时间：2023-07-17 17:22:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共财政的特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
近年来，公共财政问题已成为我国财政理论和实践的一大热点，财政理论界将其视为我国财政体制根本性改革的关键，不少地方政府的财政部门也纷纷在公共财政这个大标题下尝试着财政预算管理的改革实践。尽管多年来我国许多财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但更多的只是“战”，尚未触及财政旧模式的核心，这就决定了我国财政虽已初步具有公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，为推动公共财政改革向纵深发展，对公共财政的本源、公共财政同我国社会环境的相容性、在我国推行公共财政的重要性和难点问题进行深入探索是十分必要的。
一、在我国推行公共财政体制的重要性
1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。
2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。
二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题
1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。
我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。
2.如何根本变革我国的政府预算制度。如果说我国多年来构建公共财政体制的大多数改革都只是“战”，尚未触及财政旧模式的核心，那么这个核心就是政府预算制度。乍一看，我国的政府预算也是按照必要的程序编制的，但更多的仅是流于形式而已。预算编制中长官意志过强，主观随意性过大，政府预算草案是在预算年度已开始之后才提交人大会议审议，且审议、批准时间过短，使得人大会议实际上难以深入地对政府预算进行审议和修改。预算在执行过程中缺乏法律的权威性，确定了的预算可以不执行，而没有预算的也可以随意收支，预算的追加、追减没有执行相应的法律程序，带有很强的任意性和长官意志性。大量的预算外财力的存在，直接否定了政府预算应包括所有政府收支的基本原则，使之无法约束和规范政府行为。
迄今为止，我国的政府预算未能真正决定和约束政府行为。目前我国的政府预算，只是政府安排自身收支的粗略的年度计划，而不是真正的政府预算，这决定了公共财政尚未在我国建成。为此，我们必须下决心根本变革政府预算制度，构建科学的预算编制程序和规章，增强人大对预算的审议和批准的实效性，对违背政府预算的行为应追究其法律责任，并将预算外财力也统一纳入政府预算之内。只有这样，才能建立真正意义上的政府预算制度，确保公众对政府行为的约束，从而真正构建起我国的公共财政体制
一、什么是公共财政
财政是国家（政府）为主体的经济活动（分配活动），这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家（政府）财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动（分配活动）目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型（模式）或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。
社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求？既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿（偏好）提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。
二、如何正确理解公共财政
上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：
1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。
2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。
3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。
公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或x-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务（公共支出）水平和组合？选民在政治市场上是自主的吗？谁的偏好最重要？x-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。
4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。
5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家（政府）为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力（政治权力），那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”（缩减财政支出供给范围），而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。
三、澄清认识误区创建我国公共财政
客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：
1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家（政府）财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。
2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型（模式）同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。
3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。
在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。
我认为，古今中外，财政就是国家财政、政府财政，因其天然具有公共属性，所以也是公共财政，它们是同义的。但是，随着生产力水平、经济制度和经济体制的演进，不同的国家财政又会有不同的模式（类型）。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的，把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式，突出它是一种市场型财政，却又有着特殊的意义。
“公共财政”一词是英文PublicFinance的直译。《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理科学，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance译为金融、融资或财务。因此，如果Finance一词单独使用，那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、企业、银行的资金管理：也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家（或政府）是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门，因此，用PublicFinance来代表国家（或政府）的分配行为或收支活动，是容易为人们所接受的。所以，应当把PublicFinance译为“财政”，因为财政就是指国家（或政府）的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice编译为《美国财政理论与实践》一书时，就把PublicFinance译为“财政”。也正因如此，假如把PublicFinance直译为“公共财政”，有的学者认为那是画蛇添足，多此一举。
不过，人们会问，如果PublicFinance是专指国家（或政府）的财政活动的话，那么为什么不直截了当地在Finance的前面用Government加以限定，却偏偏要冠以Public一词呢？据张馨同志的考证，PublicFinance一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔（Bastable，C．F．）首次用来概括“财政（学）”这一范畴。而在PublicFinance被广泛采用的前后，财政（学）被冠以GovernmentFinance的不在少数，而且迄今为止仍然有之。这样，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起进行比较，那么将PublicFinance译为公共财政（学），用以特指市场型的财政，以突出市场经济条件下的国家（或政府）财政活动的公共性，不失为一个贴切的译法，足可以接受的。
有的学者提出，自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了公共经济（PublicEconomy）的概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概念》和《公共经济学》，直接以公共经济学（PublicEconomics）为书名。自此以后，多数财政学著作把PublicFinance或GovernmentFinance改称为公共经济学或公共部门经济学（PublicSectorEconomics）。而这种改名，绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来，与西方国家财政学的发展现状相比较，“公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。
应该肯定，西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到，尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究，已经扩展、突破了原有的内容和方法，但是，对国家（或政府）的分配行为或收支活动的分析，仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分，而这也正是不少财政经济学著作相继改名之后，却仍有许多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共财政”一词的提出和兴起，是在我国历经多年的财政经济改革，在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后，试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下，提出“公共财政”一词，并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式（类型），的确有助于标识我国财政职能转化的方向，有利于财政定位，是有着特殊的现实意义和理论意义的。
近几年来，张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专著，发表了许多论述公共财政的文章，在财政本质与财政模式（类型）的关系问题上有了新的突破，对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献，受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此，我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文，正式提出“为公共财政叫好”。总之，对于“公共财政’这一提法，我是持赞成态度的。
二、公共财政与国家财政的关系
