时间：2023-07-19 17:30:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共事务管理职能，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、秉持管理就是服务的社会管理理念。
资产阶级的社会管理表面上具有一定的公共性，但其最终目的是为了维护特定阶层的利益，因此具有一定的虚伪性，而在无产阶级性质的国家，社会管理活动并不仅仅是政府的一种管理活动，其更是一种服务于人民的活动。在社会主义国家，社会管理职能的执行者是由人民选举产生的，其代表的是无产阶级的利益，他们像工人一样领取工资，并在工作中接受人民的监督，只有这样他们才能够真正维护人民的利益，实现真正的社会管理。在社会管理理论中还强调要提高大众的社会管理素质，使之积极参与到国家的公共事务管理中来，这也正是社会主义民主的优越性表现。因此，社会主义国家要实现真正的社会管理，必须树立服务的理念，将社会大众作为服务的对象。我国是人民民主的社会主义国家，因此人民是国家的真正主人，政府必须代表人民的利益，维护人民的权利。为此，党和国家在社会管理上便是要创造条件满足大众的公共需求，为社会成员提供社会保障，增进社会福祉。在社会管理过程中，政府部门应该意识到其所行使的公共权力是由人民所赋予，因此其应该将公权力用于服务于人民，而非凌驾于社会公众之上对其进行一味地管制。
二、扩大社会管理主体的范围。
社会管理的任务之一是为社会大众创造一个良好的社会环境，这一任务不可能靠某一社会个体或某一机构组织单独完成，而是需要社会全体成员的通力合作。的社会管理思想便强调社会大众参与社会管理的重要性，这不仅是由社会主义国家人民民主的性质决定的，也是实现社会管理效果的现实要求。我国在进行社会管理过程中，也应该注意扩大社会管理的主体范围。党的十六届四中全会指出，在社会管理中要充分调动行业组织、社会团体以及社会中介的作用，让他们能够真实地反映出社会公共诉求的同时，进一步规范社会公共管理行为，从而使得社会管理的各方主体形成合力，提高我国的社会管理效果。这表明我党已经意识到让社会组织或团体参与到社会公共事务管理中的重要性，但另一方面，要想形成这种管理合力还必须引导社会大众积极参与到社会管理中来。随着我国各项改革的深入，广大群众的公民意识增强，其参与社会管理的积极性也日益高涨，而且随着社会教育水平的提高，他们也具备了参与社会公共事务管理的素质，能够为社会管理建言献策。要想进一步扩大社会管理的主体范围，党和政府还应该拓宽民众以及社会团体参与社会公共事务管理的渠道，保证其合法权益的实现。
三、彰显社会管理对象和内容的公共性。
在理论著作中，多次论述到社会管理的执行者应该通过普选推举出来，无产阶级在获得政权后，必须从资产阶级手中夺得社会管理权并交由普选出来的公职人员行使，这也就改变了资本主义社会管理为特权阶级服务的性质，真正实现社会管理的公共性，这是无产阶级性质的社会管理不同于资本主义社会管理的重要特征之一。在现代国家的社会管理中，公共性也是其本质属性，但应该意识到这种公共性质并不与私人权益相对立，相反，社会主义国家社会管理是在维护个人合法权益的基础上，为了促进社会个体的进一步发展而开展的活动。当代，随着民主意识的不断发展，广大群众在公共性价值诉求上也日益增强，他们希望国家各项公共事务的决策、执行与监督都能在民主环境下进行，因此我国在社会管理中要满足大众的公共性诉求，就必须要为公众提供参与国家公共事务管理的平台，积极引导其参与社会管理，共同决策关乎各方利益的社会管理事务。
四、创新社会管理方式。
社会环境的变化以及新的社会发展需求都会影响到社会管理方式的改变。改革开放后，我国社会环境出现了新情况，社会个体不再被严格束缚于体制身份，社会流动人口大幅增长，他们对社会管理有着新的公共诉求。在这一背景下，传统社会管理方式很难在公共事务管理上继续发挥巨大作用。马克思社会管理思想认为社会管理方式应该随着历史条件的变化而做出调整，因此我国在面对新的社会发展环境时，也应该创新社会管理方式。具体来说，政府可以积极构建协商对话平台，既可以是现实的沟通途径，也可以是一个网络沟通平台，让不同的社会主体可以自由表达自己的诉求，并基于公共利益的角度各方能够互相协商并做出一定的妥协，使得各方利益在某种程度上实现一致性，从而化解社会矛盾冲突，维护社会稳定发展。
作者：王素玲 单位：洛阳师范学院
【关键词】城市基层政府管理；社区居民自治；良性互动
按照我国现行的地方政府层级设置来看，城市基层政府主要包括省会城市、直辖市。地级市和县级市等区级政府，城市基层政府与中央政府的根本区别在于城市基层政府和城市居民之间没有中间环节，就是直接对城市居民进行管理，为居民服务同时也要接受他们的监督。而社区自治主要分为行政主导型、自治型和半行政半自治这三种模式，我们当前提倡的是构建自治型社区组织，通过城市基层组织的介入，对社区居民自治的运行进行协调和保障，建立城市基层组织和社区居民自治的双向互动机制。
1 推动我国城市基层政府管理与社区居民自治良性互动的重要性
1.1是满足社会稳定转型的必然要求
自上世纪八十年代以来，我国的经济体制改革就在逐步推行，从而引发了城市的深刻变迁，“单位制”的解体促进了城市的开放，也推动了城市化进程的加深，因此有更多非户籍人口向城市聚集。面对社会转型带来的公共事务的增加，城市基层政府应适当下方管理权限，让社区居民自治自治组织参与公共事务管理，这样不仅可以减轻城市基层政府的管理压力，提高政府的行政效率，还可以促进城市基层政府和社区居民自治的良性互动，从而推动城市社会转型的顺利进行。
1.2是发展基层民主的必然要求
我国宪法明确规定一切权力都属于人民，社会主义民主的实质就是人民享有生产资料所有权，真正成为国家的主人享有管理社会事务的权利。因此，社区居民自治就要让社区居民参与公共事务的管理，反应出他们的利益诉求，保护人们的权益不受侵犯。但是因为我国城市基层政府的特殊性，社区获取资源的能力还比较弱，社区居民的自治积极性也不够高，因此城市基层政府应努力推进社区建立居民自治体制，进而与社区居民自治进行有效互动，顺利实现城市基层民主建设的目标。
1.3是社会和谐发展的必然要求
在传统的社区管理模式下，城市基层政府管理大多是选择强制性和命令式的手段对社区居民进行管理，社区居民往往只能被迫服从，处于非常被动的地位。同时呢，社区居民的利益诉求渠道也比较单一和狭窄，因此社区居民的意愿很难传递给政府，政府也无法准确知晓居民的意愿，因而居民采用比较严厉和极端方式来引起政府的关注。近年来，我国发生了多起城市，发生这类事件的原因是比较复杂的，但最根本的原因就是城市基层政府管理和社区居民自治缺少良好的互动，社区居民的合法权益没有得到保障，因此他们希望引起更高层次的政府机构的关注，希望能够有人帮助他们维护合法权益。
2 推动我国城市基层政府管理与社区居民自治良性互动的路径
2.1拓宽公众参与渠道
社区居民的参与度是决定社区基层管理体制建设效果的一个决定性因素，因此城市基层政府应努力提高居民的参与意识、拓宽公众的参与渠道、强化公众参与管理、规范公众参与内容，逐步确立社区自治组织在城市管理中的地位，发挥出社区自治组织的管理作用，鼓励更多居民参与管理工作，正确行使他们的民利，为基层公共事务管理贡献一份力量。基层政府应通过政策引导和激励，进一步提高居民参与社区事务的积极性，加强与社区居民的沟通力度。同时居民自身也要增强参与意识，积极主动地参与社区事务管理，深化自身的社区归属感和认同感。
2.2转变城市基层政府职能
