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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共治理能力，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
［关键词］合作治理；三维模式；决策机制
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0136-02
在实践中,我国传统的政府管理模式不断遭遇绩效困局。随着俞可平、张康之教授引进与宣扬治理善治理念、合作治理模式,以“公民本体”为基础的治理与合作治理日益成为中国社会备受关注的社会治理模式。合作治理模式归根结底是人类在国家―市场―公民社会三维关系的组合,寻求不同以往的、更为有效的实现公共利益道路的努力。作为一种价值追求与制度设计,必然也会有其自身的逻辑困境与实践障碍。
1 三维合作治理的理论设计
（1）以多元化组织为“治理主体”。正如罗德•罗茨在《理解治理》中所指出的,治理就是管理网络。治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部门和私人部门,这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。过去,公共责任属于政府专有,而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享“在某种意义上,‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界,现在,一种宽泛的第三部门正密切地进入公共事务的执行和管理中。”第三部门“可以包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等”。
（2）以公共领域利益为“价值追求”。一般来说,基于价值认同的共识基础是合作得以延续的最深厚根基。公共利益至上是合作治理追求的核心价值和思想精髓。寻求实现和增进公共利益、谋求公众福祉始终是人类社会的治理之道。公共利益是包含社会全体成员的共同利益。公共利益是合作治理的起点,也是合作治理的底线。没有公共利益,谈不上合作的可能,而人类合作的目的也是为了增进公共利益。治理理论对传统行政模式中的“价值中立”进行了批判,认为最重要的行政价值是社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感。
（3）以复合化手段为“技术支撑”。社会治理的手段是复合的,既有政府通过行政或者市场手段提供公共产品和公共服务,也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务,提倡新治理、软治理、整合性公共治理、网络治理、多中心治理,等等。20世纪90年代以来,从统治向治理的转变是当代社会治理方式的深刻变迁。而要实现治理的价值追求,需要复合化的治理手段作为技术支撑。
2 三维合作治理的危机解读
Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：一是合作与竞争的矛盾,二是开放与封闭的矛盾,三是治理性与灵活性的矛盾,四是责任与效率的矛盾。中国语境的三维合作治理不仅包含以上内容,还有独特的障碍性因素。
（1）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的理念保障危机。合作治理的出发点和落脚点就在于政府过程中保持公共性价值取向。多年以来,我们一直在延续使用阶级性的话语――“人民”。学术界提出的合作治理理念植根的是“以公民为本”或“公民本位”的社会。合作治理的第一着眼点应当是公共利益,这与我们国家传统计划体制下首要考虑的国家整体利益正好构成一对矛盾。
（2）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的能力缺失危机。合作治理建构了一个政府―市场―第三部门的三维立体架构的公共事务治理模式,这种模式的成功实施必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础,否则,合作治理只能是空中楼阁。建构有效的政府是提高合作治理能力的关键,目前获取资源的能力与行动能力不协调,获取资源的能力与行动能力之间发展不平衡,政府能力在结构与功能上均存在不足。完善的市场体系是提高合作治理能力的基础,我们国家的市场体系构建还处于初期,存在市场主体不强、制度体系不全、运行秩序混乱的问题。第三部门是提高合作治理能力的保障,我国公民社会发展不成熟、公民文化发展滞后、公民自组织缺乏、公民能力低下等因素,造成我国以村民自治和居民自治为基本内容的基层社会治理模式虽有西方公民治理之形式,却缺乏公民治理的内容与精神。
（3）“国家―市场―公民社会”三维合作治理的运行秩序危机。合作治理运行是以反思的理性为基础。然而,合作治理强调了自组织的优越性,却回避了反思的理性，同样也存在的短视、不确定性、私益至上等缺陷。因为“公私关系的安排既有让私方利用国家资源牟求私利的危险,也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险”。即使合作治理参与各方认识到存在相互之间的共同利益,认识到合作可能带来的好处,也不一定就意味着合作是自发的和顺利的。
3 “国家―市场―公民社会”三维合作治理的机制构建
（1）建立三维合作治理的决策机制。合作治理从本质上是通过政策来进行治理的,从政策科学的角度其实合作治理模式就是政策网络治理,本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构,其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动,培养出共同的价值观,形成一套解决问题的方式。公共政策是合作决策的产物，政策过程是政治过程,合作决策也是一门政治艺术。
（2）建立三维合作治理的参与机制。要建立一套相应的制度通过扩大参与规模、疏通参与渠道、创新参与方式、增强参与效果、保障参与权利等措施不断推动政府之外的治理主体积极参与公共事务的治理。如在参与方式上,政府之外的市场、第三部门等治理主体可通过投票、、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式与政府部门或其他主体合作。
（3）建立三维合作治理的激励机制。要针对不同的治理主体性质采用不同的激励措施。对政府而言,要推行企业家政府的激励机制,尝试把公共治理绩效与其收益挂钩,让节省的财政资金由政府自主支配并实行富有弹性的绩效工资制,对绩效良好的机构和个人进行奖励以激励其进一步节省成本、提高公共治理水平。对市场主体而言,要明晰公共治理中的私人产权,积极探索公共治理形式,走民建、民有和民享的治理之路,充分发挥民营资本的治理作用,以提高效率,增强活力。对参与某些具有高成本、非营利性等特点的公共事务,政府可对企业等治理主体给予补贴或税收等其他优惠政策。对第三部门,要加大舆论和媒体宣传力度,通过精神表彰以鼓励和肯定其致力于公共事务治理的努力和品质。
（4）建立三维合作治理的约束机制。政府要按照法治的要求对其他治理主体进行严格而合理的监督,保证公共治理实现公共利益最大化,而私营企业、第三部门也要对政府治理的绩效进行监督,提供建议、形成压力以促进其更好地治理公共事务。只有这样,政府、市场和第三部门才能积极参与公共事务的治理,发挥出各自的比较优势,形成合理的公共治理体系,实现系统性的最优治理效果。
论文关键词 乡村治理 公共服务 政府主导
在社会转型期，经济社会的全面协调发展离不开对社会公平的关照。受制于长期的二元经济结构，农村的发展落后于城市，在新农村建设和统筹城乡发展中，通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务，满足人民扩大的公共服务需求，以缩小城乡差距是现阶段乡村治理的重点。
一、乡村治理的涵义
关于乡村治理的涵义，张润泽，杨华认为“乡村治理是一种综合治理，它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察农村生活，而不囿于单纯民主化治理的村民自治。”贺雪峰认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指，一是强调地方自主性，一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。”可以看出，乡村治理的基本含义就是是对乡村进行治理，以达到乡村社会善治的目的，解决乡村社会的问题。
从人民公社制度解体后，我国广大农村建立起了“乡政村治”的治理模式，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。这种乡政村治模式一头牵着国家，一头牵着社会，在乡镇一级上既有国家行政权力对社会的嵌入，同时也体现社会的自治和民主。这一模式中，村民自治是基础，乡镇政府是村民自治的指导力量。
在治理主体问题上，学者一般都认为有多个主体参与乡村治理。除了政府以外，社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构都是乡村治理的主体；在治理理论的框架内，各主体的积极参与、协调合作才能更好地实现治理。同时，我们也应看到，由于多个主体在乡村治理中地位和作用没有明确定位，多主体的治理结构可能出现责任模糊，缺乏权威等问题。实践中，社会的加入突破了政府的单一权力中心，在一定程度上削弱了政府的权威，同时鉴于我国的其他治理主体发育尚不完全，力量比较弱小，获取资源的能力和权力基础都较为薄弱，只能部分承接政府的职责。因此，天生占有大量资源的政府，在其他主体功能不全的情况下如果将自己的责任推给市场或者社会，可能导致更大的“政府失灵”，这对乡村治理来说是不利的。
二、政府主体在乡村治理中的定位
（一）地位和职能
现阶段，政府主体的地位要高于其他主体，在乡村治理中处于中心地位，其职责在于向农村提供公共服务，实施有效的公共管理。在治理理论普遍流行，要求政府进行职能转变的今天，分权、放权、市场化、缩小政府规模等词汇大行其道，好似只要政府让出权力，良好的治理就随之而来，但事实上，这很有可能是一厢情愿。
首先，政府职能转变的根本在于“还权赋能”。将权力还给社会不仅要求社会自治能力的提高，还要求政府自身能力的提高。政府职能转变意味着政府管理权限和管理方式的转变，一方面要界定政府的权力范围，归还企业、地方、社会的权力，变统治为管理，另一方面要培育社会力量的发展。因此，职能转变也是一个渐进的过程，在社会能力和政府能力都不足够的时候，片面地放权给社会是不合实际的。其次，在社会转型期，强大政府对政治稳定来说是必不可少的。现今，我国各种社会问题层出不穷，不同群体和阶层的利益分化、利益冲突明显，各种社会力量登上舞台争取利益，释放政治参与热情，只有强大政府和制度化的政治体系才能农业税取消之后，农村发展已经进入到“工业反哺农业、城市带动乡村“的时代，政府的重点放在了为农民提供服务、促进农村发展上，这在客观上需要一个有效的政府。现阶段，利益矛盾错综复杂，社会发育尚不完全，政府在农村公共服务领域还不能“缺位”。我们在需要一个“小政府”的时候更需要一个有效的政府。
（二）政府公共服务职能的实施和保障
公共服务有助于经济增长。迟福林指出，公共产品短缺反映了特定历史阶段我国经济发展方式深层次的矛盾和问题。我国的经济发展方式转变将直接受制于公共产品短缺，公共产品短缺使多数人的实际福利不能随着经济增长同步提高，制约了消费主导新格局的形成，制约了服务业主导新格局的形成，制约了人力资本主导新格局的形成。因此，为适应经济发展方式转变的客观趋势，应推进以公共服务为中心的政府转型。
各层级的政府在农村公共服务提供上存在角色差异，中央政府是宏观制度框架的供给者，地方政府是公共服务的提供主体，乡镇政府是落实公共服务的主体。中央政府公共服务的辐射范围是全国性的，主要通过重大政策和制度来实施，比如社保制度、教育医疗制度等。地方政府公共服务的辐射范围相应缩小，主要是保障和提高地区居民的福利水平，基层乡镇政府则主要负责执行。保障乡镇政府公共服务职能的切实履行需要提供相应的财力加以保障。在基层财政没有独立财政的情况下，中央政府和地方政府需要分担履行公共服务职能的成本，在不同政策中承担不同责任。
三、建立多主体的农村公共服务供给机制，发挥政府的主导作用
我国农村公共服务事务多，需求多样，客观需要多主体发挥各自的优势，通过协调合作达到资源的优化配置，提高农村公共服务供给水平。政府和其他主体在公共服务的提供中应该依据各自的资源状况、提供能力、效率以及公共服务的不同层次、内容承担相应的供给责任。
政府在公共服务供给中的主导作用指的是政府是公共服务的安排者、引导者，而不是直接的生产者和包揽者，其作用主要体现在：一是提供惠及全社会的公共服务，兼顾效率和公平。通过公共政策和制度的制定，对整体性的公共服务进行安排，如对教育、医疗等领域的事务安排。二是“对农村公共服务的服务标准、质量要求、收费标准、公共服务资格认证、登记制度审计制度和公众投诉等作出制度安排。”三是提供资金支持，建立府际间责任和资金分担机制。多主体积极参与则是动员社会力量、市场力量和群众力量参与到公共服务中来，吸收各种社会组织、非政府组织作为公共服务的供给者，以弥补政府或者市场作为单一主体提供公共服务可能带来的“政府失灵”和“市场失灵”，满足公众需求，提高公共服务的质量和水平。
在农村公共服务的供给中，政府主体和其他主体是协调合作的，政府居于核心主导地位，要切实改善农村公共服务现状，政府应先从以下方面着手。
1．统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化。在我国公共服务供给中，呈现出明显的非均等化，这种不均等表现为地域性差异和城乡差异，经济发达地区公共服务水平较高，而相较于农村地区，城市的公共服务水平也明显好于农村地区。这种差异带来了相对的剥夺感，也未达到全体人民共享改革发展成果的目的，不利于社会公平的实现。“统筹城乡发展，重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上，强化农村公共产品的供给。”
2．培育社会力量的发展壮大，调动群众参与积极性。在公共服务供给中，社会力量是政府力量的重要补充。社会组织、自治组织最贴近人民的需求，能满足农民多样化的需求，培育社会力量的发展壮大，有助于提高公共服务供给的质量。政府要为各种社会组织、非政府组织的发展他们的有序发展提供制度空间和政策引导，保证社会组织的规范运行。政府可通过制定规范社会组织发展的法律法规，为社会组织提供合法性，规范社会组织的发展壮大；给社会组织提供一定的资源支持，帮助社会组织的能力发展，扶持它们在公共服务中承担更多的责任。在各种社会组织中，要特别注重农民自组织自我服务能力的培养和提升，鼓励农民自由地进行利益表达和利益获取，充分调动农民参与农村公共服务、参与公共生活的积极性，才是农村治理发展的前途所在。
3．关注农民需求，提高公共服务能力。目前，农村公共服务的供给中存在重视短期公共产品的生产与服务，忽视长期产品的生产与供给，硬件多，软件少等问题。基础设施建设、道路交通改善等方面的公共产品和服务容易得到满足，而在教育、医疗、科技应用、市场信息提供等方面获得较难，出现了供需不协调的状况。其原因在于公共产品和服务自上而下的决策没有同自下而上的农民需求相结合，因此政府要加强对农村公共服务需求的调查分析能力，发挥基层组织同群众紧密相连的纽带关系，同社会组织力量和市场力量实现信息共享，把准农民需求的脉搏，统筹安排资源配置，更好地提供服务。
内容摘要：伴随着政治民主的发展，公民的权利意识、参与意识逐渐增强，但是人们关注的事务的范围很狭隘，仅限于和自己的切身利益相关的，而对于涉及多数人利益和社区长远发展的公共事务却很冷漠。这不仅有政治机制不健全的因素，还包括公民意识缺乏等，本文从政府回应的不足来引出合作治理的重要性，并阐述在服务型政府下政府与公民的合作治理模式如何有效的运行。
关键词：回应 合作治理 公民权 公民参与
问题提出
宪法明确的规定，公民有政治参与的权利，因此公民参与从政治的角度来说是行使权利的过程。政府对公民偏好的满足从以前单纯的政府回应走向公民与政府的合作共治，地方政府的构建也从回应型政府向合作型政府过渡，这是解决公民政治参与冷漠的重要手段，也是公民参与常规化、程序化的保证，更是当前我国构建服务型政府正在努力的方向。
