时间：2023-07-06 17:16:11
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第一条
为促进和规范境外投资，加快境外投资管理职能转变，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，特制定本办法。
第二条
本办法适用于中华人民共和国境内各类法人(以下简称“投资主体”)以新建、并购、参股、增资和注资等方式进行的境外投资项目，以及投资主体以提供融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。
第三条
本办法所称境外投资项目是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。
第四条
本办法所称中方投资额是指投资主体为境外投资项目投入的货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保的总额。
第五条
国家根据不同情况对境外投资项目分别实行核准和备案管理。
第六条
国家发展和改革委员会(以下简称“国家发展改革委”)会同有关部门加强对企业境外投资的宏观指导、投向引导和综合服务，并通过多双边投资合作和对话机制，为投资主体实施境外投资项目积极创造有利的外部环境。
第二章
核准和备案机关及权限
第七条
中方投资额10亿美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准。涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目不分限额，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额 20 亿美元及以上，并涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准。
本办法所称敏感国家和地区包括：未建交和受国际制裁的国家，发生战争、内乱等国家和地区。
本办法所称敏感行业包括：基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。
第八条
本办法第七条规定之外的境外投资项目实行备案管理。其中，中央管理企业实施的境外投资项目、地方企业实施的中方投资额3亿美元及以上境外投资项目，由国家发展改革委备案;地方企业实施的中方投资额3亿美元以下境外投资项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级政府投资主管部门备案。
第九条
对于境外投资项目前期工作周期长、所需前期费用(包括履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等)规模较大的，根据现行外汇管理规定的需要，投资主体可参照本办法第七、八条规定对项目前期费用申请核准或备案。经核准或备案的项目前期费用计入项目中方投资额。
第十条
中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。国家发展改革委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函。项目信息报告格式文本由国家发展改革委。
本办法所称境外收购项目，是指投资主体以协议、要约等方式收购境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。境外竞标项目，是指投资主体参与境外公开或不公开的竞争性投标等方式获得境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。
本办法所称对外开展实质性工作，境外收购项目是指对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家或地区政府审查部门提出申请，境外竞标项目是指对外正式投标。
第三章
核准和备案程序及条件
第十一条
由国家发展改革委核准或由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准的境外投资项目，地方企业直接向所在地的省级政府发展改革部门提交项目申请报告，由省级政府发展改革部门提出审核意见后报送国家发展改革委;中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送项目申请报告。
第十二条
向国家发展改革委报送的项目申请报告主要包括项目名称、投资主体情况、项目必要性分析、背景及投资环境情况、项目实施内容、投融资方案、风险分析等内容。项目申请报告示范大纲由国家发展改革委。
项目申请报告应附以下附件：
(一)公司董事会决议或相关的出资决议;
(二)投资主体及外方资产、经营和资信情况的文件;
(三)银行出具的融资意向书;
(四)以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额，并应提交具备相应资质的会计师事务所、资产评估机构等中介机构出具的审计报告、资产评估报告及有权机构的确认函，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件;
(五)投标、并购或合资合作项目，应提交中外方签署的意向书或框架协议等文件。
第十三条
对于项目申请报告及附件不齐全或内容不符合规定要求的，国家发展改革委在5个工作日内一次性告知申报单位予以补正。
第十四条
涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，国家发展改革委在受理项目申请报告之日起3个工作日内征求有关部门意见，有关部门应当自收到征求意见函之日起7个工作日内出具书面意见。
第十五条
国家发展改革委在受理项目申请报告后，若确有必要，应在5个工作日内委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构在规定时限内提出评估报告，并对评估结论承担责任。
评估时限原则上不超过40个工作日。
评估费用由国家发展改革委承担，咨询机构及其工作人员不得收取申报单位或投资主体的任何费用。
第十六条
国家发展改革委自受理项目申请报告之日起，对于符合核准条件的境外投资项目在20个工作日内完成核准，或提出审核意见报国务院核准。如20个工作日不能做出核准决定或提出审核意见的，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知申报单位。
前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构评估的时间。
第十七条
国家发展改革委对核准的项目将向申报单位出具书面核准文件;对不予核准的项目，将以书面决定的方式通知申报单位并说明理由，投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十八条
国家发展改革委核准项目的条件为：
(一)符合国家法律法规和产业政策、境外投资政策;
(二)符合互利共赢、共同发展的原则，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反我国缔结或参加的国际条约;
(三)符合国家资本项目管理相关规定;
(四)投资主体具备相应的投资实力。
第十九条
属于国家发展改革委备案的项目，地方企业应填报境外投资项目备案申请表并附有关附件，直接提交所在地的省级政府发展改革部门，由省级政府发展改革部门报送国家发展改革委;
中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送备案申请表及有关附件。
境外投资项目备案申请表格式文本及附件要求由国家发展改革委。
第二十条
对于备案申请表及附件不齐全或内容不符合规定要求的，国家发展改革委在5个工作日内一次性告知申报单位予以补正。
第二十一条
国家发展改革委在受理备案申请表之日起 7 个工作日内，对符合备案条件的境外投资项目出具备案通知书。对不予备案的境外投资项目，国家发展改革委将以书面决定的方式通知申报单位并说明理由，
投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第二十二条
国家发展改革委对申请备案的境外投资项目，主要从是否属于备案管理范围，是否符合相关法律法规、产业政策和境外投资政策，是否符合国家资本项目管理相关规定，是否危害国家主权、安全、公共利益，以及投资主体是否具备相应投资实力等进行审核。
第二十三条
对于已经核准或备案的境外投资项目，如出现下列情况之一的，应按照本办法第七、八条规定向国家发展改革委申请变更：
(一)项目规模和主要内容发生变化;
(二)投资主体或股权结构发生变化;
(三)中方投资额超过原核准或备案的20%及以上。
第四章 核准和备案文件效力
第二十四条
投资主体凭核准文件或备案通知书，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。对于未按规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第二十五条
投资主体实施需国家发展改革委核准或备案的境外投资项目，在对外签署具有最终法律约束效力的文件前，应当取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书;或可在签署的文件中明确生效条件为依法取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书。
第二十六条
核准文件和备案通知书应规定有效期，其中建设类项目核准文件和备案通知书有效期二年，其他项目核准文件和备案通知书有效期一年。
在有效期内投资主体未能完成办理本办法第二十四条所述相关手续的，应在有效期届满前30个工作日内申请延长有效期。
第五章 法律责任
第二十七条
国家发展改革委工作人员有下列行为之一的，责令其限期整改，并依据《行政机关公务员处分条例》等有关规定追究有关责任人的行政责任;构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
(一)
滥用权力、玩忽职守、舞弊、索贿贿赂的;
(二)
违反本办法规定的程序和条件办理项目核准、备案的;
(三)
其他违反本办法规定的行为。
第二十八条
投资主体应当对境外投资项目申请报告或项目备案申请表及附件的真实性、合法性负责。投资主体在境外投资项目申报过程中违反法律法规，隐瞒有关情况或提供虚假材料的，国家发展改革委将不予受理或不予核准、备案;已经取得核准文件或备案通知书的，国家发展改革委将撤销核准文件或备案通知书，并给予警告。
第二十九条
对于按照本办法规定投资主体应申请办理核准或备案但未依法取得核准文件或备案通知书而擅自实施的项目，以及未按照核准文件或备案通知书内容实施的项目，一经发现，国家发展改革委将会同有关部门责令其停止项目实施，并提请或者移交有关机关依法追究有关责任人的法律和行政责任。
对于按照本办法第十条规定投资主体应报送项目信息报告但未获得信息报告确认函而对外开展实质性工作的，国家发展改革委将予以通报批评，责令其纠正。对于性质严重、给国家利益造成严重损害的，国家发展改革委将会同有关部门依法进行处罚，并提请或者移交有关机关依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章 附则
第三十条
各省级政府投资主管部门要加强对本地企业境外投资的引导和服务，并参照本办法规定制定相应的备案管理办法。
国家发展改革委对省级政府投资主管部门境外投资项目备案工作进行指导和监督，并对发现的问题及时予以纠正。
第三十一条
投资主体在境外投资参股或设立股权投资基金，适用本办法。
自然人和其他组织在境外实施的投资项目，参照本办法规定另行制定具体管理办法。
第三十二条
投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区实施的投资项目，参照本办法执行。
投资主体在台湾地区实施的投资项目，参照本办法规定另行制定具体管理办法。
第三十三条
本办法由国家发展改革委负责解释。
【关键词】境外投资；项目审批；企业审批；外汇审批；国资审批
当前我国对境内企业境外投资行政审批的内容范围，主要包括境外投资项目审批、境外投资企业审批、境外投资外汇审批、及境外投资国资审批四个方面，对应的政府主管部门分别为国家发展改革委员会和省级政府投资主管部门、金融行业主管部门及商务部和省级商务主管部门、国家外汇管理局及其分支机构、中央和地方国有资产主管部门。本文对有关主要规定概述如下：
一、境外投资项目审批
（一）境外投资项目审批适用规则
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令412号）、《政府核准的投资项目目录（2014年本）》（国发[2014]53号），国家发展改革委员会（下称“国家发改委”）制定了《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委2014年9号令，2014年12月27日国家发改委20号令修改，简称“境外项目管理办法”），对境外投资项目作出详细规定，当前仍在有效执行中。
2016年4月13日，国家发改委网站《国家发展改革委关于修订《境外投资项目核准和备案管理办法》的决定（公开征求意见稿）》，至5月13日公开征求意见已经结束，截止本文成稿之日，该项修订尚未正式和生效执行。
（二）境外投资项目审批的执行
境外投资项目审批，由国家发改委及省级政府投资主管部门依据当前有效的《境外投资项目核准和备案管理办法》负责执行，该办法主要内容包括如下几个方面：
1、适用范围
境外项目管理办法适用于中华人民共和国境内各类法人（以下简称“投资主体”）以新建、并购、参股、增资和注资等方式进行的境外投资项目，以及投资主体以提供融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。
境外项目管理办法所称境外投资项目是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。
投资主体在境外投资参股或设立股权投资基金，适用该办法。投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区实施的投资项目，参照该办法执行。投资主体在台湾地区实施的投资项目，参照该办法规定另行制定具体管理办法。
2、核准和备案机关及权限
涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额20亿美元及以上的，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟取消中方投资额20亿美元需报国务院核准的规定）。敏感国家和地区包括：未建交和受国际制裁的国家，发生战争、内乱等国家和地区。敏感行业包括：基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。
前段规定之外的境外投资项目实行备案管理。其中，中央管理企业实施的境外投资项目、地方企业实施的中方投资额3亿美元及以上境外投资项目，由国家发展改革委备案；地方企业实施的中方投资额3亿美元以下境外投资项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级政府投资主管部门备案。
中方投资额是指投资主体为境外投资项目投入的货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保的总额。对于境外投资项目前期工作周期长、所需前期费用（包括履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等）规模较大的，根据现行外汇管理规定的需要，投资主体可参照该办法规定对项目前期费用申请核准或备案。经核准或备案的项目前期费用计入项目中方投资额。
中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。国家发展改革委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“确认函”修订为“收悉函”）。项目信息报告格式文本由国家发展改革委。
办法所称对外开展实质性工作，境外收购项目是指对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家或地区政府审查部门提出申请，境外竞标项目是指对外正式投标。
由于国家发改委确认函需在对外开展实质性工作之前获得，因而该等确认函在业内被称为“路条”。当前办法中，国家发改委对是否出具“确认函”有较大的自由裁量权且对同一个境外投资标的一般只向一家境内投资主体出具确认函。2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“确认函”修订为“收悉函”，业界解读，意即无需“确认”，只需“收悉”即可，并且对同一个境外投资标的不再限定有竞争性的境内投资主体数量，体现政府进一步简政放权和不限制企业自主经营决策的监管导向。
3、核准程序及条件