我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定，是因为它从经济体制的角度出发，正确把握了市场经济条件下的财政模式（类型）及其涵义、特征。不过，尽管市场经济作为一种经济体制，并无姓“资”姓“社”之分，资本主义可以用，社会主义也可以用，这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式；但是，我们也应当看到，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的，这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此，公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式（类型）的一种理论概括，固然不失其积极意义，但它作为我国财政改革的目标模式，却是失之片面的。
那么，哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢？我认为，从现实的经济制度和经济体制的角度考虑，还是要强调“国家财政”一词。一方面，国家与财政有着天然的联系，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。这样，在总括我国财政的基本特征的同时，不至于因为强调国家财政，而忽视对构建公共财政框架的倡导；也不至于因为倡导建立公共财政，而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面，和公共财政的提法相似，使用“国家财政”一词，虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动，在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的，然而，使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实：第一，我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的，对财政改革来说同样如此；第二，多年以来，我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况，需要通过政府，尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观，以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”（总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语）。由此可见，在现实情况下，使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴，还有其特定的时代内涵。
在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后，这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到，国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政；而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来，公共财政以弥补市场失灵为出发点，集中于从事非营利性的公共服务活动；但由于在我国社会主义市场经济中，公有制经济居于主体地位，现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营，以及我国作为发展中国家的现实国情，导致了在公共财政之外，还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体，就构成了我国国家财政的现实模式，所即谓的“双重结构（或双元）财政”（其中以公共财政模式为主）。
“国家财政”范畴的使用，引发了一个问题，那就是，如何概括计划经济条件下的财政模式（类型—）？张馨同志提出，人类历史所存在的经济体制有三种类型：自然经济、市场经济与计划经济，与之相适应，从财政活动的目的出发，国家（或政府）的财政活动可以划分为三种类型：家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当，这里暂不讨论；但是用“国家财政”来概括计划型财政，我认为是欠妥的。张馨同志指出，在计划经济体制下，企业只是国家和政府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业，企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的经济计划来开展，从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的，这就具有了“国家”财政的性质。应当说，张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的，值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为，财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了，再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政，很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如，人们在否定计划型财政时，就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。
此外，拘泥于从财政目的的角度划分财政类型，会在逻辑上产生这样的问题：既然家计财政服从于领主或君主的（私人）需要，公共财政服从于公共需要，而国家财政服从于国家需要，要么，国家是公共性质的还是私人性质的？如果说国家需要是公共需要，那么国家财政与公共财政又有什么区别：如果说国家需要是私人需要，那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立，那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据的国家观，国家财政的确兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同样的逻辑，那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢？而无论答案如何，都将有违按照同一标准对财政模式（类型）进行划分的初衷。
因此，我认为，不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性，用“大一统财政”来概括计划型财政或许会更加合适些。
三、公共财政论的引进与本土化问题
我一向主张，对待，既要坚持，又要发展。既反对“僵化论”，又反对“过时论”。对待西方的东西，必须学习、分析、吸收、借鉴。既反对“排斥论”，又反对“照搬论”。早在80年代，我就率先编译了马斯格雷夫的《美国财政理论与实践》，撰写并出版了《比较财政学》、《国际税收导论》和《财政学原理》等著作，为引进、吸收、借鉴西方财政理论做了一些工作。我认为，从财政活动的起因、客体、目的、模式和决策等五个角度看，西方财政理论是由市场失灵论、公共产品论、公共需要论、公共财政论和公共选择论等共同组成的。这些理论先后被引进我国，并得以论述和宣传。但近几年来，大家都集中到“公共财政论”这一提法上来，把公共财政论作为西方财政理论的总称或代称。
公共财政论是根植于西方发达市场经济土壤之上的财政经济学说。公共财政论的引进在我国已经有一段较长的历史，但是，它在我国的真正崛起和本土化却是1990年代以后的事情。之所以如此，其主要是受学说生存与发展的现实土壤决定的。
公共财政制度是我国财政改革的长远目标，对于怎样恰当地对公共财政进行定位，理论界在某些方面还存在不同的意见，甚至不愿意使用“公共财政”这个名称。但是，无论从政府的财政规划方面，还是诸多财政杂志来看，“公共财政”这一称谓事实上已经越来越普遍化，被越来越多的人认可。因此，对于公共财政的界定，需要形成一个明确的意见，以适应现实的需要。
一、公共财政的一般界定
从本质上来看，公共财政与财政、国家财政并没有差别，都是特指国家进行的分配活动，都涉及财政收支、财政平衡、财政管理等内容。它们在中文名称上的不同，主要是翻译的问题，英文中的财政概念用“public finance”来表示，如果对其直译就成了“公共财政”。然而“finance”一词具有多种意思，可翻译为“财政”、“财务”、“金融”等，只有在其前面加一个“public”进行限定，才能明确地表示“财政”这一概念。可见，“公共财政”和“财政”都对应于“public finance”，二者并无本质区别。财政是国家进行的分配活动，本来就是公共性的，因此，在“财政”一词加上“公共”二字似乎有同义反复之嫌。
虽然从本质上看，公共财政与财政具有共性，但是，由于历史上认识偏差的原因，使二者出现了一定的差异。在改革开放很长一段时间，“人们习惯上把资本主义社会的财政称为‘公共财政’，而把社会主义财政称为国家财政，是生产建设性财政。这样一来，约定成俗，公共财政就成为资本主义财政的代名词，自然两者之间就有了根本的区别。”①另外，从相关的理论研究来看，公共财政的讨论多是西方财政学上的一些内容，由此可见，我国的公共财政研究在若干方面是与西方财政理论紧密联系在一起的。笔者认为，公共财政是“市场经济条件下的一种财政模式”。其主要原因可以从现实经济和财政理论两方面来认识。
政府的财政活动属于经济范畴，资本主义国家的基础经济制度是市场经济制度，按照的观点来看，经济决定财政，因此有必要对西方国家的财政进行重新认识，不能把公共财政等同于资本主义财政。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，政府和理论界都认同了要构建适应我国特色的公共财政制度，那么，公共财政也就不可能是独立于国家财政之外的财政，而只能是国家财政的一种；是与我国原计划经济体制下所实行的财政模式不同，与市场经济体制相联系的财政模式。
之所以认为公共财政是国家财政在市场经济条件下的一种财政模式，还因为公共财政理论中的市场失灵论。无论从古典的自由主义理论，还是近代的政府干预主义，政府财政活动的主要目的都是为了弥补市场失灵。古典经济学的财政思想，来源于亚当。斯密在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》一书中。其学派反对国家干预主义，主张实行“廉价政府”，一般都认为国家的财政支出不具有生产性，应该尽量控制，而让市场这只“看不见的手”来实现资源的优化配置，认为市场机制可以实现经济发展的各种目标。因而财政支出的范围仅限于市场机制无法作用到的国防、司法、公共工程、公共机关等方面。这一观点在西方持续了一百多年，财政一直也都限制在特定的范围内。
但是，20世纪初资本主义国家在自由市场经济条件下发生的多次经济危机，导致了严重的社会萧条和动荡。许多经济学家开始认识到古典的自由市场经济并不能自动实现资源的优化配置、经济稳定发展、充分就业等宏观经济目标。经济发展中存在许多市场自身不能解决的问题，即所谓的“市场失灵”。为了弥补市场经济的不足，英国经济学家凯恩斯建立了全新的政府干预主义理论。主张通过政府的财政支出来影响社会总需求，从而保障经济的平稳运行和发展。在20世纪中期，资本主义进入了一个“滞胀”时期，一些经济学派如供给主义、货币主义等派别又开始重视自由市场主义，他们认为政府的大量干预并没有带来比市场更多的效率，从而反对过多的政府干预，让市场自身去解决问题。
纵观西方市场经济国家的财政，其基本要点有：第一、政府财政的支出范围主要着眼于社会公共需要方面，不去干涉市场经济能够处理好的私人需要方面，不直接介入社会生产性领域，把社会资源配置的主要任务都交由市场去完成；第二、财政支出十分注重效益的提高，并采取各种数量方法如成本效益法、最低成本法等来进行财政支出决策，只有具有较大效益的项目财政才会介入；第三、预算管理制度化，市场经济条件下社会经济生活逐渐复杂化，财政本质上作为一种利益分配的关系，必须建立相应的法治制度，才可能保障财政分配达到预期目的；第四、在财政体制上坚持分权制下的制衡，社会公共需要是有区域性的，政府提供的公共产品也具有地域性，地方政府在处理地方事务上比较有效率，所以，适当的分权有利于经济效率的提高，但是，各地之间又有很大差别，财力也各不相同，所以，权力也不能下放过多，还要保持一定的制衡力量；第五、坚持税收负担的最小化来设计税制，在设计税制的过程中充分考虑公平与效率的关系，尽量做到“税收中性”，在征税的过程中努力降低征管成本和纳税人的奉行成本。