按照现代契约理论的观点，政府是社会治理的工具，是借助公共政策的媒介对公共事务进行管理。理想上最好的政府形式就是或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；它是指这样的一种政府形式，在它是实际可行和适当的情况下，它伴随有最大数量有益后果，直接的和未来的（密尔，1982）。因此，从性质上看，理想的政府是最后的属于社会整个集体的政府，最后决定权在人民，是人民的政府；从政府的基础来看，理想的政府是公民参与的政府，在公共政策的制定和运行中有公民的参与，公民是公共政策的主体之一；从政府的职能看，一个职能是充当公民的教育机关，另一职能是管理国家的社会事务机关，政府还有职责培育公共精神，公民能力，使之成为一个具备政治意识的现代公民。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权；进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。政府仅仅依靠通过回应来管理社会事务是不够的，也是不足以让公民信服的，从政府单方的回应，公民被动的参与逐步走向政府引导公民有序的参与，实现政府与公民的良性合作，是服务型政府构建中的理性路径。
回应性的内涵及不足分析
2010年的政府工作报告明确指出，在应对各种困难中，政府特别注意发扬民主、倾听基层群众意见，重视维护群众利益，为保增长、保民生、保稳定做出了积极贡献。但是政府工作与人民的期望还有较大差距。这里的差距很大程度上可以理解为政府在公共政策提供中没有达到想要的效果，造成公民对政府的不信任和失落。
政府对公民需求的回应彰显了政府的弹性和解决问题的能力，或者说是快速的满足公民诉求的一种措施，但是在我国政府回应性制度发展还不成熟，而且当回应成为一种解决公民政治需求的主要路径时，那是整个社会的无奈。在当前，公民表达诉求的方式主要有几种：通过正常的渠道解决问题，写信或者打电话向相关部门反映情况，在网上领导信箱反映情况，上访等，但是当正常的解决问题的渠道受阻时，公民会采取后两种方式来解决问题。这种情况下，政府的回应性就很少了，因为公民有能力反映到相关部门的诉求少。在我国的公共服务提供中仍是自上而下的决策模式，使得公共政策往往会偏离公民的偏好，加之政府回应的不足，使得公民的不满逐渐增加。
当前，我国还没有形成良性的回应机制，公民有利益需求也不敢或者不愿意提出来，政府没有完备的回应机制，对于公民的利益诉求也无法有效的解决，久而久之公民就淡漠政治和参与，对政府不信任，转而寻求自己的方式来解决问题，这也严重激化了政府与公民的矛盾。政府回应的不足及原因分析如下：
一是政府缺少完备的回应机制和公民表达利益诉求的平台。相关的法律很少有明确规定政府部门对于百姓的利益要求应该采取何种解决的措施？应该在多少期限内解决？解决的途径、依据和程序是什么？部门、热线电话、市长信箱或许是公民表达不满或者利益需求的公开途径。
二是政府现代契约观念淡薄。回应的长久有效的运行没有制度和法律的保障。没有法律的制约和监督，政府便不能随时积极的回应公民的需求。
三是公民社会不健全。公民意识、公民能力的欠缺，导致公民对需求的诉求压制，凡事沉默、等待，缺乏向政府反映社会需求的意识和主动性。这不仅与公民的受教育程度有关，也与公民社会发展处于不成熟阶段有关。
四是社会组织发展不成熟。单个的公民与政府对话或者向政府提出某种诉求，这种诉求的声音是很微弱的，但是如果公民组织起来，参加各种社会组织，以社会组织的身份来向政府部门提出诉求，那么这种诉求的声音就很强大了，而且有组织、有规则的组织不仅提高了政府处理社会事务的效率，而且满足公民的需求度也大大的提高了。
总之，由于回应机制的不健全，沟通渠道的不畅通，导致公民很少向上提出意见或者需求，造成信息阻塞，官民关系不和谐。
解决现实政府回应失灵的路径―合作
（一）从回应到合作的必然性分析
合作治理可以提高政府的公信力和执行力，也是政策科学化、民主化的保障。合作治理模式天然的可以弥补政府的回应性治理模式的不足，它可以引起公民的积极性，通过合作决策的过程将公民的利益诉求涵盖在公共政策所要解决的问题范围内。这不仅缓解了官民矛盾，提升政府的公信力，也利于提升公民的政治参与水平和参与能力，也有助于培育公民社会。
回应性治理模式中，政府是回应过程中的核心，同样，这种模式下的政府回应是被动、单向性、工具性的。服务型政府中的政府合作治理模式则指在强烈的政府责任意识和服务宗旨下政府作为倡导者，与公民平等的、主动、及时采用互动的方式与公民沟通、协商、博弈，最终形成一个妥协的，包含公民利益的公共政策，其特征是政府与社会要互动合作、多元共治。
回应更多的被视为一种针对人民利益需求被动做出的反应；合作则代表了一类包含参与、两党（或者多党）力量走向融合等多种更为积极、多边交流的社会活动。此外，回应的基础理论来自市场，满足作为顾客和消费者的公民需要被看作是以统治合法性和管理绩效为目标的政府和公共行政的核心革命。合作强调政府和公共行政在与公民开展团队协作的过程中所体现出的道德价值，在此类合作关系中，参与各方既不是公仆也不是技术专家，他们只是特定情境中的行为主体（王巍、牛美丽，2009）。现实状况下政府回应的失灵和滞后，造成了公民对政府的不信任和对公共政策的不配合，进而形成政治冷漠。公平和效率对于政府来说，是一对难以平衡的矛盾。我国进行政治体制改革的目标之一，就是提高政府的工作效率（高新军，2005）。然而中国一直关注于政府工作的效率，言下之意，政府还没有将充分的注意力用在保持社会的公平上，在美国政府行政过程中，效率可以作为代价来换取社会的公平。
（二）合作治理的内涵及其特点分析
合作治理指的是治理主体（政府、市场、社会组织和民众等）在志愿、平等的基础之上，相互合作，并运用公共权力，通过共同治理社会公共事务以实现公共利益的过程。在治理过程中，公民要体现出其话语权。信任是合作治理的前提和基础，信任导致合作，合作也包含着信任。合作治理的各主体是多元的，并且是平等的，平等地运用公共权力，政府只不过是合作治理的主要主体之一，它并不享有任何特权。合作治理所追求的目的是公共利益，以公共利益为导向，而不是各行动主体的私利。合作治理有三个层次，第一个层次是以政府为主导的公共治理；第二个层次是政府与公民合作共治的合作治理模式；第三个层次是公民社会的公民自治。我国当前是处于第一层次向第二层次的过渡阶段。
合作治理的特性是治理主体的互信性、多元性；治理过程的公开性；治理主体地位的相对平等性；治理目的的公共性。俞可平认为，作为社会―控制体系的治理是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是强调效率、法制、责任的公共服务体系。当然，合作治理的社会也必然是一个有着合作规则的社会， 但是合作规则不会僵化成对合作过程中的创造性构成束缚。因而，合作的规则是从属于合作的需要的，有利于合作的稳定性（俞可平，2000）。和谐社会下社会治理的基础是信任平等，指导原则是公平正义和公共利益的最大化。 合作社会中，所有社会成员都成为独立的、自主的主体，在多样化的组织形态中找到自己发挥才智的位置，用自己自由自觉的行动去履行他对社会的责任， 通过自主的对话和协商去谋求社会共识，通过为公共利益的实现所做出的贡献去增进合作社会中的和谐秩序（张康，2009）。
服务型政府从回应走向合作应采取的策略
服务型政府具有良好的公共需求导向的公共服务能力，政府通过各种有效的措施，履行责任，实现提供公共服务的终极目标。从回应到合作，服务型政府应采取的具体措施是：
（一）塑造地方社区文化以增加公民归属感
地方社区是公民生活的主要地方，塑造有特色的地方社区文化，不仅可以增加公民的归属感，还可以提升公民参与社区事务的热情。另外还可以通过提供教育、培训等方式让公民了解社区是做什么工作的，公民可以通过哪些途径来表达自己的诉求。
（二）培育公民能力且让年轻人参与治理
公民参与意识淡薄，参与能力有限是制约我国政治发展的一个重要因素。通过公民培育，增加公民的参与能力，而且要鼓励年轻人参与社区治理、社会治理，这虽然有很大的困难，但是对于政治民主的长远发展很重要。在鼓励公民参与治理的过程中，如何鼓励治理中利益不相关者的参与，如何解决公民由于工作忙碌而无法参加的问题，在实践和形式上都要有灵活的变通。
（三）增加公民参与公共决策的广度与深度
公民参与决策的广度和深度直接关系到民主政治的发展程度，公民参与的决策广度和深度的增加，可以加强公民的政治认同，增加公共政策的执行效果。合作治理的核心是合作决策，公民是公共政策的直接实施对象，也是决策评估主体，因此，政府行政决策优劣状况又与公民参与程度有着相当密切的关系。在合作治理决策机制中引入公民积极、有序的适度参与，涉及社会福利方面的业务和公民共同决策，并逐渐从合作治理发展到公民治理。
（四）构建信任机制并重新定位政府角色
信任机制是构建合作治理机制的基础，而这种信任要具有长期的良性互动的关系。信任的建构不仅要有制度的保障，更要二者信息互通，协商有效和相互妥协，消除组织保护主义，凡事以事实和公益为最高标准，以求实现最好的决策。一直以来，政府对社会、对公民干预的过多，政府是社会治理的掌舵者而不是划桨者。需要政府创新管理理念，明确职能，健全职责体系。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，强化政府与公民合作治理的责任。在社会治理中要理顺政府与公平的关系，明确政府的职能和权力界限，二者是平等合作的伙伴关系。只有公民对政府加以信任，才能增加国家和社会的凝聚力，公民才能信任地与政府展开合作，维持社会秩序。
参考文献：
1.王和平.论农村公共产品公平分配中的政府职责[A].政府转型与社会再分配[C].中国（海南）改革发展研究院编.中国经济出版社，2006
2.李永清，胡冰，卞苏徽，傅小随.打造公共服务型政府[M].海天出版社，2006
1.传统的突发公共卫生事件管理的不适性表征
(1)政府公信力的风险系数上升。传统的政府突发公共卫生事件管理中政府毫无疑问扮演了大包大揽地角色，而这种封建家长式的角色本身是具有正反两种属性的，虽然其可能具有以资源的集约利用、集中调配短时间内解决重大问题的优势，但是同样不可避免的是具有的方向性、系统性错误的倾向。从这个角度来说，政府在突发公共卫生事件中大包大揽是一把双刃剑，若处理不当，有可能使得政府形象受损。
(2)其他社会主体参与空间政府被挤占。政府在突发公共卫生事件中的垄断性主体地位, 无疑会减少社会主体的参与机会, 社会主体在信息交流的途径与内容上缺乏选择,其参与空间自然受到挤占,这种挤占又会带来诸如政府的执政能力受到影响等一系列后果。
(3)公共资源利用效率不高，政府成本上升。尽管当前的以政府为主的应急管理体制在处理突发问题时具有一定的优势，但不可否认的是政府的这种应急体制有其自身的局限性，对应急行为的掌控力不足及行政成本的难以准确衡量，往往会导致许多公共资源的闲置与浪费，或者说对公共资源利用效率的低下导致了政府成本的上升。
2.现代危机治理的适应性表征
(1)治理体系内部网状体系在运转层面具有针对性。在危机治理体系内部, 多元主体间关系已然发生转变。危机治理体系内部呈现多主体间合作的网络与扁平结构状态，并且主体间交互关系由之前的垂直式金字塔结构,转型至以公共部门为内核，各种社会主体以制度化的方式互助协作，实现危机共治的网络结构。这种网络结构具有强大的整合力量，而整合力量则来自组织结构创新中所获取的功能增量。
(2)社会主体参与危机治理具备专业优势与身份优势。社会主体在某些特定领域往往具有公共组织所不具备的专业性，在公共卫生层面亦如是，这使其在参与到危机治理过程时有着更加专业与独到的视角, 他们通过在卫生领域的专业优势, 可提供专业的解决方案。社会主体自身的纽带性使其具备了上下贯通的身份优势，可利用这种身份优势所依凭的广泛社会触角与草根基础,在危机的各阶段产生巨大价值。
(3)治理体系具有工具选择整合优势。治理工具是指通过将治理目标转化为具体行为, 以改变标的行为或状态, 从而最终实现治理目标的手段或机制。各种治理工具各有其优劣势，在差异化的经济社会情况下,根据实际情形进行选择、组合和运用。在危机治理中，可供选择的有一整套政策工具作为结构化的行动选项，可根据实际情况使用适配性的工具或工具组合。现代政府的失败不在目的而在于手段，要有效地治理危机，就要选择和运用适当的政策工具。
二、公共卫生危机治理体系构建及优化
公共危机治理主要治理因社会风险造成的政治合法性压力，这不是这才是真正意义上的公共危机治理。从目前的现状来看，我国政府常用的应急管理手段正从理念的层面到制度的层面经受着现实的严峻考验，无论是意外事件的常态化所导致的应急管理正当性受到的挑战，还是传统的日常管理与应急管理的适用性问题，都要求我们从战略层面来理解当今中国所面临的问题并建构相应的管理理念与制度。
1.危机治理理念战略重构
理论是行动的先导，在构建我国危机的治理体系时，首当其冲需要进行考虑的就是危机治理理念的重构，即解决应用于我国危机的治理理论问题。在具体问题上，中国当前所面临的各种问题无法仅仅依靠单一的应急管理体系来完全解决，这同样需要从更高的战略层面来进行危机治理体系设计。战略性的危机治理主要可以从两个层面来理解，其一是面对危机要有战略思维，二是要从突发公共卫生事件的简单应对升级为危机的治理。在事物变化迅速和信息充分的时代，在各个实用及研究领域，可以动态、综合地跟踪多种因素变化的战略思维应运而生。
2.危机治理制度创新
危机治理要依靠制度的完善，而危机恰恰也是制度变迁与创新的最佳切入点。危机的种种危害特征意味着在应对危机时要勇于突破旧制度的约束，采用最有效的方式和手段来应对和治理危机，而在此时是突破危机治理的理念与制度固有思维、实现危机治理制度创新的最佳契机，并且此时能实现最有效率的制度创新。要实现对危机的有效治理，则务必突破现有制度的路径闭锁困境，创新和完善危机治理制度体系。建设综合性、全局性、指导性和权威性的危机治理制度框架，从更为宏观的层面对危机治理的组成结构、行动主旨、行为准则、相关主体的权责关系等作出权威而明晰的规定。以上需要对现存危机治理的法规制度进行整理、修订和完善，依据新的治理的要求来制定兼顾综合性与专门性的法规制度，形成系统的应用于危机的治理制度体系。
3.危机治理多主体协作
为达致同样的价值追求,包含政府在内的多种公共治理主体间的界限将逐渐模糊。在危机研究中各主体的主观性感受将是更重要的视角。治理的理念重点之一就是多元治理主体间的相互协作与共同提升，显而易见的是危机需要在治理理论的指导下进行探讨而非其它管理模式，要有效处理危机必须要使得包括公共部门在内的多元主体共同参与与协同合作,并且危机中的环境还要求多主体间的这种协作更富效率。随着经济社会条件的逐渐复杂化,当前的危机基本无法依靠个人或单个组织来有效应对，因此包括政府在内的多主体必须协调合作进而产生有效的集体行动来作为回应。危机自身具备的公共属性要求其必须以系统性的方式来解决，而系统性的解决方式必然要求多个治理主体间的密切配合和通力协作,值得注意的是这种协作并不仅仅限于政府部门，还要在多元的社会主体间进行无缝隙进行。危机往往不能仅依靠某一部分群体或组织，因此危机治理的实现必须要依靠其他治理主体的协作，从这个角度来看横向联系是实现危机有效治理的重点。同时要以制度或正式程序的保障来确保横向联系的实现,确保各类主体在参与到危机治理中时能够无缝衔接与有效协作,确保各种主体在参与危机治理中的功能差异得到整合，最终实现化解危机的共同目标。
4.危机治理过程优化
公共卫生危机的全过程应对体系从内涵上又分为系统治理、动态治理、主动治理，从行动措施来看全过程应对体系需要进行反思，反思现代性的不确定性和现代化的不确定性。构建全过程的危机治理体系是对现存突发公共卫生事件应急管理系统的重构与改造。首先是要在风险防控阶段加强监管与问责。要消除监管盲区，及时发现由监管体系碎片化及信息隔阂所导致的监管盲区并进行相应的流程变革，加强跨区域监管能力。对公共卫生安全风险作全面评估，设计制度化的方式来纠正可能决策选项带来的重大风险;另一方面还要大力建设统筹型、专业型和志愿型三类公共卫生应急管理队伍，共同组成公共卫生安全管理体系。最后是在恢复重建和提升阶段强化问题调查和总结反思。应成立专门的公共安全委员会，定期审议同级政府提交的公共安全报告，监督检查政府的风险防控和应急管理工作。
[关键词]乡镇政府；社会治理能力；强镇扩权
[作者简介]姚莉，浙江财经学院财政与公共管理学院讲师，浙江杭州310018
[中图分类号]D693 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2008)10-0060-04
一、问题的引出与概念的界定