社区基层管理的重点就是调整权责，转变政府的职能和角色，以防出现越权、错位和缺位的情况。政府转变角色就是由直接管理变为间接管理，而且要做到政府行政管理职能归位和政府社会化职能归位，也就是把街道办事处涉及的行政管理和行政执法归于政府职能部门，而政府社会化职能归于社区自治组织，公益归于社区工作者。另外，城市基层政府组织应根据社区自治组织的实际需要，帮助社区居民开展管理工作和实践，给予他们一些专业性的指导，确保基层民众的自我管理、自我监督和自我教育的权利得到落实。另外，政府不能借着越位和错位的方式干涉社区居民管理内部事务，也不能强行要求自治组织为政府分担工作。
2.3完善社区组织管理体系
社区自治和社区中介是社区基层管理体系中的重要部分，也是提高社区基层组织独立性的重要保障。因此政府应加强社区中介组织建设，加大培养力度，为社区自治组织发展外部环境，通过法律手段进行统一管理，当然社区中介组织也要加强自身的建设能力，另外，城市基层政府不仅要加大放权力度，还要保障资金投入，让社区居民能够支付社区工作的开销，独立承担起社区自我管理的责任，确保社区自治组织的自主性。此外，政府和社区应积极引导社区居民加强自治能力，落实居民的社区公共事务管理权力，逐步实现社区居民的自我管理和自我教育。
3 结语
推进城市基层政府管理和社区居民自治的良性互动，这是社会稳定转型、社会和谐发展和发展基层民主的必然要求。我国现阶段的城市基层政府管理主要存在的问题有城市基层政府出现越位和缺位的情况和社区自治组织对城市基层政府的依赖性太强等，这些问题产生的根源是政府治理模式与社会治理模式之间没有形成良好的配合关系。因此，我国应努力拓宽公众参与渠道、转变城市基层政府的职能、完善社区组织管理体系，从而加强城市基层政府和社区居民自治的互动和联系。
参考文献：
[1] 石星，任雪雪.浅析我国城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动[J].人间，2016，19（01）：25-26
[2]林志聪.论基层政府管理与社区民众自治良性互动的重要性[J].企业导报，2014，23（08）：185-186
[3]王枫云，林志聪，姜小翠.城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动[J].湖南城市学院学报，2014，35（03）：23-24
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（一）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
为加快开放步伐，推进新型工业化进程，促进区域经济共同发展，本着“优势互补、互惠互利、市场运作、封闭管理”的原则，在经济开发区中由经济开发区和经济开发区共同建立（）工业园（以下简称“区中园”），“区中园”位于天津路以北,外环路以南,泗塘河以东,葛东河以西，规划占地5平方公里，产业布局包括纺织服装、电器照明、木材加工等行业。
二、组织机构和职能权限
（一）“区中园”协调理事会（代“区中园”党工委）。组建“区中园”协调理事会，由和两地政府主要领导共同主持，相关领导组成。联合协调理事会是“区中园”的最高协调机构，负责协调解决开发建设有关方向、目标和政策等方面的重大问题。
（二）“区中园”管理委员会。组建“区中园”管理委员会，作为和两地政府的派出机构，在经济开发区的帮助和业务配合下，代表两地行使经济管理权。其行政管理职能由县相关部门直接负责，“区中园”不单独设立行政管理机构。
（三）“区中园”范围内的社会事业纳入县统一规划，其建设、管理由县政府负责，“区中园”管理委员会配合。
（四）“区中园”党工委、管委会的人员安排以方面为主制定方案，报县委、县政府批准。“区中园”的其他工作人员原则上由党工委、管委会通过社会公开招聘方式，实行聘任制，参照县行政机关和公务人员管理办法进行管理。
（五）县负责将“区中园”内的土地全部调整为建设用地；在土地利用总体规划修编之前,县政府保证“区中园”建设用地的需求。“区中园”范围内的耕地占补平衡任务由县承担。
（六）县政府承诺保证“区中园”对年度建设用地计划的需求；在此基础上，双方共同向省争取园区年度建设用地计划单列。
（七）县负责在规定时间内完成建设用地的征用及拆迁工作后，交付给“区中园”管委会；由入园企业向县政府按规定支付土地规费。
三、其他
（一）公共事务管理。“区中园”企业及社会公共事务，由县人民政府及经济开发区管委会负责管理。
（二）入“区中园”企业同等享受《县招商引资优惠政策》
（三）税收缴纳办法。在“区中园”落户、投产的具有独立法人资格的企业应缴纳的税收，按属地征收原则，在主管税务机关缴纳；非独立法人机构的流转税在主管税务机关缴纳（国家有特殊规定的除外），所得税按国家现行规定缴纳。
【摘要】政府公共服务方式多样化是满足社会公众多样化的公共服务要求的必然选择。现阶段我国政府公共服务方式单一，缺乏创新，因此十分有必要借鉴西方行政改革的成功经验，探索适应我国公众多样化需要的公共服务方式、提高服务水平。本文主要论述了公共服务方式多样化的内涵、重要意义、现实基础和存在的问题，并提出促进公共服务方式多样化的途径。
【关键词】公共服务多样化
一、公共服务方式多样化的内涵及形式
公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织对公共事务的处理而产生的公共物品。有效的公共服务需要根据不同公共服务内容的性质和特点，采用不同的供给方式，实现公共服务供给主体的多元化。具体包括三个方面：（1）对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务，逐步向民营企业和民间组织开放；（2）对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；（3）对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。这三种公共服务方式之间是一种互相补充、互相合作、互相竞争的关系。
因此，我们根据其内涵，结合西方行政改革的实践，把推行公共服务方式多样化作为提高政府有效性的一条重要途径，其为我们所借鉴的形式主要有：
1.政府业务合同出租。政府将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，私人部门必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。
2.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。大多数西方国家将政府投资兴建的基础设施和公共设施工程，通过招投标的形式交给私营企业，从而大大提高了效率，节约了资金。
3.公共服务社区化。从政府的公共管理职能向社会转移来看，主要是将政府过去承担的一些职能从政府中剥离出来，交由社会中介组织来承担。
4.有选择地实行公共服务使用者付费制度，部分地取消了“拨款”，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来，这样能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合
理配置和浪费，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用，缓和政府的财政危机。
二、我国实现公共服务方式多样化的现实基础及存在的问题
1.实现公共服务方式多样化的现实基础
在国外新公共管理改革趋势形成的同时，中国的政府改革也走过了20多年的历程：
