时间：2023-06-22 09:38:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共经济问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、公共管理类本科教学中对公共经济学的学科再认识
公共经济学脱胎于财政学,在与政治学交叉后又分支出了政府经济学。公共经济学在发展过程中与财政学、政府经济学、当代西方经济学、公共管理学等多个学科有着较为密切的关系,同时与福利经济学、公共政策学、政治学、管理学、伦理学等也有着交叉、渗透和关联。
根据最一般的定义,公共经济学是对经济效率、分配和政府经济政策的研究。这一学科包含的主题相当分散,如应对外部性存在而导致的市场失灵、逃税的动机分析,以及对官僚决策的解释。为了涉及所有这些方面,公共经济学已经从原先仅仅注重研究政府征税和支出,演变为现在关注政府与经济互动的每一个方面。公共经济学试图同时理解政府如何以及应该做出什么决策。〔2〕
新公共管理运动以经济、效率、科学和理性作为公共部门管理的价值取向,凸显管理技术和专业管理在公共部门与公共领域的运用,认为公共部门应引入私人部门的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不对称和经济人行为往往使得公共产品提供者抬高公共产品的提供成本,抑或通过权力寻租以谋取部门和私人经济利益,加上政府经济活动的成本软约束带来公共部门高昂的运行成本,致使公共部门效率低下。针对这些弊端,新公共管理的倡导者呼吁必须革新与再造公共管理的流程和模式,于是管理学与经济学开始强强融合,相互渗透。〔4〕基于这样的背景,公共经济学在公共管理类的教学中也因此就显得非常的必要和重要。
公共经济学是以政府或其他公共部门直接配置资源的经济活动及决策过程为研究对象的一门经济学分支学科。〔5〕需要强调指出的是,作为公共管理类公共基础课的公共经济学学科有其特定的属性,可以从以下四个方面了解它的特定涵义:第一,它是一门经济学,但却不同于传统财政学仅着重制度描述,而注重运用经济学的分析工具分析解决实际问题;第二,公共经济学研究公共部门直接配置资源的活动,不包括政府使用经济杠杆引导资源配置的间接调控行为;第三,公共经济学研究公共部门活动的决策机制,突显公共产品与公共选择理论的内容;第四,活动的主体是政府,但同时也包括公共企业和其他公共部门。
二、公共经济学在公共管理类本科教学中的问题与成因分析
公共经济学以政府为主体的公共部门的经济活动为研究对象,研究公共部门从事经济活动的方式方法、主要经济效应及其与社会管理目标的关系,研究体系以公共产品和公共选择两大理论作为支柱,以政府与市场的关系、公共收支、预算管理、公债管理、收入再分配和国民经济宏观调控作为主要内容。
目前,在公共管理类教学实践中,公共经济学的教学存在问题较多,如教学目标比较模糊、教学内容与专业特点衔接不够、缺乏专门针对公共管理类的本科教材、教学模式单一、学生知识背景不同造成接受程度不一、考核方式不够科学等问题,不过最突出的问题归结为一点就是公共经济学的教学效果不尽人意。造成这一问题的原因,可以从两个方面进行解释:从学生层面来讲,在学习过程中,公共管理类学生普遍感到这门课程理论性很强,对数学基础要求较高;而公共管理类专业的学生文科出身较多,他们对公共经济学中出现的模型公式以及数理推导理解上存在困难,这在一定程度上不利于对政府经济行为及其经济社会效应的正确理解,也因此降低了同学们对公共经济学的学习兴趣。另外,公共经济学的先修课程是西方经济学(微观经济学和宏观经济学),公共管理类本科生接受的西方经济学多是在一个学期讲完,而经济类本科生往往用两个学期来讲授,因此公共管理类学生的经济学思维训练和熏陶方面不如经济类本科生那样规范和熟练,加上公共经济学教学内容体系庞大,综合性较强,这也无形中降低了学生的学习积极性,进而影响了教学效果。从教育工作者层面来讲,由于公共经济学在中国尚属一门崭新的学科,多数教师对其教学目标还不是很清晰,对教学内容体系的认识与把握尚不够清晰准确,教学方法的运用还不够科学,一定程度上影响了公共经济学的教学效果,阻碍了该学科合理的理性发展。这就要求公共经济学的教育工作者对以上问题进行认真思考,拷问我们现行的教学体制,建构一套完整科学合理的公共经济学教学体系,在此基础上探讨适用于公共管理类本科生的教学方法,以促进公共管理类学生的公共经济学整体教学水平的提高。
三、直面公共管理类本科生的公共经济学教学建议
笔者在高校从事公共管理类本科生公共经济学一线教学多年,从教学实践中有一些切身体会,认为公共管理类的公共经济学教学效率的提高应从以下几个方面进行联动:
首先,应根据公共管理类不同专业就业取向制定不同教学目标。例如,行政管理专业学生就业取向:进入党政机关、企事业单位、社会团体及中介组织从事人事行政管理工作与其它相关管理工作者居多,当然也有诸多选择继续深造。因此,我们可以将行政管理专业的公共经济学教学目标设计为:扎实掌握公共经济学的基本理论,了解政府在公共收入与公共支出方面的职能及其原理,学会分析政府现行的公共政策目标和原理,着重培养学生敏捷的思维、组织协调能力与良好的沟通交流技巧。公共管理专业学生的就业取向:进入文教、体育、卫生、环保、社会保险、民政、城市管理等行政事业单位从事管理工作,当然也有不少选择继续深造的。因此,该专业的教学目标可设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收入与公共支出职能、相关公共政策及其原理,了解政府税收制度和政府管制制度,擅长组织协调、规划及人际交流等。劳动与社会保障专业学生的就业取向:进入政府机关、劳动与社会保障部门、民政部门、各级工会组织、大中型企事业单位、社区部门以及非政府组织等从事劳动与社会保障工作与管理,选择继续深造的学生也不少。因此,我们将劳动与社会保障专业的公共经济学教学目标设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收支职能与原理,掌握劳动与社会保障方面的支出安排与国家相关政策法规,掌握税收、预算、公债、国家管制等基本原理与制度,着重培养扎实的理论分析能力、良好的社会沟通与实践能力。当然,在总体教学目标上,还应体现多维度,使学生对公共经济学中的基本原理、基本知识及其在现代社会中的应用有较深刻的理解和认识,同时学会观察公共经济问题,培养分析解决实际公共部门运转中存在问题的能力。
其次,不同专业教学内容应灵活设置,体现不同的教学重点。依据公共管理类不同专业教学目标,行政管理专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、公共支出理论、税收理论、税收制度、预算管理、公共管制、政府间财政关系等内容;公共管理专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、税收制度、预算管理、公共管制、财政政策等内容;劳动与社会保障专业的教学重点应为公共产品理论、公共选择理论、公共支出理论、公共收入理论、预算管理、公债理论等内容。同时,注重培养学生综合运用基本理论分析解决实际问题的能力。
【关键词】公共经济学 盲道脆弱性 原因分析 改进建议
一、成都市现存盲道的使用现状
根据报道，近些年媒体和学术关于盲道的现状的关注都不容乐观，即使是在政府努力建设盲道的前提下，事前的规划与事后的维护和修缮工作仍旧出现了很大的漏洞。据四川省盲协工作人员介绍，全省有120多万名视力残障人士，全盲人士有30多万人；成都市有近10万视力残障人士，其中全盲人士3万人左右。为此，我们研究团队在成都地区进行了相关的实践调研。
首先，我们选择在春熙路、天府广场及地铁站等人流量较大的地方，通过直接观察及问卷采访的方式，获取第一手研究Y料，并在后期总结了盲道的使用现状：一方面是各种车辆、流动摊贩、街边商家的随意侵占盲道，使得盲人无法正常行走在盲道上；另一方面是盲道出现砖石破损、导向错误、“断头设施频频”的现象。简言之，现有盲道普遍存在建设不合标准、维护不到位、使用率不高等问题，导致视障者无法安全顺利的使用盲道。
其次，我们到成都市牛市口盲人按摩学校，对视障者进行深入沟通及问卷调查，并通过相关工作人员了解现实情况。发现几乎所有的视障者都对盲道存在一种畏惧心理。在人性化受到空前重视的今天，无障碍设施的设置及普及率，已逐渐成为衡量一座城市国际化的一项重要标准，盲道是无障碍设施建设中重要的组成部分。
二、从公共经济学理论的角度分析现存公共盲道脆弱性的原因
从公共经济学的角度来看，盲道的使用现状可以用“盲道资源未得到效用最大化而致使浪费”来解释。个体的占用盲道行为是日常生活中被常态化了的一种微观现象，但这一微观现象却透射出了当下中国宏观的经济问题，表达了行为各方背后的行动逻辑，进而导致视障者群体参与主流社会的纽带断裂，逐渐被主流社会边缘化。
（一）从“公共物品”的角度分析
1、公共设施。盲道属于公共设施，而公共设施是由政府提供的属于社会的给公众享用或使用的公共物品或设备。按经济学的说法，公共设施是公共政府提供的公共产品，盲道则是一种有竞争性而没有排他性的公共设施，它的公有性质，使得每个人在使用时没有节约的内在激励，节约的意识不强。因为是公有资源，每个人可以低偿或者无偿使用，不必为此使用支付过高代价。这种对公用资源的过度使用会不自觉的引发下列不良行为：当某些人因过度使用导致了其竞争性的加剧，大大减少了视障者的使用量，其他的人又会重复第一个人的行为。在这一连锁效应下，造成了盲道公有资源得不到有效利用。
2、外部效应。盲道的不合理利用导致盲道成为负外部性效应较大的产品。负外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。在个人与视障者使用盲道的这场博弈中，个人试图通过损害视障者的正当权益来获得自身效益。这种“一人之所得乃他人之所失”的对抗性活动存在着巨大的不公平，视障者本身就是社会上的薄弱群体，而普通市民由于对自身的约束性不够，换位思考意识薄弱导致占用、破坏盲道的行为直接给本身就处于弱势状态的视障者带来了负外部性。
3、公地悲剧。公地悲剧是一种理性人基于个体“成本―收益”核算的自利行为导致集体非理，最早由英国经济学家加雷特・哈丁提出。哈丁设想一个向一切人开放的牧场，每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所饲养的牲畜数量，其结果是，出现过度放牧问题，公有牧场的草地被过度利用了，悲剧由此产生。一般来说，资源是稀缺的，现存盲道的脆弱性从侧面反映出社会资源配置不平衡。在成都市区，盲道作为一种有限的公共设施，如果某个正常人多用一些资源，必然会减少视障者的使用量。而大多数视障者自身定位过低，存有自卑自弃的心理，且不信任他人，又不习惯被特殊化对待；加之盲道使用的宣传不到位，部分视障者对盲道的使用缺乏了解，甚至存在抵触心理。在这些情况的影响下，视障者的竞争力会变低，个人的排他性就会加强。
现代主流经济学的理论体系建立在理性经济人之上，这种理性经济人具有两个基本特点：一是只关注个人利益而忽视他人利益，二是只关注物质利益而漠视人的情感和精神需求。在条件允许的情况下，个体会抓住一切机会来最大化自身的效用；而且，为了避免遭受他人损害的风险，理性的个体会根据最小最大化原则选择策略和活动，从而达到一种具有内敛性的纳什均衡，这种纳什均衡也就对应着“公地悲剧”。
（二）从“产权理论”的角度分析
1、产权制度。产权制度是关于产权界定、流转、保护的体制安排和法律规定的总称。产权将安排确定人们相对于财物的行为规范，严格界定人们使用支配资源的范围、空间和方式，确定人们在经济活动中如何受益、在受损时如何进行补偿的原则。在产权界定清晰的情况下，产权主体在做出一项行动决策时，将会认真考虑和比较未来的收益和成本，从而选择能使他的财物价值最大化增值的行为方式。
2、个人对公有资源不拥有产权而导致资源利用不当。盲道资源属国家所有，个人在使用时不会认真考虑和比较收益与成本，选择合理的资源使用方式，更不会产生内在的节约激励，所以个人会尽可能频繁的使用盲道这种公共资源来获取自身效用最大化。同时，他们几乎不承担资源损失的成本，在使用过程中便很容易出现过度占用乃至恶意破坏的现象。而政府规划部门管理机制尚不健全，缺乏刚性标准，在城市美化建设与无障碍建设中难于做出合理选择，在建设后维护工作常不能及时跟上，进一步导致了盲道形同虚设。
（三）从“信息不对称理论”的角度分析
信息不对称是指市场交易的双方对商品的有关信息不具有同等的了解，即双方所掌握的信息出现一方多、一方少，或一方有、一方无的情况。在信息不对称的情况下，就可能出现道德风险。视障者在使用盲道时，会出现信息不对称问题。视障者是掌握信息较少的一方，而个人则属于掌握信息较多的一方，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。从经济学上来讲，个人对占用及破坏盲道的行为属于一种不完全承诺风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为。视障者由于和政府部门缺乏沟通，在具体使用盲道资源的过程中，存在一些断头设施未被修缮，而@些设施通常都是由政府部门或国企来建设的，由于牵涉到的部门较多，容易出现沟通不畅、信息不对称等情况，这是导致公共设施不够人性化的客观原因
三、针对盲道脆弱性的公共经济学改进建议
（一）遵循“为己利他”行为机理增强个人与视障者之间的亲社会性。任何个体都处于社会关系中，从而产生了亲社会性。我们应该从“内外兼治”营造氛围，从视障者自身出发，扩散到周边社会群众，一个由内而外的自然过程，以心感人，以德育道，从而促使盲道的有效使用具有更强的持续性，可以促使社会经济实现“包容性增长”，减少公地悲剧现象的发生。同时，“为己利他”行为机理表明，人类个体具有“为己”的本能需求，以致任何个体行为都首先带有“利己”的色彩；任何个体又不能完全满足自身的需求，都需要借助他人或社会的帮助，这呈现出明显的亲社会性，这种亲社会性表现为个人与视障者在追求互惠、公平和正义，遵循规范和社会合理性。
（二）充分发挥政府职能，鼓励、促进视障者自组织的发展。一方面健全政府规划部门管理机制，建立刚性标准，对现有盲道存在的不足进行改造，增加盲人触摸式指路牌和语言提示感应系统，提高盲道指示的目标性，方便盲人快速找到日常设施。另一方面增强视障者群体的权能，增加他们的社会参与度，鼓励并扶持视障者自组织的发展，通过视障者自己的组织发挥作用，让视障者的声音越来越被社会大众听到，进而实现社会的融合以及视障者安心使用盲道这一权利的保障。
（三）完善信息披露和奖惩制度，提高个人占用及破坏盲道的成本。成都的断头设施，普通公民除了举报和曝光，文明人必须与断头设施抗战到底。市各个区域应成立盲道使用监管组，实施实名举报，对个人因一己之利而占用破坏盲道的情况进行检查，及时通报，确保信息对称，涉事主体应当积极修缮，将功补过。要对检查、纠正情况进行奖惩。对于保护盲道表现突出的，要给予表彰；对于严重破坏盲道的，要给予曝光和批评；对于破坏行为严重且不改正的，要给予相应的惩处。通过信息披露和奖惩制度，提高个人占用或破坏盲道的成本。但是仅仅在舆论上呼吁公职人员多“走心”是没用的，关键还是要把权力关进制度的笼子里。与此同时，还应继续推进落实“让市场在资源配置中起决定性作用”，开放充分的市场竞争，才可能优胜劣汰，让先进的生产力有机会发挥作用。
参考文献：
[1]高培勇：《公共经济学第三版》，中国人民大学出版社。
[2]唐任伍：《经济学原理》，北京师范出版社，2010。
[3]王骚：《公共经济学案例分析》，南开大学出版社，2006。
「关键词财政学；学科基础；课程体系
一、财政学的学科基础
纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。
1、财政学的经济学基础
财政学是经济学的一个分支，这就决定了从经济学的角度、运用经济学方法研究财政问题，是当代财政学的主流。首先，从西方财政学科的发展演变历史考察不难发现，财政学与经济学具有无法割裂的天然联系。
从亚当?斯密将财政学发展为一门学科以来一直到1892年巴斯塔布尔（Basbr.C.F.）出版《公共财政学》期间，财政思想和财政理论均是在经济学著作中予以阐述。在经历单独冠以“公共财政学”之名的阶段后，以1959年马斯格雷夫（Musgrave.R.A）《公共财政学理论：公共经济研究》一书的出版为标志，财政学再次与经济学融合发展为公共经济学，进一步突显财政学研究的经济学基础。正是由于这种演变，促成了财政学科研究在随后20多年中的壮大与繁荣[1].其次，从财政学的研究任务看，财政学与经济学的研究主题具有高度的一致性。根据西方理论对财政产生原因的解释，政府主要是为提供公共产品而存在，财政学研究的是政府（公共）资源的配置问题，作为分析市场资源配置问题的逻辑与范式同样可以在财政领域运用，构成公共产品的生产、提供以及费用分摊的理论基础。因此，公共产品理论的提出与完善，成为联系和沟通财政学与经济学的主要桥梁。将经济学分析方法运用于财政学科领域有着悠久的历史，许多杰出的经济学家都有这方面的研究成果，大大促进了财政学科的独立与成熟，如李嘉图（Ricardo，1817）的公债效应分析；古诺（Cournot，1838）的不完全竞争市场下的税收归宿分析；埃奇沃斯（Edgeworth，1925）的关于税收对生产企业的效应分析；拉姆齐（Ramsey，1927）的最优商品课税理论；莫里斯（Mirrlees，1971）的最优所得课税理论等等。[2]
2、财政学的政治学基础
现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。
3、财政学的管理学基础
财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。
4、财政学的社会学基础
财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思?韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。
在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。
二、财政学课程设置存在的主要问题
1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础
为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。
2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理
撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。
3、财政实验课程相对贫乏
财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。
三、财政学课程体系建设的建议
1、优化财政学课程体系结构
财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。
2、整合现有财政学科各专业课之间的内容
在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务》可以合而为一，称为《税务管理与》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。新晨
3、加强相关课程内容讲授的协调与分工
在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。
「参考文献
[1]张馨美英财政学内容体系之演变特点[J]财政研究，1996，（3）：20-25.
[2]加雷斯?D?迈尔斯公共经济学[M]北京：中国人民大学出版社，2001.