20世纪七八十年代以来，在经济全球化背景下，西方国家由政府公共财政支出膨胀而引发了经济危机和社会危机，为解决和处理对这些危机，理论界掀起了治理研究的热潮。目前我国正处于体制转轨和社会转型时期，在这个时期出现了很多社会问题，集中体现在城乡之间的差距持续扩大、农村社会稳定形势堪忧、农民上访事件不断，甚至形成了农民与基层政府之间的对立。这些社会问题使得政府特别是乡镇政府社会管理的难度加大，它所面对社会治理困境不容忽视。本文拟从前人研究的基础出发，全面分析我国乡镇政府社会治理能力的现状、问题和改革实践及启示，并进一步提出深化乡镇政府社会治理能力改革的建议。
一般说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。社会治理也存在广义和狭义之分。广义的社会治理泛指所有与乡镇政治、行政、经济、社会变迁有关的管理体制和变革模式，包括政治上的村民自治或乡镇自治；行政上的乡镇管理机构、体制和方式；经济上的家庭联产承包、乡镇企业和城镇化建设；以及国家与社会(具体就是乡镇政府与农民和农民自治组织)的关系等。狭义的社会治理是指乡镇政府在社会管理中遇到的一系列问题以及体制、机制、方式等各方面的改革与综合，其中关键的问题是乡镇政府能够有效发挥其治理能力。这是因为：首先，这是由我国农村社会管理的范畴决定的。虽然关于农村社会管理的范畴还处在争论之中，但至少包括上述列举的各种社会问题。这些社会问题都可以纳入公共物品的范畴，而政府对公共物品的供给是否满足社会需求就涉及到政府能力的问题，因为能力建设是政府提供高质量公共产品和服务的基础。其次，这是由我国“三农”问题突出的乡村经济和社会发展的现状决定的。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是经济和社会发展的关键。”
笔者更倾向于在狭义上运用社会治理的概念。因此，从内涵来看，乡镇政府的社会治理能力可以转化为乡镇提供的涉及社会管理等公共物品的能力，而供给的过程即是其能力作用的过程，包括获取要提供的公共物品资源的能力、决定提供何种公共物品和如何分配这些公共物品的整合和配置能力。在这个过程中，当然涉及到乡镇政府职能划分、行政权力运用等问题。
二、我国乡镇政府社会治理能力的现状
(一)乡镇政府公共财政能力较弱
影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力，分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事实。目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权，同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置。中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财权空间则被逐级压缩，财权逐层上移。特别是农村税费改革后，使这种状况更加明显。乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证，据保守估计，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元，并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足，制约了其资源获取能力，而资源获取能力的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给，直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。
(二)乡镇政府权力虚置，存在授权不足与越权并存
政府能力与行政权力之间存在一定联系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”可见，政府能力的强弱与行政权的大小有关。虽然宪法赋予了乡镇政府方方面面的权力，包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作，但实际上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁多的机构，然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足。另一方面，在“垂直型体制”的作用下，乡镇政府为完成上级分解的政绩指标，在没有法律明确授予权力的情况下又不得不采取强制性的措施，如计划生育、土地管理、环境保护等执法工作又有明显的越权行为。授权不足与越权并存使得乡镇政府很难有效地整合和配置现有资源，大部分资源被分配到实现政绩指标上，而与社会治理密切联系的公共物品难以提供。
(三)乡镇政府提供公共物品的方式单一，社会治理的有效性不足
目前，农村公共物品大多是由乡镇政府和部门自上而下来决策供给，供给的主体多来自于政府。主要的提供方式是：预算内的包括财政拨款、购买服务等；预算外的包括乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资、罚没和捐款等。比如农村的主要公共物品义务教育、基本医疗卫生和社会保障、农业水利设施、农业技术推广、农机事业服务等都主要依靠政府的拨款，而预算外供给的公共物品范畴更加广泛，无论预算内还是预算外的供给主体始终是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是计划性的方式，较少采用市场的方式。而治理理论和实践表明，政府并非是公共物品的唯一供给者，在社会公共事务的管理网络中政府与其他社会组织一样，发挥着一定的功能，只是各参与者中“同辈中的长者”，公共物品提供方式要包括市场化、私营化或公私合作等多种模式。当前由于乡镇政府单一的供给方式与农村生产和生活中日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距，所以造成了社会治理有效性不足。
三、浙江“强镇扩权”改革的启示
从社会治理能力的现状分析，我国乡镇政府在提供公共物品的资源获取、整合配置和运用能力上都存在缺陷，影响了社会治理的有效性。为了解决
上述问题，我国地方政府进行很多有益的探讨和实践。目前在浙江省刚刚推行的“强镇扩权”改革即是其中之一，其做法是直接从影响乡镇政府社会治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在绍兴市进行了改革的试点，2006年又将试点扩展到嘉兴市，2007年浙江省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》。这意味着“强镇扩权”在全省范围内展开，改革的主要内容和启示有三个方面。
(一)赋予乡镇政府一定的财政权用以支持其公共物品的自主供给
“强镇扩权”改革的原因之一是乡镇没有独立财权，其税收基本被上级(县、市)抽走，致使乡镇的公共财政无法发挥更大作用。因此，浙江省政府在支持中心镇发展的文件中明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。绍兴市作出的具体规定是，从2007年起除了上缴中央和省级财政的部分，增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。乡镇财权的扩大，能够促使基层政府将更多的支出应用到公共服务领域内，如嘉善县西塘镇原计划从2005年开始用3年的时间，每年从镇财政拿出420万元解决7个行政村的便民服务区的建设，但因为工程欠债不得不将原计划的每年7个行政村缩减为3个。“强镇扩权”使该镇具有了相当的财力，可以按照原计划实行了。可见，改革初步缓解了乡镇政府财政能力不足的矛盾，从而促进了其自主提供公共物品的积极性。
(二)通过权力下放赋予乡镇政府实际的社会管理权限
“强镇扩权”改革下放了县级政府的经济社会管理权限，主要按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化了扩权镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。权力下放的主要方式是县向乡镇委托授权。例如，为了填补乡镇政府在环保监管上的职能缺位，首先进行改革的绍兴县就通过书面授权的形式。在2006年底县委县政府与钱清镇等5镇签订委托行使管理职能协议书，明确规定了乡镇执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。也就是说获得授权的乡镇环保执法员只要拿出相关执法证就可对发现的偷排污水行为进行及时处理，而不用再向上级汇报，由县级政府相关部门人员处理。通过委托授权，理顺了乡镇与上级政府的权责关系，解决了其“有权管不了，无权不能管”的问题，化解了乡镇政府权能不符的矛盾。
(三)通过政府与市场的合作，实现多样化的公共物品供给方式
《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》确定了中心镇要加快社会事业发展和基础设施建设，建设和完善“一校(高标准的普通高中或职业高中)、二院(中心卫生院、综合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、体育中心)”等设施，以及“一路(高标准的进镇道路)、二厂(自来水厂和污水处理厂)、三网(自来水供水网、垃圾收集(处理)转运网、通村公交网)”等设施。当然这些公共物品的大量投入仅仅靠乡镇一级政府是难以实现的。因此，改革过程中一些乡镇采取了市场运作的方式，通过走社会化、市场化、多元化道路，鼓励民间资本参与基础设施建设。如诸暨市店口镇采取了BOT方式，由政府企业共同投资建设，当地一家民营企业占投资额的51％，其余49％由店口集体资产经营公司出资，建立起国内第一个乡镇垃圾焚烧场。2006年该镇将一些道路、公交、公共区域广告经营权进行特许拍卖，当年即为政府筹措上千万元建设资金。乡镇政府通过BOT、特许拍卖等形式转变了其提供公共物品的方式，即从原来的行政方式转变为市场方式，提供的主体也由政府单独提供转变为政府与企业的合作，为以后发展成为多样化的公共物品提供方式奠定了基础。
“强镇扩权”改革以下放财权、经济社会管理权限为核心，赋予乡镇政府一定的权力，在一定程度上提升了乡镇政府社会治理能力，改革抓住了我国乡镇政府社会治理能力不足的关键问题，也取得了一定的成效，应该成为我国乡镇改革的可选路径。
四、进一步改革的路径选择
浙江的改革刚刚起步，对存在的一些问题深入研究，并加以解决，改革才能持续下去，实现乡镇政府权责对等、乡镇政府的社会治理能力才会真正得到提升。
(一)深化公共财政制度改革
乡镇政府治理能力不足的原因之一是财政汲取能力不足。这源于我国现有不合理的财政分配制度和转移支付制度，因此仅仅着眼于乡镇政府的财权配置并没有抓住改革的关键问题。在单一制国家，乡镇的财政配置是从属于整个中央与地方的财政制度的，因此要建立合理的公共财政制度，划分中央与地方财权和事权，不仅要明确县级政府对乡镇政府财政支持，而且还要明确市级、省级甚至中央政府对乡镇政府的财政支持，具体的可以从改革现有的转移支付制度人手，进一步加大中央财政性转移支付力度。同时完善转移支付制度，在明确划分各级政府的职责的基础上明确各级政府的支出责任，改变由上到下的转移支付制度，并建立有效的约束和效益评估机制，提高转移支付资金的使用效率。这是乡镇政府具备应有社会治理能力的基础。
(二)建立并完善相应的监督体系
拥有权力就要承担相应的责任与义务，为保证权力的有效合理运用，权力监督就成为关键。随着乡镇政府财政自主能力和经济社会管理权限的增强，就需要建立起完善的监督体系，促使其权力不被滥用，发挥其应有的能力。目前学界比较一致的建议是，对乡镇建立起合理的绩效考核指标体系。乡镇政府的主要职能应该定位在社会管理和公共服务上，所以在绩效考核指标上应该淡化对经济指标的追求，而应该把农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等公共物品供给列入指标内。但这些监督考评的方式还是行政性的，容易滋生长官意志。因此，从长远来看，应该转变上级政府对乡镇政府的监督方式，即从行政性的转向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段进行必要的监督与干预，将乡镇政府的公共服务职能和责任纳入到法治轨道。即以法律的形式规定政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序来积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。
(三)大力培育社会自治力量，发展非政府组织性质的农村经济合作组织
乡镇政府对公共物品提供方式要由单一走向多元，不仅要培育完善的市场经济体系，而且还要培育多元的自主社会自治力量。我国目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的经济合作组织，还难以独立发挥自治主体的作用，因而可以在此基础上，将这些经济合作组织转化为非政府组织性质，让农民根据自身需要建立和发展非政府组织性质的民办、民营的经济合作组织，不仅能够解决农民在发展农业、乡镇企业、拓展市场等方面的经济问题，而且也沟通了农民与政府的渠道，有利于他们参与到政府社会公共服务的管理中。
〔关键词〕 大数据，政府，“循数”治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0082-05
2012年，徐子沛的著作《大数据》在中国社会开大数据之先河，引发了大数据战略、数据治国和开放数据的讨论，他在本书的后记中讲到：“通过和一个又一个项目的‘亲密’接触，我真真切切地‘透视’到数据在美国政府和企业当中的重要作用。在了解其成因、背景和趋势的过程中，我常常被数据的力量和美感所震撼。我将这种新的特点和趋势概括为‘大数据时代’的‘循数管理’和‘数据竞争’”。在此，本文将“循数管理”引申为“循数”治理。当前，越来越多的学者将政府置于大数据的背景下进行研究。原因无外乎两点：一是数据潜藏着广泛的公共需求或公共问题，现代政府已然“浸泡”在大数据之中避之不及；二是大数据蕴含着巨大的管理价值和能量，现代政府若失去对大数据的掌控势必影响其治理效能。此意亦为，大数据为“建设什么样的政府”提供了技术新背景和方法论新注解，客观上大数据已经成为政府治理生态的关键要素，重塑和改造着政府的外部生态系统，政府主观上也迫切需要大数据在治理过程中彰显效能、发挥作用。因之，政府必须在理念层面、技术层面、保障层面积极回应大数据时代提出的新要求，加强“循数”治理，即以数据为依据、资源、工具来发现、分析和解决公共问题，以此保证治理更为科学客观理性。
一、 树立“循数”治理理念
“作为社会管理和公共服务的提供部门，收集数据、使用数据，是自古以来全世界政府都在普遍采用的做法。” 〔1 〕 （P40 ）据此我们完全可以把“循数”治理理解为政府的一种常规行为（或行政传统）。然而在信息技术的驱动下，后工业时代的数据整体上具备海量化、资产化、传播主体的多元化、传播途径的多渠道化、传播过程的强互动性等特点，客观上要求现代政府树立数据治理的理念。
（一）全面把握大数据的实质。目前学界在回答何为大数据时更多是给出了一些描述性阐释。比较有代表性的观点认为“大数据是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据” 〔1 〕 （P57 ） 。对此不难理解，因为随着技术的进步，作为信息载体的数据的“大”、“小”都只能是一个相对概念。因此，我们从大数据本身属性来思考其对现代政府的治理成效产生的影响兴许更为可取。现有研究多有提及IDC公司及IBM公司对大数据的界定及特点归纳。IDC及IBM对大数据的特点都概括为“4V”，二者均认为大数据具有容量大（Volume）、增速快（Velocity）、多样性（Variety）的特点，但对大数据的第四个特点二者具有差异性解释：IDC认为大数据还具有价值性（Value），而IBM则把真实性（Veracity）视为大数据的另一个特点。我们倾向于认同IDC公司的观点。实质上，容量大是大数据的整体特点，增速快是大数据的过程性特点，多样性是大数据的具象性特点，价值性是大数据的时代性特点。客观上看，作为社会治理的主要参与者，政府已经浸在大数据之中，其面临的政务信息和治理数据已经具备了总量大、增速快、多样化等特点，倘若政府不能够正视大数据在公共治理中的客观现实性，忽视大数据在公共治理中的价值性，现代治理的目标必将难以实现。简言之，现代政府必须清楚认识到：在现代治理中，大数据已经实然存在，政府不能在循“数”治理方面无所作为，而应该是积极挖掘大数据的应然价值。