二、公共财政（public finance）的内涵与特征辨析
关于财政（public finance）的定义，早期的西方学者认为，财政是政府收入和支出的管理，或者称之为政府资金的征收、使用和管理。我国传统财政学关于财政的定义，尽管表述各异，大体上还是概括为国家的收入和支出活动，甚或将收支活动等同于分配活动。在现代市场经济条件下的public finance，日本岸田俊辅在1978年的《图说日本财政》将其定义为“政府所进行的经济活动”②，美国马斯格雷夫在其1973年初版的《财政学理论与实践》一书中的序言中说：“财政这一名词，传统地应用于包含税收和支出措施的那套政策问题。这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平的，不过这个名词已为人们所熟知，而且称之为公共部门经济所引起的误解将不会更少些。”他在该书1980年第三版中说：“本书论述公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括它对资源利用的水平和配置，以及它在消费者之间的收入分配的全部关系。虽然我们的主题是归属于财政学的，但它涉及到问题的资金方面，也涉及到实物方面。而且，它不单纯是个公共经济问题。因为公基部门是在和私有部门相互作用之中运行的，所以两个部门都进入分析，不仅支出和税收政策的效果有赖于私人部门的反应，而且对财政措施的需要也取决于财政措施不存在时私人部门如何行动。”③而中国前财政部长项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》一书认为，财政，也叫“国家财政”，是以国家为主体；通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动④。厦门大学张馨教授在《公共财政论纲》中的定义是：公共财政（public finance）指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式⑤。
总之，中外传统财政学基于时代的背景和条件，把财政定义为收入和支出，如以现代市场经济的观点考察，实在是太偏狭了，有的学" 者将收支活动等同于分配活动更不足取。将财政定义为“政府所进行的经济活动”，表明public finance在现代市场经济条件下，已不限于财政收支及其管理，更不能限于货币资金管理，而要从政府与市场的相互作用，结合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观和微观的角度分析，强调财政是经济的一个范畴，甚至于用中文的“公共财政”来替代“财政”。但是，将财政定义为“政府所进行的经济活动”又失之过宽，因为无论中外，除政府的财税部门之外，央行、计经委、通产省、商务部等之类的政府所属机构，其经济活动断然不属财政。反观项怀诚和张馨的public finance定义，将财政定义为政府所进行的某种（类）经济活动，则有其合理之处。所以，公共财政是市场经济条件下的财政，已为大家所公认，尽管理论界的描述尚不尽统一，问题的关键在于对分配活动或经济活动的进一步界定，它既是对财政活动的高度概括，又涉及财政活动的范围，关系到以公共财政为基点的公共经济及其财务管理等诸项活动的范围、目标与方式。
笔者认为，public finance是国家为了实现其职能，凭借国家的权力，参与一部分社会产品或国民收入分配所进行的一系列经济活动。
1.public finance的理财主体是国家，具体包括各级政府及其理财专职机关，其理财主体具有层级性。这里的各级政府包括中央政府和地方各级政府，政府又设置具体的理财机关，专司相应的理财职能，如中国目前的财政、海关、国家税务局和地方税务局系统等。
2.public finance活动的目的是实现国家的职能，过去理论界对国家职能的概括一般指政治职能和经济职能，这没有错，目前理论界关于公共财政的核心演化为满足社会公共需要，是有其道理的。如果说前者的关系链为：国家或政府的职能——社会公共需要——财政的职能——……；后者的关系链是：社会公共需要——国家或政府的职能——财政的职能——……。
那么，问题的症结之处在于国家职能和社会公共需要的关系。就国家职能而言，“横看成岭侧成峰”，其既可分为政治职能和经济职能，也可分为阶级性方面的职能（对外进行战争或防御、对内维护统治阶级的统治等）和社会性方面的职能（提供公共福利、优化资源配置、公平收入分配、稳定经济并有适度的经济增长等）。再就社会公共需要来看，社会的即公共的，社会的职能亦即社会公共需要的职能，在传统财政学描述的实现国家政治、经济职能中，是包含着社会公共需要的，只不过公共需要在不同的历史发展阶段（如资本主义发展初期和当代资本主义时期、我国计划经济时期和市场经济阶段等），其内容、范围、方式有所差异，并反映着不同的生产关系。以此观，前述关系链诚可为：国家或政府的职能——社会公共需要的职能——财政的职能——……。
3.public finance活动的根据（或依据）是凭借国家的政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力。政治权力即国家作为主权者的权力。马克思指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力”⑥。政治权力为国家所独有，其主体就是国家，所以，政治权力即是国家作为主权者的权力。国家政治权力所涉及的对象范围，从地域的角度看，就是政治权力所能达的全部空间，如领土、领空、领海；从人员的角度看，就是该国所判定的公民或居民。政治权力在经济上实现的形式就是税收。
财产权力就是所有者的权力，所有者的权力不仅包括生产资料（含土地）的所有者权力，而且包括劳动力所有者的权力，其借以在经济上实现自己的形式，进一步分割为产业利润、商业利润、借贷利息、地租及工资等。由此可见，所有者的权力主体具有多样性，不仅包括国家，而且包括企业、单位和个人。就财政而言，这里的所有者权力主体就是国家，国家作为生产资料所有者权力或出资者的权力主体，以上缴利润形式参与国有资本及相关的资本组织形式的利润分配，在我国目前阶段，依国有经济的实现形式即经营形式的不同，进一步界定为直接上缴利润、国有股红息、承包费和租赁费等。（特殊的）行政管理权力，是就政府与市场的关系而言，若把政府也看作市场经济主体的一员，（特殊的）行政管理权力就是特殊的经济主体的权力，之所以特殊，在于其对象范围限于特定的对象、实施特定的管理所收取的规费和特许权使用费，其经济上的实现形式即是政府收费和政府性基金。至于国家的信用权力，不独体现在财政范围，央行行使的也是国家的信用权力。就财政而言，国家的信用权力在经济上实现的形式就是国库券或国债，或财政性贷款。就四种权力来看，政治权力和财产权力是财政依据的一般权力，行政管理权力和信用权力是财政依据的特殊权力。
4.public finance参与“分配”是过程而不是结果。如果把财政的结果归之于分配活动，这是正确的，但需明确的是，这是指社会再生产四个环节即生产、分配、交换、消费中的“分配”，亦即财政分配制约生产，生产又决定财政分配；财政分配与交换、消费相互影响、相互制约；财政分配与其他社会产品分配‘（如工资分配、价格分配、信贷分配、财务分配等）相互影响、相互制约。所以，从社会再生产的角度，立体的、多维的把握财政分配活动，是理解财政是一种分配活动的关键，但如果把财政分配活动仅仅归之于组织收支活动，则是有所偏颇的，是与现实经济情况不相符的。
5.public finance活动的结果是其一系列经济活动，具体包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等。这些经济活动的货币表现则为财政资金，具体包括财政收入和财政支出。
三、对公共财政模式的再认识
厦门大学张馨教授认为，公共财政是“与市场经济相适应的财政模式”⑦，中国人民大学安体富教授认为，公共财政实质是市场经济财政⑧，我们认为，只有在市场经济条件下，财政的公共性才真正取得独立、成熟、规范、完全的存在形式——公共财政，亦即市场经济财政⑨。所以，我们主张和赞同公共财政是市场经济条件下的财政模式这一观点，但公共财政这一财政模式和经济条件、国家财政是什么关系，显然有必要进一步研究。
理论界有一种流行观点认为，人类历史所存在的经济体制有三种类型，与此相适应，财政类型或模式也分为三种：自然经济——家计财政、计划经济——国家财政、市场经济——公共财政，应当说，这种分类有一定新意，但我们认为，既然财政就是国家财政、政府财政，公共财政就是国家财政的一种：市场经济条件下的财政，同理，国家财政中尚包括计划经济条件下的财政。
财政=国家财政 计划经济条件下的财政（生产建设财政或统收统支财政）
市场经济条件下的财政（公共财政）
顺便指出，理论界有人认为，国家分配论强调，财政本质也是“国家分配”，因而“财政”就是“国家财政”。还有同志认为，国家分配论是财政本质的理论，公共财政论是财政现象理论或财政模式理论⑩。笔者认为，国家分配论不应仅仅是关于财政本质的理论，国家分配论除本质论外，尚包括运行论、调控论、政策论等，当然，这些理论必然且必须随着条件的变化而发展变化，而发展了的国家分配论与公共财政论并不矛盾，所以，核心是要强化对市场经济这一条件的研究。
既然公共财政是市场经济条件下的财政，那么，与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓宽和规范了财政关系涉及的经济主体和分配范围，财政关系的主体涉及到国内外市场的参与者，涉及社会经济生活的各个层面，财政分配范围不仅扩展到社会再生产的各个环节，而且扩展到国内外市场及市场作" 用不到的范围。正因为如此，商品经济乃至市场经济，要求用法制规范财政关系的主体和分配范围，正确划分市场和财政各自作用的范围，凡是由市场能够解决好的，就让市场解决；财政转向市场作用不到或市场失效的领域或产品，凡市场管不好或管不了的，就由财政通过各种手段来管。与自然经济和计划经济相比，市场经济则改变了财政的运行过程，使财政关系的运行过程由经费供给变为经营管理，财政再分配也相应变为市场性的再分配和非市场性再分配相结合。这种变化，使市场经济条件下的财政关系运行不仅与自然经济中的财政关系运行有了原则区别，而且与计划经济中的财政关系运行也有了很大的区别，如果人们仍然用原有的某些理财思想来看待市场经济中的财政关系，必然要产生严重失误，造成财政运行过程的紊乱。所以，按照市场经济发展的要求，把财政关系纳入市场经济体制运行的轨道，是财政体制改革需要妥善解决的问题，诸如国库集中统一收付、部门预算、收支两条线、政府采购等应运而生。与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓展了财政的职能，随着商品经济的发展和生产社会化程度的提高，财政的职能有了明显的扩大和调整。在市场经济条件下，市场在资源配置、收入分配和稳定经济发展等方面起着基础性的作用，而财政分配正是立足于这种基础，成为资源配置、收入分配、稳定和发展经济最有效的调节机制，可以加速或抑制经济发展的速度，引导生产经营方向，调整产业结构、产品结构和技术结构，公平分配收入，平衡社会总供给和总需求等。如果没有财政的“第二次”调节，那就只能任凭经济的盲目发展，使社会经济处于波动或混乱状态。所以，市场经济的发展，不仅为财政关系的发展创造了物质条件，而且扩大并强化了财政的职能，使财政关系在现代经济生活中占有举足轻重的重要地位。
①安体富：《论我国公共财政的构建》；高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，北京：经济科学出版社2000年版。
②③王国清、程谦：《财政学》，西南财经大学出版社2000年版。
④项怀诚：《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年版。
⑤张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
⑦ 张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
⑧安体富：《论我国公共财政的构建》，高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社2000年版。
⑨ 王国清：《公共财政：财政的公共性及其发展》，《经济学家》。1999年第6期。
⑩转引自樊丽明等：《探讨财政改革，完善财政政策》，山东人民出版社2001年版。
主要参考文献：
[1]许廷星。关于财政学的对象问题[M].重庆：重庆人民出版社，1957.