由国家发展改革委核准或由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“或由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准”删除）的境外投资项目，地方企业直接向所在地的省级政府发展改革部门提交项目申请报告，由省级政府发展改革部门提出审核意见后报送国家发展改革委（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“提出审核意见后”删除，意即只需省级政府发展改革部门报送国家发展改革委即可、而无需再提出审核意见）；中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送项目申请报告。
向国家发展改革委报送的项目申请报告主要包括项目名称、投资主体情况、项目必要性分析、背景及投资环境情况、项目实施内容、投融资方案、风险分析等内容。项目申请报告示范大纲由国家发展改革委。项目申请报告应附以下附件：（一）公司董事会决议或相关的出资决议；（二）投资主体及外方资产、经营和资信情况的文件；（三）银行出具的融资意向书（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“（三）银行出具的融资意向书”删除）；（四）以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额，并应提交具备相应资质的会计师事务所、资产评估机构等中介机构出具的审计报告、资产评估报告及有权机构的确认函，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；（五）投标、并购或合资合作项目，应提交中外方签署的意向书或框架协议等文件。
对于项目申请报告及附件不齐全或内容不符合规定要求的，国家发展改革委在5个工作日内一次性告知申报单位予以补正。
涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，国家发展改革委在受理项目申请报告之日起3个工作日内征求有关部门意见，有关部门应当自收到征求意见函之日起7个工作日内出具书面意见。
国家发展改革委在受理项目申请报告后，若确有必要，应在5个工作日内委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构在规定时限内提出评估报告，并对评估结论承担责任。评估时限原则上不超过40个工作日。评估费用由国家发展改革委承担，咨询机构及其工作人员不得收取申报单位或投资主体的任何费用。
国家发展改革委自受理项目申请报告之日起，对于符合核准条件的境外投资项目在20个工作日内完成核准，或提出审核意见报国务院核准（注：2016年4月该办法修订征求意见稿中拟将“或提出审核意见报国务院核准”删除）。如20个工作日不能做出核准决定或提出审核意见的，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知申报单位。前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构评估的时间。
国家发展改革委对核准的项目将向申报单位出具书面核准文件；对不予核准的项目，将以书面决定的方式通知申报单位并说明理由，投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
国家发展改革委核准项目的条件为：（一）符合国家法律法规和产业政策、境外投资政策；（二）符合互利共赢、共同发展的原则，不危害国家、安全和公共利益，不违反我国缔结或参加的国际条约；（三）符合国家资本项目管理相关规定；（四）投资主体具备相应的投资实力。
4、备案程序及条件
属于国家发展改革委备案的项目，地方企业应填报境外投资项目备案申请表并附有关附件，直接提交所在地的省级政府发展改革部门，由省级政府发展改革部门报送国家发展改革委；中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送备案申请表及有关附件。境外投资项目备案申请表格式文本及附件要求由国家发展改革委。
对于备案申请表及附件不齐全或内容不符合规定要求的，国家发展改革委在5个工作日内一次性告知申报单位予以补正。
国家发展改革委在受理备案申请表之日起7个工作日内，对符合备案条件的境外投资项目出具备案通知书。对不予备案的境外投资项目，国家发展改革委将以书面决定的方式通知申报单位并说明理由，投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
国家发展改革委对申请备案的境外投资项目，主要从是否属于备案管理范围，是否符合相关法律法规、产业政策和境外投资政策，是否符合国家资本项目管理相关规定，是否危害国家、安全、公共利益，以及投资主体是否具备相应投资实力等进行审核。
属于地方发展改革部门备案的项目，按各地方发展改革部门的程序进行备案。
5、核准和备案后的变更
对于已经核准或备案的境外投资项目，如出现下列情况之一的，应按照本办法规定向国家发展改革委申请变更：（一）项目规模和主要内容发生变化；（二）投资主体或股权结构发生变化；（三）中方投资额超过原核准或备案的20%及以上。
6、核准和备案文件效力
投资主体凭核准文件或备案通知书，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。对于未按规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
投资主体实施需国家发展改革委核准或备案的境外投资项目，在对外签署具有最终法律约束效力的文件前，应当取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书；或可在签署的文件中明确生效条件为依法取得国家发展改革委出具的核准文件或备案通知书。
核准文件和备案通知书规定有效期，其中建设类项目核准文件和备案通知书有效期二年，其他项目核准文件和备案通知书有效期一年。在有效期内投资主体未能完成办理相关手续的，应在有效期届满前30个工作日内申请延长有效期。
二、境外投资企业审批
（一）境外投资企业审批适用规则
在当前我国的金融行业监管法律中，包括《银行业监督管理法》（2006年修正）、《证券投资基金法》（2012年修正）、《证券法》（2014年修正）、《保险法》（2014年修正），对金融行业企业境外投资企业审批均分别有所规定。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令412号），商务部制定了《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号），对非金融企业境外投资企业审批作出详细规定，当前仍在有效执行中。
（二）金融企业境外投资企业审批的执行
国务院银行业监督管理机构依照银行业监督管理法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及该法规定的金融机构在境外的业务活动实施监督管理。
在中华人民共和国境内募集投资境外证券的基金，以及合格境外投资者在境内进行证券投资，应当经国务院证券监督管理机构批准，具体办法由国务院证券监督管理机构会同国务院有关部门规定，报国务院批准。
证券公司在境外设立、收购或者参股证券经营机构，必须经国务院证券监督管理机构批准。
保险公司在中华人民共和国境外设立子公司、分支机构、代表机构，应当经国务院保险监督管理机构批准。
从前述法律条文规定来看，我国金融企业境外投资企业，需分别获得各自行业主管部门中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会的批准。
我国金融行业企业接受各自行业主管部门的高度监管，境外投资企业监管审批只是各金融企业接受的众多监管审批之一，因而本文对金融企业境外投资企业的审批执行不再作进一步详细介绍。
（三）非金融企业境外投资企业审批的执行
非金融企业境外投资企业审批，由商务部及省级商务主管部门依据当前有效的《境外投资管理办法》负责执行，该办法主要内容包括如下几个方面：
1、适用范围
该办法的适用范围，为在中华人民共和国境内依法设立的企业通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。企业赴香港、澳门、台湾地区投资参照本办法执行。事业单位法人开展境外投资、企业在境外设立分支机构参照本办法执行。
2、主管机关及权限
该办法规定的境外投资主管部门，是商务部和省级商务主管部门。省级商务主管部门是指各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务主管部门。
商务部和省级商务主管部门按照企业境外投资的不同情形，分别实行备案和核准管理。企业境外投资涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理。企业其他情形的境外投资，实行备案管理。
实行核准管理的国家是指与中华人民共和国未建交的国家、受联合国制裁的国家。必要时，商务部可另行公布其他实行核准管理的国家和地区的名单。实行核准管理的行业是指涉及出口中华人民共和国限制出口的产品和技术的行业、影响一国（地区）以上利益的行业。
商务部和省级商务主管部门通过“境外投资管理系统”（以下简称“管理系统”）对企业境外投资进行管理，并向获得备案或核准的企业颁发《企业境外投资证书》（以下简称《证书》，样式见该办法附件1）。《证书》由商务部和省级商务主管部门分别印制并盖章，实行统一编码管理。《证书》是企业境外投资获得备案或核准的凭证，按照境外投资最终目的地颁发。
3、备案程序及条件
对属于备案情形的境外投资，中央企业报商务部备案；地方企业报所在地省级商务主管部门备案。中央企业和地方企业通过“管理系统”按要求填写并打印《境外投资备案表》（以下简称《备案表》，样式见该办法附件2），加盖印章后，连同企业营业执照复印件分别报商务部或省级商务主管部门备案。
《备案表》填写如实、完整、符合法定形式，且企业在《备案表》中声明其境外投资无该办法第四条所列情形的，商务部或省级商务主管部门应当自收到《备案表》之日起3个工作日内予以备案并颁发《证书》。企业不如实、完整填报《备案表》的，商务部或省级商务主管部门不予备案。
该办法第四条规定为，企业境外投资不得有以下情形：（一）危害中华人民共和国国家、安全和社会公共利益，或违反中华人民共和国法律法规；（二）损害中华人民共和国与有关国家（地区）关系；（三）违反中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定；（四）出口中华人民共和国禁止出口的产品和技术。
4、核准程序及条件
对属于核准情形的境外投资，中央企业向商务部提出申请，地方企业通过所在地省级商务主管部门向商务部提出申请。
企业申请境外投资核准需提交以下材料：（一）申请书，主要包括投资主体情况、境外企业名称、股权结构、投资金额、经营范围、经营期限、投资资金来源、投资具体内容等；（二）《境外投资申请表》（样式见该办法附件3），企业应当通过“管理系统”按要求填写打印，并加盖印章；（三）境外投资相关合同或协议；（四）有关部门对境外投资所涉的属于中华人民共和国限制出口的产品或技术准予出口的材料；（五）企业营业执照复印件。
核准境外投资应当征求我国驻外使（领）馆（经商处室）意见。涉及中央企业的，由商务部征求意见；涉及地方企业的，由省级商务主管部门征求意见。征求意见时，商务部和省级商务主管部门应当提供投资事项基本情况等相关信息。驻外使（领）馆（经商处室）应当自接到征求意见要求之日起7个工作日内回复。
商务部应当在受理中央企业核准申请后20个工作日内（包含征求驻外使（领）馆（经商处室）意见的时间）作出是否予以核准的决定。
省级商务主管部门应当在受理地方企业核准申请后对申请是否涉及该办法第四条所列情形进行初步审查，并在15个工作日内（包含征求驻外使（领）馆（经商处室）意见的时间）将初步审查意见和全部申请材料报送商务部。商务部收到省级商务主管部门的初步审查意见后，应当在15个工作日内做出是否予以核准的决定。
对予以核准的境外投资，商务部出具书面核准决定并颁发《证书》；因存在该办法第四条所列情形而不予核准的，应当书面通知申请企业并说明理由，告知其享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。企业提供虚假材料申请核准的，商务部不予核准。
5、备案和核准后变更、及证书时效
企业境外投资经备案或核准后，原《证书》载明的境外投资事项发生变更的，企业应当按照程序向原备案或核准的商务部或省级商务主管部门办理变更手续。自领取《证书》之日起2年内，企业未在境外开展投资的，《证书》自动失效。如需再开展境外投资，应当按照程序重新办理备案或申请核准。
三、境外投资外汇审批
（一）境外投资外汇审批适用规则
国务院行政法规《外汇管理条例》（国务院令532号）对境外投资外汇审批有所规定。
根据外汇管理条例，国家外汇管理局制定了一些规则对境外投资外汇业务进行监管，当前有效适用的规则主要包括《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕24号）、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）、《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2015]13号）。
（二）境外投资外汇审批的具体内容
境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。
国家对外债实行规模管理。借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。
提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。
《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕24号）允许境内企业向其投资的境外企业放款，满足境外企业资金需求。
《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）对于境外直接投资外汇登记和资金汇出、境外直接投资前期费用汇出等有明确具体的规定。
《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2015]13号）取消了境外直接投资项下外汇登记核准行政审批事项，改由银行按照该通知及所附《直接投资外汇业务操作指引》直接审核办理境外直接投资项下外汇登记，国家外汇管理局及其分支机构通过银行对直接投资外汇登记实施间接监管。相关市场主体可自行选择注册地银行办理直接投资外汇登记，完成直接投资外汇登记后，方可办理后续直接投资相关账户开立、资金汇兑等业务（含利润、红利汇出或汇回）。
《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2015]13号）还取消了境外再投资外汇备案。境内投资主体设立或控制的境外企业在境外再投资设立或控制新的境外企业无需办理外汇备案手续。
四、境外投资国资审批
（一）境外投资国资审批适用规则
按照我国法律《企业国有资产法》及国务院行政法规《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号），履行出资人职责的国资监管机构，享有境外投资国资审批权力。
国务院国资委于2011年的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号），与其于2012年的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令28号）一起，构成了当前国务院国资委对中央企业境外国有资产监督管理的制度体系。
地方国资企业遵循各地方国资监管机构对境外投资的具体管理政策和规定。
（二）境外投资中央企业国资审批的具体内容
中央企业及其重要子企业收购、兼并境外上市公司以及重大境外出资行为应当依照法定程序报国资委备案或者核准；以非货币资产向境外出资的，应当依法进行资产评估并按照有关规定备案或者核准。
中央企业境外投资涉及国有产权新增或变动的，应当遵守《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）的规定申报国有产权登记。
中央企业境外投资管理制度应当报国资委备案；中央企业应当根据境外投资规划编制年度境外投资计划，并按照有关要求按时报送国资委；列入中央企业年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行备案；列入中央企业年度境外投资计划的主业重点投资项目及需要追加的主业重点投资项目，国资委实行备案，对境外投资项目有异议的，国资委应当及时向企业出具书面意见。
中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需投资的，应当经国资委核准。
根据国家境外投资管理有关规定，需要由国务院或国务院有关部门决定、批（核）准的境外投资项目，中央企业应当将有关报批文件同时抄送国资委。