（二）客观评价大数据对政府治理系统的影响。现代政府处于一个数据化的环境之中。无论是政府面对的资源环境状态、亟需解决的社会问题，抑或是政府解决问题的手段方法及政府行为的结果和效能无不以一定的数据形式表现出来。在此背景下，社会系统中的数据与政府治理责任之间形成了一种内在关联性，大数据深刻地改变了政府治理的责任生态。
首先，政府的治理责任结构的稳定性受到弱化。信息技术打造而成的大数据时代改变了政府责任的整体生态环境，培育了更为多元的公共需求的表达主体，拓展了政府责任延伸区域。在现代信息技术的支持下，一切社会性组织和个人都具备创造原始数据的条件和资格。“其中两类数据尤其引人注意，一类是企业与企业、消费者之间的‘大交易数据’，另一类是来自互联网、社区网、企业服务网、物联网等的‘大交互数据’” 〔2 〕。“大交易数据”或“大交互数据”由大量个性化数据汇合而成，每个具体数据都由具体的组织或个人创造，每个社会组织或个体都有可能是直接或间接的数据源。各种数据源交互在一起使人类产生的数据越来越具有非结构化特点，这对政府责任的具体设置与构成的稳定性带来了一定的冲击。
其次，政府的治理内容指向更为具象化。以商业组织为主体的私人部门的生产、运营数据，以公民为主体的公民社会的民意数据及以自然环境为对象的科研数据共同构成政府决策的基础数据。这些在内容上表现出多样性的数据或能够帮助政府发现问题，或有益于政府预见发展趋势，为政府宏观决策提供依据。既然各种社会个体都可能是数据的来源，而数据源的差异性必然导致数据具体内容的多样性。因此在大数据背景下，现代政府就需要从海量的数据中挖掘多样的公共需求、发现复杂的公共问题，并对应到政策制定和执行环节中。因此，政府责任呈现出越来越细化具体的趋向。
再次，政府治理过程更具动态性。前文已述，大数据是一个动态概念，时下的大数据只能说是“相对较大”的数据。原因有三：一是数据源规模在不断壮大。中国互联网络信息中心（CNNIC）2014年的《第34次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，较2013年底增加1442万人，互联网普及率为46.9% 〔3 〕 。网民增速可见一斑。二是数据总量不断扩大。借助网络平台，越来越多的组织和个人成功地摆脱时空限制从事经济交换和社会交往，这将产生难以估量的数据信息。三是快速发展的数据处理技术将进一步提升人类社会对数据抓取、储存、分析和使用的能力，数据的整体能量被技术激活。总之，逐步增强的现代民主意识、普适性的信息技术的发展正在改变政府的数据环境。在这个环境中，政府必须对动态的外部环境持开放态度，需要面对更多的服务对象、更多样和更多变的公共需求并根据外部环境的变化适时调节履责方式、步骤。这对行政系统的执行能力和行为调整能力提出了更高的要求。
最后，政府的治理方式呈现出强互动性特点。现代信息技术改变了人类社会生产、交换和交往方式，这使得在快速制造数据、便捷传输数据的同时，相关群体亦可以积极参与互动，赋予原始数据更多的意义。基于网络技术，越来越多的社会成员获得了讨论和评价社会现象、公共问题、制度政策的机会，提高了政府与公民社会之间沟通交流的互动性。社会组织及公众借助网络，通过建立公共论坛、参与社会评价等途径竭力向政府推送或索取信息，以提高政府对其需求的注意力及关注度。质言之，政府有责任从政府系统之外获取信息以保证公共政策的制定执行与公共需求相对应，公众也要求政府政务信息公开确保公众知情权、监督权的有效实现，并通过公共评价对公共政策、政府行为等施加影响。在大数据背景下，政府与其系统之外的互动性尤为凸显。
（三）及时将“循数”治理内化到治理举措中。大数据时代是一个更开放、权力更分散网状的大社会，这与现代政府所强调的网络化、多元化参与的治理理念具有内在一致性。大数据是政府运行的重要资源，与政府相关的数据中蕴藏着广泛的公众需求。数据占有量直接影响政府对社会的掌控能力。现代政府若要提高其对社会问题的掌控力就必须积极借助对大数据的挖掘和分析，制定社会发展战略、公共政策及公共问题的具体治理方案。也就是说政府治理需要借力大数据构建大政务，才能达到资源更开放、内部更协调、互动更透明、决策更精准的目标。因此，现代政府应该将数据治理列为其内在责任，树立数据治理的理念，积极扮演数据的收集者、分析者、使用者的角色，将循数治理覆盖到公共治理的诸多举措中，以保证治理举措的客观性、科学性。
二、 构筑“循数”治理保障体系
一般而言，政府“循数”治理涉及数据的收集、储存、分析、使用等环节， 其中的每一个环节都需要政府提供相应的保障与支撑。为了回应和满足数据治理对政府能力提出的要求，政府需要提升其自身的硬实力和软实力。其中政府的硬实力可理解为政府所拥有的财力、人力、物力等有形实力，而政府软实力主要体现在政府理念、执行力、调控力等无形层面上。现代政府实施数据治理首先需要有物质基础，大数据无法依靠常规数据收集、储存、分析工具，因此政府必须加大对数据管理的设备准备、人才储备等方面的投入。
（一）整合人力资源，为“循数”治理提供智力支持。大数据时代要求建设智能化政府，而智能化政府必须有强大的智能资源作为支撑。数据治理需要建立一支由科学家、计算机专家、数据分析师、工程师等组成的专家群体。这些专家群体分布于政府数据中心、公益性数据中心和商业数据中心之中。其中政府内部的这部分技术专家我们可以称之为技术官（虽然传统的事务官可以将政府内部的技术人员囊括其中），他们的核心技术更多侧重政务数据的收集与分析。这是一支有别于传统的政务官、事务官的数据管理团队。此外，来自科研院所、社会公益组织中的研究专家也不能忽视。在现实的政府运行过程中，现代政府已经常规性地吸纳来自高校、科研机构的科学家及研究专家进入政府决策咨询专家库，几成成规。而商业数据中心由于受制于社会经济成熟程度差异，其能够为政府数据管理提供帮助的程度和能力有着明显的地域性差别。实力雄厚的商业数据中心能够更多获得与政府合作的机会。因此政府可以有针对性地培植商业数据中心，以外包购买的方式与之建立合作关系，借助商业数据中心既有的人才、技术资源完成政府数据治理的目标。
（二）加强数据平台建设，建立“一体两翼”的数据中心模式。研究显示，2010年美国联邦政府共拥有2094所数据中心 〔1 〕 （P38 ），同时大量存在着像麦肯锡这样的商业咨询公司和兰德公司这样的非应营利性的研究和咨询服务机构，这使得美国在未来数据争夺战中占尽先机。美国经验给我们这样的启示：现代政府应该充分利用社会资源，既要建立官方数据管理职能部门，又要鼓励社会化数据管理与咨询组织的发展，可以建立“政府数据中心-公益性数据中心-商业性数据中心”的组织模式。我们将这种模式界定为“一体两翼”的数据中心模式。现代社会中虽然政府数据中心、公益性数据中心及商业性数据中心都不同程度地存在，但三者的实际作用和影响力并没有对政府治理能力提升产生合力。政府数据中心代表官方，收集数据时往往采用的是自下而上的方式，在这个过程中极有可能出现信息过滤和加工，出现信息失真。同时，政府数据中心在分析、处理、使用信息时非常容易受到政治因素的影响，其结论有可能与社会公众的现实体验相悖。而由专门的科研院所、社会组织组成的公益性数据中心及商业性数据中心在数据收集、分析方法等方面更为专业更为客观，但受制于组织宗旨、财力等因素，很难保证公益性数据中心与商业性数据中心对公共领域数据的关注度。因此，政府应该承担数据治理的主导责任，从组织层面负起对公益性数据中心和商业性数据中心的扶持和培育职责，通过政府购买、项目支持、平等合作等方式建立起“一体两翼”的数据治理模式，保证数据治理的专业性、客观性、权威性。
（三）建立数据网络，推进电子政务。首先，在政府内部，建立上下统一规范的数据网络系统，真正实现各级政府之间的信息对接，减少信息在上行传递过程中被过滤和加工的可能。力求从技术上做到流程的电子化，保证下级政府的原始业务信息能够直接进入上级政府的业务数据库，从而建立从中央到地方相对接的大数据仓库。其次，整合社会资源，培育和扶持公益性数据中心和商业性数据中心的发展，建立以政府数据中心为主体，以公益性数据中心和商业性数据中心为两翼的大数据对接体系，力求全面掌握和充分利用社会数据资源。再次，加强政府门户网站建设，实现政务数据民主化、民生化。门户网站不是政府的“自留地”，而应该是公众表达民主需求、民生愿望的平台。独享式、单向式的信息传播方式已经无法适应信息社会的交往情景。实现政务数据民主化就要保证各项政务数据的公开性，政府要成为政务信息的主动推送者而不是被索要者，以此保障公众的知情权。
同时，要加大财力投入，为“循数”治理提供财政支持。大数据治理难以靠常规的储存工具、分析工具实现，用于“循数”治理的设备经费、人员经费、组织运行经费必须要有稳定的来源。在谈数据治理的“组织保障”时我们已经谈到，公益性数据中心和商业性数据中心往往会因为资金问题而难以保证对公共数据的关注。要保证“一体两翼”模式的有效实现，政府必须对数据治理投入必要的经费支持，对政务数据的收集、储存、分析必须承担财政支持的责任。
三、提升“循数”治理能力
进行“循数”治理的每一个环节都需要政府具备相应的能力。总体而言，政府在数据治理中基本上要涉及数据收集、数据分析和数据使用三个环节，与之对应，现代政府需要具备数据的感知能力、储存能力、分析和运用能力。大数据时代下的现代政府必须提升其数据治理能力。
（一） 搭建公共论坛，疏通沟通渠道，强化政府对公共需求的感知能力。数据是信息的载体。在公共治理领域，公众需求的表达、实现状况及走向往往隐含于相关的政务数据中。政府收集数据的目的无外乎有三个：一是从数据中发现潜在的公共问题，二是利用数据考量现实举措的成效，三是在数据中找寻解决（或是预防）公共问题的对策和方法。数据在上述环节中基本上扮演的仍旧是分析工具的角色。
提升政府的政务数据获得能力首先要构筑充满活力的公共论坛。信息技术的发展提高了公众的信息获得能力和意愿表达能力，拓宽了公众参与治理的通道，客观上也为政府多角度、宽覆盖面地获取公共需求提供了便利。当然，我们要看到，信息技术仅仅是为公众意愿提供了表达的技术支持，但公众所表达的意愿是否能够进入政府决策视野绝非一个技术性命题。在公众与政府的沟通关系中，作为信息源，公众需要借助信息编码，依靠一定的媒介或平台将信息推向政府，经过政府解码确认并具备决策价值后方能得到回应。由此我们可知，在公众主动与政府互动过程中，需要一个基础性沟通平台。不可否认，政府民生电话热线、政府网站论坛、常规社会调查、市民听证会、市民论坛等形式的公众参与形式在现实社会政治生活中屡见不鲜，不同层次的政府部门更是开通了官方微博等快捷政务信息传播通道，但从与公众互动的强度看，政府主导性特点更为突出，从信息传播方式看，公众与政府之间的沟通模式更多还是以下行沟通为主。换言之，政府借助信息技术不同程度地保证了公众的知情权，这是政府治理主动性提升的具体表现，但改变公众被动型政务信息的获得方式还需要政府建立更为平等、互动性更强的公共论坛。
其次，实现问政于民必须疏通公共意愿的表达通道。公众表达意愿一般有三个基本目标，分别是反映公共问题、表达公共需求、建议公共政策。无论是基于现实问题的解决还是未来预期的勾画，公众与政府沟通都要借助一定的沟通渠道表达意愿。现实问题是“公众参与仍然以象征性参与为主，集中表现在政府网站以国家政策、领导活动等告知性政务信息为主，政府网站上的‘建议征集’‘网站调查’等更新不及时，公众参与反馈度不足，公众希望了解的涉及政府管理的敏感信息公开度不够” 〔4 〕 。因此，政府应该强化沟通意识，优化现有信息沟通方式，不仅要充分利用好信息工具传播政务信息，也要疏通公众意愿的表达路径，尽可能多地掌握民意数据、挖掘潜在的公共需求、激活公众的创新能力，从而提高现代治理的整体效能。
（二）规范政府职能部门责任，优化公共资源配置，提升政府的数据整合能力。在数据治理中，政府自然首当其冲地承担必要责任并内化到具体职能部门的职责之中。有的学者在思考政府回应大数据时代挑战时提出了成立“大数据局”的设想 〔5 〕 ，对此，我们并不十分认同。前文谈到，“循数”治理是一种行政传统，世界范围内，各国政府几乎毫无例外地设置了专门负责数据统计的政府职能部门。从专业性角度而言，“大数据局”在功能上与我们常说的“统计局”并无本质区别，没有必要在“统计局”之外另起炉灶。我们认为，政府要正视大数据蕴藏的巨大能量，也需要健全管理机制，但是政府提高数据治理能力不能通过叠床架屋式的增设机构方式来实现，而是应该按照明确和细化现有职能部门责任、优化社会化资源配置效果、提高政府数据整合能力的方向探索。政府已然置身于大数据的社会背景之中，那么实施数据治理就不是某一政府部门的责任，换句话说各个政府职能部门均承担着政务数据的收集、分析、使用的责任。这就整体上要求政府纵向上完善以数据收集、整理、分析为宗旨的数据管理部门层级之间的管理链条，在政府内部形成职能上下有效对接的行政管理体制。这一点现代政府基本上已经做到。但是传统的数据统计部门在大数据背景下面临的观念如何革新、技术如何升级、方式如何创新等迫切问题成为了限制政府数据治理能力提升的瓶颈 〔6 〕 。解决这些问题，政府的数据统计部门既要有“灵活的大脑”，也需要“灵巧的双手”。“灵活的大脑”指现代政府的数据统计部门不能“坐等报数”做一个机械的数字演算者，而要成为一个具有开放式、发散式、协同式思维的数据挖掘者；“灵巧的双手”则是指现代政府的数据统计部门要掌握最新最先进的信息技术。政府提升数据的整合能力在横向上要求各职能部门在履责过程中重视业务数据并积极主动地萃取数据价值。政府具体职能部门是业务数据的直接参与者、收集者、储存者、分析者，同样需要“灵活的大脑”和“灵巧的双手”，实现脑手联动。海量化的数据搜集、存储、分析都无法靠常规工具和手段完成，数据治理离不开信息技术的支持，因此政府实施数据治理的前提和基础是政府注资购置数据存储设备和引进数据收集、分析工具和技术，弥补技术性缺陷，尽量避免“瓢量海水”情况的出现。当然，在其他社会组织和部门具备了数据治理的技术基础时，政府完全可以与之建立平等、合作关系，既可以避免资源的重复性投入，也可以发挥相关组织（营利或非营利组织）的资源优势。在数据治理人力资源配置上，现代政府可以尝试按照矩阵模式组建数据项目团队，数据项目人员平时分属于不同部门，各司其职，团队成员只是根据需要定期或不定期汇合专注于本级别政府政务相关数据的收集、整理和分析，这种做法并没有增加政府的人员编制，相反能够整合政府内部资源，提高政府对数据的捕捉能力和整合能力。
（三）健全政务数据分析体系，促进政府科学决策，增强政府的数据运用能力。回答“如何收集数据”的问题是解决“如何使用数据”的前提和基础，运用数据发现潜在公共问题（需求）、挖掘公共问题的成因、找寻治理对策才是政府践行数据治理的现实目的。不管 “大”“小”， 数据总会或多或少地蕴藏着一定信息，一旦这些信息不被发掘或不被使用，那么这些数据就会成为缺乏活力的“死”数据。
提升政府数据运用能力的基本逻辑是，首先，政府要从数据中找“问题”。政府要运用现代分析工具和方法从数据中全面发现公共问题，准确定位公共需求，确定决策和治理的基本方向。这与之前谈到的政府数据感知能力和保障能力相关，在此略述。其次，政府要从数据中找“原因”。进入政府决策和治理视域的公共问题必然在量上具有相近性、在形式上具有相似性、在成因上具有同质性，政府应该组织数据团队、专家咨询团队对已占有的数据进行归纳和总结，挖掘问题诱因及其内在关系。再次，政府要从数据中找“思路”。经过透析数据，对公共问题进行定性和定量研究分析之后，政府需要确定解决问题的整体思路和规划。最后，政府要从数据中找“对策”、找“方法”。提升政府数据运用能力需要从治理决策和治理过程两个方面谈。在治理决策方面，必须将大数据的统计、分析工具运用到政府决策过程中，充分发挥数据“找问题”、“找原因”、“找思路”、“找对策”、“找方法”的功能，保证决策的科学性、客观性、有效性。在治理过程中政府要尽量减少数据信息壁垒，减少数据共享的阻碍，尤其是横向职能部门之间要强化业务信息的对接和共享。以获取个人信息为例，公民的社保缴纳情况、学历信息、婚姻家庭情况等完全可以通过人力资源和社会保障部门、教育主管部门和公安部门之间的信息共享的方式获得，以此减少公民的自我佐证责任，强化政府为民宗旨，提高政府服务质量。另外，政府的治理举措、过程及结果也表现为一定的数据，为了提高政府治理效能，从政府行政管理角度而言，也有必要深化政府行为的精细化管理。
总之，大数据对现代政府基本责任的类型并没有带来颠覆性冲击，政府的基本社会角色也没有出现实质性变革，但大数据对政府的治理观念、方式、履责过程产生的塑造效应则是极为深刻的，直接表现在政府行为方式的改变上。现代政府应对大数据时代的治理要求必须对大数据形成正确的认知，并从保障体系和能力提升角度作出必要努力和准备，以实现“循数”治理的目标。
参考文献：
〔1〕涂子沛.大数据：正在到来的数据革命〔M〕.桂林：广西师范大学出版社，2012.