[关键词]养老保险责任；准公共物品；政府责任
[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）03 — 0034 — 02
1889年德国俾斯麦政府颁布《老年与残疾保险法》，标志着现代社会保障制度的开端，由此确立了政府在养老保险中的主导作用。我国于20世纪50年代开始建立政府主导的养老保险，至今不断完善，现已建立政府、个人、企业三方分担的社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。随着市场经济的发展和人口老龄化的加剧，政府主导的的养老保险制度的劣势逐渐暴露出来。如何在新时代界定政府在养老保险制度中的职责，对于完善我国的养老保险制度、促进社会的公平正义有重大意义。
一、 政府承担养老保险责任的理由
在工业革命前，养老被视为是个人和家庭的责任。在人们年老需要保障时，由家庭储蓄或子女为其提供养老需求，国家只需要在自然灾害发生时加以救助。工业革命的爆发打破了传统的社会秩序和经济秩序，摧毁了小农经济自给自足的家庭环境。同时带来了很多新风险，为此，许多国家纷纷建立了养老保险制度，原因有如下几个：
（一） 有限理性使个人无法准备足够的储蓄来面对老年生活
生命周期理论认为，理性消费者追求整个生命周期内的效用最大化。该理论认为，如果消费者在老年时期没有收入，那么其生命余年的消费就要靠退休前的储蓄来维持。对于一个理性的个人来说，工作时期应该增加储蓄，为老年生活做准备，等到退休以后利用这部分储蓄维持个人生活，以达到整个生命周期效用的最大化。然而，事实上个人的消费和储蓄行为往往是非理性和“短视”的。戴蒙德认为造成这种短视倾向的主要原因有三：一是人们缺乏必要的信息预测他们退休期的生活需求；二是人们不愿意面对将来变老的事实，因而不可能做出在长时期内有效的决策；三是人们在年轻时对未来考虑甚少，因而在决策时采取短视行为。因此国家有义务像父亲照顾孩子一样，帮助个人安排好整个生命周期里的消费和储蓄行为。
（二）逆向选择使养老保险成为政府职责的必须
在私人养老保险市场上，养老保险购买者和提供者之间由于信息不对称，容易产生逆向选择问题。购买者比提供者掌握更多关于自身养老方面的信息，自身健康状况较好的购买者就会有很强的动机购买养老保险，反之自身健康条件较差的购买者就不愿意购买养老保险，长此以往，容易造成养老保险提供方的养老金供给压力增大，同时也排斥了一部分需要养老金的个人。这时就需要政府介入养老保险，通过强制性的手段将所有人纳入养老保险之内，从而分散风险，减少逆向选择的发生，维护养老保险市场的稳定。
（三）有利于维护社会的公平正义
市场经济以价格手段和竞争手段为标志，追求的是利润和效率的最大化。在市场经济中，由于个人自身禀赋和机会的不同，最终得到的收益也是不同的。对于那些收益不能满足自身需求的个人来说，政府有责任加以保障，维护社会成员的公平性。养老保险作为国家政策的一种，政府理应为无法满足自身生活需要的老年公民提供保障，维护社会的公平正义。此外，福利经济学认为，经济福利受制于国民整体收入和国民收入在社会成员之间的分配情况。在国民收入一定的情况下，通过“自愿转移”和“强制转移”，将收入由高收入人群转移到低收入人群，可以增加整个社会的福利状况。政府主动承担养老保险的职责，有利于保障在市场竞争中失败人群的基本生活，维护社会的公平，提高社会整体的福利。
二、 政府承担养老保险低效率的表现
（一）权力寻租
政府介入养老保险制度行使的是资源配置的功能，最终涉及到如何分配具有公共产权属性的稀缺资源——公共养老资源的问题。在稀缺资源的条件下，不可能满足所有人的需要，往往是部分人从中获得了较多的的潜在收益，另一部分人却不能获得、或获得很少的潜在收益，这就为了政府寻租提供给了基础。在养老保险领域，富人比穷人更有投票权力，政府往往将运营的权力分配给这部分利益集团，另外，在制度设计上，往往更有利于这部分利益集团而对其他集团不利。因此，在许多国家，养老保险制度非但没有起到维护社会公平正义的作用，反而恶化了老年贫困的现状，扩大了贫富差距。
（二）无法满足多样化的需求
根据阿罗定理，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。政府提供的公共养老金计划，是针对绝大多数人的平均水平制定的，提供的是一般性的公共产品。不能满足有特殊需要的人群的需求，也满足不了较高层次的人群的需求。政府的养老保险制度，只是为了保证绝大多数人的基本生活制定的，随着经济的发展和社会的进步，由政府单一提供养老保险制度已经不能满足时展的需要。
（三）政府内部扩张导致低效率
按照内部性的解释，政府内部官员追求的不是公共利益的最大化，而是自身利益的最大化。他们在做出决策的时候，往往根据的是自身的利益，由此必然导致公共组织的扩张，表现在人员的增多、机构的膨胀、预算的增加等。在公共养老金领域，政府经办的养老机构规模越来越大，成本越来越高，由此导致养老金运行的效率逐渐走低，严重影响基金的安全。
三、 重建政府在养老保险中的职责
（一）政府在养老保险中提供有限责任的依据
现代社会中，社会保障已经成为一项基本的公民权利，政府理应为公民履行这一职责，提供养老保险制度，政府通过提供一个覆盖社会全体成员或全体劳动者的公共养老金计划，成为公民养老的负担主体，这种责任与政府提供公共物品类似，确保其能满足社会绝大多数公民的需求。但是，面对稀缺的养老资源，政府失灵可能放大其实现目标的成本和代价，更让人担心的是，政府责任往往是公共选择的结果，不同利益集团之间相互博弈，政府职责的实现有可能带来更高的成本和更低的效率，降低总体福利水平。
公共经济学认为，作为一种公共物品，必须满足非竞争性、非排他性的特征。除此之外，公共物品还应该具有正外部性的特征，即该物品的提供不仅对个人受益，而且对整体社会成员受益，这也为政府干预提供了依据。在养老保险中，当增加任何一个养老待遇领取者或增加任何单位的养老金支付，都必然会增加养老计划的支出，因此养老保险不具有“非竞争性”特质；对于每一个需求者来说，通过确定的缴费年限、工作性质将不想投保的人严格区分开来，该部分人将无法享受养老保险的公共服务，即养老保险不具有“非排他性”特质。但是，政府提供的养老保险可以被所有社会成员所享用，养老保险解决了劳动者的后顾之忧，促使其努力工作，促进了社会经济的发展和社会关系的稳定。从这个意义上来说，养老保险具有鲜明的“正外部性”的特质。因此，我们说养老保险是一种准公共物品，政府只能提供有限的责任。
（二）养老保险中个人应当承担的责任
从本质上来说，养老保险是一种自我保险机制，理性的劳动者会在劳动期间储存足够多的积蓄以备晚年生活的需要。在市场经济中，每个人都是独立的个体，都要根据自己的理性做出独自的选择，同时，个人必须为自己决策和行为的后果承担全部责任。每一个人都应该对自己的晚年负责，必须关心自己未来的生计，也必须为自己将要采取的养老行为的后果承担责任。在这个意义上，个人才是养老保险的承担主体。20世纪70年代以来，以撒切尔夫人为首，西方养老保险制度纷纷改革，强调减少国家负担，个人应该承担更多的责任和义务。养老基金的社会统筹账户被个人账户所取代，养老金计划由待遇确定型转为缴费确定型。养老保险中的个人责任主要体现在：一是个人缴费的责任，通过个人缴费，劳动者实现权利和义务的统一。这是个人责任的核心体现。在“完全积累制”下，缴纳的费用越多，领取的养老金也越多。通过个人缴费，可以激励劳动者在职期间努力工作，为自己的养老负责。这也是保险的应有之义。二是个人账户资金的经营责任，个人通过委托的方式委托政府或保险机构对养老金进行运营管理，个人理应有权利选择养老金保值增值的方式。
（三）养老保险中政府应当承担的责任
但是这并不是说政府就应该完全放手，让个人承担养老保险的职责。个人在养老保险中发挥责任依赖于一个有效的外部市场环境和安全稳定的经济形势。在这方面，需要政府发挥应有的作用。养老保险中个人责任的增强，意味着政府的责任更多地从“台前”转向“幕后”，政府的职责不是缩小了，反而进一步扩大了。促进资本市场的培育和完善、规范和监管市场交换与竞争，为个人养老责任的实现创造经济、政治等方面的条件和环境，就成为政府责任的另一项重要内容。政府的责任主要体现在：
1.制度设计的责任
由政府来制定养老保险的制度，目的是为了形成一种确定的、可预见的行为规范，防止个人的盲目主义行为。养老保险的制度化主要体现在政府命令和法律的制定上。具体来说，就是通过立法强化养老保险的强制性和权威性，将养老保险的制度框架、参与的内容和形式、缴费比率确定下来，明确政府、个人、企业应尽的义务，确保养老保险的实施。
2.监督的责任
由于养老金是个人的“保命钱”，随着老龄化的加剧，对养老金的监管越来越重要。应当健全法律法规，约束政府的行为，确保养老基金的运营规范可靠，减少养老金缺值贬值的风险；应该建立统一的、至上而下的监督体系，包括养老基金理事会的监督、政府的行政监督和司法监督、以及养老保险受益人的监督；还应该建立信息披露机制，发挥社会公众对养老金保值增值的监督作用。
3.财政的责任
主要体现在四个方面，一是承担部分养老风险的公共养老金的支出，体现政府在养老保险中应尽到的职责，表现在养老保险中的社会统筹部分，确保全体社会成员在老年时得到政府的应有补助；二是针对没有养老保险的社会弱势群体，予以社会救助的方式保障他们的生存权利；三是养老保险在由现收现付向完全积累转变的过程中的转制成本，政府理应承担这部分隐形债务；四是养老保险基金的托底作用，在基金入不敷出时，充当“最后出台”的角色。
四、 结语
综上所述，政府在养老保险中应该承担着部分性的责任，政府承担养老保险的责任是为了确保其的公平性，随着人口老龄化的加剧，越来越强调养老保险中的个人责任的重要性，这也是为了提高养老保险的运作效率。将政府和个人责任结合起来，养老保险制度才能得到可持续性的发展。
〔参 考 文 献〕
〔1〕段家喜.政府介入社保体系的经济学分析及启示〔J〕.首都经济贸易大学学报，2003，（03）：68-71.
摘 要 政府公共财政支出是社会再分配的一种形式，目的是促进社会和平，具有较强的针对性，做到“取之于民，用之于民”，使其收益。政府所发挥的决策职能则显得尤为重要，如何提高政府财政支出效应也是政府公共财政中需解决的现实问题。本文主要分析我国政府公共财政支出现存的问题，并且主要通过对公共选择理论研究方法来分析研究如何为优化财政支出提出建议以及解决对策。
关键词 政府公共财政支出 公共选择理论 决策机制 优化效益
党的十七大报告指出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。随着中国市场经济体制的发展，政府职能不断完善，公共财政支出规模迅速增长，对公共财政支出的认识也有深入了解和逐步提高。
一、我国政府公共财政支出现存问题分析
（一）财政的供给范围过宽，结构不合理。我国现行财政支出范围不仅包括公共安全、公共机构、公共服务等支出，并且其中包揽过多，含有大量的竞争性领域的开支。由于政府定位不准，“越位”和“缺位”并存。市场可以自行有效管理，政府要越位干涉，如在财源建设、微观管理和供应范围等方面。
（二）政府在财政预算方面存在弊端，财政资金的损失和浪费严重。在实际的政府工作中，我国财政在预算编制和执行中存在很多现实问题，没有发挥财政预算应有的职能作用。主要表现在以下方面：
1．政府财政预算报告编制粗糙。我国目前依然沿用旧的编制办法，只是公布几项大的收支类项目，加以文字叙述，没有详细项目的数字显示，很难准确的显示出预算的具体性和真实性。
2．政府财政预算的时间存在问题。按照年度公历时间应是从1月1日起至12月31日止，但我国的人大常委会议通常是在每年的3月份召开提出异议并作出决策，那么对于本年度已经过去的1月和2月则是纸上谈兵，在执行上面存在很大的问题。
3．我国公共财政支出预算具有不完整性、不透明性和非规范性。这不仅仅导致有关部门和人员的自由裁量权过大，造成支出中的不足和浪费，对于财政支出管理存在普遍的预算约束软化，严重影响公共财政支出的效益。
4．我国在财政支出法制方面不健全，监督制约管理职能缺失。由于缺乏行政机构设立、人员定岗定编方面的法律，机构编制变动无据可依，财政机构供养的人员产生恶性膨胀，最终使得行政管理费用开支不断上升。
（三）我国实行的财税转移支付制度不规范。1994年我国进行财税体制改革后，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式的转移支付是以基数法为依据，不科学，不合理，也不够规范。为了从根本上解决政府财政的实际问题，我们必须要建立起规范的转移支付制度，实现资金公平、公正、公开分配的和各地区公共服务的均等化。
二、公共选择理论的研究方法
公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交换的观点来看待政治过程。用奠基人布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”
公共选择理论在方法论上的个人主义假设认为，人类的一切活动应该从个人的角度来分析和理解，个人是分析的基础。任何行为都是由一些个人做的，集体的各种决策也是由一个人或多个人的具体行动而表现出来的，集体的具体意义由个人的具体行动所赋予的。公共选择理论将个人主义用于分析政治领域及政治过程，将个人看作是评价、选择和行动的最基本的单位，把社会存在看作是各种个人而非团体或阶级之间的相互作用，主张用个人的动机和目的来解释政治、经济以及其他社会现象。
公共选择理论的“经济人”假设，是假定每一个活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择总是趋向于能给自己带来最大利益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好以最有利于自己的方式活动。然而公共选择理论认为“经济人”假设也适用于政治领域，在政治决策活动的本质就是一种公共选择，个人参与政治活动时也是以个人利益最大化为主要目的。因此，政治人与经济人一样，是利己的，理性的，依据个人偏好的，以最有利于自己的方式活动来获得最大化收益。
公共选择理论的交换政治学观点，是用交换的方法观察政治，使人们对政治过程的理解有新的观察角度和思考模式。将政治制度视为政治市场，将过程视为交换过程。人们通过在有组织的市场上交换货物和服务而进行合作，且这样的合作还意味着相互获利，个人进入一种交换关系。在这种交换关系中，个人通过某种直接有益于交易的另一方的产品或服务而促进其自己的利益。基本上，按照个体主义的国家观，政治的或集体的行动与此非常相同。
三、根据公共选择理论的研究对于公共财政的决策机制的建议
我国实行的是社会主义市场经济体制，从而选择公共选择理论对于完善我国政府财政决策与机制监管，逐步建立适合中国特色的公共财政框架有着重要的建议和启迪意义。
（一）合理界定政府决策的领域和范围，增强政府决策的科学性，明确政府的职责。我国财政体制改革的目标是建立公共财政体制。公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动和经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。在目前的体制下，如果市场可以自我调节，政府就不应该插手干预；而对于那些市场无法承担的就应由政府去管，政府只能站在市场之外去为所有的市场活动提供公共服务。公共财政的这一特征决定公共财政应当通过某种决策选择机制，将个人偏好和决策表现成一种社会的偏好和公众的选择决策。通过公共选择理论的我们可以得出，在我国市场经济体制的条件下，我们应该重新充分的去认识政府和市场的关系，更详细的界定公共财政决策的内容范围，这是避免政府失灵的关键点。
（二）完善政府决策的程序与方式，推进政府决策的民主化进程。政府提供公共物品的过程，就是一个公共选择的过程。它涉及了如公共项目的提供方式、建设规模、资金来源、价格机制等多个环节，以及与之相配套的信贷政策、税收征纳、管理方式等多个方面。公共物品的决策过程是通过一定的政治程序完成的。公共选择理论强调政府的决策必须了解和尊重个人的偏好，在最大限度地满足多数人的意志。所以进行政府决策民主化进程是事在必行的，并且要很好的完善。
（三）政府决策的法制，规范政府决策行为。主要是通过完善社会公众对政府财政决策的社会约束和监督机制，其次是逐步建立和完善财政管理机关内部的约束机制，再次则是引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率，最后是从体制和制度上杜绝寻租现象的发生。
四、我国政府公共财政支出决策机制在优化效益方面的对策
公共选择理论的研究方法对于我国公共财政的决策机制有深刻的启迪意义，就具体到政府公共财政支出方面的决策，依据公共选择理论及其意义我们可以在其优化效益方面做出以下几点对策：
（一）科学界定财政支出的范围，优化财政支出的结构。一方面国家财政应该尽快推出生产经营性投资领域，另一方面加强公共财政的公共性开支。社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利于和长远利益的支出，这类支出随着经济的发展和国家财力的增强使得该项支出持续保持增长的趋势，但是在我国公共性开支却所占比重很小，没有达到预期的指标。因此政府在公共财政支出的公共性开支方面应该加大力度投入，保证财政资金充足。
（二）进一步完善公共财政预算管理体制。一是推进部门预算改革，这是优化支出结构的需要，又是实现依法理财的客观需求。二是全面推行政府采购制度，此项措施是加大预算执行的监控力度的重要手段。三是推行国库集中收付制度，它是公正、公平和优化政府收支行为，提高公共财政支出的效益。
（三）健全财经法制，建立公共财政支出绩效监督制度。财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段，是财政部门以提高财政资金分配与使用效益为目的，在有效展开财政支出合规性监督的基础上，运用科学、规范的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，对照部门预算要求，对财政支出行为过程及其结果进行客观公正地制约和反馈。在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能，更好地促进国家财政资金配置以及效益提高。
总之，我国政府在公共财政支出方面的决策机制应该更加科学化、法制化、精准化的来提高公共财政支出效益，促进国家财政资金的配置。只有将公共财政用到实处，人民对生活和政府的满意度则会大幅度提高，有效地实现创建和谐社会的宗旨。
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农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊，对被保险人在种植业、养殖业生产过程中，因自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的方式。农业保险通过转移和分散风险，由投保的农户共同分担风险，在遭受保险责任范围内的灾害后得到经济补偿，保障农业再生产的顺利进行。根据我国加入世贸组织的协议，保险经营的地域限制进一步对外资企业放开。随着外资保险公司的展业深入，人们保险意识的普遍提升，保险公司也借此契机大力开展各类保险业务，广东保险业呈现出欣欣向荣之势。然而，这种繁荣却无法掩盖长期以来广东农业保险发展滞后的现实，与其他险种开展得热火朝天的状况相比，农业保险发展的不平衡性就越发突显出来，农业保险的萎缩与广东经济强省的现状极不协调。
