时间：2023-08-04 17:25:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理意见和建议，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一
依法为基层党委政府的社会管理决策提供法律服务，是人民法庭参与和推动基层社会管理创新的重要切入点。我市人民法庭立足党委政府社会管理的实际需求，探索建立四项报告制度，努力为基层党委政府当好参谋和助手。
建立涉诉矛盾纠纷分析年报制度。各人民法庭将帮助地方党委政府化解社会矛盾作为参与基层社会管理的主攻方向，2009年，我们推出人民法庭涉诉矛盾纠纷分析年报制度，年底组织全市40个人民法庭为辖区134个乡镇(街道)分别量身定做涉诉矛盾纠纷分析年报，对各地涉诉矛盾纠纷基本情况、典型案件处理结果、矛盾纠纷的成因特点和发展态势进行全面分析，有针对性地提山改进社会管理、预防和减少矛盾纠纷的对策建议。部分人民法庭在年报的基础上还开展了季报工作，进一步加大通报频率。该项制度的推出，有效地帮助了乡镇党委政府了解掌握辖区矛盾纠纷的基本情况和存在的突出问题，分析年报成为乡镇党委政府加强和改进相关领域社会管理的重要决策依据，江苏高院肯定和推广了这一做法。
建立维护社会稳定平安报表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安报表”制度，协助地方党委政府做好维护社会稳定工作。各人民法庭定期梳理统计辖区各乡镇万人成公率、民转刑案件数、涉诉情况等各种基础信息，制作成项目齐全、数据精准、内容具体的平安报表，及时报送给乡镇党委政府，帮助党委政府了解掌握当地社会稳定现状。通过制作和发放平安报表，对矛盾多发易发的乡镇提出一般警示，对存在社会稳定风险的地区给予重点指导，以此促进乡镇党委政府在抓好经济工作的同时，更加注重防范社会稳定风险。
建立重大事项评估报告制度。各人民法庭强化法律预警功能，坚持关口前移，对乡镇的一些重要决策，有选择地参与法律风险评估，确保决策的合法性、科学性，防止党委政府的决策出现法律上的偏颇而留下矛盾纠纷隐患。同时，认真评估诉讼中发现的对抗性矛盾对社会管理带来的负向影响，适时向辖区党委政府汇报通报，提醒党委政府做好风险防范准备。此外，各人民法庭还利用自身的法律资源优势，为党委政府实施的项目引进、工程建设等重大事项提供适合的法律咨询、法律帮助和法律服务，促进这些重大事项平稳运行。
建立重点问题调研报告制度。全市各人民法庭密切关注基层改革发展稳定在司法审判领域出现的新情况、新问题、新动向，充分发挥司法调研的作用，及时主动地开展前瞻性的调查研究，形成详实、有说服力和可操作性的调研报告，为辖区党委政府加强相关领域基层社会管理提供决策参考。各人民法庭针对审判工作中发现的农村土地征用、生态环境保护、农村金融担保等基层社会管理方面的苗头性、倾向性问题，及时向辖区党委政府和有关部门提出司法建议，帮助其加强和改进社会管理工作。
我们从基层的实际情况出发，健全完善推动基层社会自我管理的工作机制，努力把参与社会管理创新工作导入正轨。
围绕构建和谐社会，健全完善多元纠纷解决机制。我市各人民法庭积极拓展纠纷解决新思路，不断探索纠纷解决新路径。强化诉讼调解和诉调对接，通过共享资源、共建机制、共谋举措等办法，实现r司法调解、行政调解和人民调解的有机衔接和良性互动。依法保障和支持各类调解组织开展调解活动，充分发挥社会大调解的作用，实现了各类纠纷的有效分流。全市40个人民法庭全部建成人民调解工作室，配备专兼职人民调解指导员，大力开展诉前调解工作，引导当事人理性选择解决方式和维权途径。积极鼓励和扶持民间调解，充分利用农村德高望重的贤达能人在区域范围内的声望和权威，邀请其参与矛盾纠纷的调解，促进矛盾纠纷的妥善解决。
围绕提升自治能力，健全完善基层自主管理机制。政府行政管理的逐步转型，使各类社会组织的自治管理功能不断凸显，特别是在基层社会，更多的社会管理事务需要依赖基层社会组织去执行，提高基层社会组织的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主动延伸职能，把提高基层社会自主管理能力作为参与社会管理的重要层面。各人民法庭大力支持基层自治组织发挥社会管理功能，通过巡回审判、法制宣传、送法下乡、审务五进、指导民调等方式，提升村(居)民委员会等基层自治组织处理社会事务、化解社会矛盾的能力。通过组织法律培训、指导行业规范等方式，引导乡村各类农户协会、行业协会规范管理、自律管理。
围绕维护农村安定，健全完善综合治理协调机制。安定有序的治安环境既是基层社会管理的重要内容，也是基层社会管理的必要保障。作为基层综治的主要成员单位，我市人民法庭坚持综合治理“一盘棋”原则，注重与其他综治成员单位的日常沟通、信息交流和工作协调，努力提高司法手段在社会治安综合治理中的地位和份量。各人民法庭通过联动、对接、共建等多种形式，建立健全与地方党委政府、综治成员单位、基层自治组织的联动机制，推动平安盐城、法治盐城建设。同时，全市两级法院主动与综治主管部门沟通，积极争取将涉诉化解率、民转刑发生率、万人成公率等司法指标纳入乡镇综合治理考核体系，实现人民法庭参与基层综治管理由消极向积极、由被动向主动的转变。
人民法庭的每一项司法服务一定意义上都是参与社会管理。近年来，我市人民法庭集中精力抓好“三项建设”，努力提高司法服务质量，产生了良好的社会效应。
推进诉讼服务组织建设。全市法院按照“经济社会发展到哪里，人民法庭的触角就延伸到哪里”的思路，进一步优化人民法庭布局，特别是抓住江苏沿海开发上升为国家发展战略的契机，增设港口法庭，调整开发区法庭，形成“半小时法律服务圈”。为满足基层社会管理的需求，去年全市两级法院均新设诉讼服务中心，专为群众提供诉讼引导、立案审查、联系法官、收转材料、案件查询、法律咨向、诉前调解、判后答疑和接待等全方位、一站式服务。在此基础上，2010年全市两级法院全面启动并当年全部完成人民法庭诉讼服务站建设，为基层群众提供更加便捷、更加全面、更加优质的司法服务。
一、基本做法
（一）高起点谋划，明确全覆盖设置、一次性报批、按条件到位的推进模式
2009年初，浙江省检察院即开始谋划全省基层检察室建设工作。在组织力量专题调研的基础上，形成了《关于派驻乡镇检察机构建设的调研报告》，从发展方向、建设原则、工作职责、保障机制等四个方面对新形势下推进基层检察室建设提出了总体设想，明确了“高起点定位、科学谋划、统筹兼顾、积极稳妥”的发展思路。2009年7月，省检察院制定下发《关于加强和规范基层检察室建设的意见（试行）》，确定了“全覆盖设置、一次性报批、按条件到位”的推进模式，在全省正式部署开展基层检察室建设工作。所谓全覆盖设置，即通过在重点乡镇、衔道设置检察室，管辖周边3-5个乡镇、街道的具体工作，以实现全辖区覆盖；所谓一次性报批，是指各地在取得当地党委政府同意、支持的基础上，科学合理确定检察室设置的数量，一次性向编委和省检察院履行报批手续；所谓按条件到位，是指设置基层检察室要因地制宜、循序渐进，不搞一刀切，不强求一次到位，而是按照“成熟一个、设置一个、巩固一个”的工作要求，鼓励条件成熟的地方先行挂牌运行，不断积累经验。
（二）加强探索实践，明确职责任务、履职方式和运行规范
基层检察室的职责任务、履职方式如何，直接影响到基层检察室的工作成效，直接关系到检察室的发展前景。
1、在职责任务上，坚持以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑。在2009年《意见》对基层检察室具体明确包括收集发现职务犯罪线索、开展职务犯罪预防、处理涉检、对公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督等十项职责的基础上，2010年全省基层检察室建设现场会又根据深入推进三项重点工作的新形势新要求，进一步明确了基层检察室以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑的职能定位，着力引导基层检察室在群众处理、检察环节调解和解、职务犯罪预防和线索发现、社会治安综合治理等四个方面延伸职能、深化内涵，充分发挥检察室履行法律监督职能的一线平台作用。
2、在履职方式上，坚持融入和对接现有的乡镇基层党委政府各种工作平台。一是对接乡镇、街道综治中心。如在综治中心组织协调下开展矛盾纠纷的经常性排查与集中排查，加强对基层社会治安动态的调查研究，推动健全社会治安防控体系。二是融入农村惩治和预防腐败体系建设。立足检察机关法定职能和专业优势，以乡镇机关、基层站所和村级组织人员为重点，深入推进农村基层党风廉政建设。三是探索建立基层执法信息衔接机制。有效融入以联席会议、信息定期报备、信息实时共享等不同层次的行政执法与刑事司法信息衔接机制平台，深入推进基层执法信息的衔接。
3、在运行规范上，坚持正确处理三个方面的关系。一是正确处理好基层检察室与乡镇及有关部门的关系。基层检察室在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，做到“四个坚决防止”，即坚决防止超越职能办案办事，坚决防止为利益驱动、“创收”驱动办案办事，坚决防止从乡镇借用、从社会聘用非检察人员从事检察活动，坚决防止从社会拉赞助供检察室使用。二是正确处理基层检察室与本级院内设部门的关系。检察室的各项职责任务不宜是内设部门职能的分解，而是一种延伸和深化，检察室必须以配合协助基层院内设部门为主要履职方式，接受基层院内设部门业务指导，主动配合开展工作。三是正确处理本级院对检察室的领导关系。本级院对基层检察室负有领导责任，通过绩效考评等手段加强对基层检察室的引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。
（三）争取重视支持，着力加强保障机制建设，推动工作深入健康发展
省检察院出台《意见》后，即向省委作了基层检察室建设专题汇报，得到了省委赵洪祝书记的批示肯定。2010年，积极争取省委将基层检察室建设工作纳入省委年度重点推进的“基层基础建设年”及“法治浙江”建设重要内容。2011年，省检察院经与省财政厅、省发改委等部门反复协商，将检察室业务装备、基础实施建设分别纳入到了县级人民检察基本业务装备配备实施标准和省“十二五”政法基础设施建设规划中。全省市、县两级检察院也积极主动争取当地党委、人大、政府和相关部门的重视支持。如嘉兴、温州等市检察院紧密融入市委“强镇扩权”、加快新兴小城市建设的战略，推动市委下发文件，把基层检察室建设写进战略规划中，为推进工作赢得了主动。
二、成效与特点
（一）工作推进持续有力
随着省检察院对基层检察室建设工作的持续推动和各地探索实践的不断深入，全省各级检察院在思想认识上更加统一，普遍把这项工作摆上党组重要议事日程，积极争取地方党委政府重视支持，通过成立专门领导小组、召开现场会、实施项目化推进等多种措施，切实加强组织领导，加大推进力度。经全省检察机关上下共同努力，覆盖全省的基层检察室工作格局基本形成。目前，全省共批准设立基层检察室134个，正式挂牌运行58个，还有一批基层检察室正在积极筹建中。
（二）工作成效初步显现
全省已挂牌运行的基层检察室，紧紧围绕省检察院确定的十项职责任务，结合辖区经济社会发展和司法需求实际，积极探索实践，在畅通群众诉求渠道有效化解基层社会矛盾、查办和预防涉农职务犯罪、服务村级换届选举、参与社会治安综合治理、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，基层检察室的社会影响力和认同度逐步提升，得到了党委政府的充分肯定和广大群众的欢迎。如长兴县检察院开发区检察室因化解矛盾工作成效显著被县委、县政府授予其调解工作先进集体称号；路桥检察院金清检察室全程参与镇统一部署的保换届专项行动，为村级换届选举提供了有效的司法服务和保障。义乌检察院国际商贸城检察室、绍兴县检察院轻纺城检察室在服务专业市场，临海检察院杜桥检察室在服务重点建设项目等方面都发挥了应有的作用。
（三）工作机制逐步完善
各地把建立完善工作机制、制度摆在重要位置，单独或联合其他相关单位制定会签文件，建立健全基层检察室与院各内设部门、“两所一庭”以及乡镇其他相关站所的衔接机制，规范并推动了基层检察室工作的开展。如，在工作职责方面，慈溪、绍兴等检察院均制定了检察室工作规则、检察室人员岗位职责、目标绩效考核等制度，进一步明确工作职责、细化工作流程，保障了基层检察室在开展工作时有章可循，有效防范了基层检察室及其工作人员的办案办事行为。在与业务部门衔接方面，诸暨、上虞、吴兴等检察院出台加强检察室与院内设机构工作衔接的意见，明确并规范检察室与院内设科室之间工作职责与衔接配合。在与外部衔接方面，湖州市检察院与市公安局出台意见，积极探索基层检察室对公安派出所执法活动的法律监督；舟山定海区检察院与区法院出台意见，从五个方面规范基层检察室和法庭在民商事审判与执行工作的协作配合，强化基层检察室对法庭司法活动的监督；绍兴越城区检察院会同国土、工商等6家行政执法机关会签会议纪要，探索依托基层检察室加强对基层行政执法活动的法律监督。
（四）党委政府支持力度较大
基层检察室建设得到了各级党委政府的重视、支持。各地基层检察室挂牌成立时，县（市、区）委书记等主要领导都亲自参与成立仪式并为检察室揭牌。同时，在机构、编制、办公场所等方面都给予政策倾斜与支持，目前，基层检察室主任普遍高配到副科级，有的地方还给予事业编制，大多数基层检察室办公用房都由所在地乡镇提供，为基层检察室建设提供了有力的组织和物质保障。如，2011年省发改委将基层检察室基础实施建设纳入到了省“十二五”政法基础设施建设规划中，在办公用房方面，按每个基层检察院设置3个检察室、每个检察室建筑面积约500平方米规划；湖州市委、政府联合发文，落实基层检察室与公安派出所、人民法庭平衡的机构规格和干部职级待遇等相关政策；温州市编办出台文件，明确基层检察室机构级别为副科级单位，根据工作需要，检察室主任可以进基层检察院领导班子或检察委员会。
三、困难与问题
