时间：2023-06-25 16:23:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共行政评论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：公共行政；行政伦理；民主价值
一、沃尔多公共行政思想
沃尔多的主要思想体现在其专著《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》中。作者从现实环境和意识形态结构角度理解公共行政思想，该书的最后以评论为主，作者对若干基本概念例如经济与效率、行政原则、组织理论和科学方法等给与评述，实现了从抽象理念到具体制度的升华。沃尔多的公共行政思想主要体现为其行政伦理思想和民主价值思想。
（一）行政伦理思想
沃尔多的行政伦理思想是集中在他提出的公共行政人员所需的12项伦理义务。这12项伦理义务主要包括对宪法的义务、对法律的义务、对民族和国家的义务、对民主政体的义务、对组织――官僚规范的义务、对职业和职业至上的义务、对家庭和朋友的义务、对自己的义务、对集体的义务、对公共利益或大众福利的义务、对人类或世界的义务、对宗教或上帝的义务。1沃尔多对于这些义务的重要性与否没有做出明确的规定，他对于这一“不到位地图”没有给出具体的绘制。在此，笔者将对这副“不到位地图”做出初步的绘制，以表明各项义务的重要性。这副“不到位地图”主要分为三个层面，第一层面是国家层面和精神层面，这也是最重要的层面，是国家公务员和国家公民必须履行的义务。第二层面是社会层面，要求国家公务人员要遵守组织――官僚规范，并且将职业置于重要地位，关心集体和维护公共利益。最后一个是个人层面，主要是对国家，朋友和个人的义务。
（二）民主价值思想
沃尔多民主价值思想在“西沃之争”过程中体现的淋漓尽致。“西沃之争”是西蒙和沃尔多关于事实和价值是融合还是分离的争论也是公共行政学史上的最具启发性的交锋2。
西蒙认为事实和价值二者是分离的，但沃尔多坚称，价值和事实的分离不存在于现实世界，只存在于思维领域，所以两人在此问题上存在很大的分歧，而这也奠定了沃尔多的民主价值思想的基础
沃尔多的民主价值思想主要体现在其重“价值”轻“效率”的思想上。他认为，公共行政在其最初的十年中不应该为了寻求效率而只关心技术问题和科学问题，进而完全回避了价值问题和道德问题。3沃尔多的民主价值思想促进了由传统公共行政向现代公共行政的转变，人们开始重视“平等”“公平”“公正”“民主”等社会价值。企图用价值来指导社会的正常运作，扭转社会中的不公正现象，维持良好的社会秩序。民主价值的根本目标是“人类幸福”和“美好生活”。诚如沃尔多所言，任何政治哲学都必须包括美好生活的讨论，任何公共行政学学者（即使那些标榜自己从事科学研究的学者）都有自己关于美好社会的愿景4。
二、沃尔多的公共行政思想对我国的现实意义
沃尔多的行政伦理思想和民主价值思想的研究对当前我国转型时期政治、经济的发展都具有重要的现实意义。
（一）行政伦理指导行政行为规范
行政伦理为反腐败提供理论依据，麦金太尔说当代社会是一个道德权威陨落、情感主义盛行、充满道德危机的社会。5所以道德问题和腐败问题一直以来都是行政管理学界的重点研究问题之一。随着我国国家政治的发展和演进，公共政策的出台和实施，公权力对“反腐败”的支持力度越来越大。加大反腐力度无疑会净化公务人员的血液，促进行政公务人员为人民办好事、办实事。这需要行政人员不得不从根源上来找“自律”的依据。我国的国家公务员只有履行对国家、对社会、对民族等宏观层面的义务的基础上，也履行对家人、对朋友、对个人的等微观层面的义务，才能更好的严于律己。这就需要国家公务人员遵守三大道德――公共道德、私人道德和职业道德。
公共道德、私人道德和职业道德分属社会中的不同领域和范畴，社会公德是社会主义道德建设的基础，私人道德是个人美德化的摇篮，职业道德是社会主义道德建设的重点6公共道德与沃尔多第一层面和第二层面的伦理义务是相辅相成的。公共道德所牵涉到的是社会公共问题，公共问题的成本收益分析牵涉到整个社会，社会中的每个成员都能感受到利害相关性，公共问题的域值是整个社会。这要求对个体权利和制度公平的充分认可和保障。而私人道德与沃尔多第三层面的伦理义务是相联系的。私人道德所牵涉的问题是私人问题，私人问题的域值是市场，尊重处理私人问题中的自由选择和解决个人问题的权利，同时也可以发挥市场的有效性。例如遵守家庭美德，正确对待朋友关系。从规范讲，行政职业道德主要包括奉公、守法、忠诚和负责四个方面。当前在反腐败的压力中，很多公务员在工作中只能够做到奉公、守法和忠诚，这种不良现象亟待遏制。对此，行政伦理为公务员权利义务关系的明确提供理论支持，一方面，国家公务员应履行沃尔多提出的理义务，防止腐败的滋生。另一方面，公务员也应该享受自己的合法权利，让权利得到充分的发挥，防止“行政不作为”的出现，从而公务员的工作不受公权力的压力威胁，公务员可以做出更好和更有利于人民的决定，促使好的公共政策的出台，从而提高政府的绩效。
（二）民主价值推进行政实践发展
我国在20世纪末21世纪初的最初几年，一直在强调行政效率的重要性。例如，我国的大部制改革，不仅精简了政府机构还缩减了政府工作人员。又如我国行政审批制度的完善，降低了工作成本，提高了政府的办事效率。但是行政效率的提高，也给政府运行带来负面因素，重“效率”轻“价值”使得政府在公共行政过程中过多的强调经济职能，追求经济利益。就如当前我国社会出现的社会不平等问题，贫富差距越来越大，社会不稳定因素越来越多。
行政效率提高出现的这些负面因素，让我国也重新重视“价值”的作用。不仅要重视价值的作用，还应该将价值通过法律制度化，即将价值通过法律法规的形式体现出来，就可以转化为制度化的价值。例如，我国提出的科学发展观思、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、社会主义核心价值观。这些都是从价值观的角度来强调价值的重要性，我们应该自觉研究价值观，应该利用它为经验研究指引方向。公共行政的核心价值和终极目标必定是追求“民主价值”，只有通过和公众精神境界的沟通对话才能使理论价值深入人心并指导公共行政实践的发展。
沃尔多的民主价值思想对我国公共行政实践的发展在于：首先，民主价值思想有利于“公正政府”建设。“公正政府”建设需要政府深入理解正义观念，公正政府不仅要尊重每个人的平等的机会，还要保护社会中弱者的地位。其次，民主价值思想有利于人民权利的实现和对权力的约束，沃尔多民主价值思想对民主和人权的追求具有指导性。现阶段我们要做的就是要进一步完善宪法对人民权利的保障，把尊重和保障人权落到实处。民主价值思想不仅可以保障人民权利还可以做到对权力的约束，在保障人民权利的同时就是对公权力的约束。沃尔多的民主价值思想对我国公共行政的发展具有重要的推动作用，要把握好其民主价值的思想精髓，为我国公共行政的发展提供动力支持。
三、结论
本文对沃尔多行政伦理思想和民主价值思想的阐述，进一步提出这两种公共行政思想对我国的现实指导意义。行政伦理思想指导着公务人员的行政行为，不仅为反腐败问题提供理论支持，还能够让公务员明确权利义务关系，不仅要求公务员遵守公共道德、私人道德和职业道德，还要求公务员消除“为官不为”思想。民主价值思想要求我国以价值为重，消除效率对国家发展中的不利影响。通过对沃尔多行政思想的学习与考察，就我国公共行政的行为选择和价值目标所面临的主要困境形成更清晰的认识，并且能够为行政行为问题和价值选择问题提供强大的理论支持，那么对沃尔多公共行政思想的研究就能够指导我国行政实践的发展。
注释：
1.Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration，pp.103-106.
2.颜昌武：《寻求公共行政的“身份”认同――沃尔多行政思想评述》，中山大学学报（社会科学版），2008年第3期，第48卷，第161-209页。
3.丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社，2006年
4.Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.
5.麦金太尔：《德性之后》，龚群等译，中国社会科学出版社1995年版，第十章。
6.马奇柯.《社会公德、职业道德、家庭美德、个人道德关系论析》[J].学术交流.2008，167（2），第47-50页
参考文献：
[1]Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.
[2]沃尔多：《美国的行政理论：调查与展望》.政治学研究1954年第2期，第85页.
[3][美]理查德・J・斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例（第七版）》，中国人民大学出版社，第757-761页.
[4]颜昌武：《寻求公共行政的“身份”认同――沃尔多行政思想评述》，中山大学学报（社会科学版），2008年第3期，第48卷，第161-209页.
[5]S源致：《瓦尔多与新公共行政运动》，雄中学报第八期，1994年11月1日.
[6]丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社，2006年.
[7]马奇柯：《社会公德、职业道德、家庭美德、个人道德关系论析》[J].学术交流.2008，167（2），第47-50页.
[8]罗国杰主编：《伦理学》，北京：人民出版社1982年版，第384-385页.
[9]张国庆：《公共行政学》[M].北京：北京大学出版社，第472-473页.
[10]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第121页.