[2]许廷星，谭本源，刘邦驰。财政学原论[M].重庆：重庆大学出版社，1986.
[3]刘邦驰，汪叔九。财政学[M].成都：西南财经大学出版社，1995.
一、地方财政运行实践要求加快完善公共财政体系
改革开放三十年特别是“分税制”改革以来，各级地方政府积极稳妥地推进财政体制改革，通过不断完善乡镇分税制财政管理体制、创新财税管理机制、深化预算管理制度改革等措施，初步建立起公共财政体制的基本框架，有力促进了经济社会持续快速健康发展，财政实力明显增强。 但由于政府职能转变相对滞后，财政运行机制的调整未能与整体经济体制的变革衔接、配套 ，受财政收入能力与其支出责任不匹配等因素影响，近年来许多县（市）的财政收入规模虽然不断扩大，但收支矛盾却日益加剧。 由此看来，尽管财政体制改革取得了明显成效， 不过这仅仅是搭起了公共财政的基本框架，与全面建立公共财政体系的目标仍有很大的差距，许多地方县（市）财政运行仍面临着诸多的困难和问题，归结起来主要有以下几个方面：一是经济发展后劲不足，制约了财政收入增长。当前经济运行的结构性矛盾比较突出，经济发展方式仍显粗放，企业自主创新能力不强，产业整体水平不高，经济运行效益偏低，从而导致财政增长后劲不足。二是地方财力增长有限，收支矛盾突出。近几年来，特别是2002年所得税分享机制改革以来， 中央财政不断加大税收集中力度，使得地方财力占财政总收入的比重逐年下降，而从地方承担的支出来看，农业、教育、科技等法定支出呈刚性增长，地方财力除保证人员经费开支外，可用于满足社会公共性需要的资金和公共事业发展的需求矛盾越来越大， 收支矛盾十分突出。 三是财政支出结构不均等，增支压力大。 财权与事权划分不尽合理，导致财政供给“越位”和“缺位”并存，一方面财政供养范围过大，包揽过多，超出了政府职能和财力承受水平，另一方面应由政府承担的社会公共性需要和事务却得不到应有的资金保障，财政支出结构仍待改善和优化。 四是财政资金使用效益不高，监管机制亟待完善。 由于财政体制、机制等诸多因素影响，财政性资金的使用、管理、监督等方面还存在不少薄弱环节。 这些问题制约着公共财政体系的建立，影响经济社会全面协调可持续发展。 因此，必须在科学界定地方财政职能的前提下，真正按公共财政的要求，深化地方财政体制改革，重构地方财政运行机制，从而建立与社会主义市场经济体制相适应的地方公共财政框架。
二、完善公共财政体系的根本是加快财政职能转变
建立公共财政必须转变政府财政职能。 建立公共财政和转变政府职能这二者是相互作用、互为促进的 。 在市场经济条件下，政府该做什么，不该做什么，职责必须界定清楚。 凡是市场机制能够解决的问题，政府就不应介入，不能“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则必须积极介入，不能“缺位”。
（一）由“全能型财政”向“有限型财政”转变
传统计划经济体制下，政府权力广泛而巨大，几乎可以说是无所不为、无所不能，经济、政治、社会、文化集于一身，宏观、微观一手包揽，从而形成了“全能型政府”和“全能型财政”；而在社会主义市场经济条件下，市场是资源配置的基础，私人产品通过市场交换来实现，公共产品和公共服务则由政府财政配置资源。这就要求政府要按照“有所为、有所不为”的方针，科学、合理地界定职能范畴，实现由“全能型政府”和“全能型财政”向“服务型政府”和“有限型财政”的转变，才能避免“越位”和“缺位”，把有限财力集中到为全体社会成员提供公共产品和服务上来，让公共财政的阳光普照全社会，使广大人民群众都能真正享受到改革发展的成果。
（二）由“官主型财政”向“民主型财政”转变
财政是以政策为依据的理财活动。 财政政策是政府收支活动的基本依据。 从根本上讲，社会主义国家财政政策既体现着全民利益的最大一致性，又不可避免地存在着对各种利益矛盾的调和，因而财政政策的制定和选择不应该是少数官员“拍脑瓜”、主观决断的产物，而应是公共选择的结果。 公共财政的目标、范围、收支结构、实现过程等都应该是公共选择的结果。 社会主义初级阶段，由于各种所有制经济共同发展，多种分配形式同时并存，社会成员个人之间以及由个人组合成的不同利益集团之间的矛盾依然存在，不同利益对公共财政需求的内容和方向是不同的。 财政运行实践中经常遇到中央与地方、地方与地方之间的矛盾以及城乡之间矛盾都表明了这一点。 因此，党和政府的财政政策就是要最大限度地从根本上体现最广大人民群众对公共财政的选择意愿，实现依法理财、科学理财、民主理财。
（三）由“建设型财政”向“公共服务型财政”转变
财政支出的结构和规模是财政政策和政府性质的体现。现阶段的财政支出结构与实际需求还有一些距离，存在的主要问题：一是公共服务支出结构中用于政府自身运转的比重过高，公务支出即“人、车、会、话”等经费支出过大，而真正满足社会公共需要的比例不足，尚未完全摆脱“吃饭财政 ”的困境；二是经济建设支出比重过大，主要是政府直接投入的基础设施建设支出规模仍然较大，公共服务和公共事业支出不够，还只能称之为“建设型财政”。 这就严重制约了公共财政作用的发挥，因此，从公共财政的公共性要求出发，从执政党的根本宗旨出发，实现由“吃饭型财政”、“建设型财政”向“公共服务型财政”的转变刻不容缓。
三、完善公共财政体系的关键是规范财政运行机制
社会主义市场经济条件下的公共财政与计划经济条件下的生产建设经营性财政相比，最大的不同点在于财政的基本职能逐步转向满足社会需求，不再承担和包揽过多的生产建设职能。公共财政框架突出财政的公共性、非盈利性和法制性。因此要按照适应社会主义市场经济体制的要求，正确处理好“到位”与“退位”的关系，逐步建立起以“公共财政收入体系、公共财政支出管理体系、财政监督管理体系”为主要内容的公共财政运行机制。
（一）要构建全面协调、持续稳定的收入增长机制
经济决定财政，财政反作用于经济。 实践证明，只有经济发展了才能壮大财政实力。 经济发展也未必一定是全面、协调和可持续发展，还必须坚持科学发展观 ，按照公共财政的要求，通过实现“四个转变”，促进经济发展，努力做大财政“蛋糕”。 一要转变资金分配方式，将财政资金分配由过去的“撒胡椒面” 向集中财力办大事转变。 重点支持基础设施建设，促进现代化基础设施支撑体系等的构建，优化经济发展环境。二要转变资金扶持重点，将建设公共财政与支持经济发展有机结合起来，财政资金由过去支持个别企业，向支持产业集群和公共服务平台建设转变。 三要转变财政支持方式，综合运用税收、贴息、以奖代补、担保等手段，发挥财政政策和资金“四两拨千斤”作用，通过引入市场机制，吸引和带动社会资金投向政府鼓励投资的领域。 四要转变经济发展方式， 支持经济发展方式向资源节约型和环境友好型转变，促进经济又好又快发展，不断壮大地方财力。 在经济发展的基础上，建立以税收为主、规费为辅的公共收入体系 ，通过依法严格征税和加强政府非税收入征管等措施，建立经济增长与财政增收的良性机制，不断壮大财政实力。
（二）构建权责明确、结构优化的支出管理机制
首先，要调整政府财政投资结构和方向。 在经济发展和财力增强的基础上， 努力实现财政投资重点的三个转变 ：由城市转向农村，重点支持农村基础设施建设；由一般基础设施建设转向社会公共事业发展、环境保护和生态建设 ；由经济建设转向促进科学发展，重点支持促进城乡、区域协调发展以及涉及广大人民群众生命财产安全和切身利益的项目。其次，要以均等化为主线、公共性为取向，界定并规范公共财政供给范围：一要尽快解决财政“越位”和“缺位”问题，对不符合公共财政支出范围的坚决予以取消， 同时打破部门界限，加大部门资金归并整合力度，集中财力保证重点支出的需要。 二要按照“有保有压、有促有控”的原则，对事业单位按公益性、准公益性、经营性进行分类，确定不同的财政资金供给政策，对经营性的事业单位，逐步与财政脱钩，将其推向市场。第三，创新财政投入方式。积极探索通过“购买服务”等手段，将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变，着力创新财政投入方式，提高财政资金使用效益。要引导社会投资投向公共产品和服务领域，充分发挥市场机制在优化资源配置中的基础性作用。对那些具有一定市场性、经营性特征的项目， 要创新财税政策的有效实施方式， 采取规范化的财政贴息 、 适当补助 、 税费减免等手段，积极发挥财政资金和财税政策“四两拨千斤”的杠杆作用，引导社会各方面加大投入。 第四，要按照科学规范和公共财政的要求，进一步深化乡镇财政管理体制改革 ，建立财权与事权相匹配，以事权、责任定财力的基层公共财政体制，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜 ，增强镇街政府履行职责和提供公共服务的能力。
关键字：和谐社会、公共财政、转型
一、“和谐”，人类社会始终追求的目标
和谐是人类社会的元问题，是社会科学的根本问题。
1、中国的“和谐”哲学，宏观和谐
中国四书五经之首的“易经”，其最高境界是“天人合一”，“易有太极”，太极是什么？就是“太一”，是哲学上的整体和统一，是宇宙浑然一体的元气。中国围棋的黑白旗子，以中央为“天元”的棋盘，深深的凝聚着“和谐”的思想。
儒家思想，自汉武帝“罢黜百家，独尊儒数”以来，两千年来一直是中国社会的正统思想，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”伦理和谐观，实行“仁政”的政治和谐观，都是历朝历代统治阶级宣扬的国家治理理念。
道教虽然与儒家思想同时发源于我国春秋时期，但由于其“清心寡欲”、“小国寡民”的超然和谐观有抑制生产的不利因素，因此被统治阶级所弃用，没有成为中国的正统思想，但其始终伴随着儒家思想，成为中国社会隐性的社会和谐观，历代“学而优，却不能仕”的社会精英，往往选择隐居的生活方式实现超然的和谐观。
中国本土化的佛教就更厉害，“六祖大师”惠能的一句“菩提本无树，明镜亦非台，本来无一物，何处惹尘埃。”道出了人生轮回的和谐。
2、西方的“和谐”哲学，微观和谐
而西方的“和谐”哲学却是从小处着眼，从每个独一无二的人性的和谐谈起。
基督教是西方社会基本的社会价值取向的思想根源。德国社会学家马克斯•韦伯的一个最伟大的思想成果，就是肯定了基督教在社会变革中的作用。在其著名的《新教伦理与资本主义精神》一书中他指出，正是新教的宗教精神，一种新的价值观，促进了资本主义经济在欧洲的发展。德国费尔巴哈在其《基督教的本质》一书中提出“上帝的完善性，就是我们灵魂的完善性；只是前者是无限制的……”都是从个人的角度出发，来阐述个人在社会和谐中的巨大作用。
亚当•斯密，被认为是现代经济学的开山之人，其“看不见的手”理论通过研究普通制针工人的分工对效率的提高的作用，阐述了充分的竞争交易可以是使个体的自私自利行为在整个社会层面表现为完美的“和谐统一”
精神病学家，弗洛伊德通过对梦这种无意识人类行为的研究，阐述了人的潜意识对于社会和谐的影响，经济学家和社会学家，哈耶克、米塞斯等人通过研究有意识的人类行为，阐述了自由对于和谐社会的重要。
但是在实际中，社会和谐的状态是短暂的，不和谐的声音往往此起彼伏。美国经济学家K·阿罗(K·Arrow)的“不可能定理”，道出了集体选择和谐的现实困难性，“博弈论”中的“囚徒困境”，使人们看到了个人理性的选择到集体和谐选择之间的鸿沟。也正是现实中的不和谐，使人们产生了对和谐社会的憧憬，西方的“乌托邦”、中国的“世外桃源”体现着古今中外人们对和谐社会的向往。
二、转型时期社会不和谐的表现
纵观人类历史，社会的不和谐往往在社会转型期表现的最为显著。美国政治学会副主席、哈佛大学政治学系主任塞谬尔·P.亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书里指出现代化过程中基本价值观的转变、社会财富和权力的重新分配、政治体系的巨大变革往往造成社会不和谐。
纵观我国二十年来改革开放的历程，我们不难发现我国社会正在体现着重重的不和谐：
1、思想上的不和谐，“忠孝”伦理价值观与市场经济的背离
中国传统社会是以“忠孝”为核心的社会。自然经济是以忠孝道德为基础的“人情经济”，“身份经济”，它与以诚信为道德基础的等价交换的市场经济是格格不入的。在市场经济条件下，商品是天生的平等派，商品经济的基本规律就是价值规律，它从不承认像人情、身份、伦理规则等一类的规律。同时，竞争和变动使得每一个人利益的实现都离不开他人和社会的利益，每一个人的行为都受到他人行为的制约，因而也有必要通过互相之间的契约达成合意，去完成经济交往活动。契约关系所蕴含的意志自由、权利义务平等、等价有偿和公平竞争等一系列规则及其法律精神必然使人们在社会交往中改变“忠孝”的道德观，建立以诚信为基础的市场道德。
2、政治上的不和谐，授权集中与用权民主
西方的政治体制，是体制下的议会制，这种政治制度的特点就是政治授权的民主性和行使权力的行政独立性和集中性。政府的政治权力是必须通过议会的立法授权，一旦授权，行政权力的行使便不受议会的监督，体现集中性。但是我国的政治体制体现为领导、干部的选拔采取组织提名的办法，行政的授权体现为上级领导的意志，体现为集中；而在国家政策的执行时却体现为民主，必须由“四大班子”一致通过才可以，这样的民主集中制，最大的弊端体现在财政政策上就是各级干部不对百姓负责，而只对上级负责，并且在制定政策时缺乏效率。
3、经济上的不和谐，计划功能与市场功能的交叉
目前我国的经济体制是一种既不同于西欧的古典市场经济，也与东亚地区新兴工业化国家的市场体制相异的“双轨制”，即发育中的市场机制与行政性干预并存。中国特有的经济发展模式被西方媒体称为“中国模式”以区别于“东亚模式”。体现在财政上，就是财政政策对私人经济的过分干预、税收政策的区别对待和国有经济成分的规模庞大以及证券市场上国有股“一股独大”，这种“双轨制”在相当长时期内还可能存在。
4、自然环境上的不和谐，我们的发展是以破坏环境为代价的
由于我国粗放型经济增长模式，把经济的增长、GDP的增大作为各级政府的经济工作的唯一目标，不考虑自然界的发展变化，不建设自然界，只把自然界当作免费获取资源的仓库，导致环境质量下降，自然资源受重损。石油的短缺、国土的沙化、饮用水源的污染、温室气体的排放、城市的光污染等等已大大制约我国经济发展，人与自然的不和谐凸现三、公共财政VS不和谐
