对外资银行的经营状况进行定期测算评级并定期公布，强化银行风险管理;要加强现场检查,采用迅速纠正机制,对发现的问题,要求外资银行限期整改。
（2）整顿资信评估行业，构建统一的中外资银行信用评估体系。
（3）实现外资银行全面风险监管。我国银行风险监管强调银行的区域性支付风险，忽视国家风险、操作风险。外资银行高管人员背景复杂，许多都持有外国护照，其教育背景、职业生涯等信息不易获得，监管难度可想而知。中国海外领事馆恐怕要成为银行监管当局的助手。
（4）强化对外资银行利率监管。我国利率市场化改革过程中，对外资商业银行利率监管不宜放松。商业银行为逐利,经常逃避利率监管
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关键词：银行银行监管我国银行监管法制
作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]
《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。
与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：
第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》[3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。……”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》[5]等便属此类。从这两个文件的名称及的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‰，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”[6]
我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。
第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。
当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。
另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。
从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（B条例）、《电子资金转让的规定》（E条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（G条例）、《支票托收和资金转移的规定》（J条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（L条例）、《诚实信贷条例》（Z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。
第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“……随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。
其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15]
再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。
第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。
市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。
在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18]2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。
我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]
第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。
在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。
第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。
此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]
二、完善我国银行监管法制的若干思考
鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：
1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。
2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助；其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究；再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能；此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。
3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。
4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。
5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。
其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。
其三、构筑必要的应急措施[30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行将可动用支付手段参股投资等；3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。
其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。
其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。_
通讯址：（100032）北京市复兴门内大街55号中国工商银行总行法律部李金泽
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[1]《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。
[2]《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。
[3]这几个规章均未被明确宣布废止。
[4]中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法>的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。
[5]这两个文件尚未被废止，亦的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。
[6]银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。
[7]《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。
[8]参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。
[9]指股权参与关系。
[10]规制高额风险的集中问题。
[11]参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。
[12]这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。
[13]该法第44条规制国内范围的征询和稽核；第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。
[14]1999年2月22日国务院的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。
[15]参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。
