时间：2023-06-19 16:14:44
关键词：高职；定位；管理；激励
国家对民办院校的投入远不如公办院校，其发展也不如公办院校，加之社会、家庭长期以来对高职院校的错误认识，使得高职院校学生的成长遇到更多的曲折，极大地增加了学生管理的难度。对此，应从纠正学生与家长对大专、高职教育的看法，以及教学改革、课程设置、学生管理等多方面入手，逐步改善当前高职类学生思想迷茫、学习动力不足、纪律散漫、就业竞争力差等现状，从而改变整个大专、高职类院校的精神风貌，促进高职教育健康发展。
一、帮助学生重建信心
长期以来，高考被认为是人生的第一场博弈，而高职学生由于在这一场博弈中结果不太理想，从此被贴上了“失败者”的标签，使他们对未来的竞争失去信心，选择的大学更多是出于无奈，难免对大学生活抱混日子的态度。对此，辅导员应通过公开课对新生进行积极引导，向新生阐述高考只是实现教育公平分配的一种手段，不是鉴别优劣的标准，也不是学生学习的目的。进入高职院校，并不意味着自身不优秀，更不等于失去成功的机会。通过讲解本校一些成功的例子，或邀请优秀校友做讲座，让学生身临其境地感受自己的选择并没有错。引导学生重新定位自我，重新发展自己。对于改变较缓慢者，采取个别谈话的方式，促其转变观点，积极调整心态，让他们觉得在这里学习有希望。
二、强化学生纪律意识
目前，我校的课堂缺勤现象较严重，学生自律性差。对此，学校首先要加强管理，采取制度管理与学生自治相结合，正面激励与负面惩罚相结合的措施，制定细致的校规、班规，加强考勤。每堂课做考勤，要求学生自我考勤。上课纪律以学生相互监督、班干监督为主，辅导员、上课教师监督为辅。有条件的应增加辅导员的配置，可让专业教师担任班主任或兼职辅导员，充实学生工作队伍。实行班干轮换制，让大部分上进的学生都有机会担任班干，且每个人担负起纪律管理的一部分责任，利用律他的机会律己，达到人人自律。另外，学校教务部门可设纪律督导员，努力帮助学生培养自觉性。虽然大学生个体意识较强，过多的管束会让他们觉得不自在，但过于放纵会使学习生活秩序失控。对于自控能力较差的学生，只有加强管束，同时给纪律好的学生充分的自由，在对比之下，使其认识到，只有遵守纪律才能得到最大限度的自由，从而形成一种良性循环的纪律管理模式。此外，要充实课外活动。我校学生自律性差，生活散漫，集中精力听课不是他们的爱好，但好动活泼是他们的专长。参加体育比赛、文艺表演既可让他们尽情展示自己，赢得喝彩，也能最大限度地减少他们“捣乱惹事”的机会。
三、改进教学方法
我校学生由于中学阶段基础较差，进入大学要面对新课程，理解概念颇有难度，课堂积极性不高，不愿独立思考问题，消极应付考试，学习非常被动。而自主学习是大学生基本素养和获取知识的最主要手段。要改善这种现状，可从以下几方面入手。首先，减少理论课时，增加实践学时。压缩专业基础课，开设职业技能课，为学生进入社会的职业资格考试做准备。其次，教学方法上，尽量实现多媒体教学，采用立体形象的图片、视频代替刻板枯燥的板书、公式，将学生的兴趣吸引到课堂上来，然后才是对知识的传授。尽量让学生接触实物，充分发挥高职学生动手能力强的特点。再次，要减少概念题、简答题、名词解释题等死记硬背式的闭卷考试，采用学生自命题、课程答辩、课程设计、提交成果、调研报告等考查方式[1]。此外，我校学生对专业目标的定位不明确。对此，学校教务部门应增加职业技能培训、职业资格考试等与社会需求接轨的培训。将此类培训、考试的成绩计入学分。
四、改进激励措施
民办院校有很多学生自身具备很好的潜力，他们的天赋并不比重点大学的学生差，只是由于种种原因长期被贬低、被忽视，在家庭缺乏关爱，在学校缺少鼓励，这使得偶尔的一次鼓励显得尤为珍贵，精神动力一旦被激发，就会焕发出巨大的能量。在课堂上，教师应尽可能地抓住每一次机会去表扬他们。如提出一些容易理解、无固定答案的问题，让学生创造性地回答，抓住学生回答中的闪光点，认真点评，然后给予表扬，使学生乐于答问，乐于展示自己的见解。有部分学生由于长期被贬低，自尊心不强，对批评有很强的免疫力。对于这类学生，可进行正向激励，不批评差的，只表扬优的。当批评变得很罕见的时候，他们才会明白受到批评的情况有多么严重。
五、结语
针对高职类学生思想迷茫、基础薄弱、自律性差等特点，高职院校的管理部门应在思想上努力帮助其重新定位自我，竖立信心；在教学上要调整课程设置，与社会职业需求无缝接轨，采取多样化的考核方式；学生管理上应细化奖惩机制，采取多重激励方法，用丰富的文体活动充实学生的业余时间。
参考文献：
【关键词】 风险管理理论;民办院校;非法集资问题;研究必要性
一、风险管理理论概述
风险管理就是通过对风险的识别、估测、评价，并在此基础上选择并实施风险管理技术，对风险实施有效管控，从而实现以最小的成本获得最大安全保障的目的。其意义就在于通过对风险的有效管控，最大限度的减少损失或获取利益。它有利于企事业单位做出正确的决策、有利于保护企业资产的安全、有利于实现企业的经营活动目标，对企业来说非常重要。
二、运用风险管理理论研究并解决民办院校非法集资问题的必要性
民办院校的非法集资问题为什么必须要用风险管理理论研究并解决呢？这是因为风险管理理论的优点在于企业通过对风险的有效管控，可以最大限度的减少损失，非常有利于民办院校的持续、健康发展。因此，我们认为运用风险管理理论研究并解决民办院校非法集资问题是非常必要，也是非常紧迫的。具体表现在以下几个方面：
1、运用风险管理理论研究并解决民办院校的非法集资问题符合民办院校的管理实际，是适应民办高校自身管理需要的体现，是民办院校实现可持续发展的现实需要
首先，目前民办高校面临许多风险，迫切需要运用风险管理理论加以预防。近十年来，随着高等教育买方市场的逐渐形成，我国民办高校的生存环境已经发生了根本性变化，以前是学生愁没学上，现在是学校愁招不到学生。在这种情况下，民办高校之间的竞争将会变得非常激烈。并且随着社会的变化，民办高校面临着种种严峻的考验，它不仅面临着政策性风险，而且还面临着战略决策风险、生源竞争风险，资金筹资风险、教学管理风险等。这些风险必须引起民办高校管理者的高度重视，并制定预案积极应对。否则，稍有疏忽，就会发生灭顶之灾。在实践中。我们经常看到一些民办高校由于管理不善等因素而出现倒闭、被兼并的现象。并且这种倒闭与兼并似乎有从民办非学历高等教育机构向民办普通高校蔓延的趋势。这从另一侧面说明民办高校的办学风险在日渐加剧。在这种背景下，民办高校能否及时地识别并处理办学风险，将关系到高校能否健康、持续发展。治理国家需要先进的方法和理论，管理学校也需要先进的方法和理论。目前，已经有许多国家将风险管理纳入高等教育领域，并且效果不错。因此，民办高校非常有必要运用风险管理理论研究并解决民办院校的管理问题，构建一套符合民办高校特点的风险管理体系，通过对风险的识别、衡量和分析，预先制定科学而周密的风险应变方案，从而达到有效预防和控制风险的目的，进而促进民办学校管理水平提升，实现民办院校的可持续发展。
其次，民办高校的非法集资问题之所以如此严重，与民办学校的管理者和政府监管部门风险意识薄弱，对风险管理缺乏足够重视有关。现实中，有许多民办高校的举办者对投资民办教育的风险缺乏足够的认识，过高的估计了民办高等教育的发展空间，乐观的认为我国高等教育的生源市场仍十分广阔，投资民办教育大有前途，因而仓促上马或者盲目扩大办学规模，企图在两三年内就跨入万人高校。不料在办学过程中，由于后续资金不足导致很多开工项目成了烂尾楼，学校倒闭或濒临倒闭。如创办于1987年的西安理工专修学院办学十多年来，虽历经坎坷，但已经处于小富状态，由于不满足现状，急于膨胀，于是在白鹿原租赁700亩土地建立新校舍，可是由于事先对风险估计不足，在工程进行到一半的时候，资金链发生断裂，所有工程都无法按期完成，紧接着学生又大量流失，雪上加霜，最后被迫终结办学。[1]试想想，如果民办院校的管理者具有风险管理意识，就可以及时采取措施，避免资金链断裂。如果政府监管部门具有风险意识，就可以及时对这些民办院校存在的风险因素进行分析，及时采取措施，避免事态的扩大。所以，运用风险管理理论研究并解决民办院校非法集资问题是非常必要的。
2、运用风险管理理论研究并解决民办院校的非法集资问题，有利于民办学校提升自身的管理水平，实现学校的内涵式发展
中共十报告指出，要“努力办好人民满意的教育，推动高等教育内涵式发展”，[2]这为民办教育的发展指明了方向。我们认为，民办高校内涵建设应包含学科建设、办学特色、科研工作、制度建设和校园文化五个方面的内容。而在学校制度建设方面就要求民办学校内部必须建立科学民主的决策机制，建立健全各项管理制度，努力提高办学质量和效益，以实现民办高校的内涵式发展。这些民办院校之所以存在非法集资问题恰恰反映这些民办学校的法人治理机构不够完善，决策机制不够民主与科学，还没有建立严格的财务审计制度和风险预警机制。因此，民办学校如果能运用风险管理理论研究并解决民办院校的非法集资问题，然后针对这些问题，不断完善学校的法人治理机构，建立严格的财务审计制度和风险预警机制，将非常有利于民办学校提升自身的管理水平，实现学校的内涵式发展。
3、运用风险管理理论研究并解决民办院校的非法集资问题，进而对学校全面实施风险管理是民办院校履行社会责任的需要
任何一个组织作为社会的一分子，不仅有其组织使命，而且还有其社会使命。它不仅是为自己活着，还应该为整个社会活着，它应该积极履行其社会责任。在我国，许多民办高校的规模都非常大，有的学校在校学生达到了上万人，有的甚至达到了数万人。而这些学校一旦发生风险事件，受损失的不仅仅是学校，而且还会殃及学生，严重的可能会引发，危及整个社会。例如，2011年，西安市高新技术培训学院由于学校负责人刁继珍、刁继花利用学校实施集资诈骗活动。案发后，学院被警方依法查封，导致该学院的1100多名学生无法正常上课，只能被分流到其他学校上学。2015年，西安联合学院的非法集资事件更是导致了数万群众到省、市政府门口上访，对社会稳定造成破坏。因此，民办学校能否及时识别并处理这些风险，不仅关系到民办高校能否健康有序的发展，还关系到社会能否和谐稳定。如果民办高校能够实施卓有成效的风险管理，将极大的促进对社会的和谐与稳定，更好的履行其社会责任。
【参考文献】
[1] 李钊.民办高校风险管理：理论与实践[M].教育科学出版社，2013.4.
[2] ：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗―在中国共产党第十八次全国代表大全上的报告.人民出版社，2012.
为贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(〔20*〕101号)、《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令25号）精神，加强民办教育规范管理，促进民办教育事业健康发展，依据国家有关法律、法规和政策，结合我省实际，提出以下意见：
一、充分认识加强民办教育规范管理，促进民办教育健康发展的重要性和紧迫性
1.充分肯定民办教育取得的成绩。近年来，我省民办教育发展迅速并取得了显著成就，为实施科教兴粤战略和人才强省战略做出了重要贡献，民办教育已经成为全省教育事业的重要组成部分。大力发展民办教育对于增加教育多元化投入，推动教育改革，满足人民群众接受教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，发挥了积极的作用，对民办教育事业发展的成绩必须给与充分的肯定。要进一步认真落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，落实民办教育有关的扶持法规和政策，促进民办教育健康发展。
2.清醒看到民办教育存在的问题和困难。同时，也必须清醒地看到，在民办教育发展过程中，一些民办学校（含民办幼儿园，下同）在招生、管理、教学等方面存在着不规范的现象，主要表现为一些民办学校办学指导思想不端正，内部管理体制不健全，法人财产权未落实，办学行为不规范。这些问题应该引起我们的高度重视并及时加以解决。要认真贯彻党的十六届六中全会关于引导民办教育健康发展的要求，在发展中加强规范，在规范中促进发展。要对民办教育中存在的不规范、不稳定、不重视的问题认真开展排查和整改。各级教育行政部门要高度重视，把规范民办教育管理，促进民办教育健康发展作为当前的一项重要工作抓紧抓好，切实建设和谐校园，维护社会稳定。
二、落实各级教育行政部门对民办教育的管理责任
1.省级教育行政部门职责。省级教育行政部门负责贯彻落实国家和省人民政府关于发展民办教育的方针政策，制定全省民办教育发展规划，指导全省民办教育的发展；负责民办普通高校、独立学院以及经其批准设立的民办非学历高等教育机构的管理和年检；总结推广办学经验，表彰、奖励对发展民办教育做出突出贡献的集体和个人。省教育行政部门设立民办教育管理办公室，配备专门人员，负责组织实施民办教育促进法及其实施条例，统筹管理全省民办教育。
2.各地教育行政部门职责。地级以上市、县（市、区）教育行政部门在当地人民政府的领导下，负责本行政区域内民办教育的统筹管理与综合协调，负责制定本行政区域内民办教育发展政策、发展规划；落实发展民办教育的各项奖励、扶持政策；按照规定权限及时办理民办学校的审批、申报事项；组织实施对民办学校的办学评估、财务监管、年度检查；做好民办学校的管理、服务工作，规范学校的办学行为。
三、建立和完善各级各类民办学校准入制度，严格执行各级各类民办学校设置标准
1.民办学校设置基本标准要求。举办民办学校的社会组织应当具有法人资格，举办民办学校的个人应当具有政治权利、完全民事行为能力和政策规定的其他相应条件。
民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准和条件执行。申请举办民办学校应按有关法律法规和相关规定提交申报材料。审批机关应当认真审核申办者资格、资金来源，考察办学条件是否符合设置标准，严格把关，按程序审批。对办学条件达不到要求，办学资金没有保障或以营利为目的不予审批。
申请举办的民办普通高等学校、独立学院，要有规定面积的自有用地，提供校园《建设用地许可证》和《土地使用证》，没有达到自有用地面积标准的不予审批。
2.民办学校审批权限。各级教育行政部门要成立民办学校设置委员会，按照下列权限审批和管理。
（1）实施本科教育以及师范、医药类专科教育的民办普通高等学校，报国务院教育行政部门审批。
（2）民办高等职业技术学院，由省人民政府审批，并报国务院教育行政部门备案。
（3）民办普通高中、民办中等职业学校，由市教育行政部门审批，报省教育行政部门备案。
（4）民办义务教育学校、民办幼儿园以及文化教育类非学历培训机构，由县级教育行政部门审批。
3.民办学校的登记。批准设立的民办学校，应凭《办学许可证》及时到有关部门办理非企业法人登记、组织机构代码、收费许可、国税地税登记、开设银行基本帐户等手续。
4.民办学校的变更。民办学校的分立、合并、终止，在依法进行财务清算后由举办者提出，经民办学校理事会、董事会同意后，报审批机关批准。
未经教育行政部门批准同意，民办学校不得自行设立分支机构。
民办学校举办者的变更，在依法进行财务清算后由举办者提出，双方履行签字手续，经民办学校理事会、董事会同意后，报审批机关核准，并及时办理相关手续。
四、建立健全各级各类民办学校内部管理体制，建设和谐校园
1.建立健全民办学校内部管理机构。民办学校要依法建立健全理事会、董事会等决策机构，推行教职工代表大会、校务公开等民主管理和监督制度，完善教学、科研、人事、财务、网络、安全、稳定等各项管理制度。民办学校校长要依法独立行使教育教学和行政管理权。民办学校要依法建立健全教师、学生申诉渠道，依法妥善处理教师、学生的申诉。
2.建立健全民办学校党团组织。民办学校凡有3名以上正式中共党员的须建立中国共产党基层组织，民办普通高校、独立学院一般要建立党的基层委员会，选配好党组织负责人。共青团组织的建设参照同级同类公办学校的要求进行。
3.加强学生思想政治工作。民办高校（含独立学院）要按照国家有关规定，建立学生管理和心理健康教育队伍，切实加强学生思想政治工作。要按不低于1：200的师生比例配备辅导员。
4.建立民办高校督导专员制度。省教育行政部门结合我省民办高校的实际，制订民办高校督导有关规定，向民办高校委派督导专员；督导专员要监督、引导学校坚持社会主义办学方向，依法依规办学，保证办学质量，向政府主管部门提出工作建议，同时承担有关党政部门规定的其他职责。
五、建立和完善各级各类民办学校财务和资产监管制度，切实防范办学风险
1.依法落实民办学校法人财产权。民办学校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定，按时、足额履行出资义务。民办学校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助，不属于举办者的出资。民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累等依法享有法人财产权，并分别登记建账，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办学校的资产。
民办普通高校、独立学院的资产必须于批准设立之日起一年内过户到学校名下；资产未过户到学校名下前，举办者对学校债务负有连带责任。学校存续期间不得以任何方式和名义抽逃资金和挪用办学经费。
2.依法规范民办学校财务管理。民办学校应当按照民办教育促进法及其实施条例的要求，遵照国家关于学校财务制度、会计制度的规定，依法建立财务、会计制度和资产管理制度，设置会计账簿，进行会计核算，编制会计报告。
从事民办学校财务管理工作的人员，应取得会计从业资格证书。不具备任职资格的人员不得从事会计工作。
3.规范民办学校收退费行为。民办学校对受教育者收取学费等费用，要按规定程序和审批权限报教育主管部门审核，物价部门批准（备案），并向学生进行收费公示。学校要按照物价部门审批或备案的收费项目和标准收费。学习期限在一年以上的，按学期或学年收费；学习期限在一年以下的，按实际学习期限和标准收费。严禁任何学校和单位自立收费项目、自定收费标准和跨学年收费。民办学校收费应使用财税部门规定的统一票据。
民办学校学生退学退费应严格执行有关规定，不得拖延、推诿。对拒不执行退费规定的学校和单位，根据情节轻重，教育主管部门应依法予以处罚，以维护学生的合法权益。
4.加强对民办学校的财务监管。教育主管部门对其批准设立的民办学校要加强财务管理、监督和工作指导。建立学校财务状况定期报告制度，定期组织财务状况审计；学校提供的年度财务报告应按照教育主管部门的要求委托社会中介机构进行审查鉴定。学校的年度检查，要重点检查学校执行财务、物价政策的情况，学生收费、退费情况，资金、资产管理使用情况，发现问题及时纠正。对财务管理混乱，弄虚作假，抽逃办学资金等情节严重的，要依法终止招生，吊销办学许可证。
六、建立和完善民办学校招生广告备案制度，切实加强民办学校招生管理
1.依法规范民办学校招生行为。各级各类民办学校应当按照办学许可证核定的学校名称、办学地点、办学层次、办学类型等组织招生工作和开展教育教学活动。各级各类民办学校未经教育主管部门许可，不得在办学许可证核定的办学地点之外办学，不得设立分支机构，不得出租、出借办学许可证。
各级各类民办学校招生简章和招生广告必须载明学校名称、办学地点、办学性质、招生类型、学历层次、专业设置、学习年限、收费项目和标准、资助政策、退费办法、招生人数、证书类别和颁发办法等。
2.建立健全民办学校招生广告备案制度。学校刊登、张贴、招生广告和招生简章，必须按照规定报教育行政部门审核备案。宣传内容必须真实、准确，不得夸大其词，不得作虚假许诺，更不得作带有欺骗性、诱惑性、模糊性的失实宣传。的招生简章和招生广告必须与备案的内容相一致。未经备案的招生简章和招生广告不得。
凡实行跨省招生的学校，须经学校所在省和生源所在地省级教育行政部门核准后方可进行。
七、加强各级各类民办学校师资队伍建设和教育教学管理，努力提高教育质量和办学水平
1.切实加强民办学校师资队伍建设。民办学校聘用教师，必须具备相应的教师资格和任职条件。学校应与聘用的教师签订聘用合同，保障教师的工资和福利待遇，按有关规定为教师缴纳社会保险。学校聘用的管理和其他行政人员，要按照《中华人民共和国劳动法》的规定办理相关手续，履行聘用方应负的责任。经批准聘请外籍教师的学校，应当按照有关规定选聘教师。民办学校要建立健全教师的个人档案，做好教师的各项考核工作。
支持符合条件的教师申报职称和科研项目，表彰、奖励在教育教学和科研工作中成绩突出的人员，充分调动教师的工作积极性。民办学校教师要按相关要求参加继续教育。
依法对教师进行管理，切实维护民办学校教师的合法权益，不得随意解聘教师。对出现重大过错不再适合担任教师工作的人员，应当依法履行相应的解聘手续。
2.建立健全民办学校各项教学管理制度。各级各类学校要根据办学层次、专业设置与办学规模，不断加强和改善办学条件，建立相应的教学、实验、实习设施和生活、运动场所，保证教育教学活动的正常开展。从事学历、学位教育的民办学校，要按照高等教育人才培养目标定位和基本要求，制订人才培养方案，完善教学计划，保证完成教学计划规定的全部课程（包括实验和实习课），不得随意缺课、漏课、删减课时。未经教育主管部门同意，不得随意延长或缩短节日、假日时间。
3.加强民办学校教育教学管理。民办学校要按照同级同类公办学校的要求对学生实施管理，加强学生德育工作，严格校风校纪，严格学生学业水平考试和考风考纪，准确、完整记录、管理学生的学习成绩，及时为学生办理毕（结）业手续。
八、建立和完善各级各类民办学校年度检查制度，保障民办教育健康持续发展
1.建立民办学校年度检查制度。为加强和规范民办教育的管理，促进民办学校健康发展，自20*年起，各级教育行政部门要根据管理权限建立和完善各级各类民办学校年度检查制度。年度检查工作于次年3月上旬完成，在办学许可证副本上加盖年度检查结论戳记。年度检查时，民办学校要向教育主管部门提交年度学校自查报告、财务审计报告和要求提供的其他材料。
2.年度检查主要内容。省级教育行政部门对民办普通高校、独立学院年度检查的主要内容：
（1）遵守法律、法规和政策的情况；
（2）党团组织建设、思想政治工作情况；
（3）和谐校园建设、安全稳定工作的情况；
（4）按照章程开展工作的情况；
（5）办学条件基本情况；
（6）教师队伍建设情况；
（7）内部管理机构设置及人员配备情况；
（8）招生广告备案和宣传及收退费情况；
（9）财务收入支出情况或现金流动情况；
（10）法人财产权的落实和资产管理情况。
其他类型民办学校年度检查可参照民办普通高校、独立学院年度检查的主要内容执行。
3.加强对民办学校的监管。民办普通高校、独立学院出现以下行为的，由省级教育行政部门按照有关规定责令其限期整改，并可给予减少招生计划或者暂停招生的处理：
（1）学校资产不按期过户的；
（2）办学条件不达标的；
（3）未经备案的招生简章和广告的；
（4）年度检查不合格的；
（5）其它违法违规招生办学行为的。
各级教育行政部门对其他民办学校的监管和处理，可以参照省级教育行政部门对民办普通高校、独立学院的监管和处理办法。
4.建立民办学校督导评估和信息制度。各级教育行政部门要依法建立对民办学校的督导评估制度，组织或者委托社会中介组织对民办学校进行办学水平和教育质量评估。
为贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(〔*〕101号)、《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令25号）精神，加强民办教育规范管理，促进民办教育事业健康发展，依据国家有关法律、法规和政策，结合我省实际，提出以下意见：
一、充分认识加强民办教育规范管理，促进民办教育健康发展的重要性和紧迫性
1.充分肯定民办教育取得的成绩。近年来，我省民办教育发展迅速并取得了显著成就，为实施科教兴粤战略和人才强省战略做出了重要贡献，民办教育已经成为全省教育事业的重要组成部分。大力发展民办教育对于增加教育多元化投入，推动教育改革，满足人民群众接受教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，发挥了积极的作用，对民办教育事业发展的成绩必须给与充分的肯定。要进一步认真落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，落实民办教育有关的扶持法规和政策，促进民办教育健康发展。
2.清醒看到民办教育存在的问题和困难。同时，也必须清醒地看到，在民办教育发展过程中，一些民办学校（含民办幼儿园，下同）在招生、管理、教学等方面存在着不规范的现象，主要表现为一些民办学校办学指导思想不端正，内部管理体制不健全，法人财产权未落实，办学行为不规范。这些问题应该引起我们的高度重视并及时加以解决。要认真贯彻党的*届六中全会关于引导民办教育健康发展的要求，在发展中加强规范，在规范中促进发展。要对民办教育中存在的不规范、不稳定、不重视的问题认真开展排查和整改。各级教育行政部门要高度重视，把规范民办教育管理，促进民办教育健康发展作为当前的一项重要工作抓紧抓好，切实建设和谐校园，维护社会稳定。
二、落实各级教育行政部门对民办教育的管理责任
1.省级教育行政部门职责。省级教育行政部门负责贯彻落实国家和省人民政府关于发展民办教育的方针政策，制定全省民办教育发展规划，指导全省民办教育的发展；负责民办普通高校、独立学院以及经其批准设立的民办非学历高等教育机构的管理和年检；总结推广办学经验，表彰、奖励对发展民办教育做出突出贡献的集体和个人。省教育行政部门设立民办教育管理办公室，配备专门人员，负责组织实施民办教育促进法及其实施条例，统筹管理全省民办教育。
2.各地教育行政部门职责。地级以上市、县（市、区）教育行政部门在当地人民政府的领导下，负责本行政区域内民办教育的统筹管理与综合协调，负责制定本行政区域内民办教育发展政策、发展规划；落实发展民办教育的各项奖励、扶持政策；按照规定权限及时办理民办学校的审批、申报事项；组织实施对民办学校的办学评估、财务监管、年度检查；做好民办学校的管理、服务工作，规范学校的办学行为。