（三）境外投资地方国资企业的国资审批
境外投资地方国资企业国资审批，与中央企业国资审批大致相近，具体适用各地方国资监管部门对境外投资有关的政策规定。
参考文献
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[12]《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕24号）
[13]《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）
[14]《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2015]13号）
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[16]《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）
[17]《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号）
[18]《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号），
[19]《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令28号）
国务院日前颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，明确提出支持保险资金境外投资，根据需要不断拓宽保险资金运用的渠道和范围，为国民经济建设提供资金支持。
这意味着国内保险机构将由此获得ODI，(合格境内机构投资者)资格。同时为保险资金的投资渠道将得到拓展，有利于丰富和提高保险公司的资金管理经验。
境外投资渠道
根据《保险资金境外投资办法)，保险资金境外投资品种可以包括：一是货币市场产品，如商业票据、大额可转让存单、回购与逆回购、货币市场基金等：二是固定收益产品，如银行存款、结构性存款、债券、可转债、债券型基金、证券化产品、信托型产品等三是权益类产品，如股票、股票型基金、股权、股权型产品等。
根据规定，保险机构境外投资总额不超过上年末总资产的15％。委托人根据资产配置和风险管理需要，可以按照投资品种或者不同工具，自主配置和安排境外投资比例。单一信用主体或者产品的投资比例，应当符合保监会有关规定。委托人实际投资总额，不得超过保监会和国家外汇局核准的投资付汇额度等。
鉴于资金性质的特殊，保险资金的出海策略较银行、基金等其它金融机构更为慎重。根据《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》规定，其境外投资品种限于：银行存款；外国政府债券、国际金融组织债券和外国公司债券；中国的政府或者企业在境外发行的债券；银行票据、大额可转让存单等货币市场产品等。
此次颁布的新法规，较原有法规有了很大突破：投资品种柘宽，保险资金可投资范围几乎囊括了国际资本市场的主流投资产品和所有成熟资本市场；允许为了避险目的而进行衍生品交易：给予委托人、受托人更多互相选择的空间；对账户管理、风险管理、信息披露、监督管理等方面，做了更为全面、科学的安排。在新的政策支持下，保险公司将可以在海外投资上有所作为。
QDII带来的投资渠道扩展对保险业的好处显而易见，新办法允许保险资金投资于全球发展成熟的资本市场，配置主要国家或地区货币，也允许为避险目的而做的对冲交易，这为保险公司积极管理汇率风险提供了法规上的支持。
多币种、多品种的投资许可，鼓励保险公司进行全球化的投资配置，避免集中投资于某一单一市场、单一品种而可能导致的风险积聚。有助于保险机构引进国际一流机构的成熟理念和先进技术，提升资产管理能力，分散运作风险，提高投资收益，增强竞争实力。
可投资海外股市
保险公司运用资金的渠道将大大拓宽。在投资范围上，保险公司将获准由投资香港市场为主拓宽到全球市场，而首当其冲的则是伦敦、纽约等成熟金融市场，投资产品方面，除了可以投资货币市场产品和固定收益类产品。
另外，根据新办法，允许保险公司通过购买外汇进行境外投资，而此前保险公司只能通过自有外汇投资，保险资金运用有了更大的拓展空间，保险公司有了更多选择。
目前中国A股市场涨势喜人，而且人民币升值预期强烈，导致很多机构可能没有购汇投资的动力。但是长远来看，必须关注国际成熟资本市场，这些市场具有收益稳定、投资品种多元化等优势。
目前国内资本市场的“盘子”比较小，保险公司只有开拓更多的渠道才能提高投资收益，境外投资不失为一种好的选择。保险资金境外投资对于资本的向外扩张无疑是一大利好，在人民币升值的过程中，境外资产用人民币衡量相对便宜，因此保险资金QDII出台有利于国内资金的境外投资。
此外，这是对国内过剩资金的一种释放，有助于缓解“流动性过剩”。
对客户的影响
保险资金境外投资对于客户来说是十分利好的消息，保险公司可以推出更多的理财产品供客户选择，广大客户可以依托保险公司参与国际资本投资从而获得投资利益最大化。
保险资金放宽了境外投资的渠道，从全球资产配置角度来说，保险资金可以规避一定的风险。毕竟如果保险资金只能在国内运用，就面临着鸡蛋放在一个篮子里的风险。保险资金在全球范围内的投资配置，可以规避系统风险。
与银行系和基金系QDII类似的是，保险资金境外投资也比较青睐香港市场。
对于保险公司而言，在政策允许的诸多境外资本市场中，香港市场的风险相对最小。比如一些国内保险公司在去年也曾获特批购买在香港上市的中行、工行股票，已经积累了一定的实践经验。许多内资保险公司已在香港成立资产管理公司。特别是一些在国内的外资保险公司通过这个政策的出台依靠本身分布在全球的营销体系和丰富的资产管理经验，为客户提供更好地服务。
一、我国境外直接投资外汇管理政策演变
我国境外直接投资外汇管理经历了一个管制程度由紧到松、覆盖范围由小到大、投资方式由简到繁、投资主体由少到多的演变过程，归纳起来大体经历了三个阶段：
1.1979～2001年，相关外汇管理法规陆续实施，对外投资外汇管理体制初步建立。1979年8月，国务院颁布改革措施，明确规定“允许出国办企业”，但须一律报请国务院审批。1983 年，国务院授权原外经贸部为在境外开设合资经营企业审批和管理归口部门，原外经贸部据此于 1984年5月了《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》，1985年2月又制定了《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法（试行）》，初步实现由个案审批向规范性审批的转变，形成了我国对外直接投资管理体制的雏形。1989年3月，国家外汇管理局并实施《境外投资外汇管理办法》，明确规定拟在境外投资的企业，在向国家主管部门办理境外投资审批事项前，应该向外汇管理部门提交境外投资外汇资金来源证明，由外汇管理部门负责投资外汇风险审查和外汇资金来源审查。1990年6月，国家外汇管理局《境外投资外汇管理办法实施细则》，对境外投资相关细则进一步明确，对外投资外汇管理体制初步建立。
2.2002～2005年，投资资金来源及后续融资管理逐渐放松，对外投资外汇管理体制改革不断推进。2002年11月，国家外汇管理局批准24个省、自治区、直辖市进行境外投资外汇管理改革试点，对企业境外投资采取了积极的政策支持。每年给予试点地区一定的境外投资购汇额度，在额度内允许投资主体购汇境外投资，优先支持国家鼓励的境外投资项目用汇。2003 年，国家外汇管理局正式取消了境外投资外汇风险审查和境外投资汇回利润保证金制度等两项行政审批，放宽了企业购汇对外投资的限制并且简化了境外投资外汇管理审批手续。2004年11月，国家外汇管理局出台《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》，允许中外资跨国公司调剂区域、全球外汇资金，外汇资金境内运营可以通过自身财务公司进行，也可以由境内成员企业相互之间通过银行委托放款的方式进行，境内外汇资金境外运营可以通过自身财务公司进行，也可以由境内成员公司委托境内银行向境外成员公司提供放款。2005年5月，国家外汇管理局将部分地区开展的境外投资外汇管理改革试点推广至全国，同时增加境外投资用汇总额度，各地外汇分局对境外投资外汇资金来源的审查权限从300 万美元提高至1000万美元。当年8月，国家外汇管理局进一步调整银行为境外投资企业提供融资性对外担保的管理方式，将境内外汇指定银行为我国境外投资企业融资提供对外担保的管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理，将实施对外担保余额管理的银行范围由个别银行扩大到所有符合条件的境内外汇指定银行，将可接受境内担保的政策受益范围由境外中资企业扩大到所有境内机构的境外投资企业，积极解决境外投资企业海外融资难问题。
3.2006年至今，管理方式持续改进，融资渠道继续拓宽，对外投资外汇管理体制进一步优化。2006 年 6月，国家外汇管理局《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》，取消境外投资购汇额度规模限制，并有效地破解了企业境外投资项目前期费用的资金需求难题。2008年8月新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》,又简化了对境外直接投资外汇管理的行政审批,增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则，境外投资管理法规依据的权威性进一步提升。为适应新形势下企业“走出去”的要求，2009年 8 月，国家外汇管理局公布实施《境内机构境外直接投资外汇管理规定》和《关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》，整合了近年来境外直接投资外汇管理政策措施，结合国家外汇管理局直接投资外汇管理信息系统的上线运行，对境外直接投资外汇管理方式和程序进行了简化和规范，提高了境内机构的资金使用效率，有效地拓宽了境外企业后续融资渠道，促进了境内机构境外直接投资的健康发展。2010年以来，为配合跨境贸易人民币结算试点工作，支持企业“走出去”，人民银行以个案审批的方式开展了人民币跨境投融资个案试点。2010 年11 月，新疆率先开展跨境直接投资人民币结算试点。到2011年2月，各试点地区共办理人民币跨境投融资金额超过1133亿元。2011年1月13日，中国人民银行了《境外直接投资人民币结算试点管理办法》，对境外直接投资人民币结算业务进行了规范，进一步便利了境内机构以人民币开展境外直接投资，标志着人民币计价进行海外直接投资正式启动。
二、我国境外直接投资外汇管理存在的主要问题
1.境外投资管理职能分割，信息资源共享机制尚显不足。一是管理职能分割，管理效率较为低下。目前，对境外投资的管理涉及商务部、发改委、财政部以及海关、税务、外汇管理等多个职能部门，审批手续相对繁琐，影响了对外投资管理的效率。二是信息资源难以共享，监管合力不足。涉外管理部门未建立统一协调的协作机制，各部门根据各自管理侧重与职责范围分别设计开发应用系统，但针对同一主体不同业务内容与环节的管理资源与数据信息无法共享，降低了境外投资管理的整体质量和工作效率。
2.境外投资管理政策尚存漏洞，部分操作环节有待改进。一是部分境外投资企业游离于监管之外，境外投资管理尚存漏洞。由于历史原因，未经商务部、国家外汇管理局等有关部门审批或登记，而通过截留出口货款、境外设立办事处转为投资企业、实物投资、人民币投资等方式事实存在的境外投资企业，尚未纳入境外直接投资管理体系进行管理。这些境外投资企业长期游离于有效监管之外，造成境外投资统计数据失真，影响了国家对境外投资企业管理的严肃性和有效性。二是部分政策规定在操作环节上有待改进。比如，银行办理境外投资资金汇出时对已汇出前期费用的扣减存在操作缺陷。外汇指定银行在办理境内机构境外直接投资资金汇出时，应扣减已汇出的前期费用金额，但在实际操作中，如若企业已汇出前期费用并非在该行办理，也未对国家外汇管理局是否在相关业务系统中从直接投资资金总额中扣减，则银行对费用扣减缺乏有效审核手段，容易导致汇出资金超出规模限制。再比如，境内企业将境外直接投资股权转让给其他境内机构的实际操作程序不够完善。《境内机构境外直接投资外汇管理规定》要求境内机构将其境外直接投资的企业股权全部或者部分转让给其他境内机构的，相关资金应在境内以人民币支付，股权出让方和受让方应分别到所在地国家外汇管理局办理相关登记、变更或注销手续，未要求股权受让方所在地国家外汇管理局对股权出让方相应变更或注销操作进行审核，容易导致同一投资事项的重复登记。三是对境外直接投资非外汇出资缺少监管手段。政策对境外直接投资外汇出资制定了较为完善的管理规定，但对非外汇出资缺少明确规范措施，特别是实物与无形资产出资，导致国家外汇管理局可能无法全面掌握境外直接投资情况。
3.境外投资行为缺少规划，后续支持与服务力度不够。一是投资主体对“走出去”政策的研究不足，投资行为缺少规划。多数企业缺乏前期充分的市场调研和可行性研究，对复杂的国际竞争风险缺乏深入透视和理性研究，在不具备境外发展实力条件的情况下盲目投资，投资带有相当的偶然性和随意性，投资主体对境外企业缺乏有效的风险管理机制和监督机制，管理水平较低，特别在财务管理方面漏洞较多，外汇投资资金潜在风险较大。二是境外投资资金的后续支持与服务力度不足。尽管近年来国家外汇管理局了关于向境外直接投资企业提供商业贷款或融资性担保以及境外放款的相关规定，对境内机构境外投资的融资提供了政策支持。但无论是放款还是贷款、担保都对境内主体的实力和资质有着较高要求，仍有较多投资主体在境外投资中面临融资困难，制约其进一步发展。
4.境外投资资金流动难以监管，事后监测分析质效不佳。一是在当前信息不对称的情况下，境外直接投资登记手续相对简化，资金汇出放至银行办理，投资者资金来源的合法合规性难以把握，国家外汇管理局对于境内企业经营规模、投资可行性以及境外投资项目进展情况、资金需求大小缺乏有效控制，投资企业可以故意夸大投资规模，将异常资金借助投资渠道汇出境外。二是目前国家外汇管理局缺乏一套完整且行之有效的境外投资监管手段，难以有效掌握企业“走出去”的后续经营、资金使用、盈亏状况等情况，境内机构及其境外分支机构可以视境内外经济金融形势变化，通过关联交易随时调节资金跨境流动的方向和节奏，从而对我国国际收支平衡带来冲击。三是目前在对外直接投资管理中，普遍存在重事前审批、轻事后监管的现象，有关统计、监测与分析评估水平低下。每年一度的境外投资联合年检中，境内机构所提供的年检资料仍流于形式，无法对境内机构的境外投资情况准确获知，不能有效地发挥对企业的监管作用。
5.个人境外投资管理问题亟待研究，具体操作需要明确。《个人外汇管理办法》及《中华人民共和国外汇管理条例》为境内个人境外直接投资预留了政策空间，但迄今仍未有具体的实施办法及操作规程。随着涉外经济的不断发展，受境外资源、环境、投资回报等因素的吸引，境内个人到境外进行直接投资具有需求强烈。按照现行管理架构，个人境外投资必须通过在境内成立企业或其他方式进行，但这样增加了投资主体交易成本，政策限制在一定程度上迫使境内个人通过其他非正常渠道从事实体投资经营活动，增加了外汇管理难度，也不利于“走出去”发展战略的实施。
三、完善境外直接投资管理的对策建议
1.加强部门管理协作，共享资源提高工作效率。针对目前我国境外投资管理中的多头管理及信息不共享的现状，建议由商务部会同工商、税务、统计、外汇管理等对外投资相关职能管理部门联合发文，实施统一的对外投资管理办法，内容涵盖项目审批、汇兑、税收、融资、统计、监督等各方面，明确各部门之间的职责，建立各部门之间的统一协调管理体系。加强商务部门“直接投资管理系统”与外汇管理“直接投资外汇管理信息系统”以及其他部门信息系统对接的可行性研究，共享监管资源，提高管理效果。进一步简化审批手续，提高政策法规的操作性，便于企业了解掌握境外投资政策，降低政策制定和实际执行成本。
2.加强境外投资政策引导，促进境外投资健康发展。充分借鉴国际上促进对外直接投资企业发展的先进经验和做法，政策上加以引导和鼓励，资金上加以支持和帮助，为有能力有投资前景的企业境外投资提供更广泛的国内配套政策便利与相应的资金支持，成立专门的推进机构，为企业提供投资区位咨询、法律事务咨询、投资目的地产业结构咨询等多元化、多层次的信息服务，让真正有实力的企业“走出去”后“站得稳”、“走得远”。
3.完善有关政策规定，堵塞外汇管理漏洞。完善《境内机构境外直接投资外汇管理规定》等相关规定，区别不同情况对当前已事实存在的境外投资企业进行补办登记、批准手续，将所有境外投资企业纳入管理体系。进一步完善对境外投资前期费用扣减的操作环节，改进相关系统操作功能，及时对境内企业境外投资前期费用在投资资金总额中作相应扣减，并实现银行机构的系统信息共享，确保投资资金的汇出符合投资规模要求。进一步改进境外企业股权转让的审核程序。对于境内机构将其境外直接投资的企业股权全部或者部分转让给其他境内机构的情形，应要求股权受让方在办理新的外汇登记时向所在地国家外汇管理局提交股权出让方的注销或变更书面材料，以便于股权受让方所在地国家外汇管理局进行外汇登记，防止形成对境外同一机构直接投资的重复登记。
进一步深化改革境外直接外汇管理，巩固改革成效，需要剖析当前我国境外直接投资外汇管理领域仍然存在不适应的地方。主要表现为：