根据统计，广东农业保险的保费收入从1997年的4225.3万元，急剧萎缩到2005年的1402.7万元，减少了2822.6万元；在保费收入急速下降的带动下，赔款支出也急速下降，由1997年的3952.2万元，下降到2005年的1115.5万元，减少了2836.7万元；广东农业保险赔付率一直处于较高水平徘徊，九年的平均赔付率高达70.8％（见表1）。
根据表1可以清晰的看到，从1997年开始到2005年，广东农业保险的保费收入和理赔支出呈急剧下降趋势。农业保险具有正的外部性和准公共产品的特征，随着近年来广东农业保险的萎缩，农业保险经营已处于“需求有限、供给不足”的市场失灵状态。农业保险这一经济补偿机制难以适应新农村建设对金融的需求。
广东农业保险近年来经营萎缩的原因表面上看起来是商业保险公司从事农业保险亏损严重，如农业风险大，农民交保费少，收不付赔；农村分散面广、资金薄，保险成本高；农业保险标的复杂多样，道德风险高；商业保险公司收费难、展业难、理赔难。但实质上是制度问题：政府对农业风险的补偿少，机制不健全。政府传统的救灾保障制度，不仅显露出资金量的严重不足，而且政府专业性保险机构缺乏，在县一级，基本没有专业性的农业保险公司。由于缺乏政府的支持，甚至政府对商业保险公司还进行了负面影响，如出险时农民多报、政府多要、保险公司多赔。商业保险公司用商业保险的办法经营农业保险只能是“大干大赔、小干小赔、不干不赔”。
二、农民和保险公司参与农业保险的经济学分析
农业保险经营的高赔付率势必造成高费率。但从实际的商业保险公司经营来看，即便保险公司厘定了5％-12％的较高的农业保险费率（根据统计资料显示：2003年，中华联合财产保险公司在广东的农业保险费率约为5％-12％，其中较高的是蔬菜，达到10％，玉米小麦为5％。一般家庭和企业财产保险的费率仅为0.2％-2％），农业保险经营仍将处于亏损状态。
农业保险存在“搭便车”问题。一般保险的消费是具有排他性的，不缴纳保险费就不会享受到保险公司的经济补偿。而某些农业保险功能具有非排他性，无法阻止没有缴费的农民对农业保险的消费。如“防灾防损”这类农业保险的辅助功能，能起到减少农业风险损失、降低经营成本的作用，但保险公司在实施防灾防损工作时就会出现没有缴费的农民“搭便车”行为。广东梅州部分地区曾开展农业保险业务，保险公司为防干旱专门为投保地区的农民购置了人工降雨高射炮，一旦捕捉到可能降雨的乌云就轰击，减少旱灾发生的次数或强度。但是对于这些地区没有投保的农民来说，没有缴纳保费却同样因为防灾工作而减少了旱灾的损失。
农业保险存在的“搭便车”问题还表现在保险公司方面。专业性农业保险公司既经营政策性农险业务，又经营商业性涉农保险业务。在遭遇农业特大灾害时，政府将提供财力支持，专业性农业保险公司可能会将经营商业性涉农保险的亏损转嫁给政府承担。而要监督专业性农业保险公司的“搭便车”行为，政府监管部门的监管成本会提高。由于“搭便车”问题的存在，商业性保险公司和农民都不愿意介入，便产生了典型的市场失灵的情形，即单靠市场的力量无法达到帕累托最优分配。因此农业保险的经营必须依靠政府的支持以达到资源的有效配置。
三、政府参与农业保险的经济学分析
只有农民愿意投保，保险公司全力经营，社会得益才能达到最大。农业保险的社会得益，需考虑政府的介入。政府参与农业保险，应主要发挥以下功能：
（一）规避农业自然风险和经济风险
农业保险受自然风险和经济风险的双重制约。以广东为例，广东地处东亚季风区，气候灾害种类多、出现频繁，主要灾害有低温霜冻、冰雹、龙卷风、暴雨洪涝、热带气旋等。据不完全统计，20世纪90年代，广东每年因自然灾害造成的经济损失平均达120亿元，占全省国内生产总值的3％-5％。此外，广东农业保险还受经济风险的制约，主要表现在农产品市场的风险和农业保险经营的风险。农民总体上来说是属于低收入的群体，根据保险业的特点，保险需求与潜在客户的收入水平正相关，农民的低收入和较高的恩格尔系数限制了其对农业保险的实际需求。因此，政府必须考虑到农业保险经营的特点和农业的特性，建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险的风险防范机制。在规避农业自然风险和经济风险方面，我们应借鉴国内外经验，选择部分产品和部分地区率先试点，建立商业保险机构参与，合作保险起主要作用，政府保险补贴作为支持，自愿保险与强制保险相结合，农业保险与灾害救济相结合的一种风险分担的保险与风险管理体制。
（二）纠正农业保险的外部性
农业保险具有正外部性。从短期来看，农业保险的利益外溢性，需要政府建立财政补贴制度，对外部效应进行内在化。政府补贴可以根据需求和效率选择向经营农业保险的商业保险公司提供补贴或向投保农户提供补贴，或者对两者同时补贴。无论是以何种形式进行补贴，其补贴的幅度应该等于农业保险的外部成本，这样就刚好抵消了正外部性带来的影响，弥补了市场失灵。世界许多国家或地区都是通过实施农业保险计划或政府以不同的出资方式和比例建立准备基金、对保险费给予补贴等方式，支持和发展农业保险。2003年，上海市明确将农业险补贴列入公共财政体系，市区两级财政每年补贴达1000万元，其中区县补贴约25％-30％，每年的市区两级财政补贴，约占上海农业保险总保费的25％。由于有财政补贴，上海的保险费率不仅低于全国平均水平，其中水稻的保费大约在1.2％左右，奶牛在1％至3％之间；而且，农业险投保面有了大幅提升。其中，水稻投保面已经达到85％，奶牛投保面达到了80％，出口的蔬菜投保面达到了25％。
（三）提供农业保险准公共物品
农业保险是准公共物品。纯公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性的，两者缺一不可。私人物品则是数量会随着任何人对它的消费增加而减少的物品，消费具有排他性和竞争性。介于私人物品和公共物品之间的产品，我们习惯于称之为准公共物品。农业保险就是一种具有利益外溢特征即正外部性的产品。微观行为上看，农民购买了农业保险，若遭受合同约定的风险损失，可以从保险公司获得理赔作为补偿，从这一角度看，农业保险属于私人产品，它具有消费的排他性和竞争性，谁投保，谁受益。但是，考虑到农业风险主要是台风、洪涝、干旱等自然风险，这类风险目前还不能由农民个体来控制，更不是一般意义上的个人过错造成的，农业保险客观上保护了个体农民的收益，从而又保护了农业生产的再进行和社会秩序的稳定。宏观角度上看，农业作为国民经济的基础产业，其发展的状况直接影响整个社会经济的发展。虽然面对的是农业，但其带来的利益却远非农业产量、农业产值等指标所能衡量的。农民缴纳保费购买农业保险，不仅能保障自己收入稳定，而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用。因此，对于农业保险这种准公共物品，应采取“政府财政补贴推动、商业化运作”的模式进行经营。
（四）解决农业保险中的信息不对称问题
农户与保险公司是交易双方，农户相对保险公司来说处于信息优势地位，因为农户是农业生产的真正经营者，他对生产过程中标的物的抗风险能力、经营状况都较清楚，而保险公司难以直接了解农户生产经营的详细信息。当发生意外事故造成经济损失时，保险公司也难以厘定准确的受灾程度。因此，保险公司和个体农户之间存在严重的信息不对称。非对称信息的存在还会引发农民的道德风险行为。保险公司难以对作为具有信息优势的农户的生产经营进行密切监督。农户在利益驱动下采取损害保险公司利益的行为，如有意造成标的物的非正常损害，或是夸大受灾程度以骗取更多保费。由于农业保险中的信息不对称，政府的职责就是建立再保险制度。再保险是保险人将自己承担的风险和责任向其他保险人进行保险的行为，是一种有效的风险分散机制。国家可以考虑成立农业再保险公司，由政府分担再保险责任，或是委托某家商业保险公司扮演这一角色，通过对不同险种制定不同的分保比例，引导经营重点，提高农业保险经营主体的积极性。同时，政府还要加强对农业保险经营的监管，现行《保险法》不完全适用。因此，政府应根据农业保险的性质，在相关法律中明确农业保险经营原则与组织形式、保险费率的形成机制、承保范围、农业保险再保险机制等，为保障农业保险的发展提供制度保障。
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提出和确立假设，作为科学研究的重要方法，已被科学史上的许多成功范例所证实。假设作为科学研究的前提，是较为系统的科学研究都需要具备的。尽管对于法学是否属于“科学”尚存争议，但对于广义上的科学可以包括法学，或者说法学中可以包含一定的科学成分的观点，则殆无异议。正是在此意义上，才可以把法学同经济学、社会学、政治学等一起，放入广义的科学之中，并研究其基本假设问题。这对于法学研究的范式转变，具有重要意义。
所谓假设，通常是指在现存的事实和理论的基础上，对某些事物的存在或与其相关的规律所做的推测性的解说或虚拟性的预设。假设只是对客观事物及其规律的一种推断和猜测，但这种推测是建立在一定的事实和理论的基础之上的，因而它既非成熟理论，亦非主观臆测。其重要价值是有助于明确研究方向，提高研究的自觉性。因此，若假设确定得当，就会大大提高科研的效率和水平。此外，假设是建立和发展新理论的重要方法。通过不断提出假设，并不断地证实假设，就能够不断地提高认识，从而形成新的理论；同时，即使假设被证伪，也同样有助于人们纠正错误的认识，从而推动正确的理论的形成〔1〕。
对于假设的重要价值，纽拉特曾指出，“在社会科学中，我们看到的只是假设之网，说不出某些困难究竟是来自哪些假设。”〔2〕事实上，在经济学、社会学等社会科学领域，对于学科的基本假设问题的探讨是相对较多的，因而其“科学性”也相对较强，特别是其中的一些假设由于确定的条件约束以及数学方法、统计学方法的应用等，更是给人以“精确”的感觉。但是，法学因其在传统上往往被视为“正义之学”或关于“正义的艺术”，特别是由于法学学科本身的一些特点以及人们认识上的偏见，致使法学在吸纳相关学科的新成果时总是相对滞缓，即使是在对一些基本假设的判定方面，也几乎未有太大的进展。但是，随着法学的发展，特别是随着法学与相关学科之间的联系的加强，以及法学研究对“客观性”、“科学性”要求的提高，对于法学研究的基本假设问题进行研究的需求也会越来越强烈。
在经济法学领域，基本假设的重要性更为突出。这是因为经济法与经济学、社会学等都密切相关，其专业性更强，现代性也更为突出，因此，在经济法研究上更有必要研究其基本假设问题。但在社会科学乃至各类科学的“假设之网”中，如何找到关键性的“纽结”，以使经济法研究能够借以实现“纲举目张”，实在是一个重要问题。这涉及到假设的提出、选择和确立的问题。
本文认为，从研究路径和框架选择来看，在法学乃至整个社会科学中，存在着具有共通性的基本假设（如“二元结构”假设），它当然也适用于经济法学的研究。此外，在经济法学上，还应关注那些对于经济法研究有特殊意义的基本假设。由此可以把经济法学上的基本假设分为两类，一类是经济法学与其他部门法学共同的基本假设，另一类是在经济法学上有独特价值的基本假设。这些基本假设，对于经济法学研究，有着重要的意义。为此，下面将先提出和确立两类基本假设及其所包含的若干具体假设，然后再探讨这些假设对经济法学研究的价值，并对其局限性作出相应分析，以求对基本假设的价值有一个较为全面的把握。
二、共通性的假设：二元结构假设
各类科学的研究目的，都是揭示和解决一些现实中的基本矛盾。从哲学意义上说，矛盾是普遍存在的，其内含的互相依存，相辅相成两个方面，形成一种二元对立的结构，可称之为“二元结构”。如同中国道家理论中指出的“太极生两仪，两仪生四象，四象生八卦”的思想，普遍存在的二元结构，其本身也可以层层演化，从而形成更多、更复杂的层级系统。
经济法学的研究也要找到自己的二元结构，从而找到研究的基本框架、问题和视角，以为进一步研究提供前提和基础。依据与经济法学关联的紧密度，可以从诸多二元结构，发掘出对经济法研究最为重要的三个层面的“二元结构”假设，即理论-认知层面的二元结构、经济-制度层面的二元结构、社会-文化层面的二元结构。
（一）理论-认知层面上的二元结构
先讨论理论-认知层面的二元结构，是因为它对于从总体上和根本上来认识二元结构问题，并形成相应的理论至关重要。在社会科学的研究中，从较为根本的意义上说，人类的欲望（或称需求）是一个不容忽视的基础性问题。因此，从人类的欲望出发，来研究各个学科的问题，往往被认为是一个非常基本也非常重要的起点和入口。
人类的欲望是永无止境的。从需要与可能的角度说，正因资源有限，而欲壑难填，才产生了各个学科需要研究的相对专门的问题。针对人类的某类欲望及由此产生的问题进行研究，便形成了心理学、经济学、社会学、政治学、法学等各个学科。而在这些学科中，由于人类欲望而形成的各类二元结构尤其值得关注。
事实上，人类欲望尽管纷繁复杂，变幻莫测，但仍然可以分为两类，即公共欲望和私人欲望。其中，私人欲望是独立的私人主体为满足自身的某种需要而产生的愿望；公共欲望则是在各类私人欲望的基础上而形成的各类私人主体所共有的愿望。这样在基本的人类欲望方面，首先就可以分为公共欲望和私人欲望两类，从而形成一个基本的“公私二元结构”。
在上述的人类欲望的公私二元结构的基础上，还会衍生出一系列的公私二元结构，它们构成了社会科学中的几个重要学科得以展开的基本前提-
在经济学领域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共经济与私人经济的划分。人类为了满足私人欲望，在经济上需要有一些物品供自己消费，以维持自身的存续和繁衍，这些满足私人欲望的私人物品，通常是由市场来提供的，由此形成了以满足私人主体的私欲为主要目标的私人经济。此外，由于人类还存在着一些不同层次的公共欲望，因而还需要有一些物品来满足，这些物品便被称为公共物品（PublicGoods）。公共物品因其具有消费的非排他性或非竞争性，而不象私人物品那样具有独占性、消费的排他性和可转让性，因而它不能或不适宜由市场来提供，而通常由政府来提供。经济学上的“公共物品”理论表明，基于人类欲望的二元结构，相应的用来满足人类欲望的物品被分为私人物品和公共物品，经济也被分为私人经济与公共经济。这种经济层面的“公私二元结构”，不仅有助于分析和解决许多经济问题，而且也有助于分析和解决法学、社会学等相关学科领域的许多问题。
在政治学、社会学领域，同私人欲望与公共欲望的“二分法”相联系，存在着政治国家与市民社会的二元结构。其中，政治国家的存在，往往被认为是实现人类的公共欲望的需要；而市民社会的存在，则至少在客观上具有同政治国家相抗衡的功用，从而有助于保护私人欲望的实现，进而使市民社会成为实现私欲的主要领域。这种划分自黑格尔在理论上予以普及化以来，就一直研讨未绝，包括近些年来中国学界对此所进行的相关讨论，都说明人们对此类问题的重视，以及它对相关学科的研究的重要价值。事实上，直到今天，尽管人们对于“国社二元结构”存在着各类不同的看法，包括是否要大力推进“第三部门”（theThirdSector）的发展，是否要推进社会中间层的发展，以弥补国社二元结构的不足，等等，但是，不容否认的是，国社二元结构，仍然是相关分析的基本框架。也就是说，国社二元结构，虽然陈旧，但并未过时。
同上述心理上的、经济上的、政治上的、社会上的各类公私二元结构相对应，在法学上对于法律也有公法与私法的划分，这主要源于法律所保护的利益有公益与私益之分。法律上的这种公私二元结构，对于整个法律制度和法律思想的展开，都是非常重要的。自从古罗马著名法学家乌尔比安提出公法与私法的一般划分标准以来，相关的讨论就一直绵延未绝。其中的一些划分标准，如主体标准、利益标准、权利结构标准等，都可以展开为具体的二元结构，关键是如何把这些有解释力的标准融为一体。由于在法学上关于公法与私法的划分，在两大法系的认同度越来越高，且对于法学的发展已经起到了重要的作用，因此，对于法律上的公私二元结构，还应当做进一步的研究。无论是否主张在公法与私法之外还存在所谓“第三法域”，无论是否赞同公法与私法的划分，都应当首先对公私二元结构，以及划分的标准等问题做细致的研究，以免轻率地得出结论。
可见，只要存在公共欲望与私人欲望，就会存在与之相应的公益与私益，以及与其相对应的公权与私权、公法与私法、公共经济与私人经济、政府与市场、国家与市民等多种公私二元结构，这些二元结构为相关领域的研究确定了重要的前提和基础。从而为解决认知和理论构筑问题提供了基本的模型。成为理论-认知层面的重要内容。
上述二元结构假设提供了一个理论研究的框架，它已经具备了托马斯？库恩所说的范式（Paradigm）的意义，对于经济法的研究是很重要的。尽管经济法学是新兴的学科，但它也同样要继承法学中的一些共同的东西，这种理论上的二元结构同样也是适用的。对此在后面还将探讨。
（二）经济-制度层面的二元结构
二元结构不仅在理论-认知层面存在，而且在其他层面也存在。其中，在经济层面就存在着一系列二元结构，这些二元结构又影响到制度建设，从而使得相关的制度层面也存在着一系列二元结构，因而可以总称为经济-制度层面的二元结构。
经济-制度层面的二元结构有多种表现，基于其重要性以及对法学、特别是经济法学研究的重要价值，下面主要探讨以下几类：
1.城乡二元结构
在经济领域，存在着一系列的矛盾和问题，也存在着一系列的不平衡。这些矛盾着的两个方面可以形成一系列的二元结构。其中，城乡二元结构是比较重要的。
诺贝尔经济学奖获得者刘易斯（W？A？Lewis）早就指出，在发展中国家存在着突出的二元经济结构问题，即城乡二元结构问题。该问题表现在，如果城乡在经济和社会发展方面存在很大差距，就会在一定程度上影响到经济和社会的发展，并带来新的经济和社会等诸多方面的问题。刘易斯的理论被认为是对发展经济学的重要贡献。事实上，经济上的城乡二元结构问题，确实是非常现实也非常重要的问题，这对我国尤其具有现实意义。
我国是世界上最大的发展中国家，经历了长期的农业社会发展和资本主义的不充分发育阶段，是发展不平衡的人口大国。过去，突出的工农差别、城乡差别、脑力劳动与体力劳动差别这三大差别，曾广为人知，而其中的前两类差别，基本上都可以归于城乡二元结构的差别，最后一类差别，实际上也在一定程度上与城乡二元结构的存在有关。
随着改革开放的深化，不平衡规律的作用更加凸现。在过去的几十年，农村和农业已经为城市和工业作出了重要的、有时甚至是牺牲性的贡献。虽然作为一种转机，最初的改革也焕发了广大农民的积极性，从而使劳动生产率大为提高，但毕竟由于诸多原因，近些年来出现了农民收入增长缓慢而又负担过重，以及基层管理不当、违法、涣散等诸多问题。这些问题已经在很大程度上影响了中国的经济增长和整体目标。因此，如何推进农村、农业的发展，提高农民的收入水平，实现公平与效率的兼顾，是非常现实的问题，也是亟待解决的问题。
城乡二元结构的产生和发展与国家的“区别式”的治理方式有关，即与国家对城乡所实施的不同政策和制度有关。事实上，在古代社会，国家对于农村的统治是较为放松的。例如，从经济层面来看，在自然经济时代，国家的治理或国家与农民的关系，主要是通过税收的形式体现出来的。在很多统治清明的时期，税收负担是比较低的，不仅存在“什一税”，甚至有时税负为“三十而一”。这比许多现代国家的税负都要轻得多。在很长的一段历史时期，限于统治的能力、需要，以及客观的情况，国家的统治主要是到达县一级，而其下的部分则主要是发挥民间的力量。这与近些年来学术界的相关研究是一致的。由此也产生了国家统治与民间治理之间的关系，从而产生了法学需要研究的国家法律规则与民间治理规范之间的关系。在这种延续至今的分级治理的格局下，中央政府在解决农村的很多问题时往往鞭长莫及，一些法律的实施也很难延伸下去，于是不得不搞各种形式的“下乡活动”，其中也包括“送法下乡”。此外，由于财政控制的松弛，较为现代的“税收法定原则”很难贯彻下去，以致于农民负担过于沉重，于是不得不进行号称是农村第三次革命的“税费改革”，以求把具有经济法性质的财政法、税法在农村也推行下去。
