时间：2023-06-14 16:18:56
【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
【关键词】退耕还林，问题，法律手段
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。”
【关键词】退耕还林 问题 法律手段
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会 经济 发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等 自然 灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了 农村 经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强 法律 手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续 发展 的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制 教育 ，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是 经济 增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。 科学 合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循 自然 规律 ，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”
4.依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
退耕还林还草工程是一项政策性强、操作难度较大的系统工程。，全国公务员公同的天地任务重、压力大牵涉广大农民利益。各级党委和政府一定要集中精力、超前研究切实解决好可能遇到的问题确保工程建设顺利推进。
第一要注意把握正确的指导原则。退耕还林还草是国家的一项重点生态工程要严格遵循以下六条原则一是坚持因地制宜、因害设防、突出重点、注重实效的原则。在规划布局和运作方式上不要搞统一模式不搞一刀切要根据全省自然特点有针对性地开展退耕还林还草。东部山区重点是通过退耕还林解决“挂画地”问题恢复森林生态功能西部地区要与生态草建设结合起来集中解决荒漠化问题中部地区重点是改善农业生产条件营造农田防护体系。二是坚持经济效益、社会效益、生态效益有机结合的原则。退耕还林还草能否推开取决于能否为农民带来实实在在的利益。要实现退耕还林还草的生态目标必须兼顾农民增收和经济发展正确处理好生态建设与农民吃饭及地方经济发展的关系做到协调运作。这里很重要的是要选择有经济效益的品种。比如东部山区半山区“挂画地”的退耕还林如选择市场好、见效快的经济果木品种就将可能受农民的欢迎。我省有一家农业科技开发公司引进了美国一种叫“蓝莓”即人工栽培越橘的品种如果经论证是可行的将之作为还林的品种既可以改善生态环境又有较高效益。还比如西部退耕还林还草如选择耐碱、耐旱性较强的牧草、林果品种能在治理生态环境的同时培育成一个新的产业。这样就把经济效益和生态效益结合起来了。三是坚持政策引导和农民自愿相结合的原则。善于运用政策和比较利益原则做耐心细致的工作坚决防止不顾农民意愿简单粗暴的作法。四是坚持示范带动稳步推进的原则。要注意培育各类典型发挥示范辐射作用以点带面全面推开。五是坚持依靠科技进步确保质量的原则。注意采用先进适用技术增加科技含量避免单纯追求数量忽视质量的做法坚决杜绝各种形式的劳民伤财的虚报浮夸、形象工程。六是坚持各级政府负全责的原则。层层落实目标责任制纳入各级政府重要日程确保各项任务完成。
第二要严格执行退耕还林还草政策。政策从某种意义上讲就是一种利益引导的制度因而是推动各项事业的动力措施。各级政府和干部要强化政策观念善于运用政策激发广大农民参与的积极性、创造性。一是要加强政策宣传。当前农民总体上对政策不够清楚、不太明白、因而也不大托底。各地要充分利用各种形式广泛宣传好退耕还林还草有关政策把政策原原本本地交给农民调动农民的积极性。二是要切实把各项政策落实到位。“以粮代赈、个体承包”就是国家给予农民的优惠政策各级政府一定要有高度负责的精神树立为农民着想、为农民办实事的思想积极努力做工作真正把国家的优惠政策落到广大农民手中。特别是要严格按照国家规定的标准发放补贴的钱和粮保证农民不吃亏。要认真落实个体承包经营责任制坚持“谁退耕谁造林草谁管护谁受益”的原则切实维护农民利益。对农民自愿将还林地块交给大户承包经营或与企业联营的要利用利益机制、市场机制来运作明确退耕还林还草以及荒山荒地所有权和使用权的关系并签订合同。三是严肃政策纪律。建立违规操作责任追究制度对挤占、挪用、套取退耕还林草资金、粮食的行为要严肃查处绝不姑息。
第三要自觉按照客观规律办事。在退耕还林草问题上各级干部都要认真研究客观规律根据客观实际指导工作切忌主观臆断盲目决策。一是要自觉运用生态规律。坚持因地制宜适地适树选择科学技术和合理的树草种大力提倡宜乔则乔宜灌则灌宜草则草按照“生态位”要求逐步营造符合自然规律的生物演替条件最终发展成为高功能的生态系统。这里我强调一下我省西部地区要走一条种草、灌、乔结合发展的新路。也就是说要先种草改变了土壤和土的涵质状况后再选择种植适宜的灌木在改变了生态的过程后再种植乔木走一条“反弹琵琶”的路。最近有一些专家在治理西部生态环境方面提出了一些很好的建议。治理改善我省西部地区的生态环境到底要走一条什么样的路需要大家深入研究也是摆在我们各级政府、林业部门和各级干部面前的一个重要课题。二是要善于运用经济规律。退耕还林草本身也有一个利益驱动的问题没有经济效益的事情老百姓不会有积极性。因此各级干部要自觉利用比较成本原理引导广大农民和社会各界力量按市场经济规律主动进入退耕还林草领域。在一些适应按市场化运作的环节上要按市场规则运作以使退耕还林草保持持久的动力和活力。三是要强化科技支撑。加快先进实用技术的推广和应用把科技贯穿于工程建设的全过程提高工程建设的科技含量。这方面需要各级政府要很好地贯彻“科学理政”的思想我们进行一切工作都要遵循规律去做事要降低行政成本。这也是坚持“四政”方针的具体体现。