（一）法律保障体系不够完善，立法层次偏低在立法方面，我国境外直接投资没有制定统一完善的境外投资单行法，权威性较低。目前，用于规范和调整境外直接投资的主要以部门行政规章为主，如商务部的《境外投资管理办法》、发改委的《境外投资项目核准暂行管理办法》和国家外汇管理局的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，不同管理部门各取一块，分别涉及审批、外汇等单方面管理，并且不同管理部门的行政规章无法相互补充和支持。在遇到一些紧急情况时，各部门往往会采用一些临时性的政策措施，制成规范性文件。法律保障机制不健全，导致企业对外投资的安全和利益最大化无法保证，与促进企业“走出去”的要求存在较大差距。
（二）存在多头行政管理体制，信息资源共享机制不健全境外直接投资行政审批呈现多头管理。现行体制下，我国境外直接投资主要由商务部、发改委、财政部、外汇管理局负责管理，各管一块，各司其职，存在多头行政管理。这种多头分散的管理体制，增加了企业负担，还容易造成管理资源浪费和办事效率低下等问题。由于针对同一主体的不同业务内容与环节的管理资源与数据信息分散在上述多个职能部门，各部门之间尚未建立完善的信息共享机制和数据交换机制。信息资源共享机制不健全，难以满足当前跨境资金流动全口径监测的需要。
（三）统计监测体系和主体监管机制不完善统计监测手段单一。境外投资企业在完成外汇登记和资金汇出后，国家外汇管理局对其唯一的监测手段是每年一次的外汇年检，年检数据由企业自主申报，年检数据较为简单不够深入，其数据的真实性和准确性有待进一步验证，而且从年检数据中难以挖掘境外投资企业生产经营状况、资产和权益具体情况，统计监测和调控难度较大。
（四）个人境外投资管理空白随着我国经济的不断发展和居民财富的日益增长，以及境外资源、环境和投资回报等因素吸引，境内个人进行境外直接投资的意愿增强。但是，目前发改委、商务部等境外投资管理部门出台的法规均为境内机构对外投资设计，外汇管理部门制定的《个人外汇管理办法》虽然为境内个人境外直接投资预留了政策空间，但至今仍未出台相应的具体的实施办法和操作规程。政策限制和制度空白使大量的境内个人通过非正规渠道进行海外投资。大量的境内个人境外直接投资行为游离于外汇管理部门监管视线之外，不仅使国际收支统计数据失真，无法监测境内个人非法财产转移等跨境资本违规流动规模，也使个人境外直接投资的合法权益无法保障。
二、境外直接投资管理国际比较
中国在境外直接投资方面起步较晚，在管理上积累经验不足，因此有必要通过总结归纳其他国家在境外直接投资外汇管理方面的有益经验，指导未来改革的方向
（一）境外直接投资外汇管理国际比较1.美国：作为全球最大的资本输出国，美国很早就取消了外汇和资本管制，只要对外投资符合国家经济政策，或为发展中国家提供援助，美国一般都允许和支持。在法律保障方面，美国基本上已构建了完善的法律保障机制。尤其是二战以来，在对外投资方面专门制定了《经济合作法》《对外援助法》《共同安全法》等有关法律，不断加大对本国境外直接投资的安全和利益的保障。在行政审批权限上，美国实行各州政府管理。一方面美国能面对全球化的浪潮和新经济兴起的不断变化，来调整境外直接投资管理，保证和占领境外投资市场的优势和核心竞争力，如1999年美国政府实施《金融服务现代化法》，短时间内促使美国跨国银行在全球范围内通过兼并和境外直接投资手段成为世界排名前列的公司；另一方面通过建立海外投资企业资产申报制度，充分掌握企业运行状况。在个人境外投资方面，美国是鼓励私人资本境外直接投资的。1948年，美国实施“马歇尔计划”时，就创立了海外投资保证制度，用来奖励、促进和保护私人境外直接投资的安全与利益。在1969年设立海外私人投资公司（OPIC），作为主管美国私人境外直接投资保证和保险的专门机构，帮助美国个人企业及个人扩大在发展中国家和新兴市场国家投资。2.日本：日本的境外直接投资资本管制政策经历了“由紧到松”的重大调整，实行分类监管模式。在法律保障方面，日本政府始终坚持把支持企业走出去作为国家战略方针，先后制定和修订《外汇法》《外资法》和《境外投资信用保证制度》等法律，利用外汇储备通过购买海外战略资源和海外企业股权等形式，使日本成为仅次于美国的世界第二大海外投资大国，达到消化巨额外汇储备和“资源立国”的双重战略目标。在行政审批方面，日本对境外直接投资不再采用海外投资审批制度，实行海外投资自由化制度和资本交易项目备案制度，实行“一个窗口、分工处理”的模式，一类政策一个部门主管，不搞重复管理和审查。资本出境管理政策由财务省主管，“外向型”对外经济政策由主管工商贸易政策的经产省管理。财务省受理对外投资者相关备案文件后，转交经产省做出对该事项的备案意见，最终由财务省做出决定。在危机管理方面，日本政府建立了严格的特许、事先备案和事后报告制度，并实施“海外事业活动基本调查”，为掌握日本企业海外经营活动现状、为对外直接投资政策的制定、调整提供依据。在个人境外投资方面，日本政府在1998年日本国内的外汇兑换和交易完全放开后，个人境外投资基本放开，不受管制。3.印度：在法律保障方面，印度是金砖国家中最早以法律形式来建立投资保障机制的。20世纪80年代初，印度先后制订和颁布了《对外直接投资法》《国际投资法》《海外投资保护法》等，以法律形式来保障本国的对外投资。在行政审批方面，印度政府不断放宽境外直接投资限制，推动企业积极参与海外投资。1978年，设立海外合资企业委员会，由商业部、外交部、财政部、工业部、技术发展总局和公司事务部等机构派员组成，负责批准、管理和审查一切有关境外投资的事宜。在危机管理方面，印度政府专门设立经济司，隶属外交部，来全面负责监管境外投资企业。在个人境外投资方面，由于印度私人企业较为活跃和发达，印度政府对于个人境外投资管制方面也比中国较为宽松，例如允许个人汇出不超过100万美元在国外购买房地产、允许个人在海外承认的交易所上市等。
（二）启示综合比较上述几国境外直接投资管理的经验，结合我国实际，以下几点值得借鉴：一是国家都非常重视立法的作用。企业对外投资活动有法可依，减少企业面临的不确定因素，保障企业境外直接投资安全和利益。二是发达国家都设立一个统一的对外投资管理机构，如美国对外投资由各州政府负责管理、日本实行“一个窗口、分工处理”的分类监管模式。这种行政管理资源高度整合的管理模式值得我国借鉴。三是在对境外直接投资监管上都采取了适合自己国情的监管模式，比如美国设立海外投资企业资产申报制度，日本实施“海外事业活动基本调查”，印度设立专门部门负责监管。四是越发达的国家对个人境外投资管理就越宽松。例如美国个人境外投资管理放开程度大于日本，日本个人境外投资管理放开程度又高于印度。
三、完善境外直接投资外汇管理的政策建议
（一）制定《海外投资法》，完善境外直接投资法律保障体系对我国现行境外直接投资行政法规认真梳理，实现顶层设计，提高法律保护层次，制定出台适用于所有投资主体、投资区域、投资性质的《海外投资法》作为境外直接投资基本法，从宏观上把握境外直接投资法律规范，内容涉及鼓励促进、审批管理、宏观调控、监测预警、政府服务保障等多个方面。在《海外投资法》的基础上，涉及各管理部门具体分工的，可由国家外汇管理局、商务部、发改委等部门在境外直接投资审批和行政服务等方面制定相应的制度性和规范性文件，从而形成系统化的、逻辑化的、体系化的完整的境外直接投资法律保障体系。
（二）完善部门分工管理和信息共享机制，整合管理资源一是将境外直接投资项目核准和开办核准业务合并，归口一个部门管理，形成主管部门负责事前审批备案，外汇局负责事中监测、事后核查的管理体制。这样既提高了境外直接投资便利性，避免了投资主体在多个部门奔波，节省时间成本和人力成本，又使境外直接投资管理框架变得清晰明朗。二是按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，逐步放松境外投资管制，逐渐向自动许可制或登记备案制过渡，对符合条件的海外投资免除政府事先批准，落实企业投资自，实现跨境资金流动均衡管理的目标。三是搭建跨部门的境外投资管理信息共享平台。开发境外直接投资管理信息系统，实现商务部、发改委、外汇局、税务部、海关等多个部门境外直接投资审批备案、登记、资金汇兑、纳税、非货币出资等多项信息的共享，为国家宏观调控和构建完善的境外直接投资政策支持体系提供信息支撑，防止信息不对称造成的监管缺失。
（三）完善统计监测体系和主体监管框架一是建立完善的境外直接投资事中、事后主体监管框架。进一步规范境外直接投资资金汇兑管理，严格执行境外直接投资资金汇往投资所在国的规定，加强同一主体经常项目、资本项目各项数据之间的数据联动监测，防止不同性质的交易行为违规渗透的漏洞。二是完善境外投资年检制度，建立境外投资企业增减资、股权转让、清算等涉及资本变动，境外再投资、对外担保等重大事项的全口径监测指标体系，充分掌握境外投资企业的实际资产和收益的真实状况，强化管理。三是建立境外投资活动调查制度。根据企业投资总额、注册资本和实际汇出资金、行业属性确立境外投资重点企业名录，对企业日常生产经营、投资收益、境外再投资、跨境资金流动和结售汇状况定期实施专项或抽样调查，全面了解境外投资资金真实流向，为国家宏观调控和境外投资政策调整提供参考。
在这些措施中，重要的一条就是支持香港发展成为离岸人民币中心，支持香港使用人民币在境内直接投资，允许人民币境外合格投资者投资境内证券市场，起步金额为200亿元。不久，商务部就了有关人民币跨境直接投资的征求意见稿。10月12日，商务部正式《关于跨境人民币直接投资有关问题的通知》（下称《通知》）；13日，中国人民银行《外商直接投资人民币结算业务管理办法》（下称《办法》），人民币跨境直接投资政策正式付诸实施。
为何开展跨境人民币直投
最重要的原因是境外人民币规模持续增加，需要回流。2009年7月，国务院决定在国内上海、广州、深圳、珠海、东莞五个城市开展港澳地区的跨境贸易人民币结算。2011年8月扩展到全国，跨境贸易的业务也不断扩大。今年1月－7月跨境货物贸易达到8661亿元人民币，占同期进出口总额的6.6％。
在跨境贸易人民币结算同时，今年1月中国人民银行制定了《境外直接投资人民币结算试点管理办法》，允许部分企业以人民币进行境外直接投资结算。
随着跨境贸易人民币业务的增加，以及境外直接投资人民币的增加，境外市场人民币规模也在增加。有预计认为到年底香港人民币资金存量可能达到7000亿－10000亿元，而这些资金目前阶段缺乏一个回流渠道。
通过贸易渠道回流的人民币资金成本高，银行和企业缺乏积极性。也正因为如此，境外企业缺乏使用人民币的积极性，愿意用人民币支付，但不愿意把人民币作为收汇，结果导致人民币业务主要集中在香港和新加坡。而就商业银行来说，基本是自家人做自家业务，跨境人民币业务结算主要在同一银行境内外机构间进行，跨行尤其是跨境外银行的信用证、保函、担保业务开展得很少。
此外，境外期待人民币进入国内市场。所有货币出境以后，必须回到国家，货币才能滋生利息。如果不能回到本国，在国外则必须有离岸市场。而即使有离岸市场，离岸市场的资金也必须能够回到国家，否则，长期下去，这个市场难以持续下去。
因此，跨境贸易人民币结算试点管理办法推出不久，香港就急切地期望开展人民币离岸业务，而开展人民币离岸业务的根本期待是期望境外人民币合法地回到国内市场，可以在国内市场进行各种投资，以获得资金利益。否则，企业、银行都不愿意持有人民币，因为持有人民币的资金成本比其他资金成本高，或者可获得利润少。
目前，香港存款人民币利率、交易的人民币汇率都低于国内的市场价格，为什么呢？原因在于这些人民币不能直接进入国内银行间市场，不能直接在国内进行投资，而需要通过国内银行才能进入国内，而成本决定了其利率和汇率比国内价格低，制约着银行和企业持有人民币的积极性，未来也会影响跨境贸易人民币结算和人民币境外直接投资的结算。
因此，人民币跨境直接投资，也是双边投资的便利化，是适应当前人民币跨境流动需要而采取的积极有效措施。
人民币FDI的意义
首先可以规避储备货币风险。我国推进跨境贸易人民币结算的一个重要背景就是储备货币汇率剧烈波动，给企业带来很大的风险和利益不确定性。
推进人民币结算，可以减少储备货币的风险，但其最大障碍不在结算本身，而是境外机构、个人持有的人民币资金如何获得与储备货币资金同等的流动性和收益性。如果仅仅局限在贸易结算，不能允许出境的人民币在境内直接开设人民币账户进行直接投资，进行证券、债务、理财等投资，境外机构、个人就不愿意持有人民币，这反过来不利于跨境贸易人民币结算业务的发展。
允许境外人民币直接投资国内，减少了境外持有人民币的成本和风险。尤其是目前人民币处于相对升值预期之中，以外币在国内直接投资面临货币价值缩水的可能，而以人民币直接投资可以规避储备货币贬值的风险，从长远来说，甚至可以获得升值的利益。
其次有利于推动本币业务国际化。允许人民币资金合法流出，也允许其合法流回，将有利于跨境贸易人民币结算业务发展，有利于推动人民币信用证、保函、对外担保、对外直接投资的发展，这实际是在推动人民币业务的国际化。
将来，人民币跨境业务可以逐渐扩展到允许以人民币作为债权和债务(包括存款)，允许境外人民币在境内进行证券投资、理财等，这样，就可以提高和扩大人民币的影响，扩大使用范围，国际社会也愿意持有人民币，人民币走向国际就有了坚实的基础。
目前，我国外汇储备规模已达3.2万亿美元，未来可能更多。在人民币流出规模达到10万亿元前，我国还可以进行双边或多边承诺，允许任何国家任何机构持有人民币，在境内投资，甚至可以随时兑换为储备货币给它们。这样，国际社会持有使用人民币的积极性会更高，人民币的国际地位可以人民币业务的国际化而提高，甚至成为储备货币。
还可以推动本币资本账户开放。尽管跨境人民币直接投资仅仅是人民币直接回流的试点，但它是本币项下的资本账户开放的试水，突破了资本账户开放的历史局限。过去的资本账户开放，都是对储备货币的开放。直接投资也好，证券投资也好，乃至债务、债权关系都表现为储备货币的符号，而允许境外人民币直接投资，拓展了资本账户开放的思路，即开放从对储备货币开放转变为对本币开放，乃至对其他货币开放。
实际上，人民币贸易账户的开放，没有资本账户的开放，是不可持续的，因此，人民币FDI的开放，也是中国资本账户开放在新形势下的创新，乃至是未来的发展方向。人民币FDI的开放，将为我国资本账户开放积累管理制度和风险防范经验。
人民币FDI风险可控
资本账户开放或者说金融开放的最大问题在于风险判断和控制，这也是政策一直关注的。
今年1月，境外直接投资人民币结算试点，中国人民银行就强调“确保相关业务稳妥有序开展，防范热钱流入”，对国家限制类和重点调控类的人民币外商直接投资结算业务不予受理。而《通知》《办法》本身更加注重风险防范和控制，这具体体现在如下几个方面：
在人民币资金来源方面，首先强调合法，《通知》规定外国投资者以合法获得的境外人民币依法来华开展直接投资活动。其次限定范围。《通知》规定境外人民币是指“通过跨境贸易人民币结算取得的人民币，以及从中国境内依法取得并汇出境外的人民币利润和转股、减资、清算、先行回收投资所得人民币”“在境外通过合法渠道取得的人民币，如境外发行人民币债券、发行人民币股票等方式取得的人民币”。最后，要求出具人民币资金来源证明或说明文件，对原出资币种由外币变更为人民币的，需要报请商务主管部门批准。还要求说明资金用途，这为以后资金的流向监管奠定了制度要求。
资金方面的要求，有利于保障流入境内直接投资的人民币合法性。
在投资规范方面，要求跨境人民币直接投资、再投资符合外商投资法律法规等，要求符合国家外商投资产业政策、外资并购安全审查、反垄断审查的有关要求。同时，对人民币投资金额达到3亿 元及以上的项目，对融资担保、融资租赁、小额信贷、拍卖等行业项目，对设立外商投资性公司、外商投资创业投资或股权投资企业，对水泥、钢铁、电解铝、造船等国家宏观调控行业项目，要求地方上报商务部门审核。
投资规范控制，有利于控制产能过剩行业的扩张，有利于控制担保、租赁、小额信贷的风险。
投资范围方面，《通知》规定，跨境人民币直接投资在中国境内不得直接或间接用于投资有价证券和金融衍生品，不得用于委托贷款。用境外人民币参与境内上市公司定向发行、协议转让股票的，要按照《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》的要求向商务部办理相关审批手续。直接投资房地产业应按照现行外商投资房地产审批、备案管理规定执行。通过备案的，将在商务部网站上予以公示，外商投资企业凭商务部网站公示信息、商务主管部门批复文件、外商投资企业批准证书按照有关管理规定办理相关手续。
投资范围的规定有利于控制境外人民币资金在境内证券、衍生品、房地产等市场的投机和炒作。
在业务结算方面，《办法》允许境外投资者在境内申请开立境外机构人民币银行结算账户。其中，与投资项目有关的人民币前期费用资金和通过利润分配、清算、减资、股权转让、先行回收投资等获得的用于境内再投资人民币资金，按照专户专用原则，分别开立人民币前期费用专用存款账户和人民币再投资专用存款账户存放，规定账户不得办理现金收付业务。对外商投资企业设立后，剩余前期费用要求转入人民币资本金专用存款账户或原路退回。这有利于防止人民币资金混用和挪作他用。
《办法》要求银行审核境外投资者提交的支付命令函、资金用途说明、资金使用承诺书等材料后，为其办理前期费用向境内人民币银行结算账户的支付。这确保投资资金来源、使用的合法、真实。《办法》对银行办理结算业务的诸多具体问题也明确了规定，有利于业务风险的监督和控制。
跨境流动大有可为