内容摘要:美国学者福克斯、米勒等人在对传统的治理模式及其替代模式进行批判和反思的基础上,从后现代主义理论的角度,引入了“公共能量场”的概念,提出了建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。在这种话语理论视角下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,对公共政策的制定从多个方面进行了新思考。
关键词:后现代公共行政 话语理论 公共政策 政策制定
上世纪90年代,以福克斯、米勒为代表的学者们在公共行政领域掀起了一种全新的理论思潮―后现代公共行政理论。福克斯和米勒合著的《后现代公共行政―话语指向》被认为是美国后现代公共行政理论里程碑式的著作。本文在后现代公共行政话语理论的基础下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,并提出了对公共政策制定的几点新思考。
后现代公共行政的话语理论
后现代公共行政的话语理论是利用后现代的现象学、构成主义、结构理论以及能量场等概念建构的。在后现代公共行政学者看来,我们制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场,“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前,并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”。
“公共能量场”是话语理论的核心概念。福克斯和米勒认为,这一概念是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。公共能量场中,“公共”一词来自汉娜•阿伦特和哈贝马斯的公共领域概念;能量的概念可以追溯到前苏格拉底时代希腊的原子论的激进的单子多元论,能量指的是一种内在的力量;把场的概念与能量概念合为一体,意味着一种时空的广延性,能量在其中潜在地或能动地表现着。能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前,能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。公共事务就是一种公共能量场。公共能量场是公众表达社会话语的场所,公共政策就在这里制定和修订。公共能量场中,组织的行为者与环境的行为者之间是互动的,他们的动机和场内的能量具有自由性,具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互交流、论争的过程,这也是对传统官僚制与环境分离、官员独白式话语的超越。
在这个公共能量场中,社会对话和公共政策就是在不同的目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的,在这个政策形成过程中,没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。但由于话语的准入是免费的,任何人都有权进入政策对话的公共能量场,人们也无法剥夺那些想讲假话的人自由说话的权利,所以,为了保证对话不至于在众多相互作用的言说包括假话作用下陷入无政府主义状态而无法形成有意义的公共政策,后现代公共行政引入了哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论,对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定,以确保把那些违背基本的真实话语规则的人限制在对话之外。这个真实话语的规则是:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了防止对话陷入官僚制民主模式的独白性言说,又引入了汉娜•阿伦特的对抗性的紧张关系的观点,指出:在话语中,我们期望着意义之战,我们期望着争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声,也就是说,参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互辩驳的。在尤根•哈贝马斯的理想交谈、交流能力、话语补正理论和汉娜•阿伦特的对抗性紧张关系理论的基础上,后现代公共行政学者创设了基于真诚、切合情境的意向性、自主参与以及实质性的贡献的话语正当性条件,提出了“一些人的对话”的话语理论。
在话语理论的对话连续谱中,官僚制“独白式对话”位于连续谱的一端,可能因参与过度而导致的“无政府主义”位于另一端,而“一些人的对话”则位于二者之间。毋庸置疑,“独白式对话”和“无政府主义”都不是真正的民主,也非公民所期待,而“一些人的对话”既克服了“独白式对话”中的政府及官僚独享决策权的弊端,又能防止因“无政府主义”可能导致的“参与性危机”。一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,尽管它有限制参与的缺点,但真诚性和切合情境的意向性却是它突出的优点。
传统治理模式下公共政策制定的批判
(一) 对“环式民主”模式下公共政策制定的批判
所谓“环式民主”模式:就是指人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表―代表制定并颁布代表人们意志的法律―具有专业知识的官僚高效地执行这些法律―政治代表对执行结果进行监督的政策模式。在这种模式下,民选代表(某种程度上说是官僚精英)从选民那里获得了合法性的权威,是公共政策制定的唯一主体,具有绝对的权威。在后现代公共行政看来,现代社会是一个多元化的社会,而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显,在这样的社会里,权威的一元性以及公共政策制定主体的单一性都与这种多元化的要求相去甚远。后现代公共行政理论认为所谓的真理和价值都是相对的,没有什么绝对主义的东西(包括原有的环式民主模式和政府的权威)。而且,后现代公共行政学者们并不相信“环式民主”模式下官僚精英一定能满足公众的喜好,更不相信官僚精英能制定出符合公众共同利益的公共政策,对此,他们认为公共政策的制定只能是在政府与公民的互动中,在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话才能达成。
(二) 对“独白式对话”模式下公共政策制定的批判
传统模式下,公共政策的制定都是具有权威的部门或领导发号施令式的“独白模式”。公共政策的制定,基本上是官僚们自说自话的过程,即使有公民的参与,这种参与也无法对公共政策制定发挥实质性的影响。在这种“独白式对话”模式下,政府及其官僚垄断了话语霸权,他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”,形成“现实”的隐退和超现实的产生。因此,公众无法理解他们的符号语言从而被这种话语所支配,也就不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议。即使有这种建议,也没有正常的表达渠道,因而也就进入不了政策对话过程。而“当信息交流的主要方式是独白式的而不是公共的或对话的交流时,对抗性的紧张关系就消失了。这一辩证法的最初时刻是说话者/受听者的角色的转换或一分为二。接着,单向度的语言日益以无处不在的霸权方式存在,它一点不受直接反驳的可能性的钳制。这样,公共对话变成了独白”。因此,在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策,只能是政府和官僚精英们的政策偏好,而不是公众一致认同的公共政策。
(三) 对“社群主义”模式下公共政策制定的批判
社群主义者提倡的是语境中的个体而不是原子化的个体。社群主义坚持认为,社会自身以及他人的存在是人类生活的前提。所以,尊重他人、利他主义、忠诚、依附于社会以及其他的以群体为基础的情感,并不仅仅是对自我中心的理性常规的奇怪偏离,而是人类社会的一部分。社群主义假定社会是至善的或基本上完善,它追求至善的统一价值,所以认为公民应依附于社会以及其他的以群体为基础的情感。这种“社群主义”模式下,公民的个性化被消磨,公民的个人权利被剥夺。公共政策会为了追求抽象的共同利益而忽视具体的个人权利以及一些弱小团体的利益,这与现代社会的多元化要求是相悖的。此外,“社群主义”模式下的公民参与公共政策制定,在后现代公共行政看来,负责任的社群主义公民似乎极为缺乏,也许根本就难以获得,他们可能坐在同一个地方却无法解决公共政策问题,“社群主义”下的公民参与往往是为了参与而参与,却没有实质性的贡献。
话语理论下对公共政策制定的新思考
话语理论下,我们在“公共能量场”中制定公共政策。“公共能量场”作为一种决策的“政策网络”既从现实的语境出发而满足了行政话语的真实需要,又基于话语的社会交往性质而实现了行政话语的价值维度。这种理论的全新理念无疑都会引发我们对公共政策制定的新思考,这种思考可概括为以下几点:
(一) 公共政策制定需要多元对话
后现代主义强调多元共生性,主张消解对立面,并通过对立面间的互渗性和差异性而互释其意。多元主义并不是后现代性所独有的,在现代性中也有多元的特征,但是二者还是有区别的。现代性的多元主义是存在一个所谓主体或中心的前提下对“异类”的宽容,有个“本”的存在意识,有着统一的冲动。而后现代性的多元主义则是强调文本不存在优先的意义,其解构活动极自然地导致了文本的多元化和多样化。因此,从后现代公共行政理论看来,公共政策制定没有唯一的主体,没有一个绝对的中心和权威,公共政策制定是“公共能量场”中具有不同意向性的政策话语进行对抗流协商,从而达成一种相互间的一致。非政府组织、第三部门以及公民个人,它们与政府都是政策对话的主体,政府在公共政策的制定中不再是高高在上的和握有绝对统治权威的统治者,也不再是掌舵者,而只是平等的参与方。
(二)“一些人的对话”可以有效推动公共政策制定
“一些人的对话”是话语理论的核心,后现代公共行政学者福克斯和米勒通过对现实存在的政策对话案例的梳理,指出对话有三种形式:“少数人的对话”、“多数人的对话”和“一些人的对话”。少数人的对话通常是精英理论家在评论,因而容易陷入独白式的操纵。而作为少数人对话的对立面,多数人的对话则容易导致表现主义的无政府状态,因为多数人的对话模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈,并没有特定的情景来引导话语,没有意向性的对象,没有下一步该做什么这样的问题,因而多数人的对话不可能产生实质性的贡献,对对话者来说对话本身就是一种目的,公众意见很难一致。只有“一些人的对话”为实现政策对话的正当性提供了坚实的基地。“一些人的对话”欢迎那些积极投身于公共事务的一些人,剔除那些在公共政策制定的对话参与中表现不真诚、话语的意向性不切合情境、缺乏参与意愿以及没有实质性贡献的人。这种“一些人的对话”使政策的话语形式具备了真实性,使用了合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系,可以有效地推动公共政策的制定。
(三) 多元化的社会需要制定个性化的公共政策
公共利益作为公共政策的价值取向为绝大多数学者所认同,“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益”。但由于受民主“大多数”概念模糊、难理解的影响,人们往往把公共利益等同于公众利益,把利益需求者的数目作为判定公共利益的唯一标准。“社群主义”也正是为满足全体或绝大多数的需要而追求抽象的共同利益,这种对公共利益的片面理解和追求制定出来的公共政策已经不能满足当今社会非中心化、破碎性、不确定性以及多样性的利益群体的需求,特别是一些弱小群体的利益得不到关注和满足。后现代公共行政主张倾听一切人的声音,哪怕是卑微的小人物的声音,作为弱小群体的少数人的利益也应该得到关注和保护。“如果少数派得不到保护,便不可能找到一个赞成新看法的多数,因为那些把看法从多数转向少数的人立刻会进入无权发表看法的人的行列”。因此,需要制定个性化的公共政策,以满足日益分化的社会阶层中不同利益群体的不同利益需求,更要关注社会弱势群体的利益。
参考文献:
1.谢昕,张亮.后现代公共行政理论精要探微[J].中国行政管理,2007(9)
公共行政的发展经历了一个漫长的过程。在专制国家时期，公共行政被视为君主之私器，一切行政职能都属于君主的私人事务，所谓“普天之下、莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。到了“警察国家”时期，{①}国家在维护社会秩序与稳定之外，还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓“福利国家”（wohlfahrtsstaat）的倾向。但此时的公共行政仍然只是作为者的君主的私人事务，国家所提供的福利更是君主对其子民的恩赐。{②}
18世纪以后，西方主要国家进入了所谓形式法治国时期，意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，同时法治理念也日趋成熟。出于对国家权力的警惕，人们在赋予国家一定职能的同时，又对国家职能进行严格限定，防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。这一时期，行政权的行使主要体现为“秩序行政”，即国家运用公权力来限制人民的自由权利，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害之目的。
随着第二次工业革命的推进，资本主义世界进入了所谓垄断资本主义时期，社会经济发展取得了巨大成就，人们的物质生活水平有了极大的提高，而人们间的社会生产关系也随之日趋复杂化，各种以前所不曾出现的社会矛盾开始涌现。在这种情况下，自由资本主义时期的公共行政理念受到了前所未有的挑战。狄骥这样论述道：“今天，作为某种复杂变革的一个结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能”。并且，“随着文明的发展，与公共需要相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”。[1]也就是说，公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域，而必须将比此前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面。
政府所承担的这种为公民提供公共服务的行政方式，就是服务行政。详言之，服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公民基本生活的一种行政方式。
二、服务行政的性质
（一）作为恩赐的服务行政
在中国历史上，政府从事赈济灾民、兴修水利等事务是素有的传统，各个朝代莫不如此。但对于老百姓来说，国家的公共服务是来自君主的额外恩赐，体现的是皇恩之浩荡、圣上之仁慈，而并非国民份内所应得的，更说不上什么权利。
在德国，谋求人民福利和社会进步早在警察国时期即成了国家理念之一，但当时所谓的“福利国家”亦非人们的固有权利，而仅仅是作为者的君主的恩赐。[2]