[16]我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。
[17]有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。
[18]德国《银行法》第15条。
[19]德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者；2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。
[20]1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。
[21]即在“银行没有任命一位审计员；如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。
[22]参见德国《银行法》第29条。
[23]参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。
[24]参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。
[25]同上书，第191—192页。
[26]此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。SeeDepositoryInstitutionsDeregulation&MonetaryControlActof1980.
[27]也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。
[28]转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。
[29]参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。
一、我国设立证券金融公司的必要性
（一）有利于融资融券活动的顺利进行。我国证券公司建立发展的历史还不长，前几年由于内控不完善、运作不规范，一度出现全行业信用危机。在监管部门主导下，经过几年综合治理，证券公司的内控及合规制度基本建立、各项基础性制度得以完善、综合实力大大增强，但从整体上看证券公司的融资渠道仍不畅通，尤其是对于一些中小证券公司而言，由其自行从金融市场上融入资金和证券，在现阶段仍有较大困难。建立证券金融公司后，银行将资金或证券贷给证券金融公司，再由后者转融给各个证券公司，这使融资融券活动的传递链单一化，可以创造性地弥补证券公司现有渠道有效程度不足问题，同时又可以缓冲从证券市场到银行的金融风险，在机制上亦比较容易理顺。相反，如果各个银行将资金或证券直接贷给证券公司。由于参与主体繁多，可能导致融资融券市场的无序化，不利于市场监管。
（二）有利于监管部门对融资融券活动进行监督控制。专业性的证券金融公司，作为融资融券市场的唯一窗口，可以随时掌握整个市场的融资融券情况，便于实施有效监管，并在监管部门的指导下完成对证券公司的融资融券服务。证券金融公司管理部门则通过货币政策调控，有效调控证券市场，使其对证券市场的调控由行政干预逐步向市场调控过渡。总之，证券金融公司的性质、地位及其与监管部门的关系决定了它在提供服务时将履行严格的自律准则，降低风险和防范不规范行为的发生。
（三）有利于降低融资融券的系统性风险。建立专业化的证券金融公司，可以降低银行直接向券商发放贷款，信贷资金直接进入股市的风险：一方面，证券金融公司作为专业服务于券商、自负盈亏的金融机构，可以对贷款的对象和用途进行严格的监控，降低银行直接向券商发放贷款的风险；另一方面，证券金融公司凭籍其高于券商的信用水平，可以保证贷款和利息收入的安全性，可大大消除银行的顾虑，增强银行乃至整个社会对证券公司融资融券业务安全性的信心，从而实现融资，有力地扩大券商的融资融券通道。
二、关于证券金融公司的股权结构
《转融通办法》第7条规定：证券金融公司的组织形式为股份有限公司，注册资本不少于人民币60亿元。证券金融公司的注册资本应当为实收资本，其股东应当用货币出资。根据中国证监会的批复，中国证券金融公司的注册资本为75亿元，上海证券交易所、深圳证券交易所分别出资30亿元，占40%股权；中国证券登记结算公司出资15亿元，占20%股权。试比较其它国家或地区的情况。台湾地区目前有元大和环华两家证券金融公司。元大证券金融公司的情况较为特殊，其属于元大金融控股股份有限公司的全资子公司，元大金控占其100%的股权。①环华证券金融公司注册资料为75亿新台币，股东共有5家商业银行、22家证券公司及若干上市公司，其前十大股东见表1②：韩国证券金融公司的股权亦较分散。最大股东是韩国交易所，其持股比例也仅为11.4%，前五大股东共持股35.1%，其中银行占17.7%③，见表2：由上可见，韩国及我国台湾地区证券金融公司（元大证金是个例外）的股东呈现如下特点：（1）股权较为分散，广泛吸收各类金融机构参与；（2）股东不限于证券业内机构，银行、信托类金融机构占很大比重。之所以做出这样的股权安排，一个重要原因是证券金融公司是连接资本市场与货币市场的纽带，广泛吸收两类市场上的金融机构参与，有利于开展业务。我国证券金融公司股权相当集中，且由两大证券交易所和登记结算公司作为发起人出资设立，没有吸收证券公司、商业银行等机构参与。这与我国对证券金融公司的“非营利”定位有很大关联。如果股东是商业银行、证券公司等盈利性金融机构，出资设立非营利性机构则与其本身性质不符。由于我国法律对证券交易所和登记结算公司的定位都是非营利性法人④，由其设立非营业性的证券金融公司在法理上较为顺畅，没有障碍。但正如前文所述，证券金融公司必然要与银行、证券公司开展广泛的业务联系，要较好地发挥其桥梁纽带作用，吸收一些非证券类的金融机构参与，具有一定的积极作用。建议我国证券金融公司选择适当的时机向股东多元化方向进行一定的尝试。
三、关于证券金融公司的功能定位和业务范围
《转融通办法》第10条规定：证券金融公司不以营利为目的，履行下列职责：（1）为证券公司融资融券业务提供资金和证券的转融通服务；（2）对证券公司融资融券业务运行情况进行监控；（3）监测分析全市场融资融券交易情况，运用市场化手段防控风险”。这是法规对我国证券金融公司的定位。但是，我国证券金融公司虽规定不以营利为目的，但是由于其开展转融通业务，有稳定的营业收入和利润，所以虽“不以营利为目的”，但实际上从事经营行为，存在营利的事实。至于该营利是否是以“以营利为目的”，实际上是难于判断的，因此，笔者建议，对证券金融公司的基本定位无须强调“不以营利为目的”。关于证券金融公司的业务范围，转融通业务是其最基本的业务，各证券金融公司皆如此，自无须赘言。我国《转融通办法》还特别规定了证券金融公司的市场监管职能，即应对市场运行情况进行监控，防范系统性风险。值得注意的是，域外设有证券金融公司的国家或地区赋予证券金融公司的职能较为多样化。如我国台湾地区“证券金融事业管理规则”第5条规定，证券金融事业经营下列业务：“（1）有价证券买卖之融资融券；（2）对证券商或其它证券金融事业之转融通；（3）现金增资及承销认股之融资（以下简称认股融资）；（4）对证券商办理承销之融资（以下简称承销融资）；（5）其它经证期会核准之有关业务。”对证券金融公司除可以办理转融通业务以外，还可以开展融资融券（即谓“双轨制”）及认股、承销融资。根据韩国《证券与证券交易法》第44条第3款，证券公司必须将客户保证金存入证券金融公司，并将客户保证金存款账户与证券公司在证券融资公司存款账户分开，客户保证金账户可以存款账户形式开立，也可以信托账户形式开立，开立信托账户管理保证金的目的是将客户保证金与证券金融公司自身资产负债进一步分开，即使证券金融公司破产也不会殃及保证金。我国当前证券金融公司的职能较为单一，便于稳妥起步，随着转融通业务和证券市场的进一步发展，可逐渐增加证券金融公司的业务。可增加转融通以外的其它资金、证券借贷业务。如认股融资、承销融资以及其它面向证券公司的短期融资。此外，还可借鉴韩国的做法，将证券公司的客户保证金存管在证券金融公司。
四、关于证券金融公司的资券来源