第四要确保退耕还林草质量和实效。退耕还林草质量至关重要搞得不好不仅劳民伤财造成投资浪费而且会严重影响农民的预期收益最终挫伤积极性造成反弹。一是要牢固树立抗旱造林思想改变靠天造林的传统做法。近几年来我省连续干旱特别是中西部地区去秋今春雨雪很少今春干旱已成定局。各地一定要有清醒的认识要立足抗旱造林保证退耕还林还草的成活率。对退耕还林失败地块和造林成活率低的地块要采取得力措施动员广大干部群众利用今年造林季节积极做好补栽补植工作。要讲科学种植选择适宜种的树和适宜的时机去种。如种草就不一定都要在春季大面积种植可以利用夏季雨量充沛时进行这样有利于成活。可与大田种植错开。二是要加强退耕后的封禁管理。各地要采取切实可行的管护措施对退耕还林还草地块实行封禁管护严格防止人畜破坏。对牛、羊、猪等养殖要推广舍饲精养方式禁止随意放牧有条件的地方可以设置围栏。特别是养羊虽然有经济效益但羊对生态、对草的破坏非常严重大量啃噬处于生长期的草十分不利于草场的发育和维护所以要在草的生长期把羊都圈起来。一定要走出过度放牧造成的穷的落后生产方式。各地要根据自身的实际情况探索适合当地情况、群众愿接受的管护方式落实好管护人员保护好还林还草成果。三是要强化退耕还林还草工程的检查验收工作。对经过检查验收质量达不到要求的要扣减粮食和现金责令改正。要建立举报制度接受群众监督发现问题及时整改确保退耕还林还草工程建设的质量。四是要坚持依法管理。认真做好还林还草土地的变更与衔接工作及时发证明晰产权依照相关规定依法保护农户合法权益让群众退耕还林草还得踏实还得放心从根本上解除农民的后顾之忧。
第五要积极推进体制、机制创新。在坚持“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”原则的前提下允许土地所有权、经营权和使用权分离适宜个体干的要交给个人适宜各级基层组织统一经营的要实行统一经营适应企业化经营的要交给各种经营主体按市场化要求去运作和经营。要积极鼓励各类造林专业户、专业队、社会团体、企事业单位等承包租赁退耕还林还草地块实行集中连片发展提高集约化程度。
为依法促进和规范林权管理，巩固和扩大造林绿化成果，切实保障森林、林木和林地所有者或使用者的合法权益，现根据《森林法》、《农村土地承包法》和《退耕还林条例》等有关法律法规，就进一步做好林权登记发证工作通知如下：
一、充分认识林权登记发证工作的重要性
依法确认森林、林木和林地所有权或使用权并登记造册和发放林权证，是县级以上人民政府的法定职责，也是实现依法治林的重要基础性工作。当前，做好林权登记发证工作，既是对新造林进行确权发证和对发生变化的林权依法变更登记，也是对过去林权登记发证工作的延续和完善，对于依法保护森林资源安全，维护林权人的合法权益，调动全社会力量投入林业和生态建设，保障农村和林区社会稳定，推进林业可持续发展，具有十分重要的意义。各级政府和各有关部门要从建设生态省的全局和依法行政的高度，充分认识林权登记发证工作的重要性，并通过广泛宣传，让广大群众了解相关政策、法规和程序，以取得全社会的支持。
二、坚持“谁造谁有，合造共有”政策，做好新造林确权发证工作
已确定权属的国有林以及全民所有制单位投资营造的林木，均属国家所有，由使用该林木的单位依法申请林权登记。城建、园林、交通、铁路、水利、学校、宗教、农垦、工矿、部队等单位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林权登记申请的，应依法确权发证。
农村集体经济组织营造的林木，归该组织所有。农村居民在自留山、责任山、房前屋后和承包经营的其他土地上栽植的林木，机关和企事业单位工作人员、转业退伍军人、城镇居民以及社会其他人员在合法的土地上投资营造的林木，均归造林者个人所有，由其提出林权登记申请。
合资、合作营造的林木，按合资、合作方共同签订的合同或协议确定林权，登记发证。
义务植树栽植的林木，社会团体或个人在政府提供的场所营造的纪念林木，归该林地权属单位所有；另有合同或协议的，按合同或协议确权。
三、突出重点，及时开展退耕还林林权登记发证工作
各地要认真贯彻落实国务院关于退耕还林“林权是核心”的要求，把退耕还林林权登记发证工作纳入退耕还林工程建设管理的重要内容，并且作为当前林权登记发证工作的重点，摆上重要日程，制定退耕还林土地变更登记和原土地承包经营合同调整的操作细则，抽调专人开展工作，做到当年退耕、当年发证，及时向退耕还林者发放林权证。从实施退耕还林的第二年起，各级政府应凭退耕还林者提供的退耕还林证和林权证兑现相关政策。
退耕还林的林权登记发证要坚持在稳定土地所有权的基础上，根据退耕还林者提出的林权登记申请和有关证明材料，依法确认退耕后的林地使用权和所种林木的所有权。退耕地承包户申请林权登记的，应持该土地承包经营权证或土地承包经营合同、退耕还林合同书和退耕还林证；退耕地委托、转让他人或者与他人合作退耕还林的，还应提供委托、转让或者合作协议（合同）。进行退耕还林林权登记发证，应当由国土资源行政主管部门依法办理土地用途变更登记手续；退耕还林后的林地使用权允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林林权登记发证的具体办法，由省林业厅会同省国土资源厅另行制定。
四、稳定林权归属，逐步换发全国统一的林权证
根据《森林法实施条例》的规定，对依法确认的森林、林木和林地所有权或使用权，必须发放全国统一式样的新林权证，同时还应当对过去颁发的其他式样林权证书逐步换发为新林权证。换发新的林权证，是对林权登记发证工作的规范和完善，而不是重新确权发证。各地要始终坚持稳定林权归属的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，稳步推进换发新林权证的工作。