在英国，政府的公共服务以历史悠久的济贫活动为典型。1601年，伊丽莎白女王颁布了《济贫法》，规定全国普遍设立济贫院。1834年，维多利亚女王颁布了新《济贫法》，加强了对贫民的控制。从英国济贫制度的历史发展看，济贫在性质上并非是政府的法律义务，接受救济更不是贫困者的法律权利，相反，济贫从一开始就带有对贫困者的羞辱与惩戒性质，[3]即使政府在客观上提供的帮助，也仅仅是政府对贫困者的恩赐。
总而言之，在二十世纪之前的大部分时间里，服务行政都是以政府（君主）的恩赐面目出现的事物，提供服务不是政府的法定义务，获取服务也不是公民的法定权利。
（二）服务行政从恩赐到权利的发展
十九世纪后期，欧洲各国的经济急剧发展，由政府提供更多的公共服务势在必行。正是在这一时期以后，服务行政的性质发生了根本的改变，从政府的恩赐而成为公民的权利──提供公共服务成了政府必须履行的法定义务。
1871年通过的德意志帝国宪法序言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。此后，德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项社会保险立法，首开现代社会保障服务之先河。1919年《魏玛宪法》规定，经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。{③}这一时期服务行政的发展，最大特点也在于国家承担的服务职责加大，性质发生了根本性变化。福斯多夫认为，“生存照顾应该视为一个独立的概念，而与所谓的’济助’并不相同，所谓的济助，系指对陷于困境的人施予救济。值得吾人注意的是生存照顾诚然可包括济助，但生存照顾概念却非导源于济助”。[4]也就是说，“生存照顾”在性质上已迥然不同于过去的作为国家恩赐性质的“济助”，而成为公民的权利。
在英国，Rowntree教授于1899年在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，应当由政府来办理济贫工作。1908年，英国国会通过了《养老金法》，对70岁以上的老人实施免费养老金制；1911年颁布的《国民保险法》，规定工人患病、失业时可以获得安全保障；1925年颁布的《地方政府法》，把社会救助和福利事业视为地方行政，由地方政府负责主持。这样，作为服务行政重要内容的社会保障也从过去的政府恩赐性质而转向公民的法定权利性质。[5]
服务行政由政府恩赐而向公民权利的转变至今尚在进行之中。在美国，基于权利（right）与特权（privilege）的区分，当事人在社会保障领域的利益是否享有“权利”的待遇还是一个在变动中的问题，有时是作为权利而受正当法律程序保护，有时是作为特权而不能受到正当法律程序保护。如1966年法院以福利受领者没有“权利”而驳回相关案件。[6]到1970年代以后，法院的态度有了改变，开始放弃“权利─特权”的区分，将某些原来属于“特权”的利益承认为权利，例如工作和就业，社会福利等。[7]在1970年的Goldbergv.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社会福利是一种“财产”，应当受到正当法律程序的保护。{④}
三、服务行政的类型
（一）金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务
根据服务的内容与方式，服务行政可分为以下两种类型：第一类是金钱或实物给付型服务。这一类型的服务行政首先体现为服务主体向相对人提供一定的金钱与实物，如政府向符合最低生活保障条件的居民给付的生活保障金。此外，还可体现为免除相对人的一定义务，从而使相对人的财产得到消极增加，如根据《残疾人保障法》的规定，国家对接受义务教育的残疾学生免收学费。第二类是通过一定的设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不是将一定数额的金钱或实物给付于相对人，而是先设立一定的组织或设施，进而通过该组织，或允许相对人使用、利用设施而提供服务。如政府通过建立学校、医院、图书馆等设施，以及煤气、自来水、公共交通系统等设施，为公民提供服务。[8]
（二）维持型服务与发展型服务
这是根据服务行政的层次标准进行的分类。维持型服务指该类服务的目的在于维持人们的基本生活，或者说，若离开这些服务，人们的生活将难以为继。如电力、煤气与自来水的提供，最低生活保障的给付，灾区民众的食品、衣物、住所救济等都基于维持人们的基本生活，因而属于维持型服务。发展型服务则是指人们基本生活得以维持的基础上，为进一步提高民众福利与生活水平而提供的服务，如提供图书馆、博物馆以满足人们的精神文化需要，提供体育馆、休息设施以促进人们的身体健康与休闲娱乐等。
（三）收费服务与免费服务
这是根据服务行政是否直接向接受服务者收取费用进行的分类。收费服务指接受该服务的每一位公民，都须向服务提供者交纳一定的费用，否则即不能得到这些服务。典型的收费服务如城市公共交通服务、供水、供电服务等等。免费服务则指公民在接受服务时并不需交纳费用的服务，如城市道路的使用、接受政府的救济、领取最低生活保障金、使用免费图书馆与博物馆等等。服务行政的收费与否，并没有一个依服务的性质而截然分开的界限，很多时候它取决于经济发展水平与政府的政策，如博物馆收费与否、城市公共交通收费与否、高速公路收费与否等等。当然，任何服务总是要耗费一定的财力，所谓的免费服务仅仅指其经费全部来自于公共资金，而不象收费服务那样至少部分经费来自于使用者。
四、服务行政的范围
汉斯·j·沃尔夫等人认为，行政的范围受到人民的生活条件、国家权力和行政权力、被统治者的愿望、共同体和国家目的、科技的发展程度、行政的效率等因素的影响。[9]具体到服务行政的范围，从该理论的首倡者福斯多夫开始，一直不曾有人作出过明确详尽的论述。
诚然，生活于现代社会的人不可能仅依靠自己的力量有尊严地生存，而同时需要依赖他人、社会以及国家（政府）。但当市场经济决定了个人、市场与政府都对个人的生存与发展承担义务的时候，同样作为外在的力量，政府应该在哪些范围内向已经融入市场的个人提供服务？政府与市场各自的职能范围如何确定？对此，法学本身是无能为力的，而经济学中的公共产品理论则在一定意义上为我们提供了分析工具。
所谓公共产品，是指那些能够同时提供给许多人享用，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随着享用人数规模的变化而变化的产品。与私人产品相比较，公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性三大特征。[10]通常，公共产品一旦被生产出来，任何人都可以自由地进行消费，而不需要他人许可，从而出现了“搭便车”现象。与此同时，经济学理论还证明，由作为公共机构而组织起来的政府提供私人产品，是缺乏效率的。这样，行政的范围似乎可从经济的角度推出：政府应该并且只应该向公众提供公共产品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。{⑤}
然而，公共产品理论只能一定程度上用以指导确定行政作用的范围，而不能明确界定服务行政的范围。首先，须由政府提供的公共产品并不都是服务性的，一些传统的公共产品如国防的安全、治安的维护等等须运用行政权力通过秩序行政来完成，并不在服务行政范围之内。其次，某些公共产品的提供，可能在结果上属于服务行政，但在手段上却属于秩序行政。如建设一处水利设施属于提供服务，但在手段上可能需要强制搬迁一些居民，又属于秩序行政。再次，公共产品理论是与市场的提供能力紧密联系在一起的，但一些政府必须提供的服务可能很难与市场联系起来，却又不得不由政府来提供。可见，尽管在一般意义上我们可以说，服务行政的范围是政府提供的公共产品中除秩序行政以外的、满足公民的生存与发展需要，尤其是物质方面需要的公共产品。但欲明确界定服务行政具体包括哪些内容，还需进一步的论证。
作为一种新型的行政方式，服务行政经历了从无到有、从少到多、从不受重视到受到高度重视、从政府的额外职责到政府的重要职责甚至主要职责的历程，目前尚处于发展过程之中。因此，考察服务行政的范围，须考虑到以下因素：1、服务行政的范围是不断发展变化的；2、必须考虑到一定的时代背景中一项服务对公民的重要性；3、必须考虑市场的可满足性；4、必须考虑对工商业自由的保护；{⑥}5、必须考虑人们生活水平的提高和国家的经济发展程度，即服务行政的范围应随着人们生活水平的提高和市场环境的变化而扩展。
在上述考虑之下，可以认为，服务行政的范围不是一成不变的，由于其内容繁多，分类繁杂，欲对其一一列举，实际上也难以做到。目前来看，至少以下事项可纳入服务行政的范围：交通方面：市内公共交通、铁路系统、公路系统等；基本生活设施方面：供水、供电、供气系统等；卫生方面：基本医疗系统、疾病预防体系等；教育方面：各类大中小学校，幼儿教育、特殊教育、职业教育等；社会保障方面：最低生活保障、基本住房保障、养老院、福利院、救灾赈灾体系等；文化设施方面：公共图书馆、文化馆、博物馆等；生活环境方面：环卫设施、清扫队等。但须注意的是，为推行经济政策而从事竞争性行业的国有企业，不应属于服务行政范围。
五、服务行政的方式与途径
（一）行政机关直接提供
由行政机关直接提供是指国家通过行政机关和人员，直接向公民提供相关服务。它以行政机关为服务的具体承担者，人们接受服务时需要与行政机关打交道，感受到的是某一服务直接来自某一具体的行政机关。行政机关直接提供的公共服务往往是单方性的服务，主要是金钱或实物给付型服务。这是由这一类型的公共服务适宜由行政机关直接提供的特性所决定的，因为实物与金钱给付型服务形式较为简单，由行政机关直接提供也不涉及相对于其它机构的效率问题，因而没必要再经过其它环节。
（二）通过公共设施提供
通过公共设施提供服务指政府投资建造公共设施，公民则自由免费使用该公共设施。这一提供方式的特征是：首先，公共设施由政府直接投资建造，至于建造过程中如何发包、如何建造等等则在所不问。其次，公民对该公共设施的使用是免费的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共设施，使用之时不须与任何主体打交道，既不须与行政机关打交道，也不须与管理该设施的组织打交道。公民在接受这一形式的服务时，由于其不经过任何环节，因而所感受到的仅仅是在直接利用国家已经提供的服务，而不会感觉得在接受某一具体机关或组织提供的服务。因此，这种形式的服务不同于行政机关直接提供的服务，也不同于政府通过其他主体间接提供的服务。
（三）通过公务法人提供
公务法人原是法国行政法上的概念，是国家或地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，为增加管理机构的自主能力而创设的一种法人。公务法人是公法上的机构，其设立和运行规则不受规范私法人的法律如公司法的规范，而有其独特的规则。[11]
在中国，公务法人还不是一个法律上的概念，而仅仅是学理上的概念，学者们将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位为公务法人，认为公务法人与其使用者之间的关系不仅仅存在民事法律关系，也存在行政法律关系。公务法人与利用者、使用者发生行政性纠纷后，应通过行政诉讼途径来解决。[12]
通过公务法人提供公共服务是服务行政的重要方式，如医疗服务、教育服务等都是通过公务法人提供的。在公务法人的意义上考虑服务行政的提供问题，就不能不考察我国的事业单位现象。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行方法（讨论稿）》规定，“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位”。随着改革的深入与经济的发展，事业单位性质与表现形态已经变得复杂，一些名义上的事业单位实际从事的是经营性事务，在性质和功能上已经向企业转变，从名称着眼，我们已经难以将事业单位和服务行政直接联系起来。但若从“为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动”这一要求着眼，事业单位与公务法人仍有着密切联系。在这个意义上，我国公共服务中的很大一部分都是通过作为公务法人的事业单位提供的。
（四）通过公共企业提供
公共企业是以提供公共服务为目的的企业。它以服务公共利益为存立基础，在设立、运营等方面遵循一定的公法规则，但总体而言，其在运行上却按作为私法主体的企业的逻辑与规则进行运作，是企业与公共服务目标的结合。公共企业都由政府投资设立，有时由某一行政机关具体负责，但每一家公共企业在法律上都是独立主体，而不从属于特定的行政机关。通过公共企业提供公共服务是服务行政的重要方式之一，人们日常生活所必需的一些基本服务通常由公共企业提供的，如煤气、电力、自来水都来自公共企业。
与一般的企业相比，公共企业往往在某一区域内实行垄断，但同时也受到更为严格的管制，如价格上可能完全由政府定价，产品提供方式和标准上也受到严格控制。而与同为国家作为投资主体的竞争性国有企业相比，公共企业最大的特点在于以提供公共服务为直接目的，而后者则以营利为直接目的。与事业单位相比，公共企业的特点在于运行规则的不同，它在提供服务时，需要按企业的模式，出售产品并收取费用，而事业单位尽管也可能实行收费服务，但所收费用的标准却不是象公共企业那样直接取决于所提供的产品。
（五）通过特许由私法主体提供
服务行政是政府的职责，一般情况下，公共服务都由政府组织直接提供或通过公共性质的组织提供。但随着社会经济的发展，服务行政有时不再由国家或公共组织提供，而是通过国家特许的方式，由以营利为目的的私法主体在政府的规制下提供。比如政府通过BOT方式，由私人企业建立并在一定期间内经营高速公路。在通过私法主体提供公共服务的情况下，私法主体是完全以商业企业的身份，在法律规定和特许合同约定范围内，按商业逻辑提供某一服务。事实上，从服务行政的过程来看，大部分公共服务都曾经在某一个或几个阶段是由私法主体负责的，如免费提供的公共设施在建造之时由某一私营企业承包等等。
【注释】
[1][法]狄骥.公法的变迁[M].郑戈.沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999.50-53.
[2]陈新民.行政法学总论[M].台北：三民书局，1997.13.
[3][英]卡罗尔.哈洛，理查德.罗斯林.法律与行政[M].杨伟东等.北京：商务印书馆，2004.55.
[4]陈新民.“服务行政”与“生存照顾”概念的原始面貌[A].陈新民：公法学札记[C].北京：中国政法大学出版社，2001.
[5]张守文.社会法论略[J].中外法学，1996，（6）.8-14.
[6]BernardSchwartz.AdministrativeLaw[M]，3rdedition.Boston：Little，BrownandCompany，1991.252.
[7]王锡锌.正当法律程序与“最低限度的公正”——从行政程序角度的考察[J].法学评论，2002，（2）.23-29.
[8]刘井玉.行政公务研究[A].北京：中国政法大学硕士学位论文，2002.6.
[9][德]汉斯.j.沃尔夫，奥托.巴霍夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法[M].高家伟.北京：商务印书馆，2002.37.
[10]丁冰.现代西方经济学[M].北京：中国经济出版社，1995.23.
[11]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.49.
[12]马怀德.公务法人问题研究[J]，中国法学，2002，（4）.40-47.