从成因上看，城乡二元结构的存在，有经济上的原因，也有体制等诸多方面的原因。它带来的许多经济问题和社会问题，有些是需要通过法律途径来予以解决的，同时它也促进了新制度的形成和变迁。综观历史和现实，恰恰是城乡二元结构，带来了制度上的二元结构或法律上的二元结构。
城乡二元结构对于制度或法律上的二元结构的形成的影响，有多种表现。例如，它带来了实质意义上的城市法与乡村法的划分。在历史上，西方国家曾经有过庄园法、城市法等至少是名称上的划分，而从现代法制来看，现代法律实际上主要更适用于城市，更适用于工商业，而对于工商业不发达的农村往往是不太适用的。在农村，曾经和正在有大量非制定法的适用，它在客观上推动了国家法与民间法、制定法与非制定法的区分，从而推动了法律或制度上的一系列二元结构的形成。
此外，经济发展阶段的差异所体现出的城乡二元结构，也在很大程度上影响着具体制度的形成。从制度构成上看，同样存在着二元结构的问题。例如，在我国的财政制度上，在工商业成分较高的县级以上城镇，国家财政的约束力、影响力还相对较强，并且至少在名义上各级政权的财政支出是由国家来予以保障的；但是，在农业成分较高的县级政权以下的区域，国家的财政则基本上是不管的，而主要是由乡级政府等基层组织自行解决，由此带来了从基层政权民主建设到政权的合法性，以及官民关系、地方稳定、法治状态等多方面的问题。与之类似，在税收制度上，我国区分工商税制和农业税制，其中，工商税制更主要地适用于工商业发达的城市，而农业税制则主要适用于农业较为集中的乡村。同时，在相关税法的立法宗旨、侧重点等各个方面，都突出地体现了城乡制度的二元结构特征。
与上述财税制度相近，金融制度同样受到城乡二元结构的影响。例如，在银行体制方面，我国有工商银行和农业银行的类别，它们过去曾长期承担政策性银行的职能，这也是城乡二元结构在银行机构设置方面的体现。同时，在各类银行和非银行金融机构的设立和布点，业务领域、服务范围等各个方面，也都体现着二元结构的特征。上述在财税、金融制度方面的二元结构特征，在计划制度中当然也突出地存在着。
另外，在市场规制方面，城乡二元结构也有其影响。例如，由于城镇的市场经济更加发达，因而诸如反垄断法、反不正当竞争法之类的市场规制法，主要也是在城镇适用。这在一定程度上也有助于说明：为什么经济法在适用范围上客观存在着城乡差异的问题。由此也可以进一步说明：为什么大量的坑农害农事件屡禁不止-这与行政垄断的存在、不正当竞争行为的普遍存在，以及市场规制法在农村不能有效实行等因素都有重要关系。这同样也是城乡二元结构影响经济法适用的体现。
2.南北二元结构
与城乡二元结构相类似，还存在着一系列发达地区与欠发达地区并存的二元结构。如南北二元结构，东西二元结构等。其中，世界范围内的南北二元结构，就是一个突出的例证。发达国家较为集中的北半球与发展中国家较为集中的南半球，形成了国际经济关系中著名的南北二元结构。
南北二元结构的存在表明，国家的发展是不平衡的，国家之间的竞争还将继续存在。在不平衡的发展格局中，广大的发展中国家如何争取主动，如何采取较为一致的行动，争取在确立竞争规则方面作出有利于自己的规定，是很重要的。尤其值得指出的是，发展中国家在国际经济关系中处于弱者地位，对于弱势群体的权利如何作出特殊保护，以维护实质公平，体现经济法的一般精神，恰恰应当是国际经济法的重要任务，因而相关保护制度的确立便非常必要。为此，在一些规则中，已经专门为发展中国家制定了保护性的规定，如“普遍优惠制”等，这是发展中国家不断争取的结果。但是，在世界经济加速发展，经济全球化迅猛推进的形势下，发展中国家正处于一种很不利的地位，在发展中国家之间如何处理好竞争与合作关系，全面加强“南南合作”，也正面临着一些新的问题和困难（这也是集体行动的逻辑或困难的体现）。因此，如何加强国际协调，并在本国经济法的法制建设方面把国家协调的有利成果确定下来，甚为必要。
与上述的南北二元结构相关的是“东西二元结构”。东西二元结构存在于国际和国内两个层面。其中，国际层面的东西二元结构，是由原来的计划经济转为市场经济的诸多国家，同传统上实行市场经济体制的诸多国家所形成的二元结构。由于在这些领域也存在着很多新的问题，因而也很值得研究。此外，国内层面的东西二元结构，即我国较为发达的东部地区与西部地区所形成的二元结构，涉及到区域经济均衡发展、转移支付、地区竞争、转让定价等诸多问题，而这些都与经济法的制度建设有关，都是在经济法研究中需要关注或需要着重加以解决的问题，因此它对经济法的制度形成和法学研究都会带来影响。
可见，无论是经济层面的南北二元结构，还是东西二元结构，都是与区域经济发展不平衡直接相关而形成的二元结构，而这些二元结构的存在，又会提出许多具体问题和需求，从而影响到国际和国内层面的经济法律制度的形成和发展，并对整个经济法研究产生影响。上述对于“地域”上的二元结构的认识，有助于在经济法研究方面，打通传统意义上的国内经济法和国际经济法的人为界限，从而可以在整体上进行更为全面的研究。
3.内外二元结构
上述的各类二元结构，与不同地域的经济发达程度关系更加密切。此外，透过经济活动与相关主体及其所在地域的关联性，还可以发现在经济层面上存在的“内外二元结构”。由于经济包括国内经济与国外经济、内国经济与涉外经济、内部经济与外部经济，因此，在经济层面存在着一系列由上述各种不同类型的经济所构成的内外二元结构。下面分别略做探讨。
从国内经济与国外经济的二元结构来看，一国必须首先发展好国内经济，这是现代国家十分重要的任务。与此同时，现代国家又必须协调好国内经济与国外经济的关系，因为在经济全球化的大趋势下，在开放条件下，国内经济与国外经济已经越来越紧密地联系在一起了，这不仅导因于市场主体的利益驱动，而且也导因于某些领域法律规则的趋同化在客观上所起到的促进经济交流的作用。事实上，在强调法制的时代精神感召之下，国内经济需要一套法律制度（如民商法制度、经济法制度等），同样，国外经济也需要一套相应的法律制度。由于国内经济与国外经济密切相关，因而对相关的国内经济法制度于国际经济法制度加以协调便非常必要。尽管两类制度总会有许多的差异，但是在某些方面是可以融合或一致起来的。其重要途径，就是把体现相关国家协调意志的有关国际经济法规范，适当地转化为国内经济法规范。因此，国内经济与国外经济的二元结构的存在，对于国内与国际层面的某些法律规则的融合和沟通，对于现代通行的宏观调控法和市场规制法等经济法基本制度的形成，都起到了重要的促进作用。
随着中国市场化进程的推进以及中国为融入世界经济大潮而作出的种种努力，在国内经济法的立法上，已经越来越在总体上强调：必须改变过去的经济法制度中普遍存在的“内外有别”的状况，代之以普遍实行的国民待遇（当然也不是毫无差别），从而使各类在中国土地上的市场主体，都能够至少在形式上有一个基本上可以进行公平竞争的外部法律环境。这些立法努力，将使得内国的经济法制度与涉外经济法制度日益水融，两者虽然仍在内外二元框架之下，但“交集”却越来越大。从而使经济法制度上的二元结构呈现出一种不对称的状态。
从内部经济与外部经济的二元结构来看，这种二元结构与特定主体的经济活动联系更为密切。内部经济与外部经济的划分，与地域上的国内与国外并没有直接的关系，而主要是与从事市场交易的主体是否存在某种关联有关。因此，内部经济也可称为“内部市场”，外部经济也可以称为“外部市场”。通常，人们关注和讨论较多的都是假定不存在关联关系的外部市场，而对内部市场的研究则相对较少。特别是对内部市场经济的法律规制问题，则探讨较少。
所谓“内部市场”，是指组织体的内部机构、成员之间通过经济活动而形成的市场。它是在“内部人”之间按照一定的“内部规则”从事交易活动而构成的市场。内部市场的存在，使市场经济所要求的统一市场被分成了内部市场和外部市场，使市场主体所遵循的规则被分为“内部规则”和“外部规则”，这种内外有别的“二元分立”，对经济发展和制度建设已产生了重要影响。
事实上，内部经济的法律规制问题，恰恰是新兴的经济法不同于传统私法的一个重要方面。它有助于更全面地认识经济法的调整范围（如经济法是否调整市场主体内部关系，以及对内部关系应如何界定等），同时，也有助于完善经济法具体制度方面的罅漏。
（三）社会-文化层面的二元结构
社会-文化层面的二元结构，对于法律制度的形成和发展，对于研究经济法的产生和发展等问题尤其具有意义。下面略做一点分析。
从传统与现代的二元结构来看，传统与现代的界定是非常重要的，它会由于人们对“现代”所做界定的不同而不同。如果把“现代”界定为一个时间概念，特别是二十世纪以来的时间段，则可以认为，传统社会曾为一系列传统部门法-民商法、行政法、刑法等-的产生奠定了基础，而现代社会则为现代部门法-经济法、社会法-的产生奠定了基础。经济法作为现代法，其与传统部门法的重要差别就在于它是产生于现代社会，是为了解决现代社会产生的诸多现代问题才应运而生的。从而体现出突出的现代性〔3〕。特别是经济法通过对宏观调控关系和市场规制关系的调整，来实现对社会秩序、社会公益的保障，以及对社会弱者的保护，对社会本位的强调等，都体现出与传统部门法的诸多不同。而传统部门法，如民商法等，对于这方面的保障则很不够。
此外，现代社会由于普行社会化大生产，分工更加细密，节奏更快，并且已经完成了梅因所说的“从身份到契约”的过渡，因而“陌生人社会”迅速形成，并在人们之间产生了一种“互赖而又互动”的关系。陌生人社会的主要问题就是信息偏在问题以及信任、信用等方面的问题，由此带来了导致市场失灵的其他经济问题和社会问题。而解决这些问题，确保现代社会的效率与秩序，本身就是一种公共物品。在私人主体难以提供这种公共物品的情况下，就要求国家建立相应的解决此类问题的制度，调整在现代社会中形成的、同过去存在着很大不同的新型经济关系。由于这些产生于现代市场经济的新型经济关系，是传统部门法所未予预见和未能涵盖的，从而也是其不能充分有效调整的，因此，建立不同于传统部门法的新型法律制度，解决现代社会存在的新型的经济问题和社会问题，便是客观之需。于是，经济法等现代法便应运而生了。这是在经济法产生问题上的一种重要解释。
从工商文化与农业文化的二元结构来看，由于不同的文化直接会影响到不同的制度的形成，因此，许多学者都关注文化对法律制度的产生流变的影响。事实上，工商文化是与大工业、社会化大生产以及商品经济的发达直接相关的，而农业文化是与自给自足的自然经济相联系的，因而不同的文化实际上对应着不同的经济发展阶段，也可能在总体上对应着不同的历史发展时期。在一个国家，由于地区经济、社会发展的不平衡，两类文化极可能同时存在。这种情况，不仅会影响一国在立法上的统一性，而且也会影响统一的立法在适用上的统一性。由于经济法是产生于现代市场经济，是在工商业高度发达的基础上产生的，因此它主要是与工商文化相对应的，或者说在很大程度上对作为工商业中心的城镇经济更加适用，而对于工商经济不发达的农村地区，其适用的空间和效果，都会受到很大的影响，这已经被近些年来相关的研究所不断证实。就我国来讲，经济法的制定，不可能不考虑地区经济、社会和文化的差异，不可能不考虑中国突出的二元结构；同样，在经济法实施方面，如何认识因文化上的二元结构所带来的经济法实施受挫的问题，也是值得深入研究的一个重要问题。因此，上述的二元结构对于分析经济法的产生基础以及所适用的时代等问题，都是很有裨益的。
以上从三个不同的层面提出和探讨了二元结构假设问题，它对于经济法学的研究具有基础性和前导性的意义。但是，作为具体的经济法研究，仅有共通性的二元结构假设还是不够的，因而有必要在下面探讨在经济法学上有特殊价值的基本假设。
三、在经济法学上有特殊价值的基本假设
在经济法学领域，还有一些在研究上具有特殊价值的基本假设，它们立基于上述的共通性假设-二元结构假设，能够为经济法理论的建构提供更为具体的前提和方法，对于研究经济法问题有更为直接的意义。这些特殊性假设主要有：
（一）双手并用假设
双手并用假设其实也是一个二元结构假设。其基本含义是，调节经济或配置资源的手段有两个，一个是市场的无形之手（通称“看不见的手”），另一个是国家（或称政府）的有形之手（实际上也是“看不见的”）。一个国家对于经济的调节需要双手协调并用。
双手并用假设的思想不仅在体现在经济理论上，而且在体现在宪法的规定之中。我国宪法修正案实际上已经默认了这一假设①。即要使市场在配置资源方面发挥基础性作用，而国家则要在市场调节的基础上发挥宏观调控的作用。通过双手假设，可以更清楚地说明在经济学上长期争论的政府与市场的关系问题，也有助于更好地说明在法律体系中的私法与公法的关系、民法与经济法的关系等。事实上，经济法上的一系列具体假设，主要是在双手假设的基础上展开的，它为相关问题的分析又提供了一个重要的分析框架。如果只是单用一只手来调节经济，则在相应的法律形式上，可能只有民法或非现代意义的行政法，而不可能有现代意义的经济法。恰恰是在现代国家双手并用的情况下，才会产生协调双手，解决其中可能存在的双手失灵等不足的经济法。
（二）两个失灵假设
与双手假设相一致，在经济法理论上还有“两个失灵”假设，或称“双手失灵”假设。它包括两个方面，一个是市场失灵假设，一个是政府失灵假设。在运用市场的无形之手进行调节的情况下，随着市场经济向纵深发展，妨害竞争、外部效应、公共物品、信息偏在等问题也越来越突出，从而使市场调节的无形之手很难有效地发挥作用；与此同时，诸如公平分配、币值稳定等问题，也是市场机制不能有效解决的，由此便提出了市场失灵的假设。市场失灵假设在经济学界已得到了较为普遍的承认和应用。在假定存在市场失灵的情况下，市场机制本来在配置资源方面应起到的调节作用，在上述诸多领域却不能有效发挥，因此，只能由市场以外的力量去加以弥补。而从总体上的能力、实力和现实可能性的角度来看，一般认为，由国家来解决上述市场失灵问题是更为合适，也更为现实的。从而，国家被推倒了历史的前台，开始了所谓的对私人经济生活的“干预”或称“介入”的新时代。
对于在市场失灵的情况下，是否必然导致国家的介入和弥补，学者的认识不尽相同。这主要是因为政府对资源的配置效果，在一些国家已经出现了许多的问题。由于信息不足、滥用权力、腐败寻租、体制不健、多头管理等诸多方面的原因，政府在资源配置上是低效的甚至是无效的，这被称为政府失灵。也就是说，在某些领域，无论是市场机制，还是政府干预，在配置资源方面都是无效的或低效的。因此，是否要选择政府配置，以及对于政府配置所产生的失灵问题如何来解决，是在市场失灵的情况下必须要直面的问题。而如果选择了用政府配置来弥补市场配置，就应对政府配置资源过程中可能存在的各种失灵问题有总体上的把握，特别是应当分析导致政府失灵的具体原因，以便采取相应的解决对策。而对于政府失灵的原因，解释是多个方面的。如公共选择理论、理性预期理论等，都提出了各自的认识。这对于经济法的研究也是非常重要的。
其实，要深入研究两个失灵假设，必然涉及到失灵原因的探讨。对于市场失灵的原因，经济学界已经探讨较多，并为相关的法学研究提供了一些重要的素材。从经济法所要解决的基本问题或基本矛盾来看，个体营利性和社会公益性的矛盾，以及与此相对应的公平与效率的矛盾，是很基本的矛盾②。无论是在市场机制发生作用的领域，还是在政府干预的领域，这些基本矛盾都存在。在这些矛盾不能有效协调和解决时，必然会产生两个失灵的问题。例如，在市场调节的领域是很强调个体的营利性，崇尚效率价值的，但如果由此忽视社会公益性、漠视公平价值，则必然会加剧垄断、不正当竞争、侵害消费者权益的问题，必然会导致宏观经济失序，微观经济失范，经济生活失真，从而使宏观调控也很难有效进行。同样，在政府配置资源的领域，如果政府的工作人员也强调自己作为个体的营利性，并把自己的收益凌驾于社会公益性之上，如果只强调本部门、本单位的经济效率或经济效益，而忽视整体上的经济公平和社会公平，则必然会导致政府失灵。
此外，在研究两个失灵假设的过程中，还会涉及到重要的公共物品假设等问题，从而使公共物品理论、外部效应理论等都会对经济法学乃至整个法学的研究产生重要影响。
需要提及的是，两个失灵的假设也导源于“有限理性假设”。根据有限理性假设，市场主体都是“理性的经济人”，都在为自己的利润或效用的最大化而努力。但是，其理性是有限的，因而并不能有效地抑制市场经济波动，并不能解决市场调节的滞后性、盲目性等问题。同时，政府也同市场主体一样，是“理性的经济人”，但由于它并不能获取全面的信息，并不是全知全能的，因而其理性也是有限的。此外，政府认识的局限性还体现在，政府也是由人来组成的，这些人也都是普通人，既不更好，也不更坏，因而在智力、道德等各个方面，同样也不是完美无缺的。在这种情况下，如果再有自身的一些利益驱使，就极可能在配置资源方面产生低效率或无效率的情况，从而产生政府失灵。
事实上，即使假设政府的组成人员都是大公无私的，在道德上都是非常优秀的，但由于信息偏在问题的普遍存在，由于政府很难非常迅速地对瞬息万变的经济生活作出相应的调节回应，因而就非常容易导致政府失灵的问题。正因两只手都有自己的缺欠，因而才需要双手并用，才需要综合协调。同时，也正是在这样的框架之下，才有经济法产生和发展的余地。
（三）利益主体假设
利益主体假设，即假定在经济法上，各类主体都有自己的独立利益，为了各自的利益，都会采取有利于自己的行动，都会努力使自己的利益最大化。从利益的性质来看，经济法上的主体，可以大略分为国家一方（调制主体），以及与国家相对应的另一方（调制受体）。
上述的国家一方，要考虑国家（或政府）利益的最大化，同时，还要在一定程度上考虑社会公共利益，也要兼顾个人利益的保护。此外，从公共选择的理论来看，在国家的各类机构中，组成这些机构的成员也有自己的利益。因此，利益实际上是多重的，涉及到复杂的、多层次的法律保障问题。
上述与国家相对应的另一方，从经济意义上说，主要是市场主体（或称之为“市民”），从社会意义上说，主要是社会成员或社会实体、组织等。这些主体都有自己的利益，都按照自己的理性去行事。只有肯定利益主体的存在，才可能有法律规制的可能性。
经济法制度的实施必须尽量对各类主体的利益给予公平的、有效的保护，以实现各类主体利益的平衡。为此，在经济法上，不仅要像传统私法那样更关注私人主体的利益，也不仅要像传统公法那样更侧重于国家利益的保护，而且更要全面兼顾各类主体的利益，即不仅要在总体上兼顾国家与私人主体（企业、自然人等）的利益，也要兼顾各类主体的具体利益，这些具体利益表现为中央政府与地方政府的利益，大企业与中小企业的利益、经营者与消费者的利益，等等。由此使经济法在法益保护方面又具有许多自己的特色。
（四）博弈行为假设
与上述的利益主体假设直接相关，既然各类经济法主体都是利益主体，则必然要为实现自己的利益而采取相应的理性行动。而在行动的过程中，则可能采取合作的态度，也可能采取不合作的行为。不管怎样，行动者都要既考虑自己的情况，又要考虑相关主体的情况，以求在互动的博弈过程中，努力实现自身利益的最大化。
经济法主体之间的博弈可能存在于各个领域。它既可能在国家与国家之间，以及国家机关之间展开，也可能在国家与国民之间展开，还可能在市场主体之间展开。对微观层面的主体行动进行博弈分析是很有价值的。
各类主体之间的行为，既然都属于博弈行为，则参加博弈的主体就需要关注其他行动者是如何思考的。因此，对于各类主体而言，分析“别人的”预期是非常重要的，它直接关系到在博弈活动中的成败得失。与此相关的一个重要假设，便是“理性预期假设”。该假设会提醒人们：任何主体都是有其理性的，特别是在经济领域，当国家要采取某种行动时，必须要分析该行动所影响的主体将会如何思想、如何行动。而这对于确保国家的宏观调控和市场规制的效果，从而对于确保经济法的调整实效，都是非常重要的。