(1)社会经济的发展和市场体制的初步形成为公共服务方式多元化提供了经济基础和体制基础。中国多年的改革开放，市场经济体制已初步形成并日益成熟。
(2)法律和制度体系的建立及完善为政府职能的外移提供了法律保障。我国已基本上形成了适应公共服务方式多元化需要的法律法规体系。
(3)社会中介组织等非政府公共组织迅速建立起来，为公共服务方式多元化提供了组织基础。如村、居民委员会，社区组织，公共事业单位，行业协会等。
(4)社会自我管理能力大大增强，形成了公共服务方式多元化的人才基础。公民的主体意识和参与意识、直接参与或间接参与公共事务管理、处理公共事务的能力大大增强。
(5)信息技术的快速发展为建立灵活高效政府，推进公共服务方式多元化提供了可能性。
2.公共服务方式改革过程中的负面影响
(1)政府的管理和监督不到位。不少政府部门将市场化改革当作一种推责任、卸包袱的方法，疏于管理和监督，对公共服务中的问题听之任之，使公众利益受损而得不到政府保护。
(2)公共服务提供结构缺位。从现实情况看，许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上，如老龄人口服务、农村公共服务、贫困群体服务、信用服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。
(3)政府与社会组织的关系仍未理顺。事业单位依然主要由政府举办，社会组织官办色彩较重，公共服务意识不强。
三、实现公共服务方式多样化的途径
1.培育公共服务提供主体的多元化体系
公共服务方式多样化要求是一种开放式的休系，在社会公共服务的提供领域，其强调打破政府提供公共服务的垄断地位。公共服务提供主体的多元化使公共服务不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府公共组织加入到公共服务提供者的队伍中来。
2.推行公共服务方式多样化的配套改革
进行公共服务方式多样化，政府就要进行配套的行政管理方式变革。主要涉及以下方面：
(1)进行行政组织架构的调整。政府将成为网络组织体系的协调者和组织者，成为社会合作力量的发动者和促进者。
(2)规则的制定。在我国，社会中介组织的法制建设相当落后，《社会中介组织法》、《执业条例》等都还是一个空白。只有建立完善的法律法规体系，才能使得政府和非政府公共组织之间的合作有法律保障。推动政府和社会之间的合作。这就要求政府努力在市场和社会之间找到最佳的结合点，建立一种合作关系，推动公共服务方式多样化的进展。
关键词：准政府组织 行政法 主体地位
准政府组织是近些年来我国行政法学界关注较多的一个内容。准政府组织处于各自特定领域之中的权力与行政权具有极大的相似性，因此加强对这些“准政府组织”法律地位的研究对于保护公民权益具有重要的意义。
准政府组织的概念及特点
准政府组织一般指那些除了国家机关以外，能够行使实质意义上的行政行为的社会组织。即在国家机关以外，一切以公共利益为目的，能够以自己的名义，通过具有法律约束力的具体措施，进行公共事务管理或是提供公共服务，并且承担相应责任的社会组织。对于这些组织而言，由于它们服务于一定社会领域中的特殊的公共利益，因而享有对一定的公共事务进行管理的权力。
准政府组织具有以下一些共同的特征：
非政府性。准政府组织的首要特性当然是“非政府性”，准政府组织可以是社会团体、事业单位或者是企业组织，但是它不是国家机构的组成部分。
公共利益性。服务于某种特殊的社会公共利益是准政府组织的另一特征，这使得它们可以与各种用以获取私人利益的社会组织相区别。公共利益是一定范围内的社会成员所共同享有的利益，普遍的公共利益由全体社会成员共同享有，而一定地域或行业范围内的社会成员所共同享有的是特殊的公共利益。准政府组织关心的重点在于特殊的公共利益。
从事一定的公务活动，享有一定的公共管理与服务的权力。准政府组织对于一定的公共事务具有进行管理的权力，这是行政法之所以要关注其存在的重要原因。
我国准政府组织的类型
（一）事业单位
所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国行政体制改革的进一步发展，事业单位完全从行政组织中分离是必然趋势。我国学界有学者认为分离后的事业单位可能转换成企业单位或其他营利性的组织，所以不能把事业单位归于准政府组织的范畴。但笔者认为，有些事业单位仍然承担着一定的公共职能，如学校、医院等，这些事业单位可以被称为准政府组织。
（二）部分社会团体
所谓社会团体，是指由公民自愿组成的，为实现公民的共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性组织。这类组织可分为两部分，一部分是组织比较松散，不具有一定的公共行政职能的组织，如同乡会、校友会、诗社等；另一部分则是负有一定公共行政职能，具有严密的组织形态，如共青团、工会、妇联等。而包括在准政府组织中的只有后一部分。
准政府组织在行政法中的主体定位
准政府组织是处于社会和政府之间的一个中介层面，它在二者之间起中介、桥梁的作用。一方面，准政府组织作为行政主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。但须经法律、法规授权或行政机关委托。另一方面，作为公共管理相对方从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，其可以作为公共管理相对方，具有法人或其他组织的地位。本文主要就前者进行分析。
一般来讲，公共行政包括两个方面，即政府行政和社会行政。从上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社会的公共行政。既然公共行政是行政法的调整对象，而在现代公共行政中社会公共行政又是必不可少的，那么作为社会公共行政主体的准政府组织也必然属于行政法的调整范畴，在行政法中处于主体地位，这主要体现在以下几个方面：
首先，在现阶段，准政府组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。如学校对学生的管理职能、行业组织对其社会成员的管理职能以及村民委员会对村民的管理职能等。其次，这些准政府组织的管理行为会对其管理的社会成员的权利产生影响。最后，要确保准政府组织的管理行为合法、公正，保障公民的合法权益不受准政府组织管理行为的侵犯，必须要用法律予以规范和调整。
当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。但是权力自身具有的易腐败特性，要求我们必须对准政府组织的公共管理权力进行合理控制，因此明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。
参考文献：
1.姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，2005
关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。
虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本?D效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府?D社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
参考文献：
1、(美)理查德?布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.