【参考文献】
{①}“警察国家”是18世纪欧洲的一种国家形态，是由专制国家过渡到（法治）国家的中间阶段。关于警察国家的进一步论述，可参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年修订6版。
{②}有关这一时期的“福利国家”与二十世纪以来盛行的“福利国家”理念的区别，可参见［英］哈耶克：《自由秩序原理（下）》，邓正来译，三联书店1997年版，第209页。
{③}参见《魏玛宪法》第151条。
{④}Goldbergv.Kelly，397U.S.254，262（1970）。
{⑤}当然，由于公共产品本身的多样性及其它的一些因素的影响，也使得公共产品并不仅仅由政府提供，其它相关机构甚至私人在一定条件下也可提供公共产品。
{⑥}工商业自由是现代社会中人们最重要的自由之一，各国法律对此多有规定。如法国在1791年大革命期间就通过法律规定，“从即将到来的4月1日开始，任何人都能够自由地从事商业以及从事他所选择的职业和工艺”，这一规定至今有效。法国宪法委员会在1982年的一个判决中认定，工商业自由具有宪法规定的意义，只能由法律进行限制，地方团体的公务不能侵犯工商业自由。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第487页。
【关键词】 民办高校；行政主体；法律法规授权组织
截止2012年底，我国高等教育的毛入学率达到30%。民办高校707所（含独立学院303所），比上年增加9所，已经占普通高校数的28.95%；在校生533.18万人，比上年增加28.11万人，占整个全国的普通高校在校生的22.30%，其中硕士研究生在校生155人，本科在校生341.23万人，专科在校生191.94万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生22.04万人；民办的非学历高等教育机构823所，各类注册学生82.82万人。但近年来，关于高校管理争议涉讼案件逐年增多，也引发了关于高校管理行政可诉性、合法性，高校行政主体地位和学生的正当权利救济方式等问题的讨论。
一、民办高校的法人定位
（一）民办高校的概念
民办高校指的是企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的高等学校及其他教育机构。国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构作为国家实施义务教育的补充。国家严格控制社会力量举办高等教育机构。国家对社会力量办学实行办学许可证制度。各级教育行政部门按照规定的审批权限，对批准设立的教育机构发给办学许可证。
（二）民办高校的法人地位
在美国的高等教育体系中，与选拔性高校相对应的是另一种高等教育形式――营利性私立高校。大部分美国营利性学校主要提供职业或技术方面的培训。就私立高校法人属性而言，各国规定不一。美国并未进行刻意划分；日本规定私立学校本身不是法人；在台湾地区，私立学校是私法人的财团法人。
我国是从民法来定位高校的，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。从民办高校的自筹资金自负盈亏制和市场运行机制特征分析，民办高校的性质更倾向于财团法人。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十六条规定，学校本身无权解散自己，民办学校还是财团法人。综上所述，我国的民办高校还是更倾向于财团法人。民办高校因其公益性质，又在法律法规授权范围内行使行政权，使其在一定程度上也具有了行政法主体资格。
二、民办高校行政主体资格的法理依据
（一）行政主体的概念
行政主体是指享有行政权力，能够以自己名义行使行政权，做出影响行政相对人的权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体有三个特征：一、行政主体享有的是国家行政权力，是实施行政活动的组织。二、行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织。三、行政主体是能以其本身独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。中国的行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。
（二）、民办高校属于法律法规授权的行政组织
法律法规授权的组织是指依照法律法规的授权而行使特定公共行政管理职权的非行政机关组织。这些组织是由于立法授予了它们特定公共行政职权，使它在此特定范围内成为了行政主体。而且，这些组织获得行政职权的方式只能是法律法规的授权。民办高校是依法成立的，行使职权的范围也只局限于特定领域，而且在实践中是以自己的名义进行对外招生、学籍管理、颁发学业证书的一切行政行为，若在实施教育教学活动若超越授权范围，也是独立承担责任。如“《教育法》第71条至81条中，共有11处追究行政责任的条款，其中有7条，都由学校独立承担。故民办高校属于法律法规授权的行政组织。
三、法律上应明确确立民办高校的行政主体地位
第一，应在法律中明确办高校拥有的行政职权的授权。教育部门对各高校制定的校规校纪进行定期必要的监管，使其不至于违反法律法规。中央与地方应当建立良性协调机制，使各级、各类行政法规作到层次分明，上下和谐。如此才能真正为依法行政，依法办校。
第二，规范民办高校行使行政职权的程序。特别是作出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位等严重影响相对人权益的行为，应当建立听证制度。“教育行政职权的获取和行使做到有法可依只是实现行政法治最基本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度”。
第三，应尽快建立教育行政复议制度，并在行政诉讼中将教育行政行为明确规定出来。只有这样才能使高校在作出对相对人影响重大的决定时，既受行政法律基本原则和行政程序的规范，也受上级教育行政部门的监督和司法机关的司法审查约束，也只有这样才不至于放任民办高校侵犯受教育者的基本权利。
参考文献：
[1]教育部.2012年全国教育事业发展统计公报.[N].中国教育报.2013（08）
[2][美]罗杰・罗格.私立高等教育的公共性.[J].北京大学教育评论.2009（2）
[3]陈太红.高校法律地位探析.[J].重庆.重庆师院学报哲社版.2010（2）
政法干警《申论》考试热点：实行绩效工资公务员能否带个头
在公共服务领域，全面实行聘用制，打破僵化的铁饭碗，实施公共职员绩效工资，这当然顺应了现代人事制度改革与发展的先进方向，也是尽快疏导当前劳动不公、收入分配失衡的制度性淤塞的必经之途。这对于调动整个国家的各行业、各阶层劳动者的工作积极性，促进社会劳动分配迈上良性发展的轨道，从而提高公共行政管理与社会公益服务的整体水平，均具重要意义。
有统计数据显示，目前全国事业单位人员高达3000万人，分布在多个行业与部门，而且人员相对密集。不可否认，在一些事业单位普遍存在着缺乏活力、缺乏激励机制的现象。有一些人很忙碌，但是工资比较低；而有一些人没有什么事可干，收入却很高。因此，有关改革事业单位人员工资制度的呼声很高。由于涉及面广，事业单位人员工资改革是牵一发而动全身，不仅需要精心筹划、精心设计，而且需要科学分配、科学实施。
但恕我直言，现在这种“顺应呼声”似乎有点“单兵突进”的意味。如果再将当前公民劳资分配理念与设置形态失衡甚至局部乱象的因素考虑进去，那么事业单位的这一系列劳动人事及工资的配套改革，完全可能成为一株脱离整个民生环境的“改革树”，无法正常吮吸到社会土壤的丰富养分。显然，这还需要相关部门在细化与量化事业单位的劳资分配制度，并适时开启导航这次改革方向的公务员劳资人事改革这个业已尘封的魔盒。
因为不管是人社部，还是各地人社部门的领导，在坊间指责之声渐起时，总习惯于对“人浮于事”进行表情凝重地斥责。当然，斥责的理由很充分，但自己抱着的就是“铁饭碗”，与绩效工资无涉。而任何涉及民生政策的改革要抵达民心，除了号准民生脉搏外，还需要拥有政策制定权的公仆作践行的表率，如此方能服众，才能向改革的纵深方向掘进。而非每每守住自身利益不被“绩效”掉，将其铸造为一座高炮轰不垮的既得利益碉堡。公务员无理由成为“非绩效”“非招聘”的特殊阶层。若总如此，难免让人腹诽：有好处，行政机关先上；要改革，事业单位率先。
我查了一下前天的网友跟帖评论，虽然大多数认为事业单位实行绩效工资和全员聘用制的人事改革是顺应了时代所需，但仍有不少网友称，这次改革依然是“捡软柿子捏”。之所以有不少网友发“杂音”，根源便是方案思维指向模糊。包括大多数教师、医护人员、文化等工作者，以及一些行政单位在第一线工作的招聘人员等，多数人认为这一改革推行下去，会导致自己的收入明显降低，这无疑会进一步掘开事业职工与公务员的收入间距。
另外，在当前我国职工话语赋权的法制体系滞后的情形下，特别是实现绩效工资的公平、公正、公开的制度软环境疲沓的情况下，最终各事业单位判别这个 “绩”与“效”的权力，恐怕又会落到少数领导者手中，而真正最该充当绩效判定者的被服务对象，看起来还是在这场工资改革中继续缺位。
在这场事业单位工资改革中，必须扭转这种局面，强化监督甚至约束相关领导用人用钱的权力，不能让大多数普通职工成为最后的吃亏者。
关键词： 公共管理学科案例教学完善
公共管理学科是一门综合性极强的应用性学科，是培养党政机关、企事业单位高级管理人才的主要阵地之一，其教学质量的高低直接影响着公共管理人才的质量，而教学质量的高低在很大程度上又取决于教学方法的运用是否恰当。案例教学方法作为一种全新的教学方法，在国外近几年来已被广泛应用于专业实践的教育与培训的诸多领域，如法律、医学、商学、公共管理、教育，等等。这种教学方法在国内的应用仍然处于初始阶段，尤其是对公共管理这样的新兴学科来说更是如此。因此，如何在教学过程中科学地应用案例教学方法，就成为公共管理学科教学研究的一个重要课题。
一、案例教学方法的内涵、特征及意义
案例教学的起源可追溯到1910年的美国哈佛大学。如今，在哈佛商学院，所有课程都用到案例教学，学生两年中要学习400-600个案例；肯尼迪政府学院60%的课程运用案例教学，学生两年中学习100-140个案例。哈佛的案例教学极为注重启发、讨论与互动，强调把现实问题带到课堂、把理论变成解决问题的公开讨论、把教师的单向讲授变为师生之间的教学相长、把个人的思路变为集体的智慧。［1］哈佛大学商学院对“案例教学法”的成功运用和实施，使其成为一种风靡全球的、被认为是代表未来教学方法走向的成功教学模式。特别是在培养应用型、实战型的管理人才方面，它具有独到的功能和效果，受到管理界、教学界的重视、支持和欢迎。根据联合国教科文组织对课堂讲授、案例研究、研讨会等九种教学方法进行研究，分别在知识传授、分析力培养、态度转变、人际技巧提高、接受度和知识保留力等六个方面对各国专家做了广泛调查，结果发现案例研究的教学方法综合效果名列第一。那么，什么是案例教学方法呢？
关于案例教学方法，美国芝加哥大学公共管理学院教授小劳伦斯·e.列恩下了一个简明扼要的定义：“教师们以教学案例为基础，在课堂中帮助学习者特定教学目的的一整套教学方法和技巧。”［2］p45与传统教学的单一讲授方式、教师独自选择教学内容、以教师为中心的课堂控制等方面不同，案例教学方法具备如下特点［3］p47：1.教学以讨论为基础；2.学生知道得多，教师的知识并不是权威性的，学生们对自己的学识负责；3.知识和思想在教师与学生之间双向流动，并在学生中间互相交流；4.通常学生是关注的中心，在论题选择和讨论方式上教师与学生共享控制权，而且教师经常作为辅助人员或资源提供者处于次要地位；5.总的目标是提高和增强学生的评论性的、分析性的思维和概括能力、辩论能力及说服力方面的能力和自信心。
实施案例教学方法对于培养高素质、专业化的公共管理队伍具有至关重要的意义。首先，案例教学能够适应公共管理学科教学改革实效化的需要。作为一门实践性和应用性很强的学科，公共管理学基本理论并不晦涩难懂，难就难在如何权变的应用理论上，只有通过案例分析的方法，才能让学生明白。所以引入案例教学对我国高校管理教育思想及教学方法的改革发展起到重要的启发和推动作用。其次，案例教学能够适应公务员考试与公共管理教育职业化的需要。随着《公务员法》的颁布与实施，公务员考试与录用进一步规范化，具有了更强的筛选与鉴别作用。此外，公共管理专业本科毕业生有较强的进入公共生活的择业诉求。为了适应这两方面的需求，以公共管理案例分析为契机的教学模式转变必须关注公务员考试及公共管理专业学生基本职业能力和职业潜能的培养。［4］再次，案例教学能够促进公共管理学科发展，加强学界与政界的联系。公共管理学科是一门实践性和应用性极强的学科，它会随着公共管理环境的变化而不断发展和更新。透过案例，可以大致了解管理环境的变化趋势，发现现有理论的薄弱和不足之处，从而推进公共管理学科的发展和完善。同时，通过学界与政界的交流与合作，既可以提高公共管理教师的实践能力，又可以提高政府部门人员的理论水平。
二、实施案例教学方法存在的误区
首先，教师思想认识上存在一定的误区。有的教师没有意识到案例教学是在教学观念和方式上的一次深刻变革，他们认为，“案例”就是“例子”，举例说明某个知识要点就是案例教学，而没有真正转换教学思维，也就不会真正做到以学生为中心，更不会使教学效果有明显的改善。有的教师则认为“案例分析”是一个专门的课程，可以通过开设一门“行政案例学”课程来培养学生分析问题和解决问题的能力。还有的教师甚至认为案例教学是可有可无的，不一定有效。他们认为案例教学无法替代社会实践，学生们通过交流不成熟的意见不会学到任何东西。
其次，学生思想认识上存在一定的误区。由于长期的传统教育模式而形成的被动接受知识的依赖心理的影响，学生对案例教学的适应能力还不足，在一定程度上养成了不愿主动学习、不愿参与讨论的惰性。另外，我们在案例教学过程中也发现，学生的家庭背景和性格特征等因素都会影响到他们在课堂上的反应。尤其是受我国传统文化的无形影响，很多学生即便对讨论的问题有想法也羞于表达，这在一定程度上影响了案例教学方法的有效实施。
再次，案例收集上存在一定的误区。目前，我国公共管理学科的教学与研究工作还处于起步阶段，公共管理研究还不深入，我国多数高校的公共管理教学仍然采用老套的“灌输式”教学，以“两教(教师、教材)为主体，“耳提面命”式地向学生讲授单纯的概念和课程逻辑体系，而对案例教学教材的编写工作滞后，尤其缺乏适用、规范、本土化、针对性强的公共管理类课程的教学案例，影响了案例教学的实际效果。具体而言，在公共管理的案例教学中存在“三多三少”现象，所谓“三多三少”，即：旧案例多，新案例少:第二手案例多，第一手案例少;西方案例多，本土案例少。
三、完善案例教学方法的对策
1.建立和不断优化案例资源。开展案例教学首先要有足够的、高质量的案例资源，建立一个各教学单位可以共享的案例库是一项重要的基础设施建设。因此，我们有必要成立案例搜集制作组，建立具有相应社会性的案例专门研究机构以形成稳定的案例工作队伍，明确任务，专门负责对外的实际调查，搞好和政府及其他非政府公共组织的关系，以期比较容易地获得高质量的第一手资料，构建全面而准确的专业案例库，为公共管理案例教学提供案例源。一方面，高校可以聘请一些公共组织的工作人员作为学校的兼职教师，帮助制作案例。这样，既可以保证公共管理案例的真实性、及时性和指导性，又可以使学生接触到更加贴近实际的素材。另一方面，我们可以学习国外的经验，在全国范围内整合公共管理的研究人员，形成稳定的力量，组成业务网络，建立起各研究单位可以共享的公共管理案例库。比如，美国早在1948年就由纽约卡内友公司资助，哈佛大学、普林斯顿大学、撒拉克斯大学和康奈尔大学等组成了公共行政案例编写委员会，研究成果由各大学分享。