凡林业“三定”时期颁发的山林权所有证、自留山使用证、自营山证等林权证，都应当承认其法律效力，切实保持权属稳定，并按照群众的意愿，逐步换发新林权证。其中已划定为国家重点防护林和特种用途林以及列入退耕还林工程的，应当优先换发新林权证。林业“三定”期间已划给农村居民的自留山、责任山以及后来把自留山和责任山合并为自营山的山林，尚未登记发证的，应当依法登记和发放新林权证。
凡森林、林木和林地所有权或使用权已依法调整或变更的，林权争议依法得到处理的，都应当及时予以登记，发放新的林权证；非法流转的林权或者林权仍存在争议的，暂不予办理林权登记手续。因自然灾害或依法占用征用林地造成林地灭失或转为非林地的，应当对原林地权属证书依法予以注销或变更。
任何单位和个人不得利用换发新林权证，随意变动林权归属，或者擅自进行林权调整，更不允许挑起新的林权纠纷。
一、指导思想
退耕还林工程林权证发放工作的指导思想是以“三个代表”重要思想为指针。以《森林法》等法律法规为准绳，以事实为依据。进一步稳定和完善党的林业政策，全面推动我市退耕还林工程建设，依法维护退耕还林者的合法权益，巩固扩大退耕还林成果，调动全社会造林、育林、护林的积极性，改善生态环境，建设秀美山川。
二、工作原则
㈠依法确权发证的原则。根据《森林法》及其实施条例、农村土地承包法》和《退耕还林条例》等有关法律法规。确认退耕还林林地使用权和森林、林木的所有权、使用权。退耕还林者持有林权证后，稳定退耕还林林地所有权的基础上。林地使用权和森林、林木的所有权、使用权受法律保护。
㈡实行先申请。再发证的原则。退耕还林工程规划范围内，后公示。退耕还林者在退耕还林检查验收合格后，林权清晰，均可按规定申请核发林权证。县（区）林业局要及时对申请资料进行审核，并现场勘测，尤其对申请材料的主要内容在林权所在地进行公示，公示期内无异议的再上报当地政府登记造册，颁发林权证。不提出申请的发证机关不予登记发证。
1凡自行退耕还林的属退耕地造林的以农村土地承包经营权证作为发放林权证依据。补签合同后，并料理土地用途变卦登记手续。属荒山造林的以林业“三定”时期核发的山林权证等作为发放林权证依据
2凡委托、转让他人退耕还林或者与他人合作退耕还林的还需提供委托、转让或者合作双方当事人签订的退耕还林合同或协议书作为发放林权证依据。当事人双方签订的合同或协议书应当载明林地使用权
3对退耕还林前权属已经发生变化或者权属虽然清楚但证件遗失的必需经县级以上人民政府依法确认林地使用权后，再按规定申领退耕还林地的林权证。
三、林权证发放顺序
依照申请、审核、勘测、公示、颁证、建档六个步骤实施。
并提交下列材料：㈠申请。由退耕还林者向县级以上人民政府林业主管部门提出申请。
1林权登记申请表；
2个人身份证明；
3退耕还林地权属证明；
4委托、转让他人退耕还林或者与他人合作退耕还林的还需提供委托、转让或者合作双方当事人签订的合同或协议。
该林地所有权集体经济组织、村、乡（镇）政府和县（区）林业局应进行审核并签署意见。县（区）林业局对提交的申请资料有下列情形之一的应当不予受理或暂缓受理：㈡审核。对提出的林权登记申请。
1申请登记的林权不在退耕还林工程规划范围内的或者虽在规划范围内但经检查验收退耕还林工程不合格的
2申请登记的林权不属本行政区域管辖的
3申请登记的林权存在争议或者虽未发生争议但权属不明的
4林权权利申请人没有合法身份证明的
5应当提交的文件资料不齐全或提交的文件资料不符合规定的
6依照法律、法规规定不能登记的
㈢勘查。林业主管部门应妥善保管受理的林权登记申请资料。乡（镇）村负责人，并组织专业技术人员。申请人，相关林权权利人（包括林地所有权、原林地使用权人及相邻宗地的林权权利人）实地勘查，核实申请内容，对经勘查无异议的当场在万分之一的地形图上勾绘出宗地界线（面积小于5亩的可在地形图上标明位置，实测面积，绘制平面示意图）参与现场勘查的人员应在林权登记申请表》和勾绘的地形图上签名或盖章。
公示的主要内容包括：㈣公示。经实地勘查符合申请内容的林业主管部门应在退耕还林地所有权集体经济组织范围内（跨村、乡、县插花的还应在退耕还林地座落的集体经济组织范围内）对林权权利人申请登记的内容进行为期30日的公示。
1申请人的名称、地址；
2准予登记的林权性质、面积、座落位置、地形图；
3原退耕地或荒山所有权权利人和承包者；
4有关人员提出异议的期限、方式和受理机关。
该林业主管部门应当对异议内容进行调查核实。公示期间有异议的应当向林业主管部门书面演讲。
㈤颁证。公示无异议的林业主管部门应及时将退耕还林林权权利人的登记申请资料报县级以上人民政府审批。县级以上人民政府在批准林权权利人的登记申请时。对荒山造林地的林权权属证明料理变卦或注销手续。应同时对退耕地料理土地用途变卦手续。
经县级以上人民政府批准后。具体经办人、负责人应在其“填证机关”栏签字盖章，林业主管部门应及时使用“省林权登记发证管理信息系统”软件进行登记、建档、打樱《林权证》打印后。对粘贴的林权证附图，要标明附图比例尺、图幅名称及图号、公里网络数，加盖填证机关骑缝章；领证人应在林权证发放登记表》上签名或盖章。
㈥建立档案。县级以上人民政府林业主管部门应当建立林权档案。林权档案包括综合档案和宗地档案。
综合档案包括：
1盛市、县有关林权登记文件、方案等；
2林权登记台帐、受理林权登记申请登记表、林权证发放登记表及有关统计报表3计算机数据资料等。
宗地档案包括：
1本办法规定的林权申请材料。
2本办法涉及的异议资料和登记机关的调查资料和审查意见；
3本办法涉及的对退耕地料理土地用途变卦手续和对荒山造林地的林权权属证明料理变卦或注销的资料；
4其他有关图表、数据资料等文件。
宗地登记工作完成后。经权属登记负责人审查后归档管理。任何单位和个人不得将宗地权属文件资料据为己有或拒不归档。登记人员应及时将整理好的权属文件资料。
四、发证工作方法和时间要求
要求按以下方法和时间开展工作：依照省政府和国家林业局、省林业厅的要求。为确保今年年底前完成年退耕还林工程林权证发放工作。
㈠准备阶段。主要完成以下工作：