〔2〕钟 瑛，张恒山.大数据的缘起、冲击及其应对〔J〕.现代传媒（中国传媒大学学报），2013（7）.
〔3〕 CNNIC第34次《中国互联网络发展状况统计报告》〔DE/OL〕. 中国互联网络信息中心，2014-07-21.
〔4〕刘叶婷，唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战〔J〕.电子政务，2014（6）.
公共管理公共性的构建是一个渐进的过程，这与行政管理由统治向管理、再向服务的渐次转变密切相关。公共管理反映的是20世纪80年代以来社会治理社会化的趋势，但其公共性要素则已历经近200年的演化，在不同的行政管理阶段表现出不同的特征。按照张康之教授的观点，资产阶级革命之后，西方政府的行政管理经历了三个阶段：早期的强化政治统治的“统治行政”阶段，19世纪80年代前后加强管理职能的“管理行政”阶段，以及近20多年来加强公共服务职能的“公共行政”阶段。进一步研究可以发现，在这三个阶段，公共性的具体表现如下：
1．“统治行政”阶段：资产阶级政权以集权方式独占公共权力，政府作为单一治理主体总揽所有的公共事务，社会公众没有机会参与其中，国家统治职能强大，公共服务职能微弱，公众——特别是平民和工人——的基本权益甚至受到严重的侵蚀，社会治理的公共性极大缺失。
2．“管理行政”阶段：政府依然掌控社会治理权，但开始响应社会公众的权益诉求，民众有机会参与公共事务。但总体上看，公众的力量薄弱，社会公众的政治、经济权益虽然得到一定程度的落实，但是依然处于受压制和受管制的状态，社会治理的公共性只得到部分体现，民治、民享的局面远没有形成。
3．“公共行政”阶段：政府改变独揽社会公共事务的做法，遵循“小政府大社会”的宗旨，弱化政府职能，将许多公共事务——特别是社会公共事务交给社会与市场来解决，政府与非政府主体形成多元共治的局面，公众能有效主张和维护自身权益。可以说在这个时期，公共管理的公共性在社会公共事务领域得到了较好的构建。公共管理公共性的构建是与社会公众自主意识和能力的加强，以及政府权责的让渡密切相关。当然，这个过程充斥着国家政府与社会公众之间的权益博弈，即使到了今天，西方国家也并没有在所有的公共事务领域实现充分的公共性，在国家公共事务和政府公共事务领域，公共性的缺失比较严重。今年6月的“棱镜门”事件，美国政府通过网络公司的中央服务器秘密提取包括个人数据在内的大宗数据来对社会实施监控，实际上就是国家利益对公民权益的侵夺，可见公共性在所有公共事务领域的充分实现是十分困难的事情。
二、作为公共管理系统构成的国家档案馆
（一）作为公共管理机构的国家档案馆
国家档案馆是政府为了履行公共档案管理职能而设置的专业性机构，其“集中管理政府档案”、“依照法律授权、代表政府从事公共档案管理活动”，是社会治理系统的组成部分。它既是辅助国家统治和政府治理活动的重要工具，又是能够对公众的档案利用需求提供服务的公共服务机构，其职能涵盖了公共管理所有的三大领域：国家公共事务领域、政府公共事务领域和社会公共事务领域。社会治理的任何变革都会传导到国家档案馆，引起相应的变化。我们看到，公共性的演化总是会引发国家档案馆机构及其功能设置的变动。例如：改革开放以后，我国国家档案馆开始突出社会利用服务的功能建设，这实际上是政府加强管理、开始响应公众权益在档案管理领域出现的反应。进入21世纪以来，服务型政府的建设成为新世纪的主题，国家档案馆也随之进行了改变，其功能在2003年拓展为“两个基地，两个中心”，2009年再拓展到“两个基地，三个中心”，这种拓展“是把国家档案馆放在‘公共服务’这个更为广阔的平台上来思考”。欧美国家档案馆的变革历程同样能让我们看到来自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大领域的公共性构建并不一致，一般而言，社会公共事务领域由于与公众利益密切相关，公共性的构建较为容易，而国家和政府的公共事务领域由于远离公众日常生活，公共性构建较难。因此可以看到，当社会公共事务领域已经表现出高度的开放性，积极推动公众参与治理，而国家和政府公共领域却依然对公众紧闭。由于国家档案馆的职能涵盖所有公共事务领域，因此就会出现两种迥异的运行理念同时作用于档案馆，从而产生内部运行的矛盾冲突。很多时候，这种矛盾的根源是国家政府与社会公众之间的权利冲突。公共档案保密与公开的矛盾就是一个典型表现。对欧洲档案利用的研究表明，“19世纪末20世纪初，政府通过引进档案利用限制的禁令或法规，以法律手段来阻碍甚至限制不断增长的档案利用”，“即便是民主国家的档案馆，一直到第二次世界大战结束，常常还是为政府利益而非公民利益而服务”。因此，公共性构建产生的矛盾冲突也会在国家档案馆中表现出来。
（二）作为权益保障制度安排的国家档案馆
国家档案馆不仅仅是机构，而且还是一种制度安排。制度安排既包括“规章制度的确立”，还包括“组织内部结构和组织要素关系的确立”，因此，“组织是制度安排的集合”，其规定的是关系、规则和规范。但正如美国社会学家塔尔科特•帕森斯指出的那样：“一个组织的价值系统是通过组织与不同功能背景中的各种主要制度模式相联系而得以合法化”。也就是说，制度安排的作用在于从根本上将一种“价值系统”给予“合法化”，对于国家档案馆来说，这种价值系统是围绕公共利益的一种设定，因此，国家档案馆作为一种制度安排，是维护公共利益的一种合法化的方式。但是，在不同行政管理阶段的不同时期，对公共利益的内涵有不同的解读，从“统治行政”到“管理行政”、再到“服务行政”的过程，是公众权益从被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被强化的过程。国家档案馆制度安排的发展走向正好反映了公众权利从被排斥到逐渐得到尊重的公共性演化进程。以美国为例，来自20世纪70年代美国经济发展理事会的一项研究认为，都市政府在档案管理领域将会采取更加集权的方式。很显然，在当时看来，对政府权利的保障是档案馆高于一切的价值取向，集权管理实质就是对公众权利的排斥和弱化。但是到了21世纪，美国公众的档案权利较之于30年前得到了很大的加强和丰富，比如档案文化权利的提出并落实，为此美国国家档案馆改变了以前的集权封闭的管理理念，为了满足公众文化生活需要，开放管理系统，引导公众参与档案文化项目的合作共建。而且，目前欧美许多国家明确了国家档案馆对公众权益的重要使命，为此，构建了体现公众利益的绩效考核指标体系，其考核结果与国家对档案馆的投入直接挂钩。在这种价值理念的作用之下，国家档案馆不但从经营管理的很多方面深化了与公众的利益交流，而且还通过与诸如媒体、企业等的合作来提升自身的管理能力。可见，对公共利益的不同解读会影响国家档案馆作为一种制度安排对关系、规则和规范的构建。
三、国家档案馆的公共性
（一）国家档案馆公共性的涵义
从上述分析可知，社会治理的变革会给国家档案馆带来深刻的影响，而且公共性演化的深入将会推动国家档案馆治理公共性的系统构建。因此，不能仅仅着眼于公有、公用的特性来理解国家档案馆的公共性，国家档案馆的公共性更应该是档案馆治理对公共管理的管理价值的公共性、管理主体的公共性、管理手段的公共性、管理对象及目标公共性的落实。其具体表现有：
1．遵循表达公众意志、维护公众权利的价值理念
公众的权利包括公众对公共档案的共享权和对档案馆的共治权两个方面。前者指的是馆藏档案最大限度地对公众开放，后者指的是公众参与国家档案馆的治理。其中，共治权的提出是公共管理的民主民治思想在国家档案馆治理中的落实，它体现了公众共创利益、实现社会价值的一种需要。而政府出于追求社会效益的需要，也希望通过公众参与共治来提升档案馆的运行能力，因此，公众对国家档案馆的共治权是档案馆治理的发展趋势。
2．以社会公共事务为其主要服务领域
社会公共事务与公众的利益更密切，公众的许多直接利益集中于此，因此，社会公众事务领域自然成为公众权利表达的主要领域。由于公众的群体规模庞大，权利类型和需求表现多样，因此与面向政府的服务相比，国家档案馆面向公众的服务具有更高的难度和复杂度，这也决定了国家档案馆需要在服务公众的过程中投入更多。
3．形成多元共同治理的格局
在“统治行政”和“管理行政”时期，国家档案馆采取政府单一主体的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”时期，政府的力量已经不能满足公众对国家档案馆越来越高的要求，而社会力量已经有能力而且有愿望投入到国家档案馆的建设中，这时，采取政府与社会力量对国家档案馆的合作共建是必然趋势。目前，欧美许多国家档案馆的实践已经形成多样化的合作共建方式，其中以项目合作开发最为常见，而最为深刻的表现为国家档案馆治理中政府与有关社会力量在决策和管理等领域的权力分享。
4．构建民主透明的监督机制
公众的有效监督是维护公众权益免受来自政府权力侵害的重要方式。作为国家举办的事业，国家档案馆的运行以政府权力为后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府权力也始终处于主导地位；而公众监督的短缺会出现不合理的集权专权和自行裁定等政府权力“异化”现象，从而损害公众利益。因此，公众监督对国家档案馆的运行十分必要。有效的监督依赖一套健全的社会监督机制，以制度化为基础，以法的形式规定，其中不仅要规定公众监督的方式方法，而且还需要规定监督的目标任务和标准规则等内容。
（二）国家档案馆公共性的协调
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。
在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。
村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。
村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。
换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。
与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。
既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。
因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。
转贴于 四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较
如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。
对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。
若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。
对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。
五、结语
以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。
其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。 再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。
我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。
[1] 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。
[作者简介] 刘椿（1970 ―），江苏南京人，深圳大学社会科学学院教授，博士，研究方向：政治学；周礼红（1975 ―），河南南阳人，深圳市社科院城市研究所，博士，研究方向：文化学；袁冰（1984―），河南平顶山人， 深圳大学社会科学学院研究生，研究方向：政治学。
成熟稳定的市民社会是中国城市治理现代化，由传统社会向现代法治社会治理转型的基础。市民社会以身份和权利平等，社会行为法制化和资源分配公平化的制度代替旧时代城市人群不平等的等级制度的现代社会，构成了城市治理的基础。
一
（一）市民社会与城市治理的关系
市民社会的城市治理是政府与市民以法治化为前提，在宪法和法律的框架内，有秩序地实现社会良性运转。
市民政治地位平等化。城市人群传统等级制度转换为市民社会，意味着市民社会成员政治、经济地位的平等，其形成过程就是等级制度演化为权利平等的制度。市民社会的形成和平等化特征，为市民从传统城市治理模式中的接受者成为城市治理体系的参与者和共同治理者，与政府和其他组织一道构成了城市治理的基础。
市民意识与行为法制化 。市民社会的特征是法制化和规则化，社会成员摆脱了政府的附属物地位，行为不再受政治力量的控制而成为自由的市民。在市民社会中实现了社会利益多样化，社会结构多元化，社会治理制度化，社会行为法制化，社会成员实现普遍的身份平等并恪守公认的行为准则。
资源分配公平化。城市治理的前提在于政府治理现代化，即政府为市民社会的发展让渡出生存空间，市民社会的发展又推动政府治理现代化的深入，同时对政府行政进行有效的监督①。市民社会能够满足不同层次的社会阶层需求，目的在于填补政府的“公益真空”和资源分配偏差，以助于实现整个社会资源分配公平。
城市治理新型化。市民社会存在的方式以众多介于国家和社会之间，由市民自愿组成的组织，目的在于不同市民阶层实现自身利益和参与公共事务。市民社会中各种社会组织是介于国家与个人之间的缓冲地带，并且成为连接市民与政府的桥梁，因此可以通过自愿结合而形成不同的利益团体以追求社会的平等和利益均衡。
（二）城市治理的路径
今天市民社会生活的自主性增强，政治参与的形式也在不断增加。随着人们民主法治意识的不断增强，教育水平的提高以及利益多元化局面的形成，城市治理的路径由市民政治参与逐步过渡为社会自主管理为主的城市治理模式。因此，城市治理的基本路径就在日益复杂化的城市治理中，以法制化、制度化为基础开展治理，同时保障、引导、激励市民有序地以组织的形式参与社会生活和社会事务自治。