三、建立和完善各级各类民办学校准入制度，严格执行各级各类民办学校设置标准
1.民办学校设置基本标准要求。举办民办学校的社会组织应当具有法人资格，举办民办学校的个人应当具有政治权利、完全民事行为能力和政策规定的其他相应条件。
民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准和条件执行。申请举办民办学校应按有关法律法规和相关规定提交申报材料。审批机关应当认真审核申办者资格、资金来源，考察办学条件是否符合设置标准，严格把关，按程序审批。对办学条件达不到要求，办学资金没有保障或以营利为目的不予审批。
申请举办的民办普通高等学校、独立学院，要有规定面积的自有用地，提供校园《建设用地许可证》和《土地使用证》，没有达到自有用地面积标准的不予审批。
2.民办学校审批权限。各级教育行政部门要成立民办学校设置委员会，按照下列权限审批和管理。
（1）实施本科教育以及师范、医药类专科教育的民办普通高等学校，报国务院教育行政部门审批。
（2）民办高等职业技术学院，由省人民政府审批，并报国务院教育行政部门备案。
（3）民办普通高中、民办中等职业学校，由市教育行政部门审批，报省教育行政部门备案。
（4）民办义务教育学校、民办幼儿园以及文化教育类非学历培训机构，由县级教育行政部门审批。
3.民办学校的登记。批准设立的民办学校，应凭《办学许可证》及时到有关部门办理非企业法人登记、组织机构代码、收费许可、国税地税登记、开设银行基本帐户等手续。
4.民办学校的变更。民办学校的分立、合并、终止，在依法进行财务清算后由举办者提出，经民办学校理事会、董事会同意后，报审批机关批准。
未经教育行政部门批准同意，民办学校不得自行设立分支机构。
民办学校举办者的变更，在依法进行财务清算后由举办者提出，双方履行签字手续，经民办学校理事会、董事会同意后，报审批机关核准，并及时办理相关手续。
四、建立健全各级各类民办学校内部管理体制，建设和谐校园
1.建立健全民办学校内部管理机构。民办学校要依法建立健全理事会、董事会等决策机构，推行教职工代表大会、校务公开等民主管理和监督制度，完善教学、科研、人事、财务、网络、安全、稳定等各项管理制度。民办学校校长要依法独立行使教育教学和行政管理权。民办学校要依法建立健全教师、学生申诉渠道，依法妥善处理教师、学生的申诉。
2.建立健全民办学校党团组织。民办学校凡有3名以上正式中共党员的须建立中国共产党基层组织，民办普通高校、独立学院一般要建立党的基层委员会，选配好党组织负责人。共青团组织的建设参照同级同类公办学校的要求进行。
3.加强学生思想政治工作。民办高校（含独立学院）要按照国家有关规定，建立学生管理和心理健康教育队伍，切实加强学生思想政治工作。要按不低于1：200的师生比例配备辅导员。
4.建立民办高校督导专员制度。省教育行政部门结合我省民办高校的实际，制订民办高校督导有关规定，向民办高校委派督导专员；督导专员要监督、引导学校坚持社会主义办学方向，依法依规办学，保证办学质量，向政府主管部门提出工作建议，同时承担有关党政部门规定的其他职责。
五、建立和完善各级各类民办学校财务和资产监管制度，切实防范办学风险
1.依法落实民办学校法人财产权。民办学校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定，按时、足额履行出资义务。民办学校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助，不属于举办者的出资。民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累等依法享有法人财产权，并分别登记建账，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办学校的资产。
民办普通高校、独立学院的资产必须于批准设立之日起一年内过户到学校名下；资产未过户到学校名下前，举办者对学校债务负有连带责任。学校存续期间不得以任何方式和名义抽逃资金和挪用办学经费。
2.依法规范民办学校财务管理。民办学校应当按照民办教育促进法及其实施条例的要求，遵照国家关于学校财务制度、会计制度的规定，依法建立财务、会计制度和资产管理制度，设置会计账簿，进行会计核算，编制会计报告。
从事民办学校财务管理工作的人员，应取得会计从业资格证书。不具备任职资格的人员不得从事会计工作。
3.规范民办学校收退费行为。民办学校对受教育者收取学费等费用，要按规定程序和审批权限报教育主管部门审核，物价部门批准（备案），并向学生进行收费公示。学校要按照物价部门审批或备案的收费项目和标准收费。学习期限在一年以上的，按学期或学年收费；学习期限在一年以下的，按实际学习期限和标准收费。严禁任何学校和单位自立收费项目、自定收费标准和跨学年收费。民办学校收费应使用财税部门规定的统一票据。
民办学校学生退学退费应严格执行有关规定，不得拖延、推诿。对拒不执行退费规定的学校和单位，根据情节轻重，教育主管部门应依法予以处罚，以维护学生的合法权益。
4.加强对民办学校的财务监管。教育主管部门对其批准设立的民办学校要加强财务管理、监督和工作指导。建立学校财务状况定期报告制度，定期组织财务状况审计；学校提供的年度财务报告应按照教育主管部门的要求委托社会中介机构进行审查鉴定。学校的年度检查，要重点检查学校执行财务、物价政策的情况，学生收费、退费情况，资金、资产管理使用情况，发现问题及时纠正。对财务管理混乱，弄虚作假，抽逃办学资金等情节严重的，要依法终止招生，吊销办学许可证。
六、建立和完善民办学校招生广告备案制度，切实加强民办学校招生管理
1.依法规范民办学校招生行为。各级各类民办学校应当按照办学许可证核定的学校名称、办学地点、办学层次、办学类型等组织招生工作和开展教育教学活动。各级各类民办学校未经教育主管部门许可，不得在办学许可证核定的办学地点之外办学，不得设立分支机构，不得出租、出借办学许可证。
各级各类民办学校招生简章和招生广告必须载明学校名称、办学地点、办学性质、招生类型、学历层次、专业设置、学习年限、收费项目和标准、资助政策、退费办法、招生人数、证书类别和颁发办法等。
2.建立健全民办学校招生广告备案制度。学校刊登、张贴、招生广告和招生简章，必须按照规定报教育行政部门审核备案。宣传内容必须真实、准确，不得夸大其词，不得作虚假许诺，更不得作带有欺骗性、诱惑性、模糊性的失实宣传。的招生简章和招生广告必须与备案的内容相一致。未经备案的招生简章和招生广告不得。
凡实行跨省招生的学校，须经学校所在省和生源所在地省级教育行政部门核准后方可进行。
七、加强各级各类民办学校师资队伍建设和教育教学管理，努力提高教育质量和办学水平
1.切实加强民办学校师资队伍建设。民办学校聘用教师，必须具备相应的教师资格和任职条件。学校应与聘用的教师签订聘用合同，保障教师的工资和福利待遇，按有关规定为教师缴纳社会保险。学校聘用的管理和其他行政人员，要按照《中华人民共和国劳动法》的规定办理相关手续，履行聘用方应负的责任。经批准聘请外籍教师的学校，应当按照有关规定选聘教师。民办学校要建立健全教师的个人档案，做好教师的各项考核工作。
支持符合条件的教师申报职称和科研项目，表彰、奖励在教育教学和科研工作中成绩突出的人员，充分调动教师的工作积极性。民办学校教师要按相关要求参加继续教育。
依法对教师进行管理，切实维护民办学校教师的合法权益，不得随意解聘教师。对出现重大过错不再适合担任教师工作的人员，应当依法履行相应的解聘手续。
2.建立健全民办学校各项教学管理制度。各级各类学校要根据办学层次、专业设置与办学规模，不断加强和改善办学条件，建立相应的教学、实验、实习设施和生活、运动场所，保证教育教学活动的正常开展。从事学历、学位教育的民办学校，要按照高等教育人才培养目标定位和基本要求，制订人才培养方案，完善教学计划，保证完成教学计划规定的全部课程（包括实验和实习课），不得随意缺课、漏课、删减课时。未经教育主管部门同意，不得随意延长或缩短节日、假日时间。
3.加强民办学校教育教学管理。民办学校要按照同级同类公办学校的要求对学生实施管理，加强学生德育工作，严格校风校纪，严格学生学业水平考试和考风考纪，准确、完整记录、管理学生的学习成绩，及时为学生办理毕（结）业手续。
八、建立和完善各级各类民办学校年度检查制度，保障民办教育健康持续发展
1.建立民办学校年度检查制度。为加强和规范民办教育的管理，促进民办学校健康发展，自*年起，各级教育行政部门要根据管理权限建立和完善各级各类民办学校年度检查制度。年度检查工作于次年3月上旬完成，在办学许可证副本上加盖年度检查结论戳记。年度检查时，民办学校要向教育主管部门提交年度学校自查报告、财务审计报告和要求提供的其他材料。
2.年度检查主要内容。省级教育行政部门对民办普通高校、独立学院年度检查的主要内容：
（1）遵守法律、法规和政策的情况；
（2）党团组织建设、思想政治工作情况；
（3）和谐校园建设、安全稳定工作的情况；
（4）按照章程开展工作的情况；
（5）办学条件基本情况；
（6）教师队伍建设情况；
（7）内部管理机构设置及人员配备情况；
（8）招生广告备案和宣传及收退费情况；
（9）财务收入支出情况或现金流动情况；
（10）法人财产权的落实和资产管理情况。
其他类型民办学校年度检查可参照民办普通高校、独立学院年度检查的主要内容执行。
3.加强对民办学校的监管。民办普通高校、独立学院出现以下行为的，由省级教育行政部门按照有关规定责令其限期整改，并可给予减少招生计划或者暂停招生的处理：
（1）学校资产不按期过户的；
（2）办学条件不达标的；
（3）未经备案的招生简章和广告的；
（4）年度检查不合格的；
（5）其它违法违规招生办学行为的。
各级教育行政部门对其他民办学校的监管和处理，可以参照省级教育行政部门对民办普通高校、独立学院的监管和处理办法。
4.建立民办学校督导评估和信息制度。各级教育行政部门要依法建立对民办学校的督导评估制度，组织或者委托社会中介组织对民办学校进行办学水平和教育质量评估。
关键词：民办学校；财务管理
中图分类号：F23
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）05012301
20世纪80年代以来，我国的民办教育进入快速发展轨道。《中华人民共和国宪法》明确提出：“我国鼓励非公社会力量依法举办各种教育事业”。随后，国务院也先后颁布了《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等法律法规，更为我国的民办教育高速发展创造了条件。财务管理作为民办学校管理不可或缺的组成部分，在学校的生存发展中发挥了独特的作用。因为民办学校的办学目标和管理模式等方面与公办学校有着明显的不同，所以，它的财务管理难度更高，程序更复杂，财务人员面临的各方压力也更大。下面，我结合自己的工作经历，就加强民办学校财务管理谈几点粗浅的认识：
1建立完善财务管理机制
在一些规模较小的民办学校里，董事长（投资人）一言堂的管理方式仍很突出。在现实工作中，少数投资人只考虑眼前利益，而校内又缺乏必要的权力制衡，往往造成财务人员迫于压力违反财务制度，产生大量的违规现象。为杜绝此类情况，各级教育行政主管部门必须切实担负起监管责任，责成校方按照《会计法》等相关法律法规要求设立理事会、董事会或者其他决策管理机构，依据民办学校管理章程和《中华人民共和国会计法》，建立完善财会制度，健全会计帐簿，实施会计核算，编制财务会计报告。
2制定财务管理计划和年度预决算管理制度
我们发现民办学校的规模越大，投资方的构成就越复杂。但在实现管理中，学校的财务管理很难实现所有出资人共同参与。因此，学校的实际管理层应该进行财务计划控制，健全完善预算决算制度。从学校的教学需要和财务状况出发，用最少的经费投入争取最大的社会效益。年度预算必须报请学校董事会和股东会通过。预算开始执行后，财务管理人员也应定期将经费使用情况定期小结，上报学校董事会和股东会，并根据要求及时调整；在预算执行过程中，如果遇到事先无法预测的特殊情况，还应及时向董事会、股东会汇报，并及时制订调整方案。根据学校的实际情况，财务决算要制定学期和年度决算，较大规模的民办学校还要制定季度决算。财务管理人员要对决算与预算进行比较，查找偏差，分析原因，并向学校董事会和管理层汇报。学校也应该定期召开董事会，以对学校的预算执行情况实施监督。
3严格财务审核审批制度，加强内部管理
近年来，民办学校管理层抽逃资金导致学校突然倒闭，学员失学的事件屡屡发生，造成很坏的社会影响。《民办教育促进法》中明确提出：“民办学校收取的费用应主要用于教育教学和改善办学条件”，因此，教育主管部门在每年的年审中应以法为据，对民办学校财务状况进行严格监管，杜绝抽逃或挪用办学资金。另一方面，民办学校的财管管理人员也必须坚决依法依规办事，严格遵守财务审核审批制度，所有收支单据必须由经办人员、部门负责人，财务主管人员，和学校法人代表共同签字把关。即使规模较小的民办学校也应该保证收支单据上有经办人、验收人和审批人的签字。
4严格资产管理制度，防止重财轻物
资产管理制度是指民办学校物资资产的保管、配置、使用等方面的规定。主要指：财产分类账，物品采购登记损坏报废，办公用品发放等制度。我国《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”由此可见，民办学校资产所有权归投资人，而资产使用权则属于学校的教职员工。因此，民办学校的资产管理，既是对学校全体股东负责，也是对学校的教职员工负责。学校管理层要克服管理中重财轻物的倾向，按规定建立资产账簿报表，防止因管理不善造成浪费、破损和丢失，建立固定资产定期清查和不定期抽查制度，定期组织核对检查，做到账表相符、账物（钱）相符；并定期向批准办学的行政机关报送财务报表，接受有关部门的检查、监督。对人为原因造成资产损失的要建立责任追究制度，坚决查处损公肥私，侵占学校资产的行为。
5完善内外监督，鼓励民主理财
一方面，教育主管部门要切实履责。民办学校虽然与公办学校不同，和教育主管部门之间没有经费往来，管理也相对松散，但各级教育行政主管部门仍负有不可推卸的管理责任。一是常态监督。即：通过不定期上门抽查账目，约谈学校财务人员，收集在校师生和学生家长意见等方式，确保民办学校的财务管理始终在监管视线内。二是重要时间节点监督。抓住每年对民办学校办学资质年审的时间节点，要求民办学校提供专业会计师事务所出具的审计报告，借第三方力量开展监督。另一方面，民办学校的投资方虽是学校的产权人，但学校的日常教学管理、内部建设等均离不开教职员工的参与，同时，学校的办学质量、财务管理也与教职员工的个人发展和福利待遇密切相关，因此，调动教职员工参与学校财务管理既有必要性，也具可行性。学校可以通过成立工会，召开教职员工代表民主议事会或重大事项讨论会等形式，组织职工代表对学校的财务管理进行监督，提出合理化建议。
参考文献
关键词：内部决策；科学化；民办高校
中图分类号：G648.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0070-02
在民办高校竞争日趋激烈的今天，内部管理特别是内部决策是否科学化，已成为影响民办高校科学发展的重要因素。探寻影响民办高校内部决策科学化的原因，借鉴国外私立大学的管理经验，对推动我国民办校可持续发展具有重要的现实意义。
一、影响我国民办高校内部决策科学化的主要因素
（一）规范的民办高校管理体制尚未建立
民办高校管理体制是民办高校内部管理的核心所在。我国民办高校发展了三十多年，存在一个突出问题，就是还没有形成一个较为科学规范的管理体制。在高等教育进入内涵建设、提升质量的背景下，我国民办高校要实现科学发展，必须建立符合民办高校实际的管理体制，以此指导民办高校实现内部决策科学化。