从调研掌握的情况看，全省基层检察室建设工作取得的成效还是初步的，一些实践成果还不稳固，工作中还存在一些亟待研究和解决的问题。主要有：
（一）在思想认识上，深入开展基层检察室建设的自觉程度还不够高
部分基层检察长对基层检察室建设的重要性和必要性认识不够，对要不要设、如何设仍然心存疑虑，态度消极，等靠思想严重，很大程度上还是因为上级院的部署而被动推动，工作的主动性、创造性不足。
（二）在职能定位上，不同程度地存在着职能泛化、虚化、异化的倾向
一些地方对基层检察室的职能定位把握不够准确、理解不到位，对哪些工作能做，哪些不能做心里没底，认识不一，导致实践中不同程度存在职能泛化、虚化和异化的倾向。如，有的大包大揽；有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位；有的甚至参与一些征地拆迁、催欠农民工工资等不属于检察职责范围内的工作，真正属于检察职能、体现检察特色的工作还没有取得实质性的进展，基层检察室工作的法律监督属性有待增强。
（三）在工作运行上，尚未形成科学规范、运转协调的工作制度体系
基层检察室的工作制度机制还不够健全完善，对工作中出现的许多问题还不能完全解决，存在工作内部衔接不规范、不畅通的问题，如检察室与派出院各科室之间的工作对接尚未形成制度化，工作关系没有理顺，沟通交流不畅，不能形成工作合力；检察室与国土、税务、工商等派出机构的信息沟通、工作联系还不畅通。
（四）在工作保障上，还难以适应工作发展需要
在机构规格方面，有的还没有明确为副科级，主任没有高配到副科实职，与公安派出所、法庭不对等。人员配备不足、不强，除少数几个检察室配有3-4人外，大多数检察室工作人员只有1-2人，不少检察室只有1人，而且以退居二线的老同志为主，年龄结构老化。在办公用房方面，真正做到独门独面的还不多，大部分检察室还是设在乡镇党政办公大楼内部，使用其中一间或若干间办公室作为办公场所，对工作开展制约较大。
（五）在工作成效上，探索周期长、见效缓慢
首先，在工作推进上还存在发展不平衡的问题，有的地市已在所辖基层检察院全面推开；而有的地市仅选择一、两个基层检察院进行试点，工作整体进度不大。其次，大多数正式运行的基层检察室工作成效还不太明显，特色、亮点不多，有的甚至挂牌成立以来，工作基本处于半停顿状态。再次，宣传力度还不够，一些基层群众对基层检察室了解不多，社会影响力不大。
四、意见与建议
（一）要切实提高工作的主动性和自觉性
在中央深入推进三项重点工作特别是加强社会管理创新的大背景下，在新形势下检察机关强化法律监督职能的大框架下，基层检察室将会被更大范围、更广深度地推行。因此，要进一步增强工作的前瞻性、主动性，把基层检察室作为基层基础建设的重要内容摆上更加突出的位置来抓，按照“积极、稳妥、有效”的原则，认真思考谋划深入推进基层检察室建设的工作思路、任务目标和具体措施，大力探索实践，切实抓出成效、抓出特色，更好地发挥其化解社会矛盾、服务人民群众等职能作用。
（二）要正确把握基层检察室的工作重心和着力点
职能定位决定着基层检察室的工作领域、主要任务、运行方式和工作方法，事关检察室的前途和命运。要准确把握基层检察室的职能定位和履职方式，着力解决“做什么”和“怎么做”的问题。
一是要把基层检察室工作有效融入到基层社会管理创新大格局中。深入推进三项重点工作、加强和创新社会管理，是新形势下推进基层检察室建设大的社会背景，也是加强基层检察室建设、延伸法律监督触角的出发点、目的和归宿。这既决定了基层检察室的发展方向，也决定了基层检察室的履职方式，即基层检察室必须始终把化解社会矛盾作为工作主体，通过主动对接基层综治中心、“大调解”工作体系、农村惩防腐败体系等各种平台，全面深入地履行各项律监督职能，充分发挥基层检察室在矛盾纠纷源头治理和末端处理中的重要作用，有效化解社会矛盾、促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。
二是要把加强对“两所一庭”等基层执法单位执法活动的法律监督作为履职重点和主攻方向。这是因为，一方面，基层检察室成立的重要理由之一，就是在基层各项行政执法和司法活动不断强化的情况下，检察机关却没有在基层成立相应的机构，法律监督出现死角，基层权力体系建构缺少重要的制衡一环，许多执法活动不能纳入到检察机关的视野，导致法律监督缺位的状况。一些执法违法行为，给基层社会的和谐稳定造成了不同程度的损害，制约了基层民主法治建设；另一方面，加强对基层执法单位执法活动的监督，是基层检察室职责任务中最具有法律监督属性、最能体现检察特色的职能，只有强化这个方面的职能作用，才能有效防止和避免基层检察室职能的泛化、虚化和异化，确保基层检察室可持续发展。因此，基层检察室必须强化对基层派出执法机构的法律监督，以维护社会的公平正义。对人民法庭和公安派出所的法律监督，主要是延伸侦查监督和审判监督的职能，纠正办案中的违法问题，确保诉讼活动的严格依法进行。对其他行政机关派出站所执法活动的法律监督，主要是通过各种途径和方法，例如建立基层执法信息衔接机制，依托执法信息共享网络平台，发现执法不公的行为，应当及时采用检察建议、纠正违法通知书等形式，督促这些基层站所依法履职，从而促进社会的和谐稳定。
三是要高度重视职务犯罪线索的发现、收集工作。通过受理举报、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，并积极配合反贪、反渎部门进行查处。当前，在新农村建设过程中，村干部职务犯罪多发，严重侵害农民利益和危及农村社会稳定，必要的时候，经检察长批准，基层检察室可以独立或牵头对村干部职务犯罪进行查处，切实增强基层检察室履职的刚性。
（三）要切实加强基层检察室自身建设
一是在机构设置上，结合每个基层检察院的办案量、编制数、经费保障等现实条件，一个基层检察院设立的基层检察室一般不宜超过3个。在机构规格上，应考虑与公安派出所、法庭平行，争取高配到副科级；条件不成熟的地方至少室主任要高配到副科级。二是在人员配备上，根据工作实际，一个基层检察室以配备3-5人为宜，并且要注重人员结构，最好能做到老中青结合；从长远看，可以把基层检察室作为后备干部和新进人员培养锻炼的重要基地。三是在保障上，要统筹做好基层检察室的经费、基础设施和科技装备保障工作，基层检察室办公用房要坚持单独建设和标准化设计，力求外观设计注入更多的检察元素，突出检察形象与主题。同时，要加强基层检察室科技装备和信息化建设，加大装备建设必要投入，尽可能地将先进装备推广应用到基层检察室的执法办案中。
一、指导思想
认真贯彻落实《中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》和中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部等16个单位《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》的精神，坚持为民执法、和谐执法，充分发挥人民法庭、司法所和公安派出所在排查化解矛盾纠纷中的前沿阵地作用，形成工作合力，立足预警疏导，坚持调解优先、依法调解，努力实现矛盾纠纷的源头治理与诉前化解，促进基层社会治安综合治理，维护基层社会和谐稳定。
二、组织领导
以市人民法院、司法局、公安局的分管领导联席会议为“一庭二所”共建活动的领导组织，每季一次例会，负责部署、推进、协调一庭二所共建活动。
以市人民法院法庭指导办、司法局基层科、公安局科的负责人为“一庭二所”共建活动的专职联络员，负责督查、联络、总结“一庭二所”共建活动。
以市人民法院各人民法庭、司法局各司法所、公安局各派出所负责人为“一庭二所”共建活动领导组织的成员，负责“一庭二所”共建活动的具体工作落实、信息报送、数据统计等。
三、共建内容
1、建立矛盾纠纷联合排查研判机制。庭所联合下基层排查矛盾纠纷每季不少于一次，共同分析研判辖区矛盾纠纷现状、特点与对策每半年不少于一次，联合向地方党委政府提交镇区社会矛盾纠纷调查报告每年不少于一次。
2、建立社会矛盾联动化解机制。对辖区发生的重大复杂矛盾纠纷、有影响的矛盾纠纷、有可能引发或信仿事件的矛盾纠纷，或其他需要庭所三方共同化解的矛盾纠纷，三方应当加强沟通，共同制定化解方案，统一工作口径，联合开展化解工作；司法所、派出所对日常处理的各类矛盾纠纷经调解不成可能引发诉讼或事件的，应当及时邀请法庭参与共同调解。
3、建立信息相互通报机制。庭所应当确定专人作为共建工作联络员，负责沟通联络工作；庭所间应当及时相互反馈各自在工作中发现的重大矛盾纠纷信息，以及事关辖区稳定与发展的其他各类矛盾纠纷信息；人民法庭应当及时反馈有关矛盾纠纷调解工作的意见与建议，派出所、司法所应当及时反馈对指导矛盾纠纷调解工作的需求及人民群众对司法审判工作的期待。
4、建立定期指导人民调解工作机制。人民法庭的诉讼服务站是辖区人民调解员的培训基地，由司法所有计划地安排人民调解员驻站轮训；建立驻人民法庭和派出所人民调解工作室的人民调解员适时轮岗制度，促进人民调解员业务能力的全面提升；人民法庭每半年应当举办一次辖区人民调解员业务培训，并经常性地通过法官进村（企业或社区）活动和巡回审判工作指导人民调解工作。
5、完善涉及人民调解协议案件的审判机制。除了《市人民法院市司法局关于进一步推进诉调对接工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）第十二条规定的必须提请人民法庭事先审查的人民调解协议以外，庭所间可以自行决定是否扩大审查范围；人民法庭应当固定专人审理申请确认人民调解协议效力的案件或经人民调解达成协议申请人民法院出具民事调解书的案件；司法所、派出所应当积极引导达成调解协议的纠纷当事人申请人民法院确认协议效力或出具民事调解书，努力提升人民调解工作的权威性。
6、建立诉前委托调解、诉中邀请协助调解机制。人民法庭对《实施意见》第五条规定的申请立案的纠纷，在征得当事人同意的前提下，可以将案件分流到法庭人民调解工作室或镇区人民调解委员会进行诉前调解，在诉讼中可以邀请辖区人民调解组织及派出所协助调解；受托调解的调解组织应当按照《实施意见》规定的期限及时组织力量进行调解，对经调解不能达成协议的案件，在返回前应当征询法庭意见。
7、建立突发事件应急联动处理机制。对突发性的矛盾纠纷，庭所主要负责人或其临时授权人员应当亲自负责、亲临现场，协同处置；三方应共同建立应急预案，对辖区可能发生等重特大矛盾纠纷的行业、群体、处所等，应当做到未雨绸缪。
8、建立共同促进法制宣传教育工作机制。庭所间每年联合举办法制宣传教育活动不少于二次，包括但不限于法律咨询、法制宣传栏、法制文艺汇演等；联合开展社区矫正帮教工作；共同配合做好地方党委政府开展的各种类型的法制宣传教育活动。
9、建立司法安全防范机制。法庭、司法所应当根据各自条线有关司法安全的规定完善硬件配备，派出所应当指导法庭、司法所加强安全防范工作；建立法庭、司法所与派出所的报警直通渠道，一旦发生意外，派出所应当在第一时间出警处置。
四、共建要求
1、充分认识“一庭二所”共建活动的重要意义，切实落实各项对接机制。一庭二所处于社会矛盾纠纷的前沿阵地，直接面对广大人民群众，对纠纷处理的效率、效果不仅直接影响到政法部门在人民群众中的地位，更关系到党委政府在人民群众中的号召力。因此，一庭二所应当加强协调沟通，杜绝推诿扯皮，要以优质高效的执法服务赢得人民群众的信任与认可。
2、积极推进“一庭二所”共建活动，注重共建实效。共建单位应当及时构建相互间的对接工作机制，把共建工作内容落到实处；要把案结事了人和作为共同目标，各人民法庭、司法所、派出所应当注重发挥各自职能优势，形成工作合力，最大限度把矛盾纠纷解决在第一环节，让当事人少跑一次腿、少找一个人、少说一句话、少花一分钟、少费一分钱。
3、主动参与辖区社会治安综合治理，促进社会管理创新。一庭二所要跳出矛盾看态势，跳出调处看管理，主动结合各自工作实际，分析研判社会矛盾的特点与趋势，提出创新社会管理建议，把矛盾纠纷的源头治理作为庭所共建活动的最终目标。
五、督促检查
为确保“一庭二所”共建活动取得实效，各人民法庭、司法所、派出所应当做好工作台帐，以备监督检查。台帐内容包括但不限于前述九项共建内容。督查方式以看台帐、群众代表座谈、党委政府评价为主。
对“一庭二所”共建活动的实效评判，以下列指标为依据：
1、矛盾纠纷诉前调处成功数与调处成功率；
2、辖区矛盾纠纷下降率；
3、人民调解协议司法确认数与司法确认率；
4、辖区民事案件万人率；
5、刑事自诉案件诉前调解成功率；
6、刑事自诉案件发生数；
7、缓刑人员重新犯罪率；
8、民转刑发生数；
9、有无、敏感事件等重特大事件因处置不力引发严重后果的。
关键词：社区建设；社区社会组织；合作治理
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0010—04
基金项目：国家社会科学基金项目《西北少数民族地区非政府组织的发展现状及其管理研究》（10CSH037），西北师范大学青年教师科研能力提升计划骨干项目《甘肃社会组织发展与管理对策研究》（SKQNGG12015）。
作者简介：陆春萍，女，西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授，西北少数民族妇女研究中心主任，社会学博士（兰州730070）。
和谐社区建设是服务型政府进行基层社会管理和改革的重要目标。政府在公共管理改革中，需要有新的方式来维系与群众的关系，也需要新的手段来实施社会管理，因此政府广泛开展与社区社会组织的合作。社区社会组织是基层社会中服务社区居民生活的社会组织，除具有社会组织的非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性特点外，还具有本地性、基层性和多元化等特征。社区社会组织在社会管理中发挥着积极作用，包括社区服务、慈善救助、文化娱乐、调解社区纠纷等。社区社会组织能够从一定程度上代替政府提供重要的社会服务，并成为群众和政府间的桥梁。①探讨社区社会组织与政府合作的关系，有利于促进中国社区建设，改善民生，促进社会和谐发展。