二
（一）传统政治文化影响制约城市治理
在城市治理与市民社会关系中，政府与市民社会在运作机制上相互独立，功能上彼此协作、相互补充，职责上互相监督。从宏观层面看，这种互动关系表现为政府的治理创新为市民社会的产生与发展提供外部环境；而市民社会的发育程度和市民的基本素养也构成了城市能否实现良性治理的基础。从微观层面看，这种互动关系表现为政府对市民社会的培育支持、规范管理、评估监督，市民社会则积极参与社会治理和社会公共事务。二者在各自的层面和角度行使职权，担负责任，相互促进和发挥作用，从而实现城市治理的良性互动。在双方的互动关系中，政府与市民社会间从“零和博弈”到“整合博弈”，最终实现双方的共存共赢。实践证明，全能政府城市治理模式和方式并不适应市民社会发展的需求。目前市民主动参与社会公共事务的深度和广度不高的现实，显现了市民社会发育的低成熟度，可以看出我国城市治理与市民社会的良性互动与模式建设存在诸多问题。
传统政治意识的影响。传统的儒家政治文化重礼治而轻法制，重权威而轻民主，导致社会治理的决策模式是典型的权力和精英决策，执行程序和评价主要取决于权力精英的意志。这种影响的结果是城市行政决策和管理者与市民之间缺乏必要的制度安排和沟通，市民自身的政治素质和能力也存在局限，没有介入社会管理的机会。
传统社会治理模式的影响。政府与市民双方地位不平等，社会成员的极少参与公共事务，缺乏对政府行为进行有效监督，同时现代社会公共事务日益呈现出复杂化、专业化和高度的信息流动等特点，政府有可能因此产生公共政策制定失误，执行乏力。
现有城市治理模式与市民社会发展的差距。社会转型时期，政治体制改革和经济体制改革都面临着巨大的挑战，社会各种矛盾和利益冲突加剧；“全能政府”城市治理模式已不适应市民社会利益多样性和复杂性的需求。
（二）市民参与意识和能力不足
市民政治参与意识薄弱。虽然我国正积极通过推进教育的大众化，城市阅读来提高国民的素质，但从总体上来说，市民难以适应和参与现代公共政策制定与执行，市民的政治素质与文化意识在很大程度上仍需进一步提高。
市民政治参与能力弱。各阶层掌握的政治、社会、经济资源以及自身的组织化程度和文化认知水平的不同，使他们参与社会治理的程度存在很大的差距，大部分市民政治参与能力低下。
（三）市民缺乏对社会组织的归属与认同
市民在公共事务的参与中，缺乏对社会公共事务和集体利益的相关争取。在自身利益最大化的同时，放任集体和社会利益的丧失，其本质就是缺乏集体和自身利益的平衡意识。
从总体上看，伴随着我国社会政治经济的发展与民主程度的提高，市民参与政策制定也进入了新的发展时期，从而推动了人民民主权利的发展，推进了经济建设和社会发展，促进了城市治理现代化。但是，在市民社会参与与组织化过程中，仍然存在着不可忽视的矛盾和问题。
三
当前，我国处于社会发展重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各项改革已经进入深水区，面对社会的多元化，能否合理整合和正确引导市民社会的各利益主体，并有效处理各种公共问题决定着地方政府城市治理能力的水平。
（一）以法治化创新社会治理模式
以法治化为导向实现城市治理创新。要在法制化的基础上，构建城市治理创新体系，建设、健全市民社会的各项制度和体系。实现城市治理的全民参与态势，平衡权利与义务，正确处理政府依法行政与市民参与的关系，同时建立合法、便利的市民利益诉求和解决渠道，实现公共政策中不同利益群体的均衡，化解社会矛盾和利益冲突，建立社会稳定和市民利益保障的有机机制，最终实现城市治理创新。
完善法律法规制度体系，探索城市治理法治化模式。政府运用法律的手段，实现行政和权力行使的法制化和规范化，将城市治理活动纳入法治化的轨道，以有效达成城市良性治理的社会公共管理目标。逐步完善相关的法律、法规，让城市治理的具体事业有法可依，让市民在要求公共服务时有据可循，同时能够通过正当的程序公平地获得公共服务。政府、事业单位、社会组织提供公共服务的范围、程序、方式、监管和评估等都必须纳入法治的轨道。在城市治理法治化的进程中把握好正确的政治和文化价值取向，处理好政治与城市治理创新的关系。探索形成社会公众参与决策、社区居民参与管理协调互动的法律、法规制度体系法治模式。通过社会组织法治化的路径，在契合当前社会管理创新的理念和社会情势现实基础上，建立社会组织与政府协同的综合城市治理体系。
（二）加快拓展市民社会参与路径
在依法行政的法制化基础上，调整传统运动式的社会动员思维和模式，强化市民公共事务的意识，提升市民参与能力，构建和谐、开放、透明、民主的社会环境，让市民与政府合作、协商，积极主动地参与城市治理。在城市治理创新中，建设市民的规则意识，提高市民公共意识和质素，提升市民参政的素质与能力。
关键词：多中心治理；农村公共产品；一事一议；元治理
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2013）09-0038-06
一、引言
20世纪80年代，西方国家掀起了以变革公共产品供给模式为核心的“治理革命”，其理论基础中最具代表性的为诺贝尔奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆所提出的“多中心治理”理论。该理论的核心是，对于公共事务的治理，在“私有化”和“利维坦”这两个极端模式之间，还存在着“多中心”的治理模式，由于各类主体在结构、功能、外部运行环境等方面的互补性，可以有效解决采用某种单一的供给方式而无法解决的问题，从而实现公共产品供给的优化配置。“多中心治理”已成为当代治理理论的核心，这意味着在现代文明体系中，自理性官僚制以来，以“多中心治理”为模式的公共治理代表了公共产品供给新的历史类型。传统统治权威的单一中心治理在解决公共产品问题上越来越脱离社会的现实需要，诸如“政府失灵”、“契约失灵”、“志愿失灵”，其实践形态已经成为世界各国改革的对象，而人类社会在资源有限性和集体行动困境的基本处境下，采取“多中心治理”的实践形态解决这一公共问题已达成普遍共识。这一治理革命也深刻地影响到正处于社会治理变革中的当今中国农村，多中心治理理论为研究我国农村公共产品供给体制提供了新思路。
审视我国农村现实，农村公共产品供给主体多元化现象已经存在，供给主体不再局限于政府，而出现了民间供给主体。比较有代表性的农村公共产品多元供给的制度安排就是中央政府于2000年提出的农村公益事业“一事一议”的决策实施制度，这标志着我国农村公共事务管理步入以“一事一议”为代表的村民集体治理时代。可以说，取消农业税后，以政府财政奖补下的村庄自主决策、村民分摊供给成本为特征的“一事一议”成为解决农村公益性公共产品供给问题的主要制度安排。然而，多年实践表明，我国农村公共产品供给依然存在困境，这项带有鲜明地方自治色彩的公共产品多元供给模式运行并不顺利，在具体实施过程中困难重重，多元主体的合作程度不高，造成没有从根本上改变当前农村公共产品供给匮乏的局面。这为本文农村公共产品多中心治理模式的提出提供了思想来源。
二、农村公共产品供给多中心治理模式合理性的理论逻辑
（一）农村公共产品多中心治理的制度逻辑
近几十年来，公共事务多中心治理理念的形成，意味着以公共产品供给问题为核心议题的政府治理变革在自反性建构中超越了政府机制和市场机制非此即彼的思维逻辑，合作治理观念成为公共领域达成共同目标的实践思考内容。因为，无论是由政府机制还是市场机制的任何单边掌控的社会治理，其结果都陷入了制度性困境。
公共产品不同于私人产品的“非排他性”和“非竞争性”特性，使得公众对公共产品的真实偏好在市场上无法显现，再加上其强大的外部效应使“免费搭车”现象普遍存在，从而导致公共产品供给的“市场失灵”。政府合乎逻辑地开始替代市场成为公共产品的供给主体，但是，随着公民社会权利的发展，公众对公共产品需求的大幅增长，政府单一供给模式也因政府治理能力约束而出现诸多问题，陷入“政府失灵”。于是，一批新自由主义经济学派的经济学家们提出引入市场营利组织、非营利组织参与公共产品供给，可以弥补政府单一供给的低效率，将公共产品的政府供给与私人供给结合起来可以有效提高其供给与维护效率。“市场失灵”只是否定了市场作为公共产品唯一供给主体的效率存在性，并没有否定市场作为协作参与元素在公共产品提供上具有提升效率的可能性。然而这种理性官僚制下的以政府为单一中心的公共产品公私协作供给模式也不是完美的，实践中陆续出现了“契约失灵”、“志愿失灵”等问题。上述公共产品供给的制度变迁中有一个共同的逻辑——公共事务单一中心治理，尽管不乏有其他主体协作供给模式，但都呈现出政府垄断下建构的“中心—边缘”的治理秩序。严格来说，这种秩序根本就不是秩序，只是某一个权力中心对边缘一切行动者的操纵性建构，因此都无法有效克服公共产品供给中存在的某种程度失灵。
基于此，西方社会于20世纪80年代掀起的以变革公共产品供给模式为核心的“治理革命”，虽然形成众多治理理论流派，但都有一个共同的逻辑，即公共事务主体多元化。目前，以“多中心治理”为模式的公共治理代表了公共产品供给新的历史类型，它通过建构包容政府、非政府组织和公民自治行为在内的综合治理主体，形成为不同社群提供公共产品的行动体系。尽管这些治理主体各自具有独立进行治理运作的权能，但这些独立的主体之间的合作治理，才是多中心治理运作真正的“轴心”，在一定意义上，合作治理是多中心治理最浓缩的表达。当代治理成功与否，关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立。因此，多中心治理运作机制可以被表述为“合作机制”，对多中心治理有效运作的机制也应该落实到合作这个重要范畴上。
（二）农村公共产品多中心治理的人文关怀逻辑
对公共产品的认知应是多层次的，如果仅从经济层面考察是有所缺失的，因为公共产品供给也是一个有关“分配正义”的政治哲学难题。当代多元主义正义理论家迈克尔·沃尔泽从分配的角度对正义进行了研究，认为包括公共的善在内的公共物品，都是关切社会分配正义的问题；公共物品理论研究的核心是正义的分配，权力意志下的垄断和支配都有违正义分配原则；主张所有社会公共物品的自主分配方式应当是开放的，统治是不公正的。沃尔泽的这些阐述表达了两个基本理念：一是公共产品的人文性质，即作为公共的善的表达与实践；二是界定了在何种治理结构支持下，公共产品在社会生活中能够作为善的表达与实践，即否定垄断而选择平等、自主的治理结构模式。因此，沃尔泽对分配正义的研究不仅丰富了公共产品的理论维度，而且也为其公共治理结构改革提供了解释框架。正如英国哲学家杰拉尔德所说，在需要分配正义发生的地方，往往就会展开治理结构改革的行动。我国农村这个场域①是最需要“分配正义”的地方。通过公共产品供给实现“正义的分配”目标是我国农村治理变革的最基本的力量所在。农村公共产品的人文关怀需要对现代多元而又冲突的公共生活进行反思。尽管作为国家推动基层民主建设的重要举措的村民自治制度在我国农村也实行了若干年，但实践证明村民自治仍然停留在政策层面，政府依然是农村公共事务管理的主角，并没有真正解决目前乡村公共产品供给匮乏问题。随着我国市场经济体制的逐步完善，市场经济元素逐渐渗透于乡村社会，其所倡导的个人理性主义影响着村民的行为，村民的理性需求、主体意识逐渐觉醒，这些都会促使村民理性地选择参与到整个公共产品的治理体系中来。多中心治理作为社会治理变迁的主导性趋势，会逐步适应我国农村这个特殊治理场域。
三、多中心治理模式在我国农村公共产品治理场域中的实践探索
农村公共产品的基本属性和人文关怀特殊属性决定了其公共治理的多中心秩序以及多中心合作治理制度安排的逻辑合理性。多中心治理主要是公共权力的重新配置和交往关系的重塑，这种交往体现为合作，在多中心治理实践中，合作是其典型形态，合作治理是理性化权力的运作形态。多中心治理对农村公共产品供给的意义就在于打破单一中心体制下权力高度集中的格局，形成政府、市场以及公民社会多元权力中心来承担公共产品供给责任，并且相互之间展开有效竞争。近年来，在我国农村的公益公共产品供给中推行的“一事一议”制度就是一种很好的多中心治理模式的初步探索。
首先，多中心治理模式的农村“一事一议”制度丰富完善了我国村民自治制度。地方自治的模式和自治规则构成了多中心体制的实质性承诺。公共产品供给的多中心模式，表明了在府际关系上地方自治模式的重要性，即地方自主治理是多中心体制的基本表现形式与实现途径。因为，地方自治的实质就是要允许地方根据不同地区的差异化和特征，自主选择不同的治理模式，采用具有差异化的管理方式。多样化的地方自主治理和地方控制，能够获得更好的治理绩效。“一事一议”制度安排规定，农村公益性公共产品可以通过村民集资等途径进行集体治理供给，村民作为村庄公共事务治理的主体具有独立决策权。“一事一议”制度从本质上赋予了村民在公共产品供给上的自治权力，在村庄集体行动决策中充分体现出村民的偏好和利益，这显示出村庄公共事务治理中政府“包办”制度的解体，村民真正成为了村庄公共产品的供给者与受益者。其次，多中心治理模式使农村“一事一议”制度的供给主体多元化。多中心治理模式的本质就是在政府的“元治理”②下，构建由多个相对独立的公共产品供给主体组成的治理共同体，这些治理主体拥有性质均等的“治理权”，以扩展公共产品消费者的选择集合，维护消费者的地位。多中心秩序下，公共产品供给的主体不再仅仅是政府，政府应承担维护良好的合作治理秩序的“元治理”职责，市场组织、非营利组织和村民也成为“一事一议”制度的治理主体。再次，多中心治理模式使农村“一事一议”制度的资金来源多元化。“一事一议”制度原有的资金主要来自政府提供的财政奖补和村民筹资。引入多中心治理模式后，市场的投资和非营利组织的无偿捐助开辟了“一事一议”资金筹集的新渠道。最后，多中心治理模式使农村“一事一议”制度的权力中心多元化。多中心治理以自主治理为基础，在公共产品治理中允许多个权力中心并存，通过相互合作给予村民更多的选择权和更好的公共产品，减少了“搭便车”行为，扩展了治理的公共性。“一事一议”制度中政府要向市场组织、非营利组织、村民有效分权，形成合理的分权结构，以及这些组织之间形成相互依存与伙伴关系，这表现了政府与其他治理主体平行联系的建立。因此，公共治理中的“多中心”实质是一种民主合作管理，它所抛弃的是传统的“中心—边缘”的治理结构，是一种直接对立于单一中心权威秩序的模式。