民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，与公办高校一样，肩负着培养社会主义建设者和接班人的重要使命。当前，我国高等教育体制改革较多的是在宏观层面进行的，而处于微观层面的高校管理体制改革，则由于许多主客观原因难以深入。积极探索建立科学规范的民办高校管理体制，不仅能为民办高校自身的管理发展提供理论支撑，同时也为所有高校管理体制改革提供经验借鉴，提高我国高校的整体办学水平。
（二）民办高校举办者的决策权过于集中
决策问题是民办高校内部管理的基本问题。目前，我国绝大多数民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。董事会是在政府或法律制度的要求下建立的，董事长一般由举办者担任。从名义上讲，董事会是学校的最高决策机构，校长是代表学校的最高执行者。但是，学校的主要权力往往掌握在个别人的手里。虽然董事会组成人员除了举办者外，也有一些高层管理人员和个别教职工代表，但他们大多是举办者聘请的拿工资的人，通俗地讲就是学校的“打工者”。即使他们通过董事会参与学校重大事项的讨论和决策，但往往在举办者面前，特别是意见不统一的时候，举办者一定论调，大家明知是欠妥的或错误的决定，也不会再有人提出反对意见，只有举手赞成。在这种情况下，学校的主要决策方式，不是董事会的民主决策，而是举办者的个人决策。
校长是民办高校的最高执行者，在大多民办高校要么作为举办者的董事长兼任，要么是举办者的子女或直系亲属担任，与举办者纯粹是聘用与被聘用关系的校长，在我国民办高校中微乎其微。为此，实际上的董事会领导下的校长负责制的民办高校法人治理结构是流于形式的，学校的决策权力高度集中于举办者手中，更谈不上广大教职工从实际上参与学校的决策中。在这种情况下，民办高校内部决策存在众多问题也就在所难免了。
（三）政府对民办高校的监管长期不到位
政府部门的有效监管是民办高校赖以生存和发展的外部推动因素，也是民办高校建立科学的内部决策机制的“助推器”。现阶段，在民办高校的管理上，政府部门一定程度上存在“错位”、“越位”和“缺位”现象。同时，有效的监督机制是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证，也是完善民办高校法人治理结构最为迫切而又十分必要的方面。当前，我国民办高校的监督机构不健全，监督机制也没有完全建立，监督力量十分薄弱[1]。
在实际的管理中，政府重视的是对民办高校的控制，而忽视对民办高校的监管和服务。比如，作为民办高校的监管者政府及其职能部门应依法维护教育者和受教育者等的合法权益，但由于其疏于管理，广大师生的合法权益不断受到侵害，成为名副其实的“弱势群体”。近年来，虽然一些地方政府根据国家有关部门出台的政策建立了对民办高校的督导制度，并由省级教育行政部门向民办高校委派了督导专员，并兼任党委书记（据了解，这些政府委派的督导专员，大多是已退休或即将退休的政府官员或公办院校的领导），但在实际工作中，他们并没有严格按照政府部门规定的督导事项认真履行职责，而是抱着只要学校能正常运转、不出乱子就行的心态，这在很大程度上导致监管不到位，更谈不上科学有效地参与民办高校的内部决策。
二、国外私立大学管理对我国民办高校内部决策科学化的启示
（一）设置高效的决策机构
设置高效的决策机构是民办高校实现内部决策科学化的关键因素。世界一流大学都根据大学管理的特点建立了科学的管理体制和合理的组织机构，实现权力的有效配置。日本作为世界上最早实现高等教育大众化的国家之一，私立高等教育承担了高等教育普及化的主要任务，对日本的经济社会发展起到了积极作用。
日本的私立大学实行理事会、评议员会、监事会三权分立的横向负责体制，三方彼此牵制，是日本立法、执法、司法三权分立在学校权力构成上的反映。首先，理事会。它是学校的最高决策机构，总揽学校法人内部事务。日本的《私立学校法》规定，学校的成员（理事或监事）之中，三辈以内的亲属不得超过1人。这条规定从人事的角度体现了学校法人的公共性及决策的民主性。其次，评议员会。它是学校的咨询决策机构，主要对学校教育、教学以及预算借款、盈利事业等进行审议和表决。日本的《私立学校法》规定，评议员会是学校法人的合议制咨询机关，根据相关的学校法人规章，评议员会也可以变成学校法人的决议机关。也就是说，评议员会作为咨询机关，在法律上理事会可以不受评议会员会的约束；但如果学校法人规章规定了评议员会有决议职能时，评议员会的决议就不仅仅停留在咨询意义上，更成为代表学校法人的一个重要决议[2]。最后，监事会。它是监督机构，主要监督学校法人的财产状况以及理事的工作情况。日本的私立大学的监督工作是由监事会来执行的。日本的《私立学校法》规定，学校法人必须设置2人以上的监事。为体现公平公正性，监事不可以是学校法人的理事或学校法人的职员，对亲属的规定同理事一样。因而，有效避免了家族垄断，使决策工作得到公平、公正、有效的监督管理[3]。由此可见，理事会、评议员会、监事会的相助制衡，充分体现了私立大学内部决策的科学性。
（二）提供保障性运行机制
合理有效的运行机制是民办高校实现内部决策科学化的重要保障。没有良好的运行机制，再好的决策也不可能得到有效地落实和实施。西方国家的很多高校在其决策过程中，都有非常明确具体、行之有效的规章制度作为管理的法律依据，明晰管理中双方都认可的权利和义务，建立起有效的运行机制。
在美国，私立大学的内部运行管理体制主要是通过学校领导机构、学校学术管理机构和学校行政管理系统构成的。首先，董事会作为学校领导机构，是最高决策机关。董事会成员主要来源于对高等教育感兴趣和在社会上具有一定威望的校外人士，大多是由政府官员、企业首脑、社会名流等组成。董事会的职责主要是制定学校的发展政策，任免教师，选聘校长管理学校资产，对应该上报的所有事情作出最终决策，但不介入学校日常事务的管理。其次，评议会是学校的学术管理机构。为了保证大学学术水平，美国的各个大学都设有学校学术管理机构――评议会。评议会成员只要是教授，受董事会的委托，拥有制定学校政策与规章制度和管理学术事务的全权。主要职责是确定校历，决定课程计划，确定本科生和研究生的录取标准及学位标准，确定与教育和科研人员的聘任和晋升有关的人事政策。最后，校、院、系组成学校的行政管理系统，分别由校长、院长、系主任主管负责。在美国，私立高校董事会权限多半都下放给校长执行，校长是董事会的法定代表，是私立高校的灵魂。院长分别领导学校下属的本科生学院、专业学院和研究生院的全面工作，主要负责实施对全院的学术管理，向校长负责。系主任领导学院下属系的全面工作，重点负责实施对全系教学科研作的组织管理，并承担本学院的教学科研任务，向院长负责[4]。
（三）创设宽松的办学环境
宽松的办学环境是民办高校实现内部决策科学化的必要条件。在国外，由于西方政治制度的原因，私立高校同样具有很高的办学自。在美国，私立高校只要不违反联邦、州或地方法律，学校董事会就可以按他们认为合适的方式进行管理。美国联邦政府对私立大学的发展进行宏观引导，实施间接管理。政府行为并非事无巨细，只是从全局大方向出发予以引导，不介入私立大学的具体事务，更不干涉私立大学内部的管理。这样的结果使美国大学不仅丰富多样，而且有非常高度的自。非常高度的自，反过来又加强了大学的多样性。每所大学都能够自主决定它的发展目标，确定自己的优势，并且选择发展的侧重点。为学校创造宽松、自主的办学环境，并不等于放任自由，而是在政府的宏观调控下，给予高校更多的自主办学权利，使其内部决策的制定和运行不受外部因素的干扰和影响。
在国外的私立大学里，各种流派之争属于正常现象，良好的人文环境易于不同思想观点“百花齐放”，新观念、新思想、新理论极少受到干扰、约束和指责，避免了行政权力对学术权力的干预和大学学术权力的行政化倾向，保证了大学的学术自由和学术自治[5]。日本的例子最为典型，日本的私立大学采取理事会经营权与学校管理权分离的模式，目的是使思想解放和学术自由不受损害，真正实行教授治教、内行领导、依法办学。美国的私立大学对一些不合时宜的做法定期进行修改，删除烦琐以及过于专业化从而束缚自己手脚的条文，以使大学获得更多的发展空间，不断进行制度创新，用制度创新来带动学校的发展。这既有利于树立大学教育精神，又有利于改进管理方法，从而实现学校内部决策的科学化。
参考文献：
[1] 徐绪卿，王一涛.加强内部管理体制改革研究 促进民办高校规范管理[J].浙江树人大学学报，2010，（1）.
[2] 王彦风.日本私立大学管理机构及决策方式[J].北京城市学院学报，2005，（3）.
[3] 张建，李俄宪.日本私立高等教育行政管理的特点及启示[J].黄石理工学院学报，2007，（2）.
近年来，我国高等教育取得了跨越式的发展，但相比公办高校所取得的一系列成绩，民办高校的发展则显得步履蹒跚，如何规范民办高校运作管理和提高民办高校办学质量已成为高等教育均衡发展的关键。民办教育发展过程中所遇到的瓶颈是民办高校的法人性质和定位：一方面规定民办高校办学不得以营利为目的，另一方面又允许出资人获得“合理”回报。这样的矛盾和困境，导致了民办高校规模发展后面临着规范管理、风险防范和质量提升的系列障碍。针对民办高校的这些问题以及改革的迫切性，学术界和实务界都在不断探索和研究，“分类管理”的制度设计理念逐渐显现，也得到国家层面的重视：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的思路；2013年9月5日，国务院法制办公布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》向公众征求意见，拟对相关教育法进行统一修改，其中最具实质意义的修订就体现在对民办学校管理的分类改革上；由教育部牵头拟定的关于民办教育政策的重要文件（该文件暂定为《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》也已上报，其核心内容是民办教育的分类管理改革。基于分类管理视角，营利性和非营利性民办高校办学诉求有着本质上的区别，但现有的法律法规对两者之间的权利义务没有作出严格的界定，在管理政策上也“一视同仁”。近年来，政府、学术界和实务界的理论研究和实践探索，基本上确立了民办高校“分类管理”这一顶层设计思路和理念，从利益相关者的角度出发“分类管理”势必影响不同分类的民办高校利益相关者参与学校治理的格局。因此，为实现各利益相关主体在民办高校治理活动中权、责、利相互制衡，从根源上规避财务风险，基于“分类管理”的视角优化我国民办高校财务治理结构，有利于提高民办高校财务治理水平。
二、我国民办高校财务治理的现状分析
民办高校的财务治理内涵是指基于投资者、管理者（校方）、政府、社会、教职工等利益相关者内在关系基础上所构建的多元、双向和共同的财务治理结构、治理机制以及相应的制度设计和安排。通过对民办高校财务治理现状的分析，有利于实现高校财务决策科学化、权力的制衡和效益的提高，从而保证高校利益相关者利益的最大化。
（一）民办高校内部治理模式极端化
当前，民办高校财务治理的主要问题凸显在内部治理结构的极端走向趋势，形成不同的差异，导致民办高校办学过程中存在较大的风险。一种模式是家族式的管理模式，重点表现在财务机构的设置和运行方面，尤其是财务负责人的地位和权利方面：要么权利过大，如财务负责人由投资者的亲属担任，具有相当大的权利，在学校整个领导班子中的地位和权利甚至超过了校长，学校校长被架空；要么权利过低，如财务负责人由外聘的专业人士担任，但其权利以及对学校财务情况的了解程度还不如由投资者亲属担任的出纳。另外一种模式是董事会领导下的校长负责制，原本借鉴现代公司制度的治理理念，但在民办高校的实际发展过程中又演变为两种模式：一种就是没有实质改变的上述家族式模式；另外一种就是演变成内部人控制模式，即校长权利过大，独揽财务、人事等核心权利，架空了投资者和上级管理部门（如少数公办学校的二级学院）。
（二）民办高校内部财务管理功能的缺失
有的民办高校尽管建立了董事会等较为先进的管理模式，但是执行起来仍然存在上述问题，使得财务管理的核心功能没有凸显。这些民办高校的财务管理只发挥了基础的核算职能，而对于财务管理的重要功能，如财务投资决策、融资决策以及财务风险防控等，没有充分发挥，甚至被忽略。究其原因，既与民办高校当前家族式管理现状和政府的单向、单一监督管理模式有关，更与当前投资者对高等教育领域的财务管理和风险防范的意识不足、重视程度不够有关。在当前民办学校规模发展和资本逐利性的驱动下，许多学校想方设法扩大生源，盲目追求升本，而忽略与学校建设密切相关的财务领域及风险。
（三）民办高校外部政策监督功能的弱化
首先，政府法律法规文件本身的冲突和不完善导致外部财务监督的功能和地位弱化。例如，《民办教育促进法》规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，但是如何通过相关的税收、会计等规定计算取得，怎么的比例才算合理，没有明确的规定。对于民办高校如何从宏观上更好地兼顾和平衡教育事业的后续发展和民办高校的资本逐利性，也缺乏可操作性和指导性的文件，这也使得现实办学过程中，部分投资者违心选择不要求取得回报的办学模式后又通过各种手段变相获取利益。其次，现有民办高校没有执行统一的会计制度（执行企业、高校、民间非营利组织等相关会计制度的都有），无法及时、客观和有效地为政府提供相关财务信息，进而进行有针对性的监督。最后，政策执行不到位也是导致民办高校财务问题和经济纠纷乱象的原因。比如，法人财产权的过户问题，在实践过程中民办高校法人财产权没能真正落实，许多民办高校的校产登记在投资公司账上，将学校资产与投资公司资产相混淆。
（四）政府对民办高校的管理导向和监督模式存在问题
在公共资源短缺的情况下，政府部门大力提倡和鼓励社会资本举办高等教育，导致了发展目标上的“重规模、轻质量”和监管模式上的“重支持、轻监督”等现象。相关管理部门更多地是关注公办高校的发展情况，未能深入到民办高校发展的内部，使得“管理”和“规范”有限。同时，面对发展民办高校的现实需求和民办高校自身的不足，也存在“一管就死、一放就乱”的矛盾，无法找到一个合理的模式。例如，民办高校的年检制度，执行过程很容易形式化，尤其是财务方面。尽管有关专家和部门针对民办高校财务管理不规范甚至违法违规的现象提出严格整治要求，但最终并未落到实处，导致民办高校对相关的财务问题不够重视。当然，这也与政府机构在行使监管职能时，部门之间的职责冲突与协调不力有关。
三、基于“分类管理”视角的民办高校财务治理模式
（一）“分类管理”对财务治理环境的影响
按照分类管理的原则，民办高校分为非营利性和营利性两大类，其财政投入政策、税收优惠政策、办学收益分配以及高校会计核算和财务管理制度等财务相关领域也会根据不同分类有所区别和侧重。在财政扶持和税收优惠政策方面，非营利性高校将高于营利性高校；在办学收益方面，充分考虑现有民办高校主体还是投资办学居多的现状，营利性高校可以按照规定的核算程序和比例取得回报，非营利性高校将通过公平、公正的绩效评价予以奖励的方式进行适当补偿和支持。这样，既能促使当前许多高校通过不同途径变相获得扶持和回报的隐性状况显性化和合法化，又能体现政府分类发展的指导思想，进而促进非营利性民办高校之间、营利性民办高校之间以及非营利性和营利性民办高校之间的多层竞争和发展。
（二）基于“分类管理”视角的民办高校财务治理模式设计