一、社区社会组织的发展历程
实施改革开放后，我国在经济上取得了巨大发展，但是也产生了单位制解体后的一系列社会问题，国家转变了原来由单位提供社会服务的体制，开始依赖市场化机制、社会组织、家庭、个人来提供，尤其是社区社会组织在承担社会服务体系中承担了重要角色。随着20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社会组织的重组带来了新的契机，涌现出了大量的新型城市社区组织。1991年国家提出社区建设的思路，强调政府减少干预，居民通过自助、互助和他助发展社区服务，增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治。所以，随着基层社会体制改革的深入，社区主体正在发生着多元变化，社区治理由原来的政府包揽向合作治理发展，因此，在基层社区层面政府与社会组织展开了广泛合作。许多城市建立了社区服务中心、社区公共服务工作站，主要承担政府委托的工作，特别是针对社区治安稳定工作，再造了许多新型的社会组织。例如，许多城市社区建立调处社会矛盾的人民调解工作室②、和事老协会③、平安协会④等。这些再造的社会组织不具有工会、妇联、共青团等单纯的官办团体性质，也不是纯粹的草根社会组织，而是嵌入政府主导的治理结构中，帮助政府解决社区治理问题，政府通过资金项目支持、注册登记支持、办公场地支持等多种方式促使这类社会组织完成注册。
研究政府与社会组织关系的两大分析框架是市民社会理论和法团主义理论，但不管是市民社会视角还是法团主义的视角，都不能充分地解释现代中国所发生的国家和社会的进化史。这两种脉络的发展与式微正体现了国家和社会的关系呈现一种动态发展的时间进程，国家和社会的关系在实际运作中往往呈现互动、冲突、补充、妥协、共生和合作等多种角色，国家和社会之间并没有一个清晰的界限，因此，非营利组织学者提出的国家与第三部门的合作伙伴关系理论，⑤对解释中国基层政府公共治理中政府与社会组织的关系有一定的借鉴意义。它代表了一种“国家在社会中”的新思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”，并不一定削弱国家管制社会的权力。在某些情况下，运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”的一部分，尤其是在基层社区治理中，政府与社会组织越来越多的进行合作，能够共同营造一个和谐的社区。
二、政府与社区社会组织的合作基础
社区社会组织具有一些与政府机构不同的特点和优势是政府与这类社会组织合作的原因之一。这类社会组织以专业性、第三方性、基层性、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间，这类社会组织的诞生是政府职能转变的结果，是政府实行社会化治理的代表。因此，在社区建设的背景下，在政府职能转变过程中，政府从行政性管理向“社会性治理”的实践中主动培育社区社会组织，并与其形成合作关系，具体的合作模式是政府向社会组织购买公共服务。⑥政府在公共服务体系中充当资金提供者和监管者的角色，在具体提供服务时，政府求助于第三方机构（社会组织），形成政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系。简单说，就是一种由政府提供资金，由第三部门组织提供服务，这种模式体现了社会福利社会化，⑦社区关系在民间与国家的“互构”中被重新进行社会整合和社会再造。
一方面，政府与社会组织有效合作的基础是政府对这类社会组织的信任以及社会组织本身具有的专业精神、服务的多样化和人性化、良好的群众基础和它的中介功能。社会组织在实际行动中对社会问题的解决和在提供服务中展现的专业性和灵活性，填补了政府在提供具体服务中缺乏的空间。同时，社会组织承接了政府的委托-服务，也促使政府社会管理方式的转换。此外，社会组织成立之初的宗旨和理念多体现了社会的公益精神和强烈的社会责任感，吸引和凝聚了有奉献精神的社会工作者，并扎根基层，有良好的群众口碑；社会组织的“以人为本”的专业化服务理念和专业的社会工作方法是政府行政部门的工作人员无法达到的，这些都是吸引政府与之开展合作的基础。
另一方面，许多社区社会组织也通过一系列行动策略积极向政府靠拢，寻求自身的合法化，建立关系资源，积极寻求政府的信任和认可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非压力集团角色。这些社区社会组织往往会在政府安排的政策框架下进行活动，但也利用国家权威或者政府行政网络来实现自己的组织目标，通过与政府保持亲密的关系寻求多样的资源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用国家权威或者行政网络来实现自己的组织目标以及影响政府，同时自我克制、限制组织规模，主动配合政府行动等。⑨并且这些组织在建立之初就宣称是非党派、非政治的，以做实事、平民化、扎根基层的工作策略打消政府对其的戒备，从而获取政府的信任。还有一些社会组织为了获得合法性身份，积极向政府靠拢，因为在民政部门注册为合法的社会组织就能拥有一个合法的接受捐赠资金的银行账户，而且能获得政府委托的社区服务项目，并且还能免税，因此，这类组织也频繁、积极地开展与政府部门的合作。但这类社会组织与国家维持良好关系的同时也损失了组织自由和独立性的增长，属于一种依附的自由。
三、政府主导的社区社会组织的运作特点
中国政体是一个强国家、弱社会的政体，公民社会是由国家来主导的，政府在社会福利社会化的倡导下创造出了各种社会组织，并主动培育这些组织与政府开展合作治理的实践。这些社会组织与政府之间有千丝万缕的联系，但在发展自由度、资金等方面却受到诸多限制，运作过程呈现“准社会化”的特点，主要表现在以下三个方面。
第一，政府对社区精英的吸纳与雇用。社区精英的特点是社会基础广泛，是一种社会化的精英群体，具有草根性。这些人生活在社区中，与社区群众有着共同的生活方式和思想意识，能够充分理解和表达社区群众的要求，获得群众的信任。政府对社区精英的吸纳与雇佣非常符合党的“从群众中来，到群众中去”的工作策略。许多社区精英退休前是国家干部，退休后从事社区服务工作，他们在退休前已经积累了广泛的与政府打交道的社会资本，退休以后他们仍然可以凭借以前在工作中的特殊身份对现在工作的推行提供便利。政府为了适应新的社会环境，通过吸纳新生的社会精英并重建国家—社会的组织联系将新的社会要素容纳到体制内，能够增强体制对环境的适应能力。因此，国家在增长自身的能力成为一个能促型的国家时，需要大量值得信任的社区精英。国家提供社区治理精英的公共身份，如给予这类政府再造的社会组织以自己名字命名的工作室等，通过公共身份的授予稳定其在社区的公共责任等。而这些社区精英本身就已经在社区中有较高的威望，他们的行动能够影响和带动一大片群众。政府在基层治理中雇用社区“能人”，有利于增加自身的治理基础。
第二，政府的宣传动员策略。在很大程度上，政府吸纳的一些关键的社区精英的知识、能力以及与民众的关系，深刻地影响着民众对党和国家的信任与依赖。这些精英人物是动员组织资源的关键变量和资源运作的重要因素，是对其他民众动员的最好资源。所以，政府在对其进行大力宣传的同时，给予了他们较高的个人荣誉感，这一方面能够增强他们的工作热情，另一方面能起到社会动员的目的。在社会矛盾调处中，许多优秀和模范的人民调解员成为这个行业政治宣传的代表，他们的事迹在中央电视台的“新闻联播”、“焦点访谈”、“今日说法”、“法制在线”栏目，《人民日报》，《解放日报》，“新华网”等知名媒体被做过专题报道。政府通过主动建立一些社区社会组织，并通过主流媒体的宣传，扩大这类社会组织的社会影响，提高其知名度，极力扶持并把它们打造成品牌，希望以此影响更多的群众。政府再造社会组织的建立是一种政府选择的结果，是政府根据自己的需要成立的相应的社会组织，而社会组织往往只是政府的附属物，它服务于党政管理社会的需求，通过这个组织，国家可以获得更多的民众支持的合法性资源。
第三，政府主导的“准社会化”运作机制。由国家主导的社区建设其实是国家从行政性的治理方式向社会性治理方式的转变。国家依托社会组织的民间性特点，实行对社区社会组织的改造，使其成为国家干预社会的合法中介。政府再造社会组织正日益被编织到国家法治的框架内，与国家的正式组织网络深深地勾连在一起，成为国家治理体系的一个有机组成部分，呈现出一种“准社会化”的状态，其目的不是提升社会组织的自治性，而是盘活和提升国家治理资源。因此，这类政府再造社会组织对国家行政机构具有高度的依附性。但另一方面，社区社会组织正是在社会合法性需求的状况下产生的，它的民间性、草根性等特点，满足了人民的需要，因此这类社会组织呈现出一种“准社会化”的运作方式。政府这种治理方式的转变体现在社区建设的方方面面，如在社区建设中通过国家力量把许多非政府的社会组织纳入行政参与过程。政府利用社会性治理手段，委托各类法人团体进行社区建设的各类任务，如人民调解工作室、慈善机构、社工组织等，把权力下放给这些专业的法人团体，采取鼓励发展社区民间组织的态度，推动社区治理手段的进一步完善。
四、对政府与社区社会组织合作治理的建议
在社区建设中，政府与社会组织合作的基础源自社会组织以专业性、第三方性、贫民性（草根性）、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间。政府与这类社会组织合作的原因和特点表明，政府采取的是一种“行政”吸纳“社会”的职能转变，同时加强了政府对基层社会的控制，实质上并没有提高这类社会组织的社会自治性。在政府管理和服务的实践中，政府与社会组织的合作往往持相当谨慎的态度，在具体的政府向社会组织购买服务的供给模式中往往选择官办的这一类社会组织，因为政府在这种购买服务模式下，资金的使用权就从原政府部门手中流向了第三部门，加之对第三部门公共资金的使用监管制度尚不完善，所以，政府必须选择那些让自己放心和信任的社会组织。许多社区社会组织并非独自成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起和倡导成立的社会组织，虽然此类社会组织名义上是独立的法人主体，但实际上该社会组织变成了与政府行政性质类似的“次级政府”，名义上承接政府委托的公共事务，实际上的基本定位是随时接受政府下派的任务，而且对政府资金的依赖也很难发挥这类社会组织与政府的谈判能力，因而在这一过程中，这类社会组织实际上变成了政府部门的延伸，国家权力在基层社区中进一步加强。政府和社会组织的合作伙伴关系不是一方优于或依赖于另一方，而是相互依赖并且是平等的，政府应放权给更多履行社会服务功能的社会组织，以实现政府管理公共事物方式的重大转变。政府要开展与社区社会组织的合作，应主要从如下几个方面着手。
第一，放宽社会组织注册门槛。要吸引更多的草根社会组织在民政部门注册，要从制度上彻底改革以前的双重管理的管理制度，改进政府的工作效率，促进社区社会组织的发展，提升地方治理的能力。此外，对于一些运作资金独立、筹资渠道多元化且常能获得境外资金支持的草根组织，要加强社会监督，因为这类社会组织以寻求独立为目标，避免政府的过多干预，力图突破“游戏规则”由政府制定、社会组织只能被动接受的状态，政府对这类组织应营造宽松的制度和社会环境，让其自然增长，但同时应加强社会力量的监管。
第二，扩大合作领域。对于已经和政府有良好合作基础的社会组织，政府可以扩大合作的领域，不单单是社会公共服务和福利领域，还可以扩大到经济、科学和技术、文化和教育、卫生健康、危机应对和灾后恢复等领域。政府出钱为民众办事要以社会组织和政府的契约化关系为准，政府不应该想当然地认为“我出钱，你就要为我办事”，要杜绝依赖和依附关系的产生。要完善捐助的免税制度和法律监控体系。同时，社会组织也需要提高自身的能力建设，完善自律机制，要做到服务的专业化、项目的科学管理和财务透明等，并要吸引更多的专业优秀人才进入该领域，以提升服务水准。
第三，基层社区政府应提高社区管理水平，形成社区多元化合作治理格局。社区建设需要政府、社会组织、企业、居民等多元主体的共同参与，合作治理要发挥整体合力的作用，要同社区社会组织、公私企业、居民代表等组成社区建设推进委员会，以推动地方社区建设，促成地方政府与社会组织、公私企业之间的合作，并且要鼓励居民广泛参与社区建设，吸纳居民的意愿并积极促进多方交流。要在社区横向层面达成合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。其间，政府应大力培育与扶植社会组织，发挥其专业和灵活的服务功能，同时要让民众通过意见参与肯定自己在本社区的成员身份，从而增加其对社区的认同感。此外，只有让老百姓有选择服务的权利，才能促使社会组织和企业提高服务质量，推动其在竞争中发展壮大，从而构建多方合作的均衡网络，实现政府、市场和社会多元合作的治理模式。
第四，社区建设的最高目标是实现社区自治。这也是中央政府希望在保证社会稳定的前提下积极探索的方向。社区民间组织在增强社区凝聚力，加强社区团结，提高社区居民的自治能力中扮演着重要角色。社区社会组织是居民参与社区事务的重要途径，因此，政府要不断促进社区服务社会化，逐步完善社区治理的组织网络，使政府、社会组织和居民之间在长期的互动过程中达成合作治理模式，并且社会组织要不断地主动追求自主性成长和释放。社会组织与政府的合作过程中，既要有妥协、又要有坚持，妥协要妥协得有智慧、有策略，坚持要坚持得有理性、有原则——只有这样，才有可能在双方良性互动的基础上建立起双向互动的权力关系。⑩保持社会组织的自主性，是提升社区自治能力的基础，也是中国公民社会的生长点。
注释
①陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设———以武汉市社区建设为个案》，《江汉论坛》2005年第12期。
②陆春萍：《转型期人民调解机制社会化运作》，中国社会科学出版社，2010年，第71页。