应该说我国目前的农村“一事一议”制度实践符合当代农村公共治理的基本趋向——“多中心治理”。尝试构建一种多元主体、多元中心的协商合作治理模式，这种治理模式以公共利益与公共责任为纽带，以政府为“元治理”主体，以农民为供给和受益主体，以市场组织、非营利组织为合作治理主体，实现农村公共产品治理中的多元主体间的合作，从而达成集体行动，化解农村公共治理中的危机与困境。
四、农村公共产品供给多中心治理模式在实践中的现实困境
尽管多中心治理理论的基本理念已为世界范围所广泛认同，但不能否认，它作为一种“理想类型”在转换为现实农村公共产品治理模式的过程中，尤其是置于我国农村这一特殊治理场域中，必然会遭遇到许多非传统理论所能解释和解决的复杂问题。正如前文所述，合作机制是多中心治理的实现途径。没有有效合作，就不可能解决农村公共产品供给困境。“一事一议”制度中多元治理主体在合作中存在着诸多问题，影响了制度实施的绩效。
（一）政府在“一事一议”制度中“元治理”角色缺位
在农村公共产品合作治理中政府作为权威治理主体，其核心职责就是以普遍正义为原则进行“元治理”，即在治理中，政府的公共责任主要是公正地维护多元治理所需要的制度秩序。目前，许多基层政府对“一事一议”自治制度理解错位，认为村庄公益公共产品供给事项，完全可以通过村民筹资筹劳等途径自治供给，于是选择了完全退出，政府在农村公共产品供给过程中的职能萎缩，造成“一事一议”制度执行效果不佳。对于村民在公益性公共产品供给过程中遇到集体行动困境时，很多基层政府是奉行“不诉不理”原则。其原因主要在于上级政府对于“一事一议”实施没有具体的考核要求，组织协调成功与否对基层政府缺乏激励约束，而一旦出现问题反而会影响其切身利益，因而基层政府在“一事一议”制度实施中，不主动参与到事件的协调解决中，更趋向于不作为。
（二）村民在“一事一议”制度中存在有限理性
“一事一议”制度规定了村庄重大公益事务，可以通过村民集资等途径进行供给，村民作为村庄公共产品供给和受益的主体，具有独立决策权。由于村庄资源有限，在公共产品的合作供给中，村民为了获得更多的生活资源，常常只关心实现自我利益的供给方案与决策结果。但每个村民的利益偏好不同，在失去了诸如政府等外部力量的强力介入和协调下，村庄公共产品的集体供给很容易陷入困境。在村庄公共产品治理的集体决策中，一致通过是集体选择的最优状态，但个体的偏好差异增加了一致通过的组织成本与协调难度，随着成员数量的增加，一致通过成为了理论存在。而在一致通过或多数通过的原则下，村民的有限理性会引致集体选择的崩溃，导致集体的非理性结果。
（三）市场组织在“一事一议”制度参与中严重缺失
在“一事一议”合作治理机制构建中，市场组织参与严重缺失。由于政府“元治理”缺位和村民的有限理性，对于“一事一议”制度所产生的积极推动作用十分有限。因此，发挥市场组织在公共产品供给中的作用就显得十分必要。虽然市场在公共产品供给领域的效率不如其对私人产品供给的效率高，但是市场组织积极参与农村公共产品的合作治理，可以使村民对于公共产品需求有更多选择的权力，通过多元供给主体之间的竞争，达到接近于市场竞争的状态，提高公共产品供给的效率。现实中，市场对于“一事一议”制度的参与度很低，就我国目前“一事一议”制度运行来看，由于市场迟迟没能融入整个合作机制，导致村民在筹资过程中仍只能把政府作为其公共产品供给的唯一主体选择，这也为政府寻租行为的发生创造了可能性。
（四）村民委员会在“一事一议”制度中的定位不准确
村民委员会作为村民自治组织在“一事一议”制度的实施过程中没能起到第三部门应起的作用。村委会作为村民的人在公共产品治理中，应当在政府、市场和村民之间扮演第三只手，弥补政府失灵和市场失灵。但是，现实中的村委会以行政手段为主，其运行目标出现了偏离，常常以“准政府”身份追求完成乡镇政府的指标和要求，缺乏村民自治内容，脱离了村民群体，弱化了村委会村民自治的作用。其原因主要是由于乡镇政府决定着村民委员会领导干部的人事任免、工作方式、收入等，村委会的运行与自治组织原则相悖。这种“准政府”性质的村民自治组织，为政府官员寻租行为提供了可能，使得公共产品供给与村民需求差异明显，也造成当前村民对于“一事一议”制度的冷漠和抵触情绪，以及对基层政府官员和村委会的不信任。
（五）其他非营利组织参与“一事一议”制度的激励性机制缺失
目前，非营利组织在农村多中心治理中的作用发挥得远远不够，对于“一事一议”制度参与不足。其原因主要有：一是非营利组织参与农村公共产品治理场域的准入机制不完善，造成其在参与公共产品的供给时随意性很强，有时非营利组织不得不与乡镇或村委会签订协议，然后再加以实施，这样又给人以非营利组织从事营利活动的口实，这是有能力自愿提供农村公共产品的组织最不愿看到的，这在很大程度上影响了其积极性。二是缺少政策支持，政府没有为这类组织的建立程序、组织属性、组织功能、组织形式等制定必要的法规，特别是在法人登记、征缴赋税等方面缺乏必要的法律，而且各级政府也没有因地制宜地制定科学、合理的政策，一些地方虽然出台了某些优惠政策，但多数是泛泛而谈，落不到实处。这些都影响了非营利组织参与农村公共产品治理的积极性。
五、构建农村公共产品供给多中心治理机制的对策建议
多中心治理模式中的“多中心”是指多个权力中心和组织体制（包括政府、市场组织以及非营利组织等）共同治理公共事务，提供公共产品，更加强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。这意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订合约并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，由此形成一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担公共治理与提供公共产品的职责。
（一）充分发挥政府的“元治理”角色
在多中心治理结构中，以政府为核心的单中心治理模式被打破，政府需要逐步在体制外放权，与社会合理分权，建立起一种新的政府、市场和公民社会三维框架下的多中心治理模式。但是，多中心治理模式作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式也不是万能的，也存在着治理失效的可能性，表现为治理各方在谈判和合作过程中，由于各自不同的地位和立场，以及各自不同的利益考量，使他们无法达成共同的治理目标，即在多中心治理体制下的“无中心”倾向。无中心倾向可能造成的损害，在中国这样的发展中国家要尤为注意。因此，在农村公共产品多中心治理场域中政府要承担起“元治理”的角色。“但这种责任并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织”，从而达到社会治理的目标。地方政府应该从繁重的具体事务中解脱出来，真正做到“简政放权”，应致力于统筹规划、协调各方，提供有效的制度安排和政策安排，为农村公共产品公共治理的其他主体发挥作用创设良好的制度环境。
农村公共产品多中心治理的核心在于不同治理主体之间的合作，形成多中心的公共行动体系，上述我国农村“一事一议”制度存在诸多问题的重要原因就是目前还没有形成多元治理主体之间的有效合作。政府的“元治理”职责应是公正地维护多元治理所需要的制度秩序：第一，清晰界定产权关系。多中心治理主体参与农村公共产品供给这一集体行动有着复杂的动机，利己与利他共存，利益分歧和利益共享冲突交错，政府应设计一种以利益为基础的经济激励机制以促成各方实现有效合作，这个机制的内涵即是公共产品产权关系的清晰界定，表现为对产权的确认和基于产权的利益分配。明晰产权是非政府主体介入公共产品供给的制度基础。假如政府不能通过政策来明晰私人产权，私人供给公共产品的积极性将不会存在。对于私有产权的保护有助于鼓励私人提供农村公共产品。第二，充分披露信息。各合作治理主体在不确定风险的农村治理场域中，不可能获得相关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完备能力，也不可能绝对理性地进行决策选择，所以在有限理性下常常不能达到有效合作，从而陷入农村公共产品供给不足或供给过剩的窘境。克服有限理性的一个重要机制就是多方信息沟通与共享，从而实现信息对称。在农村公共产品供给过程中，要努力促进治理主体在行使权力过程中的信息公开和决策透明，以加强对行动者的监督。具体需要改革信息传播渠道，建立政府权威治理主体、农民受益主体和非政府组织合作主体的定期信息沟通协调制度，增加合作信息透明度，使村民与村民之间、与政府之间、与非政府主体之间的联系规范化、常态化，充分保障村民的知情权、监督权和参与权。第三，政府的财政奖补政策应覆盖村民诉求高但又很难自行解决的方面，比如小型水利设施、村内道路、村内绿化、公共环卫设施和免费技能培训等。
（二）发挥市场营利组织和个人的合作治理责任
当前农村公共产品整个供给过程从生产到后期运营维护效率低下是普遍现象，比如水利设施年久失修、交通设施无人管护等，所以应积极引入市场因素推进多元主体生产运营的制度安排，形成竞争态势，这不但为私人资本找到了增值出路，也为市场营利组织和个人提供了一种良好的激励机制。第一，在农村公共产品具体生产和运营维护中引入公开招标机制。村民对于每项通过“一事一议”提供的公益性公共产品，应通过公开招标机制决定具体生产者或服务的提供者，选择的依据必须要结合成本和质量等多种因素。通过公开竞标的方式确定生产者既避免出现的情况，也提高了“一事一议”资金的使用效率。选择参与农村公共产品运营管护的企业应是实力雄厚、技术先进、有管理经验、运营成本低的优秀企业，企业与村民的合作应通过具有法律效力的契约来实现，通过合同来强化企业的成本约束，以提高企业的经营管理水平。作为权威治理主体的政府应严格规定技术标准，约束企业努力降低成本，提高服务质量。第二，赋予村民对于公益项目选择和实施过程充分的参与度和话语权，培育村民主动参与的自组织力及合作能力。可利用上门议事、网络议事等多种方式了解群众意愿，充分发挥村庄精英的带头作用，鼓励村民对村庄公益事项发展献计献策，激发村民参与议事的积极性，同时加强村庄的制度规范，约束并引导村民的行动意识，促进村民在“一事一议”制度的合作实践中形成有效集体行动。
（三）村民委员会应彻底“去行政化”
村民委员会应积极实现充分自治。“一事一议”制度执行过程中常常会出现村委会发起的议事会议难以召集、村民缺乏参与积极性等问题，原因就在于村民对于具有过多政府偏好的村委会的不信任，对于公益项目的受益预期模糊，对是否可以通过集体利益的实现增进个人利益产生疑虑。所以，村民委员会要“去行政化”，由村民自我组建村民委员会。村民民主选举出自身利益的组织机构，作为“一事一议”的集体行动集团，并赋予其公共产品供给的行动机能。在政府财政奖补支持下具体主要承担村庄的公共产品需求偏好的表达、供给事项的决策及管理职责。
（四）激励非营利的第三部门的合作治理责任
第一，对非营利组织给予法律和政策上的支持。一是政府要制定相关法律法规和政策，改善非营利组织的生存状况，以立法形式确立非营利组织的社会地位，明确界定政府与非营利组织在法律上的平等地位与合作关系，加快非营利组织的自治化进程，鼓励其积极参与“一事一议”公共产品供给活动。二是政府要放宽对于非营利组织的约束机制，改变当前非营利组织必须挂靠于政府职能部门之下，受其监管和控制的状态，解除各种相关限制使非营利组织获得行政合法性。三是对非营利组织给予财政补贴支持，即使在许多发达国家，政府资助也是多数非营利组织获取经费的主要来源。
第二，发挥非营利组织在多元主体合作机制中的有效中介作用。“一事一议”制度运行效率低下的一个重要原因就是受益主体村民和其他治理主体之间沟通不畅，村民对于公共产品的真实偏好无法准确表达。来自于基层的非营利组织对于村民的需求信息掌握全面，其具有的公益性和非强制性特征使得这类组织立场中立，既不会对政府曲意迎逢，也不会扭曲村民需求，可以成为村民与政府或者市场之间的沟通中介。村民通过非营利组织表达自己的要求和愿望，凭借组织的力量与政府或者市场营利组织讨价还价，增强自己在市场中和政府谈判的能力和筹码。
第三，积极发挥非营利组织在多中心治理体制中的监督作用。一是利用非营利组织的力量监督村民行动，减少“一事一议”集体行动过程中的“搭便车”行为。“非营利组织可以利用内部建立起来的契约性规则，对一定范围内社会群体的行为进行规范、约束和指导，并对其他社会群体产生辐射影响，从而培育诚信意识，建立起社会公德的制度基础”。同一非营利组织的成员一般都是兴趣、目标、需求相同的人，成员在活动中会互相影响、互相监督，有利于成员道德和社会公益意识的提高。二是利用非营利组织监督政府和市场行为，形成有效的制度外监督。村民由于信息的不对称，很难形成对政府或者市场行为的有效监督。利用非营利组织力量进行监督，弥补以往政府和市场外部监督的缺失，形成内外结合的立体的监督体系，保证“一事一议”制度执行的规范性。
注：
①场域：“场域”是由当代法国著名社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）提出的一个社会学分析理论。指的是集特定的社会结构、习性、权力和具体的行动者之间的型构关系，而形成的一种交往主体间的关系状态。场域概念是用来界定塑造行为而不是划定行为的边界的，所以根据场域概念进行思考就是从关系的角度进行思考。“治理场域” 不仅是一种在事实、规范和多个治理主体之间的交互行动关系，而且也表达了一种具有开放性、总体性和建构主义精神的实践哲学。（引自皮埃尔·布尔迪厄、华康德，《实践与反思：反思社会学导引》，李猛等译，中央编译出版社1998年版：133。）
②“元治理”：是指“治理的治理”，旨在对市场、国家、公民社会等治理形式或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。
参考文献：
[1]孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]迈克尔·沃尔泽.正义诸领域：为多元主义与平等一辩[M].褚松燕译，译林出版社，2002.