跨境人民币投资，是资本账户开放的新里程碑。
我国一直在探索人民币跨境自由流动问题。2005年，中国人民银行、财政部等四部门联合《国际开发机构在人民币债券发行管理暂行办法》，允许世界银行在境内发行人民币债券。
当时，曾经设想和讨论要求人民币出境使用，也曾经研究过把国际开发机构扩展为国际机构，让境外大企业和机构到国内发行人民币债券，筹集人民币资金，但人民币没有走出国门，只是在国内使用。2010年修订的管理办法允许购汇出境使用，允许从境外调入人民币资金偿还本金。
最近几年，证券市场一直在探索允许境外企业到境内发行人民币股票，但到目前尚未出台具体的政策措施。2009年，中国人民银行《跨境贸易人民币结算管理试行办法》，从贸易途径开启了人民币出境和回流的机制。
今年，中国人民银行、商务部开展企业以人民币进行境外投资试点，开启了人民币走出去的大门。现在，商务部和人民银行允许境外人民币到境内进行直接投资，这是人民币跨境自由流动又一里程碑。
开放的风险主要是储备货币的风险。1996年12月，我国向国际货币基金组织宣布实行经常项目下的货币可兑换，但资本账户一直没有实现可兑换，甚至基本处于管制之中，如果按照本币与储备货币区分，考虑双向开放，中国的资本账户可分为七大类，78个项目，大概只有三分之一实行了基本可兑换，三分之二仍然在严格管制之中（如果按照储备货币和业务粗分类，为七大类43项，有三分之二基本可兑换）。
长期以来，国际社会对资本账户开放持谨慎态度，担心资本账户开放给发展中国家带来经济和金融安全威胁，带来经济和金融危机。从墨西哥金融危机到亚洲金融危机，都与资本账户开放有关，与允许资本流动有关。
资本账户开放何以有如此大的风险?关键在于过去的资本账户开放，实际是发达国家对发展中国家的要求，是本国资本市场、金融市场对国际储备货币资本的开放。而储备货币国家虚拟经济规模巨大，金融资产规模庞大，如果允许资本自由流动，庞大的储备货币投机资本到金融资产规模弱小的发展中国家投机，必然要出现危机，因为本国没有足够的外汇资源和金融资产能力与国际投机力量抗衡，也不能印刷出足够的储备货币去干预投机。
这种资本账户开放，本质上是对储备货币(国)的开放,对资本流动的管制也主要是对储备货币的管制。20世纪70年代以来的所有经济和金融危机，基本都与储备货币有关。从债务危机、汇率危机,到金融资产的价格危机以及全球大宗商品价格的暴涨暴跌，都与美元等储备货币关系密切。因此，这种资本账户开放是不平等的开放，也是充满风险的开放，我们可以称之为储备货币项下的资本账户开放。
一国资本账户不开放，不允许资本自由流动，本币就不可能有国际地位，本国的金融业也不可能强大，因此，实行人民币资本账户开放是必然的选择。
人民币跨境流动，还有很多事要做。如果资本账户开放是对本币开放，对非储备货币开放，就不存在巨大的经济和金融安全和风险问题。非储备货币国家基本是以实体经济为主，其金融资产规模有限，即使到国内投机，其力量也有限。而且，本币的监督和管理，本国比较熟悉，制度相对完善，风险可控。
当然，本币回流和出境投资达到一定规模以后，资金的频繁和过量流动，也会带来风险，需要对本币跨境资金流动交易进行管理。
一、海外企业境外资产管理现状
(一) 央企境外资产增长规模与管理水平不相适应
随着央企上市和国际化步伐的加快，央企境外资产规模日益扩大，但与此相对应的企业境外资产管理制度和手段却仍较为缺乏，境外资产管理水准和境外资产监管力度都涵待加强，有的企业在资产管理和境外投资监管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外国有资产流失的潜在风险依然很大。
(二) 企业境外资产情况复杂，客观加大了管理难度
企业境外资产存续海外，受驻在国国家政策、法律法规和经营环境差异的制约，一些企业境外机构需要以私人名义在境外注册公司、投资参股、购置资产或进行其它经营活动；还有一些境外机构在开拓市场阶段，由于规模小、人员少，难以实行不相容职务相互分离的内部控制制度；一些境外机构在工程项目完工后存在大量已提足折旧的施工机械设备，这些错综复杂的现象给企业境外资产监管工作带来一定难度。
(三) 企业境外资产管理缺乏明确主责部门
目前企业境外资产的实物管理主要由境外机构负责，本部财务部负责对境外资产进行价值形态的管理，包括境外固定资产会计核算和境外资产会计报表管理，而更多的资产实物管理权限和管理责任基本由境外机构自身承担。一些企业在管理制度中对境外资产的主责管理部门未明确，或模糊定位，给境外资产监管工作的组织协调和深入开展带来一定影响。很多企业对境内资产管理、监督做的相对较好，境内资产财务管理制度较健全完善，但在如何管理和监督境外资产上，无论是理论和实践都尚在探索阶段，也没有可以借鉴的成功管理经验，需要企业管理层、境外机构、项目管理人员、财务人员和企业审计监察人员在实践中总结摸索。
(四) 境外机构权属、地产及房屋的产权管理不明晰
境外机构的土地及房屋取得方式各异，有的因历史原因以个人名义对外购买房产，有的房产系无偿转让形成但没有资产归属证明，还有一些境外机构以租赁方式取得，但租期各异，法律规定各异，境外机构的注册方式也因各国法律规定不同存在很大差别。一些企业疏于对境外机构注册文本、营业执照、地契、房产合同等重要资产文本的管理和监控，也没有建立相应的档案管理制度进行规范，造成境外产权档案管理的漏洞。
(五) 境外机构产权变更登记不及时
企业境外机构负责人和管理人员均周期性轮换，人员流动性较强。根据国资委新出台的境外资产管理办法规定，注册人员变更应及时在驻在国当地办理变更登记手续，并统一由央企向国资委履行产权登记手续。但由于各种客观因素影响，一些企业的境外机构并未及时履行境外机构产权变更登记，造成注册人与实际法人情况不符。国有产权关系没有及时进行变更，不仅会给企业后续经营带来隐患，也不符合境外资产管理要求，加大了境外资产流失风险。
二、企业境外资产管理中的问题
(一) 企业境外机构法人治理结构不健全，境外机构管理机制不能适应国际市场竞争需要
目前，很多企业在境外资产管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融资和财务资金方面实行统一管理，在境外人力方面采取本部直接派驻和人才属地化相结合的管理方式等，但受传统管理体制和缺乏境外机构管理经验的影响，很多境外企业的法人治理机构仍缺乏健全机制，机构设置极不健全，企业管理极不完善，造成一些境外投资行为和国有资产管理长期游离于国资监管之外，一些企业对其境外机构只要求其完成年度财务预算指标与年度经营任务即可，忽视对境外机构经营状况、资产管理、内控体系、风险管理的关注和控制。
很多企业的境外机构大多实行承包经营式的管理模式，在产权关系仍不明晰的情况下，这种管理模式很难保障国有企业出资人权益，容易使境外机构过度关注自身经济利益最大化，忽视对境外资产的环节管理和控制，造成境外国有资产流失。
(二) 企业境外国有资产管理制度、监管机制和风险防范、内控体系缺失
境外国有资产管理属于国有资产管理的重要组成部分，但其境外存续的特殊性和风险的不确定性又需要企业单独制定针对境外资产的管理制度，包括日常管理、内部控制、风险防范和过程监督。但目前很多企业的境外管理制度要么过于简单化形式化，没有风险防控点，要么执行措施乏力，没有形成管理、监督、防控的境外资产管理体系。一些企业甚至在境外资产制度建设上仍是盲区，制度和机制的空白不仅给境外资产管理和监督带来难度，也极容易造成境外国有资产失控甚至流失。
(三) 企业境外机构财务基础工作和财务管理仍不够规范
，目前，海外企业的境外机构大都建立内账、外账两套账务体系，外账应对当地法律、财务和税务的相关规定，内账则反应企业真实财务、资产状况，并保证与境内母公司财务核算体系口径一致。两套账目体系一定程度上给境外资产管理带来风险，加大了资产流失甚至出现违法现象的发生。一些企业境外机构利用两套账目违规设立“小金库”化公为私，或者以投资实体为名通过两套账非法、隐匿性转移境外资产；一些企业的境外机构甚至未设立专职财务人员，财务工作和报表汇总均定期由总部财务人员代为完成，总部仅以所属境外企业的财务报告和报表上的数字来了解其资产状况，造成境外机构的日常资产管理疏于管理和监督，企业总部亦无法有针对性对境外机构实施资产效益的考核和评价。
(四) 审计监察环节薄弱
受海外机构设置及人员的局限，大多数中国企业均未在境外机构设立专门审计监察部门，因此对海外机构及所属海外项目的审计监察均由总部审计部门行使，很多企业的审计任务繁重，真正对境外资产效益实施专门的审计较少；另外，由于企业管理链条长，实施企业境外资产监察的组织协调也较为复杂，造成企业财务审计和监察力度乏力，直至境外机构资产出现流失和海外经营出现重大漏洞或失误后，总部才开始介入现场审计监察及账务清理。因审计监察环节的薄弱给企业造成损失的事例已经在很多企业中出现。
三、加强境外资产管理的措施
(一) 全面梳理企业境外资产真实情况，为后续管理和监督打下坚实基础
境外资产主要涉及产权归属、境外投资和固定资产，情况复杂，需要企业对境外资产进行一次彻底全面的海外清产核资，摸清企业境外资产的实物存
量和管理现状的真实状况，对做法不规范和制度建设缺失的情况及时进行纠正。
(二) 建立和完善企业境外国有资产管理制度和海外投资制度建设，构建企业“促进企业提高执行力、强化内部管控、防范国有资产流失”的制度体系和操作规程
2011年6月，国资委公布了针对央企境外资产监管的两份重要文件，对央企境外国有资产监管制度作出了较为完整的规定，表明维护境外国有资产的安全、完整已纳入政府出资人的监管视角。央企可以根据国家相关政策并结合企业实际，在全面梳理境外资产的基础上，重点加强境外机构管理制度建设和内控风险管理体系建设。在总部层面深化企业改革，加快转变发展模式，加大科技创新力度，梳理健全境外资产管理制度、境外资产责任追究制度、境外资产内部控制制度、境外资产文件归档制度等相关管理办法，办法应涉及产权、财务、风险、内控、投资等方面，从制度上规范和加强境外资产管理，在企业建立起完善的既符合固定资产管理一般要求又符合境外资产管理特殊要求的管理体系；在境外机构层面，应建立现代企业治理机构，加强内部制衡，保证境外投资决策程序的科学，从源头上加大风险防范力度，强化企业管理和风险管控。
(三) 建立起实物管理、价值管理和使用管理3个管理体系，切实履行和发挥对企业境外资产的管理职能
包括保障企业境外资产所有权，强化产权约束，控制产权变动，对企业的经营管理实施监督等。企业境外资产管理部门应严格清晰部门管理权限，明确境外资产的主责部门，实物管理、价值管理和使用管理部门之间应建立日常联动、协商的工作机制，通过部门之间的协调、合作和彼此控制，达到境外资产“统一领导，归口管理，分级负责，严格审批，责任到人，物尽其用，效益优先”的最终管理要求。
(四) 建立境外资产监管长效机制
央企在境外资产的监管方面一般采取两种方式，一种是通过董事会进行监管，另一种就是内部监管。企业应加强两方面的监管力度，建立起境外资产监管的长效机制和内部控制体系及责任追究办法，并与惩防体系建设有效对接，重在预防，监督靠前，重点监督境外机构执行国有资产管理规定情况，及时排查境外资产管理中的潜在风险及管理漏洞，及时纠正管理中的违规问题并制定整改措施。通过监管机制和管理体系的健全完善努力使企业在实现企业价值最大化的管理目标同时，履行企业境外国有资产保值增值的社会职责。
(五) 加大企业境外资产专项效能监察和专项审计力度
效能监察和专项审计是公司内部监督部门融入企业发展中心，全方位履行对企业的监管职能，因此企业应充分发挥效能监察和内部专项审计对境外资产的监督作用，把境外资产效能监察工作提到日程上来，对境外固定资产采购、使用、审批、境外机构权属进行专项效能监察和内部审计，同时我们建议在对企业境外资产实施效能监察和内部审计时，应配备熟悉海外业务、熟悉财务、工程业务的高素质的专业人员，确保工作圆满完成。
(六) 国有出资人和政府管理部门层面加深监管触角
当今，对境外投资办企业的所得避免和消除双重征税的方法有三种：
一是免税法。即对境外所得已在来源地国家缴纳了所得税的，纳税人为其居民的国家(即母公司或总机构所在国)不再征税，即对境外所得给予免税，但限于直接投资的生产经营所得，不包括消极投资所得。
二是抵免法。即对境外所得已在来源地国家缴纳的所得税税额，准予从本国(居住国)的应纳税额抵免(即扣除)。其抵免额一般都规定不得超过该项所得按照本国法律计算的应纳税额(即抵免限额)。
三是费用扣除。即对境外所得已在来源地国家缴纳的所得税税额，可以列为计算应纳税所得额的一项费用扣除，即准予列支。
我国采用税收抵免法消除重复征税，依照《中华人民共和国企业所得税暂行条例及其实施细则》的规定，财政部、国家税务总局于1995年9月22日了“境外所得计征所得税暂行办法”(以下简称“暂行办法”)，并于1997年进行了修订。其主要限定有以下几项：
1．境外所得额的计算，分为两种情况：
(1)全资境外机构的境外所得，是指境外收入总额扣除境外实际发生的，我国财务会计制度允许列支的成本、费用，以及应分摊总部的管理费用后的金额。
(2)非全资境外机构取得境外投资所得，是指被投资企业分配给的利润、股息、红利等。但是为进行投资所发生的费用(如管理费用、财务费用等)如何扣除并未明确。
境外业务之间的盈亏可以互相弥补，但企业境内外之间的盈亏不得相互弥补。
2．对在境外已缴纳所得税税额的抵免计算，也分为两种情况：
(1)分国不分项抵免。即分国不分项计算抵免限额，抵免额不得超过限额。计算公式为：
税收抵免限额＝境内外所得的应纳税额×来源于某国(地区)的所得额／境内外所得总额
境内、外所得的应纳税额一律按法定税率33％计算。
境外获得的减免税，在签订有税收协定的情况下，可以视同已纳税进行抵免。
(2)定率抵扣。即经企业申请，税务机关批准，可以统一按境外应纳税所得额16．5％的比率抵扣。
3．境外所得不论是否汇回都要按年申报缴纳所得税。可以按半年或按年计算预缴。具体预缴日期和税款数额由当地税务机关核定。纳税人应于次年1月15日之前预缴全年应缴税款，年度终了后4个月内，把境外所得和境内所得合并统一进行汇算清缴。
上述规定，仍然存在概念界定不清，不便于操作等问题。
一．用税收抵扣(免)法消除重复征税的层次范围问题
税收抵免是现今世界上多数国家采用的消除重复征税的方法，一般有三个层次：
一是直接抵免。即对从境外子公司取得的股息或从境外分公司取得的利润所缴纳的外国税收，可以从母公司或总公司国内应缴纳的税额中扣除；
二是间接抵免。即从境外直接投资取得的股息所缴的外国税收，对其计算税收抵免时，可以包括分配股息公司就支付该项股息相应的公司利润所缴纳的所得税。间接抵免的限定条件是直接投资取得的股息，要求拥有分配股息公司的股份具有一定的比例。所谓间接抵免实际上是直接抵免与间接抵免并用。通常是对母公司从子公司取得的股息被扣缴的预提税给予直接抵免，并对支付该股息的公司就与该项股息相应的利润缴纳的税收给予间接抵免，以有效地消除经济性的重复征税。
举例说明如下：
A国公司拥有设于××国子公司10％的股份，取得股息67万元，按照与××国税收协定的规定，对股息预提税的限制税率为10％，该国公司所得税率为33％(假设)。如果只给予直接抵免，则仅能抵免股息被征收的预提税6．7万元；如果准许间接抵免，则还要计算与分配股息相应的公司利润所缴纳的公司所得税，一并给予税收抵免，认可的税收抵免额为39．7万元。
计算如下：
1．与股息相应的公司税前利润额
67÷(1－33／100)＝100
2．与股息相应的公司税额
100×33％＝33
3．认可的税收缴纳数额
33＋6．7＝39．7
三．多层抵免
所谓“多层抵免”，是指间接抵免不仅适用母公司从其子公司取得的股息，也适用于母公司从其子公司所属的地区级子公司取得的股息，即适用于从多层子公司取得的股息。每一层都要计算认可的境外税收缴纳数额和间接抵免所应缴纳的税收数额。
举例说明如下：
A公司在B国设立子公司，通过子公司在C国设立地区级子公司。B国与C国的公司所得税税率都为33％，对股息的预提税率为10％。A公司从子公司取得股息67万元；子公司从地区级子公司取得股息67万元，
其多层抵免计算如下：
1．子公司对地区级子公司：
(1)与股息相应的公司税前利润额
67÷(1－33／100)＝100
(2)与股息相应的公司税额
100×33％＝33
(3)认可的税收缴纳数额
33＋6．7＝39．7
(4)间接抵免后的应纳税额
100×33％－39．7＝－6．7(即下层次可计算多层抵免的税额)
2．A公司对子公司：
(1)与股息相应的公司税前利润额
67÷(1－33／100)＝100
(2)与股息相应的公司税额
100×33％＝33
(3)认可的税收缴纳数额
33＋6．7＋6．7＝46．4
(4)多层抵免后应纳税额
100×33％－46．4＝－13．4(向后结转)
通过上述计算得出，A公司从境外多层子公司取得股息67万元，认可的税收缴纳数额为46．4万元，超出抵免限额13．4万元。国际上的通常作法是，境外税额少于抵免限额的，只能抵免在境外实际缴纳的税额，其差额为应在国内缴纳的税额；境外税额超过税收抵免限额的，其超过部分当期不得抵扣，也不得列为费用支出，但可以结转用以后年度有税收抵免限额的余额时抵免。但大多有一定的年数限制，一般是不得超过5年。
我国在企业所得税暂行条例及其实施细则以及“暂行办法”中虽然都明确对来源于境外的所得已在境外缴纳的所得税。可以在本国应纳税额中抵扣，即用税收抵免法消除重复征税，但是都没有明确是否仅限于直接抵免，是否可以有条件的准许间接抵免和多层抵免?