③郁建兴、金蕾：《社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例》，《经济社会体制比较》2012年第4期。
④张小劲、李春峰：《地方治理中新型社会组织的生成与意义——以H市平安协会为例》，《华中师范大学学报》2012年第4期。
⑤[美]莱斯特·M.萨拉蒙著，田凯译，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》》，商务印书馆，2008年，第51页。
⑥王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，2010年，第11页。
⑦张秀兰、徐月宾：《我国社会福利社会化的目标及途径探讨》，《江苏社会科学》2006年第2期。
⑧张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策略———以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期。
一、上半年社会发展情况
（一）教育发展改革持续推进
截至2012年底，学前三年毛入园率达到64.5%，提前三年实现《教育规划纲要》提出的2015年达到60%的目标。九年义务教育巩固率达到91.8%，规范农村学校布局、推进学校标准化建设、实施学生营养改善计划等推进义务教育均衡发展的措施进一步完善。《关于完善研究生教育投入机制的意见》出台，高等教育内涵式发展的各项机制改革加快推进。今年普通高校高考报名人数912万人，按高校招生计划694万人测算，高考录取率可达到76%，较上年提高1个百分点。30个省区制定了进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的工作方案，一批非当地户籍的适龄青年在流入地参加了高考。支持中西部地区的普通高等教育招生“协作计划”由2012年的17万人扩大到18.5万人，面向农村贫困地区的高等教育“定向招生计划”由1万人扩大到3万人。
（二）医药卫生体制改革稳步实施
覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系不断完善。职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险参保率稳定在95%以上，城镇居民医保和新农合政府补助标准由2012年的每人每年240元提高到280元，政策范围内住院费用支付比例进一步提高。《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》、《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》、2012年版国家基本药物目录等相继出台，国家基本药物目录品种数量由307个增加到520个。全国已有600多个县（市）、1000多家县级公立医院开展综合改革试点。全国民营医院增加至10166家，较上年同比增长63%。新发人感染H7N9禽流感疫情得到遏制，应急防控工作初见成效。在坚持计划生育基本国策的同时，部分省份取消生育间隔，引发社会关注。流动人口计划生育基本公共服务均等化工作全面推开，免费孕前优生健康检查项目覆盖范围进一步扩大。
（三）文化旅游繁荣发展
各级政府加快推进重点文化惠民工程，完善公共文化服务体系，广泛开展全民健身运动。《关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》出台。第八届中国义乌文博会、第九届中国（深圳）国际文博会成交额分别达到48.3亿元和1665亿元，成为海内外文化产业界交流合作的重要平台。1—5月，主流院线电影票房90.87亿元，同比增长39.31%。《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》相继出台，为保障旅游休闲时间、规范旅游市场、拉动居民消费发挥了积极作用。一季度国内旅游人数9.98亿人次，比上年同期增长14.1%；国内旅游收入7657亿元，增长18.4%。1—5月，出境旅游人数3793万人次，比上年同期增长17.3%；入境旅游人数5355万人次，下降2.8%；旅游外汇收入195.07亿美元，下降5.5%。
（四）重点人群服务保障不断加强
政府保障基本民生、筑牢安全网底的职责更加明确，从人群角度切入的社会政策加快完善，对弱势群体的社会服务和民生保障进一步加强。我国首部《国家贫困地区儿童发展规划》启动编制，《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》印发实施，社会养老服务体系进一步完善，残疾人康复和托养设施建设得到加强。截至5月底，城市和农村低保保障对象分别为2110.5万人和5358.8万人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；农村低保月标准101.7元，同比下降5.7%。
（五）社会事业设施条件加快改善
社会发展领域27个专项建设规划全部印发，顺利实施，有效发挥了统筹事业发展、优化资源配置、规范投资管理的作用。截至6月份，2013年度中央预算内专项投资计划基本下达完毕，共安排490多亿元，支持了农村学前教育、边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍、中等职业教育、特殊教育、基层医疗卫生服务体系、全科医生临床培养基地、公共文化服务体系、旅游基础设施、社会养老服务体系、公共体育设施等建设。
（六）公共服务和社会管理统筹推进
中央坚持源头、系统、综合、依法治理，着力建设平安中国。国务院先后下发了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》、《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，推动解决关系群众切身利益的食品药品安全问题。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》全面推进，建立了由19个部门参与的实施工作机制，正在拟定规划综合评估方案，研究推进城乡基层综合公共服务设施统筹建设。目前已有1/3的省份印发实施了基本公共服务专项规划或行动计划，有的还在保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务方面提出了明确要求。
二、面临的主要问题
（一）资源短缺与发展不平衡问题依然突出
例如，文化事业费占国家财政支出的比重近年来都在0.4%以下且不断回落。政府投入重点保障基本民生的方向已经明确，但财政收支形势给保持民生支出力度带来压力。随着医保制度完善，一些医院病床资源明显不足，1—4月，全国医院病床使用率在90%以上，3月份三级医院病床使用率高达112%。农村公共服务人才短缺依然严重，例如农村每千人口执业（助理）医师仅1.40人，远低于城市的3.21人，不利于建立基层首诊、分级诊疗、双向转诊的制度。
（二）管理创新不足和内涵建设滞后影响发展质量
在努力加大财政性教育经费投入的同时，因管理基础薄弱、制度执行不严等原因，一些地方出现虚报学生人数套取财政资金、挤占挪用教育经费等问题。部分高职院校培养模式落后，培养质量不高，新生“报到率”持续走低，一些学员中途退学。巩固医改成果和新的基层运行机制压力大、任务艰巨。旅游开发中文化内涵挖掘不足、资源保护和软件建设不够、市场秩序混乱等问题依然存在。
（三）社会力量参与不够制约事业发展活力
1—6月，社会领域四大行业民间固定资产投资同比名义增长28.7%，高于全社会民间固定资产投资23.4%的增速，但占行业内固定资产投资总额和全社会民间固定资产投资总额的比例仅为34.7%和2.4%。目前，一些鼓励和引导民间资本参与社会事业的政策还没有落实到位，投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制亟待加快形成，社会办医床位数和服务量与2015年都要达到总量20%的目标相比，还有不小差距。
（四）社会结构变化和转型加快带来巨大挑战
一是随着经济快速增长、社会深刻变化、人口流动加快、弱势群体扩大，由收入分配不公平、社会保障不健全、公共服务不到位、发展权利不平等问题引发的社会矛盾突显。二是食品安全、医疗纠纷以及个别地方发生的学生伤亡和教师虐童事件反响大，影响社会稳定的“燃点”不断增多。三是群众表达意见渠道多样，网络舆情形势复杂，管理平衡协调难度增大。四是国际经济竞争、生态环境压力、社会稳定风险，都倒逼我国发展方式转变，在此过程中保障和改善民生任务更为艰巨。
三、下半年政策建议
（一）创新公共服务提供方式，提高服务水平
一是在统筹推进国家基本公共服务体系建设中，建立健全促进城乡、区域基本公共服务均等化的体制机制，加快完善适应基本公共服务均等化要求的公共财政体制，加强基层公共服务网络和专业技术人员队伍建设。二是加快出台鼓励民间资本参与社会事业建设发展的政策意见，增强社会公共产品和服务供给能力，并以现有中央投资专项中的学前教育、职业教育、医院建设、养老服务等领域为重点，采用定向、定额贴息方式支持民间资本，用于公建民营、民办公助等项目试点。三是推动出台关于政府向社会组织购买服务的指导意见，创新公共服务供给方式，规范并引导社会组织参与服务和管理。
（二）加强创新社会管理工作，推动源头治理
一是发挥社会领域投资安排和项目建设带动作用，把投资增长和民生改善紧密结合起来，把惠民生与扩内需、调结构紧密结合起来，完善保障和改善民生的制度安排，努力解决当前群众关心的热点难点问题。二是推动以街道和社区综合服务设施为主要内容的城市基层社会管理和服务平台建设，加强农村基层公共服务资源整合和综合性公共服务设施建设，提高服务群众、解决诉求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社会发展舆情监测制度和社会调查平台，加强对社会政策、社会改革的跟踪监测，加大对重大民生热点问题的舆论引导，了解公众的社会心理和利益诉求。
（三）深化社会领域重点改革，增强发展动力
一是围绕促进教育公平、提高教育质量，深化教育体制改革，抓紧研究推进学生评价和招生考试制度改革，加快形成注重素质教育、鼓励人人成才的政策环境。二是加快推进文化领域政事、政企、政资分开，完善公共文化服务体系，优化促进文化产业创新发展的制度环境。三是深化医药卫生体制改革，以县级医院为重点，加快推进公立医院改革，完善社会办医政策，逐步形成多元化办医格局。四是根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
（四）积极发展社会领域产业，拉动消费潜力
一是推动出台《优先发展社会养老服务的若干意见》，落实鼓励引导老龄产业发展的政策措施，加大对社会养老服务体系建设投入力度，支持有条件的地区开展老年人家庭住宅无障碍建设和改造，鼓励和引导地方各级人民政府对经济困难的老年人给予养老服务补贴。二是促进健康服务业有序快速发展，着重发挥政策、资金引导作用，研究提出引导健康服务业发展的指导意见，制定和完善健康服务业相关标准，完善投融资机制，发挥产业发展基金作用，延伸和拓展健康服务业链条，带动相关产业发展。三是加大《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》实施推进力度，加强规划引导，加大资源保护，规范市场秩序，提升服务质量，推动各地旅游特色化、专业化发展。四是大力发展文化产业，丰富文化产品，健全文化市场，推动文化消费。此外，要积极梳理创新促进教育培训业、家庭服务业、体育产业发展的政策措施。
关键词：碎片化；城市社会；公共空间；共同体
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0121-04
对于当下的中国城市社会而言，公共性的缺失不言而喻，一方面，原本较为完整的空间结构由于城市化与工业化的狂飙突进逐渐支离破碎，另一方面，原本较为均衡的社会阶层由于经济的快速发展及分配等因素分化明显，两相结合，使其整体呈现出空间割裂的“孤岛效应”及阶层隔阂的社群分化，即碎片化（Fragmentation）[1]过程加剧。碎片化背景下，人类社会创造的城市反而成为了阻扰社会共同体形成的障碍，这一异化过程的解决方案当然不是将人们赶回乡村社会，那么唯有重构城市社会，如此，城市社会公共空间的建构就势在必行。
一、公共领域理论视野下的城市社会公共空间需求
城市社会公共空间（public space）并无确定的概念，一般研究认为其源自古希腊城邦国家的公共集会场所，如广场、公园等，城市研究者从空间角度出发，认为其是指城市中所有开敞的、没有围墙的开放空间，可供所有居民公共使用的空间[2]。而社会学者则从公共领域角度出发，更为强调公众参与及对话的实现，也就是哈贝马斯所认为的交往，公共空间是“一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论……公共空间的特征毋宁是在于一种交往结构……是在交往行动中产生的社会空间。”[3]对照当下的中国城市社会，公共性不足毋庸置疑。从实体空间看，纯物理性空间诸如公园、广场、海滩等建筑空间受制于财富、权力等资本效应的影响越来越大，表面的开放性并不能掩饰其公共性的逐渐流失，因此，城市社会公共空间的建构应当首先强调公共领域特性。