（五）交易成本假设
按照上述的利益主体假设和博弈行为假设，既然各类主体都是利益主体，因而必然会关注自己的产权，必然要求产权界定明晰，也必然会关注为取得产权和保护产权所花费的成本；同时，既然各类主体之间都在进行着博弈行为，则参加博弈的各方，便都会关注自己在博弈过程中的利益得失，而衡量在博弈过程中的利益得失的重要指标，便是交易成本的大小，或者是与其相对应的收益的多少。因此，在利益主体所从事的博弈行为过程中，交易成本是一个很重要的问题，由此便在博弈行为假设的基础上提出了交易成本假设。
随着近些年来学术界对产权经济学或制度经济学研究的深入，特别是法学界对法律经济学认识的普遍提升，人们对于有关交易成本的基本理论已经耳熟能详。基于该理论，在经济法的研究上，不仅要重视微观主体或称私人主体的交易成本问题，而且还要重视国家的交易成本问题，特别是国家与国民之间，以及国家机关内部的交易成本问题。同时，应重视本益分析方法在具体经济法问题上的运用。
以上提出的五种基本假设，在经济法研究方面有特殊的价值，它们具体体现了“二元结构”假设的要旨及其所包含的“非对称性”，有助于学界在达成一些基本共识的前提下，把经济法理论进一步向前推进。当然，以上仅是列举了一些较为重要的基本假设，此外还可以有其他一些假设，但限于篇幅和需要，在此不再展开。
此外，提出上述假设本身并不是目的，重要的是要认识到假设的方法在经济法学上的价值，以及如何将其用于经济法研究。为此，还应研究各类假设在经济法研究上的价值是什么，其相互之间是否存在内在联系；同时，尽管前面在探讨各类假设时也涉及到了经济法学的相关问题，但仍然有必要对各类基本假设在经济法研究上的应用问题做一些探讨。
四、各类基本假设在经济法研究上的价值及其应用
经济法的研究需要有自己的前提，需要有学界所认同的一个大略的“基础”，而基本假设的提出和确立，恰恰主要是为了解决这个问题。尽管认识需要不断深化，因而对于“基础”的认识也处于不断的变动之中；尽管对于“基础”本身的追求是否恰当也有不同的看法，但从研究的效率，从研究的整体推进的角度来说，对于基本假设这类较为基础的问题，还是应当有明晰的认识。
在法学研究中之所以要提出或借助于上述的基本假设，就是因为这些假设最贴近于一般的个体、最能够反映一般性的情况，与基本的人性、与市场行为的一般情况，也都最为接近。上述基本假设，大都来自经济学（以及相关的社会学），而按照一代宗师马歇尔的理解，经济学是最贴近人类生活的③。正是在这个意义上，与经济学密切相关的经济法学的研究，或者是整个法学的研究，才需要借助于这些一般性的假设，发挥其在研究理论和实践问题上的独特作用，以解决法学研究方法不具有自足性，以及法学（而不是法律）与社会经济生活的距离，比经济学和社会学相对更远的问题。由于法律毕竟只是一种“写照”，毕竟总是存在着相对于现实的滞后性，并且，这种滞后性在片面强调“法制原则”的情况下还可能更加突出，因此，就需要通过借鉴，形成经济法学上的基本假设，来拉近法学研究与现实的距离，以确保法学研究更有价值和生命力。
以上的探讨表明，从直接的价值来看，上述各类基本假设为经济法研究提供了一个基本的前提、框架、范围和基础，这也是上述假设被称为“基本假设”的直接原因。它们对于进一步深入研究相关问题，有着重要的作用，特别有助于理论研究的深化。
此外，上述各类基本假设，实际上也为经济法的研究提供了重要的研究方法，这也是其重要价值的体现。从研究方法上看，对于新兴的、具有突出现代性的经济法来说，尤其应当注意方法的综合性，这本身也是必要的范式转换。事实上，法学研究不仅不能只注重单纯的“阶级分析”，而且也不能仅注重单一的“权利义务分析”。今天的法学研究，尤其应当多注意从其他相关学科的研究成果中吸收营养，其必要性导因于法律调整领域的广阔性以及学科之间的内在联系。由于客观的世界是普遍联系的，法律调整的社会关系，与相关社会科学研究的社会关系存在着内在的联系，因此，相关学科之间自然应当打通。特别是经济学、社会学等学科，与各类主体的“微观特点”更加接近，也更能反映人类的较为根本性的东西，因而往往可以作为法学的某些方面的研究基础。而法学本身则更为“上层”一些，它需要通过相关学科的研究来发现和体现自我。
纽拉特曾指出，从科学史上看，假设总是会频繁地产生和消失，没有任何对它们进行排列的可能性〔4〕。但是，这并不影响对相关假设之间的内在联系进行研究。作为一个走向成熟的学科，其基本假设应当至少在逻辑上是自洽的，并且应当在内在联系上存在一致性。为此，有必要对上述各类基本假设之间的内在联系做一些探讨。这些探讨，有助于更好地认识基本假设对于经济法研究的价值，也有助于更好地认识其应用的问题。根据上述对各类基本假设的分类及其具体内容，可以发现各类假设之间在以下几个方面的内在联系：
首先，具有共通性的不同层面的二元结构假设，本身就存在着内在的联系。对相关层面的概括，也仅具有源自不同视角的相对意义。其中，理论-认知层面，更主要考虑了主体的价值；经济-制度层面，更主要考虑了地域或称空间的影响；社会-文化层面，更主要考虑了实质上的不同时间的影响。
其次，具有共通性的二元结构假设，与在经济法上具有特殊意义的其他假设也存在着内在的联系。例如，在二元结构假设中，理论-认知层面的公私二元结构假设提供了一个非常基本的框架，它暗含了政府与市场的对峙，体现了不同主体的重要价值，从而为两个失灵假设、利益主体假设、博弈行为假设等奠定了基础；经济-制度层面的二元结构假设，体现了空间发展上的不平衡问题，即提出了两个失灵假设等各类假设产生的重要现实基础，也是其他各类假设的现实体现；社会-文化层面的二元结构假设，主要体现了时间发展上的不平衡，它是其他相关假设产生的更深层次的现实基础，同时，也是各类假设所需要面对的问题。
最后，在经济法上具有特殊意义的各类假设，在其相互之间，也存在着内在的联系。例如，从形式上看，两个失灵的假设在经济法理论上是很基本的，但两个失灵假设作为一种“对结果的描述性假设”，又与双手并用假设（这是对手段的假设）直接相关。而无论是两个失灵假设，还是双手并用假设，在更深层次上，它们都离不开利益主体假设和博弈行为。而在这两个深层次的分别侧重于主体和行为的假设中，又包含了理性预期假设、不确定性假设等，同时，它们还都与交易成本假设直接相关。
可见，上述各类假设是连为一体的，而不是各不相干的，从而它们可以成为经济法研究的重要基础性假设，使经济法研究可以在此基础上进一步展开。
同时，各类假设与一些具体分析方法的内在联系也值得关注。例如，基本的二元结构假设，与系统论上的系统分析，特别是结构功能分析方法，以及整体分析方法等有关；双手并用假设，也与系统论的思想和方法等有关；博弈行为假设，与博弈分析方法有关；利益主体假设，与利益平衡方法和政策分析方法有关，等等，从而使基本假设在经济法研究方面有了更多的方法论意义，提高了基本假设在解决经济法理论问题上的应用价值。现略举几例予以说明：
1.从二元结构假设来看，它为经济法提供了一个从心理到经济，从政治到社会，从法律到文化的基本分析框架。在这样的框架中，有助于人们认识经济法究竟是公法，还是公法与私法交叉的混合法。事实上，二元结构的假设虽然较为宏观，但它毕竟提供了分析框架的边缘，从而使研究者能够以一定的（虽然也可能存在模糊状态）区域为“基地”进行研究。在公与私之间的模糊地带，是否有所谓混合法或第三法域的存在空间，是否能够存在与公法、私法相并列的社会法，人们的认识不尽相同。不过，根据二元结构的假设，结合客观实际，从总体上说，一如往昔，我至今仍认为经济法只能属于公法，而不是属于第三法域或社会法〔5〕。因此，二元结构假设有助于分析经济法的性质问题。
2.从双手并用假设来看，如果一国仅用一只手，就不可能产生经济法。一方面，经济法虽然要保障国家对经济运行的调控，要保障国家对市场秩序的规制，但它并不是传统的行政强制；另一方面，虽然经济法的调整直接作用于市场经济，并直接关系到市场主体的切身利益，但它毕竟不是单纯的市场调节，更不是传统的自由放任。双手的协调并用，使双手都能够更扬其长而避其短，从而体现经济法的调控与规制手段的特点，体现经济法在调整手段上的特殊性。调控与规制所发挥出的调制功能，与传统的市场调节与行政命令有着根本上的不同。事实上，双手并用所体现出的合力，是对传统的调节经济方式所存在缺失的有力矫正。
可见，透过双手并用假设，不仅有助于理解经济法的产生问题，而且也有助于理解经济法的调整手段、经济法与其他部门法对市场经济的综合调整等问题，从而不仅有助于认识经济法的独立性，而且也有助于认识其与相关部门法的内在联系。
3.从两个失灵假设来看，该假设实际上在经济法研究中已经占有重要地位。近些年来，经济法学界一般都把市场失灵的存在作为探讨经济法产生和发展的必要性的重要起点。按照目前较为流行的理论，在市场失灵的情况下，市场机制本身无法解决资源配置的效率问题，因而就需要由国家来介入或称干预。而国家介入的法律形式，则主要是经济法。上述的解释，是目前较为通常的解释。这种解释当然有其合理之处，但有些方面还有待于再进一步细化。从双手并用假设来看，正是由于存在市场失灵，因而对经济的调节才不能仅用市场调节这一只手，而是还要用国家调节这只所谓的“有形之手”。但是，在运用国家之手的过程中，可能会存在政府失灵的问题。而政府失灵的存在，主要导源于政府的失控。从现在影响较大的一些行政法理论来看，一般多是基于政府权力的不断膨胀，才认为有必要强调对政府的权力作出限制。因此，在行政法理论中，全部的或部分的“控权论”主张，实际上得到了很多人的赞同。但经济法不同于传统的行政法，它不是单纯地强调要限制政府的权力或国家的权力，而是要通过如何适度分权，以及如何适用合理的程序，按照经济规律的要求，努力实现既定的经济目标和社会目标。因此，经济法必然会存在一些有特色的方面，并因而不同于传统的行政法。
两个失灵假设表明，经济法不仅要通过政府对资源的配置来解决市场失灵的问题，而且也要通过相关的规范，来解决政府失灵的问题。两个失灵的存在，对于经济法产生和存续必要性的问题，有很强的解释力。因此，两个失灵假设，对于探讨经济法的发生论问题很重要。它更有助于说明经济法产生和发展的必要性，更有助于认识经济法不同于传统部门法的特殊性。
4.从利益主体假设来看，在经济法研究上重视各类主体的利益，真正关注不同主体客观存在的利益，有助于认识经济法调整方面的问题。只有充分地认识到国家利益、企业利益、个人利益；认识到社会公共利益与私人的独特利益；认识到整体利益和局部利益，近期利益和长远利益，一致的利益和冲突的利益，才能更好地在各类主体之间去平衡利益，才能让各类主体更好地去代表和实现某一种利益。从规范的层面看，经济法主要是规定和解决相关主体的权力或权利的问题，但从更深的层面上看，则是相关主体之间的利益如何协调和平衡的问题。利益既是经济法得以产生和发展的重要动力，也是经济法不断完善的重要源泉。没有代表特定利益的主体，没有相应的利益主体假设，就无法说明法律的制定、完善的动力机制等相关方面。因此，利益主体假设，对于经济法制度和理论的发展非常重要。
上面的一些举例表明，经济法学的各类基本假设，对于经济法的理论研究和制度建设都很有价值。事实上，在理论研究领域，以上述的“二元结构”假设和其他各类假设为基础，在经济法理论上已经形成了一系列有自己特色的“二元结构”。例如，在调整对象理论上，存在着宏观调控关系和微观规制关系的二元结构；在体系理论上，有宏观调控法和市场规制法的二元结构；在主体理论中，有调制主体与调制受体的二元结构；在行为理论中，有经济调制行为与市场对策行为的二元结构；在责任理论中，有本法责任和他法责任的二元结构，等等。此外，在财税法、金融法、竞争法等相关部门法理论上，也都存在着一些以上述相关二元结构为基础的具体的二元结构。这些都是二元结构假设与其他假设应用的成果，对于增进经济法理论的体系化或严谨度，形成内在和谐统一的“理论”，是很有价值的。
五、各类基本假设的局限性
前面探讨的各类基本假设，尽管有重要的理论价值和应用意义，但也都存在着自身的局限性，对此也必须要加以分析，以求对基本假设做更恰当的定位。
上述基本假设的局限性，首先来自假设本身的局限性。由于这些假设更多地是源自其他学科的假设，许多假设不仅本身尚需要不断地得到验证，而且是否适合于法学研究，是否有利于推进法学研究，也需要随着实践的发展而不断得到检验。
其次，二元结构假设的局限还体现在，它虽然已是各学科的学者都比较认同的，但并不是法学本身能够有效证明的。限于自身的特点，法学要在很大程度上从其他相关学科吸取营养，其中也包括基本假设等。但在上述假设的可靠性和证实性方面，法学很难大有作为。这对假设方法的应用也可能会产生影响。
再次，各类假设都具有一定的相对性。为此，在运用这些假设的过程中，不应把各类假设绝对化。即应采行“相对论”，而不是“绝对论”。具体言之，一方面，上述这些假设作为经济法的基本假设是否都合适，以及具有多大程度的可行性和必要性、恰当性，还有待于接受理论和实践的检验，还需要接受时间的考验，还有待于人们认识的日益深化。另一方面，上述各类假设实际上是提供了一系列的分析模型。这些模型的主要功用就是使分析更简明，更有说服力，等等。而作为“模型”，其本身就是有局限性的。正是在这个意义上，任何理论都是有局限性的，任何观点也都是一种“偏见”。为此，就应当以一种开放的、包容的、建设性的考虑，来看待各类基本假设。而在这些假设的基础上，所能够建立的理论框架，也才是可以不断更新和不断发展的。
例如，在对二元结构认识方面，并非要强调“两极论”，即并非认为二元结构中只存在完全对立的两极。事实上，在这两极之间的过渡地带往往是很重要的，按照中国的哲学思想，最可取的是“叩其两端而取其中”的中庸之道。而要“取其中”，首先要知道其两端，要以两端为起点才能知道何为“其中”。但关键是现在的一些研究往往是不知两端为何物，因而也就很难作到全面地认识相关问题。二元结构的假设，恰恰是要给出两端、边界，也就是给出进一步分析的基础。
二元结构假设的相对性是很明显的。例如，经济层面的二元结构假设，曾经包括公共经济与私人经济、公共部门与私人部门、公共物品与私人物品等公私二元结构，而这些划分并不是绝对的。在两极中间还会存在一些混合的领域。例如，在公共部门与私人部门之间还会存在第三部门，在公共物品与私人物品之间，还可能有混合物品等。因此，二元结构只是提供了一个分析的基本框架或平台，对于具体问题必须作具体分析。为此，哈耶克认为，把整个服务领域界分为公共部门和私营部门的业已为人们接受的二分法，是颇具误导性的；对于一个健全的社会来说，在商业领域与政府治理之间（也就是在私营部门与公共部门之间-作者注）保有一个第三领域，即独立部门（IndependentSector，即前述的第三部门）是至关重要的〔6〕。但是，能否因此否定二元结构的基本框架呢？能否因此如同一些论者引申出经济法就应当以第三部门为依托，以社团为主要主体呢？恐怕至少在现实的条件下还不能。尽管第三部门也是很重要的，尽管社团也有其重要的价值，但诚如伯尔曼所认识到的那样，自20世纪以降，教会早已不再构成对世俗权威的有效的、合法的抗衡力量了；在经济和社会秩序内的商人和其他自治团体或行业的习惯，在立法和行政机构的控制下已经失去了效力〔7〕。
因此，尽管需要有第三部门的适度发展，尽管也需要对第三部门的壮大作出一些积极的倡导，但在现实中其地位无疑较为式微，无法和无力全面地替代国家，也无法真正成为社会公益的代表者。
关键词：经济学课程群；四层次；资源；团队；平台
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）43-0223-03
进入到21世纪，我国大多数高校越来越重视课程群建设，许多教师就课程群及其建设的有关问题开展了研究。总括起来主要是从课程群的概念、课程群建设的目的、课程群内容建设、教学方法的改革等方面开展研究。王卫平（2007）认为课程群是指属于同一学科、具有内在逻辑联系、课程内容紧密相关的一系列课程构成的整体。谢文武、韩瑾（2010）认为课程群建设的目的是为了去除课程间重复的内容，提高课程实施效率；要对课程群教学大纲和计划进行再设计，对教学内容进行不断更新和不断优化。并且结合金融学专业特点，从实践教学的角度分析了金融课程群课程教学内容的融合。渠长根（2010）认为课程群建设中对教学方法的改革，应强化师生教学相长，双向互动机制，提倡启发式、参与式、研究式教学。就经济学课程群建设，王卫平（2007）认为经济学课程群建设的目的很明确，就是为学生毕业后进入市场打下坚实的经济学理论与应用性基础。张吉国、薛兴利、岳书铭（2008）认为要科学构建经济学课程群组成体系，要分清主次，应当将重心放在课程群内课程之间内容的整合上。笔者认为经济学课程群建设涉及面广泛，需要系统地加以思考，其建设始终要围绕实现对受教育者经济学素质、应用能力和创新能力提高的目标展开。
一、明确经济学课程群建设思路
对经济学课程群的建设，必须有一明确的思路。关于这一建设思路笔者认为，一是要体现其基本功能，即以经济学知识、理论、方法的传授为基，以运用经济学知识、理论、方法分析解决社会实际问题的实训实练为本。二是要突出其特点，即多学科交叉融合、应用型人才培养目标导向两大特点。三是要始终面向受教育者，即面向经济类专业学生、管理类专业学生、非经济管理类学生、社会培训学员四类受教育者。
二、构建四层次的经济学课程群
根据经济学课程群建设思路，可以考虑构建由基础课程、方向课程、共性能力课程、个性化能力课程组成的四层次经济学课程群。
第一层次的基础课程是面向四类受教育者都必须开设的，这是具有共性的课程群，它体现的是对他们进行经济学基本素质的培养。这些课程包括微观经济学、宏观经济学、统计学。
第二层次的方向课程是面向不同类受教育者开设的，这是对不同类的受教育者具有差异而对同一类受教育者具有共性的课程群，它体现的是对他们进行经济学专业素质的培养。面向经济类专业学生的课程包括国际经济学、计量经济学、产业经济学等；面向管理类专业学生的课程包括管理经济学、劳动经济学、技术经济学等；面向非经济管理类学生的课程包括工程经济学、卫生经济学等；面向社会培训学员的课程开设，依据学员从事的工作性质来定，如学员从事的是社会保障方面的工作，就可以开设公共经济学、福利经济学等。
第三层次的共性能力课程是面向四类受教育者都必须开设的，这是具有共性能力教育的课程群，它体现的是对他们进行基本应用能力的培养。这些课程包括用于分析社会经济问题起到工具性作用的课程，如SPSS实验、电子商务实验等，以及第二课堂学科竞赛，如与经济学知识、理论、方法有密切关联的全国数学建模大赛等。当然根据社会培训学员的实际情况，第二课堂学科竞赛可以不进行。
第四层次的个性化能力课程是面向不同类受教育者开设的，这是凸显应用能力差异化教育的课程群，它体现的是对他们从实验、实践或创新等方面进行综合应用能力的培养。当然这些个性化能力课程应该是经济学知识、理论、方法在实际中的具体运用。面向经济类专业学生的课程，如证券投资实验与实践等，以及突出经济类专业特点的第二课堂学科竞赛，如网络经济创新大赛、全国金融投资模拟交易大赛等；面向管理类专业学生的课程，如投资与风险控制模拟实验等，以及突出管理类专业特点的第二课堂学科竞赛，如激励机制设计大赛等；面向非经济管理类学生的课程，如资本运作模拟实验等，以及突出非经济管理类专业特点的第二课堂学科竞赛，如创业投资大赛等；面向社会培训学员的课程，依据学员从事的工作性质来定，如学员从事社会保障方面的工作，则可开设社会保障机制设计实践课程，以及突出社会培训特点的第二课堂学科竞赛，如开展社会保障方面的调研报告评奖活动等。
三、四层次经济学课程群教学内容优化设计原则