2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).
【关键词】公共治理理论；电子治理；管理体制；发展
一、公共治理理论的内涵
20世纪70年代，在福利国家理念的主导下，西方国家政府职能持续扩张，机构日益扩大。伴随这一过程，政府部门服务不断恶化，效率日趋低下，管理危机频现。与此同时，市场机制在显现出优越性的同时也暴露出外部化、垄断等问题。在这一背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府功能又重视社会组织群体相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。公共治理理论是在对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上提出的，并且是新公共管理理论和新公共服务理论交叉结合而产生的新理论体系。公共治理理论是对西方公共行政管理理论的创新和发展，是新型公共行政理论，它是对公共行政理论的扬弃，批判传统理论中的垄断和强制，重视国家、社会、组织、个人多元化多主体所发挥的作用，强调公共权力和公共管理，并且重视网络人际关系的交流与合作，寻求平等、民主的对话合作模式。这就是新型的公共治理模式。
公共治理理论的宗旨是建立一种新的国家和社会公共事务管理模式。公共治理理论的核心思想在于：公民是积极的参与者和治理者而不是传统的被动结合搜着，基层公共事务的治理应以公民为中心，公民积极主动参与基层公共事务；政治人应该充当协调者而不是发号施令者，他们放权于公民，让公民主导和管理公共事物活动；行政专业人员应当充当公民参与公共事务的促进者和帮助者而不是执行者和控制者。公共治理理论的主要特征：
1.主体多元化。公共治理是对整个公共管理部门的治理，是不同的主体各自进行不同的定位，各主体分工合作并且扮演适当的角色，站在不同的立场对公共管理部门进行有效的管理，而不仅仅是政府自主通知和行政管理。进行公共管理的主体包括政府、国家、地方、社会、团体、组织、企业、个人等各方面。这样，就可以进行改变原来政府自上而下的纵向管理模式，而变为社会分层横向多主体管理模式，发挥各个主体独特的作用，政府与社会不再是分而治之，而是在行政治理中发挥着各自不同的作用。
2.客体扩大化。公共治理的范畴包括国家行政统治、政府公共管理、政府公共服务、社会组织和社会团体的管理等。但是随着全球化进程的加快，赋予了公共治理新的涵义，即在全球视野下来讨论和实施公共治理，解决全球性公共问题，超越了国家界限。非政府组织的发展，也对全球性公共治理起着不言而喻的作用。
3.治理方式的创新和变革。公共治理不只它的内涵、外延随着社会的发展而进行衍生和变化，而且需要更加重视在发展变化中对管理机制和运行模式进行创新和改革。改善管理模式、提高管理效率、变革行政机制，需要在公共部门的管理中积极引进现金的管理理论、方法、技术和经验，积极引导各治理主体参与到公共事务和公共行政领域。发挥政府的引导作用，加强政府的行政职能，将公共治理变革为一种新的社会多元管理模式。
二、电子治理
随着治理理论的发展和信息技术的广泛应用，电子治理理论应运而生。所谓电子治理，是指政府机构运用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。电子治理包括电子民主，电子政务，电子服务，电子社会。我们在这里讨论的是电子民主和电子政务，电子民主是电子治理的手段，而电子政务是电子治理的目标。电子民主是信息技术、通讯技术、网络技术以及相关技术的运用为基础，民主是其本质内容和实际目标，公共主体主动和积极参与民主决策、民主选举等各民主运行程序中的一种新型民主形式。电子民主就有如下特点：有助于确保公众知情权；有助于提高公众的参与意识；有助于提高教育行政管理人员的决策能力；有助于提高教育行政决策的质量和科学性。电子政务是指在现代计算机、网络通信等技术支持下，通过网络技术的操作进行行政部门公共管理和公共服务，从而实现组织、部门、机构和工作流程的整合和升级，消除各部门之间的分割的状态，改善行政职能，提高办事效率，提高行政透明度，降低决策风险，改善政府和公众的关系，从而促进社会与经济的协调发展。电子政务在政府部门的广泛应用和发展，可以改善政府公共服务领域的垄断，有利于提高公共服务效率，更好的为社会和公众提供管理和服务。进行开放式管理，需要政府在工作过程中提高透明度，使公众可以通过网络、电子手段来了解政府工作和服务，起到监督、评判的作用，从而也实现了公众对政府公共事务的有效参与和建设。通过网络进行电子政务的实施，也体现了过程中的民主性和科学性。
三、电子治理模式对高校治理的促进作用
随着电子治理理论的兴起和发展，在高校中实施电子治理，适应了网络信息技术的高速发展，所以高校的公共治理也要有新变化和新发展。电子治理使高校公共管理由传统行政管理模式向网络信息管理模式靠拢，使行政管理人员的知识结构和实践体系发生了与时俱进的变化，在日常行政工作和公共事务中，提高了管理工作的效率。
1.电子治理带来高校管理理念的变革。信息技术的迅速发展，信息的传播速度日益加快，提高了教师的主体意识。必须在高校管理过程中树立民主管理理念。教师们可以在网络上互动、交换信息、发表意见、提出问题，可以与学校高层进行交流。如果学校高层下达通知后，教师对学校的通知有意见或问题，可以在网络上进行民主参与和民主决策。这样既保证了教师民意的表达和维护了教师的自身权益。从而在此过程中进行了民主监督和民主管理。网络信息技术的发展为教师和学生提供了便捷的参与渠道，在技术上作为支持监督学校行为，教师、学生获得充分的知情权。在这种形势下，高校行政管理部门必须树立公共管理理念，实行校务公开。信息技术的应用降低了固有的人力资源成本，降低了管理人员的劳动时间，很多工作可以通过电子技术来代替人工进行，提高了部门的工作效率。合理完善的高校电子政务管理系统可以通过数据库为校方完整地记录了所有教师及学生的各方面信息，为人员的调动与分配提供便捷的工具体系。系统能更快捷获得各种数据分析和统计结果，为行政管理与行政决策提供了准确的人力资源信息支持。网络的普及还消除了部门之间的封闭性，让其他部门的人员参与进来，更加民主和开放，在某种意义上实行了开放式的管理模式。
2.电子治理带来高校管理体制的变革。管理部门将各方面收集到的信息和数据进行加工和汇总，把统计结果汇总交给学校高层，学校领导根据数据来制定有关政策。这种管理模式使组织机构和部门人员繁杂，机构臃肿，信息必须进行多次传递，在传播过程中又不能保证信息的真实性和可靠性，工作效率低下，办事速度缓慢。基层面临的亟待解决的问题，往往由于需要通过层层申请和汇报而耽误解决问题的最佳时机。而电子治理模式的实施，加快了基层和领导层的直接沟通与联系，加了快信息传播速度，加快了领导层的获取信息和决策管理，从而减少了机构的臃肿和人员的多余。原有的管理体制是自上而下的，通过行政部门进行发放指令、制定政策和实施细则，进行单向的管理。电子治理是上下互动的过程，通过上下级的沟通、交流、合作，最终确立共同的目标。电子治理不仅具有行政机构的权威，也进行了双向合作共赢，所以它是多元共同治理的结果。