“财政学从本质上说是一个社会科学的范畴，而不只是一种纯粹的技术分析工具。”[i]“在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容，“因为从经济学的角度看，政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置（包括收入再分配）的社会机制……是关系到、民主、法治的政治大问题。”[ii]，既然财政是个大问题，那么解决社会的不和谐，财政具有推卸不掉的责任。
1、公共财政应通过对“私人契约”的保护，重塑“诚信精神”
在市场经济条件下，契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式，因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础，诚信是签订和履行“私人契约”的道德基础，没有诚信，“私人契约”就会难以履行。市场经济的基础是交换，交换的基石是诚信。西方学者马克斯·韦伯在《中国宗教》一书中，说中国商人缺乏“诚实”和彼此毫不信任，这是对中国商人缺乏了解。恰恰相反，中国商人则是非常强调“信”、“诚”之道德的。然而，在实行市场经济的今天，由于历史的长期禁锢和市场经济转轨时期体制的不完善，加之公共领域和私人领域的划分不清，使得“私人契约”在很大程度上得不到有效得执行，使得社会的交易成本大大的加大，中国社会传统的诚信美德得到破坏，阻碍着市场交易范围的扩大，阻碍着市场体制的建立。公共财政应当抽身比赛，切切实实的当好裁判员，通过有效的公共政策，降低交易的履行成本，促进契约的有效执行，重塑市场的“诚信精神”。
2、公共财政应通过法治化，逐步形成有效的民主财政
公共财政是建立在市场经济基础上，并与之相适应的一种财政模式，因此，公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具，公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲，公共财政首先必然是“法治”的财政，因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。基于对私人契约保护的本质特征，现代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通过法律限制政府的权力，体现在财政上就是建立民主财政。建立人民说了算的财政。通过财政的民主化，逐步促进政治的民主化。
3、财政应通过公共化，退出私人领域，提供更广泛的公共产品
在市场经济条件下，市场上的交易活动一般只发生在私人领域，市场经济从本质上要求政府退出这一领域，把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。非赢利性是公共财政的本质特征之一。在我国目前以市场为目的的改革中，市场经济体制的确立过程，就要发挥市场配置资源的基础性作用，改变政府配置资源的方式，不能再像过去那样，政府想做什么就做什么。体现在财政上，就是财政支出范围的问题。因此，要发挥市场配置资源的基础性作用，财政支出范围就只能界定在市场做不了的即失灵的领域，以弥补市场的不足，提供更广泛的公共产品。
从历史上看，社会的和谐是自发形成的，不是“构建的”，在一定程度上也是不能“构建”的，在我们宣传和谐社会的同时，如何运用财政政策使每个公民可以享受到经济增长给他们带来的实实在在的利益，使每个公民在经济增长中自身得到发展，使每个公民在经济增长的同时增进社会认同感，是我们的政府应该认认真真思考的，也是我国财政在促进经济发展，克服社会的不和谐，建立和谐社会中应该承担的历史使命。三、公共财政VS不和谐
“财政学从本质上说是一个社会科学的范畴，而不只是一种纯粹的技术分析工具。”[i]“在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容，“因为从经济学的角度看，政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置（包括收入再分配）的社会机制……是关系到、民主、法治的政治大问题。”[ii]，既然财政是个大问题，那么解决社会的不和谐，财政具有推卸不掉的责任。
1、公共财政应通过对“私人契约”的保护，重塑“诚信精神”
在市场经济条件下，契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式，因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础，诚信是签订和履行“私人契约”的道德基础，没有诚信，“私人契约”就会难以履行。市场经济的基础是交换，交换的基石是诚信。西方学者马克斯·韦伯在《中国宗教》一书中，说中国商人缺乏“诚实”和彼此毫不信任，这是对中国商人缺乏了解。恰恰相反，中国商人则是非常强调“信”、“诚”之道德的。然而，在实行市场经济的今天，由于历史的长期禁锢和市场经济转轨时期体制的不完善，加之公共领域和私人领域的划分不清，使得“私人契约”在很大程度上得不到有效得执行，使得社会的交易成本大大的加大，中国社会传统的诚信美德得到破坏，阻碍着市场交易范围的扩大，阻碍着市场体制的建立。公共财政应当抽身比赛，切切实实的当好裁判员，通过有效的公共政策，降低交易的履行成本，促进契约的有效执行，重塑市场的“诚信精神”。
2、公共财政应通过法治化，逐步形成有效的民主财政
公共财政是建立在市场经济基础上，并与之相适应的一种财政模式，因此，公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具，公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲，公共财政首先必然是“法治”的财政，因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。基于对私人契约保护的本质特征，现代“法治”的核心必然是“治政府”，人民通过法律限制政府的权力，体现在财政上就是建立民主财政。建立人民说了算的财政。通过财政的民主化，逐步促进政治的民主化。
3、财政应通过公共化，退出私人领域，提供更广泛的公共产品
一、我国财政体制改革的基本回顾
综观我国近十年来的财政体制改革脉络,大致可以分为两个阶段的改革进程:第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革,其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系;第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革,其目的是转变财政职能,优化支出结构,逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功,取得了积极成效。
(一)分税制财政体制改革的成效分析
1994年实施的分税制财政体制改革,其主要任务有两个:一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则,改革工商税收制度;二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制,建立中央和地方两个税收体系。
在中央和地方实行分税制的财政体制,首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前,我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩,税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出,已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革,首先是简化税种,从过去的三十多个简化到18个税种;其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的,其缺陷是随着经济的发展,新产品层出不穷,确定产品的税种和税率十分困难,并且有产品就要征税,无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节,税种单一,税率简单,且前一道产品所开的增值税发票,到后一道产品出售时,可以凭发票扣除以前交的税款,有效解决了重复征税问题。工商税制改革后,我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制,基本适应了社会主义市场经济的发展。
工商税制确立后,我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央;营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方;增值税实行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整个分税制改革,采取渐进的办法,即以1993年为基数,基数内的收入全额返还地方。同时,增值税和消费税实行增量三七分成,即全国增值税和消费税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量,中央和地方各分享50%;对2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我国建立了中央和地方的分税制财政体制。
经过实践的检验,我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求,规范了国家与企业、个人的分配关系,建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施,结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式,逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年,我国财政收入占GDP的比重,从31.2%一路下降到11.2%,财政不断积弱,各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字,财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后,1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍,年均增长17.8%,财政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强,为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制,调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年,中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元,增加了1.95倍,地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元,增加了2.37倍。同时,中央财政收入占全国财政收入的比重,也从1994年以前的最高38%左右提高到近年来的50%左右,增强了中央财政的宏观调控能力。
近年来,根据形势发展的需要,我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是:三取消、两调整、一改革,即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;调整农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明,这项改革规范了农村的分配关系,减轻了农民负担,农民人均减负率一般在30%左右,农村“三乱”问题得到有效遏制,对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税,减半或暂停征收固定资产投资方向调节税,连续多次调整出口退税率,使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%左右,等等。税收制度的调整和完善,进一步增强了财政的宏观调控能力。
(二)公共财政体制建设的进展分析
1998年以后,财政改革的重点转向财政支出体制,目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面,主要进行了以下几个方面的改革:一是推行部门预算;二是实行国库集中支付;三是推进政府采购改革;四是实行“收支两条线”管理。
实行部门预算,增强了预算的完整性、统一性,部门的各种财政性资金(包括预算内外资金)全部在一本预算中编制,所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后,对该部门的收支项目安排就具有法律效力,从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始,我国中央和省两级逐步推行了部门预算,有些市、县也开始编制部门预算。
实行国库集中收付,是将所有的财政资金纳入国库单一账户,所有的财政支出由国库直接支付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后,财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年,中央在38个部门实行了国库集中支付的试点,许多地方也积极进行了改革探索。与此同时,编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度,支持了部门预算和国库管理制度的改革。
实行政府集中采购,克服了过去分散采购的许多弊端,如采购资金的分配和使用脱节,无法有效进行监督;采购效益不高,采购的产品和服务往往价高质次;采购过程不透明、不公开,容易滋生腐败,等等。1999年实行政府集中采购以来,采购规模快速增长,当年采购规模约130亿元,2002年已突破1000亿元,每年政府采购的资金节约率都在11%左右。2002年,人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。