哈贝马斯的公共领域理论针对的是市民社会兴起引发的社会结构变化，“我们认为，‘资产阶级公共领域’是一个具有划时代意义的范畴，不能把他和源自欧洲中世纪的‘市民社会’的独特发展历史隔离开来……”[4]当前我国城市社会现状与之最为相似的特点也在于此，数据显示，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比2011年增长8.1%[5]。这些社会组织，绝大多数都植根于城市社会生活，它们的蓬勃发展表明当代中国城市社会活力开始显现，城市居民主体性觉醒，结社等共同体需求逐渐成为城市社会的表征，作为与政府、市场并列的三驾马车之一的社会组织正在中国城市社会活动中扮演着越来越重要的角色。与二者不同的是，市民社会强调的是在主体性前提下的交往行为，即通过主体的自我表述、相互沟通之后达成共识行为。这种交往行为产生的必要条件就是公共空间的存在，在满足衣食住行等基本需求以后，城市居民个体对于自身的公共空间需求感大为增加，开放性的公共场所无论新建多少依然面临短缺的窘境。更为重要的是，既有的政府权威主导下的城市管理格局已处于拙于应对的局面，市民社会则为之开创了达成善治的可能，但有其前提条件，原本居于客置的居民群体应平等地与政府、市场等多元主体共同参与城市治理活动，这就需要为之提供能够足够多的开放性场所，通过公众议题的纳入及共识行为的认可等举措赋予其公共性。
二、城市碎片化引发的社会公共空间缺失
（一）城市快速改造导致基层社会共同体的幻灭
作为社会性“动物”，共同体需求一直植根于人的心灵深处，我们曾经将之描绘为对故乡的怀念，或者说是文化之根的追寻，这种共同体需求表现在城市社会实体中，就是“社区”（community）实质的缺失。
改革开放以来，我国城市的发展速度远远超过了人类社会曾经有过的历史速度，使得城市社会生态基本处于一种震荡无序的状态，这其中，基层社会共同体的破灭最为明显。一方面，生产力能量的释放，工业化引领了城市化的方向。快速城市化与世界城市化进程遵循着同一个规律，即由工业化引领发展方向。工业化既是城市化的引路者，又是城市化的动力源泉。这样的城市必然按产业的轮廓塑造成型，打上工业化的深深印记，使其在特征上表现得更象一个庞大而畸形的产业怪物而非宜人的生活空间。另一方面，我国历史上长期存在的城乡二元结构不平衡，在放开身份约束之后，越来越多的乡村居民涌入城市寻找美好生活，这一波人口流动整体呈现出一定的规律性，但在大量人口的城市基层单位渗入方面却是无序的，他们对于既有城市基层共同体而言是破坏性导入因素。
原本在城市基层社会单位存在的“社区”（共同体）受到了这种快速城市化的冲击而不复存在，既有的城市“街居制”格局已无法纳受这种剧烈变化带来的冲量，最小的城市社会单位原本以共同体方式存在的熟人居住院落在受到城市化的双向冲击之后――既有空间格局的重新规划以及外来人口的大量涌入――只能成为工业城市化的附着物，即为城市发展提供劳动人口的暂时寄存地，这种依赖于产业布局形成的人群聚集地只能是机械性的人口集中，相互之间的社会联系纽带极为稀少，无法形成彼此的相互认同。同时，既有的城市基层社会共同体由于受到城市扩容以及人口涌入的影响也无法保持以往的共同体存在，虽然在政治生活层面上依然能通过两委换届选举的举措达成相互间的交往，但其他形式的沟通行为则大幅降低。以深圳为例，曾经存在的300多个村现均改为社区，但外来人口的急剧增加（通常一个社区中原住民约1000人，而外来人口则为20000人左右），居住格局的急剧变化都使得依托原住民社会交往网络构成的共同体幻化为泡影。
（二）地理空间的割裂凸显城市阶层的分化
当前的中国城市，特别是大型都市，空间规划基本是依据产业发展制定的分功能区布局，这在一方面使得人与事的分离，即城市居民工作、居住、娱乐等生活场景的碎片化，每个人都被空间分割成不同的时间段主体，片段之间的分离随着城市的扩大以及功能区分布的加剧逐渐加强。更为重要的是，在加入阶层维度后，这种功能分区越来越细化：高档小区必然与农民房相去甚远，金碧辉煌的购物中心毗邻的一定是金领白领阶层出入的写字楼，工厂社区附近只能是简陋的篮球架。宽阔笔直的快速路将城市分割成一个个孤岛，名义上生活在城市的人们局促于属于自己的岛屿，但很少有机会参与到全部的城市生活中。
每一座城市孤岛上最为明显的标志就是该岛的村庄――封闭型社区（是指与更开阔城市环境相隔离的有界区域，其往往被描绘成恐惧和特权的地区[6]）。作为城市特有的社会产物，封闭型社区代表了城市居民的异化趋向，作为群居动物的人类，因为恐惧自己的同类而将自身层层设防，以致回归个体化存在。但这种恐惧并非一般化的状态，它根据身份、阶层等的差异分级，最的高墙及警备装置是为了防范潜在的入侵者，同时透露出对于其他阶层或身份城市社会群体的不信任与排斥，通过这种城市建筑实体――道路、围墙、摄像头――将自身隔离于整个城市背景；其次，孤岛内往往设立社区会所、幼儿园、私有道路，加强岛内的认同并区别于其他社区，而且其往往会将一些公共资源例如学校、医院、公园等通过各种方式隐性纳入孤岛范畴，进而逐渐吞噬既有的城市社会公共空间，画地为牢地分割了城市原本就极为缺失的实体公共空间。
以财富作为衡量标准的阶层分化现象日渐显现，富裕阶层往往会利用财富为自身群体营造排他的居住及活动空间，并出于对其他贫穷阶层的不信任而对城市政府提供的全社会公共空间持抵制态度，由于所占资源优势与消费社会的实践主体相结合导致其往往能将原本归属于整体城市居民的社会公共空间半公开化地纳入自身独享范畴。中低收入阶层则由于无法享有与富裕阶层相同的公共空间而产生消极情绪，并对富裕阶层整体产生排斥和归咎感，阶层之间从而丧失了对话的可能性，也使得政府的城市社会公共空间构建意图落空。
（三）人群分治理念导致城市社会公共空间的缺失
建国以后实行的户籍制度管理沿袭至今，政府的社会管理制度设计基本上是以之为根基，城市人口的爆炸性增长尤其是外来人口的大量涌入的现实却对其提出了挑战。我们通常关注到的城市人口统计常分为三类：户籍人口、常住人口、流动人口，政府则往往根据对象采取不同的制度设计，从而在实际意义上人为地分民而治，导致人群分裂，从而无法构建共有的社会公共空间。
我们以深圳市PS街道SB社区为例，该社区总人口约18000人，其中户籍人口1465人，外来人口16535人，外来人口中约13000人是在此居住工作超过半年以上的常住人口。在社区换届选举中，根据法律规定，仅有不到10%的户籍人口拥有选举权，选举产生的基层自治机构――社区居委会也因此只对10%的户籍人口负责，并在众多事关该社区民众切身利益上引发矛盾，例如公共资源的引入与利用，居委会合法地享有对政府公共资源的建议及监督权力，也因此会要求这些公共资源的受益对象进行等级排位，进而引发社区人群间的对立排斥――我们与他们的争夺，也就使得在城市基层社会中无法营造共享的社会公共空间。
三、实体与虚拟社会公共空间建构
如前所述，无论是作为实体建筑的城市，还是作为人口聚集、社会活动频繁、矛盾冲突日益激烈的社会而言，碎片化导致的公共空间已然成为稀缺资源。而现代治理理论的核心要素就在于多元主体间的平等协商，城市管理者无法依照既往模式来实现有效治理，多重矛盾的叠加效应需要各类城市主体在更多的社会公共空间中实现沟通交往，进行对话，进而达成一致的城市发展理念、思路及做法，但前提是我们的城市拥有足够的社会公共空间。构建城市社会公共空间，意味着在城市布局上的留白――为实现多元主体间的有效交往营造出必要的建筑空间，这在一方面要求包括公园、体育场馆、文体场所、代表会议厅等在内的社会公共空间的实体化，更为重要的是取消既有的城市单位之间的藩篱，打破横亘在各类城市主体间的交往障碍。
（一）城市社会公共空间的实体性建构――开放性实体空间的建构
1. 开放性小区建设。相对而言，城市阶层之间的分化及其隔阂积重难返，城市社会公共空间的实体性建构可以从最为基础的居民小区开始，经由开放型居住小区的营建推进公共空间的建构。出于治安的考虑，当前城市小区都以围墙栏杆等防御性装饰将自身独立于城市空间之中，形成封闭型小区，根据众多美国学者的研究表明，开放型社区更易形成街道公共监视（eye on the street），也因此较封闭型小区更为安全。当然，我国城市发展尚未达到西方城市的成熟阶段，转型期引发的各类矛盾更易于在城市社会当中爆发，治安始终是城市居民较为关心的问题，我们的城市居住小区也无法实现完全性的开放，但突破性的尝试却势在必行，带有穿透视觉效果的围栏装置较之于高墙更易于外界所接受，小区内活动场所的公益性开放更能引发周边人群的认同，居民小区的此类实体性做法将有助于公共空间的建构。
此外，将自在自然的居民小区而非行政话语当中的社区建设成为真正意义上的“社区”（community）共同体，也就是说，还城市社会基层自治以其本来面目，每个居民小区，无论是富裕阶层的高档小区，还是打工仔聚集的工厂宿舍小区，抑或是村改居小区，又或者是人群混杂聚居的小区，破除身份限制，以小区内居民的合法意愿表达为前提，经由居民人群的交往沟通，达成居民小区内的基层社会自治以弥补当前的管理失灵，这是更为根本性的开放型小区建设，也在最基础的意义上形成了城市社会公共空间的最小拼图。
2. 公共场所的开辟。城市社会公共空间的重要载体就在于公共场所。对于目前的我国城市而言，公共场所依然是稀缺资源，无论是图书馆、博物馆、体育场等公共文体场所，还是公园、游乐场等公共游乐场所，又或者是社区服务中心、矛盾调解中心等公共沟通场所，都存在严重短缺的问题。这就要求城市管理者必须以人口分布计算结果为标准，加快这些公共场所的规划建设进度，满足城市居民公共空间需求。这其中，固定的公共场所点的建设是起点。另外，要破除既有的孤岛效应，将原本固囿于某些特定人群或某些特定区域的公共场所重新释放出来，使之成为各个居住空间以及各类人群相互交往的公共空间，回归其公共性本源。与前二者相比更为重要的是，如何根据居民需求构建出城市社会公共空间系统，这一系统，是以宏观的城市文化（即居民认可的共同体精神）为引领设定开放的社会公共空间圈，与以中观的城市不同阶层人群追求为背景规划连通的社会公共空间带，及以微观的和谐邻里关系营建为目标的社会公共空间脉络相互贯通的立体系统，真正实现以点带面、点面结合、互联互通、相互补充的公共场所整体布局。
当然，我们所说的实体性社会公共空间建构，是建立在这些建筑空间符合公共领域理论这一一般意义基础之上的。它们是人们的活动场所，更是不同主体间平等交往、相互沟通、论辩异同、的场域，这才是这些城市空间内在于那些钢筋水泥森林的价值所在，也是碎片化状态下城市重构的关键所在。
（二）城市社会虚拟公共空间的建构
步入网络时代的人类社会，早已将自己的社会结构乃至群体意识投射到网络这另一维度的世界，也因此，我们可以为现实世界中严重缺乏的城市社会公共空间问题寻求网络答案，相较于乡村，城市无论是网络社会所需的物质设备还是居民的网络需求都已清晰地表明在虚拟社会中构建社会公共空间的可能性。由于儒家文化背景、教育、政治体制等因素的影响，相较于他们的前辈，当代中国城市人的现实社会交往频率呈现下降趋势，但这并不意味着他们对于社会公共空间需求意愿的降低，也不意味着他们只愿回归个体性需求而不再关注于周边公共事务乃至某些社会主题。数据显示，中国网民平均每周上网时间达到18.7小时[7]。在无数的虚拟社会沟通中，对于城市社会公共空间最为重要的就是虚拟社区（virtual community）的不断涌现。城市居民在各种虚拟社区发表着小到自己对于小区养狗事件的看法，大到城市交通规则制定的意见，在这些虚拟社区中，人们经由技术手段实现了跨空间时段多群体的沟通，典型的如早期的同学录（alumni）和当下十分流行的微信群以及在城市商品房小区中普遍存在的家园网。除去建筑实体因素，虚拟社区完全符合城市公共空间的定义，因此，也有学者将之认定为这是实际意义上的“社区”（community）共同体[8]。
当然，本文所意图构建的以虚拟社区为代表的城市虚拟社会公共空间里的参与者虚拟身份与实体身份存在一一对应的关系，即主体唯一性。同时，不同于以道路和建筑物来点醒的实体空间，虚拟空间自有其运行规律，如何将纷繁复杂的虚拟空间建构成碎片化城市重构所需的公共空间，仍将有章可循。
首先，开放性规则的设立，与实体空间一致，虚拟公共空间建构的第一原则就是开放性，即为每个有意愿并关注其生活着的城市的参与者提供交流的可能。其次，公共精神的塑造，这就要求每个参与者在此平台上交流的内容既是关系自身的更是联系他人的，此外，开放性的交流平台拒绝话语权的特定对象把持，参与者既是评述者又是倾听者，虚拟公共空间需要的是平等的对话而非一方独大的布道。第三，公众舆论有效性，虚拟社会公共空间不同于其他虚拟社会的地方在于现实社会对于在此平台产生的公众舆论能够较为迅速地进行回应，参与者因此逐渐认同该虚拟空间，并由此与其他参与者相互间搭建起共同体的桥梁。
总之，在大踏步的工业化过程中，我们的城市呈现出碎片化现象，居住其间的人们由于社会公共空间的缺失而丧失了构建共同体的可能，生活在彼此隔离的城市孤岛，如何将碎片化的城市重构，使之成为人类作为主体存在其中而非受制于彼的社会空间，成为我们必须面对的发展命题，符合公共领域实质的实体建筑类以及虚拟社会类城市公共空间建构成为当下的应有举措。
参考文献：
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年，区政府在市委、市政府和区委的正确领导下，深入贯彻党的全会精神，按照中央、省、市纪委全会要求，围绕重点工作，服务发展大局，廉政建设取得明显成效，为全区经济社会发展提供了坚强保障。
（一）服务中心工作，确保政令畅通
1、重大决策督查有力。对中心卫生院、街道社区卫生服务中心、小超人奶牛场3个扩大内需项目开展督查，3个项目正按照序时进度要求强力推进。认真开展工程领域突出问题专项治理，对全区62个政府投资和使用国有资金的项目进行检查，对4个500万元以上的重点水利工程建设管理情况进行检查。驻点督查花岗、丁家庄市级保障性住房项目拆迁工作，下发督查简报22期，提出督办建议，有力推进了重点项目的建设。积极开展“三高两低”企业整治，列入我区第一批整治名单的35家“三高两低”企业已全部整治完毕，得到市督查组的好评。抓好迎接全国文明城市复查工作的督查，组成5个创建督查组，开展全方位监督检查。
2、依法行政执行有力。制定出台《区城市文明建设及长效管理工作问责暂行办法》，对全区近两年的征地拆迁、已完成征地审批手续的征地补偿安置项目进行检查，对发现问题要求限期整改。