经济学课程群建设是实现应用型人才培养目标层面上的具体化工作之一，是体现人才培养特色、提供优秀课程资源的基础。为此针对经济学课程群不同层次的课程内容进行优化设计是很必要的。对四层次的课程教学内容优化设计的原则有三：一是要使不同层次的课程之间不出现内容上的交叉，要使同一层次的课程之间不出现内容上的重复。二是第一层次的基础课程和第三层次的共性能力课程内容设计，要突出共性，满足受教育者经济学基本素质和基本应用能力培养的需要。三是第二层次的方向课程和第四层次的个性化能力课程内容设计，要突出个性，满足不同类受教育者经济学专业素质和综合应用能力培养的需要。
四、强化经济学课程群教学资源建设
一是教材、教辅资料的建设。对于四层次经济学课程群中的课程，如果某门课程能选用到与教学内容匹配的优秀教材和教辅资料，则就选择这些高级别的优秀教材和教辅资料。如果选用不到相匹配的，则组织力量编写。在编写教材和教辅资料时，应突出应用型人才培养目标导向。对面向经济学课程群第一层次和第二层次课程教材和教辅资料的编写，要特别注重编写涉及相关经济学原理并且与现实经济生活密切相联的大量案例，将趣味性和知识性有机地结合起来，使受教育者能更直观地理解教材中比较深奥的经济学原理和方法。对面向经济学课程群第三层次和第四层次课程的实验课程教材和实践课程、各种学科竞赛指导书的编写，要紧扣经济学知识、原理和方法在实验、实践和竞赛中的运用，突出解决实际问题能力和创新能力培养的特色。
二是网络教学资源的建设。要充分利用现代网络技术，针对经济学课程群中的课程，对适合于开展网络视频教学的课程，开通网络视频课；对于适合于开展网站教学的课程，开通课程网站；对于适合于网上进行模拟实验的课程，开通网上模拟实验课。当然不管哪种网络课，应该面向四类受教育者全天候开放，使他们能随时随地进行学习，参与实验。
五、优化经济学课程群教学团队建设
对承担经济学课程群课程的教师队伍进行重组和建设。在重组和建设时应该考虑以下几点：
一是按不同层次优化教学团队，每一个教师可以根据自己的特长选择进入不同层次的教学团队。但是对于教师进入不同层次教学团队的个数应有所限制，以同时进入两个不同层次的教学团队为宜。这样既可以确保教师有更多时间和精力搞好教学工作，又可以充分利用教师资源。所以对于“双师型”的教师，可以同时进入第一层次教学团队和第二层次教学团队中的任何一个教学团队，以及第三层次教学团队和第四层次教学团队中的任何一个教学团队；对于非“双师型”的教师，可以同时进入第一层次教学团队和第二层次教学团队，或者同时进入第三层次教学团队和第四层次教学团队。不管教师进入哪一层次的教学团队，都应采取以经济学课程群中的课程为纽带，把相关教师紧密地联系在一起。
二是建立定期集体备课和教学研讨制度，全面提高教学团队中每位教师的教学水平。讲授同一课程的教师每星期应集体备课一次，对教学内容、教学方法、教学手段、在教学过程中遇到的新问题等进行集体研讨，最后形成最优化教案，实现教学资源在讲授同一课程教师之间的共享。同时根据需要可以考虑每个月安排讲授不同课程的教师进行交流，相互吸取合理建议，从而充分发挥教学团队在教学、教学研究方面的优势作用。
三是采取有效措施提升经济学课程群教师团队的整体素质。通过“柔性引进”的方式，有针对性地引进国内外经济学领域的知名专家和学者，聘请他们担任特聘或兼职教授，采用适当的方式让他们承担经济学课程群的教学任务；加强“双师型”教师队伍建设，通过选派教师参加国内外访学或培训，选派青年教师攻读博士学位或挂职锻炼，积极开展示范课等活动，提高教师的教学水平；采取有效的激励措施，激活教学团队中的每一位教师，使之能主动提高自身在教学方面的综合素质。
六、搭建经济学课程群实验、实践和创新平台
经济学课程群实验平台的搭建包括两类：一类是对各类受教育者进行共性能力培养的基础实验平台，另一类是对各类受教育者进行个性化能力培养的专业实验平台。不管是基础还是专业实验平台，都必须建成功能完备、全天候、开放式的实验室，便于各类受教育者随时进行经济学基础或专业方面的实验。同时，建立有效的激励机制，鼓励教师或者师生合作开发把经济学基本知识、基本理论、基本方法的运用融于现实经济问题中的实验软件，开展一些具有特色的实验，以提升各类受教育者的综合能力。
经济学课程群实践平台主要通过与企事业单位共建实践教学基地的方式搭建。定期派受教育者进驻实践教学基地参与同社会经济生活紧密联系的实践活动。采取双导师制，在实践进行前，指导教师根据实践指导书，对实践的具体内容、实践方法、实践数据的处理等进行指导。然后，受教育者根据实践指导书的要求，参与实践活动，完成相应的实践研究报告。
经济学课程群创新平台主要通过第二课堂学科竞赛的方式搭建。除了开展全国数学建模大赛、网络经济创新大赛、全国金融投资模拟交易大赛、激励机制设计大赛、创业投资大赛外，还可以考虑其他方面的竞赛。如让受教育者观看某些社会经济现象的视频录象资料，在规定的时间内，如3小时内，要求他们提交一份对该社会经济现象分析和评论的报告；让受教育者深入社会1～2周，就某一经济问题进行调查，提交一份调研报告等等。根据受教育者提交的报告，进行评奖，对优胜者给予相应等级的奖励。这些竞赛活动，能促使受教育者从新的视角去挖掘社会经济的深层次问题，用新思维、新方法去解决这些问题，提升他们的创新能力。
参考文献：
[1]谢文武，韩瑾.课程群建设中课程内容的融合――以金融核心课程群为例[J].高等工程教育研究，2010，（S1）.
[2]渠长根.以国家精品课程建设为龙头推进思想政治理论课课程群建设[J].教育教学论坛，2010，（6）.
[3]曾宇平，田野，覃朝晖.经济学课程群建设与学生经济学素质培养[J].三峡大学学报：人文社会科学版，2012，（S2）.
[关键词]市场机制经济体制旅游价格规制失灵
1市场机制的局限性失灵与旅游价格规制
从我国现行的旅游产品价格形成机制来看，旅游产品的价格形成机制主要还是要受其自身价值的形成规律、市场供求规律所制约，竞争性定价仍是主导与基础。通常条件下，竞争性定价会导致资源的有效配置，而由于旅游市场机制本身的局限性，产生了许多失灵的情况。与市场行为相比较，政府行为有垄断性和强制性的特点，也更有权威性。当市场机制失效时，政府的干预行为便成为有效的选择。旅游价格规制，就是对市场机制的局限性失灵作出的最通常反映。
1.1 某些旅游产品的价格形成机制具备一定的垄断性
旅游市场机制只有在竞争状态下才能实现资源的有效配置，然而在旅游经济活动中，有许多旅游产品是由报酬递增的企业提供的，其生产函数具有随着需求规模报酬递增的特点。如黄山、张家界等列入世界遗产名录的旅游景区，其旅游服务所凭借的自然景观、历史遗产和民族风俗等吸引物，由于位置的独特性，或者资源特点的唯一性，这些旅游景区之间几乎不可替代，相互之间很难形成竞争，具有明显的自然垄断特征。这些企业在旅游产品的提供中，其平均成本是连续下降的，从而可以按照帕累托价格，即价格等于边际成本的定价原则实现资源的有效配置。但由于这些企业垄断着旅游市场，追求利润最大化的冲动使得这些企业不是按照边际成本，而是按照利润最大化的价格（平均成本）定价的。在这种情况下，旅游者就不可能以较低的价格享有旅游产品，旅游产品的供应量也不能达到最大有效率的数量，即资源不能有效配置。
此外，一些旅游企业通过本身拥有的重要市场供给权①，或通过协议、决议或者协调等串通方式，操纵旅游价格也是价格垄断的一种表现②。人们逐步意识到，完全依靠市场机制来消除垄断是不现实的，只有通过政府行为的有效补充来抑制垄断，才能使旅游市场保持良好的竞争状态。因此，抑制过度垄断行为，保证适度竞争，成为政府规制的重要组成部分。
1.2 某些旅游产品的价格形成还具有外部性的特征
所谓外部性是指“某个经济主体生产和消费物品及服务的行为不以市场为媒介面对其他的经济主体产生的附加效应现象。” 也就是说，外部性是指市场价格没有完全反映交易的额外成本或收益。为了实现市场的帕累托效率，唯一的途径是竞争，但前提条件之一是不存在外部性。只要存在外部性，通过旅游企业私人决策和经营行为并不一定导致资源的最优配置。如旅行社开发旅游产品方面，适应市场的某一旅行社开发出的新产品往往被多个旅行社无成本复制，并由此进行低价竞争，使得旅游市场存在“第三方”乃至多方受益的情形，降低旅行社开发旅游新产品的意愿，加剧了旅游市场的无序竞争，最终导致社会总收益的减少。由于外部性的存在会导致市场效率的降低，不能实现资源的有效配置，使得政府通过规制，纠正“外部性”导致的无效率的行为成为必要和可能。
1.3 从旅游产品的消费过程看，某些旅游产品具有公共物品的特征
大多数经济学家都根据两个特征去判断某产品是否为公共产品，即“非竞争性”与“非排他性”，公共产品是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品。根据旅游产品是否具有排他性和竞争性，可以把旅游产品分为私人物品和公共物品。匡林（2001）在其著作《旅游业政府主导型发展战略研究》中就认为：“旅游资源和景区产品是一个公共产品。”多数社会经济与旅游业都十分发达的国家，旅游价格日益重视社会效益，淡化经济效益，政府通过价格调控，达到利用旅游活动对国民进行爱国主义教育、国民素质教育，使旅游业更为接近提高社会科学文化水平，提高国民素质，丰富国民生活的终极目标。但目前我国很多作为公共产品的旅游资源，已经被异化成一些地方部门与集团的牟利工具了。因此，随着我国政府财力的增加，在政府对公园景区等公共资源实施免费已经具备能力的前提条件下，有必要通过政府对价格的有效规制，以还原景点作为公共产品的本质为目的，努力使景点实现公益化功能。
1.4 从旅游产品的交易过程看，存在广泛的信息不对称现象
信息不对称是指交易过程中，交易双方拥有的信息数量不等，一方拥有比另一方更多的信息。交易双方信息不对称的一个直接后果就是产生逆向选择和劣胜优汰现象。当旅游市场上产品质量在很大程度上受控于拥有隐蔽信息一方时，就产生了经济学上所定义的逆向选择，很多消费者从自身利益出发往往会选择价格便宜的旅行社。而那些真正优质优价的旅行社或者因为成本压力被迫退出市场，或者也被迫跟进销售同样的产品，这对企业灵活、及时地运用价格机制形成制约。在旅游市场中，旅游企业与旅游者、价格主管部门之间是价格规制博弈的三方，对于信息不对称的问题，政府规制主要采取两种措施：一是通过增加信息的供给量，可以降低市场决定结果的不确定性，如每年“黄金周”前，旅游主管部门通过多种媒体向社会公布合格旅游经营者的名单或向游客提供旅游信息；二是设置最低标准，政府不能指望所有的旅游者都拥有评价旅游产品的专业知识或资料，对政府部门来说，建立或者实施旅游产品质量标准或者发放旅游产品经营许可证，可以保护信息不完全的旅游活动参与者避免不好的结果。
1.5 从旅游产品的供求弹性角度看，供求平衡机制存在弱化
从旅游需求的特征来看，由于旅游需求是属于一种高层次的需求，具有较强的可替代性和波动性，旅游产品的需求价格弹性系数总体应当是要高于其它消费层次的。旅游及其相关产品的价格变化，往往就能比较有效地刺激或者干扰旅游市场的消费需求水平及其消费方式的变化。这也是构成旅游产品竞争性定价的客观基础之一。也有一部分旅游产品需求缺乏弹性，在我国就强烈地表现为假日经济的特征。黄金周成为长线旅游的最佳时机， 而双休日则成为短线旅游者的旺季。面对这种价格弹性显然很小的市场，价格的市场调节功能明显弱化。具体表现在旅游市场竞争中，它一方面可以是促使市场经营主体更加自觉、灵活地运用价格杠杆来解决旅游市场的供求矛盾，作为实现供求平衡的主要调控手段之一。另一方面却又是当市场处于严重供求失衡时，诱使各类旅游市场主体，滥用价格竞争权利，破坏旅游市场的正常运行机制的主要动因。集中表现在供不应求时，随意降低服务质量，乱提价、乱收费、欺客宰客、牟取非法暴利等违法现象突出。供过于求时，则又大打“价格战”，类似零团费、负团费、宾馆“马店价”等无序的恶性低价竞争现象泛滥。
2经济体制的缺陷性失灵与旅游价格规制
如果仅仅对旅游价格规制的必要性进行一般经济学的分析，我们很有可能得出的结论就是：我国政府对旅游价格的规制严重过度。但是，如果我们对旅游价格规制的分析视角扩大到外部大环境中去，就会发现实际情况可能并非如此。任何政府行为都具有时代的特征，都离不开外部制度环境的约束。当前我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的特定阶段，由于转轨时期的特殊性质，我国现阶段既存在着局限性市场失灵又存在着缺陷性市场失灵，由此构成了市场与政府组合关系的复杂性。
缺陷性市场失灵，指的是由于市场发育不完善、市场自身不具备某些功能或者在功能上存在着某些缺陷而产生的市场失灵。 由于存在这一类的市场失灵领域，作为发展中国家的中国，政府所承担的经济职能就要比发达国家多一些，这也直接扩大了旅游价格规制的有效范围。
2.1 “制度荒原”或制度混乱是现行经济体制的特征
我国毕竟在一个相当长的时期中实行了极为典型的计划经济体制，这种经济制度的显性影响(计划经济的实践)和隐性影响(计划经济的观念)还在不同程度上约束着经济运行，甚至在一定程度上成为完善市场经济体制确立的阻力，旅游经济也不例外。我国的旅游经济起步较晚，实行的是政府主导型旅游发展战略，旅游市场经济是政府推动的结果，而不像发达国家是由市场自然发育的结果。西方的市场失灵进而政府规制的经济学理论都暗含着一个假设前提，即必须存在一个高效率的、成熟的市场机制。作为一个转轨经济国家，中国政府既面临着如何解决传统的市场失灵问题，更面临着因私有产权和自由契约原则缺失所造成的“制度荒原”或制度混乱的问题 。
体制转轨的特征之一是它的“转换性”而非“切换性”。所谓“转换性”，即当市场经济体制未被最终确立前，社会经济生活既非表现为完全的与典型的市场化，亦非表现为完全与典型的计划化，或者简而言之，社会经济生活并非表现为成熟的市场形态。所谓非典型的计划经济体制，因为我国已经明确地将市场经济体制作为经济制度确立的目标，典型计划经济体制正在作为被否定的制度安排逐步退出经济生活，经济生活的市场化已经在相当程度得到深化；所谓非典型的市场经济体制，则表现为若干市场经济的正式制度安排和非正式制度安排还未规范地得以确立。
在这种制度条件下，如果过分强调政府行为对旅游经济的不干预或退出，可能加剧“制度荒原”或制度混乱的情况，也提高了经济转轨的成本。有鉴于此，我国采取的是渐进式的转轨模式，在转轨过程中力求保持经济社会发展的连续性，稳定和发展本身也被列为转轨的基本目标。转轨并不一步到位，而是通过设置过渡性的制度安排，使改革最终指向市场经济体制。
2.2 旅游市场主体缺位与弱化是转轨时期的旧体制剩余
市场机制的充分实现是建立在市场主体充分发育的基础上的，如果没有具体与旅游经济相适应的市场主体存在，将会出现市场主体缺位，如果市场主体虽然存在却不能发挥主体作用，将会出现主体弱化。无论是市场主体的缺位还是市场主体的弱化，一个直接的结果就是市场机制不能得到有效发挥。仅以我国现阶段已成立的国际和国内旅行社为例，虽然总数已超过了6000家，但绝大多数仍不具备一定的内、外在规模经济，普遍存在“小、散、弱、差”的特点，与国外高效率、资本雄厚、优质服务的企业比较，我国旅游企业面临的国外竞争压力和挑战不能不说已是十分严峻的。但反观国内小生产经营模式所形成的种种弊端却仍有愈演愈烈之势，在同一地区，不同部门争地盘、抢资源，重复布点、重复投资、重复建设的现象比比皆是，这些行为不但削弱了有限旅游资源的合理配置，而且在日益无序的外部竞争压力下，更多的企业更看重于眼前的收益，旅游产品中的相互克隆，侵权模仿等低水平重复现象蜂涌而出，反过来又继续拉大了旅游市场的供需失衡。特别是当处于法制不健全和管理上出现漏洞时，更会使不正当的恶性的价格竞争行为大量地滋生和蔓延。因此，培育市场主体是政府干预旅游经济的一个重要行为，这个过程也是政府转变职能的过程。
总结
按经济和发展组织(OECD)旅游委员会对政府参与旅游业3个阶段的界定，我国旅游业已由启动阶段过渡到发展阶段，政府对旅游市场的作用也应由先驱或催化剂阶段过渡到规制与服务阶段。根据中国市场化改革进程对政府职能转变提出的客观要求，与从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的政府职能转变相结合，政府的角色需要实现从“当局者”向“旁观者”转变，由管理的第一线逐渐隐退，更多的规范和服务职能要通过市场机制去落实和起作用，政府工作着重在建立与完善经济体制上，包括构建旅游法规体系、规范旅游市场竞争秩序、发挥政府的宏观调控和市场监管职能。这样，政府发挥作用的机理才能与市场经济内在法则相吻合，而伴随着市场价格机制、经济体制与政府规制三者之间边界的不断契合，政府旅游价格规制的效率将得到很大提高。
注释：
①以黄山旅游景区为例，作为竞争性项目的宾馆、餐饮和索道乃至挑山工，几乎都是黄山旅游发展股份有限公司垄断经营，这直接导致了山上的物价居高不下，一罐普通的饮料到了山顶都是身价倍增，泡一碗方便面的开水费就是10元。
②例如2000年6月1日，北京“特许经营出国旅游旅行社联合体”的9家旅游公司联合制定出国旅游路线的最低保护价，境外游的最低限价最少提高了200到300元，有的路线则提高了700到800元，这种“北京出境旅游最低限价”的价格串谋、打着“保护经营者与消费者利益”之名，行“操纵市场价格”之实，其价格联盟无疑是违法联盟。
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在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。
一、对公共财政概念的重新认识
讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：
（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求
公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。
显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。
公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。
国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。
（二）公共性是政府财政的一般性质
按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。
这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。
（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位
之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。
二、公共财政论与国家分配论的关系
近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。
对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。
在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。
三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题
（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性
根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。
（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究