1成立机构。并制定工作方案。县（区）应成立相应的领导小组，制定工作方案后。市已成立退耕还林工程林权证发放工作领导小组。设立林权证发放办公室，并结合外地实际，制定切实可行的工作方案，提请县（区）政府发文布置，并报盛市林业主管部门备案。
2宣传发动。县（区）要召开动员大会。向全社会广泛宣传开展退耕还林发放林权证的意义、作用和林权证发放的有关申报顺序和需提供的有关资料等，同时利用各种新闻媒体和宣传手段。使之家喻户晓。
3选好人员。并进行业务培训，组织培训。县（区）要选配责任心强、素质较高、懂业务的人员从事林权证发放工作。使他熟知法律和政策，熟悉发放业务。负责计算机操作的要熟悉操作技术和要求。
4购置相关设备和印制相关表格。县（区）应统计好购买数量统一报市领导小组办公室，本次发放的林权证为全国统一模式。并配备计算机和林权证专用打印机、扫瞄仪等设备。依照省里统一格式印制《林权登记档案袋》林权登记申请表》等表格。
试点阶段。县（区）要选择12个乡镇依据有关规定要求。不时总结积累经验，组织进行退耕还林工程林权证发放试点工作。以便推广。
2006年至2008年，我院共立案查处涉农贪污贿赂等职务犯罪案件共计21件21人（2006年至2008年我院共查处职务犯罪案件41件42人，其中含省院指定管辖立案6件6人，在我市三年间查办职务犯罪案件是35件36人），约占同期贪污贿赂等职务犯罪案件立案总数的60%，所立案中，5万元以上大案8件，要案2件2人，涉及贪污18件，受贿2件，挪用公款1件。通过对这些案件的查处，我们发现，涉农职务犯罪除了在农村滋生蔓延以外，目前出现了也开始在农业发展和农村基础设施建设领域滋生和蔓延，这不仅直接阻碍了农业发展的进程，损害了广大农民的切身利益，更严重地影响了农村经济和社会稳定。因此，加强对涉农领域职务犯罪的惩治和预防，有助于为推动我市农业发展，促进农村经济政治稳定，为新农村建设提供有力的法治保障。
一、犯罪的主要特点
（一）从涉案人员的身份看，主要是直接负责项目实施的人员和配合实施项目的村干部。21人中，直接负责项目实施的人员12人；配合项目实施的村干部5人；分管项目实施的领导2人；其他人员2人。
（二）从犯罪的表现形势看，窝案、窜案、共同犯罪的情况较为明显。所查办的案件中，共同贪污、合伙作案的情况较为普遍。如2006，我院在涉农领域查获了一起利用国家退耕还林政策实施的职务犯罪案件，共立案9件10人。10人中，除1人属单独作案外，其余9人均属相互之间有牵连的窝案、窜案，占立案总人数的90%。如2008年，我院又在涉农领域查获了一起利用国家农业机械购置补贴资金项目实施过程中的共同犯罪案件，即广水市农业机械局办公窒主任毛某利用职务之便，伙同东方红拖拉机广水市商李某以虚假手段共同骗国家农机专项补贴资金24000元并据为已有；同时，毛某利用职务之便，为李某谋利并收受李的贿赂。
（三）从犯罪涉及的领域看，开始出现从农村向农业发展和农村基础设施建设领域蔓延。从以前查办的涉农案件看，主要是集中在村干部采取欺上瞒下、收入不入帐、记假帐、体外循环等贪污、挪用村集体收入；或有关国家工作人员利用职务之便贪污、挪用各种名义的救济款、补偿款等案件。但从近三年查处21件21人涉农案件看，集中体现在农业发展和农村基础设施建设领域。21件案件中，涉及农村生态环境保护领域9件；支农惠农管理环节2件；农村基础设施建设领域1件，土地征地补偿环节9件。
（四）从犯罪的结果看，影响农村社会和谐稳定，阻碍了新农村建设的进程。在查处的涉农职务犯罪案件中，这些人的工作常常与“三农”分不开，平时老百姓对他们有较高的期望和信任度，一但他们的犯罪行经被揭穿，不仅造成群众对干部的不信任，影响了党和政府在群众中的威信，还严重影响了农村社会稳定，制约农村经济的快速发展。一是影响了农村社会和谐稳定。如2006年，我院查处退耕还林系列案件中，林业部门相关人员利用村民对退耕还林政策不了解，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，利用职务之便，大肆进行贪污、受贿，从而损害应该享受国家退耕还林政策农户的合法利益。案发后，老百姓强烈愤慨，造成社会不安定因素。又如我院查处广水办事处陡坡村书记程某、副主任胡某，村会计程某共同贪污征地补偿款6万元的案件，严重侵犯了农民的利益。案发后，导致村民到检察机关上访，要求严惩并将补偿款分发给农户，他们三位村干部的行为严重影响了陡坡村的和谐稳定。二是影响了农村经济的发展和新农村建设的进程。国家制定农机购置补贴系列支农惠农政策，推进先进生产技术在农村的普及和应用，促进新农村建设。但我院在2008年却查获了一起广水市农业机械局办公窒主任毛某利用其作为农业机械购置补贴项目实施人的职务便利，伙同东方红拖拉机广水市商李某共同骗取国家农机补贴专项资金案件。其行为影响了该工程项目在我市的推广进程，在一定程度上影响了我市农业经济的发展。
二、犯罪的主要原因
（一）政策宣传不到位。2006年，在办理退耕还林系列案件时，办案人员了解到，由于林业部门对退耕还林政策宣传不到位，对哪些耕地应纳入退耕还林规划，对退耕还林者应享受国家哪些优惠政策，怎样才能获得退耕还林指标等均不清楚，仅有少数村民了解大概情况。另外，在查办案件过程中，找相关村民调查取证时，有的还不知道自己栽种的树木或村集体栽种的树木已被规划为退耕还林面积，有的知道被规划为退耕还林面积，但由于对国家退耕还林政策不了解，也不知道林业部门的这些人员的行为是违法犯罪的。而林业部门的这些人员就是利用村民对退耕还林相关政策的不了解，利用职务之便，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，大肆进行贪污、受贿。如：2004年底，犯罪嫌疑人刘某、胡某伙同个体经营人员杨某某，利用检查、验收退耕还林工作的职务之便，通过自行勾图、虚假验收等手段，将广水市蔡河镇楼坊村村民李某栽种的白杨120亩面积虚列为个人退耕还林面积，骗取国家退耕还林款27600元。又如2004年9月，广水市宝林乡调整不合格退耕还林面积100亩，吴某让宝林乡林管站站长李某安排调整，李某就承诺给吴某某安排一点退耕还林面积，吴某表示同意。李某利用袁刚的桃林进行退耕还林，市林业局退耕还林办公室工作人员吴某为李某规划设计了60亩。吴某为这60亩办理了2004年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2005年初，李某领取了60亩退耕还林粮食补助款后，送给吴某现金3000元。