《转融通办法》第27条规定：“证券金融公司开展转融通业务，可以使用下列资金和证券：（1）自有资金和证券；（2）通过证券交易所的业务平台融入的资金和证券；（3）通过证券金融公司的业务平台融入的资金；（4）依法筹集的其他资金和证券。”依据该规定，一是证券金融公司除自有资金、证券外，不得使用证券公司向其提交的担保物；二是所谓“通过证券交易所和证券金融公司业务平台融入的资金、证券”，规定较为笼统，对证券金融公司的资券来源规定并不够明确。可能会带来这样的结果：证券金融公司持有证券公司向其提交的大量作为担保的资金或证券，却不能用于转融通，只能再通过另外的渠道融入资金、证券。如此一来，降低了融资融券市场的效率，也增加了额外的成本。试比较我国台湾地区的规定。《证券金融事业管理规则》第15条规定：“证券金融事业办理有价证券买卖融资融券，对所取得之证券担保品，除作下列之运用外，不得移作他用：（1）作为办理融券或转融通之券源。（2）作为向其它证券金融事业转融通之担保。（3）作为办理有价证券借贷之出借券源。（4）作为向证券交易所借券系统借券之担保。证券金融事业办理有价证券买卖融资融券，对所留存之融券卖出价款及融券保证金，除作下列之运用外，不得移作他用：（1）作为办理融资或转融通业务之资金来源。（2）作为向其它证券金融事业转融通证券之担保。（3）作为有价证券交割款项融资之资金来源。（4）作为向证券交易所借券系统借券之担保。（5）银行存款。（6）购买短期票券。依第一项规定运用证券者，证券金融事业应负责于融资融券清结时以同种类证券交付之。证券金融事业对融券人融券卖出之价款及融券保证金，应支付利息予融券人；其利率由证券金融事业订定，报请主管机关备查。”第26条规定：“证券金融事业办理对证券商之转融通，所取得之款项得予运用，并以办理有价证券买卖融资及对证券商之转融通为限。证券金融事业办理对证券商之转融通，所取得之有价证券得予运用，并以办理对证券商之转融通及有价证券买卖融资融券因融券短差之券源为限。证券金融事业依前项规定运用证券，应于转融通清结时，以同种类证券交付之。”依据上述两条可知，台湾证券金融公司可以使用证券公司、客户向其提交的担保品，用于融资融券担保或是作为转融通的资券来源。再看该办法第56条：“证券金融事业得依下列方式取得资金或证券，以供周转调度之用：（1）向各行局库融资。（2）发行商业本票、公司债。（3）向证券交易所借券系统借入证券。（4）以标借或议借方式借入证券。（5）经由证券交易所或证券柜台买卖中心标购证券。”对证券金融公司的资券来源做了较详细具体的列举，值得我国立法上借鉴。另外，根据韩国《证券交易条例》和《期货贸易条例》规定，韩国证券金融公司是证券公司和期货公司客户保证金存款的独家管理机构，保管着整个市场的客户交易结算保证金。这是韩国证券金融制度的一大特色。同时，客户保证金也成为证券金融公司最重要、最便捷的资金来源。就我国当前的实际来说，《证券法》明文确立了客户保证金第三方存管制度，要想直接转变到韩国的模式，既有法律上的障碍，又有操作上的困难。值得考虑的变革路径是：通过《证券法》的修订，先确立中国证券金融公司的保证金存管资格，使其具备与商业银行第三方存管业务竞争的资格，再根据实践的效果决定下一步的发展方向。将证券客户保证金制度与证券金融公司资金融通业务相相结合，既可以解决客户保证金监督管理的需要，又解决了证券金融公司转融通业务的资金来源问题，是一举两得的好事。
五、关于证券金融公司的风险控制
（一）保证金比例调整制度。《转融通办法》第18条规定：“证券金融公司应当按照国家宏观政策，根据市场状况和风险控制需要，确定和调整转融通费率和保证金的比例。”调整保证金比例曾经一度是各国普遍采用的控制市场风险的主要手段，但对其作用也存在较多的争议。美国在1934年到1987年，曾21次调整保证金比例，最初是45%，曾下降到40%，也曾上升到100%，但从1974年以后就一直维持在50%，美联储再未调整过保证金比例，其原因是没有确切证据表明调整保证金比例对防止过度交易、调节市场波动性有显著影响⑤。尽管如此，仍然不可完全否认保证金比例为一种调控市场和证券金融公司风险控制的手段。
（二）对保证金中货币资金占比的最低要求。《转融通办法》第20条规定：“保证金可以证券充抵，但货币资金占应收取保证金的比例不得低于15%。”维持一定比例的货币资金，在于确保市场的流动性，同时对于证券公司开展融资融券业务的杠杆系数予以一定控制，避免极端情况下集中平仓时流动性不足的风险。
（三）逐日盯市和强制平仓制度。《转融通办法》第22条规定：“证券金融公司应当逐日计算证券公司交存的保证金价值与其所欠债务的比例。当该比例低于约定的维持保证金比例时，应当通知证券公司在一定的期限内补交差额，直至达到约定的初始保证金比例。证券公司违约的，证券金融公司可以按照约定处分保证金，以实现对证券公司的债权；处分保证金不足以完全实现对证券公司的债权的，证券金融公司应当依法向证券公司追偿。”通过逐日盯市，确保维持担保比例在安全线以上；一旦证券公司不能追加保证金使维持担保比例符合要求，则证券金融公司可以予以强行平仓。（四）建立互保基金。《转融通办法》第23条规定：“证券金融公司可以根据化解证券公司违约风险的需要，建立转融通互保基金。”这是从整体风险角度出发，加设的一条安全防线。通过互保基金，在发生系统性风险、部分证券公司不能偿还债务时，使用互保基金化解违法风险。
六、关于证券金融公司的监督管理
（一）风控指标监管。《转融通办法》第41条规定：“证券金融公司应当遵守以下风险控制指标规定：（1）净资本与各项风险资本准备之和的比例不得低于100%；（2）对单一证券公司转融通的余额，不得超过证券金融公司净资本的50%；（3）融出的每种证券余额不得超过该证券上市可流通市值的10%；（4）充抵保证金的每种证券余额不得超过该证券总市值的15%。”对净资本的要求，目的在于确保证券金融公司具有足够的承受风险的能力；对单一证券公司转融通余额的限制，是为了避免证券金融公司业务过于集中，风险未有效分散；对单一证券融券余额以及充抵保证金的证券余额上限的规定，目的是防范个别证券上的流动性风险。
（二）禁止对外担保的规定。《转融通办法》第42条规定：“证券金融公司不得为他人的债务提供担保。”防止不正常的债务担保影响证券金融公司的正常经营。
（三）对资金用途的限制。《转融通办法》第44条规定：“证券金融公司的资金，除用于履行本办法规定职责和维持公司正常运转外，只能用于以下用途：（1）银行存款；（2）购买国债、证券投资基金份额等经证监会认可的高流动性金融产品；（3）购置自用不动产；（4）证监会认可的其他用途。”法规要求证券金融公司的资金只能用于安全性高、流动性好的投资，以确保证券金融公司的资产流动性。
[关键词]银行业开放；外资银行；监管；近代中国
一、银行业全面对外开放挑战我国银45-监管
随着经济金融全球化的发展，银行业对外开放的趋势越来越显著，各国银行纷纷开辟第二母国市场，寻求新的业务增长机会，实现业务多元化发展。这种趋势不仅表现在西方发达国家，也同时表现在新兴市场国家和地区。而且有越来越多的跨国银行将其经营目标定位为争取在新兴市场做根植银行(embeddedbank)，即从一个外来银行调整为做当地最大的外资银行、做和当地银行一样的大银行。随着外资银行的大量进入，许多新兴市场国家和地区的银行资产总额中外资银行所占比重迅速上升，截至2004年底，多数中东欧国家的这项比例已经超过了80％；拉美地区多数国家接近和超过50％；亚洲地区总体上比例较低，但香港和新加坡都超过了70％。
自改革开放以来，我国银行业对外开放已经走过了26个年头，尤其是人世后，对外开放的深度和广度均发生了质的变化，大量外资银行进入我国，把我国作为新的利润来源地。截至2006年9月末，营业性的外资银行机构数量达到269家，比人世之初增加了98家；非营业性外资银行机构即代表处也增至242家，这些代表处在未来很可能升格为营业性机构。人世五年里，外资银行在华总资产几乎翻了一倍。在市场份额方面，从全国范围看外资银行的地位变化不大，但在上海，这个比例已经超过10％。在全国外汇贷款和贸易融资市场，外资银行的份额已经分别达到20％和25％。
2006年底，人世过渡期结束，我国银行业进入全面对外开放阶段，这将会给金融部门的发展以及经济的增长带来多方面的影响，免不了使人产生各种顾虑，担心国内金融部门被外资控制，由此更进一步担心开放给银行体系甚至是整个金融体系和国民经济增长带来不稳定性，威胁国家金融安全。事实上，随着银行业全面对外开放，外资银行大量进入，东道国的银行监管难度往往明显增大，给银行监管带来了更大的挑战。但面对挑战，我们应该做的不是不开放或与市场化方向背道而驰，而是要在坚持开放和市场化的前提下，采取有效应对措施。银行业开放是否会加剧金融不稳定性，在很大程度上取决于一国(地区)是否具备完善的银行监管框架。全面而有效的银行监管，可以使金融动荡发生的可能性降到最低。
二、近代中国的经验和启示
银行监管是否全面有效在很大程度上决定了银行业对外开放对一国的影响是正向的还是负面的。在这方面近代中国历史上的经验教训值得吸取。事实上，我国对于外资银行的大量涌入并不陌生。一个多世纪以前，当中国还没有一家中资银行的时候，麦加利、汇丰等外资银行就已经在中国的金融市场上确立了根深蒂固的基础。历史往往有惊人的相似之处，一百年后的今天。外资银行再度进入中国，其中多数与中国市场渊源很深，在中国已有上百年的历史。百年前的中国，国力孱弱。金融业完全控制在外资银行手中，银行业被动地对外开放，根本谈不上对外资银行的监管。外资银行凭借其在华的种种特权在中国发行纸币、开展存放汇等银行业务，垄断了中国的金融，而一旦经营失败，给国家和人民带来巨大损失。北洋政府时期成立最早倒闭也是最早的中法实业银行就是一个例证。