本文以现代公司制度中先进财务治理经验为基础，协调各利益相关者责、权、利关系，并结合当前民办高校财务管理现状和政府分类管理指导思想，提出民办高校“分类管理，共同治理”的财务治理模式。该模式按照非营利性和营利性分类管理的原则，平衡民办高校资本逐利性和办学公益性，以权力制衡、风险控制和公益保障为导向，以民办高校多重财务关系为对象，以内外部财务治理要素和结构优化、内外部财务治理协同和优化为内容，改变民办高校投资者单边控制的财务管理现状，实现民办高校多元和双向的共同治理。该财务治理模式的关键在于利益相关者各方如何嵌入到民办高校发展过程，形成新的财务关系和治理机制，改变民办高校投资者单边控制的财务治理结构，实现民办高校多元和双向的共同治理。利益相关者各方中社会监督机构及政府管理部门是主要的利益相关者，在不同类型的民办高校中社会监督机构及政府管理部门参与财务治理侧重点各有不同。营利性民办高校因要平衡其逐利性与公益性，其财务治理是尊重“市场的调节机制”，以社会监督为主、政府监管为辅。其中社会监督机构包括民办高等教育行业机构、行业联盟等主体。非营利性民办高校的公益性要求政府主管部门不但要加强监督还要实行考核奖励保障办学成本，其财务治理必须以政府监管为主、社会监督为辅。其中政府监管部门包括教育、财政、物价等单位。债权单位及其他社会利益群体是次重要的利益相关者，无论哪种类型高校，其参与民办高校财务治理的形式趋于一致。我国民办高校企业化办学负债投资是不可避免的，为防范风险、维护债权人利益可引入“相机治理机制”，让银行、金融机构等利益相关者参与到学校财务治理当中。其他利益相关群体则包括学生家长、其他关心教育发展的社会人士等，他们往往缺乏参与财务治理的渠道，有赖于“信息公开机制”的完善以促成对民办高校的监督。该财务管理模式中各利益相关者一方面要发挥财务治理监督作用，另一方面则要借助董事会制度进一步参与到学校的管理中，使内外部治理结构实现协同和优化，形成决策、执行和监督分立的制衡机制。
四“、分类管理”制度设计下我国民办高校财务治理模式优化对策
（一）营利性民办高校财务治理模式优化对策
1.营利性民办高校外部财务治理要素及结构优化
对于营利性民办高校的外部监督，应当吸收更多的市场要素进来，充分发挥市场行为的自我调节能力，以社会监督为主、政府监管为辅。可成立由政府部门、民办高校行业联盟、社会中介机构等组成的民间组织，将政府部分职能社会化，由该民间组织执行，并由其组织力量或委托第三方机构围绕办学经费使用管理、财务投融资及利益分配等行为进行监督，及时将相关情况向社会公开披露，以保障营利性民办高校办学的公益性及办学质量。其所需经费来源于按照民办高校办学收益一定比例提取的风险基金。另外，为进一步优化治理结构，营利性民办高校需进一步完善董事会制度。董事会作为民办高校最高财务治理决策机构，一方面要吸收更多外部治理主体，另一方面必须平衡各利益相关者权力以实现多方治理，权力制衡。董事会成员的引入可以按利益相关重要程度配比，按分类管理的原则，营利性民办高校应当让市场性的外部财务治理要素以行业联盟、风险基金管理委员会以及独立董事等方式在董事会中起主导作用，以利于构建现代企业化的财务治理体系。
2.营利性民办高校内部财务治理要素及结构优化
营利性民办高校内部财务治理的重点是实现财权的制衡，该财务治理模式的设计是参照现代企业的财务治理体系以董事会、校务会和教代会为核心，实现决策、执行和监督三权分立的制衡。董事会作为内部决策机构，除了吸收外部治理要素避免“内部人控制”外，应在董事会下设预算管理委员会、发展管理委员会、审计委员会、薪酬与绩效考核委员等专业委员会，对学校重大财务决策提出审议、评价和咨询意见。董事会作出的决策应由校务会具体执行，其中财务治理的执行权集中于财务负责人，以强化高校财务管理的核心功能。为避免营利性民办高校出现“家族式企业”对财权的垄断，财务负责人应聘请职业经理人，以其专业能力及独立性保证财务治理的顺利执行。教代会是民办高校内部治理的监督机构，与董事会平行设置，对董事会及校务会行使监督职能。教代会不仅要进行财务治理监督，而且要进行业务监督；不仅要有事后监督，而且要有事前和事中监督（即预算、决策时的监督）。
（二）非营利性民办高校财务治理模式优化对策
1.非营利性民办高校外部财务治理要素及结构优化
对于非营利性民办高校，应当吸收更多的政策性要素进来，通过政策性的规范，以政府监管为主、社会监督为辅。教育、财政、审计等部门组织力量或委托第三方机构围绕财政扶持资金、学费收入以及其他专项资金等财政形态资金的使用管理过程进行合法、合规及绩效监督，并建立公开透明、互动的财务信息披露制度，使非营利性民办高校的财务信息不再局限于政府部门的统计之用，实现社会利益相关群体的外部监督作用。董事会制度在非营利性民办高校同样不可或缺。按分类管理的原则，非营利性民办高校董事成员中政府主管部门作为重要的利益相关者，应保证一定的比例，赋予相应的权力和责任，以确保政府主管部门参与学校的管理。
2.非营利性民办高校内部财务治理要素及结构优化
一、统一思想认识，加快把民办高等教育的发展重点切实转移到规范管理和提高质量上来近年来，我省民办教育发展迅速并取得显著成绩，已成为我省高等教育事业的重要组成部分。全省现有独立设置的各种形式的民办高校13所，另有独立学院20所，在校生总数已占全省全日制普通本专科在校生总规模的三分之一。民办高等教育的发展对于满足人民群众对高等教育的多样化需求，加快紧缺人才的培养，创新办学体制和办学机制，发挥了重要作用。同时，也必须清醒地看到民办高校管理中存在的问题：在招生、管理、教学等方面不够规范；投入不足；不少学校法人财产权不落实、财务管理混乱，有的甚至造成校园不稳定，给社会带来负面影响，等等。对这些问题必须高度重视并切实加以解决。各级政府、有关部门要认真贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，引导民办高等教育健康发展。当前，要把规范管理、提高质量作为一项重点工作抓紧抓实。
二、加强民办高校的内部管理，依法规范办学行为民办高校及其举办者要积极贯彻党的教育方针，端正办学指导思想，始终坚持教育公益性原则，加强内部管理，切实保证教育质量。
（一）依法建立健全内部管理体制。民办高校须按法律规定设立学校理事会（董事会）或者其他形式的决策机构，依法行使决策权。制订理事会（董事会）章程，规范决策
程序。各民办高校理事长（董事长）、理事（董事）名单以及理事会（董事会）章程须在*年6月底前报省教育厅重新备案，省教育厅据此进行规范管理。民办高校须按照《中华人民共和国民办教育促进法》要求制订办学章程，实行规范办学。办学章程经理事会（董事会）批准同意后，报省教育厅审核备案。校（院）长须具备《中华人民共和国民办教育促进法》以及国家规定的任职条件，报省教育厅核准后，依法行使教育教学和行政管理权。民办高校在申请校（院）长备案时，要提供校理事会（董事会）会议纪要、填报《校长备案表》、举办者或理事长（董事长）与校长签订的有效聘用合同、依据学校章程规定应提交的其他材料等。校（院）长任期原则上为5年，连任或适当延长任期的须重新上报审核备案。
（二）规范招生办学行为。学校要按照办学许可证核定的学校名称、办学地点、办学类型、办学层次开展教育教学活动，确需变更办学主体、名称、办学层次和办学地址的，须报审批机关重新批准。不得在办学许可证核定的办学地点之外办学，不得自行设立分支机构，不得以任何形式将承担的办学任务转交其他组织和个人，不得出租出借办学许可证。
举办全日制和成人学历教育的民办高校招生纳入省年度招生计划，学生须参加当年全省统一组织的招生考试，达到录取分数线，并经省教育考试院批准，择优录取，由学校发放“录取通知书”；同时经复查合格后予以电子注册并取得学籍。对非学历教育学生，民办高校可自行招生，对其发放“学习通知书”；对学习时间在一年及以上的，必须实行登记备案制，将学生的名单、学习形式、年限、取得学习证书等及时报省教育厅备案，备案后的名单在校内公布。
在每年招生前，学校须将招生简章和广告报省教育厅审核备案。招生简章和广告须载明学校名称、办学地点、性质、招生类型、学历层次、学习年限、收费标准、退费办法、招生人数、证书类别和颁发办法等。的招生简章和广告必须与备案的内容相一致。未经备案不得。
（三）落实法人财产权。民办高校出资人须按时、足额履行出资义务。民办高校要对举办者投入资产、国有资产、受赠财产、办学积累等分别登记建账，依法享有法人财产权。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占学校资产。学校贷款、受赠资产不得作为举办者的投入。
民办高校资产须在批准设立之日起一年内过户到学校名下。已经成立的民办高校，其土地、校舍等资产尚未过户到学校名下的，须在*年12月底前完成过户工作。
（四）规范财务管理。民办高校要依法设立会计机构，配备专职财会人员。财会人员须取得会计职业资格证书。要建立健全内部预算管理、资产管理和会计核算制度。针对民办教育的实际，省教育厅、省财政厅要根据国家统一的财会制度，就资产管理、成本核算、投资回报、财务监督等制订具体的财务管理暂行办法。今后国家出台新的民办高校财会管理规定，从其规定。
每个会计年度终了，民办高校要及时编制财务决算报告，委托有资质的机构依法组织审计。各高校须接受省级有关部门的财务监管。
规范收费管理，依法组织办学收入。严格执行国家和省价格部门批准的收费项目和标准以及相应的管理办法。积极推行收费“阳光工程”，加强收费公示工作。未经公示的收费项目和标准，一律不得收取。民办高校须及时办理收费许可证，收费时须使用合法票据。各项合法收入须存入学校账户，纳入学校预算，统一管理，统一核算。
（五）加强教师队伍建设。要建立一支思想政治素质较高、熟悉教育教学规律、精通管理业务的管理干部队伍和数量充足、相对稳定、专兼职相结合的师资队伍。严格按照专任教师资格制度规定，聘任或安排符合任职条件、具备任职资格的教师承担教学工作。加强思想政治工作队伍建设，按不低于1∶200的师生比例配足配齐辅导员，每个班级还需配备1名政治素质好、责任心强的班主任。高校要与教师签订聘任合同，明确双方责、权、利关系，依法保障教师的工资、福利待遇，并按规定办理各类社会保险和补充保险。加强教师的培养和培训，不断提高教师队伍整体素质。
（六）建立健全安全稳定工作机制。民办高校要积极开展“平安校园”创建活动。加强应急管理，制定和完善应急预案。加强对学校教学、生活、活动设施等的安全检查，认真落实防火、防盗、防食物中毒、防踩踏事故、防学生人身伤害事故等安全防范措施。加强安全保卫工作队伍建设，依法维护校园正常办学秩序，落实安全和稳定工作校（院）长负责制。
三、依法落实扶持政策，为民办高校的发展创造良好的制度环境各级政府、各有关部门要一如继往地关心和支持民办高等教育发展，依法落实有关扶持政策，及时研究解决民办高校发展中遇到的困难和问题。
（一）依法落实民办高校的税收优惠政策。要充分保障出资人的权益，调动出资人持续投资办学的积极性。出资人不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公办高校同等的税收优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办高校，其享受的税收优惠政策，按国家有关规定执行。省教育厅在*年6月底前根据出资人的要求，对民办高校的类别进行界定，实行分类指导和管理。
（二）建立并完善人事制度。民办高校教职工在业务培训、职务聘任、表彰奖励、教龄和工龄计算、社会活动等方面，依法享有与公办高校教职工同等的待遇，人事档案由人事部门所属人才交流服务机构负责管理。教师的专业技术资格纳入全省高校教师专业技术资格评价范围，参照同级同类公办高校教师的评价聘任办法和有关政策执行。
（三）落实表彰和奖励措施。省市设立专项资金，对在民办高等教育事业中做出突出贡献的集体和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。对获得省级及以上水平性教育教学重点建设项目的民办高校，原则上享受公办高校同等标准的项目经费补助。补助经费专项用于改善办学条件，不得用于人员经费的支出。
四、切实加强对民办高校的领导和监督，促进民办高等教育健康协调发展省级有关部门、民办高校所在地政府要加强交流与合作，建立促进民办高校健康发展的工作协调机制，明确各自对民办高校的支持、引导和监督管理职责。积极构建政府依法管理、学校依法办学、行业自律、社会监督相结合的民办高校管理工作新格局。
（一）建立省级民办高等教育协调机制。省级各有关部门要按照职责分工，将民办高等教育纳入管理范畴，积极做好服务、管理、监督工作。省教育厅牵头负责民办高校的教育教学管理工作。省财政厅牵头负责对民办高校财务状况的监管。省工商局牵头负责对违规招生广告的广告主、广告经营者、广告者的依法查处。公安部门牵头负责对非法办学机构和非法中介的依法查处。省级各有关部门要按照工作重点，加强协调，相互支持，相互配合，形成合力。
（二）依法建立对民办高校的督导制度。自*年开始，省里将建立一支专兼职结合的民办高校督导专员队伍。督导专员的职责是：监督民办高校遵守法律法规和执行政策文件；引导办学方向、办学行为和办学质量，向省教育厅报告办学情况，提出意见和建议等。具体由省教育厅组织实施。专职督导专员由省教育厅按国家的有关要求，考虑学校党务、教学、财务、人事等专业管理需要，原则上从已退居二线或退休、身体健康、有丰富管理经验的高校校级领导中聘任。督导专员聘期一般为5年一届。受省教育厅委托，督导专员以督导组的形式定期或不定期地对民办高校的办学情况进行监督。专职督导员必要的工作经费，由省教育厅商省财政厅确定。各民办高校的党委书记为兼职督导专员，协助专职督导组开展工作。民办高校的党委书记要进入学校理事会（董事会），全过程参与所在学校规划、人事、财务、基建、招生、收费等重大事项的
（三）实行民办高校年度检查制度。每年12月份，省教育厅会同财政、审计等部门对民办高校进行年度检查，检查内容包括：学校遵守法律法规和执行政策情况，财务状况，法人财产权落实情况，按章程开展活动情况，党团组织建设、安全稳定工作、招生办学等情况。具体由省教育厅组织实施。
收稿日期：2015-06-02
作者简介：沈（1973-），男，浙江湖州人，管理科学与工程专业博士，浙江湖州师范学院社会发展与管理学院讲师，从事高等教育管理、人力资源开发与管理研究;湖州，313000。
摘 要：基于办学剩余以及最终产权归属作为判断营利与非营利民办高校的分类管理模式，在目前的试点实践中并没取得较大的突破。基于这样的现实，民办高校可以从办学公益程度的角度来探索分类方式，通过构建公益指数作为表征变量，来动态分析民办高校公益程度的相对大小，据此把民办高校分成若干类，从而给出相应政策优惠，并定期评估公益程度大小和确定类别。以该模式作为民办高等教育分类管理的新思路，可使得民办高校避免被迫一次性选择营利或非营利属性，突破现实困境，促进民办高等教育稳定、有序发展。
关键词：民办高等教育;分类管理;公益指数;灰色关联
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2015）05-0015-06
自从《民办教育促进法（2002）》及实施条例的颁布，我国民办高等教育在办学规模上已经取得了显著成绩，并业已成为我国高等教育体系的重要组成部分。但是与市场需求的优质高等教育相比，民办高等教育办学质量依然差距明显[1]。而分类管理不仅是促进民办高等教育持续稳定发展的制度保障，促进办学质量提升，更是我国民办高等教育实践改革的突破口[2]。但现有试点的民办高校分类管理模式是基于捐资办学假定以及教育为公益事业的理念而制定，这与我国民办高等教育以投资办学为主要特征的现实基础相背离，随着民办高等教育的进一步发展，国家层面宏观管理与民办高校微观运行之间的冲突进一步激化[3]。因而构建一种符合民办高校办学现实基础的分类模式与实施策略具有明显的理论与现实意义。
一、民办高等教育分类管理模式的相关研究