3、效能建设推进有力。成立督查组，对全区10个街道和生命科技园、紫东国际创意园、金港科创中心、南大科技园4个园区平台的59个重大项目推进和落实情况开展效能监察，通过效能监察，摸清了现状和存在问题，为科学决策提供了有效依据。在全区深入开展以建立健全岗位责任、首问负责、限时办结、服务承诺等相关制度的效能建设活动。积极推进“百企走访”工作，对9家企业进行走访，共收集问题20个，现场协调解决问题1个，上报市里解决13个，6个问题交给相关部门解决，有力促进了机关工作效能的提升。选择建设、海博出租车公司等6家企业作为行政效能监测点，聘请6名行政效能特邀联络员，监督机关工作人员提升工作效率，提高服务质量。同时，向群众印发了1000张“效能纠风联系卡”，标注联系电话、电子信箱、地址及受理范围等内容，方便群众投诉。
（二）狠抓纠风治乱，维护群众利益
1、积极开展民主评议政风行风工作。制定下发了《区年民主评议政风行风工作意见》，重新聘请30名区政风行风监督员，并对30名青年志愿者进行调整和补充。今年来，共对20家部门和基层站所开展政风行风民主评议，召开20次行评大会，发放群众调查问卷1550份。7月底前，对公安、国土、环保等11个具有行政执法权的职能部门及其所属的39个基层站（所、队）和政务服务窗口进行民主评议，11家部门平均得分98.28分，基层站所均分91.9分，收到意见建议21条，均及时反馈相关部门整改解决。
2、举办政风行风热线直播节目。3月25日，在八卦洲二桥东服务区广场举办了“关注民生、走进”政风行风热线户外直播活动。区政府有关领导及12个部门负责人，围绕保障和改善民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，现场接受群众的咨询、投诉并进行解答。据统计，90分钟的直播中，现场群众咨询、建议和投诉17条，整场直播节目共接受群众咨询、建议和投诉150余条，取得了良好的社会反响。
3、推进纠正行业不正之风专项治理。围绕“看病难”正医风，改变过去基层社区卫生机构由区卫生局一家管理、经费主要由单位自筹的体制，初步形成区、街财政负责卫生经费保障投入、区卫生局负责业务人事管理的双重领导新体制。稳步实施国家基本药物制度，切实提升新型农村合作医疗保障水平。围绕“教育乱收费”严监督，在区教育局和学校设立举报箱，公布30部举报电话，建立了举报登记制度。春、秋两季全区免除义务教育阶段学生杂费共46135人次、约533万元，免除农村义务教育公办学校学生住宿费共650人、8万元，落实免除义务教育阶段学生课本费463万元。进一步完善了对困难家庭学生的帮扶，全区共救助了幼儿园136人、11万元，小学897人、7万元，初中576人、16万元，普通高中173人、14万元，合计9451人、945.1万元。围绕“惠民政策”抓清理，继续对种粮农民实行补贴，农资综合补贴和水稻直补两项合计发放800万元，惠及23000户，补贴资金全部实行“一折通发放”。
（三）严格教育监督，坚持惩防并举
1、廉政教育扎实有效。通过举办廉政教育报告会、领导干部廉政党课、观看反腐题材话剧和廉政动漫电教片、发送廉政短信等活动，教育广大党员干部增强勤政廉政意识。充分发挥中国金陵廉政文化教育馆和金陵廉政文化研究中心的品牌教育效应，接待学习人员3万多人，被市社科联授予首批社科普及基地。先后在街道百水家园、街道新合村社区组织开展2场社区廉政文艺演出，营造了“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚社会风尚。积极整合报刊、电视、电台、网络等宣传媒体资源，大力报道全区反腐倡廉建设的最新成果和创新实践，截至目前，在各类报刊媒体刊载文章75篇，报送网评55篇，舆情信息10篇，取得了较好的宣传效果。
2、领导干部廉洁自律不断深化。全面更新电子廉政档案，将全区所有区管领导干部个人基本资料、经济责任审计、违纪查处等情况全部记录在案，并纳入市纪检监察系统综合办公平台的电子廉政档案管理系统进行管理。强化选人用人监管，对区事业单位人员招聘、街道和部门科级干部竞争上岗工作进行全程监督，对全区新提拔的35名区管副职干部进行任前廉政提醒。深入开展公务用车、严禁违规收送礼金礼券等专项治理工作，成立公务用车专项治理工作领导小组，制定《区党政机关公务用车问题专项治理工作实施方案》，所有车辆购置、更新申请全部予以冻结。
3、惩处腐败的高压态势进一步强化。坚持发挥举报案源主渠道作用，从群众举报关心的热点难点问题入手，积极查办重点领域和关键环节的违法违纪案件，保持惩治腐败的强劲势头。
（四）创新体制机制，深化源头治理
1、全面推进旧房拆除招投标机制改革。制定下发了《区旧房拆除工程发包实施办法》，建立了由9家队伍组成的区旧房拆除施工企业管理库，所有旧房拆除工程必须通过“e路阳光”网上平台进行发包。完善管理流程，制定了《区旧房拆除工程施工单位考核细则》、《区旧房拆除工程施工单位管理协议》等管理考核规定以及规范的服务协议、廉政合同，建立了集“入库管理、公开发包、随机摇号”为一体的旧房拆除招投标体系，推进旧房拆除招投标监管水平的全面提升，该项工作创新已在全市推广，并受到上级领导的高度肯定。
论文关键词 社区警务 警民关系 警力配合
社区警务是目前世界警务改革的主要方向，是目前社区安全治理的一个关键方面，同时也是一项以“预防为主，防控结合”为宗旨的警务化战略目标。我国从上世纪九十年代初引进了社区警务制度，并逐步加以推广。当今我国的社会治安形势严峻，社区警务战略作为我国社会治安综合治理的一项重要举措，其应用势在必行。但目前社区警务制度的实施仍然存在不少问题，需要我们进行探讨，并找出对策，以推进我国的社区警务制度的创新与改革。
一、目前我国社区警务制度的现状
社区警务是以社区警察为专门力量，以社区公众为依靠力量，以密切警民关系、改善治安状况、预防和制止犯罪为基本目标的全新警务战略。上世纪九十年代初，中国警察学界开始引入这一概念，后来，社区警务制度逐步在全国得到广泛推广，反响较为强烈。但我国目前的社区警务发展仍然尚处于初级阶段，与西方发达国家相比，仍然存在着一些问题阻碍着社区警务制度的实施，如有些地方受传统思维定势的影响，缺乏改革创新的精神。这些问题，不仅影响到了社区警务战略的实施，而且已经影响到了社区警务作用的高效发挥。当前，我国社区警务所面临的问题主要表现为以下几个方面：
（一）对社区警务制度的认识存在误区
社区即“区域性的社会”，是指“人们能感觉到的具体化了的社会”。一般来说，社区包括地域、人口、区位、结构和社会心理这五个要素。而社区警务作为社区与警务的合理融合，是警察等国家暴力机构依托社区等基层单位，实现警察与社区单位、社区民众的有机结合，共同维护社区治安，共同发现和解决社区的治安问题和其他各类潜藏的安全隐患问题的有效举措。但是在人们的普遍观念中认为，警察的主要职责是打击和控制犯罪，而设立社区警务的目的也仅仅是警察为控制犯罪的需要。这种认识有它的合理性，但其理解也过于狭隘。对于社区群众，甚至于社区民警来讲，为什么要搞社区警务，社区警务与传统警务有什么区别等问题认识都不够充分。设立社区警务的目的不只在于控制犯罪，它是为了保障整个社会的和平与安宁，对社区警务的理解不能过于微观与狭隘，不能简单地从功能上认为实施社区警务单单只是以预防犯罪为目的。此外，社区警务不仅仅是公安机关的工作，它需要全社会的协力配合。
（二）警民关系不够融洽，缺乏沟通
社区警务是扎根于社区，依赖社区群众搞好社会治安问题和其他问题。但在实践中，社区警民关系不够融洽，群众工作的开展有待提升。第一，有些社区民警思想认识上存在错误，总有一种官本位的思想，以官自居，高高在上，不认真对待群众遇到的问题，官僚作风严重，为群众办事还要要求请客送礼，给群众留下了不好的印象，严重影响人民警察的形象。第二，从目前我国的社区警务工作开展的形式来看，被派驻社区的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏经验或者其他原因，导致缺乏和群众互动和协作的能力。社区民警首先应当具备警察的专业技能，并且还必须具备社区工作者的能力，必须同时具备这两个方面的素质。除此之外，受学历水平等的限制，有些民警的法制观念仍然淡薄，依法行政的水平较低，不能很好地、及时地解决群众问题，导致矛盾越积越大。
（三）警力配置不尽合理
社区警务是深入到基层的社区治安治理措施，基层社区的工作量大，工作任务繁重，需要较多的社区民警，而我国目前的状况是一些地区的警力配置不尽合理，有些地方出现“一区一警”的状况，一个社区只有一名社区警察，这直接导致社区民警的工作压力过大。一个人的精力是有限的，过度繁重的任务只会导致工作效率的降低，而且加之有些基层工作环境较差，社区民警工资待遇较低，保障体制不完善，从而也严重影响社区民警的工作积极性。我们应该适度增加社区民警的数量，合理配置警力。
二、西方社区警务制度发展及其对我国的启示
由于社会环境不同、法律制度不同，社会治安反应的特点不同，因而，各国在社会治安治理上的管理理念与运作方式等方面存在着异同，西方社区警务的运作方式则异彩纷呈。西方国家经历了四次警务革命，警务改革从“预防为主”到“打击犯罪”再到“回归重视群众的作用”，西方国家在社区警务建设方面已经取得了丰硕的成果，有许多值得我们借鉴学习的地方，我们要充分利用好这些资源，以促进我国社区警务制度的创新与改革。
（一）注重依靠发挥群众力量
澳洲的邻里联防制度值得我们借鉴。典型如澳大利亚，警方开展犯罪预防工作的一个很重要的方面就是开展邻里联防制度。首先，先由警察或警务人员负责划分邻里联防的范围，召开小区及村庄居民会议，分配每名警察人员的责任区域，同时选举出相应的居民代表，向他们发放预防犯罪单页等；其次，加强安全和防范工作布置，将贵重物品悉数登记，并做好物主标记；最后，广泛发动群众，鼓励其积极举报犯罪分子，增加犯罪发现率，从而通过邻里联防制度充分发动群众的力量来有效预防犯罪。除此之外，与此相类似的还有美国警务改革中的邻里守望制度，日本警务改革中的交番与驻在所制度，以及新加坡的社区安全与治安计划等，这些制度都在一定程度上做到了警民结合，增强了警民之间的信任与交流，发挥了居民群众对维护社区治安的积极作用。因此，在今后的社区警务改革进程中，必须注重依靠大众的力量。
（二）提高社区民警为民服务的意识
英国的警务改革非常注重公民的建议和意见，因为社区警务最直接的影响主体便是普通的社区群众，因此在做出一项决定时，要充分考虑群众的意见，始终把群众的意见放在首位，要充分注重保护群众的利益。这就需要社区民警树立为民服务的理念，提高社区民警为民服务的意识。具体来讲，社区警务管理模式要实现从命令、处罚模式转变为引导、保护和帮助模式，提升服务质量，把群众的事情当做自己的事情一样认真对待，始终坚持公众至上和服务至上的原则。服务理念在西方的警务改革过程中始终贯穿始终，这是值得我国社区警务制度改革过程中认真学习的宝贵经验。
（三）注重警务管理模式的创新
澳大利亚的协商会制度则是对警务改革过程中具有里程碑意义，协商会制度是指只要违法者愿意共同商讨应对违法活动的办法并自愿参与协商会，他就可以免于被；警察主持协商会，依照法律赋予的自决权，向违法者提出警告，并决定如何依法惩处违法者，其对象一般是初次违法犯罪者。协商会的成员主要包括：违法者、受害者、受害者家属及其他有关的人员。澳大利亚的协商会制度与我国刑法领域中的刑事和解制度有一定的相似之处，都是对于轻微违法犯罪者在其认罪、悔罪的前提下，给以其一次改过自新的机会，并同时得到受害人的同意和谅解，而不对违法者提起公诉，达成和解的一种制度。这种处置方式使违法者和受害人之间相互谅解，化解矛盾，有助于实现一般预防和特殊预防，对预防再次犯罪发挥了重要作用。这种制度我国应当进行借鉴与学习，应用在我国的社区警务管理中，把一些因邻里琐事而引发的违法犯罪在法律规定的范围内进行适当的调解，而不必全有法院、监狱等机关介入，这样有利于更好的化解矛盾，实现社区稳定。
（四）注重区域治安的治理
英国的“分散化”治安将一个大的整个社区划分为不同区域，分别治理好区域治安，自然能够确保社区治安的稳定。“分散化”治安将管辖单位由大化小，重组警力，区域小的治安管辖单位比区域大的治安管辖单位更能有效的实行社区治安，通过设置各个警备区，便于使社区民警及时察知警情。 我认为，这一制度是我国目前应当认真学习的内容。我国目前部分地区社区警力不足，难以高效率的处置已经发生的问题，采用英国“分散化”治安的方式，将一个社区再具体划分为不同的更小的社区，以便于社区警察能充分了解所管辖社区的基本情况，也确保能够在事件发生后的第一时间及时高效地进行处置。这样一来，减轻了社区民警的工作压力，也更能充分调动他们的工作积极性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能给群众留下良好的印象，融洽警民关系。
西方在社区警务改革中的一些制度与经验具有优越性，我们要适度地加以借鉴和吸收。
三、我国社区警务制度的创新与改革
在信息化、网络化高度发展的当代社会，结合西方社区警务制度的发展经验，为了我国的社区警务制度能够早日走上及时高效的正轨，应当：
（一）建立社区警务服务化制度
在当前建设法治国家和法治政府的时代背景下，社区警务服务化制度应当走群众路线，坚持法治与权责结合的原则。首先，要建立全责结合、权责明确的责任制度和体系，提高社区民警的责任意识；其次，警察机关和社区民警要接受人民群众的监督，依法办事，依法行政，不能越权办事，懂法、守法、用法、执法；再次，社区警务的改革要鼓励群众积极参与进来，为社区警务政策建言献策；最后，社区警务制度要以群众为中心，树立为民服务的意识，始终把群众利益置于首位，着力解决事关群众切身利益和最为关心的问题，加强与群众的沟通与交流，建立和谐的警民关系。 社区警务服务化制度的核心是由管理向服务的转变，强调的是服务而不是管理。建立社区警务服务化制度，是我国社区警务制度改革与创新中应当着重抓好的突出点。
（二）充分调动群众的力量
我国传统的社区警务主要是由公安警官治理，而要建立新型社区警务必须充分发挥和调动群众的力量，使群众参与进来，促进社会治安治理主体的多元化。这种多元参与式警务模式，不但有利于充分的调动群众的积极性，而且也更加有利于维持良好的社区秩序乃至社会秩序。这样一来，也可以在一定程度上减轻警察机关的工作压力，让他们有足够的精力更好的进行社会治安治理。
（三）加强虚拟社区的建立与管理
各位领导、同志们，大家好!