实行“收支两条线”管理,从收入方面,防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支;从支出方面,执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩,有利于执收单位公正执法。近年来,这项改革不断向前推进,中央和地方普遍加大了改革力度。
与此同时,按照建立公共财政的要求,我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出,加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出,财政支出结构逐步向公共支出转变。总之,经过近五年的财政支出管理改革,优化了支出结构,增加了财政支出管理的科学性,初步建立了公共财政的基本框架。
二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析
过去的财政改革取得了很大成绩,有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展,但由于改革的渐进性,新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势,今后必须在以下方面继续深化财政改革:
(一)按照建立公共财政的要求,继续深化财政预算管理改革
经过1998年以来的财政支出体制改革,我国虽建立了公共财政的基本框架,但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容,可以分为三个层次进行考察和分析:一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共需要,弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制,目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中,预算管理是核心。首先,财政的职能要通过预算的安排体现出来,即通过预算得以实现;其次,科学、细化、规范的预算管理,是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础;再次,预算是财政监督的依据,具有法律效力。如果预算不规范,不仅财政部门很难进行全程监督,也不可能形成社会其他有效监督机制。因此,建立公共财政体制,必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革,初步建立了公共财政的基本框架,这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段,即深化预算改革阶段。
关键词：公共财政，减贫，财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧”，据此可以确立三个层次的减贫目标，一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集，所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此，各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政，我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于，同其他宏观减贫手段相比，公共财政的减贫能力最强，可发挥作用的工具最多，而其他减贫手段均不能够独立运用，必须在公共财政的辅助下才能产生效果，所以，减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。
最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通
可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
【关键词】政府 职能 公共品 供给 关系 党公共品也称公共物品或公共产品，是指向全体社会成员共同提供的且在消费上具有非竞争性、收益上具有非排他性的物品和服务。非竞争性是指某人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人的同时享用，也不会减少他人消费该种产品的数量和质量。而非排他性则是指在技术上无法将那些不愿意为自己消费行为付款的人排除在该产品的受益范围之外，或者虽然可以在技术上排他，但成本较高，在经济效益也比较低。根据公共品自身的性质可以划分为纯公共品和准公共品，其中纯公共品是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的公共品，如国防系统、道路照明等。准公共产品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公共品，如公共图书馆、公共运动场等。从消费和生产的角度看，纯公共品由全体成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对的“非排他性”、"非独占性"和"非竞争性"特点，提供公共品带来的收益不为投资者独享，极易由公众共享。每增加一个消费者和使用者，其边际成本都为零。
一、政府的征税权决定了其提供公共品的义务
取得财政收入的手段包括税收、发行货币、发行国债、收费、罚没等，而税收是国家财政收入的主要来源，主要由政府征收，取自于民、用之于民。所谓税收就是国家为实现其职能和满足社会公共需要，凭借政治权力，按照法律规定的标准和程序，参与国民收入和社会产品的分配和再分配，强制性、无偿地获取财政收入的一种形式。税收具有无偿性、强制性和固定性的形式特征，税收制度体现了国家和纳税人之间在征收、纳税的利益分配上的一种关系，是在一定社会制度下的一种特定的分配关系。税收三性是一个完整的统一体，它们相辅相成、缺一不可。如果将纳税人权利从征税和用税两个层面进行界分，那么，享受政府提供的公共物品和服务的权利则属于用税方面的权利。依据公共财政的原理，纳税人拥有获取和享受公共物品和服务的权利，这也是我国征税合法性和用税合法性最坚实的根据和基础，因此，必须把税收融入整体财政资金循环，并作为全民公共物品和社会福利提供的来源和基础，而不能用于其他用途和目的。
二、公共品的非排他性决定了公共品应当由政府提供
非排他性是与排他性是相对应的，其中，"排他性"是指排斥他人消费的可能性，即如果你在使用一件产品时，别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。一般来说，凡是企业和个人家庭能完整地购买其消费权的产品，都具有消费上的排他性，这种产品就属于私人产品范畴。而公共产品所具有的"非排他性"是指即使一个人在消费某种产品的同时，也无法排除别人在同一时间消费这类产品，而且即使不愿意和别人同时消费这一产品也无法将其排斥。比如当一个人走在一条公路上，他是没有办法不让其他人走这条路的；再比如当一个人不愿意受到公路上的路灯的照射，但只要你走上这条有路灯的公路，就必须受到照射。市场经济规律决定了任何经济主体都是以逐利为主要目的，而公共品的非排他性特征决定了其不具有盈利性，因此，这一部分公共权力的行使必须由代表民意的政府来完成。
三、公共财政决定了政府提供公共品的正当性
"公共财政"是市场经济条件下政府财政的基本选择，是为社会提供公共产品与公共服务的一种政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补"市场失效"缺陷。公共财政的操作化定义是指国家（政府）集中一部分社会资源，用以为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系，这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为"公共财政"。按照公共财政理论，在市场经济条件下，列入政府开支的事项大多属于社会公共需要的层次，主要是为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务，正是在这一意义上，财政成为公共财政，政府支出用于社会"公共"方面成为"公共财政"下政府支出的基本方面。同时，由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务，不能获得全部效益却需要承担全部成本，这就要求有一种与政府支出这种性质相一致的财政收入形式，由于税收取得的无偿性和与之相对应的公共商品与服务享用的免费性，使得税收实际上成为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品与服务而被强制性支付的一种费用，由此可见，公共财政决定了政府提供公共品的正当性。
四、提供优质公共品是地方政府间竞争的主要手段
地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共品，吸引资本技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展跨区域政府间的竞争。其目的是为了吸引更多的生产要素的流入，通过生产要素配置使得地方政府能够获得更多的财政利益，用以提高本辖区的公共品供给数量和质量。在此意义上，地方政府竞争的核心内容就是地方财政竞争，因为，地方性公共品的成本或价格就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税收，辖区内由资源配置效率和经济增长水平所决定的程度水平，也确定了公共品的供给状况。为了获得更多的税收来改善公共品的供给状况，地方之间展开财政竞争是必然的。地方财政竞争是指地方政府间为增强本辖区内的经济实力，提高辖区内的社会经济福利，以财政收支为手段进行的各种争夺经济资源的活动。
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一、从财政本质层次把握财政基本理论
1．对国家本质的再思考
经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。
在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当·斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。
2．对财政本质的再思考
财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。
西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。
3．讨论财政本质的理论与现实意义
从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。
二、从财政职能层次把握财政基本理论
1、财政职能的理论界定
⑴计划经济条件下的财政职能
在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。
⑵西方市场经济条件下的财政职能
西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。
1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。
一、我国财政体制改革的基本回顾
综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。
（一）分税制财政体制改革的成效分析
1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。
在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革，首先是简化税种，从过去的三十多个简化到18个税种；其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的，其缺陷是随着经济的发展，新产品层出不穷，确定产品的税种和税率十分困难，并且有产品就要征税，无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节，税种单一，税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。工商税制改革后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会主义市场经济的发展。
工商税制确立后，我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央；营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方；增值税实行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整个分税制改革，采取渐进的办法，即以1993年为基数，基数内的收入全额返还地方。同时，增值税和消费税实行增量三七分成，即全国增值税和消费税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50％；对2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我国建立了中央和地方的分税制财政体制。