关于民办高等教育分类管理的相关研究，目前学者主要从民办高等教育分类管理的必要性、分类的种数以及分类的标准等方面进行，对于民办高校分类管理的必要性，多数学者认为，分类管理有利于民办高等教育的健康多元发展，[4]并对于化解制度冲突和突破运行的现实困境起到关键作用[5]，分类管理是必然趋势，已成共识[6]，目前对于分类管理研究的争议，主要集中在以下三个方面：
（一）民办高等教育分类种数的争议
学界对于民办高校分类种数的研究，主要从以下三种视角展开，其一为二分法，即将民办高校分为营利性以及非营利性两种[7]。研究者从制度规范来解释，认为民办高等教育机构的投入应区分为捐资和投资两类。前者是基于奉献社会而办学，不期望任何有偿回报;后者则基于谋利的目的办学，其目标是获取经济收益[8]。若举办者捐资办学则为非营利性民办高校，若投资办学则为营利性民办高校[9]32-36;其二为三分法，有研究人员认为，营利和非营利性的分法，属非此即彼的界定，并不能客观反映我国民办高校复杂的办学现实。邬大光、胡卫、方剑锋等认为民办高校应区别为非营利性、准营利性以及营利性三种类型。捐资举办的无疑是非营利性办学，但在投资举办学中，应依据教育服务类型以及学校盈余分配方式，进一步可分为准营利和营利性。黄新茂提出的捐其资型、投资型、出资保值型三分法也与此相似[10]。其三是四分法，潘懋元、周守亮、赵彦志、徐绪卿、王建等一些学者认为，二分法、三分法均未全面、客观反映我国民办高校特征[11]60，主张现行民办高校至少应划分为四类[12]。第一类是捐资办学，即出资人对所有权及回报均不作要求;第二类是出资人对投资的额外收益不做要求，但主张保留学校初始投入资产的所有权;第三类是民办高校出资人要求合理回报，保留初始资产所有权，但不以营利为目的;第四类是纯营利性民办高校。
（二）民办学校分类标准争议
应该说，以什么标准来界定、划分民办高校，是分类管理的核心所在，同时也是分类管理的难点。一旦确定了分类标准内容，实际上民办高校分类的种数也就得到明确。目前对于分类标准的研究，主要有两种，一是单一化标准。该标准以“是否追求回报”（即是否以营利为动机）作为唯一分类标准。只要是不追求回报的民办高校，不用考虑办学主体性质，一律归类为非营利性民办学校;否则，视作营利性民办高校。但以是否追求回报作为分类划分的标准，受到部分学者的质疑。作为一种社会现象，高校办学利己与利他行为（外部性）都同时存在，利己行为与利他行为的公益性孰大也不必论证，据此也无法推断举办者的动机与目的[13]。二是多维标准。王善迈等提出分类的标准至少应该包含三个方面[11]60。分别为办学所得盈利的支配主体、出资人的初始投入以及追加投入所形成的民办高校固定资产归属、办学终止时剩余资产归谁分配;柯佑祥、徐绪卿等也提出了类似的观点，认为界定营利性和非营利性民办高校应从是否以营利为办学目的、举办者是否享有办学结余资产的所有权及最终剩余资产等三个方面来进行[14]。
（三）分阶段实施分类管理
中国民办高校的实际运行已超出了营利和非营利两类组织的划分范畴，实践中部分省市在出台的试点方案里，不仅承认非营利性民办学校举办者出资的原始资产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报，显然突破了传统‘非营利性组织’的概念边界。[15]24基于这样的现状，有学者提出，四分法是一种过渡阶段，二分法是最终理想阶段这样的看法，并给出从四分法到二分法的相关政策建议[11]62。
二、现实困境与存在的问题
实际上，自《教育规划纲要（2010颁布）》提出要积极开展营利性、非营利性民办高校分类管理模式的探索后，教育部门便开始在部分省市进行试点工作，但实际效果远低预期。即从试点启动至今，多数省市无论在政策还是在实践方面均流于形式[15]24。究其原因，存在以下几点：
沈：民办高等教育分类管理模式的新思考
首先，目前分类管理实施的基础存在局限性。以非营利和营利性标准对民办高校进行管理，源自西方高教领域。非营利是基于捐资办学的性质，营利则建立在投资办学的基础上;在欧美，捐资办学历史悠久，并且是私立高等教育的主流，投资办学则不然，仅仅出现在上世纪90年代，即这两种划分是基于捐资办学为主流、且发展较成熟的情境下。纵观我国现代民办高等教育发展，起步于改革开放之际，受制于彼时的经济条件，捐资办学极少，而高等教育需求市场巨大，民办高校的举办者在这样的情况下，以滚动发展或一次性投资的模式进入高教领域[16]。总体而言，是以投资办学为主，营利意图明显。统计数据也支持这一观点，2011年我国民办高等教育的资产结构中，社会捐资仅为投资办学总额的6%左右，仅占当年高等教育总投入的054%，同年民办高校办学经费来源组成中，来自捐赠的收入也仅占033%。现有696所民办高校（具备学历颁发资格）中，绝大多数均有要求取得合理回报的意向[9]33。
其次，民办高校面临“选边站队”的道德风险。营利与非营利，甚至准营利的分类，实际上是要求民办高校举办者“选边站队”。从目前的试点实践来看，几乎没有民办高校选择营利作为办学属性[17];另外，选择非营利属性的，表面上看确实不少，但实际情况并非真心如此（部分迫于道德的压力而选择的）;更多的民办高校则处于观望的状态。显然，多数民办高校之所以不选择营利性，究其原因，在于传统的思想观念中，高等教育的营利始终难以被认同;更进一步，在民办高校目前生存的环境中，其弱势地位非常明显，若选择了营利性，可能会招来更多“有色眼镜”的审视。而且时至今日，政府尚没有出台适用营利性高校的相关法规和政策;同时即便选择了非营利性属性，目前政府相关部门对民办高校在政策保障方面同样非常欠缺。
其三，合理回报和利润的区别有待进一步审视。民办高等教育投资回报多少才算合理范畴，争议较多，有“不超过银行贷款基准利率的一倍”的说法，也有不超过存款利率的150%的说法，也有不超过当年贷款基准利率的2倍，也有学者通过大量历史数据的收集，通过内部收益率方法计算出高等教育的投资回报率为9%左右[15]26，但普遍被接受、认可的并不多，要确定民办高等教育投资回报率，影响因素多、涉及范围广，真正确定“合理的回报”尚需进一步的研究。
确立营利性和非营利性，甚至准营利性等民办高校的区分标准，从理论层面上而言，是相对比较容易的，但实践中对现有的民办高校如何分类的实践操作，涉及面广，远难于理论分类。营利性、准营利性以及非营利民办高校将面临迥异的土地、税收、财政等公共政策。简而言之，选择不同类型的标准办学，对民办高校举办者来说，标志着一系列显性和隐性利益的重新分配、取舍。因而施行分类管理，需要针对不同类型的民办高校的属性特征，进一步完善目前现有的民办高等教育政策法规和制度创新管理。
三、民办高等教育分类管理模式的新设想
（一）前提假设
既然面临多数民办高校是基于投资办学这样的现实，那么现阶段进行营利、非营利或者准营利的划分，实施的基础并不具备，为稳步提升民办高等教育质量和突破发展桎梏奠定基础，实施分类管理需要换一种新的思路，分类管理措施应在假定所有民办高等教育均是投资办学的情景下制定（类似于部分法律制定是首先基于人性“恶”的假设，而后再制定相关法律给予约束），而不是基于出资性质、剩余索取以及最终资产的归属来明确，这种理论假设与我国目前民办高校举办属性的现实更加契合。
（二）基于公益测度的动态分类管理的设想
民办高等教育是具有正外部性，它不仅给教育消费者带来收益，而且使得整个社会受益。同时，民办高等教育增加了公民教育选择的机会，为接受教育群体提供了知识与技能，从而使得该群体获得更高收入和相对较强的职业迁移能力，因此它不仅符合个人利益，同时亦符合社会公共利益。因而即便是营利属性明确的民办高校，也应能够有尊严、体面的办学，民办高等教育分类管理政策制定时应考虑包容性，允许多种发展方式并存，善待通过投资办学获取合理回报的办学模式，将更加有利于促进民办高校的发展。
既然无论是营利还是非营利属性高校，均存在着公益性（正外部性），那么设想以省为区域，测算省内各民办高校公益程度（本研究中命名为公益指数）的相对大小，具体可以根据高校自身教育支出状况（分解成若干指标加以合成）进行评估，再应用聚类分析方法，视实际情况分成若干类，而后根据不同民办高校公益指数的大小，确定在连续分类中不同的区位，给予不同的政策倾斜或财政资助，上限可以与公办高校等同，下限则视情况作出较低的政策优惠及财政补助等措施。
这种分类管理模式，现实意义明显。其一，可以避免民办高校面临“选边站队”的困境，给出缓冲，稳定目前民办高校发展的态势;其二，通过不同的政策优惠和资金扶持，可以鼓励、促进民办高校向捐资办学属性发展，使得民办高等教育属性走向进一步分化、明确;其三，办学公益性程度的大小，视现实情况定期评估，即属性的划分并非终身制，可以是为期一年，也可为期二年，动态管理，从而避免一次就给民办高校在营利、准营利或非营利上给以定性，迫使民办高校举办者面临选择的尴尬境地，同时为促进我国民办高校起到了很好的推动作用。接下来，就这种以公益性程度（用指数的形式表示）分类模式进行探索分析。
四、民办高校动态分类模式的探索――以浙江省为例
教育作为公益事业，正是基于教育的正外部性这一特征，若教育支出大，教育质量便相对较高，公益性愈发突出，这样无论是个人还是社会整体，收益会增加，因此可以把民办高校的公益性作为一个表征变量（即公益指数），来反映民办高校各自营利或非营利程度的大小。但从该角度对民办高校的公益性程度进行度量，并进一步在不同民办高校内进行比较，需要深入探讨和摸索，表征高校公益程度因素较多，通过怎样的方法方式来反映，笔者在研究中提出了初步的思路，希望能够达到抛砖引玉的效果。首先，确定公益指数测量的指标体系，并分析各个指标的贡献（或权重）;其次对各个指标进行综合，量化省域内民办高校的公益性程度相对大小，综合表征变量为教育公益指数;第三，对公益指数进行排序，结合统计分析方法，对民办高校按照实际测算结果进行分类，从而可根据不同的类别，确定相应的优惠政策及制度。
（一）民办高校公益程度指标体系的分析
公益程度的评价，需考虑多方面的因素，因而属于多目标综合最优化评价问题。为了探讨并确定评价指标体系，在结合文献研究的情况下，基于生均投入，公平性等因素考虑[18]笔者与课题组成员通过向民办高教领域内多位学者发放开放式问卷，征询民办高等教育的公益性可通过哪些指标来反映，同时辅以相关的访谈，最终得到了累计达40项指标的评价体系，为客观起见，课题组成员对评价指标进行打分，并采用德尔菲法进行综合分析，反复斟酌，最终对评判民办高校的公益属性程度高低的评价指标确定为3个一级指标、8个二级指标、22个三级指标，具体见下表1。
（二）动态分类管理的应用
以浙江省为例，选取省内10所民办高校（有学历颁予高校，但不含独立学院）作为调研对象，并发放调查问卷，问卷回收及访谈中，课题组依据研究的性质以及被访谈者（高校）的要求，依次把高校分别用GX1～GX10来代替，获得的数据采用最大-最小法模式进行标准化处理，得到不同民办高校在各个指标上的相对标准值，其中“社会满意度（X20～X22）”以及“决策程序的公正、公开程度（X12）”值通过问卷得到，采用里克特量表法（按照1-7分）来给定，其他数据来源于各调研对象高校网站最新信息，或者通过课题组联系高校进行调研等方式得到。
（三）评价指标灰色关联权重的确定
以指标值的客观性、可靠性以及可获取性等作为标准，通过课题组的一致性评判，确立“生均教育经费投入（X5）”作为标杆指标，而后利用灰色关联分析方法（限于篇幅，计算过程没在文中罗列）得到各指标的权重，具体计算结果见下表2所示。
（四）公益指数的计算值及其分类
根据上表2得出各指标的权重值，并结合对应标准化计算值，计算各个参与调研的民办高校综合指标，并对其进行排序，具体数值见下表3及图1所示。
从表3可以得知，各民办高校之间的公益指数差异明显，GX2公益指数在调研的高校中最大，说明该高校公益性在10所统计的高校中是最为突出的，也就是相对贴近公益性的理想状态;民办高校GX1的综合指数相对最小，表明在这10所高校里其营利性最为突出，这结论实际跟原始数据也比较吻合，相比其他高校，该校在生均教育经费投入（X5）、学校助学金收益学生比例（X10）等关键指标值均非常低，在统计的10个高校中，位次是最靠后的，而”GX2”高校则正好相反。
根据计算得来的综合指数值，运用SPSS 170统计软件，对这10所高校进行单因素聚类分析（可以根据实际需要，按照不同省市民办高校的发展情况，可指定聚类分析的类别，本研究中，定为五个类别），并将结果进行整理，见表4所示。GX2作为公益性程度最高的一类，GX8公益性相对较好，相比GX2则公益性程度相对略差，GX7、GX4二所高校的公益指数处于中等这样的类别，而GX6、GX3、GX10这三所高校公益性指一般，GX5、GX1的公益指数较差，其营利性目的相对较为明显，具体见下表4所示。
值得注意的是，从10所民办高校公益综合指数的计算结果可以看出，仅仅有两所院校的公益性相对较好，有8所院校的公益指数在中等或中等以下，甚至有2所院校营利的目的性非常明显，从另一侧面也反映了我国目前民办高校大多是基于投资属性这一事实。
从下图1也可以看出，各民办高校在公益性方面有不同的表现，甚至呈现连续分布的态势，而纵观目前的多数文献研究，直接以营利、准营利或非营利为标准，把民办高校进行分类，这种一刀切的方式，显然不符合实际情况，这种分类模式不仅在操作上存在困难，而且也不利于民办高校的健康发展，民办高等教育分类管理需更加灵活的制度，需要分阶段实施，更需深入的创新制度。笔者认为，可以以省为区域，根据公益性程度体现的大小，相应建立一个连续和动态的类别（可根据实际情况确立），来对省内民办高校的公益属性加以辨析，并据此来制定相关的政策。
图1 浙江省民办高校公益指数折线图
五、结论与建议
分类管理实施涉及多方面因素，制度建设综合复杂，其配套政策需教育、财政、国资、国土、金融、民政以及工商等多个部门的协调合作，是一项系统性工作。适宜的民办高校分类管理方式，需要在相应多个方面进行制度创新。目前在配套政策及制度出台尚需时日的情况下，对于分类管理模式，更需要设计者提纲挈领，设计分类管理的阶段性策略，明确分类管理制度构建的原则和框架，制定长远的推进计划和实施策略。
论文通过分析，对动态分类管理模式探讨，提出了分类管理新思路，以民办高等教育的公益指数这一表征变量作为判断标准，视公益指数的大小，按地区划分民办高校的类别进而分类管理;若公益指数较高，则相应的政策措施例如土地、税收、财政扶持等给以倾斜，反之，减少倾斜的力度，但需强调的是，无论民办高校是否是营利属性，均不能视其为工商企业性质来对待，就民办高等教育的正外部性而言，国家政策方面也应给以相应的优惠。
论文通过公益指数模式的分类探讨，首先可避免民办高校被迫一次性“选边站队”的尴尬境地，有利于稳定现阶段民办高校的持续发展，从目前分类管理试点实践的情况来看，当前的试点模式对办学秩序造成的冲突是显而易见的;其次，这种分类的确定可以定期进行评估，而不是固定不变，属于动态的分类模式，民办高校举办者可以根据评估的结论，逐步调整办学策略和措施，若这次在公益Ⅳ类，那么通过策略的调整，在下期中的评估中可能会被评为公益Ⅱ类;第三，这种分类模式的探索，可以使得民办高校有投资属性向捐资属性发展，若某民办高校在前期的评估中，属于营利比较明显的，那么获得优惠政策、税收难度较大，教育投入会减少，影响培养质量，社会声誉下降，关乎民办高校的生存，这样举办者会调整办学策略，加大教育投入，争取获得有利的生存环境，这样有利于民办高等教育的稳步发展，为分类管理的深化提供良好的基础。
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一、广泛动员社会力量，多形式发展民办教育
（一）民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等法律地位。