近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。
（三）重视对我国公共财政应用理论的研究
我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。
（四）实现我国公共财政理论的本土化
经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。
公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。
公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化，这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到，目前我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式，使其著述晦涩难懂，甚至文理不通，这不仅影响学习和研究的质量，而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式，也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果，写出中国人能看得懂的文章，对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方财政经济理论，并对中国国情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论，也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西，并发展为自己的研究成果。可见，公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题，也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。
关键词：二元经济；刘易斯拐点；农村空心化；劳动力；资本
基金项目：湖南农业大学青年科学基金项目（12QN34）；湖南农业大学人文社会科学学院2012年～2013年国家级课题培育基金项目。
作者简介：刘远风（1977- ），男，湖南安乡人，管理学博士，湖南农业大学人文社会科学学院讲师，主要从事公共经济与社会保障研究。
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1006-1096（2014）01-0032-06收稿日期：2013-01-15
农村空心化是农村劳动力、资本及其他生产要素大量流向城市，导致农村社会边缘化、农村经济凋敝的一种经济社会现象。学界围绕农村空心化形成的原因和治理方略等进行了大量的论述。唐志军等（2008）以对湖南永州市的调查为基础，分析了空心村形成的深层次原因和治理之策，认为农村土地权利束不完整所引致的土地价值贬损是空心村形成的深层次原因，而治理空心村最根本的措施在于改革土地流转制度和城乡二元分割制度，还原土地真实价值。苏碧芳（2011）提出从完善农村土地流转和农户宅基地退出补偿机制、发展农村新型养老保险制度和提高农业机械化程度等方面应对农村空心化。劳动力是最活跃的生产要素，农村人口向城市转移是农村空心化产生与发展最重要的背景，但从城乡人口结构的角度讨论农村空心化的文献却相对较少。本文拟从农村劳动力非农化的角度讨论农村空心化及其治理，首先分析农村剩余劳动力转移的阶段性特征，即辨析刘易斯拐点是否已经到来；然后分析刘易斯拐点到来对农村空心化的影响；最后结合农村空心化的形成机理，提出治理农村空心化方略。
一、中国农村剩余劳动力转移与刘易斯拐点农村剩余劳动力是农村生产资料无法吸纳和承载的劳动力，因此，对农村剩余劳动力数量的估算与对农村劳动力素质及农业生产效率的判断是无法分开的。根据民工潮产生以来中国农业生产的基本情况可以初步判断，除少数时点和局部地区外，农民进城务工尚未对基本农业生产产生消极影响，因而可以把农民工的数量看做转移出去的农村剩余劳动力。笔者推算的农民工数量见图1。但农村生产资料所能吸纳和承载的劳动力数量是与特定的经济社会体制相联系的，此处的推算暂没有考虑体制变革的因素，因而此处数字仅仅反映一种农村剩余劳动力转移的趋势而不代表其精确的数量。
中国农民工数量在1992年以后迅速增加，并于1996年前后达到第一次高峰，随后略微下降，2003年以后又迅速增加。这一农民工规模变化的过程与中国经济改革的过程相一致。1992年中国确定市场经济改革蓝图，非农产业对劳动力的需求增加，在城市的吸引下出现一股民工潮。1995年中国全面启动国有企业改革，产生大量的下岗职工，一些城市为促进下岗职工再就业，采取“腾笼换鸟”的措施，限制外来工的就业范围；另外，此番改革也释放一些过剩的产能，对劳动力的总需求有所下降，从而导致1996年到2002年期间农民工总体规模有所下降。中国加入WTO后不久，劳动密集型产品出口急剧增加，大大扩大了对劳动力的需求，农民工规模也在2003年后迅速扩大。从农民工规模变动的这一总体经济背景来看，农村劳动力的转移具有鲜明的需求主导型特征，农村劳动力转移适应城市工业部门劳动力需求的变化，处于被吸纳的地位。但2004以后出现了民工荒现象，几乎十多年没有增长的农民工工资也开始以较快的速度增长，一些沿海企业开始调整产业链，把部分产业向中西部转移甚至向其他发展中国家转移，这表明劳动力需求者开始适应劳动力供给的变化，农村劳动力不再是简单地被吸纳。
民工荒与农民工工资上涨是否说明中国经济已进入刘易斯拐点呢？对这一问题，学术界有三种代表性观点。一种观点认为中国经济现实与刘易斯模型的假定条件相差甚远，刘易斯模型不适合分析中国经济问题，因而应超越刘易斯拐点的争论，不能简单地用刘易斯模型分析中国劳动力供给的阶段性问题，应着力分析中国的社会结构和制度条件。陶然等（2011）主张超越人口学意义上的劳动力供给考察，而更关注中国劳动力供给的制度潜力，主张通过户籍、土地和财税制度的联动改革来缓解中国目前的劳动力短缺问题，并解决中国劳动力供给的结构性偏差，提高劳动者技能和国际竞争力。第二种观点依据中国的人口结构转变及人口红利即将消失、民工荒及农民工工资增长等认为中国的农村剩余劳动力已基本完成转移，中国已经进入刘易斯拐点。蔡等（ 2007 ）运用反设事实法，根据农业技术变迁、生产要素价格变化及比较劳动生产率等经验材料论证了中国农村已不存在大量剩余劳动力。张丽宾（2011）代表的第三种观点以农民工工资增长幅度小于职工平均工资增长幅度、最低工资趋势线与农民工工资趋势线高度吻合等基本事实为依据，判断农民工工资增长不是由供给因素导致，认为刘易斯拐点尚未到来。理论模型不可能等同于现实，任何模型处理和提供的信息都是有限的，不能把模型之外的信息植入模型本身的逻辑中。刘易斯二元经济模型并不处理制度问题和劳动力总量问题，而是集中关注现代部门的扩张与传统部门的剩余劳动力供给问题。劳动力市场本身是在特定的经济社会体制下运行的。劳动力供求关系既与市场有关，也与制度有关。分析制度问题是有益的，但对制度的剖析本身并不排斥也不能替代刘易斯模型提供的有益信息。因此，对刘易斯拐点的判断应回到刘易斯模型本身，那种以制度约束使农民工的供给无弹性来判断刘易斯拐点尚未到来的论点偏离了刘易斯模型。在刘易斯模型中，决定剩余劳动力是否转移的是保留工资，即现代部门是否能够吸纳到传统部门的劳动力是以农业社会平均产品为参照的。因此，刘易斯拐点是否到来也不应该以城镇职工的工资水平或最低工资水平为参照。回到刘易斯模型，家庭经营收入主要是农业经营收入，可以看做保留工资，因而此处通过研判农村居民工资收入、家庭经营收入、劳均农业产值三者的发展趋势（详见图2）来考察农村劳动力供给的机制。
从图2可知，农村居民家庭经营收入、农村居民工资收入与劳均农业产值在2001年前基本上以同样的幅度增长或下降，特别是农村居民家庭经营收入增长率与农村居民工资收入增长率两条曲线在2001年之前基本上是一种平行关系。这种平行关系完全符合刘易斯拐点之前无限劳动力供给下的现代部门的工资决定机制，即现代工业部门往往以稍高于传统农业部门收入水平的工资吸纳农村剩余劳动力，因而可以认定，在2001年之前，农村剩余劳动力是无限供给的。但2001年之后，3条曲线的平行关系被打破，特别是2004年之后，农村居民工资收入增长率曲线向上偏离了农村居民家庭经营收入增长曲线。由于拖欠工资、加班时间减少及劳动保护、社会保障的加强，农民工待遇的提高远远大于其工资水平的增长，因此，现代部门的工资决定已经摆脱了农业部门保留工资的约束，中国的刘易斯拐点已经到来。但由于中国是一个人口大国和地理大国，中国劳动力市场存在地域性的本质差别，刘易斯拐点不是突然出现，而是表现为一个较长的时期（Garnaut，2010）。刘易斯拐点的到来首先表现在局部地区无限剩余劳动力供给的结束和局部的劳动力短缺，随后，劳动力短缺及相应的劳动力价格上涨的区域不断扩大。
二、二元经济新特点与农村空心化
经济的二元性本质上是经济的异质性，即两种不同的生产方式并存：一种是使用再生产性资本的利润导向型经济，一种是不使用再生产性资本的生存导向型经济。利润导向型经济由于充分利用市场机制，资源配置适应市场要求而能灵活处理，其效率相对较高；而生存导向型经济受到强大的伦理约束，不能充分利用市场机制，资源配置、特别是劳动力的配置局限在既有的家庭结构和社区范围内，难以适应变化着的经济形势，其效率相对较低。传统部门劳动力无限供给结束之前即刘易斯拐点之前，由于两部门经济效率上的差别，现代部门的扩张本身就意味着经济增长；同时，传统部门由于释放了剩余劳动力，其平均劳动产品随之增加，直接表现为劳动生产率的提高。经济的二元性是经济不平衡增长的反映，其最主要的后果是推动现代部门吸纳传统部门的剩余劳动力，现代部门不断扩张，传统部门亦因剩余劳动力的减少而提高平均产值，经济随之增长。此时，虽然有大量劳动力转移到城市，但作为劳动力蓄水池，农村仍然有充足的劳动力。总之，在刘易斯拐点之前，经济的二元性是经济发展的阶段性问题，并以部门间劳动生产率的差异为典型特征。
在无限劳动力供给结束后即刘易斯拐点之后，以二元对比系数即农业的比较劳动生产率与第二、三产业的比较劳动生产率的比率和二元反差指数即非农产值比重与其劳动力比重之差作为度量经济二元性的指标，中国经济的二元性有所降低，即二元对比系数上升而二元反差系数降低（见图3）。
然而，二元性的降低本质上是经济的异质性降低即经济中两种生产方式的差异缩小。以二元对比系数和二元反差指数度量经济的二元含了一个重要的假设前提，即部门间劳动生产率的差距能够反映部门间经济异质性程度和生产方式的差异，但在刘易斯拐点之后，这一前提条件不再具备。首先，无限劳动力供给结束，现代部门以廉价劳动力为基础的效率优势逐渐丧失，因而即使生产方式的差异不变，现代部门的效率向下逼近传统部门，也导致了两部门间劳动生产率差距的缩小；其次，由于现代部门的工资向上摆脱了保留工资的约束，比较收益差距拉大导致现代部门吸收的农村劳动力超出了剩余劳动力范畴，农业劳动投入的减少和粗放经营，导致短期内在生产方式不变的前提下传统部门的效率向上逼近现代部门；最后，刘易斯拐点之后经济已经达到一定水平，经济可持续发展与解决社会问题在发展战略中凸显出来，以部门劳动生产率的差异代表经济的异质性无法反映经济问题的重点。因此，刘易斯拐点之后，需要借助新的二元经济理论，重新度量经济的二元性。
刘易斯等人的传统二元经济理论将现代部门与传统部门的分野作为既定条件看待，并没有充分论述现代部门与传统部门二元存在的原因。现代部门吸纳传统部门的剩余劳动力的过程也是现代部门的扩张过程与经济发展过程。经济从二元性向一元化转变是现代部门的扩张、传统部门剩余劳动力的日益减少和经济发展的内生过程。现代部门不断吸纳传统部门的剩余劳动力，直到传统部门的边际劳动生产率与现代部门相等，此时二元经济消失，两部门完全竞争。然而，中国的经验现实、特别是刘易斯拐点之后农村空心化的现状则表明，即便农村出现了劳动力短缺，现代部门仍不会停止对农村劳动力的吸纳，经济的二元性并未随经济发展而自动消失。在传统农业部门，农业具有干中学的典型特征，需要长时间的经验积累，农业部门本身难以从农村之外获得劳动力的补充，劳动力离开农村具有某种不可逆性。因此，只要传统农业存在，无论农业的劳动生产率有多高，农业部门与工业部门都无法实现完全竞争，农业部门效率提高、劳动力需求增加的同时却伴随着农村人口外流、农村空心化，城市吸纳农村劳动力不仅不会消除经济的二元性，反而进一步加剧了经济的二元性（见图4）。
图4所示的二元经济，在立论基础上与传统的二元经济理论一样，都是以传统部门与现代部门的并存为逻辑起点，但侧重点及运行机制有所不同。传统的二元经济理论强调传统部门蕴含着大量的剩余劳动力，把现代部门吸纳传统部门的劳动力作为经济发展的阶段问题看待，适用于分析刘易斯拐点之前的二元经济。图4回到二元经济的本源问题，即强调使用再生产性资本的经济与不使用再生产性资本的经济之间的差异，不再把劳动力的转移简单看做现代部门经济扩张与经济发展问题，而是关注劳动力转移过程的经济机制与运行效果，适于分析刘易斯拐点之后的二元经济。劳动只有与其他生产要素结合才能创造财富。现代经济中，资本要素是除劳动力之外最重要、最活跃的生产要素。在二元经济条件下，传统农业主要从土地要收益，不使用或很少使用再生产性资本，劳动力主要与土地要素结合，劳动力的价值无法充分实现，农村劳动力、特别是具有较高人力资本的青年农民纷纷进城谋求职业发展，实现劳动力价值。在刘易斯拐点之后，青年劳动力的输出导致了农村劳动力的相对短缺，在农村的部分现代农业、特别是非农产业中有限的再生产性资本由于无法吸收到合适的劳动力而不得不转移资产，进入城市谋求资本增值，农村资本的输出又一进步加剧了农村再生产性资本的短缺，由此形成了一个恶性循环。与此相对，城市现代经济大量使用再生产性资本，因而能够提供更多的劳动力价值的实现形式，从而吸引大量的农村劳动力进城谋求发展，农村向城市补充劳动力，城市劳动力充盈甚至有些许过剩，这又进一步扩大了资本投资增值的机会，而资本的增值机会和投资回报进而又吸引了农村资本进入，资本进城又有利于城市的扩大再生产，由此形成了一个良性循环。农村资本与劳动力等要素输出的恶性循环与城市劳动力与资本等要素输入的良性循环构成了一个功能互补的二元经济体系。农村生产要素不断流出，农村空心化日益加剧。因此，在刘易斯拐点之后，二元经济最典型的特征是农村空心化。
三、经济二元性的消除与农村空心化治理农村空心化是刘易斯拐点之后二元经济的最重要表征，学界已从乡村聚落形态、土地利用、农村住宅与空间布局、村民年龄结构等多个方面规定其涵义（刘彦随 等，2010）。概括地说，农村空心化就是农村人财物流失、产业空洞、生活前景黯淡的一种经济社会现象。农村空心化的最突出表现是农村青年纷纷进城，农村发展后继无人，导致土地利用低效。农村空心化是二元经济持续发展的必然后果之一。二元经济背景下，高效的现代城市经济与低效的传统农村经济并存，现代部门不仅吸纳农村剩余劳动力，而且由于其相对的高效率，它也不断吸纳农村的资金等其他生产要素。当刘易斯拐点到来之后，经济的二元性尚未消失，现代经济部门开始过度吸收农村劳动力；不仅吸纳剩余劳动力，而且吸纳必要劳动力，农村面临着劳动力短缺与资金短缺的双重困境。大量的案例研究与调查报告反映出中国不少农村地区只剩“386199部队”（妇女、儿童、老人），青壮年纷纷离开农村，农村经济不断边缘化。农村劳动力短缺最直接的表现是农业生产主要由老人、妇女等机会成本相对较小的劳动者来从事和农业劳动投入减少。同时，它也会诱致农业雇工工资上升、替代劳动的机械或技术在农村扩展等。
在传统农业的性质和农村经济的基本格局没有根本变化之前，农业本身的效率提高并不能解决农村生产要素流失的农村空心化问题。劳动与生产资料有效结合才能创造财富，但作为劳动载体的劳动力要素则具有其他生产要素不同的特殊性。每个劳动者都具有多项潜在的劳动技能或素质，这些技能或素质只有在特定经济组织中，通过生产要素的有效组合才能表现出来并实现其价值。劳动者进入劳动力市场时面临着自身人力资本的选择问题，即选择开发利用自身潜在的哪种素质与技能。对于尚未有专项人力资本投资的劳动者，其选择主要由与其他生产要素有效匹配的经济机会所决定。设有O1 、O2、 O3 、… On类经济组织需要普通劳动者的某项特定技能或素质，则劳动者有相应的S1、 S2 、S3、…Sn项潜在技能与素质存在。若作为劳动者个体，其潜在素质或技能不能与特定经济组织有效匹配的概率为P，则他不能有效实现劳动力价值的概率为Pn，则预期的劳动力价值为w（1-Pn）（w为既有的工资水平。此处不考虑各项技能或素质的差别）。设农村劳动者的工资或收入为wr，城市劳动者的工资为wu。在城乡二元经济中，农业效率的提高只是意味着农村的wr提高，但对预期劳动力价值起关键作用的（1-Pn）则并不能随之提高。二元经济下的农村经济仍然是以家庭为基本组织形式的不使用或极少使用再生产性资本的小农经济，劳动者的多项潜能并不能寻找到合适的经济组织得以发挥和利用，农村的预期劳动力价值接近wr（1-P）。而在城市，由于要素聚集所产生的规模经济与范围经济，经济组织形式日益丰富，劳动者的潜能有更多的实现机会，其预期劳动力价值不仅为wu（1-Pn），其n又有不断增大的趋势。只要wr相对于wu的增长速度不超过（1-Pn）相对于（1-P）的速度，农村劳动力流失的趋势就不会逆转。农村空心化与二元经济互为表里，治理农村空心化必须着力于消除二元经济。
城市本身就是要素聚集的产物，其市场密度远远大于农村，便于分工协作、资源共享、信息交流，具有相对于农村的规模经济与范围经济优势，因此，使用再生产性资本的现代经济首先产生于城市，在广大发展中国家，不使用再生产性资本的传统经济则保留在农村。二元经济模型都把经济的不平衡发展作为二元经济的起源，但传统二元经济理论认为通过现代部门的扩张与传统部门剩余劳动力的转移，经济能够逐步实现一元化，强调经济发展过程本身是消除经济二元性的主要途径，而图4所示的新二元经济模型显示经济发展与劳动力转移过程本身并不能消除经济的二元性。传统二元经济理论重点关注现代部门的发展，传统部门仅仅作为劳动力供给方进入理论视野。新二元经济模型重点关注传统部门，现代部门仅仅作为生产要素的吸纳方进入理论视野。传统的二元经济理论仅仅把经济的二元性作为经济发展的前提条件看待，二元性本身不是分析的重点；而新二元经济模型把经济的二元性本身作为分析的对象，经济发展却不是分析的重点。经济发展是一个市场机制、合作机制与政府机制等多种经济机制共同作用的过程，把特定经济问题严格地区分为市场问题、政府问题或社会自组织问题，既没有可能也没有必要。对经济问题的诊断关键在于把握各类经济运行机制相互作用的过程。城乡二元经济存在、发展及消除都不可能仅依靠市场或政府单方面发挥作用。农村非农产业发展需经过土地国有化渠道才能将农业用地转化成非农用地。农村的资本被牢牢地限制在农业或部分零售商业等有限的领域，再生产性资本运用受到极大的限制。户籍制度与城乡分割的社会保障制度使农村劳动力向城镇的非农化转移不彻底，在收入格局上形成了农民非农收入补充农业收入的状况，不少农民不把农业作为主要收入来源，而把农业作为城镇就业失败后的风险规避手段，从而使得农业对于许多农民而言是机会成本非常小的剩余产业，农业投入不以追求最大收益为目标，农业本身的再生产性资本使用因而十分有限，农业难以摆脱传统农业的束缚。