中法实业银行成立于1913年，名义上是中外合办银行，但实际上占其资本三分之一的中国的股份是由法方出借抵充的，权力由法方总揽。该行取得经营中外各国商务、贸易、汇兑并各项借款的特权，其发行的纸币流通各地，为数颇巨。1921年7月，巴黎总行因投机失败而停业，累亏达五百兆法郎之巨。在华的各分行同时清理，纸币停止兑现。北洋政府迫于舆论压力，责成北京银行公会协助收兑，由财政部应付该行欠款中扣还。其后一个月内，北京、天津、上海、汉口的银行公会共兑入纸币2099162元，尚未兑取的仍有227065元。当时国人对于外资银行“素来想象其稳实可靠，因而信赖之，是以外国银行以及中外合办之银行，其营业均甚发达；在外人心目中，亦自以为优于我国之金融机关。”中法实业银行的倒闭，给迷信外资银行的国人一个深刻的教训。
但是国人并没有从此不再相信外资银行的“稳固无比”的光环，就在中法实业银行的倒闭仍使人记忆犹新。其受损者犹有余痛之时，华俄道胜银行又宣告停业清理。
其时，有识之士已经清醒地认识到外国在华银行不遵守我国法律的种种弊端，并呼吁“过于信赖外国银行”的国人要有清醒的认识，不要迷信外资银行，因为正是“上至国家公帑。下至庶民零款，泰半为彼所吸收，乃其结果仍以之转贷于我国商人，是以我国之财供彼投资、供彼获利，而犹以为外国银行之资产丰厚、信用稳固，抑何不察之甚耶”；还呼吁政府采取措施，除弊兴利，认为对外资银行应当实行如下规定：一是“禁发钞票”；二是凡欲在我国境内设立分支行者应“呈请注册”；三是将外资银行于营业范围之外兼营他业者“取缔营业”；四是外资银行除例行报告的报表外，我国政府应能“随时稽查”，以免其突然歇业给我国债权带来损失；五是虽然外资银行总行设于国外，但若遇其关闭歇业，其分支机构应依照我国法律“依法清理”。而不得借口其本国法律。但是现实中被动开放银行业的政府无力尽其监管之责。华俄道胜银行停业令之前，作为股东之一的中国政府并未收到任何通知，破产之事也未经过股东总会，政府预先并没有任何的心理准备和对策，国民更是无法规避风险，致使与中法实业银行如出一辙的银行倒闭再次上演。
一个多世纪过去了，如今面对众多外资银行的不再是积贫积弱的旧中国，而是国强民富的新中国。银行业对外开放，尤其是人世过渡期之后的全面对外开放是我国的主动选择。而百年后重返中国的外资银行，在实力和技术上都大大超过其前辈，且相比中资银行在某些方面仍占有优势地位，这给我国的银行监管提出了更大的挑战，对此我们要有清醒的认识。
三、银行业全面开放下对外资银行监管的正确认识
1 对外资银行的监管不可缺位，全面对外开放并不意味着放任。
银行业的对外开放在对中国金融体系产生积极影响的同时，也将不可避免地带来一些风险。如今人世后五年过渡期已经结束，我国开始履行全面对外开放银行业的承诺。截至2006年8月末，在华外资银行不良资产率仅为0.79％，贷款损失准备金计提充足，多年来保持连续盈利；但同时，少数违反法律法规和不审慎经营的外资银行也凸显出来。为此监管当局加大了风险防范和查处力度，针对近年来查出的大额虚假交易、超范围经营人民币业务、关联授信严重超标等问题，先后取消了9名高级管理人员任职资格，罚款金额超过2亿元人民币。其中，银监会成立后的首张罚单就开给了号称美国第五大银行的美联银行。
2003年8月。美联银行北京、上海代表处因其违规开展经营性业务，主要是支票托付和信用证项下的索汇业务，接到银监会开出的罚单，非法所得被没收，并被课以同等数额罚款共计44万美元；同时，银监会还取消了美联银行上海代表处首席代表一年任职资格，上海代表处升格为分行的申请也遭驳回。事实上，2002年人民银行颁布的《外资金融机构驻华代表机构管理办法》明确规定，“代表机构及其工作人员，不得与任何单位或自然人签订可能给代表机构或其代表的外资金融机构带来收入的协议或契约，不得从事任何形式的经营性活动”。美联银行不能也不应该不熟悉中国金融监管法律法规，明知故犯，示范效应十分恶劣。
在人们的印象中，外资银行规模大、资金实力雄厚、管理先进，而且进入中国的外资银行大多是国际知名的大银行，具有良好的声誉和行业地位，应该不会违规。实际情况并非如此，外资银行也有良莠之分。规模较大、具有国际知名度的外资银行一般比较注重业务的合规性，在法律法规范围内寻求合理收益。但诸如少存多贷、将其在境内吸收的外汇资金调往境外套汇套利、转移利润逃避我国税收、少缴存款准备金、利用非价格手段进行不公平竞争等违规现象也并不少见。甚至有业内人士认为，在外资银行内部都或多或少地存在不同程度的违规行为，打法规的球也成了外资银行内部公开的秘密。
美联银行事件提示我们，在对外资银行开放市场的同时必须实施全面有效的监管。进入中国市场，就必须遵守中国的法规和制度。全面对外开放不意味着放任。严格监管不能缺位。
2 对外资银行的监管要不断完善，并非一蹴而就。
我国银行业对外开放经历了26个年头，对外资银行的监管也经历了一个不断完善的过程。从监管的法律法规上看，1985年颁布了《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》；在此基础上，1994年颁布了全面规范外资银行的第一部法规《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，该条例规定了外资银行在华经营的市场准入条件和监管标准，使外资银行在华经营逐步进入法制化、规范化的发展轨道；1996年颁布了《上海浦东外资金融机构经营人民币业务始点暂行管理办法》，进一步向外资银行开放了对外资企业及境外居民的人民币业务。亚洲金融危机之后，针对外资银行在华业务拓展放缓的情况。监管当局采取了一系列措施，促进外资银行在华发展，如允许外资银行加入全国银行间同业拆借市场、放宽外资银行经营人民币业务地域限制等，解决了外资银行人民币资金来源问题，促进其人民币业务的发展。
人世之后对外资银行的监管主要依据《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《外资金融机构管理条例细则》以及《外国金融机构驻华代表机构管理办法》和其它一些法规，并在2001年底针对世贸组织的要求进行过修改，银监会在2004年对《细则》进行过修改。如今，为了适应全面开放的新形势，实现国民待遇原则，使外资银行能够在规范的条件下享有与中资银行同等的待遇，监管当局对旧法规进行了修订，2006年12月11日《外资银行管理条例》开始生效。对外资银行监管的法律体系将在开放中不断完善，监管的专业化程度不断提高，增强监管的审慎性和有效性，采取多种风险防范措施，维护我国银行体系安全。
国外的经验告诉我们，即使是在美国这样的发达国家对外资银行的监管也并非一蹴而就。从1978年的《国际银行法》到1991年的《加强外资银行监管法》和1991年的《联邦存款保险银行改进法》，再到1997年的《k条例》以及最近对外资银行法律方面的一些修改，美国的外资银行监管也经历了一个渐进的过程。随着银行业对外开放的进一步深化，我国外资银行监管也需要不断深入、不断完善。
3 对外资银行的监管并不意味着制约，与国民待遇并不矛盾。
监管并不是制约，严格监管是为了更好地开放。人世五年过渡期结束，我国要履行承诺，全面对外开放银行业，即给予外资银行国民待遇。对此要有正确的认识：首先，外资银行需要在满足我国人世承诺中保留的资格条件的基础上享有国民待遇。因为，根据《服务贸易总协议》(gats)的定义，金融服务领域的国民待遇不是一种普遍义务，而是成员经过谈判、按照其承诺的金融服务范围及明确列出的适用条件，给予其它成员的待遇。我国在承诺中保留的资格条件主要是：外资银行在华设立金融机构的总资产要求、从事本币业务的资格要求等。对此，我国可自主决定中资银行是否也需适用，以及何时或是否对外资银行降低相关要求。其次，给予外资银行国民待遇要遵循审慎监管的原则。世贸组织成员已达成共识，纠正市场失灵和金融业外部效应需要规章政策，金融自由化所能带来的利益必须以国内存在合适的监管和规章机制为基础和条件。因此，世贸规则在推动各成员取消金融服务贸易壁垒和逐步实现金融自由化的同时，也强调成员可以出于审慎原因，为保护投资人、存款人和投保人等的利益，或为保证金融体系完整和稳定而采取相应措施。可见，成员采取审慎监管措施是不受《服务贸易总协议》自由化条款约束的。在银行部门，以下措施被公认为是审慎要求：对资本充足率的要求、对风险集中的限制和对风险管理系统的要求、流动性要求、禁止内幕交易和导致利益冲突的交易、不良资产分级和拨备的规定、对董事会成员和经理的“胜任和合格”测试、透明度和披露要求等。
只有正确理解外资银行享受国民待遇的具体含义，才能正确认识全面对外开放下监管不能缺位，监管也并不意味着制约，监管当局对外资银行所采取的监管措施也并不是对中资银行的保护，而是为保护存款人、投资人等的利益、维护我国金融体系完整和稳定所采取的审慎监管措施。
4 对外资银行的监管实行“法人导向政策”，最大限度维护金融安全。
银行业对外开放促进了我国银行业监管水平的提高。在对外开放进程中，监管当局高度重视风险防范和审慎监管，参照国际惯例，逐步创造公平、统一、透明的监管环境。不断提高外资银行监管水平。为此，针对人世过渡期之后的新形势，2006年底颁布了修订后的《外资银行管理条例》，其主要内容就是实施法人导向政策，即鼓励外资银行设立或转为当地注册的法人银行。
一、台湾地区存款保险制度的建立
（一）台湾地区存款保险制度的初创阶段