2.根据课程内容精心选择教学案例。要有效地开展公共管理案例教学，其前提是要根据课程内容精心选择合适的教学案例。在案例选择过程中，为确保案例的典型价值，应坚持以下原则：首先，案例的选用要符合教学目的。要充分考虑到案例与理论教学内容的相关性，选取的案例要与教学理论知识相吻合，针对这些知识的重点、难点。比如在“政府机构改革与职能转变”教学中，我国“大部制改革”就十分引人瞩目；其次，选取的案例应具有典型性、真实性、时效性、针对性。所选案例必须是反映公共管理实践某些或某类情形的代表性事例，最好是社会普遍关注的热点问题，其内涵具有普遍意义，内容真实可靠，可信度高，通过对其分析可以获得一般性的知识和技能，从而起到举一反三的效果。比如在“公共危机处理”这一主题下，“911事件”、“抗击非典”、“汶川地震”、“三鹿奶粉事件”、“出租车司机罢运”、“农民工上访”等问题导向明确且较具代表性的个案就很易备受关注，具有典型意义。再次，教学案例应该具有开放性与挑战性，能够引发不同的观点、思考和争论，能够对分析者的认知能力和决策能力形成一定的挑战，使得这些能力经由不断磨炼而得以加强。
3.运用现代化教学技术和手段配合案例教学，提高课堂教学的直观性和生动性。案例教学方法的基本要求就是在高度的拟真性和鲜明的教学目的中，提高学生的认知能力、思考能力和实践能力。因此，案例教学不仅在教学理念和方式上与传统教学不同，而且要求与一定的物质安排相适应。采用现代技术手段配合案例教学必然是未来案例教学的发展趋势，选用声像结合的案例，利用现代化的教学手段和富于动漫色彩的课件，辅之以适当的背景音乐和短片，能够创造界面友好、形象直观的交互式学习环境，提供图、文、声、像并茂的多种感官综合刺激，还能按超文本、超链接方式组织公共行政管理学科知识和公共行政管理教学信息。因而对学生认知结构的形成与发展有很大帮助，可大大提升课堂的直观性，让学生身临其境、深受启发。现在国外甚至于已有学校尝试租用卫星通道，进行远距离乃至跨洲的案例讨论与学习。这预示着，未来的案例教学将是“无缝式”的，案例教学传统上被划分为学习者先独自对案例作分析，继而以小组和全班的讨论这样一种学习环节的界线将逐渐消失，学习将成为一个连续的过程。
4.加强培训，提高教师案例教学能力。案例教学是由教师、学生、案例三要素构成的一个动态过程，它要求教师具有很强的专业能力和高超的教学技能，教师教学方法的得当与否，直接关系到案例教学质量的好坏。因此高校应加大投入对教师进行系统的案例教学培训，提高教师案例教学的能力。首先，教师必须转换传统的教学思维方式，发挥“引导者”的作用。所谓教师、学生和案例三者积极互动，就是强调教师以案例为主要素材，以自己渊博的知识和博大的情怀影响学生，以情带学，以平等的姿态带领学生一起进行案例的分析和研讨。教师要做导演、主持人、组织者，而不要做演说员、评论员、仲裁员。其次，完善案例研究，加强案例写作。案例教学法须以高质量的案例研究为基础，唯此才能真正高效地展现“问题”中所涵的冲突，发掘更多的洞见，更好地发现、分析和解决问题。奔巴萨特等方法论学者指出，案例研究要注意的程序是：（1）研究主题与目的的确立；（2）分析单位的设计；（3）单一个案或多个案的研究设计；（4）选择对象的研究设计；（5）资料研究方法的研究设计。［5］p396再次，借鉴国外做法，积极开展高校与社会公共管理部门的合作，聘请政府部门或公共机构中具有丰富的政府工作实践经验并具有一定研究能力的高级管理人员担任兼职老师，传授公共管理中的实践经验。比如，哈佛大学肯尼迪政府学院品牌教授、“大腕级”骨干教师多数有从政的经历，有些人担任过大型企业的高层管理人员，还有一些人担任过美国总统的经济、公共政策和国际事务等方面的高级顾问或助理，大多是毕业于哈佛、耶鲁、麻省理工学院等院校。他们从政经验丰富，社会声望高，学术功底扎实，影响力大，特别是在公共管理、公共政策、城市基础设施建设、可持续发展与环境保护、国防与外交等方面见多识广，研究成果丰富。
5.注重评估，建立案例教学效果测评系统。
课堂案例研讨的结束，并不意味着案例教学的完成。因为与传统课题教学相比，案例教学中开放式的讨论虽然更能激发学生的智能和各种技能，但缺乏客观的评价依据，增加了教师评估学生知识接受程度的难度。因此，跟踪研究教学实践，注重教学评估意见的收集和反馈，建立与案例教学方法配套的教学效果测评系统就显得非常必要。每次课后，教师应及时召集学生针对本次课堂案例教学进行讨论，征求意见和建议，听取学生对案例教学效果的反映，以便为案例教学的改进奠定良好的基础。譬如:对学生的负责和鼓励程度、课堂上的主要观点和看法的清晰程度、课堂讲授与自由讨论之间的平衡程度、教师的优缺点、案例及阅读材料的质量等情况向每个学生分发征求意见表并及时收集整理反馈，督促有关教师做好改进工作，提高案例教学水平。
参考文献：
［1］史美兰.体会哈佛案例教学［j］.国家行政学院学报，2005(2):84-86.
［2］［3］［美］小劳伦斯·e.列恩著.郄少健等译.公共管理案例教学指南［m］.北京:中国人民大学出版社， 2001.
【关键词】电子政府；概念；功能；价值
网络和信息与通讯技术作为科技革命的产物是先近生产力的代表，在世界范围内的迅猛发展给人们的生活带来深刻影响。同时信息与通讯技术与国家上层建筑的结合顺应了20世纪80年代新公共管理运动以来的各国政府再造改革运动，产生了电子政府（ElectronicGovernment）。电子政府最早起源于美国副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会提出的“运用信息技术再造政府”运动，随后英国日本等发达国家业开展了电子政府建设。我国电子政府（ElectronicGovernment）建设是借鉴西方发达国家经验，在我国由于文化背景和学者的理解不同有很多称法，如“电子化政府”、“电子政务”、“网络政府”、“数字政府”和“虚拟政府”等。但是电子政府是被大多数学者认同的合理的学科名称。
一、电子政府概念与内涵
学者们对电子政府定义的差别，直接原因是对ElectronicGovernment翻译的不同理解。根据学者们对电子政府的定义可以把电子政府的价值取向、技术平台和功能作用把电子政府的概念分为三类：服务论、技术论和改革论。
（一）服务论观点
服务论观点吸收了新公共管理理念即批判和改革科层官僚制政府本位以民众为顾客为民众提供公共服务的思想，注重强调电子政府的价值取向。认为电子政府是为民众提供信息资源及服务的虚拟政府。张成福认为电子化政府是指政府有效利用现代信息通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。于凤荣、王丽认为：电子政府是运用信息及通讯技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。以上是服务论的观点，服务论着重强调政府的服务职能。
（二）技术论观点
持技术论观点的学者多是从信息与通讯技术、网络平台为出发强调技术的作用，多注重研究电子政府业务流程优化重组和办公自动化倾向于电子政务方向。汪玉凯认为电子政府是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。葛笑春认为电子政府是指在信息网络化条件下，对传统政府职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络技术为平台，实现政府的公共管理。张锐昕和黄波认为电子政府的主要内涵是运用信息技术及通信技术建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，以改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。1技术论观点主要是借鉴先进的管理技术和电子商务的建设成果，崇尚工具理性。
（三）改革论观点
持改革观点的学者认为电子政府是政府再造，重点在信息和通讯技术及网络化平台上通过改革政府组织结构和业务流程的重组和优化，构建政府管理体系。张志清认为的电子政府是指基于信息技术对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后，重新构造成的新的政府管理形态。刘宝润认为电子政府由政务过程电子化、网络化影响和推动，促使政府机制和体系重组,而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形式，实现政府再造，电子政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系。许希亮、常春芹认为所谓电子政府通常是政府利用现代信息和通讯技术打破行政机关的组织界限，建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟政府，确立一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式。改革论观点强调通过改革从传统政府转向电子政府，在一定程度上批判了传统政府模式，从内在本质上更加注重追求效率、公平和服务品质。
对电子政府的不同理解，是因为在我们的文化背景下对电子政府从价值趋向、技术平台和作用功能不同认识构成的。可以认识到一点，电子政府是基于信息与通讯和互联网为技术平台构建的。他完全不同于现实中的实体科层制政府，他具有虚拟性，强调网络化、信息化、数值化等特征，强调信息技术的执行功能。在他的背景环境下必然存在信息与网络化的高度发达的虚拟社会。所以电子政府的构建完全取代实体科层制政府治理现在社会把政府的功能延伸到网络社会和现实社会。讨论电子政府必定把他的背景上升到网络社会的范畴。电子政府具有技术主义和制度主义两种思路，而制度主义是起主导作用的，也就是说制度按照自己的规则运用技术。技术和制度之间的护理效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度依赖的。所以电子政府构建应该考虑如何把信息和网络与制度和组织相结合起来，形成技术和制度紧密结合的规范与规则运行的政府模式，而不是讨论如何运用信息与通讯技术和网络为主导追求工具理性，更不是忽视制度与技术结合或制度磨合把现有政府组织结构和运行模式硬搬到网络社会中。所以电子政府是基于信息与通信技术和互联网平台，实现政府的管理过程和信息采集自动化，重组政府业务流程的基础上，重建行政职能、政府组织、构建为个人、企业、社会团体提供高品质服务，追求民主、效率有回应力、负责任的政府。
二、电子政府的作用
电子政府是科技创新和制度相结合的产物，他具有虚拟性，因为他服务于互联网形成的虚拟社会中。他也具有实体性，因为他具有组织结构、制度基础、服务站点和人员支持。电子政府的功能打破了传统政府组织结构的束缚、部门的限制和行政区划的阻隔，形成“无缝隙政府”，最直接的可提供7*24*365在线服务模式，极大地扩展了政府的服务时间和空间，扩大了政府的服务职能，也由于他的公开性和透明度增强，填补了传统政府模式缺乏监督的弊端。
（一）电子政府对传统政府组织的冲击
电子政府创新是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，为公共行政价值观的重构创造了条件。电子政府是在20世纪80年代新公共管理宏观背景下诞生的，新公共管理运动对官僚制片面追求工具理性、漠视价值观念进行了彻底的清算和批判。颜雅英、庄锡福在《电子政府是抑制之良策》中指出电子政府通过发挥以下功能：（1）电子政府促进民主；（2）电子政府抑制行政膨胀；（3）电子政府促进规模适度政府的建立。从而克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工造成的部门分割和层次繁多、互相推诿、手续繁琐、公文旅行等诸多问题，最大程度地消除顾客使用公用产品和服务过程的成本,成为抑制的良策。
（二）电子政府的基本功能
电子政府是组织结构和业务流程重组后的政府，他也具有发挥政府功能作用为民众提供服务和治理网络社会的功能。徐晓日认为电子政府的功能有：（1）提升政府信息资源水平，（2）重建政府组织体系，（3）改进政府决策模式，（4）再造政府业务流程(5)优化政府人才结构。张成福把电子政府的功能归纳为：（1）提高政府决策理性和公共政策的品质，（2）促进信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反映力和社会回应力，扩大公民参与；（4）促进政府重组，节约行政，提高政府效率；（5）公开政府信息，实现开放政府。
矛盾总是存在两面性，电子政府构建可以扩展政府的服务功能，填补传统政府治理中的缺陷，但是也由于随着民众参与治理的程度提高和网络的无边界信息资源丰富易获取性、治理客体的虚拟性，给政府的权威带来前所未有的挑战，削弱了政府的权力。电子政府推动了民主实践的深度和广度，但是一方面网上过度的民主会产生民主危机。张锐昕、黄波认为网上过分自由的信息传输有可能引发民主危机，如果任由网上“自由”、“民主”泛滥，社会将处于无序状态，不仅造成政府宏观调控失控，信息资源浪费，影响经济发展效率，甚至会导致政府失灵，引发社会矛盾。另一方面，过度的民主也会滋生“无政府主义”。人们在追求民主与自由的同时，可能会产生无政府主义的思想倾向，甚至有人可能会打着构建电子政府这一旗号，另有一番“心思”。因此，在电子政府建设过程中要把握好民主的尺度。
三、电子政府的价值追求
信息技术和互联网络在政府运作中的运用创造了电子政府的管理模式，这体现了科技及其工具理性的力量及其给人类社会带来的飞跃性变化。科技及其构造的工具理性就会成为一种针对所有人的异己力量，窒息着人的生存价值和意义，造成人类前所未有的发展困境与生存危机。所以，技术工具是一把双刃剑，它需要价值观的引导和制度的约束才能为社会的发展和人类文明的进步贡献它自身蕴含的巨大力量。在无法找到更合适的代表更多人利益制度之前，民主必然是最佳的选择，电子政府也同样适合这种选择。信息技术和互联网给人带来更深层次的民主是会引发“无政府主义”。所以电子政府应该追求合理的价值取向，学者们对电子政府价值取向作了研究。
（一）电子政府的基本价理念
电子政府有着与传统政府不同的运营模式和基本特征，将导致传统政府理念体系的重大变革，推动政府行政理念的重购和更新。李传军把电子政府的基本理念概括为：民主理念、科学理念、政治理念、责任理念、效率理念、公平理念、服务理念、安全理念、文化理念、形象理念。
（二）电子政府与公共价值观的追求
电子政府是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，他也同样追求公共行政的价值追求。徐晓日认为电子政府为实现公共价值观的重建创造了条件，电子政府是基于公共管理部门基于现代信息与通讯技术和网络的虚拟政府。因此电子政府也追求公共管理重建以追求人为中心、效率、责任与公平的核心价值观并重的公共行政价值观。
（三）电子政府的价值理性层面是网络政府
电子政府为网络政府提供了技术前提，网络政府则为电子政府塑造了价值的灵魂。在政府信息改革过程中应努力构筑电子政府的技术设施，同时将公平、民主、参与等人类价值追求渗透其中以构建网络政府。纪丽萍提出：网络政府是电子政府的价值理性层面，即在电子政府的技术设施上嵌入公平、民主、参与的价值，形成多中心治理的网络政府。
（四）电子政府的基本价值追求与实现形式
民主、法制、自由、人权、公共权益、正当程序等是现代社会的基本价值趋向。信息与通信技术和互联网的充分发展，使信息成为优势资源，事实上，信息归根接地是权力。在网络社会中信息技术的迅猛发展和网络的使信息很容易获取人们信息，并拥有权力，权力的产生必须有相应的规范和约束机制，民主就是最优选择。民主与电子化信息化结合产生了电子民主。于凤荣，王丽认为电子政府的最基本价值取向是追求民主和自由。也有学者以网络和信息与通信技术为平台研究电子民主（ElectronicDemocracy），提出电子民主是网络时代的民主新形势，宋迎法研究给出了电子民主的概念，认为电子民主是使完全网络时代的民主。因此，如何加快落后地区的网络和数字化建设，消灭“数字鸿沟”问题是电子民主能否实现的关键，也正是电子政府本身公平价值理念的体现。
电子政府出现和发展适应了新公共管理范式构建，作为政府治理新模式它还是一个新领域。在实践中我国的电子政府建设经历三个阶段发展取得了很好的成就，但是在电子政府建设过程中还存在很多问题亟待解决。
【参考文献】
[1]张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报,2002（3）.