[3]杰拉尔德·阿兰·柯亨.在哪里行动？在分配正义发生的地方[M].马德普译，天津：天津人民出版社，2006年.
【关键词】治理理论；公共管理改革；管理方式
一、治理理论基本概述
治理理论最早由詹姆斯N罗西瑙提出，他指出治理与政府统治有着本质的区别，认为治理是一种基于共同目标支撑的活动，而活动的主体并不局限于政府，国家没有权利强制实行。因此，可以但从理论上来区分治理与政府统治，前者的内涵显然要更加丰富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府机构。在治理理论的基础上，我国学者俞可平对治理理论延伸到“善治”层面，认为治理理论包含了五个基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的对象是公众在日程生活中所遇到的问题以及活动；第三，治理的主体既包括区域政府还包括一些集体组织，比如行业协会、慈善机构、学术团体等，通过彼此之间的交流与合作，以此来提高治理的质量；第四，治理的的机构具备相应的权利，为了保证治理责任的落实，应建立责任分担机制；第五，治理的方式与单纯的政府号召与权利运用不同，更多强调理念的灌输，使民众能够警醒，并自觉遵守，通过各组织或者机构的合作，不断创新治理方法与治理技术，以便更好的对公共事务或者活动进行控制与引导。这充分表明治理理论在制度上具有更高的灵活性，以协商、约定等友好的方式，达成实现地区经济繁荣的目标。
二、治理理论对我国公共管理改革的启示
新形势下，基于我国基本国情以及治理理论来支撑我国公共改革，对提升公共管理质量与管理实践成效的提升有非常重要的价值。具体实施上，应做好以下几方面的工作：
（一）修正政府公共管理改革的目标，转变传统管理模式
治理理论强调善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本质在于政府与民众的联合治理，并非政府的一手管理，因此需要转变政府职能，将以往单纯的政府统计变为塑造政府与公民关系上。在政府职能转变上，一定要区分职能转变与职能削弱两种理论，不能将职能转变理解为职能削弱，而是通过优化政府的结构与功能，以提高政府处理政务的能力。同时在政府行为上，要设置合理的边界，将政府不该自己办或者自己不能办好的工作交由社会机构进行管理，将权责转移，实现权责分担，通常而言，社会机构往往具有更高的民众基础，在处理一些事情上远比政府强制处理效果要好的多。在公共管理改革中，要强调公共权利是分散化与多元化的，但是并不意味这政府权利的权威性缺失，而是权利分属政府与社会机构当中。通过公共权利不断完善社会福利及保障制度，使社会中的弱势群体享受平等的权利并且在权利诉求上具有同等的地位，这样保证在经济差异下，人们有平等竞争的机会，在社会福利上，保障残疾人士、失业人群以及老弱病残等有基本的生活保障。基于治理理论的公共管理改革，还要求政府在管理方式上进行不断的改革，将传统管理方式主观转变为从控制到服务、从规则到协调、从法制到回应上的转变。
（二）国家资源不应被政府垄断，而是在社会群体间进行合理的分配
保证国家资源的合理分配，不被政府垄断，能够有效方式官僚主义的发生，并且将政府干预区域经济发展的负面作用控制在最低限度。通过资源的合理分配，能够使市场竞争更加合理，并且逐渐形成完善的竞争机制，提高公共管理的效益与质量。因此具体做法为，首先，要将市场经济竞争机制以及民间组织力量加入到公共管理事项中，通过项目招标、租赁以及公私合营等方式，最大化的提高政府管理职能，以满足公民的需求；其次，要根据市场经济发展的规律，改革与优化资源配置；再次，要实现权力下放，避免主要部门一手抓的情况，是下属机关人员能够有充分发挥的机会，通过层层管理，使领导决策更加合理；最后，要建立绩效评估体系，激励工作人员的创新管理精神，以期逐渐提高公共管理的效率与质量。
（三）发挥社会多元合作的优势，强调公共管理的平衡
提高社会自治能力，加强社会各组织之间的沟通与合作，是治理理论的体现，对公共管理效率的提升有重要意义。具体实施上，首先要培育各种非盈利组织、社区企业、行业组织、以及其它社会志愿团体等，鼓励政府与社会组织公职；其次社会组织可以依靠自己的资源优势，致力于解决各种社会经济问题甚至政治问题；再次，要承认社会组织的合法性，并赋予其相应的权利，使民间组织真正独立为一种公民组织，为百姓解决实事。在我国行政管理上，一直强调政府管理职能大于社会组织，这对公共管理不利，要想改变这种情况，就应形成民间组织与政府独立的态势，使两者能够相互约束，最终建立政府与社会组织相互信赖、相互合作的关系，使公共管理走向善治的道路。
结语
治理理论作为一种新的公共管理理论，强调政府、市场与社会三者之间的合作与互动，治理也为公民参与社会事务提供良好的渠道，促进社会民主自治，也强化了政府的责任。公共管理适用于我国从计划经济向市场经济的转变，有利于促进和谐社会的构建。
参考文献：
以往公共治理模式的研究，大都以国家、社会以及民间三者之间的权力的划分与平衡为主要研究对象。即使考虑经济转型与社会转型的因素，依然是在这个研究的基本范畴中展开的。在最近的文献中，如娄成武、张建伟［1］认为，当代地方政府角色与职能已发生了很大转变，正逐渐由地方政府概念转向地方治理概念。地方治理模式也正经历由传统官僚体制向新兴的市场模式与政策网络治理机制的转变。李文星、郑海明［2］从目前我国行政沟通存在的问题及现实需求出发，在治理理论基础上提出了地方政府与公众互动式沟通的概念，并从转变观念、变革体制、拓宽渠道、完善法制等四个纬度探讨了我国地方政府与公众之间互动式沟通机制的构建，以及地方治理在现代社会多中心治理结构中的关系。这种研究，从学术的角度观察，也没有作出更加明确或者是更加有新意的理论思路。中国公共治理模式研究要用一种新的思维，在更加宽广的学术视野下展开。基于此，本文将用历史与经济研究的基本方法，从历史上中国基本经济制度与政治制度的演化关系来考察中国公共治理模式。
一、基本的理论分析
通常的公共治理模式研究认为，国家、社会以及个人三者之间的关系构成了公共治理模式的三个要素，它们之间的相互关系及其运行大致成为了公共治理模式研究的基本范畴。但是，向更深的层次观察，是什么决定了这三个变量之间的关系与运行框架?就如经济学的研究中，企业的运行以及资源配置构成了微观经济学研究的基本内容，而什么要素构成了市场经济的基本框架也许更为重要。近代人类历史上的公共治理模式经历过一次大的转变。13世纪以来，发端于威尼斯的资本主义运动，使西方国家以及日本等纷纷变成资本主义国家。在这个背景下，这些国家的基本经济运行制度、社会制度，国家、社会以及公民个人的关系发生了巨大的变化，其基本的公共治理模式也发生了天翻地覆的变化。但是，中国的发展特别是公共治理模式的转变却呈现出与西方社会迥异的情况。中国公共治理模式转变的特征何在?是什么导致了这种现象的出现?回归历史的研究，重新考察中国历史上基本经济制度特别是农业制度的变化与国家公共治理模式的演化就能管窥一二。
中国历史上农业制度变革影响了地方政府的公共治理模式。在中国，传统经济没有演化成现达的工商业经济，历史学家黄仁宇认为，这是由于农业经济发展没有突破以下三个因素:1．资金的广泛流通，剩余资本透过私人贷款方式，彼此往来。2．经理人才不顾人生关系的雇用，因而企业的扩大超过本人耳目所能监视之程度。3．技术上支持因素通盘使用，如交通通信、律师事务以及保险义务等，因此各企业活动范围超过本身之能及。［3］(P31)这三个条件背后的实质因素是政府职能以及公共治理模式的转变。如果政府没有推动经济发展所需要的三个条件的突破，政府本身的公共治理模式就不会在合适的条件下实现转型。中国历史上基本的经济制度源于农业的发展，农业制度的发展又决定了相当时期中国基本经济结构与社会制度。农业经济的发展受制于自然地理条件。在中国北方，黄河中游由北至南将黄土地区割成两半，其纵长500英里。由于黄河的流水中夹带着大量的泥沙，河床淤塞，引起堤防溃决泛滥，造成中国北方区域财产与生命的损失，因此，治理黄河成为了历史上中国农业经济发展是否成功的最重要的制约条件。但是，受到科学技术发展条件的限制，黄河的治理只能通过中央政府动员全国之力进行，这为历史上中央权威的形成提供了基本的可能。
同时，北方农业文明的发展一直受到来自长城外少数游牧民族的侵扰。为了保护农业文明的发展成果，也要求国家政权集中权力，动用全国之力来抵御北方威胁。特定的地理、水利条件与地缘关系的交汇造成了中国历史上土地制度与公共管理模式的变化，即在强大的中央集权下，国家权力的扩大，民间社会的相对不发育;土地制度的分散格局，国家直接对大量分散农民的直接征税。由于没有形成社会的中间土地与中介组织，民间的产权界定以及其他相关条件难以形成，因此就不可能造成黄仁宇所说的进入资本主义与现代公共治理制度所需要的三个条件。中国历史上土地制度与中央集权政治制度是相互交融的，这两者之间的互动关系直接影响到中国土地制度的变革与传统社会的发展。
中国土地制度起源于春秋战国时期的井田制。根据钱穆《国史新论》［4］所言，春秋战国时代，诸侯在其所居城郭之外划出部分可耕地，平均分配给农民，按年龄受田还田，按照井田制度的标准理论，每家受田百亩，此所谓私田，八家又共耕公田百亩;每户享受百亩私田收益，公田百亩收益归“公家”所有，大概相当于向农民征收收获的九分之一。这对中国后代的土地以及政治制度产生了非常大的影响，在中国历史上形成了大致平均的土地分配制度，以及带有一定平均主义色彩的土地分配思想。战国后，中央集权制度形成，政府直接向农民征税，又强化了这种土地制度以及社会经济制度，直接影响了中国传统的公共治理模式之形成。
二、基本经济制度、农业制度安排对公共治理模式的影响
中国历史上的土地制度大致到明朝洪武年间基本定型。中间经过汉、唐、宋、明①，虽有很大变化，但是中国春秋时代的井田制度的平均主义思想一定程度上依然在延续，并且深刻影响到土地制度的变迁。汉以后，土地私有化以及中央集权制度基本确立，中央政府直接对分散的农民征税，分散的农民土地基本可以保证中央政府的财政支出，因此，政治、经济管制并不需要太多的技术支持，中央政府也有能力去维持这种分散的土地制度结构。随着历史的演化，行政力量对于这种特殊土地制度的安排得到不断加强，但是，私有产权下土地的自由流转内在地推动着土地的兼并，而土地兼并的出现与扩大，削弱了政府的税收基础，危及政府的财政能力与运营能力。①
这种行政力量与经济动力的相互制约构成了中国土地制度变迁的主要脉络，也导致了传统公共管理模式的形成与强化。在汉代，全国土地按照比较平均数划分给农民，这样，就形成了无数的自然纳税主体，中央政府对农民直接征税，由于税基广泛，政府对农民征收较轻的赋税。根据荀悦《前汉记》的记载，汉代前期中央政府的法定税率是十五税一。但是，土地的自由买卖、流转使得土地持续集中于若干大的地产者手中，国家的税收持续减少。中央政府为了维持税收的基础，必然会抑制土地的兼并，以继续维护耕者有其田的小自耕农制度。持续的历史累计形成了传统的治理模式，即中央集权下，官僚集团对无数分散的小自耕农的公共的治理。唐代实行租、庸、调与两税制。租庸调是指唐代田赋制度，“租”是指农民在其授田期间对国家负担的租额;“庸”是指人民对国家的义务劳役，每人每年服役二十天;“调”是各地人民给中央的土产贡献。这是一种经济平均主义理想的赋税制度。由于会计、账簿以及中间服务制度的缺失，随着人口变动，户口登记制度逐渐错乱，此种制度的维持需要高昂的成本，两税制的产生就是制度安排的成本收益变化导致的结果。两税制下，一年分夏秋两次收税，收税以现居住地与现有土地为标准，同时改以实物征税为货币征税。#p#分页标题#e#
两税法改按人丁为按财产征税，具有一定的进步意义。但是，由于与传统的平均主义土地制度的安排相悖，加之土地的兼并，其对中国农业制度和公共治理模式变革的作用是有限的。在宋代，中国的土地制度发生了突变。宋代中国的工商业取得了不错的发展，它对于造船、铸币、开矿等投入了非常大的精力，将其作为全国发展的基础，在军事上采用募兵制，用经济的方法解决政治以及军事问题。在王安石变法中，实行方田法、青苗法，为中国古代经济商业化转型与公共治理模式转型提供了一次契机。但是，宋朝转型并没有成功。这是因为传统政策一直注重培养无数小自耕农，没有形成工商业发展所需要的产权划分、技术储备和会计、法律等条件。在传统的公共治理模式中，无法界定私人财产权的绝对性，政府也无法判断如何获得财产为合法，以及哪种经济、金融行为为有效，因而国家的法律、会计安排只能以简单的传统案例作为参考。真理在官僚组织手中，不容辩驳，政府管理大批农民，以“息争”为原则，独立的私人产权也不能获得保证。虽然政府通过变革加强了金融经济，使财政商业化，但是，传统公共治理体制却不能为之提供支持。
朱元璋建立明帝国后，对宋代以来超前发展的工商业部门进行了全面收缩，以落后的小农经济为蓝本对整个国家进行改造。为保持政权的稳定性，国家的经济政策重新回到原来的重农轻商的传统中。重新将全国土地划分成无数小的单位，大致平均分配给全国农民，对农民直接征税。资料研究显示，明朝主要的税收来自农业及其特产税［5］(P224)，工商业税收在政府的收入构成中比重下降，微乎其微。这与宋代国家的税收以工商业税为主有巨大的差别。同时，在国家的权力安排上，中央的权力进一步加强，地方以及民间的权力收缩。政府以官田的名义对苏浙地区的地主课以重租，利用和罗织各种刑事案件，打击各大家族;打击商业阶层，规定商人之家不得穿纱绸，全民不得下海。在中央集权下，明朝全国资源被分成无数细枝末节，财政部门成为一个庞大的会计机构，不参与经济过程，不能像西方国家那样成为经济的发展因素。社会在收缩中实现均衡，非常有利于国家政权的稳定。但是，由于政治的集权与经济的分散，民间的商业机构不能发育，现代的公共治理模式也不可能出现。
三、结论