（二）部分基层干部法律意识淡薄。从查处的案件看，特别是村级干部表现出明显的思想政治素质不强，法制观念淡薄，大多数犯罪嫌疑人在被查处后根本没有认识到自己的行为是犯罪。如2007年我院办理的武胜关镇培龙村支部书记吴某，贪污铁路征地补偿款15000元就是一个典型的例子。京九铁路的修建经过培龙村，征地面积是用航拍来确定，为此，征地既包括老百姓的耕地，同时也包括村集体土地山沟、田埂、道场、塘堰等，所以铁路补偿费高于老百姓应得补偿款，作为村支部书记的吴某将铁路占用老百姓的耕地补偿款付给了老百姓，剩余占用村公共用地面积的15000元补偿款他据为已有。案发后，吴某认为自己没有损害老百姓的利益，自己的行为不是犯罪，只是利用书记发放补偿款职务之便占了一点村里小便宜。法律知识欠缺、法律意识淡薄是导致吴福明走上职务犯罪道路的一个重要原因。又如2006年，我院办理的李店乡林业站站长何某贪污受贿一案，李在悔罪书中说过这样一段话：“由于自己长期在基层林业站工作，不爱学习，从而放松了对自己的要求，久而久之，对法制的认识比较模糊，法律意识淡薄，总是凭经验办事，才导致自己今天走上犯罪道路的结果。”
（三）制度不严，管理松懈，给腐败分子以可乘之机。一是管理制度不健全。在办理退耕还林案件中，办案人员发现，林业部门对退耕还林指标分配、面积规划、检查验收和资金发放等环节，虽然都有相应的管理制度，但不严格，不全面。如指标分配和审批制度不严，可以跨乡镇随意调整，或对检查验收不合格而栽减下来的退耕还林面积指标，如何重新分配没有具体规定，完全由林业局退耕还林办公室工作人员处理，为他们以权谋私提供了机会。如在面积规划上，林业部门退耕还林办公室可以规划，乡镇林业站也可以规划，由于没有从制度上严格划清职责范围，导致他们相互勾结，合谋作案。如检查验收制度，林业部门对退耕林实行是划片管理，由退耕还林办公室管片工作人员对其管辖的乡镇退耕还林质量进行检查验收，内部没有规定二次交叉抽查验收制度，导致管片的退耕还林工作人员，为了谋取私利，明知没有达到验收标准或在没有验收的情况下，仍然发放验收合格证。在调查中还得知，对真正从事退耕还林的农户，在检查验收过程中，林业部门的检查验收人员把关严格，并想方设法把不合格的一部分面积裁减下来，而裁减下来的面积指标，不是按规定分配给需要退耕的农户，而是想方设法虚列为自己退耕还林面积，并且在没有重新造林的情况下，以自己亲属名义办理退耕还林验收合格证，骗取国家退耕还林资金据为己有。或者，有关检查、验收人员为了得到他人许诺的好处费或收取了他人贿赂，对退耕还林面积在没有检查验收的情况下，擅自发放退耕还林证，让他人“合法”领取国家退耕还林资金。造成这部分退耕还林者投机取巧，每年将国家免费发放的种苗应付栽一下，对栽种的树苗也不去进行有效的护理，因而达不到要求的成活率，呈现出年年栽，年年荒的现象，资金浪费了，生态环境也无改善。如2003年11月份，该市林业局种苗站职工胡某找营林科科长吴某要求帮忙搞些退耕还林指标，由其连襟胡某（任该市余店镇余店管理区书记）在余店镇塘寨村租赁土地搞退耕还林，所得利益平均分为三份，送给吴某一份。吴某表示同意。2003年12月份，吴某从该市长岭镇调整了110亩退耕还林指标到余店镇，以种苗站职工胡某某之妻赵某的名字办理110亩退耕还林证，同时办理了2003年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2004年7月5日，赵某领取了110亩2003年度国家退耕还林补助款20460元之后几天，送给吴某某现金5400元；2004年，吴某仍然在没有进行验收的情况下，为这110亩办理了退耕还林验收合格等各种手续。2004年12月9日，胡某领取了110亩2004年度国家退耕还林补助款23100元后，送给吴某现金7700元。2005年1月份，胡某某在领取了110亩2004年度退耕还林生活补助2200元后，送给吴某某现金700元。由于退耕还林管理制度的不健全，使这些心怀不轨的人钻了制度上的空子，利用职权或贪污或受贿，走上职务犯罪道路。二是管理制度得不到严格落实。在调查中发现，案发的行政村各项管理制度基本上是形同虚设，仅仅是写在纸上、挂在墙上，应付上级检查，村务公开不全面。财务管理混乱，有的是出纳、会计一人兼并保管公章；有的村支部书记直接经手财务，收取的公款长期不交财务，自收自支，以白条虚假发票冲帐，隐瞒收入等等。如2008年12月，我院办理广水市城郊乡城西村支部书记王某挪
这次全市退耕还林、绿化、森林防火工作会议是市委、市政府决定召开的一次十分重要的会议。主要任务是：认真总结经验教训，表彰先进，鞭策后进，安排和部署*年工作任务。下面，我讲几个方面的问题：
一、年退耕还林、绿化、森林防火工作回顾
去年，全市退耕还林、绿化和森林防火工作，在各级各部门和广大干部群众的共同努力下，取得了圆满成效。
（一）退耕还林工作成果显著