3.电子治理带来高校管理方式的变革。传统的高校管理方式主要是经验管理。电子治理的有效地整合各种信息，在网络上共享主客体的信息，通过相应的方式进行管理和决策，通过网络技术在高校内部组建一个行政部门关系网络。为领导层决策提供更多科学、民主的意见和依据。在学校管理部门进行各项决策之前，必须进行实地调研，调查研究出所存在的问题，讨论出解决的办法，这些都可以通过电子治理在网络上进行。管理部门可以利用电子邮件、视频通话、网络会议、公共板块，接收到大量基层的民主意见和信息，通过数据库进行筛选和统计。在进行具体决策时，可以通过网络进行方案的发放和回收，也可以利用网络会议、网络共享的方式与上下级共同研究和讨论，形成最优的决策方案。最后仍然可以在网络上在广泛收集意见和建议，对方案进行评估，可以通过电子邮件接收反馈意见。可见，在高校公共管理中实施电子治理，可以使管理方式由经验管理转变为民主管理，由单向管理转变为多元管理方式。
所以，在高校的公共行政管理中发展电子政务系统，实施电子治理，优化资源配置，体现以人为本的管理思想，有利于促进教学模式改革，对于高校管理及其社会的公共管理的全面发展具有深刻意义。
参 考 文 献
[1]魏涛.公共治理理论研究综述[J].资料通讯.2006：Z1
[2]曾莉.公共治理中公民参与的理性审视——基于公民治理理论的视角[J].甘肃社会科学.2011（1）
第一条 为规范行政权力运行，改善行政管理水平，提高机关行政效能，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律法规，结合我局实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称的行政权力，是指政府职能部门和法律法规授权的组织依法对公共事务实施管理的行为。
第三条 本办法适用于全局系统内部所有具有行政执法、行政审批、登记备案及其他公共管理事务职能的机构和受委托履行社会公共事务管理职责的组织及其工作人员。
第四条 旗煤炭局负责组织全局系统行政权力运行的监督管理工作。各二级单位负责对各自的行政权力运行进行规范，并接受旗局的监督检查。
第五条 对行政权力运行的监督管理，要坚持以下原则：
（一）依法实施原则。
（二）“谁主管、谁负责”的原则。
（三）公开、公平、公正的原则。
（四）追究责任与改进工作相结合的原则。
（五）便民、高效原则。
第六条 加强对行政权力的规范化管理，建立健全各项管理制度，确保行政管理职能充分发挥和行政管理工作规范、协调、高效运转。
（一）实行行政管理权动态管理制度。对局机关具有的行政权力建立目录，实行动态管理。行政权力的设定、增加、变更、转移、取消等必须依法确定并向社会公布，不得擅自设定、取消或变相增加、扩大、转移。
（二）健全行政公开制度。制定并公布办事指南，以及局机关各队、站、室工作职责及各类行政权力运行流程图，流程图应当标明承办岗位、相关接口、办理程序、办结时限、相对人权力和投诉举报途径等，并在单位办公场所公示。行政管理职责发生变化时，应及时对权力运行流程图进行变更。同时明确公开办事依据、条件、程序、时限及监督办法等，并在办公场所及政府电子政务网上公示。
（三）建立完善重大行政事项集体决策制度。依法按照上级明确的职能职责，凡属方针政策性项目，全局性问题，或涉及职工切身利益的重大事项必须实行集体决策。
(四)完善内部规章制度。制定内部工作规则，规范行政管理行为，防止交叉重复执法、随意执法、推诿扯皮、逾期办理等现象发生。明确协调配合工作机制，压缩事项办理时限，落实首问责任制、限时办结制、服务承诺制等制度，提高工作效率和服务水平。
第七条 强化对行政权力运行结果的监督检查制度。
（一）严格落实《__旗建设阳光政府进一步规范行政权力运行工作实施方案》（鄂前政办发〔20__〕8号）精神，强化监督检查，完善监管措施，加强对行政执法和重大行政执法行为的监督检查。对因执法失误、执法过错造成行政行为被行政诉讼、行政复议撤销或变更的，其责任人(包括承办人、审核人、批准人及集体决定的行政机关负责人)予以追究责任。造成经济损失的，按国家规定在给予行政赔偿后对责任人进行追加赔偿。
（二）完善投诉举报制度。畅通投诉、举报渠道，随时受理和定期组织收集社会各界、新闻媒体、人民群众对局机关办公室及各二级单位不作为、乱作为等不良行政行为的反映，并及时处理纠正。将社会投诉率和满意率作为评估局机关办公室及各二级单位工作效能的依据。
（三）严格执行《机关财务管理制度》，充分发挥财务运用效率，强化财务监管、审计和复核，提高财务工作效率和服务水平。
（四）加大行政效能监察工作力度。依照《__旗煤炭局内部机构工作绩效考核管理办法》，对履行职责、依法行政、完成任务、开展管理服务等工作效率、效果进行效能评估和监督检查，推进机关行政效能建设。
第八条 严格考核奖惩制度。实行综合考核、过程性考核和民主评议相结合的制度，建立科学的评价考核体系及社会评估制度。考核结果与当年的评先评优、晋级晋职挂钩，对成绩突出的给予表彰奖励；对责任心不强，甚至失职、渎职或造成不良社会影响的，依照有关法律法规的规定进行责任追究。
【关键词】 民间组织 公共治理 功能
一、公共治理的理念及其价值
当前，作为补充政府管理和社会调节不足的一种社会管理方式，公共治理日益成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求。从一定程度上说，公共治理既是各国政府社会管理体制改革的经验总结，也是影响各国政府政治改革与发展的新理念。就基本内容而言，公共治理包括主体、客体、目标和手段四个方面。
公共治理是一系列来自政府、社会公共机构甚至包括私人机构在内的公共管理活动。因此，公共治理主体其实就是一个以政府为主体、多种公私机构并存的管理机构体系。公共治理的主体是公共治理的利益相关者，即与治理需求和满足存在直接或间接利益关系的个人和组织的总称。当代公共治理主体出现了多元化趋势：公共治理的主体，既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构；既可以是公共机构与私人机构的合作，也可以是非政府组织、非营利组织、辖区单位、居民个人。公共治理理论认为，政府不是国家唯一的公共管理主体和权力中心，各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到公众的认可、认同，都可以成为、而且应当成为在各自不同层面上社会公共权力的主体。