在我国对外签订约避免双重征税协定中，除了同亚美尼亚、新西兰、马其顿、南斯拉夫等少数国家以外，一般都明确对中国公司从对方国家居民公司取得的股息，同时该中国公司拥有支付股息公司的股份不少于10％的，该项抵免应考虑分配股息公司就支付该股息的相应利润缴纳的税收，即给予间接抵免。但这仅是在税收协定中的原则性规定，具体如何实施，也有待在国内法中加以明确。
当今大型企业或集团公司的跨国投资，普遍做法是在境外设立子公司，以有利于获得注册地国家的法律保护和负有限责任减少投资风险。入世后，我国企业将更多地进入国际市场，也将更多地采取设立子公司或在低税少税的避税地设立子公司扩展海外投资项目，如果间接抵免和多层抵免问题不解决，将直接增加境外所得的税收负担，形成较多的重复征税，不利于企业境外投资开拓国际市场。既然在同大多数国家签订的税收协定中已列入对我国居民公司的境外投资所得给予间接抵免，也应适应入世后将有更多的企业走出国门进入国际市场的形势发展，在税收政策上给予支持，对境外直接投资取得的股息红利，并拥有分配股息红利公司的股份不少于10％的，准予间接抵免和多层抵免，以期尽可能地避免和消除重复征税。具体建议是：
1．对公司企业来源于境外的所得，已在境外实际缴纳的所得税税款，准予在汇总纳税时，从其应纳税额中扣除(抵免)。
2．对公司企业从境外子公司或投资入股的股份公司取得的股息，并拥有支付股息公司的股份不少于10％的，其税收抵免额可以包括支付股息公司就该项股息相应的公司利润额所缴纳的公司所得税税额。
3．对公司企业在境外设立全资子公司，通过全资子公司在其他国家或地区投资设立地区级子公司，并拥有该地区级子公司股份不少于10％的，可以延伸上述第二项所说的税收抵免。其税收抵免额可以包括全资子公司就股息相应的公司利润额所缴纳的公司所得税和对地区级子公司抵免不足的税额。
二、境外应纳税所得额计算问题
依照“企业所得税暂行条例”第十二条和其实施细则第四十条的规定，境外所得是“依照条例及本细则的有关规定，扣除为取得该项所得摊计的成本、费用以及损失，得出应纳税所得额”。其中所说“摊计的成本、费用以及损失”应如何理解，有些限制性列支的规定，如业务招待费、计税工资和公益、救济性捐赠等列支标准应如何适用于境外所得额的计算，都未见明确。“暂行办法”第一条对境外所得的计算划分为两种情况：一是企业设立全资境外机构的境外所得，明确为境外收入总额扣除境外实际发生的成本、费用，以及应分据总部的管理费用后的金额。并且明确“境外实际发生的成本、费用，是指我国财务会计制度允许列支的成本、费用。”并没有讲税收法规有关成本、费用的限定，对此应如何理解和依循；二是企业未设立全资境外机构取得的境外所得，明确是指被投资企业已分配给投资方的利润、股息、红利等。并没有明确境外投资的费用支出，如贷款投资的利息支出和管理费支出等如何回收，应否作为计算境外应纳税所得额的扣除项目，所有这些都还有待于细化明确。境外业务有多种，对外投资与合作方式也各有不同，对境外应纳税所得额的计算，可以考虑分全资机构与非全资机构加以明确，但应细化具体，以利于依循。具体意见是：
1．企业在境外设立全资机构，包括全资子公司和分支机构(如分公司和承包工程与提供劳务的场所)，其来源于境外应纳税所得额的计算，可以依循所在国税收法规的规定，从收入总额中扣除实际发生的成本、费用和损失后的余额，再依照我国税收法规的规定，扣除投资的财务费用和管理费支出以及应分摊的损失，以其作出上述扣除后的金额，为其来源于境外的应纳税所得额。
2．企业在境外设立非全资机构，包括投资入股举办的合资经营企业(或股份制企业)，其来源于境外应纳税所得额的计算，可以按被投资企业分配给的股息红利额，依照我国税收法规的规定，扣除投资的财务费和管理费支出以及应分摊的损失，以其余额为来源于境外的应纳税所得额。
三、税收抵免限额的计算问题
“暂行办法”第二条规定，“企业境外业务之间的盈亏可以相互弥补，但企业境内外之间的盈亏不得相互弥补。”第三条规定“境外应纳税所得额为企业境外业务之间盈亏相抵后的金额。”这表明，企业可以实行“篱笆墙”制度，对其海外各公司可以盈亏相抵计算应纳税所得额。与此相适应应当实行税收抵免综合限额，因为计算境外应纳税所得额的目的，在于合理计算税收抵免限额。但“暂行办法”第四规定，纳税人在境外已缴纳的所得税税款应分国(地区)计算抵扣限额。来源于某国(地区)的‘境外所得税税款扣除限额’，按实施细则规定公式计算，即：
境内、外所得来源于某国(地区)的所得额
境外所得税税款扣除限额＝按税法计算的×—————————————
应纳税总额境内、境外所得总额
依照“暂行办法”的上述规定，除了“来源于某国(地区)的所得额是未经海外公司之间盈亏相抵后的金额，其余境外所得额都是海外各公司盈亏相抵后的金额。这样，计算公式中的分子与分母的计算口径不一致。分子是未经盈亏相抵的金额，分母是盈亏相抵后的金额，必然增大分子，提高计算抵免限额的比例，多计税收抵免限额。如果境外税率高和准许间接抵免与多层抵免的情况下，加大税收抵免限额，有利于消除重复征税；如果境外税率低和不予间接抵免与多层抵免的情况下，加大税收抵免限额，将增加企业负担。因为认可的境外税收缴纳数额低于抵免限额的，其差额须在国内补缴税款。核心问题是，境外业务之间可以盈亏相抵计算应纳税所得额，与纳税人在境外已缴纳的所得税税款应分国(地区)计算抵免限额，这两者应如何协调，需要进一步明确，以利于依循。按照“暂行办法”规定，境外已缴纳所得税税款的抵扣，有两种可供选择的办法：一是分国不分项抵扣；一是定率抵扣，即按境外应纳税所得额的16．5％抵扣。为此，明确境外应纳税所得额为企业境外业务之间盈亏相抵后的余额，是必要的，也是合理的。但在这种情况下，对抵免限额的计算，应考虑允许企业在下列两种方法中选用其一：
1．对境外所得额分国(地区)计算税收抵免限额，即分国限额；
2．按境外业务间盈亏相抵的应纳税所得额计算税收抵免限额，即综合限额。
其计算公式如下：
境内、外所得境外业务盈亏相抵后所得额
境外所得税抵免限额＝的应纳税额×——————————————
境内、外所得总额
纳税人计算税收抵免限额的方法一经选定，未经所在地税务机关核准、不得改变。
四、减免税视同已全额征税抵扣问题
“暂行办法”第六条规定“纳税人在与中国缔结避免双重征税协定的国家，按所在国税法及政府规定获得的所得税减免税，可由纳税人提供有关证明，经税务机关审核后，视同已交所得税进行抵免。”此项规定是限于在协定中列明减免税视同已征税抵免，还是不论在协定中是否列入减免税视同已征税抵免，凡是纳税人在与中国签订有避免双重征税协定的国家获得减免所得税，都可以办理减免税视同已征税抵免，需要进一步明确。现在我国已同71个国家签订避免双重征税协定，只有同意大利、泰国、马来西亚、保加利亚、马耳他、毛里求斯、巴布亚新几内亚、大韩民国、印度、越南、马其顿等少数国家的协定，列有中国企业从对方国家得到的减免所得税可以视同已征税抵免，同大多数国家签订的税收协定没有列入或者仅是对方国家承担的协定义务。为了有利于我国企业增加国际竞争力，可以有两种考虑：
1．凡是纳税人从与中国签订有避免双重征税协定的国家取得减免所得税，不论在协定中是否有减免税视同已征税给予税收抵免的规定，都可以办理视同已全额征税抵免；
2．对纳税人从对方国家得到的减免所得税，不论对方国家是否与我国签订避免双重征税协定，都可以由纳税人提供有关证明，经税务机关审核后，视同已全额缴纳所得税进行抵免。
五、纳税申报问题
“暂行办法”第八条规定“纳税人来源于境外的所得，不论是否汇回，均应按照条例和实施细则规定的纳税年度(公历1月1日至12月31日)计算申报并缴纳所得税。”此项规定，需要明确境外所得的实现日期问题。境外投资项目须依从所在国税收法律规定确定纳税年度，有些国家不是历年制，而是4月制或7月制，与我国的纳税年度不一致，应当如何处理。境外投资项目有合资企业或股份制企业，其年度利润未分配，应如何申报。对这类问题，可以考虑采用从宽从简办法处理。
截至2008年底，宁波在81个国家和地区设立892家境外企业和机构，其中，境外资源开发投资发展较快，总体呈上升趋势，投资额从最初的10万美元到2008年的7190万美元，增长速度非常快(见图1)。民营企业是境外投资的主体，占80％，以独资或合资新建资源加工厂为主，收购并购为辅，主要分布于非洲、东南亚，南美洲、大洋洲和北欧。在开发投资的众多资源中，矿产资源占80％，林业资源占6.7％，海洋资源占13.3％。矿产资源中黑色金属和有色金属平分秋色，铜、铁、钴是开发投资重点。
但是，境外资源开发投资额与企业数在宁波市境外投资总量中占比较小。至2008年底，宁波仅有19家企业投资境外资源开发，投资总额11896.5万美元，占宁波企业对外投资总额的1.93％，相对于其他投资类别，排名最后。从运营状态上看，61％的企业能正常运营，其中13％的企业能持续盈利，48％的企业基本维持现状。另外39％的企业或面临倒闭，或出现利润明显下滑，或因其他原因尚未正常运营。
二、民营企业投资境外资源开发的制约因素
(一)资金制约
从宁波民营企业投资境外资源开发的状况看，之所以出现起步慢，无法投资大项目，或后续经营不佳的现象，最大的制约因素是资金不足，主要原因有四方面：
其一，投资额核准条件名亡实存，在源头上制约着企业的对外投资规模。2006年以前，审批部门在核准投资额时执行“企业投资额不能超过净资产一半”的规定。2006年《中华人民共和国公司法》正式实施，从法律层面取消了对外投资额的比例限制，但各部门操作不一，外汇管理部门审核企业境外投资外汇资金来源时仍按老办法，如宁波兴隆车业有限公司原打算投资2000万美元，但因净资产不够，只能投资800万美元，最终错失良机。
其二，融资渠道过窄，使企业投资后难以持续经营。目前，企业的官方贷款机构只有进出口银行、国家开发银行两家，重国有企业，轻民营企业，惜贷现象普遍存在。宁波华州矿业投资有限公司在加蓬勘探到矿产后进入冶炼阶段，东道国落后的经济条件逼迫企业自行投入大量资金来建设基础设施，而向中国进出口银行申请的贷款始终未获批准。只能将大部分股权(开采权)忍痛卖给投资商，大大影响公司发展。
其三，财政支持覆盖面小，大多数企业难以获得。目前，国家对“走出去”企业的财政支持包括对外经济技术合作专项资金、境外经贸合作区发展资金、支持纺织企业“走出去”专项资金，主要形式为前期补助或贷款贴息，但“僧多粥少”现象十分严重。如2007年全国有1000多家企业申请对外经济技术合作专项资金，只有十分之一的企业能得到，其中中石油等国有大型企业又挤占了民营企业的得款空间，宁波已连续数年未获资金。当然，地方政府对这几类支持基金也会同比配套，如宁波市级和区级财政就根据投资额的大小给予3—15万元人民币的补助，而这对企业而言是杯水车薪。
其四，外汇和税收制度阻碍资金的有效运作。目前，外汇管理部门已进行了一系列改革：放宽了资本项下的用汇条件，取消了境外投资外汇风险审查和汇回利润保证金制度等，但仍需对资金来源进行审查，自有外汇投资的仍需在外汇账户上存足对应金额外汇，对后续外汇投资和资金汇出仍需逐笔登记与核准等，依然阻碍着民营企业流动资金的有效动作。
对企业境外收入主要采用税收抵免等直接鼓励措施，加速折旧、延期纳税等间接鼓励措施涉及较少。这些政策虽然透明度高，但对于投资大、见效慢的资源类项目刺激效果有限，资产运营效率较低。
(二)行政制约
表现一，审批程序复杂。商务部在今年已出台《境外投资管理办法》并将于5月1日实施，原第16号令《关于境外投资开办企业核准事项的规定》同时废止，该办法大量下放核准权限，但国家发改委于2004年的第21号令《境外投资项目核准暂行管理办法》仍在实行，对境外投资项目核准做出的具体规定与商务部标准不一，造成同一个境外投资项目两头申报，效率低下。行政部门间的权力制约使投资项目越大越难成功。2008年，宁波合盛集团已被宁波外经贸局批准赴俄罗斯投资建厂，但因注册资金过大(7000万美元)至今仍压在国家发改委，未获批准。
表现二，审批材料多且随意性大。行政部门随意或变相增加核准所需材料的现象频现，如对境外收购项目，需先备案(即先书面上报项目的基本情况)然后核准。
(三)人才制约
一是缺乏国际型的企业家。调研显示，民营企业“走出去”的动因之一是创办人具备国际眼光或在国际市场上建立了良好的私人关系，但在后期管理、决策与运营中这种企业家精神的效应减弱，小富即安、国际化管理水平弱等民营企业家的软肋开始显现。
二是缺乏复合型的国际化操作人才。对外投资的复杂性和国际性需要大批通晓金融、外语、科技、管理、法律、信息工程的复合型人才和高素质的稳定员工，但民营企业尤其是中小民营企业的规模、财力和环境都无法吸引这些高素质人才，人才瓶颈从根本上制约了境外企业的进一步发展。
(四)支持服务体系薄弱
一是信息服务体系缺位。调研显示，民营企业获取东道国的信息渠道单一，主要以进出口贸易、商务考察和国外亲友介绍为主，缺少专业的信息与评估中介，企业由于获取信息不畅导致投资失误或延后的案例不少。
二是对外直接投资保险机制不够健全。目前，我国的海外投资保险处于起步阶段，中国出口信用保险公司是国内唯一的政策性保险公司。承保对象主要惠及国有企业，承保范围仅涉及政治风险，即征收、汇兑限制、战争以及政府违约风险，未涉及海外市场风险。
当然，民营企业本身也存在问题，如内部治理不完善，缺乏突发事件的应急能力等。
三、加快中国企业境外资源开发投资的政策建议
当前，“走出去”的主客观条件已成熟，政府在借鉴其他国家成功经验的基础上，应从战略高度规划、管理、指导和支持境外资源开发投资。
(一)提高认识，形成境外资源开发投资的战略机制
投资境外资源开发是企业行为，更是国家的战略行为。应发挥新闻媒体的主渠道作用，如开辟“走出去”专栏，定期宣传“走出去”政策导向、成功典范和各国投资信息等建立对外投资的共识。应制定资源开发投资的远期规划，建立多元化资源合作与供应渠道，发挥外交为经济服务的作用，构建长效的支持服务体系。
(二)深入改革审批管理体制。加快核准进程
一是改革对外投资管理体制，理顺关系，归口一个部门核准管理。严格执行国务院《关于投资体制改革的决定》(2004年)，除重大项目和限制类项目外，对不使用政府投资资金的建设项目，一律实行备案制，淘汰审批制。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则真正落实企业投资自。
二是提高核准效率。放宽核准条件，彻底消除投资额与企业净资产间的关联；简化手续，减少申报材料，可要可不要的材料坚决不要，不随意增加材料；确立具体可量化的审批标准，对材料的必要性和繁简度在部门间实现统一评价；严格执行《行政许可法》加快核准进程。
三是根据中国外汇储备现状，相应改革“宽进严出”的外汇管理政策。如取消境外投资外汇资金来源审查或先规定取消的时间限额，放宽境外企业利润汇回等限制，简化对外担保的审批和履约核准手续，消除境外放款资格条件和资金来源的审查要求，为企业“走出去”提供外汇便利。
(三)加大金融、保险、财政支持力度，完善税收鼓励政策
1充分运用金融创新，构建双层三位的金融保险支持体系
从发达国家的经验看，政府提供政策性金融和保险至关重要。中国应充分运用金融创新，尝试构建国家与地方相结合，政府与企业、银行相结合的双层三位支持体系。
第一层，国家应增加政策性金融机构的资本金，增加贷款额度，加大财政支持力度，合理扩展贷款贴息和保险的规模与范围。不但在“走出去”的初期，更要在后期加大政府财政支持的力度，对民营企业不但要“扶上马”更要“送一程”，真正显现支持效果。