（二）各级人民政府及有关职能部门要积极鼓励企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人利用非财政性资金，依法以独资、合资、合作、股份制等多种形式，举办学历教育、学前教育、自学考试助学、职业技术教育及其他特长素质教育的民办教育机构；鼓励境外教育机构按照有关法律法规参与我市民办教育活动或开展合作办学。对市外资金投资我市民办教育的项目，享受我市招商引资的优惠政策。
（三）非义务教育公办学校在不利用国家财政性经费，不影响正常教育教学活动的前提下，可以举办或者参与举办民办学校。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本的教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发毕业证书。
（四）民办教育以发展非义务教育为重点，努力扩充优质教育资源。在全市示范性幼儿园、示范性高中和示范性职业学校建设中，重点扶持发展一批民办学校成为全市示范性学校（幼儿园），支持一批民办职业学校的实训基地、精品专业、精品课程和专业带头人等重点项目建设，引导形成一批规模适度、质量优良、特色鲜明、资源优质的民办学校，为我市经济建设和社会发展服务。
（五）禁止实施义务教育阶段的公办学校转为民办学校。
二、认真落实国家促进民办教育发展的各项政策
（一）依法保护民办教育投资者的合法权益，落实民办学校的法人财产权。民办学校举办者对民办学校应当及时、足额履行出资义务，依法办理验资、过户等手续。民办学校其他出资者向学校的出资，由学校向其开具引资凭证，依法享受权益、承担义务。民办学校对举办者、其他出资者投入民办学校的资产、国有资产、收费的费用以及办学积累，应当分别登记建帐，并依法享受法人财产权。民办学校存续期间，对学校所有资产依法享有占有使用、收益和处分的权利，任何组织和个人不得侵占和非法干涉。民办学校在留足学校发展基金后，举办者、其他出资者可以从年度净收益中取得合理回报。
（二）严格执行民办学校收费许可制度。学前教育和非学历培训教育的收费项目和收费标准的制定和调整，由办学机构自行确定，报县区物价部门备案并公示；高中阶段民办学校根据各类学校（专业）办学成本、发展建设基金和略有节余的原则，由市物价局商市教育局按照“核定上限，下浮自主”的办法，统一发文，规范监管。义务教育民办学校由县物价局商县教育局核定。各级各类民办教育机构及时办理收费许可证，按照核定收费项目和收费标准，向社会公示，不得擅自变更，不得中途变相收费。物价部门除收取许可证工本费外，不得收取其他费用。
（三）积极支持民办学校的基础设施建设。县区人民政府及有关行政部门应当将民办学校建设纳入城乡建设规划，民办学校用地和新建、扩建项目报建立项、税费优惠、用水用电、环境保护等方面，按照公益事业建设的有关规定，享受同级同类公办学校同等的优惠政策。县区人民政府可以出租、转让闲置的国有资产兴办民办学校。以民办学校名义取得的教育用地改作其它用地的，国土管理部门有权收回。
（四）落实民办学校办学的税收优惠政策。从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入，学生勤工俭学取得的收入，学校从事技术开发或者技术服务等业务取得的收入，幼儿园提供养育服务取得的收入，免征营业税。社会捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，除享受上述税收优惠政策外，还享受国家规定的公办学校所享受的其他优惠政策。
（五）鼓励金融机构对民办学校实行信用贷款。各级各类金融机构要积极为民办学校的建设和发展提供信贷扶持。
（六）加大对民办教育的公共财政支持力度。县区人民政府要设立民办教育发展专项资金，引导民办学校健康发展。从年起，市财政在教育事业经费之外，每年安排民办教育发展专项资金万元，并随同级财政收入的增长而逐年增加。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，教育部门报同级财政部门批准后使用。鼓励社会向民办学校捐资，或者设立专项奖励与发展资金支持民办教育。
（七）切实保障民办学校教师的合法权益。一是允许教师在公办学校和民办学校之间合理流动。公办学校教师经批准到民办学校任教，并从事教育教学工作，年度考核均为合格的，原有教师身份保持不变，退休后按公办学校退休教师相关政策执行，连续计算工龄。二是民办学校教师如果被国家机关和事业单位录(聘)用，在民办学校从业的年限计算为连续工龄。民办学校教师可以参加公办学校的公开招聘，一经录用，工龄、教龄连续计算。三是民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并按国家和省里的有关规定，为教职工缴纳社会保险费。四是民办学校教师在教师资格认定、业务进修、职称评定、科研立项、表彰奖励、职业技能鉴定等方面，均与公办学校教师同等对待，统一管理。五是民办学校教师的人事档案由教育部门管理。
（八）切实维护民办学校招生自。民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权。县区教育行政部门要积极支持民办学校的招生工作，纳入当地招生计划，统筹安排。民办学校享有招生自，可以自主确定招生的范围、标准和方式。高中阶段民办学校可以跨县区招生，县区要大力支持，不得设置障碍。严禁生源学校有关人员向民办学校收取或变相收取生源组织费、劳务费。
（九）依法保障民办学校受教育者的合法权益。民办学校要依法建立健全学籍管理制度，对学生的入学、升级、留级、休学、转学、纪律处分等，与公办学校一样严格管理，并到市、县区教育行政部门注册。学生转学必须经学籍管理部门批准，才能办理转学手续。实施职业技能培训和职业资格培训的民办教育机构，劳动保障部门也要按规定建立学籍管理制度。民办学校的学生考试、升学、就业、户口办理、乘车（船）票价优惠、助学贷款、表彰奖励等方面，享受同级同类公办学校受教育者同等的权利。在三好学生、优秀学生干部评选，以及运动会、文艺汇演和各类知识、能力竞赛等活动方面，给予民办学校的学生同等机会和待遇。民办中等职业学校的学生与同类公办学校学生同等享受国家助学金、奖学金。民办学校要按照省政府要求，从事业收入中足额提取4%以上的经费，用于资助贫困家庭学生。受教育者入学后提出退学的，民办学校应当按照有关规定及时为受教育者办理退学、退费手续。
（十）进一步优化民办教育发展环境。各级政府要协调各部门、社会力量共同促进民办教育的发展。社会治安综合治理委员会办公室要协调教育、公安、交通、城建、卫生、工商、文化和环保等有关部门加强对民办学校周边环境治理，严厉打击干扰民办学校正常教育教学秩序的违法行为，从严从快查处涉校案件，维护学校周边安全。要严厉打击非法办学行为，严肃查处非法办学人员。严禁任何单位和个人向民办学校乱收费、乱摊派、乱罚款。对民办学校的各种罚款一律上交财政，作为民办教育发展基金。对乱收费、乱罚款和各种摊派及其他非法增加负担的行为，民办学校有权抵制，并可以向有关部门投诉、举报，或者依法申请行政复议和向人民法院。新闻媒体要坚持正确导向，加强对民办教育的正面宣传，及时推介民办教育的先进典型，努力营造有利于民办教育发展的舆论环境。各类媒体不得刊发未经教育行政部门备案的民办学校招生简章、广告和招生信息。凡擅自刊发违反国家教育政策规定的各种招生简章、广告、信息者，要追究该媒体领导者的责任。
三、切实加强对民办教育工作的领导和管理
（一）各县区政府和有关部门要把发展民办教育作为加快教育强市、教育强县的重要措施来抓，把民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划，统一安排部署，切实加强对民办学校的指导和管理。对县区政府及其主要领导干部教育工作的评估考核，要将民办教育单列项目指标，并加大评估考核的权重。在教育强县区的督导评估中，要把民办教育发展作为重要内容。
（二）落实民办教育分级管理，分级负责的管理体制。全市民办高中阶段学校由举办者按条件和程序申报，县区教育部门初审，市教育行政部门组织评估审批，按属地原则由县区管理。民办初中、小学、学前教育，由县区教育行政部门评估审批和管理。实施中级以下职业资格培训、职业技能培训的民办教育机构，由市、县劳动和社会保障行政部门审批和管理，并在批准后七个工作日内抄送同级教育行政部门备案。实施体育、艺术等特殊类别非学历教育的民办教育机构，国家对其设立审批权限有规定的，按照国家规定执行；没有规定的，由市、县级教育行政部门审批，按属地原则由县区管理。市、县区要认真履行对民办学校的管理职责，加强对民办学校的依法规范管理。
（三）严格实行办学准入制度和年检评估制度。各级教育行政部门要制定和完善各级各类民办学校的设置标准，严格把好审批关。民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。申请设立民办教育机构，举办者必须提供有关材料，报教育行政部门或劳动保障行政部门审核批准。凡是达不到办学标准和要求的，一律不得发放办学许可证。教育和劳动保障部门应当加强对民办教育机构法律法规执行情况的监督检查，每年组织或者委托社会中介组织对民办学校的办学条件、办学水平、财务状况、教育质量等进行检查评估。对未经审批的违法违规的民办学校，要及时查处，坚决取缔。对办学水平低下，管理混乱的民办学校，要限期整改，并可责令暂停招生直至吊销办学许可证。市、县要将检查评估结果，通过媒体向社会公布。
（四）进一步规范民办学校的办学行为。民办学校要端正办学思想，全面贯彻国家教育方针，全面推行素质教育，全面提高教育教学质量和办学水平。各级各类民办学校都必须依法落实董事会（理事会）领导下的校长负责制，依法落实董事会（理事会）和校长的职权。民办学校招生简章或广告，应当客观、真实、准确，必须载明学校名称、办学地点、招生类型、学历层次、专业设置、收费项目和标准等，必须报送审批机关核准备案。民办学校不得在办学许可证核定的办学地点之外办学，不得擅自设立分支机构。民办学校变更学校地址或者在审批机关批准的区域外增设教学地点的，必须重新办理审批、登记手续。民办学校要建立和健全学校内部管理的各项规章制度，加强诚信建设，自觉接受政府有关部门的依法管理和社会监督。
（五）切实加强财务监督和管理。市、县区教育、劳动保障、审计等部门要依法加强对民办学校的财务管理和监督，民办学校应依法建立财务会计制度和资产管理制度，按照国家规定设置会计帐簿，进行会计核算。对固定资产的使用、变更、处分和大额资金的用途，应当经过学校决策机构讨论决定。在每个会计年度结束时，制作会计报表和财务报告，各级教育行政部门可进行审计、检查。民办学校应当按不低于年度净资产增加额或者净收益的的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。民办学校财务管理混乱或者违规使用办学资金，政府有关部门应责成其纠正，情节严重者依法追究责任。
（六）加强学校安全管理，提高办学风险防范能力。各级政府及安监、教育、卫生、公安、消防、交通、规划建设、文化等部门要将各类民办教育机构纳入各自职能的安全监管体系。民办学校要增强安全意识，建立安全制度，加强安全管理，消除安全隐患，杜绝重、特大安全事故发生。为增强民办学校安全和办学风险防范能力，民办学校要积极发动学生自愿购买意外伤害保险；教育行政部门应当督促民办学校、幼儿园向保险机构办理校方责任保险；提倡设立民办学校专项风险资金，比例为学校当年总收入的3%，存入专门帐户。专项风险资金属于民办学校所有，在学校存续期间不得挪作它用，只能用于学校发生意外事故或其它突发事件的处理。教育部门要将民办学校安全保障和风险防范工作作为重要指标，纳入学校评价、年检年审考核体系。具体实施办法由教育部门商有关部门制定。
（东华大学工商管理学院，上海200051）
摘 要：为了能够提高民办高职院校的管理水平，增强其核心竞争力，深入地分析了基于动态股权制的民办高职院校的管理模型。首先，分析了民办高校在发展过程中所存在的问题；接着，研究了基于动态股权制民办高职院校管理模型；最后，讨论了动态股权制在民办高职院校发展中的作用，通过动态股权制的引入可以转变民办高职院校的办学机制，提升办学质量，寻求一条民办高职院校的创新管理机制。
关键词 ：动态股份制；民办高职院校；模型
中图分类号：G718.5 文献标识码：A文章编号：1002－3240（2015）02－0120－05
收稿日期：2015-01-06
作者简介：段勇（1973-），山东济南人，博士，东华大学旭日工商管理学院副教授，研究方向：企业管理。
我国民办高职院校是我国高等教育的一种办学模式，在办学过程中，民办高职院校存在着办学资金匮乏、教学人才不足、教育技术薄弱、经济实力不强等、教学设施落后等缺陷，最关键的是管理落后，在办学理念不够先进，经济理念不够深入。为了能够从本质上提高高职院校的办学实力，缩小民办高职院校和公立高院校的差距，可以转变民办高职院校的模式，将动态股权制引入到民办高职院校的管理中来，进而提高民办高职院校的核心竞争力。动态股权制是提高企业活力的现代企业管理制度，是动态股权制在企业管理的实际应用，通过实施动态股权制管理，可以通过“入风险股”、“配岗配股”、“奖励贡献股”等方式提高企业员工的工作热情，尤其能够激发企业关键技术岗位工作人员的工作动力，因此，将动态股权制引入到民办高职院校的管理模式，寻找民办高职院校和现代企业管理的切合点是提高民办高职院校管理水平的关键，最终能够走出一条“自主经营、自我制约、独立办学、自我进步”的办学道路。
动态股权制受到了许多学者的关注，很多学者在动态股权制上展开了大量的研究，并且取得了相应的成果。吴春波（2001）认为企业的部分经营者和科技骨干实行股票期权制是起点，最终将发展成为员工持股制。饶海琴（2003）总结了企业管理中员工持股制的一些缺陷。徐向艺和高军（2004）详细地分析了企业员工持股制的目的。刘宗发等学者（2002）认为动态股权制深化了劳动、人力资源和分配制度的改革。郑玉刚（2005）在对传统股权激励制度进行深入分析的基础提出了动态股权激励模型。动态股权制是一种新型现代企业管理机制，可以使企业具有较好的激励机制、竞争机制和约束机制，已经成功地应用于企业管理中，并且取得了较好的效果，将动态股权制和民办高职院校的管理相结合，可以实现民办高职院学校的多元化管理，对于民办高职院校是一种创新的管理方法。下面就民办高职院校在发展过程中所面临困境，提出动态股权制下的民办高职院校创新管理模式。
一、民办高职院校存在的问题
1.民办高职院校办学资源紧缺
目前，民办高校在办学过程中缺少资金，办学历史相对于公立院校比较短，同时在师资方面也比较欠缺，因此，高职院校处于非常艰难的发展状态，一方面有来自于公立院校的压力，另外一方面，有来自于其他民办高职院校的竞争。
绝大多数民办高职院校的教师主要是由退休教师、公立院校的兼职教师组成，工资待遇和社会地位无法和公立院校相比。因此，民办高职院校的教师没有职业安全感，进而导致师资队伍不稳定。另外，在民办高职院校求学的通常都是学习成绩不佳、家庭经济条件优越的学生，家长了解自己的孩子基础薄弱，因此，希望能够通过交纳高额的学费获得高学历，进而给民办高职院校施加了办学压力。
2.民办高职院校的政策不够完善
由于民办高职院校没有教师职称评定的相关政策，在职称评定过程中仅仅是参照公立院校的职称评定办法，一味强调论文的质量和数量，从而民办高职院校的教师存在着教学和科研的双重压力，因此，一些有丰富实践经验的教师不愿意就职于民办高职院校，民办高职院学校也缺乏“双师型”教师队伍。另外，民办高职院校没有正式的事业单位编制，因此缺乏较好的社会保障，因此，民办高职院校很难留住人才，因此，很难形成稳定的师资队伍。