公共治理的客体又称公共治理的对象，即社会公共事务。社会公共事务不仅仅是社会性公共事务。社会公共事务包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。顾名思义，从公共二字可见，公共治理是一个范围相对宽泛的概念：不仅包括人们公认的涉及到所有或绝大多数人的公共事务，而且包括那些可能转换为前者，但却与部分人（有些组织或集团）、甚至个别人相关的事务。因此，公共治理的范围遍及国家和社会生活的各个方面及全体公民，涵盖了公共治理利益主体所涉及到的所有对象和要素。
公共治理的目标是指在治理过程中，各种治理主体可以在互信、互利、互相依存的基础上进行持续不断的协商谈判，参与合作，化解冲突和矛盾，在满足各治理主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。中国现阶段，公共治理的目标主要是强调政治国家与公民的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作，通过合作，促进治理主体之间的有效互动，实现经济与社会的可持续发展，构建社会主义和谐社会。
公共治理的手段是公共管理的实现方式与实践方法。公共治理强调各治理主体之间的自愿平等合作，各公共治理主体通过协商来实现对社会公共事务的管理。在社会公共事务的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即实行正式的强制管制，采取正式的法规制度，又可以通过各治理主体之间的民主协商和谈判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、约束途径。此外，伴随着科技进步，公共治理也积极引入和推广信息、网络等现代管理技术。
综上所述，公共治理是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构之间的合作。公共治理特别强调社会公众对行政事务治理过程的参与和监督。政府放松对行政事务的控制，激励和引导更多的社会自治和责任分担，尤其是强调行政区域性的社区自治、功能性的行政行业自治、利益性的行政社团自治、非功利性的行政服务等。公共治理的社会权力运行方式既包括政治、法律、管制等强制性方式，也包括规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式，而且强调更多依赖于后者及相关行动技巧的运用。在实施公共治理的过程中，公民社会和市场机制的力量都能发挥积极的作用，并与政府资源互相协调、制衡和整合。与此同时，政府能够通过行政听证制度、咨询制度和监督制度等社会参与制度，加强利益相关者之间的对话与协作，以交换信息，增进合作，降低冲突，确立和认同共同目标，实施对公共事务的管理。
二、民间组织在公共治理中的基本角色
在政治、经济和社会生活领域，民间组织都发挥出公共治理作用，扮演着重要的社会公共管理角色。
首先，在政治领域，民间组织是政府与公众沟通的重要途径，是社会公共价值和社会关系稳定的主要推动者。传统的政府与社会的二元结构关系中，社会与政府高度整合，政府直接面对社会及社会中的个人。由于政府具有高度的权威，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的格局，没有关系缓冲的余地。民间组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，能够促进上情下达与下情上报，从而可以有效预防社会矛盾的发生。政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，人民的意见是任何性质的政治都必须加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式。通过民间组织建立理性的不同阶层、群体的利益整合机制，在国家与分散的社会成员之间形成了一股中介力量。一方面，民间组织能够代表所属群体理性、合法地表达其利益要求以实现有效的下情上报；另一方面，民间组织也能够以桥梁纽带的身份保证党和政府的方针政策上情下达，并进行不同群体的利益协调和对话。
与此同时，在公共治理过程中，公民能够通过各种公民团体和组织去表达对公共事务的关注，通过各种合法的途径与渠道实现并诉求各自的价值。民间组织所积极倡导的诸如参与、互惠、友爱、信任、宽容、多元、合作、开放、公正等价值与理念，对于维护良好的社会价值和弘扬公共精神具有重要的作用。
其次，在经济领域，民间组织能够提供社会服务、维护市场经济秩序，是社会经济健康发展的促进者。随着经济体制改革的进行和社会自主性的增强，中国的民间组织开始承接了政府原来的对经济进行微观管理的那一部分职能，以管理主体的角色对市场主体的运行提供鉴证、评估、监督等服务，从而净化了市场，维护了正常的经济秩序。民间组织具有规范行业行为和稳定经济秩序的功能：一方面，民间组织通过制定企业行业规章制度，实行行业自律，扮演行业利益代言人和政府政策、信息传递者的双重角色，在政府和企业之间发挥桥梁和纽带的作用；另一方面，随着民间组织的发展壮大，政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能，发挥政府直接管理所难以企及的作用，从而达到强化社会自我管理的目的。
此外，民间组织可以成为高效率提供社会服务的主体。志愿性是民间组织的特性之一，它以服务和帮助有需要的人为根本目的，并以项目结果和资金效益为评估标准。在中国香港，政府完全依靠民间服务机构，开办各类社会福利和社会服务事业，如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等。这些机构不仅可以收取较低的服务费用，而且还有机会得到政府的资助金。既通过直接而有效的服务，帮助有需求的人，起到稳定社会的作用，同时又能够在申请政府购买服务的过程中，提升服务水平和组织能力。除此之外，民间组织还蕴藏着巨大的就业潜力，将成为推动经济发展、解决社会就业的一股重要经济力量。