经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占GDP的比重，从31.2％一路下降到11.2％，财政不断积弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后，1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8％，财政收入占GDP的比重由11.2％提高到17.1％。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强，为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。
近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税，减半或暂停征收固定资产投资方向调节税，连续多次调整出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右，等等。税收制度的调整和完善，进一步增强了财政的宏观调控能力。
（二）公共财政体制建设的进展分析
1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。
实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也开始编制部门预算。
实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年，中央在38个部门实行了国库集中支付的试点，许多地方也积极进行了改革探索。与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。
实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。1999年实行政府集中采购以来，采购规模快速增长，当年采购规模约130亿元，2002年已突破1000亿元，每年政府采购的资金节约率都在11％左右。2002年，人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。
实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。近年来，这项改革不断向前推进，中央和地方普遍加大了改革力度。
与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。
二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析
过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：
（一）按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革
经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的，其主要职能是满足社会公共需要，弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制，目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。如果预算不规范，不仅财政部门很难进行全程监督，也不可能形成社会其他有效监督机制。因此，建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。
财政预算规定了政府向社会提供公共产品和服务的规模与结构，以及需要全体社会成员担负的成本即税收数量。那么，每年提供公共产品和服务的规模以及社会负担的成本由谁来决定，提供公共产品与服务的结构和类型又由谁来选择，即财政预算管理中的公共性问题如何解决。因此，今后财政预算管理改革的一个重要任务，就是在预算管理中引入公共决策和选择机制。比如在人大设立预算编制和审查委员会，专司预算的编制、审查和监督工作；在预算编制过程中，建立广泛征求意见的机制；增加预算的透明度，扩大预算编制和执行的社会监督，构建纳税人的意见反馈机制等。
财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。对于固定部分，关键是要引入绩效预算的办法，即财政供给与单位取得的成效挂钩，成效越大，财政支持越大，改变过去财政养人、养懒的做法，提高财政资金的使用效益和引导作用。对于专项经费的预算，一定要细化到项目，把经费和项目挂钩，加强对项目资金使用的管理和监督。对于转移支付支出，要按照提供公共产品和服务均等化的原则，规范转移支付，减少随意性。总之，要尽量利用现代化的技术手段和方法，不断细化预算编制，使预算尽可能的规范、合理和透明。
（二）按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制
分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。
目前，我国的财政体制是五级财政，即国家、省（市、自治区）、市、县（市、区）和乡（镇）。1994年的分税制财政体制改革，明确划分了中央和省（市、自治区）的收入范围，省以下的体制是各地仿照分税制体制自主安排的。在中央提出逐步提高中央财政收入占全国财政收入比重的背景下，省以下的体制安排自然带有层层集中财力的倾向。近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，如农村义务教育、农村社会保障、医疗卫生等，过去基本由农民自己承担，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。2001年全国拖欠工资的县、乡占全国县、乡总数的18.7％和27.1％，县级财政支出中工资支出高达61％。绝大部分县、乡的财政是捉襟见肘，仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出，用于建设的财力非常有限，各方面的支出欠账越来越多。目前，在基层财政困难的倒逼机制作用下，中央财政加大了对基层财政的转移支付，以维持基层政府的正常运转。但基层财政困难的程度，是随着政府职能转变和经济形势变化而逐步显现的，因此转移支付较多采用的是一事一办的专项转移支付，不仅转移支付很不规范，基层财政预算难以安排，而且增加了基层财政对上级财政的依赖，出现“你给钱我才办事”的被动局面。
分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。否则，地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强和上移的必然结果，是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。目前，我国的五级财政体制存在不合理的问题：一是财政层次过多，影响了各级财政主体收入体系的形成。二是财政层次过多，影响了各级财政的事权划分和职责的确立。总之，目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。
各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大，如保持国民经济的持续稳定发展，促进区域经济协调发展，发展高等教育、尖端科技和高新产业，全国性的环境保护，江河湖泊的治理，等等，中央财政必须要有强大的财政调控能力。目前的分税制财政体制，逐步提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，符合中央财政的财权和事权相对称原则。另一个是县级财政的职责重大。我国长期实行的是城乡分离的社会经济体制，“二元经济结构”非常明显。结果是随着社会主义市场经济的发展，财政向公共财政转变时，财政供给的公共产品主要是面向城市居民，农村居民享受到的很少。因此，我国今后要实现城乡社会经济协调发展，在有九亿多农民的广大农村，财政在供给公共产品方面要弥补历史的欠账和满足新的公共需求，如提供基础教育包括今后发展的高中阶段教育，提供农村社会保障，提高农村医疗卫生条件，等等，基层财政的任务是非常巨大的，时代赋予基层财政的责任和压力也是空前的。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。
（三）按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度
目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担，安徽省农民平均减负在25％以上，有效遏制了农村“三乱”现象。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。
从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。如对城市居民普遍征收的个人所得税，起征点是月均800元，假如一家三口仅一个人工作（这种情况是比较少的），也就是说城市居民人均收入在3300元以下是不需要交税的，但农民现在的人均纯收入基本都在3000元以下，却普遍都要交税。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。
从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。现在我国财政收入增长形势较好，而农业税占全国财政收入的比重已下降到3.7％左右，并且农业税的征收成本很高，免除农业税对财政经济形势没有多大的影响，但对于目前广大农民的休养生息和增加农民收入是非常关键的。
在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。
财政是政府的分配活动，是政府从收入的取得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和使用直至最终报账等一系列过程的总和。所谓财政监督，就是依据既定的法律法规制度，对政府整个收支活动过程的每个环节和项目，甚至每一文钱所进行的监督，其实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个重要组成部分。财政活动是由政府所有的科层（包括附属于各级政府的企事业单位和其他机构，下同）以及其官员具体进行的，因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收支活动的监督，而不仅限于对财政部门活动的监督。
在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自身特点，更需要监督。
财政监督不同于企业财务监督。企业（包括私人，下同）的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；另一方面为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度，去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。
政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制订相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。
财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：
1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织，只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化，也可能弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟受到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是“革”他人的“命”，其执法也相对容易下手。
相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，另一方面对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力，严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇到的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。
2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的竞争关系，每个企业的活动都受到其他企业的制约，都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只要从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了；主要的和基本的监督活动，实际上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式制度的方式，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来说相对容易。
政府则不同。一个国家只能有一个政府，并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事一定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等竞争的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度，需要付出更大的努力。
3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体，因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构，采用自己认为适当的监督方式方法，只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我实现的基本内容之一。