治理农村空心化，消除二元经济，就是要打破图4所示的两个循环。首先，应完善相关社会保障制度，剥离土地的社会功能，使农业从保障基本生存的剩余产业和边缘产业转变为利润导向性产业。完善制度与改进政策，使土地等生产要素能够在利润主导下自由组合，使再生产性资本能够在农业或农村寻找到足够的经济机会，从而打破市场机制下资本从农村向城市单向流动的格局；其次，改造传统农业，引入农业新技术和新的生产要素，逐步推广生物技术与机械化操作，培育农村经济组织，丰富农业经济和农村经济内涵，使农业劳动力配置摆脱耕作经验的硬约束，让没有农业生产经验甚至农村生活经验的受过良好教育的年轻一代能够顺利进行农业生产经营，从而打破劳动力从农村向城市单向流动的格局；再次，通过公共物品供给向农村倾斜等多种措施扶持农村经济，在实践中承认农业兼业化的现状和趋势，从增加青年农民农村经济机会着手，放松管制，绕开土地国有化过程，直接用城乡土地使用规划约束市场经济主体，使农民能够实行农地自主非农化，增强农村经济活力，从而使农村能够吸引更多的优秀人才，为农村内源性发展注入动力；最后，稳步推进城乡统筹发展战略，逐步消除城乡二元经济社会制度，优先考虑城乡之间的物质交流与信息沟通，加强城乡之间的交通连接与信息传播，从而缩短城乡之间的空间距离，逐步在城乡统筹范围内实现专业分工、要素匹配、知识分享等空间聚集效应，从根本上消除农村空心化的经济社会基础。
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关键词：农民流动，秩序，政策，管理
2003年1月15日，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》①。这个文件有7条，三千余言，核心内容是：取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。这是一个重大的政策转折，标志进城务工经商的政策寒流悄然消退，农民流动就业的春天正在到来。
此前的2001年末，国家计委、财政部发出了《关于全面清理整顿对外出或外来务工人员收费的通知》：从2002年3月1日起，一律取消包括暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的收费。证书工本费每证最高不得超过5元。比较前些年的收费横行，这已经是巨大进步。局限在于，这个收费禁令的潜在前提是，那些行政审批、证件手续的规定是被承认的，问题只是收费太高太多。如果说，上一次取消收费是对旧管理体制的改良，这一次明令取消各种歧视性限制，则是对于旧体制的革命。我们无法说得清楚，在过去的十来年里，来自不同部门一条条一款款审批办证、收费罚款、清退驱赶的文件规定，给千百万农民造成了多少麻烦和破费，带来了多少羞辱和辛酸。
那些专门针对农民流动的限制规定，是90年代中期逐步出台并完备起来的。不管制定者用心多么良好，我们必须说，这些限制规定深深地并且广泛地伤害了农民，与此同时也伤害了农村发展。这些旧规定试图建立一种秩序，对于农民的所有指责和限制，都建立在农民冒犯了所谓“秩序”的前提下。将近十年来，关于政策设计的争论也一直围绕秩序问题。现在，政策导向已经转变，但是，意见争执还在继续，秩序讨论仍有必要。
一．秩序冲突和秩序目标
外来人口的规模进入必然刺激既有的城市社会秩序。在我们看来，人口流动条件下的社会秩序有两种。一种是“自发的秩序”。在外来人口融入城市的过程中，会自然形成两个方面的秩序力量。一方面，外来人口会将自己习惯的秩序形式，如组织模式、交往方式、生活习惯等，积极地导入流入地既有的社会结构中；另一方面，流入地社会也可能从外来人口那里得到一些经济机会和需求满足，并一定程度上从自身利益出发支持外来人口形成的秩序。这种建立在需求满足和功能互补上的秩序可以称为“自发的秩序”。一种是“管理的秩序”。面对人口流动，管理者会根据城市的秩序传统和规划，从自己的秩序目标出发，向外来人口群体，也向与外来人口直接有相关利益的本地人口提出秩序要求。
“自发的秩序”和“管理的秩序”内在逻辑不同，难免发生冲突。制度创新要解决的问题，是寻求解决这两种秩序冲突的制度化途径。在政府部门的管理活动中，我们经常听到“有序流动”、“有序管理”等说法。但是，这些“有序”概念明显陷入了误区：似乎方方面面“管起来”、“管住了”，达到了管理部门的各项要求，就是有序。这主要体现在不断制定有关规定、建立管理制度、落实有关部门责任，所有这些规定，核心内容是对于农民的控制、限制甚至强制，落实这些规定的基本手段就是办证、收费、罚款和驱赶。
在现有的体制下，政府既要提高经济效率，又要维护社会安定，特别是城市政府要维持本地人口中较高的就业率。因此，试图对外来人口进行管理与控制是可以理解的。但是， 管理实践表明，并非有了限制规定、有了收费罚款，就实现了有序。实践还表明，单靠处罚、取缔维系的有序，往往会不断制造新的无序和冲突，对于维持真正理想状态的有序却无济于事。现在看来，稳定有序，不在于是否有一套庞大的行政管理体系，也不在于是否靠不断行政命令来处理每个问题，甚至也并不在于是否直接纳入政府的管理范围。
秩序是一个有关方面的共同需求。不仅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不仅本地人口有秩序要求，外来人口也有强烈的秩序要求。对于外来人口来说，由于社会保障水平很低，生活不确定因素很多，利益支持体系比较脆弱，他们绝大部分对有序的期望更加强烈。所以，有序管理与本地人口、流动人口都没有根本冲突。但是，我们却看到，这个群体对一些管理措施并不配合，有时候甚至激烈抵制。这就值得仔细探究，管理部门的秩序要求和外来人口的秩序要求为什么有这么多冲突。我们认为，关键问题是，怎样把外来人口的强烈秩序要求直接转变化为秩序建设的积极性。从管理方面看，就是如何使管理活动变消极控制为积极参与。真正的有序状态应该是一个相关社会群体成员积极参与和共同努力的过程，而积极的共同努力要以利益需求的满足为基础。所以，应该充分认识到外来人口本身对于秩序建设的积极作用，而不是把外来人口当成秩序的破坏性因素。
从秩序建设的角度来看，基本目标就是要使“自发的秩序”和“管理的秩序”实现内在结合。在这个过程中，我们面临一些不利于秩序建设的因素，如有些流动就业者素质较低，对城市社会生活适应较慢，有些企业用工不规范，城乡劳动力市场发育滞后，现有政策法规体系不健全等。与此同时，我们也面临一些秩序建设的有利因素：（1）从整体上说，外来人口的外出动机主要是增加收入和发展自身，群体成员以青年居多，易于进行引导教育；（2）研究发现，全家一起外出的人口较少违法犯罪，随着越来越多的外来人口与家庭成员一起在城里稳定下来，将更利于管理；（3）政府管理部门经过多年探索，已经对于外来人口行为规律有比较多的认识把握；（4）城市社会对于农民流动有了越来越高的认同。这些都是建立良好秩序的重要条件。
二．秩序建设的误区
十多年来，政府部门做出了巨大的管理努力，相继出台了一些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理方面的制度规定。首先应该说，这些管理措施取得了一定成效。但是，从根本上讲，迄今为止，与市场经济、与新的社会结构变化相适应的管理体制还远远没有建立起来。不仅如此，在过去的管理活动中，由于指导思想方面的问题，存在明显的管理误区。
计划式管理。
突出表现是：第一，试图将农民外出就业和区域流动的个人行为，通过行政审批、办证等制度规定纳入政府部门的直接管制。在市场经济条件下，由劳动力市场信息引导的、由劳动者个人自主决定的流动就是真正的有序流动。像市场经济必定有一定的盲目性存在一样，流动就业也必定存在一定的盲目性。减少这种盲目性，主要是依靠市场体系的健全，依靠政府提供的多方面的培训服务和信息服务，而不是依靠政府的管制调配。由政府审批、直接组织安排的做法是计划思维模式的新产物。这种政府部门所谓的"有序"流动，由于难以满足劳动力商品供给方和需求方各自不同的需求偏好，只能成为真正的无序流动。现阶段的中国，一般的商品都难以实现政府安排的有序流动，更何况有七情六欲、需求个性不同的个人。这个“有序”模式今天终于被广泛认识到是某些管理部门的梦幻。第二，试图用所谓“外来劳动力分类管理制度”限制农民进城就业，实施对于城市居民的职业保护。主要办法是将职业和工种分为等级，严厉规定不允许农村劳动力进入或者进入必须审批。这种做法限制了农民的择业自主权，也限制了企业的用工自主权，显然与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不入。
在市场化步伐日益加快的今天，在高度自主灵活的市场条件面前，计划式管理效率低下。实施的结果是，不仅农民拒绝配合甚至坚决反对，企业也强烈抵制，而且城市劳动力也拒不领情。在计划管理中，管理运行的成本高昂，人力财力耗费巨大，管理陷入穷于应会的窘境，形成了“管不胜管，防不胜防”的局面。但是，许多人似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，试图用计划体制的工作方式来解决计划体制本身的缺陷。
（二）防范式管理
从城市管理制度体现出来的导向看，所以加强管理，目的就是防范外来人口危害城市社会秩序。可以说，城市对外来人口的管理制度基本上是防范式的。首先，从制度规定看，对于农民外出就业的管理限制，是具体的、实在的、强硬的。这些规定也说要保护农民工的合法权益，要加强服务。但是，在服务和保护方面，规定往往是含糊的、原则的、软性的。外来人口除了具有“合法权益受法律保护”的原则性权利和“暂住证不受非法扣押”的具体权利以外，很难说还有其他具体的权利。或者说，法律规定了他们的权利，但是，当他们的权利受到侵犯或需要得到保障时，却没有具体有效的诉求对象。在这种情况下，他们享有的权利和承担的义务是不平衡的。其次，从具体的管理实践看，管理部门并不怎么关心这个人口群体有什么利益要求，而仅仅关心做证－收费、查验－罚款和违法－打击这三件事，超标准收费和巧立名目罚款是常见的管理方法。按照管理机关的行话来说就是“以收助管”，“以罚促管”，至于为民工服务则甚少考虑。管理规定很多，但是，没有那一条制度规定管理部门必须为外来民工提供何种服务。第三，尽管《劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了一系列劳动权利和利益，但是这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自执法机关和司法机关的侵犯，农民工在遭到侵权后却投诉无门。
防范式管理最突出问题表现在收容遣送。尽管《收容遣送条例》对于收容遣送对象有明确界定，但是，收容遣送对象扩大到广大进城就业农民却是一个普遍现象。可以说，乱收容乱遣送是农民进城就业的巨大破坏力量。收容遣送不仅涉及到公民迁徙自由的问题，而且涉及行动自由、择业自由乃至选择生活方式的权利。根据法律规定，只有被宣告缓刑、取保候审等情况下外出时才须报告，公民正常外出无需批准，无需报告。在收容遣送过程中，仅凭管理人员的某种直觉判断，就可以对于流动人口采取强制扣押的做法，实际上是一种“有罪推定”。人口流动是正常现象，每个人都有选择流动还是不流动的权利，农民也是这样，收容遣送侵害了他们的这种权利。此外，收容遣送也侵害了公民的经济权利。收容遣送的目的说是教育、救济、安置，而实际上已经演变为非法羁押和创收。利益驱动的存在，是收容遣送中存在种种弊端的主要根源。从根本上说，收容遣送制度应该取消。《立法法》第8条明确规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。收容遣送显然涉及“限制人身自由的强制措施”，但是，依据的是行政法规，并不是法律，因此，这种行为本身于法无据。应当恢复收容遣送的本来目的，使收容遣送成为真正的社会救助机制。
防范式的管理方式必然是低效率的，而且带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之名为自己或为小团体谋取私利时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的制度化工具，成为引发外来民工不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理，多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。这或许就是有些城市管理规定和管理人员很多，各种问题也很多的重要原因。《老子道德经》所言“法令滋彰，盗贼多有”， 看来很有道理。
三．秩序和治道
城市对于外来人口的管理，具体说某个地方政府对于民工的管理，看起来是一个局部的、微观的问题，因为只发生在特定地区，只针对特定人群。但是，从更高层面看，是一个国家与社会的关系问题，概括地说是一个政府如何管理社会的问题。这种管理不仅涉及管理部门和直接管理对象，而且涉及不同利益集团，不仅涉及经济问题，也涉及若干非经济问题。尤其是在中国的城乡二元体制下，这种管理涉及的公共领域更宽，影响的制度内容更深刻。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》认为，好的“治理”的含义是，政府的职能应该从“划船”的转变为“掌舵”的，这种转变被称为治道变革。在公共管理的研究中，“治道是指作为整体的社会全面管理政治、经济以及社会事务的方法” ②。 结合中国的实际，我们现在所说的治道是指在市场经济的条件下，政府如何界定自己的角色，怎样管理公共事务。
政府对于同一种社会公共事务的管理，实际上可以有截然不同的策略。一种是家长式的，“在家长式的治理之下，政府本身变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单问题。一旦实施法律法规的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了 ”③ 。另一种是多中心治理，“在多中心治理中，政府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。政府权威在各种层面上都是有重要作用的，所有作用在本质上都是支持性的。正如人们指望政府为市场经济的顺利运作提供稳固的法律基础那样，政府也应该致力于培养群体自治的能力。一般来说，政府官员必须专心致力于提供公益物品和服务，但他们并不直接介入那种物品的生产”④ 。“无论何时，如果政策分析家忘却了政府的根本目的是帮助人民解决问题而非选择赢家和输家，那么在相互作用的实际操作与集体选择领域，必定会发生破坏性的冲突”⑤ 。公共管理的过程不应该是政府单纯制定规则而强制被管理者服从的过程。这种管理的困境在于，一是所谓被管理者拒绝服从甚至直接抵抗，结果政府本来要减少社会冲突，反而制造了新的冲突；二是管理的权力成为某些政府部门某些政府人员谋取自身利益的手段，当管理权力的运作进入这种歧途的时候，制造的冲突更多而且难以纠正。因此，对于负有公共管理职责的政府来说，更重要的是怎样培养各种群体的自我管理能力并支持他们的自我管理，或者说，好的公共秩序只能是管理当局和有关群体协作努力的产物。十多年来，在城市的外来人口管理中，显然存在一系列家长式管理问题，表现在许多方面：忽略被管理群体利益需求，只想到要直接控制他们而忽略支持他们自我管理，管理部门追求自身利益等。
良好的管理秩序只能由有关各方的良好协作产生。一个民工众多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必须是在与外来人口的良好协作中实现。这种协作的基础是，充分考虑并尊重外来人口的利益要求，激发他们的秩序要求，进一步培养他们的自我管理能力并支持他们的自主治理。 一个城市外来民工犯罪率较其他城市高得多，也许并不能说明该城市的外来民工比其他城市的外来民工更坏，更乐于犯罪，而可能说明该城市对外来民工的歧视要比其他城市严重得多，说明该城市政府对外来民工权益的保护要比其他城市乏力得多。保障外来民工的正当权益不仅有利于外来民工本身，而且还会使全体城市居民受益。
要取得进城农民对于政府管理的认同，关键是把他们看作城市里的自己人，而不是城市的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径。最根本的办法，是取消身份歧视，实现身份平等化。从二十多年改革的推进过程来看，城乡居民的身份变化基本上体现了这样的趋势。在旧体制下，城市居民是权利待遇较多的阶层，农村居民是权利待遇较少的阶层，在改革进程中，原来城市人口的特殊权利逐渐剥落，乡村人口的权利逐渐增加。这是一种令人振奋的巨大社会进步。但是，我们也看到，体制的变革滞后于现实生活本身的变迁，巨量的农村人口在城市里非城非乡、进退失据的尴尬状态就是这种滞后的生动表现。所以，应该加快进城农民逐渐向市民转化的过程。从这个角度说，中国的城市化过程也就是城乡居民身份同一、地位平等、权利一致的平等化过程。这种平等包括：公平竞争一切就业岗位；居住自由与迁徙自由；在居住地接受义务教育的权利；取得同等社会保障的权利，包括在生活处于贫困线下时获得救济的权利。
四．落实政策任务艰巨
国务院办公厅的这个重要文件，在统筹城乡发展、推进城乡居民身份平等化过程中，显然是一个历史的里程碑。这个文件的直接目标群体是流动就业的那部分农民，但是，它赋予了全体农民以权利。从权利平等与机会均等的意义来说，进城农民的权益实际上就是全体农民的权利。民工在城市中遭遇的边缘状态，也是农民在中国社会的边缘状态。解决民工问题，本身就是在解决农民问题。
改革的进程显示，制定一个好文件很难，许多情况下，一个好文件的出台也很难。但是，更难的也许是一个好文件的贯彻执行。现在，为广大农民衷心拥护的国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，就面临这样的难题。主要问题是：第一，大量农民还不知道这个好文件的出台，有宣传力度还不够的原因，也有一些管理部门在工作中封锁文件精神的原因。第二，取消企业用工审批和对于农民的职业工种限制得到了较好执行，但是，取消专为农民工设置的登记项目、实行暂住证一证管理问题难以解决，因为登记和证卡涉及较多收费利益，来自收费部门的阻力较大，近期难以有根本突破。看来应该进一步规定取消登记专项、实行一证管理的具体时间。第三，收容遣送有所收敛，但问题仍然比较严重。作为一项社会救助，应当明确规定不准动用公安警察从事收容遣送。收容遣送工作应该坚持自愿原则，如果本人没有意愿接受收容遣送，任何部门不得强制。即便是失业流浪，只要没有违法，也没有理由用强制措施来限制公民人身自由。第四，进城农民的子女就学条件仍无明显改善。这几年的情况是，一方面政府部门发了一系列文件，要求解决这个问题，另一方面非正规农民工子弟学校的学生越来越多。文件精神得不到执行已经是一个老问题。不仅如此，在大量农民工子女就学没有妥善安排的情况下，一些城市政府仍然强行关闭这些学校，造成了新的失学。解决这个问题的措施应该更具体，关键是怎样让城市的公办学校配合政府部署。第五，拖欠农民工工资，近几年有愈演愈烈的势头。对于拖欠工资的企业和个人，应该有更加力度的制约。在当前整顿规范市场经济秩序的工作中，规范对于进城农村劳动力的用工应当成为一个重点内容。
当前的农民进城，既面临有效落实已经出台的改革措施的问题，也面临继续推进新的改革步伐的问题，比如，覆盖进城就业农民的社会保障体制，目前基本上没有破题。所以，进一步推进城乡居民平等化的改革进程，是一个长期而艰巨的任务。但可以相信，随着市场经济不断推进和政府体制改革不断深化，特别是随着中央政策被越来越多农民所掌握，整合二元结构、统筹城乡发展的历史进程将不断加快。
注释：
①2003年1月16日《人民日报》
②毛寿龙等著《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年出版，第7页。