最后，在社会生活领域，民间组织关注弱势群体、促进社会公平正义，是社会稳定的重要维护者。民间组织的自治性、民间性等特点及其社会中介地位，使其可以发挥规范社会行为，缓解社会矛盾，维护社会稳定的作用：第一，利用内部发展起来的契约性规则、自治能力和利益格局，对一定范围内社会群体的行为进行规范、约束和指导，并对其他社会群体产生辐射影响；第二，凝聚民众的意见，实现自下而上的沟通和自上而下的传递，减少并化解矛盾；第三，作为联结政府与民众的中间阶层，避免政府直接面对民众，从而使各种矛盾得到一定的缓冲，特别是在目前不断发生的情况下，这一作用显得尤为重要；第四，动员社会力量，以提供资金、技术和信息等方式，实施社会援助，解决社会问题，增进社会福利，缓解社会矛盾。近年来，中国民间组织开展的希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目，通过积极反映民众诉求，动员社会资源向农村、偏远地区流动，向贫困群体流动，以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动，数以千万计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人得到了社会的关爱，解决了上学、看病等实际问题，在一定程度上缓解了社会矛盾。同时，民间组织的成员主要由具有很强感召力的共同目标和得到组织成员自觉认可的价值理念汇集在一起，如环境保护、反对战争、帮助弱者、救苦济难等，带有很强的道义色彩，成员间容易形成相互支持、互助合作的关系，并且有利于促使全社会形成热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友爱、共同发展的社会氛围和人际关系，实现社会价值理性的回归，促进社会和谐发展。
三、进一步促进公共治理主体多元化
改革开放以来，中国的民间组织在公共治理中发挥了重要作用，已经成为沟通政府和公众的桥梁和纽带。不过，由于民间组织的发展还处于起步阶段，再加上其本身的一些不完善性，民间组织的发展还面临诸多困难：政府为民间组织营造的外部环境不够好；民间组织缺乏自治，组织公信缺失，出现社会公众信任危机；人力资源不足，志愿者的参与不够；法制不健全，违法现象普遍；发展不规范、工作机制不健全。为此，一方面，政府有必要继续加大对民间组织的支持，推动民间组织的健康发展，更好地发挥其公共治理功能；另一方面，民间组织要加强自身建设，更积极地参与公共治理。
首先，鉴于民间组织具有显著的松散性和多样性，政府应该依据其特点分别对待，让政府办的民间组织与民间自发形成的组织按一定比例平等发展。当前，为了保障民间组织的健康发展，国家应制定和完善有关民间组织发展的规范性条文。第一，制定统一的《民间组织登记法》，完善民间组织的参与机制。通过降低民间组织登记成立的门槛，使大量行为合法但由于成立困难而游离于政府监管视野之外的民间组织纳入到法律规范的范畴之中。第二，加强对民间组织的管理。考虑对所有民间组织实行备案登记，民间组织在登记备案之前无须业务主管部门批准。对于活动范围广、影响力大、政治性强的民间组织，则按照规范的名称、固定的场所、必要的经费、合法的宗旨等基本原则，实行强制性审批登记制度，符合条件的赋予社团法人资格。对于社会公益民间组织，实行更加严格的的公益法人认证，在民政部门登记的基础上，实行财政与税务部门的双重监管，以防止其公益性的异化。
政府要做改善民间组织的管理体制的推动者。现行民间组织实行登记机关和业务主管单位的双重管理体制。这种体制注重的是登记的过程，对民间组织成立的条件控制很严。但是，民间组织一旦完成登记，政府的管理则很松，甚至没有任何管理措施。名为双重管理，实际上任何一方都未能行使管理职责，出现了问题就互相推卸责任。因此，政府要放宽民间组织的登记控制，以体现公民结社的自由，将工作重心转向民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行监督，对其行为的后果及质量进行监督和制约。监督过程中要避免行政干预，只能通过政策诱导、资金支持等手段促使它们充分发挥作用、满足社会需要。
政府要积极培育社会急需的民间组织。在社会转型时期，由于政府权力使用的不规范和公民利益观念的增强，在政府和公民之间常会出现利益冲突，因此急需在二者之间搭起一座从事协调活动的桥梁。所以政府应当采取多种措施，抓住社会利益纠纷的热点，有针对性地培养、扶持以下几类民间组织：商会、行业协会等工商社团；社区组织，如业主委员会、老年活动协会、农村的村委会、城市社区的居委会等；公益组织，如扶贫、助残、支持弱势群体、见义勇为基金会和各种慈善组织；中介组织，如会计、法律、工程监理等事务所和社团联合会、社团促进会等。
其次，从民间组织必须加强自律、以更好地参与公共治理来看，重点在于协调外部因素和加强内部建设两个方面。
从外部因素看，有些民间组织的遵法守法意识不强，有法不依、无法可依，影响了整体民间组织的社会公信度，再加上民间组织的效率低下和能力不足，导致社会上大多数人对民间组织持一种不信任的态度，其结果是民间组织的社会捐赠不足，志愿者的参与极为有限。为此，民间组织必须加强自律，以加强内部建设改善外部条件，提升民间组织的公信力。
民间组织的自律规范大致有以下三个层次：第一层次，任何一个民间组织都有约束自己成员（董事、员工）的行为标准和道德标准，设有禁止图利于个人、禁止有关非常规交易等议题。此外，还有民间组织的一系列伦理守则，比如“回避制度”、拒绝收受所有同其职务有关的贵重礼品；要求董事、干部和员工使用便宜合理的交通工具和选择价格适中的住所等。这些行为规范准则的目的，在于确保参与民间组织的个人皆可以杜绝潜在的不当行为与权利滥用。第二层次，某些领域的民间组织联合制定需共同遵守的行为和道德标准。国外常常是由联合组织及协会共同制定行业自律条款。比如，美国有一个存在于各民间组织之外的独立部门，是由800多个自愿组织、基金会组成，它制定了美国民间组织的伦理守则，以维护公众对慈善事业的信任和信心。第三层次，由民间专业组织专门监督民间组织自律行为。比如美国有一种民间组织，其主要工作任务就是监督民间组织的活动，对一些民间组织加以评判。
最后，创造政府与民间组织的良好互动局面，促进公共治理主体的多元化发展。在公共治理中，政府和民间组织是作为不同治理主体出现的，一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。当前我国政府和民间组织在公共治理中要努力建立一种竞争合作关系：一方面，民间组织作为政府的补充和支持者，在公共治理中发挥着重要作用；另一方面，政府要对民间组织进行支持。政府既要帮助非营利组织发展，又要避免过多干预其内部事务影响其独立性。在公共治理中，政府与民间组织的关系不是彼此替代、互相冲突的关系，应当是互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。政府与民间组织的互动合作，有助于建立起畅通有效的利益表达机制，协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，实现政府与民间组织的良性互动，使政府与人民群众更加紧密地联系在一起，从而改善政府形象，增强民众的政治认同。