众多城市提出了城市管理“服务年”口号，城管工作正被重重地搬上政府工作台面，其地位、作用和影响不断扩大。今年，长安街道城管执法工作要在去年取得成绩的基础上，紧紧围绕城市管理办的中心工作，提高服务质量，纵向进取，横向拓展，力争把队伍做大做强，把工作做细做实，做出新成绩，创出新辉煌。
一、围绕中心、服务大局，开拓城管工作新篇章。
1、整合城管队伍，理顺管理思路。受街道领导的关心和街道对城市管理工作的重视，街道城管部门将对城管队伍进行大范围的整合，扩大数量，充实力量，拟建立一支15人左右的城管执法队伍，充分保障城市管理工作的需要。同时，对城管执法队伍工作面进行拓宽，以违法建设专项整治为重点，全面协助街道创建工作;管理上与惠山区城区城管中队紧密协作，对长安街道和惠山城区区域实行穿插管理。
2、创新管理理念，稳步推进建站计划。城管中队建立健全后，要改变过去人少吃“大锅饭”的管理模式，推行建立城管工作站进社区进村服务，将管理重心移至基层社居委，将城管队员推上一线前沿开展工作。计划2至3个自然村设立一个城管工作站，派遣城管人员2至3人，工作站点利用各村现有的警务站。管理上以站点为班组，分片包干，强化管理责任，加强与基层居委的沟通。城管中队同时设立一个巡查组，加强对重点区域和地段巡查，解决一些突发性问题。届时，一个覆盖全街道城市管理的网络将全面建成，并提供强有力地管理，以地推动街道整体建设上新台阶。
3、迎难而上，承担更多管理责任。长安街道处在撤村建市的大发展时期，发展中的社会矛盾和管理上出现的问题越来越多，城管执法工作面临前所未有的挑战。拆迁安置诱发的矛盾已成为社会通病;受利益驱使，违法建设屡禁不止，随时随地都会发生;社会主义现代化新农村示范点建设村的部分历史违章建筑需要拆除，解决历史遗留问题等等;同时，城管中队在创建工作中要担负起更多的责任，从过去“五乱”治理执法，扩展到对“路长制”、“河长制”和环境卫生等内容的管理，每个城管队员既是执法者又是管家人，全面为城管办中心工作服务，为街道城市管理工作整体提升作努力。
二、建章立制，健全管理体系
城管执法队伍直接代表长安街道的形象，十几名队员整天工作在外面，与单位脱离，与外界广泛接触，如何规范队员的行为，建立一支政治合格，业务过硬、作风优良、纪律严明、形象良好的执法队伍，必须有行之有效的管理规章。
1、规范日常工作秩序，从严要求。建立严格的日常工作制度，包括上下班制度，日常工作制度，值班制度和城工作站管理制度。执法中队正规日常工作秩序，每日召开早会，总结讲评，安排工作;各工作站每日下午向中队汇报情况等。
2、落实责任制，逐级订责任书。城管中队各工作站班组长与中队签订相关目标责任书，班组与各自成员签订目标责任书，明确各自管理职责和工作目标，使班组、个人都有责任，多挑担子，以调动全体队员工作积极性和遵章守纪的自觉性，自觉服从管理。同时，每个城管队员需向中队写份承诺书，加强自勉，达到更高的标准。
3、加强责任考核，让成绩与工资待遇挂钩。中队制定对城管队员工作考核细则，每季度进行一次评分考核，年终根据各季度成绩汇总，总评成绩直接与年终经济分配挂钩，以经济手段加强对队员的管理。对年终评分末位人员进行重新考察，不合格的人员将实行淘汰。
4、加强装备管理，厉行节约。执法中队车辆实行定人定车使用和管理，加强日常保养，每月集中一次装备养护，确保性能完好。严格车辆使用管理，不准公车私用，下班后车辆必须停放单位车库，特殊情况需请示批准。油料使用按行程公里数核算，超出部分不予报销。车辆定点修理，费用由中队定期统一结算。对私自损坏车辆的修理费原则不予报销。
三、提高素质，改善服务，构建和谐城管
1、抓文明执法、树城管形象。改变原来“以我为主”的单向执法模式，注重与被管理者的交流与沟通，实现管理者与市民关系的和谐。城市管理工作是一项关系千家万户的百姓工程，作为城市的管理者，首先要清楚城管执法队伍的形象直接代表政府和街道的形象，要切实转变观念，着力打造“和谐城管”的形象。
2、抓宣传，营造良好氛围。加强宣传，使广大市民和违法违章者了解城市管理相关法律法规，让市民充分认识到城管工作的重要性和城管执法人员履行职责的艰苦和困难，使之更加支持和配合城市管理工作，营造齐抓共管、从参与的良好氛围，促进全街道共同参与城市管理，共建和谐城管。
3、抓学习，培养高素质队伍。一是加强城市人员政治理论、法律法规和管理业务知识的学习培训，提高管理水平，促进工作态度、工作方式、工作作风的转变。牢固树立以人为本的思想，强化社会管理和公共服务职能，实施人性化执法，规范执法程序，进一步提高依法行政、文明执法的水平。努力做到“办案零差错，热法零投诉”。二是加强体能训练，提高军事素质。中队每月进行一至二次军事训练，必要时聘请部队人员进行示教，确保城管队员有过硬的素质，一有行动拉得出、打得响。
【关键词】社会治理 检察机关 司法公正
当前日新月异的社会发展形势，对社会治理与公共服务水平提出了更高要求，迫切需要对现有社会治理模式进行改革创新，检察机关作为国家法律监督机关，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的统一正确实施，虽然并不直接承担社会治理责任，但检察机关有责任加强社会治理方面的研究创新，主动应对社会治理面临的新情况、新问题，全面发挥检察职能作用，积极回应人民群众的新要求、新期待，不断提升社会治理效率水平，以保障社会安定有序，促进构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局。
一、坚持把执法办案作为深入推进社会治理创新工作的首要任务
执法办案是检察机关积极参与社会治理创新的基础性工作，检察机关要通过执法办案来化解社会矛盾，维护司法公正，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。
1. 突出执法办案重点，要依法严厉打击危害国家稳定和社会稳定，影响群众安全感的严重刑事犯罪。重点打击侵犯民生利益和损害企业合法权益的案件。在办案过程中关注社会热点、难点、焦点问题，对黑恶势力等严重危害社会的刑事犯罪案件适时介入侦查，依法快捕快诉，及时准确有力地打击，确保人民群众安居乐业。
2. 加强惩防职务犯罪，规范社会治理权力运行。检察机关应当积极发挥查办和预防职务犯罪这一重要职能，规范社会治理权力的有序运行。加大对社会治理领域职务犯罪的查处力度，严肃查办社会关注的领域发生的职务犯罪案件，如企业改制、征地拆迁、安全生产、食品医药等行业容易引发社会矛盾的犯罪案件。通过依法查处国家公职人员在社会治理活动中的贪污、受贿、渎职侵权等犯罪行为，净化社会治理环境，促进社会治理部门和国家工作人员正确履行管理职责，提高社会治理水平。同时，坚持“惩防并举，预防为先”的方针，强化预防职务犯罪工作机制，围绕中央加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的重大决策部署，在易发生职务犯罪的社会治理领域通过廉政教育讲座、重大工程专项预防、个案警示教育、法制宣讲等形式积极开展预防职务犯罪工作，使干部勤政为民，廉洁奉公。
3. 改进执法办案工作，着力改变不适应社会主义民主法制要求的执法方式、执法行为。着力提高开放、透明、信息化条件下的执法公信力。在执法观念上，坚持理性、平和、文明、规范执法;在执法能力上，要在提高发现违法犯罪、侦查突破案件、收集固定审查证据，适用法律政策能力的同时，注重提高群众工作能力、信息化应用能力、突发事件处理能力;在执法管理上，要在细化工作流程，统一执法规范的同时，大力推进信息化办案，强化动态管理和定期监督;在执法作风上，要加强宗旨意识和群众观点的教育，真心实意地解决群众诉求，满腔热情地为群众排忧解难。
二、坚持以检察监督作为深入推进社会治理创新工作的根本保证
坚持以检察监督推进社会治理。检察机关法律监督的目的是通过维护法制，保证和促使公民守法护法，监督国家工作人员依法行使权力，促进廉政勤政。一是要善于从党和国家工作大局着眼，结合执法办案和履行各项检察职能，积极推动重大建设项目、重大公共政策调整的社会稳定风险评估，推进社会前端管理，促进公共政策的完善，努力从源头上减少不稳定因素。二是要充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集社情民意，善于发现带有倾向性、苗头性的民生诉求，并根据检察工作中发现的问题，积极向党委政府提出建议、拿出方案，协助党委政府把住政策源头，促进完善社会治理。三是要在履行法律监督职能过程中，及时发现社会治理方面存在的问题，积极向发案单位及主管部门提出检察建议，完善制度，加强内部制约、监督，完善社会治理、服务。
三、坚持以拓宽服务领域作为深入推进社会治理创新工作的重要手段
要服务好社会治理创新，检察机关要把检察工作更好地融入党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会治理格局。必须坚持依法参与的原则，在把握好角色定位的基础上，拓宽监督领域，做到不失位、不缺位、不越位，为社会治理创新服务。
1. 加强社区矫正工作，促进特殊人群受益社会治理创新。积极参与社区矫正工作，加强对特殊人群的帮教管理，既是刑罚执行监督的重要内容，也是检察机关深入推进社会治理创新的重要内容，对于促进公正廉洁执法具有重要作用。检察机关应依法加强对社区矫正各执法环节的法律监督，加强对相对不捕、相对不诉的帮教考察监督工作，促进社区矫正工作依法规范有效开展。要积极参与对特殊人群的帮教管理，坚持教育挽救为先，不断延伸检察触角，参与社会治理，协助有关部门做好社区矫正人员的安置帮教工作，促进有关部门和基层组织不断提高对社区矫正人员的帮教质量，帮助社区矫正人员更好地融入社会。
2. 要加强对未成年人教育和保护工作。与有关单位和部门密切配合，以创建优秀青少年维权岗为载体，建立健全未成年人维权工作机制;积极探索预防和减少青少年犯罪的社区矫正工作，进一步完善未成年人犯罪案件分案处理制度。协助公安、教育、文化、工商、共青团等部门，加大校园周边环境整治力度，为未成年人成长提供良好的社会环境。加大对未成年人的帮教工作，对不批准逮捕、不的未成年犯罪嫌疑人有针对性地开展法制教育和心理矫治工作，并通过回访适时掌握情况。
3. 要加强对涉检舆情信息掌控管理工作。近些年来，网络检举成了反腐败的重阵。与此同时，网络虚拟社会因为各方面的监管不到位，出现了诸多混乱状况，检察机关对网络舆情、网络虚拟社会的关注和把握不够，这一定程度影响到检察职能的发挥，亦影响到推进社会治理创新，所以检察机关应与法院、公安局等部门一道积极参与对网络虚拟社会的建设管理，坚决依法打击利用网络实施的诈骗、盗窃和“黄赌毒”等各种犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境。同时要加强网络舆情监测研判，提高处置能力和水平，正确引导舆论，及时对网民反映较为强烈的司法问题作出回应，避免民众诉求的长期积压演化成或涉检问题。
四、坚持将化解社会矛盾作为深入推进社会治理创新工作的重要途径
全面落实执法办案风险评估预警机制，充分认识风险评估预警对于有效防范、积极化解苗头性问题，从源头上预防和减少涉检矛盾纠纷的发生具有极为重要的意义。检察机关应当把释法说理、教育疏导、情绪舒缓和矛盾化解等工作做在前面，把握工作主动权。各办案部门和办案环节都要承担风险评估、预案制订、化解息诉的任务。检察机关要切实加强对风险评估预警处置工作的组织领导，督促各部门抓好评估预警，大幅度提高评估率。控申部门要认真履行牵头、协调和督促职责，努力形成各地各部门齐抓共管的工作格局。对已经产生的涉检矛盾纠纷全力进行化解，对重信重访和积案加大化解力度，确保不扩大、不拖延、不发展。
五、坚持将检察工作站作为深入推进社会治理创新工作的重要平台
论文关键词 社区矫正 监管 创新
2005年1月，根据两院两部下发的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，襄阳市被确定为湖北第一批社区矫正试点单位，宜城市也成立了相关单位负责社区矫正日常管理工作，各乡镇、街道也相应成立了社区矫正试点工作领导小组和社区矫正办公室，全市社区矫正试点工作全面铺开。宜城市检察院根据社区矫正的有关文件精神和上级检察机关的工作要求，由监所检察科作为参与社区矫正的主要职能部门，开展对社区矫正试点工作的检察。
一、现状与问题
近期宜城市人民检察院通过对辖区内依法判处刑罚同时宣告监外执行的罪犯进行统计，并重点监督执行机关对本辖区内“五种人”的回访考察。统计显示宜城市2012年监外执行的“五种人”共有76人，其中缓刑犯26人，假释犯12人，暂予监外执行的罪犯7名，剥夺政治权利30人，保外就医1人。个别基层派出所有的不知道其辖区内究竟有多少监外执行罪犯，也谈不上规范建档、对重点人口进行监控教育、定期回访考察。