我市于年被国家列为第二批退耕还林试点市，这对全市经济发展和生态环境建设是一次难得的历史机遇。在市委、市政府的正确领导下，各级各部门和乡镇都能严格按照“统一规划、分类指导、突出重点、先易后难、整体推进、注重实效”的原则，精心组织，狠抓落实，在时间紧、任务重的情况下，年，全市完成还林面积亩，面积核实率为，成活率达，全面完成了国家下达的退耕还林任务，并顺利通过省和国家验收。一是宣传发动到位。市委、市政府及时组织召开退耕还林动员大会，向全市发出了“全党动员，全民动手，还我青山绿水，再造美好家园”的号召，各乡镇、林场、村社也层层召开了动员大会，并充分利用广播、电视、报刊、宣传车等形式，深入基层，深入群众，广泛宣传退耕还林的重要性、紧迫性和退耕还林方面的各项政策，引导农民通过退耕还林来调整产业结构、增加收入，全市上下形成了人人想退耕，人人抓还林的良好氛围。二是准备工作扎实。市委、市政府积极组织外出考察学习，做到整体布局，重点突出，科学勘查，合理设计，实现了“土地落实、苗木落实、政策落实和规划到户、作业设计到户、建卡到户、合同到户”。积极组织开展市、乡、村三个层次的退耕还林技术培训，同时针对在退耕还林中发现的新问题，及时召开现场会或调度会，及时解决。三是组织领导得力。成立了退耕还林领导小组，由市委书记任组长，市长任副组长，驻敦林业局及市相关部门主要领导为退耕还林工作领导小组成员，统一调度全市退耕还林工作。采取了市级领导包片包乡镇，部门和乡镇领导包村，机关干部包户的分级负责制。在退耕还林期间，各级干部深入到乡镇、村社，与农民同吃同住同劳动，边干边向农民示范讲解技术要领，起到了率先垂范作用。同时，建立督促检查机制，严肃纪律，退耕还林工作实行一票否决制，对在退耕还林工作中，由于组织不力，没有很好完成任务的干部进行了严厉的处分。
（二）造林绿化工作步伐加快
按照“社会办林业、全民搞绿化”的工作方针，以“天然林保护工程”启动为契机，以城乡绿化美化为重点，突出造林绿化重点工程建设，全市绿化美化工作取得新进展。一是城乡绿化水平有较大提高。全市城乡绿化以高标准、增规模、出精品为目标，以街路绿化为重点，加大投入力度，绿化美化水平有较大幅度的提高。全市城市绿地面积达到公顷，绿化覆盖率达到，庭院绿化、小区绿化向高品位方向发展。二是全民义务植树活动深入开展。大力开展植树造林、封山育林、绿化美化城乡环境活动，不断加强义务植树规范化、基地化、制度化和科学化建设，建立一般义务植树基地个，公顷；大型义务植树基地个，公顷，创造了绿化、旅游和生态三位一体的发展模式。三是精品工程建设进展顺利。按照全州绿化美化精品工程实施计划要求，在丹峰文化广场、三三五厂、红旗大街、北山广场等开展绿化精品工程创先争优活动，全市参赛的个项目均获得了吉林省绿化精品工程奖，提升了城市绿化美化档次和标准。
（三）森林防火工作扎实有效
全市森林防火工作始终坚持“预防为主，积极消灭”的方针，各级各部门真抓严管，军警民通力协作，克服了天旱、少雨、风大、高火险天气持续不断等不利因素，取得了全年无火警的好成绩，实现了连续年无重大森林火灾的目标。一是狠抓森林防火制度建设。实行一把手负总责制、七长负责制、十户联防制、小时值班制和火情报告制，层层落实了防火责任，为森防工作提供了组织保证。二是狠抓防火宣传，提高全民防火意识。通过广播、电视、报纸、标语等形式大力宣传森林防火条例，印发了森防布告、森防须知等宣传材料，在全市形成了浓厚的森林防火氛围。三是狠抓关键措施的落实。进一步加强了火源管理和依法治火工作力度，在森防期内，不准野外用火，对重点部位死看死守，有效遏制了私烧乱点现象的发生。
上述成绩的取得，是全市各级各部门和广大干部群众共同努力、密切配合的结果，是驻敦企事业单位特别是部队通力协作、大力支持的结果，在此，我代表市委、市政府向在退耕还林、绿化、森林防火工作中做出突出贡献的单位和个人表示衷心的感谢！
在总结成绩的同时，我们也清醒地看到有许多不容忽视的问题：在退耕还林方面仍存在责任落实不到位、规划设计不尽科学合理、造林质量不高等现象；在城乡绿化方面存在个别部门对绿化工作重视程度不够，措施不得力，美化绿化发展不均衡；在森林防火方面存在侥幸心理，责任心不强，还有的部门和少数干部没有树立全局防火意识，缺少沟通、配合与协作等。这些问题，需要在今后工作中认真克服，加以解决。
二、高标准、高质量完成全市退耕还林任务
今年是我市实施退耕还林工作的关键一年，我们在完成国家下达亩退耕还林任务的同时，还要迎接国家三年保存率的检查验收，各级各部门要高度重视、精心组织、狠抓落实，不折不扣地完成市里下达的退耕还林工作任务。要搞好计划落实。一是搞好勘查设计工作。根据省计委、省林业厅下达的退耕还林任务，结合我市生态区位的实际，对水库周围、石质山地、山脉顶脊、江河两岸和°（更多精彩文章来自“秘书不求人”）以上水土流失严重的坡耕地及公铁两侧和城市周边视野之内的地进行退耕还林，认真做到科学规划，合理设计，该退的地块一定要安排上，退下来。二是搞好退耕还林地的合理调整。积极推广大山镇土地置换的好经验，合理安排退耕地块，对那些水土流失严重的坡耕地不要因其在册或其经营户占有耕地少等原因而不设计，也不要机械地对那些刚刚开垦的肥沃耕地一味安排退耕，要因地制宜，采取置换的办法，既保证较贫脊的耕地能退下来还林，又要使退耕户有地可种。三是签好合同。各乡镇林业站要将退耕还林任务分解到村、落实到户，要逐地块勘查，特别是要按上级要求，与农民签好合同。要做好苗木准备和科技培训工作。退耕还林的苗木根据适地适树的原则，由林业部门负责统一购运、统一管理、统一专营。要严把订购关、质量关、运输关，对无苗木标签，无质量验收证和检疫证的苗木不准订购、不准上山。要抓好造林适应技术的培训，技术人员要深入到乡镇、村屯，讲清、讲透造林环节上的关键措施。要加大退耕还林政策的宣传。让退耕还林的农户不仅了解退耕还林的意义和国家给的优惠政策，而且让他们知道入世后我国农业所面临的严峻形势，发展质次价高的大路货农产品已经没有出路，充分认识到退耕还林是结构调整、增加收入的好办法，要给农民算收入帐和生态社会效益帐，教育和引导农民积极参与退耕还林。在安排今年的退耕任务时，要优先安排那些积极性高的村屯和农户。各乡镇要在加大宣传，做好思想工作的基础上，充分尊重农民的意愿，不要因强行安排退耕还林任务，产生矛盾，引发上访，影响社会稳定。认真做好造林抚育管护和成果验收工作。一是进一步强化林权管理。各乡镇及市直有关部门要在退耕还林后集中一段时间，认真办理退耕还林前后的土地变更手续，及时发放林权证和林权执照，解决农民的后顾之忧。二是加强退耕还林后期管护。严格按照《敦化市人工造林地管护办法》和乡镇制订的乡规民约，采取切实可行的管护和抚育措施，下大力气抓好退耕还林补植，强化病虫害防治，努力提高还林苗木的成活率和保存率。根据国家和省的验收标准及要求，今年的三级检查验收，不仅要查面积、成活率和保存率，还要查准备工作、作业设计、政策落实、林权证发放等情况，各乡镇各部门要按照标准和要求，逐项地做好自检和被检的各项准备工作，确保通过国检。