1985年初，台北十信、国泰信托投资公司、亚洲信托投资公司、华侨信托投资公司等金融机构陆续发生连锁性存款人挤兑事件，对台湾地区金融安全和支付系统冲击较大，凸显出建立存款保险制度紧迫性。台湾当局依据台湾地区“银行法”第46条规定，提出设立以直接保护小额存款人为目的的存款保险制度，并普遍获得金融业界、学者及专家的赞同。台湾地区“财政部”会同“中央银行”邀请金融机构代表拟订“存款保险条例草案”，报经“行政院”决议通过，于1985年1月公布施行，台湾地区设立存款保险制度的立法依据正式诞生。“财政部”与“中央银行”于“存款保险条例”颁布施行后，即积极筹备且共同出资成立“中央存款保险股份有限公司”（以下简称“中央存款保险公司”），并于同年9月27日正式营业，成为台湾地区专责办理存款保险的机构。此阶段存款保险制度有两个突出的特征：1．自由投保时期。台湾地区的存款保险制度最初采用自由投保方式，主要是为配合金融自由化趋势，使金融机构享有经营挑战空间并可以自由选择是否加保。但因存款保险制度在当时属于初创，社会公众对此制度极为陌生，加之存款人对台湾当局过去维护金融安定与保障存款安全颇具信心，导致不能真正体会存款保险的重要性。此外，为了避免增加存款保险费所带来的负担以及大部分金融机构以其尚未全面计算机化、计算保费费时费力为由，对投保事宜多心存观望，使得存款保险制度的推广进展缓慢。
2．单一费率时期。存款保险制度创设初期，金融机构的设立及业务范围受限制较多，故个别机构之间风险差异并不明显，存款保险费率采用单一费率制度，初期费率由“财政部”核定为万分之5。当时，不少金融机构认为保险费率偏高，参加存款保险将加重其经营成本负担，故投保意愿较低。“中央存款保险公司”依据当时台湾岛内经济金融情势及参考金融机构的意见，将存款保险费率调整为万分之4，此后再次调整为万分之1．5。虽两次调降费率均已顺利达到减轻投保机构经营成本负担及提高金融机构参加存款保险意愿的短期目标，但随着金融自由化的发展，金融机构之间的经营风险高低日益明显，加上层出不穷的金融危机事件，对于不同风险的金融机构适用相同的单一费率制度，其公平性备受批评，终促成其后的保险差别费率制度的实施。
（二）台湾地区存款保险制度的改革和完善阶段
1990年，台湾当局为顺应世界潮流，大幅放松和解除金融监管措施和幅度，并于1991年12月开放银行设立申请，启动“金融版图之重组工程”，导致金融市场竞争趋于白热化；而此时又恰逢亚洲金融危机、9．21大地震及世界经济不景气的影响，金融机构逾期放款比率节节攀高，金融业受此冲击严重，系统性金融危机有一触即发之势。台湾当局为了维护金融稳定和持续发展，开始对存款保险制度进行改革和完善。
1．增加资本，强化理赔能力
按照“存款保险条例施行细则”的规定，“中央存款保险公司”原定资本总额为20亿元新台币（下同），但因1990年代新设民营商业银行陆续开业，经济金融竞争情势已然变迁，为提高存保公司的风险承担能力，于1992年7月将公司资本总额由20亿元调高为50亿元。又因彰化县彰化市第四信用合作社金融风暴事件，“行政院”为加速存款保险公司存款保险赔款特别准备金的累积，又于1995年11月将该公司资本总额调高至100亿元。
2．修订承保标准，掌控承保风险
“中央存款保险公司”为审慎筛选合格金融机构参加存款保险，于开业之初即订有金融机构承保标准。为配合金融环境的发展和变迁，公司持续修正该承保标准，主要包括以下几个方面：为适应当局开放民营商业银行的设立，增订新设商业银行的承保标准；为配合“银行法”的修正及“信用合作社法”的公布施行，将前述两种承保标准整合为单一标准；参考先进国家以资本为基准的监管措施，将金融机构资本或净值比率增列为承保审核项目；将承保标准中有碍业务健全经营的项目予以量化，内容包含逾放比率、逾放加计不良放款比率、放款集中比率、应予评估资产占调整后净值比率等事项。
3．自由投保制度改为全面投保制度
1995年，台湾地区爆发彰化县彰化市第四信用合作社金融风暴，并连带其他控制能力差的金融机构，连锁性的发生数起存款人挤兑事件。鉴于社会各界对金融体系安全尤为期盼，台湾当局决定对金融监管制度进行适度改革。“中央存款保险公司”在充分调研和听取意见的基础上，将存款保险制度改为全面投保。此后，台湾地区存款保险正式迈入全面投保制度。当时除德意志银行台北分行因有母国存款保险制度的保障，依法免予参加之外，其余依法核准收受存款而尚未参加存款保险的57家金融机构，皆于1999年2月1日起全部加入存款保险，成为“中央存款保险公司”的投保机构。
4．风险单一费率制度改为风险差别费率
1990年代，台湾地区历经经济景气趋缓的冲击、金融自由化、国际化的挑战，金融机构间之间的经营风险差异愈趋明显，存款保险采单一费率制度，无法保证其公平性，并容易产生道德危险及诱使金融机构承担高风险等问题。为使金融机构所支付保费与其风险相当，遂于1999年7月1日起正式实施存款保险风险差别费率制度。
二、台湾地区存款保险制度的主要内容和框架
（一）组织机构
“存款保险条例”第2条规定，“中央存款保险公司”的主管机关为“行政院金融监督管理委员会”。“中央存款保险公司”由股东会、董事会、监察人、经理人和经理部门等机构组成。董事会对外代表公司，有董事7人，分别由“财政部”和“中央银行”指定人选担任，以便于使存款保险公司的业务得以有效顺利开展。公司设监察人3人，由监察人互选1人为常驻监察人。并设总经理1人，由董事长提经董事会同意后聘任，按照董事会决议，综合负责全公司业务。
（二）资金来源与运用
首先，在资金来源方面，“存款保险条例”第3条规定，存款保险，由“财政部”会同“中央银行”设立“中央存款保险股份有限公司”承保；其资本总额，由“行政院”定之。前项资本，由“财政部”、“中央银行”及投保之金融机构认股；“财政部”及“中央银行”出资应超过50％。其次，在资金运用方面，“存款保险条例”第8条规定，存保公司的资金，除用于经常费用开支，及依本条例规定履行保险责任、提供财务协助、成立过渡银行及办理垫付等用途之外，应投资于政府债券、存放于中央银行或以经该公司董事会同意之方式运用。
（三）承保金额和对象
首先，存保公司成立之初最高保额为70万元，此后保险额度逐步提高，至2011年调高至300万元。2012年底，投保机构存款总额达33．47万亿，受保储户的户数比率为98．44％，最高保险额度达到300万，使大部分的小额存款人得到存款保险的保护，巩固和提升了社会公众对存款保险制度的信心。其次，依“存款保险条例”第10条规定，凡经依法核准收受存款、邮政储金或受托经理有保本保息之代为确定用途信托资金的金融机构，应向存款保险公司申请参加存款保险，经存款保险公司审核许可后为投保机构，如果金融机构在2007年1月20前已参加存款保险，免依前项规定申请存款保险。金融机构未依前项规定，申请参加存款保险者，依其为一般金融机构或农业金融机构，由存款保险公司分别报由主管机关或农业金融中央主管机关责令该金融机构撤换负责人或废止其许可。具体而言，存款保险的对象，大致可分为下列四大类：其一，银行。包括一般商业银行、中小企业银行、信托投资公司、外国银行在台分行。其二，“中华邮政公司”。其三，信用合作社。其四，农业金融机构。包括农业金库以及设置信用部的农、渔会。根据台湾地区“中央存款保险公司”的统计资料显示，截止到2014年10月，共有3家公营金融机构、37家民营银行、29家外国和大陆地区银行在台分行、23家信用合作社、278家农会信用部、25家渔会信用部参加存款保险。
（四）投保方式
台湾地区存款保险制度在创立之初以尊重金融机构投保意愿为前提，并未强制金融机构加入存款保险，采用自由投保的方式，结果造成部分金融机构因未加入存款保险，而使其存款人无法受到存款保险的保障，因此为了保障全体存款人的权益，台湾当局修改“存款保险条例”，将存款保险投保方式改为全面投保方式。
（五）保险标的“存款保险条例”
第12条规定，本条例所称存款保险，指以下列台湾地区境内之存款为标的之保险：支票存款、活期存款、定期存款、依法律要求存入特定金融机构之转存款、其他经主管机关核准承保之存款。前项存款，不包括下列存款项目：可转让定期存单、各级政府机关之存款、中央银行之存款、银行和办理邮政储金汇兑业务之邮政机构、信用合作社、设置信用部之农会、渔会及全国农业金库之存款以及其他经主管机关核准不予承保的存款。第一项所定台湾地区境内的存款，不包括银行所设的国际金融业务分行收受的存款。
（六）保险费率
依据“存款保险条例”第16条第3项规定，存款保险费率由“中央存款保险公司”拟订，报请主管机关“金融监督管理委员会”核定。具体而言，根据2013年“存款保险费率实施方案”的规定：其一，银行、外国及大陆地区银行在台分行保额内存款之差别费率分为万分之5、万分之6、万分之8、万分之11、万分之15等五级，保额以上存款固定费率为万分之0．5。其二，信用合作社保额内存款之差别费率分为万分之4、万分之5、万分之7、万分之10、万分之14等五级，保额以上存款固定费率为万分之0．5。其三，农、渔会信用部保额内存款之差别费率分为万分之2、万分之3、万分之4、万分之5、万分之6等五级，保额以上存款固定费率为万分之0．25。
（七）保险责任