政府与民间组织的互动合作不仅可以促进政府职能的转变，提高政府社会公共服务的能力，而且有助于优化民间组织的发展环境，使民间组织更好地克服成长过程中的缺陷，加强自律和自身能力建设。具体而言，一方面，国家不单纯通过自己的行政组织即政府来达成对社会的治理，而是以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合到政府系统中，通过民间组织来贯彻国家的法律和意识形态，以充分发扬民间组织宽容、互助、互惠、利他的公益精神，充分发挥民间组织在维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的重要作用，从而有助于维持整个社会的稳定，促进社会各阶层的和谐发展。另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性，并汲取政府资源，显示对公共政策的影响力，借以拓展自身发展的空间。
此外，政府与民间组织在公共治理中的权力边界还是动态的。这个“边界”不是把二者权力绝对分开，而只是职责和功能上的相对明确。实际上，在公共治理的实践中很难划清彼此的权力边界，经常会出现政府与民间组织职能分工交叉的领域，尤其是在目前民间组织能力薄弱、运行不规范的情况下更是如此。这就需要政府与民间组织协调合作，共同承担起公共治理的责任。政府应在避免随意扩大自身职能范围而挤压民间组织权力空间的同时，指导、支持和配合民间组织开展公共服务及公共管理活动，真正发挥民间组织的功能，释放民间组织的能力，实现公共治理主体的多元化。
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[关键词]公共管理；社会化转型；实践策略
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.110
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）12-00-02
1 研究背景
公共管理是指以政府为核心代表的公共部门整合社会上存在的各种力量，依法运用各种政治、经济、管理的方法，提高政府的治理能力以及提高社会公共利益的职能活动。公共管理社会化是指在公共服务管理和社会管理事务中，改变由政府主导的传统公共管理方式，引入市场化的管理模式，同时调动社会的可利用资源与力量，将政府相关方面的管理职能向社会转移，以降低政府在进行公共管理过程中所形成的管理成本与费用，提高管理效率，最终构建资源共享且公共管理体制能自行管理的社会机制，也是实现传统公共管理模式根本性转型的途径。
在我国传统的管理体制下，政府直接控制和管理包括政治、经济、文化等所有组织以内的社会组织，导致社会资源高度集中。实行市场经济改革后，企业成为市场的主体，企业能自主进行经济方面的决策，独立承担相关经济活动所带来的效益与风险，而政府的重点将集中社会资源转向宏观调控市场的经济活动，在市场经济的作用下提高公共管理水平。因此，推动政府职能转变，建立符合社会主义市场经济要求的新型公共管理框架，是变革政府公共管理体制的重点，这为我国公共管理社会化转型创造了积极的社会条件。截至2014年末，我国共有法人单位510.7万个。其中，企业法人302.6万个，占59.2%；机关、事业法人102.6万个，占20.1%；社会团体法人10.6万个，占2.1%；居（村）委会79.2万个，占15.6%；其他法人15.7万个，占3%。公共管理从政府干预的管理模式转型为市场参与的管理模式，这种转型战略为社会公共利益提供了保障，有利于推动社会的发展，同时能够满足民众对政府公共事务管理日益增长的需求。我国公共管理社会化转型在社会经济不断发展的条件下，在实践过程中，不断完善，其实践策略也渐渐明晰。
2 逐步转变政府的管理职能
我国社会主义改革能够取得巨大的成功，其原因是我国的社会主义改革是“一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程”，也是“一个先易后难、先后中心、先微观后宏观不断取得突破性进展的不可逆进程”。而我国公共管理社会化转型的核心在于政府管理体制改革创新的相关因素，因此，相关人员必须总结原有的经验、稳步推进政府职能的转变，为我国公共管理社会化转型奠定基础。我国在实现公共管理社会化转型的过程中获得了显著的成效，比如：实行党政职能分工，建立基层人民群众自治组织，建设社会主义法治国家，深化行政管理体制改革等，这些记录了政府职能在公共管理社会化转型中不断转变的过程。这种渐进式的根本在于党的正确领导原则与方向，适应我国独特的政府主导型的市场经济模式的发展要求，完美体现了改革、稳定与发展的有机融合与辩证统一。
在我国公共管理社会化转型的过程中仍有不容忽视的问题，阻挠转型战略的实施。为全面贯彻落实公共管理社会化转型策略，需从以下三点着力：
推动事业单位社会化改革。对除民办事业单位以外的管理体制复杂的事业单位进行全面改革，实行政事分开，使事业单位走向公共管理社会化的道路，推进事I单位社会化。
推动行政化团体组织社会化改革。我国行政化社团组织属于民间组织，其担负着巨大的财政负担，且社团由于其公共服务的质量不高，使其在一定程度上无法保障群众的基本利益。因此，这些行政化组织应该实现政社分开，在一定的范围内独立自主地实行管理章程，比如：自定管理人员、自选领导、经费自理等。政府对行政化社团组织的管理力度逐渐削弱，主要是监督社团组织的发展方向，监督其是否依法举办社团活动，规范其组织活动的行为过程，提高其对人民群众实行公共服务的服务水平，使其为社会、为大众提供更多优质的公共服务，满足群众的要求。
推动政府专门经济部门的社会化改革。政府专门经济部门属于事业单位，是比较特殊的种类。专门经济部门的社会化改革主要是对其大部分的专业经济部门进行改革，其行政管理职能由政府进行承接，专门的技术工作交由社会、市场来承接，实现政企分开，使专门经济部门实现公共管理的社会化。
3 发挥市场机制的效用
以大部分的实例角度出发，可得出政府部门提供的公共管理事务以及服务工作往往缺乏效率，而在市场机制下的公共服务是在“一双看不见的手”的市场经济调控下实现社会资源的有效配置。公共管理社会化转型是在政府决定公共服务数量与质量的基础上，利用市场经济原则来提高公共服务的供给效率。
政府在公共管理过程中必须重视市场机制的引入，打破许多公共服务设施由政府垄断的局面，把能够进行市场性的投资、开展市场竞争的公共服务项目，通过招投标等方式在政府监督的前提下交由私营企业经营，以促进社会效益最大化，获得政府、企业、群众三方的满意。公共管理的社会化大体可分为三个部分：