[2]于凤荣,王丽.电子政府与现代政府之比较[J].中国行政管理,2001(11).
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[4]李传军.电子政府的十大理念[J].湖北行政学院院报,2002(1).
[5]汪玉凯.中国政府信息化与电子政务[J].新视野,2002(2).
[6]葛笑春.业务流程再造基础上的电子政府建设[J].商业时代?学术评论,2006(19).
[7]张锐昕,黄波.政府上网给政府管理带来的机遇、挑战及对策研究[J].吉林大学社会科学学报,2000(1).
[8]张志清.电子政府建设与研究的几个基本问题[J].武汉科技大学学报,2006(6).
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【关键词】国家治理 公共预算 国家审计
一、引言
财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力。
二、公共预算理论概述
公共预算是提升国家治理能力的重要工具，是政府的收支计划和政府全部活动信息的文件记录，它存在于市场经济中，并且是与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算本质上是一种委托关系，是委托人（ 公众） ，通过法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，筹集公共资源 （ 资金） ，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。
公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、 推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。
三、公共预算与政府治理能力的内涵联系
（一）公共预算是“国家治理 的核心”
预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是配置经济资源的工具，本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。
（二）公共预算推动政府治理能力提高的途径
现代公共预算是现代财政制度改革的重要部分，对于提升政府治理能力有积极的作用。其作用路径主要包含三方面，对于改善政府的法制、公信力、廉洁及效能有明显作用。
1.现代预算制度可以提高政府法治责任能力
法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。
2.要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用
政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。
3.要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用
民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。
（三）要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用
治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。
四、当前我国公共预算存在的问题
从近几年预算审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是公共预算编制不完整、不细化。二是公共预算审查流于形式。三是公共预算变更频繁，缺少约束力。四是公共预算的绩效评估难以落实。五是公共预算不公开、不透明。
五、改进建议
为了积极推动公共预算的法治化、规范化、透明化、民主化和绩效化进程，在建立现代现代预算的同时，进一步促进国家治理走向良治，提高政府治理水平。针对当前我国公共预算治理存在的问题，提出了以下措施：
1. 有效的国家治理离不开监督机制。针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方 式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。
2. 增强预算的法制性，促进政府法制责任的提升。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度。
3. 加强预算程序管理，促进政府公信责任的提升。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。
4. 提高预算透明度，促进政府廉洁能力的提升。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。
5. 完善预算考核体系，促进政府绩效能力的提升。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。
六、总结
十八届三中全会决定明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府治理实际需要出发，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。
参考文献：
[1]王绍光，马骏.走向“预算国家”――财政转型与国家建设，载于公共行政评论，2012，6.
[2]赵鲁光.基于公众参与治理视角的国家审计，载于审计月刊，2012，1.
[3]薛芬.政府预算变革与政府预算执行审计战略转型，载于审计与经济研究2012，6.
(一)厦门PX项目事件中公众参与的努力及诉求
厦门PX项目作为得到国家批准建设、地方政府鼎力支持的项目却在厦门市民的诉求和努力下,迫使厦门市政府不得不宣布让该项目缓建,重新进行区域规划环境影响评价,公众参与在此次事件中发挥了极其重要的作用。据相关报道,是政协委员的提案让此事成为全国人民热烈讨论的话题外,厦门本地居民和学者通过媒体和网络对事件也进行了很长时间的探讨,并形成公众自己的诉求。这些诉求可以概括为以下几方面:一是对海沧区目前化工石化企业的环保工作不满意;二是希望政府能够彻底解决石化区规划与海沧新城规划之间的矛盾;三是公众的环境意识不断提高,想通过各种途径维护个人的合法权益;四是PX项目选址距居民区太近,环境风险巨大[1]。
(二)厦门PX项目事件——“散步事件”引发的权利之辩
“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在。它是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“发明”了一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平方式,但“散步”在本质上就是游行示威,这是中国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。然而,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求,该事件产生的影响巨大而深远。
(三)厦门PX项目事件中公众参与存在的问题
厦门PX项目事件受到热议并体现了公众参与极大的热情,但我们也看到公众参与在中国环境影响评价制度中凸显的问题与不足,可以大致概括为以下几个方面:
1.环境事件中的公众参与尚未完成从自发到自觉地转变。公众参与是人们参与国家事务管理的宪法权利的充分体现。在这次PX事件中,公众充分发挥主人翁意识,影响了事件的发展,让一项有巨大环境风险的工程有了重新评估的机会。但是,必须指出,PX事件的公众参与只是公众在此次重大环境事件中一次自发的行动,是政协委员的“提案”产生的巨大社会影响,加上新闻媒体和网络的渲染,公众才真正意识到参与到环评的重要性,才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。目前中国公众参与的现状是,许多国家机关对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度,人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯,尤其是在环保领域,公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。
2.法律上没有明确公众参与的效力。公众参与的效力是指环境影响评价机构对于公众的问题和意见的认定,它决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对此没有明确规定,只是《暂行办法》第17条规定,“建设单位或者其委托的环境影响评价机构,应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时,应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定,没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议,或者认为主管机构的行为违反了法律时,公众具有怎样的权利请求和救济方式。
3.环境信息公开的操作性不强。中国先后颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《中华人民共和国信息公开条例》,国家环保总局又公布了《环境信息公开办法(试行)》,但是,这些法规及制度的规定往往过于宽泛和原则,未能真正把公众参与的权利落到实处。《暂行办法》第7条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定,采用便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息”。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织,但是,对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式、保障等制度性规定则没有确立。同时,由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与,这种制度安排也让人感到质疑。
二、环境公众参与是环境保护的重要原则
(一)环境公众参与的含义
公众参与的思想形成于20世纪60年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权。此后许多国家的环境政策、法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中。在环境立法中,“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人,根据各国立法和实践,还包括他们的协会、组织或者团体。”[2]由于环境公众参与内涵与外延的广泛性,对环境公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度来看,公众参与是指社会公众参与环境政策制定,从而确保环境政策符合民意及环境政策合法化的根本途径;从法律性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量权,促进政府环境决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。
(二)环境公众参与原则的法理依据
由于环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性,而在环境保护领域中强调公众参与,确认公众参与权,建立公众参与制度又有其深层次的法理依据。首先,从法哲学的角度看,民主政治是程序政治,公众参与是民主政治的本质特征和根本要求,公众参与权就是一种程序性的权利,体现环境立法中的民主和民主指导下的集中;公众参与所体现的正是民主政治的公平、自由、参与的特质,且由于环境利益本身的特性,它既是个人的私益也是社会公众公益的体现。其次,从法社会学的角度看,法律对社会作用的重要体现之一就是法律的激励功能。法律的激励功能就是指通过法律激发个体合法行为的发生,使个体受到鼓励去做出法律所要求和期待的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求,取得预期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。
三、完善中国环境公众参与原则实现途径的法律思考
(一)建立健全公众参与机制,保障公民环境知情权与参与权
中国已初步建立起公众参与机制。中国的《环境保护法》、《环境影响评价法》和国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》,对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等做出了具体规定。但是中国的公众参与机制远未健全。公众参与环境保护空有高涨热情却缺乏切实有效的途径与方式进入环境保护的管理与决策。环境状况知情权与环境事务权的缺位所导致的弊端在厦门PX事件中体现尤为明显。因此,需要采取切实有效的措施把公民的环境状况知情权和环境事务权上升为一种正式的法律权利。
(二)确立信息公开机制,拓宽环境公众参与的途径与范围
公众在参与环境决策中享有的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权[3]。知情权是指人们有知道环境的真实状态的权利,公众只有在了解环境状况和相关环境知识后,才能为自己参与环境决策提供依据和前提;参与权是指公众参与各阶段环境影响评价的权利,只有完整的参与,公众才能最大限度地了解环境决策的对象和内容,也才能提出更多、更全面的意见和建议;请求救济权,指公众的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利,包括司法救济权、行政救济等方式。只有公众享有请求权,其环境权的实体权利才能真正得到有效的保障。
(三)完善环境公众参与原则的程序性制度
程序性制度在一定程度上是公众参与的核心。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与。非正式的“公告+评论”形式让公众了解了公共行政的议题与内容,并初步酝酿正式的评论意见,后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分,也是市民与政府进行理性对话的主要形式。尽管座谈会在本质上并非正式的听证会,但是座谈会在程序公开、代表遴选、发言权配置等方面却表现出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表与常任的代表委员们在一个平面上行使公众的参与权利,这确实是一道新的风景线。
综上所述,公众参与原则是符合环境管理自身特点的富有成效的原则,它有助于实现环境保护法制化的目标。要使公众参与原则真正落实,首先要有公众参与的制度保障;其次,要有公众参与的信息保障和监督机制。通过对于厦门PX事件的过程分析,概括出了中国公众参与的“PX模式”。“PX模式”证明了政府可以在短期内抛弃原有的命令性与封闭性的公共行政模式,并学会在公众参与程序中听取和采纳民众意见,而民众也可以在有序组织和理性参与的基础上影响公共决策的结果,维护自身的合法权益。毫无疑义,厦门PX事件中的公众参与是成功的。
摘要:不论是从国内环境法的层面还是国际环境法的层面进行考察,我们都可以认为民主参与是环境保护领域必须高举的大旗,公众参与原则作为环境法的基本原则,处处渗透着民主参与的精神。但是,环境公众参与原则在实现的途径上还存在一些弊病,如公众参与的范围较窄、方式和内容在立法中原则而抽象、参与程序的可操作性不够强,公民环境法律权利的缺位以及环境与发展决策中法律机制的缺失等等。针对这一系列问题,从厦门PX事件中所折射出的法律问题,提出了完善中国环境公众参与原则实现途径的法律思考。
关键词:环境公众参与;厦门PX事件;法律思考
参考文献:
[1]厦门二甲苯项目起落[N].中国环境报,2007-06-08.