“存款保险条例”第28条规定，投保机构经主管机关或农业金融中央主管机关勒令停业时，存款保险公司应依下列方式履行保险责任：其一，根据停业投保机构账册纪录及存款人提出之存款余额证明，将赔付金额以现金、汇款、转帐或其他拨付方式支付。其二，商洽其他投保机构，对停业投保机构之存款人，设立与赔付金额相等之存款，由其代为支付。其三，对其他投保机构或金融控股公司提供资金、办理贷款、存款、保证或购买其发行之次顺位债券，以促成其并购或承受该停业投保机构全部或部分之营业、资产及负债。存款保险公司办理前项第二款或第三款所需预估成本，应小于第一款赔付之预估损失。但如有严重危及信用秩序及金融安定的情形时，经存款保险公司报请主管机关洽商“财政部”及“中央银行”同意，并报“行政院”核定者，不在此限。存款保险公司办理前项但书规定事项，致一般金融保险赔款特别准备金或农业金融保险赔款特别准备金不足时，得分别向一般金融投保机构及农业金融投保机构收取特别保险费。特别保险费费率及收取期间，由存款保险公司拟订，报请主管机关核定。
（八）主要职责
存款保险公司的主要职责为办理存款保险业务，除此之外，还包括检查投保机构、辅导问题投保机构及接管停业投保机构等主要职责。其一，检查职责。台湾存款保险公司的检查职责主要体现在金融检查方式上。其执行金融检查，以实地检查为主，表报稽核为辅。实地检查分一般检查与项目检查。一般检查系对金融机构全盘业务之检查，检点随着金融环境之变迁而调整；项目检查系就财务状况有重大异常变化或其他特定事项并配合主管机关的委托对特定业务办理的检查。其二，辅导职责。为加强服务投保机构、落实场外监控制度，台湾存款保险公司自1998年起实施专责辅导员制度。即按全体投保机构所在行政区域或性质分别规划辅导责任区，指派专人追踪考核检查意见、出席其相关会议、适时提出改善经营缺失意见、邀谈经营状况异常的投保机构负责人，并与相关金融监管机构保持联系，以有效掌控其承保风险及实时处理投保机构相关问题。其三，处理职责。2000年至2003年，“中央存款保险公司”受“财政部”委派，先后接管因违法授信、资产质量严重恶化等原因发生挤兑事件的中兴商业银行、高雄区中小企业银行、高雄县凤山信用合作社等问题投保机构。
三、对大陆地区建立存款保险制度的几点启示
（一）摒弃存款保险万能论，正确认识存款保险的作用
《存款保险条例（征求意见稿）》的，意味着大陆地区存款保险制度有望在近期出台。对于存款保险制度的出台，许多学者体现了强烈的期待和膜拜，认为该制度可以从根本上保证金融稳定和安全。存款保险制度的出台，对于保护普通存款人的合法利益、维护金融稳定有较大的促进作用，但并非是保证金融稳定和安全的根本制度。台湾地区发生的“力霸”事件就是例证之一。台湾地区中华商业银行为追求高额利润，过度对外放款，导致其核心资产被其母公司台湾力霸集团掏空，形成了118亿的坏账。虽然在“中央存款保险公司”的介入和接管下得到了解决，但是仍然造成了许多存款人的疯狂挤兑，极大的威胁了台湾地区金融系统安全。如果将视野扩展到全球，也可以发现类似的例证。在次贷危机发生之后，英美等国纷纷大幅度提高存款保险的最高限额，德国、希腊等国家将限额保护改为全额保护，这也体现出很多国家对于存款保险制度的作用持一种谨慎态度。以上例证启示我们，建立存款保险制度将有利于大陆完善金融监管制度，保护存款人的利益，但存款保险制度的作用并非是金融稳定和安全的根本性制度，应正确认识存款保险制度的作用和局限。
（二）建立独立的存款保险公司，赋予其必要的金融监管权
首先，建立独立的存款保险公司。独立的、专业化的存款保险公司营运是防范存款保险蕴含风险的重要手段。《存款保险条例（征求意见稿）》并未规定存款保险机构的性质、机构设置以及是否有权限参与存保机构的接管等事项。建议将大陆地区的存款保险机构定性为公营机构，并可以考虑由财政部、中国人民银行、银监会、保监会、证监会共同出资建立，以市场化公司形式运作，由国务院直接领导和管理。其次，赋予存款保险公司必要的金融监管权。为了更好的监管和提高存保金融机构的风险控制水平以及减低存款保险公司的风险，应在存款保险条例中规定存款保险公司有权要求投保机构定期披露相关信息，并有权检查银行的相关业务。如果存款保险公司发现投保机构有财务、经营等问题时，可以向其发出警告、提高保费以及停止投保等资格，并有权协助银监会等监管机构对问题银行实施接管等权限。
（三）采取渐进式方式建立差别费率制度
台湾地区存款保险的费率是由单一保险费率过渡到差别费率的，差别费率的实施效果明显优于单一费率。台湾地区实行单一费率的实践表明，单一费率会增加高风险投保机构的经营风险，助长其过度追求利润的投机心理，并且会影响到低风险投保机构的稳健经营的积极性。就大陆现行的银行业体系而言，银行业金融机构包括全国性商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社等，以上机构的风险水平差异较大，因此根据银行类型实行不同的差别费率符合大陆银行业发展的现状。《存款保险条例（征求意见稿）》第9条规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。该条明确了大陆将实行存款保险的差别费率。但具体的费率水平以及划分依据并没有明确规定。而具体费率的高低直接决定了投保机构的运营成本，对投保机构非常重要，因此设立符合符合大陆现状的差别费率是建立存款保险制度的关键之一。考虑到大陆银行信用立法和评级制度的欠缺，建议采用渐进式方式建立差别费率制度。具体而言，可以借鉴台湾地区的经验，在存款保险推出的初期，实行较为简单的差别费率，在制度试行到较为成熟时，根据各投保机构的资本充足率、风控水平、资产集中度、盈利能力等指标进行综合评价，并按照评价得分划分风险级别，以此确定差别费率。风险较高的投保机构所缴纳的保费较高，其日常的运营成本会相应增加，相应提高其风险控制意识和能力，维护银行业的安全和稳定。
（四）建立金融机构的风险评级体系
金融机构的风险评级体系是金融监管体系的重要组成部分，体现出金融机构的风险控制能力和层次，是存款保险机构对投保的金融机构收取保费及监管的前提条件和核心依据。风险评级体系是以防范风险为目标，对投保金融机构的风险和经营状况进行综合评价，就要求我们应该建立包括对金融机构的资本充足状况、资产安全状况、管理状况、盈利状况、流动性状况和市场风险敏感性状况以及在此基础上加权汇总后的一套公正、客观、科学的评价体系。有效的风险评级体系不仅要具有稳定性还要具有灵活性，可以对参保金融机构的风险变化做出及时反应，从而准确判断各类参保金融机构的风险状况，迅速采取监管措施，提高对有问题机构的风险控制水平，提升风险评级的权威性和约束力。由于评级体系中的指标及权重的合理性，有赖于有长期完备的历史数据进行检验，因此要注重积累和分析经验数据。此外，还要对投保机构的风险监测结果进行检查，及时发现风险点并监督采取相应措施，将风险尽可能消除在萌芽状态，以防范整个金融系统风险。
（五）建立金融风险预警系统
关键词： 混业监管 单一监管 功能性监管 协调机制
一、问题的提出
金融混业经营近年来已成为全球化的趋势，相伴而来的是金融监管体制的变革与调整。无论是曾长期坚持分业经营的美国，还是有着混业经营传统的欧陆国家，纷纷出台、修改或完善相关法律制度，以应对全球性的金融混业浪潮，实现有效的金融监管并最大程度地节约监管成本。
我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融经营和监管模式没有明确说法，事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国，确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年，国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的“格拉斯·斯蒂格尔墙”。在此背景下，2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，以“国家另有规定的除外”的方式取消了混业禁令，肯定了金融混业经营的合法性。
目前，我国的混业经营格局已经初现端倪：不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例，而且更具广泛意义的是，目前已经允许商业银行出资设立基金公司，以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面，我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管，即银监会、证监会和保监会各司其职，分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力，但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。目前的当务之急是明确混业经营背景下金融监管的基本模式，并在此基础上建立适合现实需要的监管合作机制。