第二层，作为地方政府应结合国情市情，通过金融创新构建政企银三位一体的合作模式。首先，政府整合服务资源筛选优质企业推荐给金融机构获取贷款，并做好后期跟踪服务，借银行之力振兴企业；银行通过财团贷款或企业联保等多种形式支持企业，借政府之力降低风险。其次，建立风险补偿基金。由银行“出让”部分贷款上浮利率的利润和政府的一部分财政补贴组合，为银行提供风险保障，同时弥补资源获取型ODI周期长、见效慢等项目劣势。第三，政策性金融机构实行项目贷款制。对各类企业一视同仁，简化手续，提高服务水平。第四，降低保费，增加保险品种，拓展高风险国家(地区)的保险业务。
2完善税收鼓励政策。
结合新一轮税制改革，制定独立的民营企业海外投资税收鼓励政策，尤其加大境外资源开发投资的优惠力度，增加设立亏损准备金、加速折旧等间接鼓励措施。建立健全与资源丰富国家的税收协调网络，避免重复征税。并以信息化建设为基础，提高税务机关的纳税管理水平。
(四)以境外投资促进机构为服务主体。形成服务体系
学习外商投资促进中心的做法，成立境外投资促进中心。设立“境外投资业务咨询专窗”，将外经贸、海关、商检、银行等境外投资所涉及和全部行政部门归口咨询，实行首问责任制，使企业在遇到困难时的第一时间得到服务，减少“关系”成本。
中心主要职能是：提供人才培训与引进，成立人才服务中介；为企业提供境外投资项目的信息咨询；提供经常性投资业务培训；组织企业参加各类国内外投资活动，推动企业与外方的联系；提供行业协会的办公场所，以第三方力量整合“走出去”优势。
(五)建立健全符合国际惯例的对外投资法律体系
建立完善一整套法律体系。包括最基本的《对外直接投资法》及配套的单行法，如《对外投资保险法》《对外投资企业所得税法》《对外投资审核法》《对外投资外汇管理法》等，加快制定《对外收购法》，填补法律空白。
四、企业对策
一是采用多种措施，全程控制投资风险。投资前要注意了解投资国当地情况，尤其是人文风情、生活习惯、劳工政策等社会约定俗成的规定，尽最大可能地做好调研与评估工作。要正确选择投资路径，积极进入周边亚太地区、中亚和俄罗斯市场，适当参与非洲市场，密切关注中东地区。可灵活开展商业运作模式，采用独资、合资、兼并或收购等投资形式。投资后，通过增加当地员工的持股比例、采购当地原料配料、关心当地公益事业等本土化策略弱化投资风险。
二是国内外业务联动，优化资源配置。调研显示，国内外企业间业务联动是经营成功的经验之一。境外企业供应给国内稳定的资源、信息和生产管理经验等，而后者为前者提供技术和设备、后勤保障、国内销售渠道、资金和国内需求信息等，两者相得益彰，使资源配置最优化。
当然，企业还应在技术创新、人才培养、多渠道融资、加强资本运营等方面增强企业竞争力，尤其是民营企业更应考虑建立战略联盟，形成对外直接投资的产业优势。
自《关于商业银行开展代客境外理财业务有关问题的通知》（银监办发〔2006〕164号，以下简称《通知》）公布以来，商业银行开展代客境外理财业务基本理顺了相关业务流程，积累了投资经验。在商业银行严格区分自有资金与客户资金进行境外投资并根据客户类别销售产品的前提下，为进一步丰富代客境外理财产品投资品种，促进该项业务稳健发展，现对境外投资范围做如下调整并提出相关要求：
一、《通知》第六条第四款中“不得直接投资于股票及其结构性产品、商品类衍生产品，以及BBB级以下证券”的规定调整为：不得投资于商品类衍生产品，对冲基金以及国际公认评级机构评级BBB级以下的证券。
二、商业银行发行投资于境外股票的代客境外理财产品时，需满足以下条件：
（一）所投资的股票应是在境外证券交易所上市的股票。
（二）投资于股票的资金不得超过单个理财产品总资产净值的50%；投资于单只股票的资金不得超过单个理财产品总资产净值的5%。商业银行应在投资期内及时调整投资组合，确保持续符合上述要求。
（三）单一客户起点销售金额不得低于30万元人民币（或等值外币）。
（四）客户应具备相应的股票投资经验。商业银行应制定具体评估标准及程序，对客户的股票投资经验进行评估，并由客户对相关评估结果进行签字确认。
（五）境外投资管理人应为与中国银监会已签订代客境外理财业务监管合作谅解备忘录的境外监管机构批准或认可的机构。商业银行应对所选择的境外投资管理人进行尽职审查，并确保其持续取得相关资格。
（六）商业银行应选择在与中国银监会已签订代客境外理财业务监管合作谅解备忘录的境外监管机构监管的股票市场进行股票投资。
三、商业银行发行投资于境外基金类产品的代客境外理财产品时，应选择与中国银监会已签订代客境外理财业务监管合作谅解备忘录的境外监管机构所批准、登记或认可的公募基金。
四、商业银行发行投资于境外结构性产品的代客境外理财产品时，应选择获国际公认评级机构A级或以上评级的金融机构发行的结构性产品。
五、商业银行开办代客境外理财业务时，应按照审慎原则和资产多样化原则，充分考虑市场形势、银行的资源、银行的风险管理能力和投资者的风险承受能力等因素，从资产配置的角度进行产品开发和投资组合设计，避免投资地域、资产类别和投资标的等集中度风险。
六、商业银行开办代客境外理财业务时，应制定相关投资管理制度，详尽规定甄选境外投资管理人和筛选各类投资产品的原则、基准和程序，以及相关工作人员应具备的素质和资格。
七、商业银行开办代客境外理财业务时，应严格遵守向客户约定的投资目标、投资范围、投资组合和投资限制等要求进行投资。
八、商业银行开办代客境外理财业务时，运用掉期、远期等金融市场上流通的衍生金融工具应仅限于规避风险目的，严禁用于投机或放大交易。
九、商业银行开办代客境外理财业务时，应按照“了解你的客户”原则，建立客户适合度评估机制，依据客户的财务状况、投资目的、投资经验、风险偏好、投资预期等资料对客户的风险承受度进行评估，确定客户风险等级，向客户提供与其风险等级适当的产品，避免理财业务人员错误销售和不当销售。
十、商业银行开办代客境外理财业务时，应严格管理理财业务人员，高度重视理财业务营销人员的培训，使其清楚了解所销售的理财产品的特征和风险，并在销售过程中以适当的方式全面告知客户，确保销售行为的合规性。
十一、商业银行开办代客境外理财业务时，应将募集的客户资金与自有资金及各相关责任人的资金完全分开，并以理财产品的名义开设独立账户。严禁商业银行及各相关责任人挪用客户资金。
十二、商业银行开办代客境外理财业务时，严禁与各相关责任人发生任何利益输送的行为。
十三、商业银行开办代客境外理财业务时，应在相关责任人的协助下严格按照《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行开展代客境外理财业务管理暂行办法》的要求，定期向客户披露所有便于其进行投资决策的相关信息，并对投资者权益或者收益率等产生重大影响的突发事件及时向客户披露，尽责履行信息披露义务。
十四、商业银行开办代客境外理财业务时，应建立并执行恰当的内部客户投诉处理程序，妥善地受理、调查及处理客户投诉。
十五、商业银行开办代客境外理财业务时，应建立相关的风险管理体系，制定并不断完善风险管理制度，切实防范市场风险、信用风险、操作风险和法律风险和声誉风险等各类风险，保障投资者合法权益。
第一条根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和国家发展和改革委员会《境外投资项目核准暂行管理办法》，结合我区实际，为规范对境外投资项目的核准管理，特制定本办法。
第二条本办法适用于自治区境内各类法人(以下简称“投资主体”)，及其通过在境外控股的企业或机构，在中华人民共和国境外进行的投资(含新建、购并、参股、增资、再投资)项目的核准。
投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区进行的投资项目的核准，适用本办法。
第三条本办法所称境外投资项目指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其它相关权益的活动。
第二章核准机关及权限
第四条自治区对境外投资资源开发类和大额用汇项目实行核准管理。
资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。此类项目中方投资额3000万美元以下的，由自治区发展和改革委员会核准；中方投资额3000万美元及以上的，由自治区发展和改革委员会审核后报国家发展和改革委核准。
大额用汇类项目指在前款所列领域之外中方投资用汇额1000万美元及以上的境外投资项目，此类项目中方投资用汇额1000万美元以下的项目，由自治区发展和改革委员会核准；中方投资用汇额1000万美元及以上的项目，由自治区发展和改革委员会审核后报国家发展和改革委核准。
第五条中方投资额3000万美元以下的资源开发类和中方投资用汇额1000万美元以下的其它项目，由自治区发展和改革委员会核准并在核准之日起20个工作日内抄报国家和发展改革委。
第三章核准程序
第六条按核准权限属于自治区发展和改革委员会核准的项目，由投资主体向注册所在地的地、州、市级发展改革部门提出项目申请报告，经地、州、市级发展改革部门审核后报自治区发展和改革委员会。中央驻疆企业和自治区管理的企业可直接向自治区发展和改革委员会提交项目申请报告。
第七条自治区发展和改革委员会在收到项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向自治区发展和改革委员会提出评估报告。
第八条自治区发展和改革委员会在收到项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国家发展和改革委提出审核意见。如20个工作日不能作出核准决定或提出审核意见，由自治区发展和改革委员会负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。
第九条自治区发展和改革委员会对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十条境外竞标或收购项目，应在投标或对外正式开展商务活动前，向自治区发展和改革委员会报送书面信息报告。自治区发展和改革委员会在收到书面信息报告之日起7个工作日内出具有关确认函件。信息报告的主要内容包括：
(一)投资主体基本情况；
(二)项目投资背景情况；
(三)投资地点、方向、预计投资规模和建设规模；
(四)工作时间计划表。
第十一条投资主体如需投入必要的项目前期费用涉及用汇数额的(含履约保证金、保函等)，应向自治区发展和改革委员会申请核准。经核准的该项前期费用计入项目投资总额。
第十二条已经核准的项目如出现下列情况之一的，需向自治区发展和改革委员会申请变更：
(一)建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；
(二)建设地点发生变化；
(三)投资方或股权发生变化；
(四)中方投资超过原核准的中方投资额20％及以上。
变更核准的程序比照本章的相关规定执行。
第四章项目申请报告
第十三条报送自治区发展和改革委员会的项目申请报告应包括以下内容：
(一)项目名称、投资方基本情况；
(二)项目背景情况及投资环境情况；
(三)项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；
(四)项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；
(五)购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。
第十四条报送自治区发展和改革委员会的项目申请报告应附以下文件：
(一)公司董事会决议或相关的出资决议；
(二)证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；
(三)银行出具的融资意向书；
(四)以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其它可证明有关资产权益价值的第三方文件；
(五)投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；
(六)境外竞标或收购项目，应按本办法第十条规定报送信息报告，并附自治区发展和改革委员会出具的有关确认函件。
第五章核准条件及效力
第十五条自治区发展和改革委员会核准项目的条件为：
(一)符合国家法律法规和产业政策，不危害国家、安全和公共利益，不违反国际法准则和投资项目所在国家(地区)法律；
(二)符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略性资源；符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外先进技术；
(三)符合国家资本项目管理和外债管理规定；
(四)投资主体具备相应的投资实力。
第十六条投资主体凭自治区发展和改革委员会的核准文件，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。
第十七条投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须取得自治区发展和改革委员会出具的项目核准文件或备案证明。
第十八条自治区发展和改革委员会出具的核准文件应规定核准文件的有效期。在有效期内，核准文件是投资主体办理本办法第十六条所列相关手续的依据；有效期满后，投资主体办理上述相关手续时，应同时出示自治区发展和改革委员会出具的准予延续的文件。
第十九条对未经核准或未按本规定核准和备案的境外投资项目，按照国家有关规定，外汇管理、海关、税务等部门不得办理相关手续。
第二十条投资主体以提供虚假材料等不正当手段，取得项目核准文件或备案证明的，自治区发展和改革委员会有权撤销对该项目的核准文件或备案证明。
第二十一条自治区发展和改革委员会可以对投资主体执行项目情况进行监督检查，并对查实问题依法进行处理。
第六章附则
第二十二条自然人和其它组织在境外进行的投资项目的核准，参照本办法执行。
[关键词]走出去；政府行为；重构
[中图分类号] F210 ［文献标识码］ A [文章编号] 1673-0461（2011）12-0032-05
“十二五”时期，中国发展方式转型与世界经济结构调整的国内外宏观环境对走出去战略形成了新的机遇与挑战，为了更好地在新形势下发挥政府推动走出去战略的作用，必须把握两个重点。认识论的重点是重构对走出去战略的认知，走出去战略既是国家战略，也是企业战略，二者既互为支撑，又无法混淆，既不能以国家战略替代企业战略，也不能将国家战略隔离于企业战略；方法论的重点是理顺走出去战略实施与政府、企业的关系，政府是走出去战略作为国家战略的宏观主体，企业是走出去战略作为企业战略的微观主体，因此在走出去战略中要明确政府与企业的功能定位以及互动关系，既要避免政府职能越位，也要防止政府职能缺位。
一、政府推动走出去战略的实施现状
“走出去”战略作为国家意志始于2001年《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》的颁布。政府作为走出去战略实施的宏观主体，跨越了古典经济学理论对政府的市场秩序守夜人的角色定位，也超越了新古典宏观经济学理论对政府的宏观调整管理者的角色定位，在体制转轨与对外开放向纵深推进的特殊时期，政府是围绕走出去战略实现制度变迁的主导力量，逐步建立并完善了与走出去战略配套的制度框架与政策体系。