关键词：信息技术；行政管理；教学探究
引语
网络信息技术在现代社会中的应用范围越来越广泛，将信息技术应用到行政管理的教学中是未来的发展趋势。网络资源信息量大，信息传递速度快，弥补了传统教学方式的不足。另外，开放自由的信息获取方式，使得学生不再被动地接受教师讲授的知识，而是可以根据自己的兴趣爱好，主动探索有关的行政管理课程知识。网络信息技术改变了传统的单一的课堂讲授的教学方式，也改变了学生接受知识的习惯。在以前的行政管理教学中，教师掌握了课程教学地主动权，决定了课程教学的内容和进程。而网络资源可以方便学生自主规划学习的内容和进度， 让学生掌握了在行政管理课程教学中的主动权，有利于学生学习兴趣的培养和提高。在行政管理教学中，应用网络信息技术，对于提高课程的教学质量，有着积极的作用。
1.网络信息技术在行政管理教学中的优势
（1）网络信息技术拓宽了行政管理课程专业知识、教学手段和学习方法。网络的信息承载量远远超过了教材、书本所能够记载的。而网络信息方便的获取方式以丰富多样的表现形式使得学生可以便利地检索自己感兴趣的课程知识。网络信息技术在处理信息方面的优势，极大地拓宽了行政管理课程的教学资源。在一个网络上将行政管理课程的相关知识集中，并进行合理的分类。这在传统的行政管理课程教学中，受到信息载体的限制，往往是难以实现的。此外，音频、视频等媒体的广泛应用，也改变了单一的黑板教学模式。学生可以通过声音、图像、视频来获取更直观的知识。这种直接的感性认识可以给学生更深刻的印象，便于学生接受。而在网络上检索和学习新知识的方式，给予了学生在学习上前所未有的自由。
（2）网络给学生与教师之间建立联系提供了便利。网络可以增进学生和教师之间的信息交流和反馈，其高速的时效性也促进了学生与教师之间信息交换。透过网络，学生可以快捷地与其他学生交流学习心得，讨论学习时遇到的困难和问题，教师也可以及时获得行政管理课程的教学反馈信息，针对学生的疑点、难点对教学内容和方法做出相应的调整。宽松、愉快的网络环境给师生之间的交流提供了一个良好的氛围。信息传递的高效率让师生之间的联系更加紧密。网络的出现使得学生个体的主体性得到了充分的发挥，教师不再是行政管理课程教学的主宰者，而更像是组织者和引导者。学生在教师的指导下，有针对性地进行学习。这种差异性教学方式，充分考虑了每个学生的特点和不足，教学质量得到有效提高。
2.网络信息技术在行政管理教学中的应用
尽管网络信息技术相比于传统教学方式，有着上述优势，但其在行政管理教学中的应用，仍需要研究和探索。作为一个新的信息传递媒体，网络已经与学生的学习和生活建立了紧密的联系，其对学生的影响可谓相当深远。但这些影响并不都是积极的。很多学生上网并没有明确的目的，只是为了消磨时间，浏览各种网页，没有充分利用网络上的资源进行学习。而另一方面，网络上的信息既多且杂，如何消除负面信息对学生的身心健康影响，是个严肃的问题。而且，网络也在潜移默化地改变这学生的生活方式和价值观念。笔者认为，在行政管理教学中应用网络信息技术，从以下两个方面着手。
（1）加大网络教学的力度。从目前来看，网络信息技术在行政管理教学中的应用的前景是很广阔的，但其现状却并不能够让人满意。一方面，网络信息技术的优势相当明显，学生们迫切希望在行政管理教学中更大力度，更大规模推广网络教学模式。但另一方面，我们也要理性地认识到，目前网络信息技术在行政管理教学中的应用并不成熟，没有形成一套行之有效的理论和方法，教学效果也差强人意。这就需要我们加大网络教学的力度，将网络资源与行政管理教学合理地结合在一起，形成一个有机的整体。充分发掘网络教学的优势，扬长避短，合理利用网络资源，采用多种教学手段，引导学生利用网络信息技术，进行有目的、有针对性的学习。
（2）充分发挥网络信息技术的资源优势。随着各级政府门户网站的相继投入使用，可用于行政管理教学的网络资源已经越来越丰富。而很多专业的网站也提供了大量的行政管理教学资料。不管是马列主义经典理论，还是国家有关政策法规，乃至国内外时事评论，都可以在网络上方便地检索到。而且，网络上搭载的各种媒体以多样的方式将这些信息资源表现出来，为学生提供不一样的学习感受。在充分发挥网络信息技术的资源优势的同时，教师也要加强对学生的引导作用，避免消极信息对学生的成长产生不良影响。
结语
在行政管理教学中应用网络信息技术，既可以提高学生的学习兴趣，激发学生的创新意识，又可以培养学生主动探究学习的能力，提升学生的综合素质。网络教学的模式打破了过去以教师为中心的传统教育观念，突显了学生个体的主体性和差异性。在教师的组织和引导下，学生利用网络信息技术获取丰富的行政管理学习资源，并根据自身的知识水平和学习习惯进行有针对性的自主学习，学习效率得到明显提高。（作者单位：南昌工学院）
参考文献
【关键词】行政主体理论 实践困境
行政主体理论是行政法学体系的重要组成部分，在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有重要的地位。二十世纪80年代末，我们从西方国家引入了行政主体概念，并围绕着这一概念构建起独具特色的我国行政主体理论。但是，随着我国市场经济体制的建立和依法治国方略的实施，我国行政主体理论在实践过程中也慢慢暴露出它的一些局限性，近年来行政法学界己经开始对现行的行政主体理论进行反思和检讨。1998年，薛刚凌教授开始反思中国行政主体理论，在行政法学界产生了较大的影响。之后，张树义教授著文质疑中国行政主体理论，并对薛刚凌教授的观点提出了不同的看法。沈岿教授、杨解君教授等也先后，加入了这场对中国行政主体理论的反思讨论中，从而进一步扩展了讨论的影响力。以下仅就行政主体理论的定位不科学及其适应现实的局限性简要分析一下我国行政主体理论的实践困境：
一 、行政主体理论定位不科学
行政主体这一法学术语在我国的出现，在很大程度上是迎合行政诉讼实践的需要，导致行政主体理论的产生蒙上了很强的功利主义色彩。行政主体理论的提出虽然解决了学界用行政机关来表达行政法律关系中管理主体所造成的主体外延范围的狭窄和其法律身份的不确定性问题，并且在理论上赋予了行政主体以行政法人的资格，明确了行为责任的归属，但是，局限于行政管理过程和行政诉讼领域来对行政主体进行研究是远远不够的。行政法的体系划分包括了行政组织法、行政行为法和监督行政法（包括行政救济法）三大部分，蕴涵着行政职能权力的规范与保护、监督与控制的双重目的。行政主体之所以为行政主体而区别于其他组织，根源于行政组织法关于行政权的配置。脱离行政组织法来研究行政主体，就会导致将行政主体形式化地等同于行政机关或行政诉讼被告，就会缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政主体理论的全部内容，忽略甚至排斥了有关中央和地方之间、机关与机关之间权、责合理配置；行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究内容，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系。另外，现行行政主体理论强调对行政主体实施的外部管理行为的研究，相应地忽视了关于行政主体以及公务员整体控制的研究。在行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理、缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的狭隘客观上对行政实践产生了不利的影响。因此有学者在检讨我国行政主体理论时，提出全面研究行政组织法的必要性。行政组织法在整个行政法学研究中的价值是科学构架行政法学体系的前提和基础。
二 、行政主体理论适应现实的局限性
虽然行政主体理论最值得称道的价值就在于其对行政诉讼被告资格确认问题的解决，但在诉讼实践中，面对一些非行政主体的组织非法行使行政职权、受行政机关委托组织超越委托权限而作出的行为等问题，仍然因这些组织不是行政主体，而出现无法确认被告的情况。行政主体理论的另一价值在于，可以保证行政活动的连续性、统一性，这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础之上。然而，现实却表明，行政主体认定方面的标准过低，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政，各负其责，从而影响行政组织和行政活动的统一性、协调性。社会转型进程的加速推进，使现有的行政主体理论对行政法律现实的说明与解释愈来愈显示出其局限性。理论的生命力和魅力就在于其对无时不变、无处不繁的客观现实作出合乎逻辑的说明与解释，并进行前瞻性的理论提炼。它根源于现实，又超然于现实。这里所说的超然于现实，并不是指超脱于现实，忽视现实的客观存在，而是在充分尊重现实的基础上，分析客观事物的历史轨迹，运用理性抽象，推测现实的发展趋势，并力图涵盖事物尽可能长的发展未来。作为行政法学领域基本命题的行政主体理论更要关注现实，不断地从社会现实中汲取养料以丰富发展自己。面对急剧转型社会的行政管理实践，现有行政主体理论遭遇激烈的挑战和难得的机遇。市场经济体制下，公民的权利意识、平等意识大为增强，各种利益群体也大量产生，计划体制下的传统行政权的运行模式被人们质疑。计划体制向市场体制转型时期的利益主体多元化结构的趋势，必然要求与其利益密切相关的行政权的运行主体也走向多元化。这样，行政权的社会化就应运而生了。一部分国家权力己通过授权交付给介于国家与公民之间的组织，如人们称之为“准政府组织”，“社会中介组织”，“第三部门”，“市民社会”（Civil Society），“非政府组织”（NGO），“非盈利性组织”（NPO）等的社会组织行使，国家权力向社会转移已经成为现代社会一种越来越强劲的趋势。这些介于国家行政机关与公民之间的社会组织行使社会行政权是个不容否定的事实。如何认定它们的性质且作出完整严密的解释，如何对因社会行政权的行使而受到不法侵害的相对人实施救济保护等等，这些问题对立法完善提出要求，相应地也冲击了行政主体理论。
结束语
综上所述，行政主体理论在我国的引入和发展极大的适应了我国行政法发展的现实需要，为我国的行政法制建设做出了贡献。但在现实实践中也暴露出了一些缺点和局限性，行政主体理论的发展与市场经济和依法治国的发展要求相比仍有一定的滞后性。因此，在现实应用和研究中，如何变革和完善现有行政主体理论是一项长期而且艰巨的任务，对于致力于行政法研究和发展工作的众多研究者来说任重道远。
注释：
薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，《政法论坛》1998年第6期。
张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。
杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，《法学评论》1999年第5期。杨海坤：《在探索中前进还是后退——与杨解君教授商榷》，《法学评论》1999年第5期。李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，《行政法学研究》1999年第1期；《现代行政主体多元化的理论分析》，载《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第179页。沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期；《公共行政组织建构的合法化进路》，《法学研究》2005年第4期。薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》2001年第2期。
沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期。
关键词：事业单位；资产管理；预算管理
中图分类号：F222.33 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)05-0066-04
在计划体制向市场体制转轨的过程中，事业单位改革经历了一场“双向运动”。在培育市场经济的过程中，很多事业单位逐步演化为追求自身利益的赢利性机构，资产成为谋取部门单位利益的工具。预算只是它们收入来源的一部分，大量的收人来自于服务性收费。伴随市场化的是“去商品化”的反向运动，民众要求事业单位回归公益。如何实现事业单位公益性?预算与资产管理机制无疑是有力的工具，它约束和控制事业单位公共资源的投向，确保资金和资产用于公共项目和公共服务，确保事业单位向公众负责。
一、事业单位国有资产规模
事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有(公共)财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受捐赠和其他在法律上确认为国家所有的资产。事业单位国有资产本质上属于非经营性国有资产，是事业单位提供公共物品和公共服务的物质基础和资源要素，是事业单位实现公共职能的必要条件。
财政部全国行政事业单位资产清查结果显示，截至2006年月12月31日，全国行政事业单位国有资产总额为8.01万亿元，其中净资产总额为5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14％。从单位类别(按照所执行的财务会计制度划分)看，行政单位占25.63％，事业单位占74.37％；从级次看，中央级占15.24％，省级占26.26％，地市级占21.76％，县级占27.70％，乡级占9.04％；从资产构成看，流动资产占37.75％，固定资产(净值，下同)占52.19％，对外投资占2.14％，无形资产占1.09％，其他资产占6.83％。全国行政事业单位固定资产总额为4，18万亿元，从单位类别看，行政单位占28.07％，事业单位占71.93％；从级次看，中央级占15.18％，省级占26.19％，地市级占21.20％，县级占30.18％，乡级占7.25％；在固定资产中，土地、房屋及构筑物所占比例最大，为66.45％，其次为交通运输设备，占8.22％。。中央政府只有一个，政府层级越低，其数量越多。因此，单个政府的层级越高，它所掌握的事业单位资产越多。这提示我们，高层政府事业单位的研究具有重要意义。