二、金融混业经营的基本形态
金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言，金融集团是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融服务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[1] 金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行、银行子公司和金融控股公司。
全能银行（universal bank）又称综合银行，是指通过同一法人实体内部的不同业务部门，同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国，此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部，通过设立“中国墙”隔离各部门的业务经营，以防范风险传染和利益冲突。银行子公司型金融集团是以大型商业银行为主体，由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司，提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司，意指除了持股外，自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司，控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司，以区别于上述事业控股公司。[2] 采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务，如要涉足保险业，必须通过设立保险子公司来进行；同时，全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样，主打金融控股公司牌的美国，也允许其国民银行设立“金融子公司”从事非银行金融业务。
1995年以来，我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展，已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下，若借鉴全能银行制，制度变革成本无疑较高，而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看，我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司（纯粹控股公司），也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行子公司型（事业控股公司）。实践已经走在前面，下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
三、金融混业监管的模式选择
从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头（功能性）监管模式。
英国在经历“金融大爆炸”、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局（fsa），对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》（fsma）进一步强化了fsa的职能，突出了其作为“超级监管者”的地位。
fsa模式的最大特点在于其是以整合和“打包”的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。[3] 然而，fsa模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件催生了fsa，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。[4]
与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格尔法》，取消了混业经营禁令，但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”（functional regulation）方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构（联邦货币监理署occ、联邦存款保险公司fdic）、证券监管机构（证券交易委员会sec）和州保险监管机构（美国没有联邦层面的保险监管机构）分别对其相应的业务/功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等；同时，由行使中央银行职能的联邦储备理事会（fed）担任“牵头监管者”（lead regulator），对金融控股公司进行总体监管，或所谓“伞形监管”（umbrella regulation）。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管，[5] 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。
单一监管模式支持者的主要理由是：
1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。
3. 在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的“监管套利”（regulatory arbitrage）现象。
4. 单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。
功能性监管模式的支持者的主要理由是：
1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。
2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。
3. 单一监管中监管者容易形成“团体思维”（group-think），将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。
4. 单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。[6]
可见，单一监管模式和多头（功能性）监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”，从而优先加以考虑的想法。有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。
四、金融混业监管的协调机制
在单一监管模式下，金融监管协调机制主要是指综合金融监管机构与中央银行之间的协调。尽管中央银行的主要职责在于货币政策的制定和实施，但同时还承担着维持金融市场整体稳定、防范系统性风险的职责，而后者同对金融机构和金融业务的监管密不可分。在混业经营背景下，由于金融创新的发展和产品边界的模糊，监管面临更大挑战，监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。英国在成立fsa、统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和fsa达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定， fsa则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空，等等。
中央银行在金融监管协调机制中的重要作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告，由后者作出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取；同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。[7]