3.民办高职院校的教师培养经费匮乏
随着科学技术的不断发展，虽然民办高职院校的教师已经开始采用不同的方式提高自身的知识水平，但是由于民办高职院校的教师培养经费非常少，进而不能为教师提供优质的培训，因此，也无法从根本上解决教师的需求。另外，由于资金的限制，民办高职院校的教师自身发展的可利用资源也非常匮乏，比如，图书馆资源、电子文献下载资源、教学科研所必须的实验仪器以及“软硬件”环境都十分匮乏，这样就很难为民办高职院校的教师提供较好的发展平台。长此以往，就导致了教师对自身的职业教育没有足够的重视，知识比较陈旧，缺乏创新意识，进而民办高职院校也很难有进一步的发展。针对民办高校在发展中所面临的困境，提出了下面的基于动态股权制的民办高职院校的管理模型。
二、基于动态股权制民办高职院校管理模型
（一）基于动态股权制的民办高职院校的治理组织结构
民办高职院校的股权制组织结构主要有以下几个部分：股东会、监事会、董事会、校长、教师代表、学生代表。学校由董事会统一领导，采取校长负责制，各机构之间各尽其职、即相互监督，又相互协商。
1.股东会
股东会是民办高职院校内部管理的主要组成部分。资本所有权是民办高职院校的权利基础，资本主要有两个部分组成，分别是物质资本和财务资本，因此，股东就是民办高职院校的所有者。因此，学校全体股东构成的股东大会是民办高职院校的最高权力机关。
股东会是民办高职院校的最高权力机构，主要担负着民办高职院校的生存和发展、教学科研、学科规划、经营战略、利益分配、董事会组建、监事会组建、学校规章制度和其他关键问题的管理。股东会由民办高职院校的董事会召集，会议由董事长主持。股东会人员的组成应该在股东会规章制度中做出明确地规定。
2.董事会
董事会是能够根据组织的洞察力来监督民办高职院校的发展规划和关键决策，同时根据股东的利益控制民办高职院校的领导层。董事会属于股东会率领下的民办高职院校决策以及管理的中间组织，在股东会闭会时，董事会属于最高权力机构，可以执行股东会职权的常设权力组织机构，对民办高职院的发展规划，民办高职院校的人才招聘工作等进行决策。民办高职院校的董事会应该确保学校的正常运营和持续发展。所以，民办高职院校的董事会中必须有一定数量的独立董事。董事会的成员中应该有60%以上的人员是具有丰富教学经验和管理能力的专家，这样就能确保学校的正常发展。
3.监事会
监事会是民办高职院校的监督组织，通常是通过股东会选举产生的，该机构和董事会是一样的，可以代表股东会监督学校的董事、经营者的行为，同时可以监督教学行为的正确性等。主要有以下几个主要责任：（1）监督学校在办学过程中是否贯彻国家的教育方针，同时监督学校在教育教学和经营管理中所做出的关键决策；（2）监督学校的教学质量和经济效益，并且进行及时地总结和分析，给出意见；（3）监督学校的经济运行情况，并且进行相应的经济分析；（4）监督学校董事会成员和校长的行为，一旦发现违反规定，损害他人利益的事情，及时地进行纠正。
4.校长
民办高职院校的校长通常情况下由董事会选举而产生，是学校的行政总管，主要负责学校的资产，对学校法人的财产有管理权，有任命学校副校长、以及下一级领导的权利，并且对学校的日常教学和科研的管理承担相应的责任，并且对董事会负责。在学校以外可以代表学校，在学校内部具有教学、科研、经营管理的责任。
从以上的结构可以看出，基于动态股权制的民办高职院校的管理组织结构主要把学校的产权落实到相应的人员身上，可以实现产权的高度清晰，学校的发展和每个人的利益都是息息相关的，从而对每个人都具有激励作用。
（二）基于动态股权制民办高职院校管理的数学模型
假设基于动态股权制的民办高职院校的法人和教师利益的数学模型可以表示为：
（1）
式中，IL表示法人的利益；IC表示民办高职院校教师的利益；OL表示产权对法人利益的影响；OC表示产权对民办高职院校教师利益的影响；UL表示股东会对法人利用的影响；UC表示股东会对民办高职院校教师利益的影响；GL表示董事会对法人利益的影响；GC表示董事会对民办高职院校的影响。
首先，讨论产权对民办高职院校法人和教师利益的影响：
产权是影响民办高职院校法人和教师的关键因素，法人利益和教师利益之和为民办高职院校的整体利益，因此建立产权和法人以及教师利益关系的数学模型，表示为如下的形式：
（2）
式中，ILC表示民办高职院校的整体利益；λ和η分别表示民办高职院校法人和教师利益在整体利益中所占的比例，C0和C1是常数，表示其他因素对民办高职院校法人和教师利益的影响。
当民办高职院校法人利益在整体利益中所占有的比例λ提高时，就会获取较大的利益，而教师的利益降低；反之，则民办高职院校教师的利益提高，而法人的利益降低。
然后，讨论股东会对民办高职院校法人和教师利益的影响：
（3）
式中，G表示股东会的作用；αG表示股东会对民办高职院校整体利益的影响系数；βG表示股东会对民办高职院校法人利益的影响；r0表示股东会对民办高职院校整体利益影响的平衡点；v0表示股东会对民办高职院校法人利益影响的平衡点。ψ>1，表示股东会对民办高职院校整体利益影响趋势系数，当ψ增加时，民办高职院校整体利益对于股东会的影响弹性增加，γ>1表示股东会影响民办高职院校法人利益的趋势变量，当γ增加时，民办高职院校法人利益对于股东会的影响弹性增加，RG和DG是常数。
最后，讨论董事会对民办高职院校法人利益和教师利益影响的数学模型
（4）
式中，D表示董事会的影响程度，ωD表示董事会对民办高职院校教师利益的影响系数，表明董事会对教师利益影响程度；ζD表示董事会对民办高职院校法人利益的影响系数，表明董事会对法人利益影响程度；e0表示董事会对民办高职院校法人利益影响的平衡点；w0表示表示董事会对民办高职院校教师利益影响的平衡点；ξ>1，表示董事会影响民办高职院校法人利益趋势因子，当ξ增加时，表示民办高职院校法人利益对于懂事会影响有较大的弹性；ρ>1，表示董事会影响民办高职院校教师利益趋势因子，当ξ增加时，表示民办高职院校教师利益对于董事会影响有较大的弹性；ED和LD均为常数。
从以上数学模型可以看出，产权、股东会、董事会对民办高职院校的法人利益、教师利益以及整体利益均有着决定性的影响，其中产权是决定性因素，合理的产权比例可以使利益快速变化，而股东会和董事会可以决定使利益分配为最优的区间，因此，在民办高职院校执行动态股权制时，应该遵循以上数学模型的规律，从而使双方利益达到最大化，使利益处于均衡的状态。
（三）根据动态股权制科学地设置民办高职院校的岗位及相应职责
首先，根据动态股权制可以合理地设置工作岗位。依据教师的个人能力竞争上岗，可以根据职责分配股权，将民办高职院校的岗位可以分为关重要岗位和普通岗位。重要岗位教学和科研责任重大，教学水平高，科研能量强，对民办高职院校的教师提出了非常高的要求；普通岗位的教学和科研任务相对较轻，对民办高职院校的教师没有过高的要求，只要满足基本的教学和科研要求即可。另外，可以根据岗位的责任大小可以将重要岗位和普通岗位进一步细分为若干级，不同级别承担不同的岗位职责。
其次，根据岗位的级别分配股权。民办高职院校中从法人股份中提取50%的股份作为股份分配资金，根据重要岗位和普通岗位的不同责任将股份分配给个人。
最后，根据民办高职院校教师对学校的贡献奖励股份，每年年末民办高职院校可以将交纳税收后的净利润的一半用于分红，把红转化为股，贡献股经过核算后，均转换为股权，从而提高了股权的激励功能。
通过这种股权制的管理模型，可以使民办高职院校的领导和教师同舟共济，共同奋斗，一起承担学校发展过程中的风险，从而，能够极大地调动起民办高职院校全体教职员工的工作热情，从而推动民办高职院校整体实力的不断发展。
（四）按照动态股权制转变民办高职院校的经营机制
首先，根据动态股权制，可以有效地转变民办高职院校的经营机制。民办高职院校成为了市场的主体，在经营方式上摆脱了政府的制约，从而能够确保民办高职院校在市场上的自主经营地位。
其次，民办高职院校的教师成为了民办高职院校的主体，民办高职院校的教学水平提高，科研能力改善了，学术声誉增强了，招生数量增加了，业务范围变大了，进而民办高职院校的经济效益也就上升了，这样民办高职院校的教师的工资待遇也就好转了，自然其社会地位也会不断地提高。如果民办高职院校的经济效益不好，全体教师在经济上都会损失，这样就提高了民办高职院校教师的风险意识和服务意识以及竞争意识。
然后，民办高职院校的产权明晰后，学校和教师不仅应该维护自身的利益，同时也考虑到学校长期发展，这样就能够促进学校的良性发展。
最后，民办高职院校的各个机构，比如股东会、董事会等应该各尽其责，民办高职院校的法人管理机制可以获得加强。民办高职院校的教师即是产权的所有者，同时也是学校的经营者，两个身份同时存在，不可分割，这样就可以在学校内部形成一个自我约束的氛围，从而提高了民办高职院校的工作效率。下面将讨论一下基于动态股权制民办高职院校管理模型在民办高职院校中的作用。
三、动态股权制在民办高职院校发展中的作用
（一）动态股权制可以有效地利用利益驱动机制
动态股权制可以尽可能地调动民办高职院校人员的工作积极性和责任感，对于一些重要工作岗位可以采取竞聘上岗的方式，在股权分配上，可以采取多种分配方式，比如，按责任分配、按贡献分配以及按资本分配等。因此，处于学校重要岗位工作人员的收益就根据其教学和科研工作量的多少、民办高职院校经济效益的好坏、以及民办高职院校净利润的多少来确定。动态股权制不仅对重要岗位工作人员有较大的激励作用，同时也对他们产生较大的制约。如果民高职院校的经济效益欠佳，重要岗位的工作人员的股权就会相应的降低。在教学工作或科研工作上有较大的创新、为学校的发展做出重大贡献的教师，应该根据其贡献的情况给予奖励。通过动态股权制可以为民办高校创造了大量财富的优秀人才获得奖励，在民办高职院校中树立榜样。
（二）动态股权制促进民办高职院校的资本积累和发展机会
资金紧缺是民办高职院校发展的障碍，利用动态股权制可以有效地解决民办高职院校的资金需求。主要集中在以下几个方面：
1.通过产权明晰，可以将民办高职院校的已有资产通过股权的形式给予职工，另外，民办院校教师可以通过股权的方式出资匹配资金增量，从而转变传统的集资方式，比如，银行贷款等，同时，还可以通过把债务转换为股权的方式将过去的债务加以消除。
2.动态股权制可以增强民办高职院校的造血功能，实现自负盈亏，随着民办高职院校的不断发展，教师的工资待遇不断提高，学校的资金积累也不断地增加，高职民办院校可以采取股权的方式提高学校的办学条件，提高教师的培训质量，更新学校的教学设施，通过不断地自我完善，最终促进高职院校的不断发展。
3.随着民办高职院校实力的不断增强，使其在社会上的声誉不断提高，更多的学生愿意来学校学习，学生家长也更加信赖学校，进而是使学校的招生规模不断增加，相应的取得了更好的社会和经济效益，融资水平也不断提高，核心竞争力得到了极大的提升，同时，学校也能够吸引更多优秀人才，提高师资队伍的整体素质，能够建立一支稳定的教师队伍。
（三）动态股权制可以完善民办高职院校的管理水平
动态股权制在民办高职院校的应用可以不断完善民办高职院校的投资办学机制，可以实现民办高职院校运行机制的创新，在投资上，可以实现投资主体和利益主体的多元化，从通过调整民办高职院校的管理体制，不断适应社会发展的要求，从而能够使基于动态股权制的民办高职院校的管理机制发挥出优势。民办高职院校执行动态股权制管理方式，是其运行机制的创新，在实施过程中，高职民办高院校的校长应该担负责任，明确不同机构和人员的职、权、责，进而能够提高动态股权制下民办高职院校的经营效率，确保民办高职院校资金的来源，提高民办高职院校科学管理水平，从而提出了民办高职院校新的增长点，促进民办高职院校的可持续发展。
四、结束语
动态股权制可以提高民办高职院校的活力，提高民办高职院校的经济效益。在动态股权制的引导下，民办高职院校中重要岗位工作人员能够提高自身的工资待遇，不仅能够促进学校的发展，同时也可以起到比较好的激励作用，促使全校的教师都比较高涨的工作积极性。动态股权制还能提高民办高职院校的办学实力，提高学校的信誉。在管理创新不断推陈出新的时代，民办高职院校应该不断地提高管理创新能力，将动态股权制引入到管理中来，不断进取，最终在激烈的竞争中立于不败之地。
参考文献
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1 民办高校中政府职能的界定及现状
政府职能，顾名思义，即政府承担的职责和功能，在法治国家，政府的基本职能包括政治统治职能和社会管理职能两大部分，而在民办高校的存在和发展过程之中，政府应该以何种角色，承担何种职能，即是对民办高校中政府职能的界定。基于民办高校不同于公立高校，具有更强的自主性和公益性，因此，政府的主要职能集中在为其提供制度性的保障，这体现在制定和执行对民办高校的优惠政策，并进行必要的监督。
一方面，政府必须通过完善法律法规，保障民办高校的办学自主权等合法权利，出台相应的优惠政策，促进民办高校获得办学优势；另一方面，政府还需要发挥监督职能，保证民办高校在法律和政策许可的范围内自主发展，规范其行为，确保民办高校的公益性本质。
从政府职能的履行和民办高校的发展来看，当前的现状是，由于政府职能的履行并不到位，民办高校无法取得长足的发展，这种阻碍作用，表现在收费、生源、管理体制和师资力量等各个方面。例如，实践中民办高校并没有取得和公立学校同等的待遇，尽管法律上，规定二者具有同等的法律地位，但在实践中，民办高校和公立学校，无论是在生源、收费还是师资力量，收益、产权处理、经营等各个方面，都无法真正实现平等。加之办学自主权并没有充分落实，民办高校最大的优势也无法真正发挥，政府虽然在深入改革和完善市场机制的过程中也对民办高校进行了相应的改革，但民办高校的办学自主权仍然不够完善，也无法实现权力的自主运作。
2 完善政府职能，促进民办教育发展
诚然，我国的民办教育事业起步较晚，发展时间较短，无论是从其发展的内部体制还是外部环境来看，均存在着阻碍其长远发展的诸多因素。政府作为社会的服务者和管理者，有义务也有责任通过自己职能的完善和履行，推进民办教育的持续发展。
2.1 立法职能的履行
我国正在建设法治国家的进程之中，在一大环境之下，去改变民办高等教育的法律法规和政策之中模糊不清和相互矛盾的地方，理清和界定民办教育发展所需的法律法规和政策，能够为其发展提供良好的法律环境和基础。
一方面，政府可以对现存的法律法规和政策进行梳理，对其中存在的矛盾或者冲突之处，通过立法会议的召开，尽快确定统一的立场，制定合理的修改意见，进而修订有矛盾的法律。另一方面，政府在制定新的政策和法规之时，要以已存在的法律法规为背景，坚持下位法服从上位法的基本原则，避免不必要的立法冲突和矛盾。除此之外，虽然已经出台了《民办教育促进法》这一专门性的立法，但其可操作性、系统性和稳定性仍然存在诸多问题，政府需要抓紧时间出台与其相应的配套执行法规和政策，以适应我国教育战略的改革和新形势下民办高校的发展。
2.2 经济职能的履行
在促进民办高校的发展方面，政府经济职能的履行，主要要求政府对民办高校进行资金方面的扶持。如前所述，民办高校的经费不足是制约其长远发展的瓶颈，因此，政府的主要职能就是帮助民办高校解决其经费不足的问题。
一方面，最基本的就是要切实实施和落实好《民办教育促进法》以及其他相应的法律和政策中对民办高校进行财政支持的规定。另一方面，政府可以通过委托第三方的中间社会机构来发放对民办高校的直接财政支持。因为相对于其他的公立学校而言，民办高校与社会有着更为密切的联系，政府通过第三方的社会机构对民办高校进行管理，可以通过社会力量的发挥减轻政府的工作负担。除了上述直接性的资金支持，政府还可以借鉴日本和美国等发达国家的经验，对民办高校进行间接的扶持政策，通过土地、基础设施、税收等方面的减免和优惠以及学生奖学金、助学金、科研经费等项目进行间接扶持。