二、事业单位国有资产管理存在的问题
公共资产应该用于公共目的，服务于大众。但是，市场化改革过程中一些事业单位在财政“断奶”后变成了赢利性机构。包括公立医院在内的一些事业单位只盯着自己那点蝇头小利，早已忘记了公共职责之所在。它们运用国有资产参与市场经营，靠垄断地位、政策保护和专营权赚取高额利润，谋取单位和个人利益，无视公众日益沉重的负担。
(一)资产用于部门利益
市场化转型以来，事业单位改革基本是沿着自收自支、搞活经营、减轻财政负担的思路来进行。政府为了确保事业单位具有足够的收入，不但赋予事业单位专营权，而且限制社会投资进入该领域。如医疗卫生领域，民营医院的发展举步维艰。在广东省的医疗事业中，只有不到5％的份额由社会资金承担。依附行政力量形成专营权的事业单位已成为“垄断企业”，是滋生腐败的新温床。首先，利用事业单位国有资产进行权力寻租，影响市场经济公平的竞争秩序。低价使用事业单位的国有资产参与市场竞争，这不仅破坏了正常的市场竞争秩序，还流失了相当一部分税收。其次，依附行政力量形成的专营权使企业化的事业单位具有很高的“垄断”利润，国有资产收益不向财政上交所得，收入落人部门手中，内部分配混乱。第三，资产经营收入没有如实入账，少报、漏报，成为部门单位的“小金库”，非常容易滋生腐败。事业单位利用依附行政力量所形成的专营权，从而获得垄断性的经营收益，这些利润和收入按照国家有关规定应属于国有资产，但在现行事业单位国有资产管理的体制下却变成由上级部门与事业单位共同支配的资产。此外，资产处置也偏向部门利益。限额以上的资产处置须报主管部门和财政部门审核、审批，但有些部门单位将国有资产当作部门单位资产擅自处置，资产减少、报废、调拨手续不全，资产不经评估低价处置，资产处置收入由本单位另行安排使用，脱离财政监管。部门利益往往非常隐蔽，似乎也是为了“集体”着想，但它全然忘了部门单位以外的大众利益，违背了公共资产应该为公众服务的原则。另一方面，部门利益实际上就是一小撮人的利益，最终完全要落实到个人头上。
(二)资产用于个人利益
首先，事业单位国有资产福利化。由于事业经费由财政供给，事业单位不实行经济核算制，事业单位国有资产管理没有实质性责任，事业单位工作考核没有硬性指标，所以事业单位可以利用自己所管辖的经营资产所创收的利润为职工搞福利。接近市场和资产多的事业单位就可以为职工发钱发物，搞各种形式的福利活动，而那些没有资产或者难以用资产谋利的单位则只能望洋兴叹了。事业单位如此苦乐不均，国有资产收益用于个人利益是根源。第二，“非转经”管理松懈，利益相关者受益。一些单位将固定资产(房屋、车辆、设备等)无偿提供给一些经济实体使用，或以低价出租给关系人，或长期租借给其他单位和个人使用。这使得事业单位中的个别人直接或间接受益，也使其合伙者受益，但损害了事业单位职工的利益。第三，事业单位国有资产流失，流入方受益。在事业单位资产经营过程中，有的单位不按规办理报批资产评估手续，对转让方和接受方的权利、义务没有明确规定，有的资产在经营过程中得不到补偿，存在一定程度的国有资产和收益流失。尤其在事业单位改制中，以参股、合股、转让、评估、出售、出让等形式进行的产权改革和资本运营，非常容易出现国有资产的流失。
(三)资产分配效率不高
事业单位国有资产一直由行政手段配置，由于条块分割的体制和市场化改革，事业单位资产投入来源于多个途径，资产使用各自为政，导致资产配置很不平衡。一方面重复建设，闲置浪费严重，另一方面部分单位资源不足，严重影响了职能发挥和正常工作。
第一，多方投入，产权不清。在市场化过程中，事业单位资产形成有多个来源，不但有各级财政投人，也有事业单位自筹资金、银行借款和市场经营收入。即使是财政收入，因为实行不同的政策，使得在同一事业单位中，同时共有“全额拨款”、“差额拨
款”、“事业单位企业管理”等多种性质的“子单位”，兼具行政、事业、企业、社团等多重性质和功能。第二，重复建设，浪费闲置。由于资产和经费由各级财政部门出资购置，从中央到地方，各行政管理部门都积极争设本部门和本地方所属的学校、科研机构、文化机构、卫生机构、体育机构等，造成了各部门、各地区、各单位都追求“大而全”、“小而全”的资产配置，低水平的重复建设导致资源被大量浪费。第三，资产短缺，苦乐不均。各类事业单位资产配置缺乏科学合理的标准，基数加增长的分配模式造成资产配置不平衡，单位之间占有国有资产的数量参差不齐，资产占有量与开展业务的需要量不相称，苦乐不均。某些单位资产膨胀超出了实际需要，而另外一些单位则处于非常紧张的状况，影响了职能的履行和正常工作的开展。
(四)资产使用效益低下
第一，多头管理，无人负责。目前，事业单位国有资产管理是实行归口分级管理，各事业单位不仅有上级主管部门，也有计委、财政、银行等部门，这些都是事业单位国有资产产权管理主体，各自行使国有资产管理权能。权力分散、多头管理的结构使部门之间的权能很容易出现摩擦，有问题则相互推诿，造成权、责、利不明，使国有资产名义上为国家所有，实际上成为“无人负责”的产权虚置资本，没有一个部门真正对国有资产管理结果负责。第二，注重预算，忽视成本。长期以来事业单位注重财政资金的筹集和分配，各事业单位争资金而不注重资金形成的资产使用与管理，不能真正发挥政府财政资源的使用效率。第三，各管一段，缺乏协调。事业单位国有资产从形成、使用、变动到处置是完整的过程，涉及多个政府部门，但其间缺乏协调配合。第四，手段滞后，制度缺位。目前很多单位还是靠手工统计和监管资产，数据陈旧，跟不上部门预算信息化管理和动态管理的需要。随着政府公共行政管理体制、预算管理体制改革特别是部门预算、政府采购、国库集中收付改革的深入发展，旧的做法越来越不适应了。第五，基础薄弱，执行不力。从事业单位看，资产管理基础薄弱、档案管理不善、“家底”不清、存量不实、管理混乱的现象相当普遍。有些部门单位虽然制定了资产和预算财务收支管理方面的规定，但在日常核算和管理中没有切实有效地执行。
如何使事业单位向公众负责，确保事业单位资产用于公共目的，这就需要打破部门单位实际所有的格局，由单一部门代表国家行使所有权，将分散在各个部门单位的资产管理权集中统一行使。这包括资产预算的统一管理，资产配置的统一管理，资产购置、购建的统一管理，资产使用的统一管理，资产更新维护的统一管理，资产处置的统一管理等。只有在资产形成、运营、处置的各环节将分散的权力集中起来，由专门机构负责管理，建立外部控制机制，才能够确保事业单位资产用于公共目的，提高资产的分配效率和使用效率。
三、事业单位资产监管：分类集中和资产预算
(一)分类集中
由于经营性资产和非经营性资产在管理方式、会计手段、运营目的等方面截然不同，它所要求的自也不同。经营性资产要适应灵活多变的市场环境，资产管理者要求被授予充分的经营自。非经营性资产则不同，为了确保资产安全、有效、合理地用于公共事务，通常政府给予事业单位很多外部限制。因此，对事业单位资产实行集中统一监管，必须将事业单位经营性资产和非经营性资产分离，采用不同的治理结构。然后，再针对不同性质的资产，在各环节逐步实施集中统一管理。
历史上国有资产管理只有集中而没有分类，导致了一次失败的尝试。事业单位资产管理长期以来一直实行“国家所有、分级管理”的原则，1988年以前主要由各级财政部门和主管部门负责管理。1988年国务院组建了国有资产管理局，归口财政部管理，内设行政事业资源司，统一归口行使行政事业单位国有资产管理职能。各省区市也相应成立了财政部门归口管理的国有资产专职管理机构。国资局的主要任务是对中华人民共和国境内外的国有资产进行综合管理，既包括国有企业的资产，也包括国有资源性资产的管理和行政事业单位国有资产的管理。显然，经营性资产和非经营性资产不分，政企不分、政事不分、事企不分，对计划经济体制下形成的庞大国有资产进行统一管理注定是不成功的。1998年中央政府机构改革后，国有资产管理局撤销并入财政部，其管理职责交回财政部，由财政部直接承担了国有资产管理职能。2003年中央设立国资委，国有企业资产管理职能划归国资委，国有经营性资产和非经营性资产总体分开。
(二)资产预算
事业单位资产监管陷入困境的另一个原因是为管而管，它本身是孤立的，既缺乏强大、系统、完整的管理工具，也没有和整个国家的治理有机地联系起来。本质上，它是中国公共财政建设的一部分，是国家治理的物质基础，也是国家治理的具体内容。尽管事业单位资产具有相对独立性，但它与预算过程具有天然的联系，应该纳入预算过程进行管理。一方面事业单位资产预算管理丰富了公共预算管理的内容，另一方面公共预算也为事业单位资产管理提供了强大的治理工具。
预算是一项管理或行政的工具，政府对事业单位的预算管理本质上是对事业单位的行政控制。这种外部控制意味着事业单位在使用公共资金之前必须获得财政部门的批准，即使资金已经在预算做出安排并专项用于某项支出也是如此。外部控制是对事业单位收支不规范的反应，是公共管理进步的标志(希克，2000)。1999年中国预算改革拉开大幕，事业单位的预算管理体制也开始重构。部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、财政收支科目分类、财力核算信息集中监管、人大预算监督等改革加强了对事业单位的政治控制和行政控制。但是，这种控制导向的预算改革遇到了极大挑战，其中之一是事业单位具有自己的资产收益，核心预算机构无法完全控制公共资源，因而无法完全控制事业单位的活动。因此，建设公共财政，必须将事业单位资产纳入预算管理过程，提高国家治理水平。
资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是事业单位国有资产形成的主渠道，不论是存量资产的初始配置、消耗性补偿，还是增量资产的资金来源，都主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理，决定着事业资产配置的公平与否以及事业单位资源的分配效率。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合事业单位履行职能的需要，科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到优化公共资产配置和提高资源使用效率的目标。
资产管理的过程与预算编制、执行和决算的过程相互对应，具有统一性。在预算编制阶段，资产管理部门通过分析资产存量并提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准
确可靠的信息；预算通过审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付等手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；同时，资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证(丁学东，2006)。
以广东为例，在2007年部门预算的审核中，资产预算初露锋芒，就取得了非常显著的成就。2007年省级部门预算中，申报增量资产计划的75个单位共申请财政资金48.34亿元。省财政厅审核后拟在2007年省级部门预算中安排增量资产10.19亿元，其中房屋建筑物4.77亿元，大型设备4.75亿元，机动车0.67亿元。通过增量资产审核共节约资金38.15亿元，其中：房屋建筑物32.03亿元，大型设备4.34亿元，机动车1.78亿元。节省了经费38亿，大部分不符合要求的都被砍掉。以前购车、建办公楼、购买大型设备，没有资产预算管理，预算决策对单位的存量资产不能进行专门分析。在部门预算里面加进资产管理环节，就要加强了资产增量的控制。能不能建办公用房、买车和大型设备，按事业单位存量多少进行配置。如果事业单位有了相应资产就不可能去购置，事业单位没有就可以按照标准申请、增加。
四、政策建议
根据以上分析，我们对事业单位资产预算管理有以下几方面建议：
第一，集中监管。无论是财政部门作为监管主体，或者是国有资产部门作为监管主体，总有一个机构负责事业单位资产管理。这个机构要么进行直接监管，要么负责制定相关法律、法规、程序，指导资产管理相关事宜。
第二，“政府所有”。打破了资产部门单位所有的格局，实现了“政府所有”，资产可统一调配使用和优化配置。或者由监管机构代行政府作为出资人的权利，在资产的市场运作中实现保值增值和收益最大化。
第三，预算管理。资产的形成、调配、处置都纳入预算管理，资产预算或资本预算作为预算的一个部分，在编制、审批、执行、报告整个过程受预算程序、规则的约束，受核心预算机构的控制和监管。
事业单位资产预算管理表明，以部门为中心的分散管理资产的时代结束了。在把资产管理整合到预算管理的过程中，部门和事业单位的关系发生了重大变化。部门对事业单位的公共资源控制权转移到了某个集中控制、管理的机构手中，除了专项资金外，部门分配资源直接支配事业单位的控制机制受到很大的削弱。部门对事业单位的管理转向了制度建设，部门制定相关的政策、法规、规章、程序和标准，事业单位具有资产使用的自，但必须满足政策要求和绩效标准。从资金、资产“硬”控制到制度、规范“软”控制，在这个重构治理模式的过程中，失去资源控制权和资产收益权的部门必然反对把资产管理整合到预算过程。事业单位也可能不适应，不知道在新的治理模式中担当什么角色。但是，对人民负责，为人民服务，需要将事业单位的资源集中起来，建立集中监管模式，确保将资源用于公共服务。
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