三、突出重点，努力完成全市绿化美化工作任务
按照《十年绿化美化敦化大地行动规划》要求，在巩固“九五”绿化成果的基础上，进一步加大力度，在增规模、出精品、重特色上下功夫，加快推进生态园林城市建设进程。*年重点抓好以下三项工程：一是城乡绿化美化工程。城市绿化要突出抓好西环城绿化带、六顶山水库绿化带、六顶山大桥东南角、牡丹江堤脚绿化、北山后坡绿化、图乌公路两侧等绿化工程建设。乡村绿化要以改善镇容村貌为重点，把乡村绿化与调整产业结构、发展庭院经济紧密结合起来，形成人人植树、户户成荫、村在林中的生态发展新格局。二是义务植树建设基地工程。进一步加大全民义务植树宣传力度，增强全民义务植树意识，履行公民植树义务。要进一步强化全民义务植树的法制观念，努力提高全民义务植树的自觉性，逐步实现全民义务植树活动规范化、制度化、基地化和科学化的管理模式。各部门、各单位必须如数完成市绿化办下达的绿化费指标，确保绿化资金到位。三是绿色通道工程。加大公铁两侧、江河两岸的美化绿化是城乡绿化的重要组成部分，也是窗口工程和形象工程，必须认真抓好。水利、交通等部门要结合实际，认真搞好规划，要象抓本行业工作那样抓绿化工作，各部门都要把绿化美化工作纳入当前工作重点，不得讨价还价。
四、狠抓森林防火工作，确保无重大森林火灾事故发生
综合分析我市森林防火形势，今年春防仍面临许多不利因素：去年入冬以来，全市气温偏高、降水偏少，今年春天又有明显的高温少雨时段，级以上大风天气为—天。随着退耕还林和天然林保护工程的实施，森林面积特别是易着火的中幼林面积逐年增加，森林防火任务更加繁重。
各级各部门必须进一步认清形势，提高警惕，克服麻痹思想，做到早发动、早部署，把森防工作作为当前压倒一切的头等大事，扎扎实实地抓好落实。一是努力提高全民森防意识。认真贯彻总书记“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”的重要指示精神，从讲政治的高度出发，充分认识做好森林防火宣传工作的极端重要性。要宣传好《省政府森林防火命令》、《市政府森林防火布告》、《森林防火人人须知》等法规、政策。在月日至月日的森林防火宣传月中，各部门要组织形式多样的宣传节目，进行广泛宣传。广播电视、报纸要发挥宣传优势，大造声势。气象局要坚持每天森林火险等级。各乡镇党政一把手要亲自抓好森林防火的宣传教育，开展多种形式的宣传教育活动。二是坚持依法治火。要充分发挥公安机关主要是森林公安的职能作用，形成依法治火的氛围，对于森林火灾案件，要发生一起查处一起，真正做到有法必依，执法必严，违法必究，查处一案，教育一片。要严格火情报告制度。不允许瞒报火情，如有瞒报迟报火情者，要追究当事人的责任，同时也要追究领导责任。要加大野外火源管理力度，加强对林区流动人口和林内经营业主的教育和管理，重点在森林防火期内杜绝私烧乱点现象，违者依法惩处；哪个乡镇如有起以上私烧乱点现象发生，该乡镇的主管领导要上电视曝光。要对清明节、“五一”节期间进行重点防范，实行分片包干、责任到人，对重点部位加强巡查，死看死守。三是加强联防。第一个联防就是乡镇政府和林业局及各林场的联防，要树立大敦化观念，开好联防会议，签订责任状，沟通情况，处理好林农矛盾，在防火上要划分责任区，但在扑火上要一盘棋，不管是谁的责任区，谁先发现，谁先扑救；谁离的近，谁先扑救。第二个联防就是十户联防，这一条是成功的经验，不仅增强了村民的自身防火意识，也增强了村民的防火责任感，各乡镇要真正落实到位。
五、加强领导，狠抓落实
关键词：管护；弱激励；机制；补偿政策；退耕还林
中图分类号：F812.0文献标识码：A文章编号：16749944(2011)04017703
1 引言
为改善生态环境,我国实施了退耕还林还草工程,于2002年1月正式全面启动,计划在10年内完成0.07亿hm2的退耕还林目标。截至2010年年底,退耕还林总面积将达到0.15亿hm2,工程总预算达到3 370亿元(徐晋涛等,2004)。依目前进度看,我国退耕还林工程主要分为2个阶段,即一期工程和二期工程,这两期工程的相关政策有所差异,主要是补贴政策的微调。政策的微调对工程参与各方都产生了一定影响,其中最主要的是对工程的供给主体,即以私人利益为目标的农户的影响。微观主体农户作为理性经济人必然会在政策变化后对参与工程的成本收益进行新的权衡,之后作出行为选择,而其行为恰恰关乎工程成果的巩固,因此,了解变化前后的政策是了解农户行为的基础,也是巩固工程成果的前提。
2 政策运行机制
2.1 调查区域概况与调查方法
吴起县位于延安市西北部,属黄土高原梁状丘陵沟壑区,于1999年一次性退耕10.4万hm2,并率先启动了退耕还林工程,成为全国退耕还林退得最早、还得最快、面积最大、群众得到实惠最多的县份之一,截至目前也是退耕还林成果最有效的地区之一。虽然取得了一定成果,但由于政策有限可持续性,仍存在一些现实的问题。笔者及所在调研组于2010年8月前往吴起县进行了为期半个月的调研,调研对象主体是退耕农户及相关管理者,包括村干部以及乡镇县政府,具体方法包括问卷调查、半结构式访谈及案例研究。依据地理位置选择了4个乡(镇),之后在每个乡(镇)中随机抽取4个行政村,共完成调查问卷256份,有效问卷248份,访谈及案例也获取了大量资料。
2.2 一期工程政策
一期工程政策以2000年国务院的《退耕还林条例》主,主要包括影响工程供给主体――退耕农户的政策主要有补贴政策、责任分配政策以及林权政策。
2.2.1 补贴政策
2000年的补贴政策为向退耕户提供粮食补贴,标准依流域划分,长江流域每亩地每年补助原粮150kg,黄河流域每亩地每年补助原粮100kg,每千克粮食按1.4元折算,由中央财政承担,补贴年限为生态林8年,经济林5年,草地2年,并要求生态林和经济林的比例要达到4∶1；向退耕户提供现金补贴,在补贴年限内,现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排,用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支；向退耕户无偿提供种苗,退耕还林(草)所需种苗,由林业部门负责组织供应,经费标准是每公顷地750元(徐晋涛等,2004)。