二、产生问题的原因
一是审判机关的原因。人民法院对符合条件的被告人判处刑罚并宣告缓刑的，如果被告人未被采取任何强制措施，法院就对被告人当庭释放，如果被告人在押，在当庭宣判缓刑之后，只要被告人不上诉，判决生效后，法院就对被告人变更强制措施。更为突出的是，实践中只注重对罪犯的审判、宣判，忽视了将监外执行罪犯的法律文书送达执行机关这一重要环节，也没有送达同级检察机关监所检察部门备案，导致被判处监外执行的罪犯监管失控脱管。
二是罪犯本人的原因。不管是依据有关法律规定，还是审判机关对其取保候审发给他的法律文书，这五种人都应当到当地派出所报到，并且自觉接受执行机关的回访考察，汇报自己的思想及改造情况。但是，监外罪犯本人或因自己的犯罪行为羞于见人，或害怕再被处罚，或者是释放他时未告知他应当到派出所报到等原因，不知道或不愿意到辖区派出所报到，而是悄悄地回到自己的家中或者悄悄地打点行装，外出务工，形成脱管失控。
三是承担社区矫正的机关职责不明。根据我国法律规定，2009年6月《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》的规定，社区矫正的五类犯罪人即五种监外执行罪犯，是由当地公安机关执行、考察和监督，但2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》确定由司法行政机关牵头成立专门机构实施社区矫正，这一《通知》本身与最新的《意见》和现有法律规定相矛盾，直接影响到基层社区矫正机关的合法性和刑罚执行的强制力。
四是监管执行脱节的原因。对监外执行罪犯的监督考察工作是公安机关的主要职责，检察机关对公安机关执行活动是否合法实行监督。另外，对罪犯暂予监外执行，检察机关往往是仅对暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对法院决定暂予监外执行罪犯的执行情况缺乏监督；作为批准暂予监外执行的人民法院，因为法律并未赋予其对暂予监外执行的罪犯可以监督、管理的权利，因此即使发现公安机关的管理监督有问题，也无法依职权予以监督；作为执行机关的公安机关，在执行中往往认为暂予监外执行是人民法院作出的，要是收监也是法院的事，这样势必导致暂予监外执行的罪犯成了游离“法网”以外的鱼。
五是社区矫正队伍人才严重匮乏。矫正工作不同于其他工作，它的特点体现为工作性质和对象的特殊性，因而需要采用特殊的工作方法。但是目前一线矫正工作人员由于缺少专业的矫正人员，特别是专业人士，如心理医生、教育工作者等，在一定程度上会影响社区矫正工作的发展。同时缺少具有个性化的科学矫正方案，对罪犯心理、行为的矫治效果就难以保证。
三、检察机关在社区矫正工作中的应有作用
一是立足法律监督职能。检察机关参与社区矫正的主要职责是法律监督。监督社区矫正机关、人民团体和志愿者应在国家法律法规规章的规定下开展社区矫正工作，决不允许超越法律之外的活动。检察工作切入的重点主要有：其一，定期或不定期核对社区矫正对象底数，以及每个社区矫正对象的建档情况开展检察。协调公安机关、司法行政机关搞好社区矫正的衔接工作以及人民法院、监狱、劳改部门对社区服刑人员的法律文书、档案的交接工作。其二，监督社区矫正对象刑罚执行期限的变更、期满宣布等执行情况；其三，保障社区矫正对象依法未被剥夺的合法权益，了解社区矫正人员生活状况、建议政府等有关部门对确实有困难的社区矫正对象给予必要的生活救助，进行感化教育。四是检察社区矫正对象执行刑罚、服从监管、接受帮教，履行社区矫正规定的义务情况。督促社区矫正机关对表现较好的社区服刑人员呈报减刑；对不服从社区矫正机构的管理、拒绝接受社区矫正，脱管漏管，甚至违法违纪的，以及保外就医条件消失的社区服刑人员，督促社区矫正机构向决定监外执行机关建议，依法收监执行刑罚；对社区矫正中存在的违法情况提出纠正意见，对存在的管理漏洞提出检察建议，切实保障社区矫正这一刑罚活动顺利进行，促进社区矫正与社区安全的有机统一。
二是发挥协调配合作用。根据两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》精神和《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》的规定，检察院与公、法、司应分工负责，密切配合，形成合力，共同做好社区矫正工作。检察机关加强与公、法、司三机关的联系，协调三机关之间配合，要求公安机关对监外执行罪犯“五种人”的管理和司法行政机关的社区矫正工作接受检察机关的监督。
三是完善信息档案资料库，实现资源共享机制。在目前我市尚未联网的前提下，法院、监管机关应分别将罪犯缓刑、假释、管制的考验和执行时间，保外就医、监外执行、剥夺政治权利的出监时间等，在“第一时间”通知公安机关并抄送检察机关。公安及检察机关收到有关材料后予以及时回执。公检法司各职能部门应每季度核对一次名单，拾遗补缺，纠正差错，同时建议检察、公安机关统一对监外罪犯的管辖统计。
四是创新检察机关对监外执行罪犯监督管理方式。执法的透明化是有效监督的前提条件。检察机关对监外罪犯刑罚执行监督，应实行程序监督和实体监督相统一。通过适时介入适用假释、暂予监外执行等前置程序，更直观地对罪犯管教考核得出的结论、以及考核制度的合理性、考核方法的公正性、监管等机关审批程序合法性等进行监督，同时规范检察机关对监外罪犯执行情况监督的程序，及时防止和纠正错误，以保证监外执行的正确有效适用，减少错案、假案的发生。在监外执行罪犯的检察监督中，重点强化个案的监督。加大检察机关的求刑权，对符合监外执行条件的，检察机关在提起公诉的同时可要求对被告人判处管制或宣告缓刑，对适用监外执行不当的案件应通过抗诉进行监督。切实体现罪犯监外执行的法律效果与社会效果的有机统一。
四、对检察机关今后开展社区矫正工作的几点思考
检察机关要切实加强对刑罚执行的监督检察，重点加强对刑罚的交付执行、看守所违法留所服刑、减刑、假释、暂予监外执行的监督，以确保刑罚的正确执行；同时，要加强对刑罚执行的调查研究，提出有针对性的改革措施，以求立法对刑罚执行中“五种人”的刑罚执行问题存在的各类问题的完善。
要协助社区矫正机构把好适用对象关，实现社区矫正与社区安全相统一。在参与社区矫正工作中，注重对危险社区矫正对象控制情况的检察，督促建立健全突发事件应急预案和风险评估机制，依法监督社区矫正职能部门对矫正对象行为的监管，有效防止矫正对象重新犯罪。对确实不适合在社区服刑或改造的罪犯，要加强检察监督，支持社区矫正机构向所在地派出所提出收监建议，或直接督促公安机关向法院提出依法收监或收回由公安派出所直接重点监管的建议。
尊敬的各位领导：
教育整顿开展以来，在县委县政府和省厅、市局党委的坚强领导和正确指导下，xx公安局坚持把教育整顿作为“一号工程”和首要政治任务，紧紧聚焦“四句话、十六字”总要求，紧紧围绕“五自三为三步”总思路，以问题为导向，聚焦关键少数，压实主体责任，铲除顽瘴痼疾。
一、以“三高布局”重点谋划推进
一是高站位部署。县局党委高度重视，着力统一全警思想认识，自觉对表对标上级部署，主动抓好贯彻落实，合力打好攻坚之战，共召开xx次党委会、xx次教育整顿推进会，主要领导先后xx次向xx区、xxxx园区主要领导主动汇报教育整顿开展情况。
二是高标准策划。坚持用上级的系列指示精神统一思想、明确任务，并针对xx队伍实际状况找准病灶，制定了“1+n”工作方案，在完成规定动作基础上，创新自选动作，出台《学习资料汇编》《党委班子成员问题查究表》《查纠问题五项问责规定》等，明确“八类”重点学习内容和“六类”重点排查内容。
三是高强度推动。成立由县局党委书记、局长xxxx为组长教育整顿专班，组建了xx个工作小组。建立例会、信息、联系、督查、清单、宣传“六项制度”，制定责任、学习、问题、整治“四张清单”，部署开展教育整顿“铁纪系列”督察行动，走访党政部门领导xx余人次、约谈部门负责人xx人，重点通报整改xx类xx个问题。
二、以“三学教育”筑牢思想根基
一是理论学习掀热潮。坚持领导带头学，采取每周组织集中学习、深入支部讲授党课、组织理论座谈交流等方式，组织集中学习xx次、集中研讨交流xx次，党委班子成员为各支部讲授党课xx次。坚持分层区分学，制定下发教育整顿学习清单，分党委班子、中层干部、政工干部、民警和辅警xx个层次，建立了分类学习清单和统一学习清单。坚持创新方式学，深化巩固“学习强国”等平台学习，开展印发专题学习资料、举办专题讲座、举办应急应会知识竞赛、制作教育整顿展板、开展主题教育征文等系列活动，利用市局教育整顿测试系统，组织全局民辅警开展线上测试，营造浓厚学习氛围。
二是典型学习添热情。把弘扬“先进精神”作为教育整顿的重要任务，深入梳理挖掘在疫情防控、抗洪抢险、国庆安保和默默奉献等工作涌现出的先进典型，选树先进集体xx个，对xx名个人实施战时奖励，发动号召大家做到“让优秀成为一种习惯、让卓越成为一种追求、让担当成为一种命”。三是警示学习聚热点。组织全警观看《警鉴》，把身边案例当教科书，用身边人身边事警示教育全警。组织开展坚守政治底线、提升意识潜力，坚守队伍底线、提升队伍活力，坚守执法底线、提升执法能力“坚守三线、提升三力”大讨论，推动警示教育入脑入心入魂。
三、以“三查结合”顶格查纠肃清
一是全面自查与点名抽查相结合。结合实际制定《自查事项报告表》，组织民辅警逐人填报，全面、如实说明情况，并逐人签订承诺书。对记不清、说不明、拿不准的问题，县局从“四个层级”开展全面谈心谈话，做到把不足谈开、把问题谈透、把根源谈明；对已经初步掌握的问题，通过个别点名谈话，提醒当事人，鼓励其如实主动交待问题。目前，县局开展谈心谈话共计xx人次，主动说明问题人数xx人。
二是专项清查与案件核查相结合。采取公布举报电话和网络邮箱等方式，扩大线索收集渠道，紧紧围绕教育整顿工作方案确定的xx大顽瘴痼疾，及重点案件评查、执行不力、执法违规和干警失职渎职问题，开展专项清查行动。由局领导亲自带队，通过查阅案件卷宗、接处警台帐、涉案财务管理台帐等资料，实行一问题一专班。目前县局已自查案件xx余件，其中发现执法问题xx个，均已全部纠正。
三是突击检查与对抗式督察相结合。以“三不两直”的方式集中查找警容风纪、内务卫生、窗口服务、接处警规范等方面的突出问题，由局领导带队深入机关各部门和派出所开展突击检查，并把督查过程制作成“督查警示片”，组织全体民辅警观看，促进全局上下直面问题，反思问题，整改问题。通过对抗式督察，对派出所接处警工作的出警速度、出警着装、警用装备管理使用等方面进行了现场督察，既提升督察效能，又达到检验目的。
四、以“三度融合”升华业务实绩
一是坚持与公安业务深度融合。坚持把教育整顿与平安xx、平安警队“两个平安”同抓共促。教育整顿开展以来，共侦破部督案件xx起、在侦省督案件xx起，联动开展整治突出治安问题xx次、联动执勤执法xx次，整治社会治安突出问题xx个；xx月份接报警情xx起，同比下降xx%，刑事发案同比下降xx%，治安案件查处同比上升xx%。
二是坚持与队伍建设深度融合。以教育整顿推动队伍建设提质增效，组织全局民（辅）警参加上级培训xx次、xx次邀请专家和市局业务标兵来县局授课，着力提升能力素质；组织开展辅警择优选聘工作，将思想品德好、能力素质强、自身要求严的xx名辅警选聘到各个工作岗位，着力增强力量建设；在全省率先进行辅警竞争上岗，将xx名辅警选配到适合的岗位，初步实现了“人岗相适”，着力增强队伍活力；出台下发辅警改革xx个方案，构建竞争激励机制，着力激发干事创业激情。
三是坚持与公安改革深度融合。坚持把教育整顿与推动公安改革结合起来。在机关警务运行改革上，组建了情指合成作战、政治工作、公安宣传、执法监督四个中心，进一步优化机关职能、提升工作效能。积极运行“1+n”模式，通过招录专业辅警，在县局机关建立“1民警+n辅警”运行模式，充分发挥辅警在文职、后勤保障岗位上的主力军作用，置换释放警力充实基层。在基层警务改革上，积极推进“特巡警下沉”和“机关+派出所”结对捆绑，实现了“警力编制无增长、警力效能新突破”。
五、以“三项问诊”分类靶向革新坚持刮骨疗毒、推动自我革命，全警按照市局关于自纠自查对标x大类xx项问题，采取对照标准自我找、召开大会群众提、个别谈话领导点等方式，人人形成了专项自查报告，个人查找出x大类xx个方面的问题，部门查找出x大类xx个方面问题，并采取针对性措施认真加以整改。
一是问诊于“警”，刀刃向内践行从严治警。先后召开教育整顿专题学习研讨会、动员部署会、推进会、政治督察工作动员会等会议，以聚焦政治建警、全面从严、解决问题、素质提升四个方面为抓手，多措并举扎实推进教育整顿，积极组织开展自我剖析与批评活动，要求全体民、辅警晒工作“成绩单”，“红脸出汗”，发现自身问题、短板，拿出补短板、堵漏洞、见成效的管用措施。