美国功能性监管模式下的协调机制则是指牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制。这种协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。[8] 首先，监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如，银行监管机构有义务应sec的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息；sec在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时，应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。[9] 其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。例如，sec在制定针对新混合型金融产品的监管规则之前，必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。[10] 再次，各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突。例如，在对投资银行控股公司进行监管时，sec必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。[11] 最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如，若联邦储备理事会对sec有关新混合型产品注册要求的条例存有异议，可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求，要求法院推翻该条例；在法院最终审结之前该条例中止实施。[12] 这四个方面的制度设计，为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
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也许是受美国经验的启发，我国在尚实行严格分业经营的2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度，旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》对此作了原则性规定。其中，《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴：前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建，集中于信息共享；后者则是由国务院作为上级机构组织建立，覆盖范围更为广泛，涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。
除上述三条原则性规定外，《银行业监督管理法》、《人民银行法》（新）和《商业银行法》（新）对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计，总结如下表：
关键词：现金管理；条例；修改
现金管理是当前人民银行的重要职责之一，是我国的一项重要金融调控手段。现金管理职能是否有效发挥，对维护正常结算纪律，控制不合理现金支付，打击金融犯罪，防范和化解金融风险，维护正常金融秩序，促进经济健康发展有着重大的意义。我国现行的《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》）和《现金管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》），是1988年颁布实施的，至今已有25年。随着社会主义市场经济体制的确立与发展，以及社会经济水平不断进步，《条例》和《实施细则》的局限性日益显现，部分内容已不能覆盖现金流通领域的全部，不能满足国民经济活动对现金的正常要求，滞后于经济和社会发展，有必要对其进行修改。
一、《条例》和《实施细则》存在的问题
（一）部分规定随意性强、可操作性差，与经济和社会发展不匹配
一是现金管理目的针对性不强。《条例》指出，现金管理的目的是在社会转型期对经济活动主体的现金收付加强管理，为的是控制现金支出，抑制通货膨胀。但随着社会主义市场经济地位确立和经济体制、分配制度的改革不断深入，其社会背景已发生了变化，一些企业和个人利用现金收支活动进行逃避银行债务、洗钱等经济犯罪活动，扰乱了金融秩序。
二是现金管理对象覆盖面狭窄。随着我国加入世贸组织后，社会经济秩序逐步按国际规则办事。而国民经济的发展及国家收入分配政策的变化，现金收支渠道日益多样化，原有的现金收支格局发生了根本性的转变。《实施细则》第二条，关于开户单位（企业）的范围只包括国营企业、城乡集体企业、联营企业、私营企业以及中外合资和合作经营企业，未包含 “有限责任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。而且，其监督重点是对单位支取和使用现金的约束，只对单位的现金管理做了明确规定，未涵盖个人的现金管理，忽视了对个人大额现金支付的限制。同时，《条例》管理重点以银行为主，主要对银行系统内流转的现金加以管理，而未将证券、保险、期货等非银行金融机构的现金管理和使用纳入监控范围，出现管理空白。
三是现金结算起点过低。《条例》第五条规定结算起点为1000元。但二十多年过去了，我国物价指数、经济水平和货币形势等都发生了重大的变化，人民收入日益增加，从而导致手中的现金持有量的增加。新颁布的个人所得税法规定应纳税所得额的扣除额已提高到每人每月4500元。显然1000元的结算起点已经远远不能适应当前经济发展的需要。同时， 在全国范围内实行“一刀切”的结算起点规定也有待调整。
四是库存现金限额的规定不具现实意义。《条例》第九条规定开户银行应对开户单位核定3至5天的日常零星开支所需的库存现金限额，而第五条又规定开户单位的现金使用范围除了主要用于个人劳务报酬，津贴奖金外，可用于差旅费、收购农副产品，以及结算起点以下的零星支出。而当前，企业资金流动日趋多元化，单纯以核定工资限额来进行现金控制已难以适应企业发展要求，《条例》中关于各开户单位的库存现金都要核定限额的规定基本流于形式。
五是缺乏对现金缴存业务的有效管理。《条例》偏重于对现金支取业务的审查，忽视对现金缴存业务的监督。而从防范反洗钱的方式上看，现金缴存是重点监测的对象，严格控制犯罪所得进入银行系统是有效防范和打击洗钱犯罪活动的关键。虽然我国《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》规定，对超过20万元的现金收付活动，金融机构必须向人民银行报告，但该办法并没有要求金融机构对客户缴存现金的来源进行严格审查，对现金缴存业务的放任不管，形成了现金监管的缺位，为犯罪分子洗钱提供有利途径。
（二）现金管理处罚主体不科学
一是开户银行被赋予行政主体地位与相关法律相抵触。《条例》规定对开户单位违反现金管理规定的处罚主体是开户银行，并赋予行政处罚的权限。但是，由于我国金融体制改革以后，各开户银行已转变成为拥有独立法人，以追求最大利润作为经营目标的金融企业，在社会经济中与其他企业处于平等民事主体地位。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，而商业银行作为经营货币的特殊企业，不再具有《行政处罚法》意义上的行政管理者身份与职能，故不能对开户单位实施现金管理和处罚，使得现金管理行政处罚职能形同虚设，缺少必要的法律依据。
二是各家商业银行受利益驱动，造成事实上的现金管理职能弱化。从业务性质看，银行与开户单位之间更多的是服务与被服务的关系，加之随着我国金融市场的逐渐开放，银行业的竞争越来越激烈，开户单位对于开户银行的选择拥有充分的主动性。在利益驱动下，开户银行为迎合开户单位需求，争取客户，扩展存款，往往把方便的现金支付作为竞争的一种“服务手段”，对开户单位库存现金不愿检查或检查中发现的违规问题也不愿处罚，银行与开户单位的关系早已由管理和被管理关系转变成联合应对央行现金管理的合作关系。
二、建议
（一）调整现金管理目标，适应经济发展要求
完善和修改的现金管理目的应以维护支付结算秩序，防范、控制、揭露和打击不法分子利用现金结算进行偷税漏税、逃债、诈骗及洗钱等经济犯罪活动，规避和化解金融风险为主，并引入市场激励机制，指导和规范开户银行、开户单位及存款人的现金收支行为，维护存款人的合法权益，稳定经济发展，保证金融稳定等，这些均应纳入新时期现金管理工作的视野。
（二）顺应新形势，转变现金管理方式
一是拓宽现金管理覆盖面，进一步扩展开户单位外延。将《条例》中未包含的新的所有制形式及个人纳入现金管理对象之中，对人民币和外币现金的收支活动进行监控。而且，除了对银行系统内现金进行监控外，还应当包括证券、保险、期货等非银行金融机构现金的收支活动。
二是适当提高结算起点，防止“一刀切”。根据当前实际经济活动情况重新核定结算起点，适当提高，并可根据经济发展水平的不同，分区域制定相应的结算起点，实事求是，防止“一刀切”，以更好地促进经济发展。
三是由人民银行对开户单位库存现金进行核定。对于开户单位库存现金的核定问题，可以尝试由人民银行账户管理部门在每年的账户年审中对其库存现金核定“指导性限额”，或者直接取消对开户单位核定库存现金的做法。
四是现金管理方式应由“只管理现金支出”转向“现金存取并重”的管理方法。企业或者储户存入大额现金时，可要求其须提供大额现金的合法来源证明，及时对犯罪分子利用现金首次进入金融体系进行监测，从源头上加强现金管理。