1. 规范“走出去”战略的监管制度
改革开放较长时期内，国家受限于资本与外汇两个缺口，对国内企业对外投资经营倾向于实施严格的审批制度。自走出去战略成为国家意志以来，简化审批、完善监管成为逐步规范走出去战略的监管制度的主要方向。2004年7月，国务院的《关于投资体制改革的决定》启动了项目审批制度的改革，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；同年10月，国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，商务部《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。上述三个文件的出台，标志着对外投资项目从审批制向核准（备案制）发生根本性转变。
从2003年起，根据《对外直接投资统计制度》、《境外投资联合年检暂行办法》、《境外投资综合绩效评价办法》、《成立境外中资企业商会（协会）的暂行规定》等规章，商务部牵头组织对外直接投资统计、境外投资联合年检、对外投资综合绩效评估和境外中商企业商会工作。此外，国家对境外投资活动的严格外汇管制予以逐步放松。2003年国家外汇管理局取消了境外投资外汇风险审查、境外投资利润汇回保证金审批等26项行政审批项目。2004年《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》允许境内成员企业利用自有外汇资金以及从其他境内成员公司拆借的外汇资金，对境外成员企业进行境外放款或者境外委托放款。2006年，国家外汇管理局彻底取消了境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制。
2. 完善“走出去”战略的扶持政策
政府专项资金支持。为了鼓励和引导企业实施走出去战略，国家通过中央和地方财政设立了中央对外贸易发展基金、支持科技型中小企业技术创新项目专项基金、对外承包工程保函风险专项基金、中小企业国际市场开拓资金、对外经济技术合作专项资金、境外矿产资源勘查开发专项资金。
产业投资基金支持。为了支持中国企业走出去，国家开发银行与其他国内外机构合资设立了四个产业投资基金，即中瑞合作基金、中国-东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金和中非发展基金有限公司。
优惠信贷政策支持。2004年国家发改委、中国进出口银行等颁布《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》，每年安排“境外投资专项贷款”，享受出口信贷优惠利率。
对外担保保险支持。作为对外信用担保与保险的最终承保人，国家为规范出口信用保险市场、支持企业积极参与国际竞争，成立了中国出口信用保险公司，主要从事由国家财政提供保险准备金的非赢利性的政策性保险业务。
国际援助贷款支持。国家为适应对外关系发展的需要，以贴息贷款和混合贷款的方式向受援国提供多种形式的援助，为促进受援国技术和管理水平提高，向受援国进行直接投资，将外援与外贸、外经结合起来。
3. 拓展“走出去”战略的公共服务
为解决企业走出去面临的不完全信息问题，国家从不同方面为企业提供公共信息服务。对海外投资的信息服务主要由驻外使馆提供，包括驻在国的宏观经济信息、市场需求信息和基本的法律框架等。2003年商务部组建外商投资促进中心，并建立了企业境外投资意向信息库，我国企业境外投资意向信息。2006年商务部颁布《中国企业境外投诉服务暂行办法》，并成立“商务部中国企业境外商务投诉服务中心”，无偿提供中国企业境外商务投诉服务。
商务部不断加强各种报告制度的建立与完善。自2003年起商务部每年编写《国别贸易投资环境报告》，并陆续印发非洲、中东欧、拉美、亚洲等四个地区的行业《境外加工贸易国别指导目录》。自2004年起商务部制定了《对外投资国别产业导向目录》和《国别投资经营障碍报告制度》。三项报告制度的建立为国内企业提供各国和地区法律法规、税收政策、市场状况、行业机会和企业资信等投资信息，为境外中资企业反映经营中遇到的各类问题、障碍和壁垒提供了渠道。
二、政府推动“走出去”战略的存在问题
“走出去”战略实施历经十年，尽管取得了显著的成就，经济体制改革处于转轨阶段的特殊性使政府对推动“走出去”战略的制度政策与公共服务亟待完善，政府作为走出去战略实施的宏观主体既对大型国企存在政企不分、多头管理、职能越位的问题，也对中小民企存在身份歧视、监管僵化、职能缺位的问题（见图1）。
1. “多头、分级、限额”的监管体制亟待理顺
根据国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》以及其他部委规定，中方投资3,000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发改委核准，中方投资用汇额1,000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发改委核准，上述项目之外的境外投资项目，中央管理企业投资的项目报国家发改委、商务部备案，其他企业投资的项目由地方政府根据有关法规办理核准。与此同时，商务部负责统计、年鉴等，国家外汇管理局负责外汇管理，财政部负责专项基金支持，国资委负责中央企业所有权管理，中国进出口银行负责信贷保险，国家开发银行负责产业投资基金，地方政府对对外直接投资也负有一定管理权限。“多头、分级、限额”的监管体制存在严重的管理职能分散、重叠与虚置问题，无法对企业走出去形成有效监管与服务，层层设卡的管理方式更增加了企业走出去的成本。
2. 滞后的国有资产管理体制改革导致政企难分
中航油事件、中海油收购美国优尼科失败、中铝收购力拓失败的案例使政策研究者与制定者从深层次与国有资产管理体制挂钩起来。滞后的国有资产管理体制改革导致政企难分，不利于大型国企有效实施走出去战略。现行国有资产管理体制的症结在于政府部门尤其是国资委拥有宏观行政管理与国有资产出资人的双重职能。一方面，为解决所有者缺位所引起的内部人控制问题，现行管理体制采用各综合部门分别行使所有者部分职能，各部门只行使所有者投资决策职能而不承担相应责任，该制度安排既无法解决所有者缺位，更引发国有资产管理部门的职能错位、越位与失位，部分海外机构甚至变相成为国有资产流失的重要渠道。另一方面，现行国有资产管理体制下，政企难分表现为政府过分干预造成投资主体责权不明晰，企业行为扭曲。从近年大型国企走出去实践来看，大型国企的对外直接投资与工程承包等市场行为往往被视为国家意志而遭到国外政府的政治干预与阻扰。
3. 政府对中小民企走出去存在系统性职能缺位
尽管中小民企是实施走出去战略的重要主体，受体制转轨特殊性与经济发展阶段性的影响，政府中小民企走出去存在系统性的职能缺位。一是监管严苛，各管理部门存在审批多、标准严、门槛高、手续繁杂、耗时费力、变化度大、透明度低、统一性差等诸多问题，部分中小民企为规避严苛的监管通过自行对外投资实现资本外流。二是服务缺位，政府部门在信息与技术援助、金融支持、投资保险、财税优惠、外汇使用等方面对中小民企的支持体系严重缺失，相关政府部门对投资后的监管、跟踪、统计和分析等社会管理和公共服务功能较弱，对境外中小企业的信息咨询、产业导向、投资促进等缺乏指引。三是身份歧视，在制度设计与实践操作中对中小企业民企的非公有制身份歧视，加剧了中小民企开展国际化经营的现实困难。四是立法滞后，迄今为止我国尚未出台一部专门的企业境外投资法律，普遍存在着以主管部门规章制度代替国家法律的倾向，在对外投资基本体制、市场准入、政府与企业权利义务关系以及各项财税政策间的协调缺乏强有力的法律约束与法规指引；与此同时，多双边投资、跨国并购协定滞后，增加了国内企业的海外经营风险与成本。
三、“十二五”时期“走出去”战略实施的宏观环境与发展趋势
1. “十二五”时期“走出去”战略实施的宏观环境
（1）后危机时代世界经济深度调整。发轫于美国次贷危机的世界金融危机打破了发达国家提供市场发展中国家提品、发达国家高负债消费发展中国家高储蓄投资的世界经济增长模式。在后危机时代，国际市场在发达国家“去杠杆化”与“再工业化”的双重作用下将处于中长期萎缩趋势，中国出口导向的经济增长模式所依赖的外部市场条件已不可持续，中国出口产品面临越来越大的经济成本、贸易摩擦与政治风险。发达国家为了尽快走出金融危机的困扰，不同程度地加大了对全球战略性资源如石油、矿产、森林等的控制与争夺，同时对新技术开发加强了扶持力度，在决胜未来的新兴战略性产业的竞争日趋激烈。经济领域的激烈竞争诱发政治领域的“中国”，使中国企业走出去面临的外部环境存在诸多不利因素。
（2）新五年规划中国发展方式转型。“十二五”时期是中国发展方式转型需要取得突破性进展的开局阶段。长期高投资与低消费造成的国内供需失衡使产能过剩在诸多产业普遍存在，后危机时代亟待在出口之外寻求对外直接投资的方式消化过剩产能。长期的高要素投入、高资源消耗与高环境污染的粗放增长方式不利于“环境友好、资源节约”的两型社会建设，“十二五”时期亟待中国企业“走出去”广泛参与国际分工，加快集约型生产技术与生产方式的创新，加大产业结构向高级化升级，促进新型工业化发展。“十二五”时期，新型工业化与新型城镇化将处于加速发展时期，宏观经济正常运行对石油、矿产、森林等基础资源的外部依赖将进一步深化，亟待中国企业“走出去”实现对国外资源的整合。
2. “十二五”时期“走出去”战略实施的发展趋势
（1）走出去战略的实施将取得突破性进展。根据发达国家的一般经验，随着经济发展水平的提高，对外直接投资活动逐渐活跃；在一定经济发展条件下，一国吸纳的外国直接投资与对外直接投资是紧密联系的两个发展过程；一国出口与对外直接投资具有较强的关联性，当出口达到一定水平会诱发对外直接投资的大规模出现。据统计，2008年中国出口总额为14,306.9亿美元，居世界第二位，吸纳外商直接投资总额为924亿美元，是吸引外资最多的发展中国家，人均GDP达到 3,266.8美元，经济发展水平与对外开放程度相对较高。根据邓宁的投资周期发展理论，中国处于对外直接投资发展的第三阶段，随着人均GDP的进一步提升，对外直接投资将呈现快速增长的趋势。参照发达国家的一般经验，“十二五”时期中国企业在开展对外直接投资、工程承包与劳务合作等跨国经营领域将取得突破性进展。
（2）政府推动走出去战略将发挥更大作用。“十二五”时期，政府作为走出去战略的宏观主体，将逐步完善与走出去战略相适应的管理制度与经济体制的顶层设计，理清各部门、各级政府对走出去战略实施的管理权限与职责，加强对企业开展国际化经营的监督管理，完善对企业境外经营活动的公共服务，重点改革国有资产管理体制，切实加强对中小民企的优惠政策。“十二五”时期，企业实施走出去战略既面临国外企业市场手段的阻击，也面临国外政府政治手段的干预，“搭政治台，唱经济戏”，政府将为企业出海发挥更大的护航作用，充分利用WTO组织规则，增进与东盟、欧盟、阿盟、非盟等区域性经济合作组织的交流合作，增进多双边磋商机制，消除各种投资贸易壁垒，推进与外国签订投资保护协定与避免双重征税协定，降低企业的海外经验风险与经营成本。
四、“十二五”时期重构“走出去”战略的政府行动框架
“十二五”时期，面对后危机时代中国发展方式转型与世界经济深度调整的宏观环境，结合政府推动“走出来”战略的现状、问题与趋势，重构政府行动框架，即匡正政府如何作为、协调政企互动关系，既关系到走出去战略的实施成效，也关系到政府职能转型的成果。政府作为走出去战略的宏观主体，既是企业“离岸”的推动者，也是企业“出海”的护航者，其基本职能是通过战略规划、制度政策、公共管理、公共服务保障企业走出去战略的有效实施。因此，重构走出去战略的政府行动框架，一是要明确政府职能边界，既要杜绝政府干预企业的职能越位，也要防止政府放任企业的职能缺位，二是要完善政府的职能内容，通过对各职能部门统筹规划、协调部署，在新形势下为企业走出去提供有力保障（见图2）。
1. 发挥核心资源整合优势，统筹规划走出去战略
“走出去”作为国家战略层面，其成效取决于政府能否发挥核心资源整合优势。核心资源整合优势是中国突破比较优势、垄断优势等理论窠臼所拥有的特殊优势。“十二五”时期，政府通过有效整合制度政策资源、行政权力资源、外交关系资源等核心资源，形成独特的大国综合优势，充分激发企业走出去的内在潜能。核心资源整合优势的发挥，首先要求从战略层面实现走出去战略与国家经济安全、能源安全、资源开发、结构调整、科技进步等国家发展大计的衔接协调，统筹规划新时期的走出去战略体系；其次要求实现政府各部门、各地方层面的公共资源整合，为走出去战略实施构建经济、外交、教育等多领域协调的综合优势；再次，鼓励和引导优势企业的整合，支持规模效益显著的若干行业组建和发展具有较强国际竞争力的大型企业集团与优势企业联盟。
2. 理顺管理部门与权限，完善走出去的政策支持
针对商务部、国家发改委、国家外汇管理局、财政部、国资委、中国进出口银行、国家开发银行以及各级地方政府对企业走出去存在“分级、限额、多头管理”的问题，“十二五”时期国家对走出去战略的监管制度改革要点在于，一是理顺各管理部门与权限，杜绝各部门管理权限重叠，防止管理业务与服务项目遗漏，二是提高管理部门监管与服务效率，切实加强管理部门之间的协调，形成各部门支持企业走出去的部门联动机制，三是规范各部门针对企业走出去制定的规章制度与管理政策，逐步完善企业走出去的政策体系。为了落实上述改革要点，“十二五”时期适时建立国家支持走出去战略的综合管理机构，全面负责协调各部门支持走出去战略的政策制定与监管事项。
3. 加快对外投资立法，健全走出去的法律保障
针对我国走出去立法滞后的问题，“十二五”时期国家加强走出去的法律保障重点在于加快对外投资立法，逐步将走出去战略的各项部门规章制度、法规条例纳入法制化轨道，有序建立健全《对外投资法》、《国际经济合作法》、《对外投资管理条例》、《对外承包工程管理条例》、《对外劳务合作管理条例》等法律、法规及配套的管理办法与实施细则，依法保障走出去战略的实施，规范政府、企业以及中介机构在走出去过程中的管理、服务与经营行为。
与此同时，为了适应企业实施走出去战略的新浪潮，“十二五”时期国家将逐步加快双多边合作机制建设，通过双多边政府磋商，以投资输出国身份推动签订有关政府间协议，包括投资保护协定、避免双重征税协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易与投资促进协定等法律文件。
4. 加强境外产业园区建设，打造走出去的区域集聚
商务部推出的境外经济贸易合作区政策使境外经济贸易合作区成为中国政府鼓励和支持有条件的企业扩大对外投资的重要举措，有利于帮助企业尤其是中小企业规避贸易壁垒、减少经贸摩擦、集中争取东道国优惠政策、提高资金使用效率、降低企业经营成本。基于商务部的成功经验，“十二五”时期国家以境外工业园、境外出口加工区、境外科技园、境外经贸合作区、境外自由贸易区等多种形式完善、新建一批境外产业园区，各部门相互协调形成部门联动以财税、金融、保险、外汇以及其他优惠政策支持境外产业园区建设，积极与境外产业园区东道国建立磋商机制，签署相关经贸合作协议，为境外产业园区建设争取良好的外部环境。
5. 完善国有资产管理体制，加强中小企业扶持政策