政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构，而政府只是权力机构的执行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。
（二）
不同的经济体制有着不同的财政类型，形成不同的财政监督内容与范围。
计划经济下不能说不存在财政的外部监督，如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只是其执行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只是名义上和形式上，真正存在并实际发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。
财政监督的这种状况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所取得的收益，都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就属于自己的财务，财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只是政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。
这样，计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和平稳发展；反之，社会经济就难以正常发展，严重者还出现灾难性后果。和“”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。
市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，而逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。
这种变化也就是财政监督模式的变化：首先，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度随着改革的推进而不断增强；其次，由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特点，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包括财政监督。然而，目前我国正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还很不完善，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。
计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。
市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。
这种背景下的财政内部监督，关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。
20余年的改革，我国财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加强，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强，财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来，越来越多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。另一方面，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样，都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。
总之，我国财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。
（三）
企业活动是市场的活动，其目的是市场利润的最大化。为此，企业必须通过市场交往，依靠经济方式去获得尽可能多的利润。对企业财务监督的基本点，就在于寻求市场收益的激励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自身的努力，去追求自身经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来说，工资等货币收益尽管是重要的激励因素，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提高，鲜花、掌声和人们的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这些都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来实现的。由于政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自身支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的使用。
这样，企业监督的实质是确保企业必须通过正当的市场活动才能获取利润。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最佳化，就是寻求公共财力支配权的授予与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不能滥用权力去危害正常和正当的市场活动，但又能够有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，我国财政监督的这一均衡点至今尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。
我国有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有的权力，使得政府权力几乎到了为所欲为的地步。20余年改革使得市场和资本因素有了长足进展，但未能根本改变这种状况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有的政府权力失控状态，使政府各科层组织及其官员获得前所未有的财政财力；新的市场诱惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀更加自行其是。与此同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没有相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，至今为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困难度。这些都使得传统政府的无限权力状态继续存在。这就是目前财政监督严重困难、软弱无力的症结所在。
然而，要想真正建立起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾不可或缺的。政府是市场的直接对立物，因为政府不是按等价交换的市场方式进行活动的，政府活动的领域不是市场领域。所以，如果市场不能有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。
财政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。财政是政府的直接经济基础，没有财政提供的资源和要素，政府就难以存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都或多或少地耗费一定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就可以通过监督政府的收支，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有的，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不仅不能侵犯和危害市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的发展，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在我国的最终建立。
总之，在市场经济下之所以需要财政监督尤其是外部监督，就在于如果没有公共财政监督，就没有正常的政府活动，从而也就没有真正的市场经济。
（四）
20余年的改革开放，使得我国的财政监督有了很大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到如今中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方式也从税收财务物价大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过，这些变化尽管很大，但仍未使我国则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有很大距离，亟需进行根本性的改革。
为此，目前我国的财政监督方式应当有—个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：
1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构尤其是审计部门等，都必须加强对政府预算编制和执行的监督，财政部门更要通过加强自身的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要点应放在检查政府各科层组织与官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上面。
2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关制度规定形成的，但又没有纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史作用而急剧膨胀起来，但随着市场经济的逐步建立，其副作用也开始严重起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算制度改革，其中主要是部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在目前尚难以一步到位，一时还难以真正的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收支的监督，就应当侧重于依据已有的法律制度行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各科层组织和官员情不自禁地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定制度外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。
3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起源于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并不是简单的税收如何征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收必须由议会或人代会批准才能征收时，政府必须依据社会公众的根本意愿安排使用财政支出之时，才能避免政府对市场的根本危害。然而，半个世纪以来，我国税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能同意政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方式执行。至今为止，各级税务部门的课税活动，除了税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，人们往往依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为严重。为此，我国目前财政监督的—个重要内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。
4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并不是可有可无的，而是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为严重的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有能够乱收税，才能够乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真正“公共化”的具体体现。为此，我国目前财政监督的重要内容，就应当抓好政府收费的监督。
5.抓好财政其他活动的监督。就我国目前的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不仅仅只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是不可或缺的。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员执行财务制度、财税制度、法律制度等的监督，等等，都是财政监督的重要内容，也是应当注意抓好的。
【参考文献】
①傅明章、黄先林：《呼唤〈财政监督条例〉促进财政监督工作》，载《财政监察》2002年第1期。