2.2.2 责任分配政策
2000年一期工程政策规定实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市(地)、县(市)政府目标责任制。退耕还林还草试点工作,实行目标、任务、资金、粮食、责任到省。各有关省级政府要确定一位省级领导同志具体负责,并认真组织实施好退耕还林还草试点工作。市(地)、县(市)、乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责任,实行目标管理责任制,层层签订责任状,认真进行检查和考核,确保试点工作顺利实施。另外还实行项目责任制,确定项目责任人,对退耕还林还草的数量、质量、效益和管理负全责。
2.2.3 林权政策
2000年一期工程政策为在确定土地所有权和使用权的基础上,实行“谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁受益”的政策,将责权利紧密结合起来,调动农民群众的积极性,使退耕还林还草真正成为农民的自觉行为。农民承包的耕地和宜林荒山荒地,植树种草以后,承包期一律延长到50年,允许依法继承、转让,到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林还草任务完成后,由当地林业、农业主管部门进行核实和登记,并由当地人民政府依法发放林草权属证书,明晰权属,使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产,并为防止复垦提供法律保障。
2.3 二期工程政策及其运行机制存在的问题
2007年退耕还林工程进入第2期,退耕政策维持一期工程目标责任制和项目责任制结合、私人承包制不变,只对补贴政策进行了微调,即补助标准有所变化：长江流域及南方地区每公顷退耕地每年补助现金1 575元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金1 050元。原每公顷退耕地每年300元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。补贴政策变化后,对于吴起县的农户来说,粮补减半,原有的生活补助成为管护费。经过调研发现：二期政策运行机制中的一系列问题集中体现为弱激励的问题,具体包括补贴减半引起的激励不相容、管护费“一刀切”发放方式导致的弱激励、目标责任制中对基层干部激励不足以及林地产权不明晰导致的弱激励。而弱激励主要是指对农户管护林木行为的弱激励,因为工程截止目前来看,林木管护与否很大程度上影响着退耕还林成果的维护,影响着工程的可持续性。因此接下来笔者分4个方面来探讨目前政策对林木管护的弱激励问题。
2.3.1 补贴减半引起的激励不相容
政府在政策设计时需要考虑到农户的激励相容问题,激励相容性对退耕还林工程的执行及成果的巩固都起着相当重要的作用。对农户的激励主要体现在补贴政策上,目前处于工程的二期阶段,而补贴政策较一期工程时发生了改变,农户直接获得的现金形式的粮补减少为原先的一半,这对退耕农户来说无疑使激励程度降低了不少。从退耕农户角度来分析参与退耕还林工程成本收益,考虑农户的货币性成本收益和非货币性成本收益可得到以下时间函数,为更好分析农户净收益,引入贴现率将农户参与工程的未来收益转化为现值(危丽等,2006)：
NRA(t)=RA(t)-CA(t)=［RAM(t)+RAN(t)］-［CO(t)+CAP(t)+CAN(t)］/(1+r)t.
NRA为净收益,RA为收益,CA为成本,RAM为货币性收益,RAN为非货币性收益,CO为机会成本(即农户继续种粮的净收益),CAP为货币性成本,CAN为非货币性成本。
当二期工程补贴政策调整后,退耕农户直接获得的现金形式的粮补减半,即货币性收益RAM减少,且农户有着不满意的情绪,即非货币性成本增加,则农户参与过程净收益减少,对农户的激励性减弱了。且由于收益减少幅度为50%,相对较大,因此本来在补贴方面的较强激励变为了较弱的激励。
2.3.2 管护费“一刀切”发放方式导致的弱激励
目前在对农户的补贴款中有70元的现金形式的粮补,20元的管护费用,合计的90元会发放给每一个退耕农户,20元的管护费虽然政策上要求与管护情况挂钩,但实际上由于现实中管理者与退耕农户的信息不对称,20元的管护费并没有依据实际管护情况来发放。而且实际中农户管护行为的差异很大,有些农户本来积极管护,但看到同村农户从未管护结果依然获取管护费,则原本参与管护的农户也放弃了管护,管护金这样无差异的发放方式导致了对某些农户管护行为的激励水平下降,如此不利于林木成果的巩固,不利于退耕还林工程的可持续性。
2.3.3 目标责任制中对基层干部激励不足
现行政策中对退耕还林责任的分配落实采用目标责任制,并包含多种委托――关系。具体讲,各市、县都成立了由市或县主要领导及其计划、财政、林业、农业、土地和粮食等部门的负责人组成的退耕还林领导小组作为责任委托人。在责任委托人的组织部署下,规制责任被层层分解到基层政府,即县级领导包乡镇、乡镇领导包村、基层一般干部包村民小组,逐级落实责任。在这种规制结构中,上级官员和下级官员关于退耕农户经营活动的信息是不对称的,下级官员由于责任范围比较小而能深入了解退耕农户的经营活动,从而能够掌握更多的信息(王小龙,2004)。在退耕还林工程中,基层干部直接与退耕农户往来,责任范围仅限于本村甚至本组,能够获得真实的一手信息。然而,这种目标责任制下的委托关系却很难提供给基层官员足够的经济激励和行政激励以诱使其认真履行自己的规制职责,而更糟的是,基层干部往往在当地都具有广泛的由血缘及地缘关系组成的关系网,极易诱发基层干部与退耕农户合谋的寻租行为。基层干部掌握农户信息很充足,由基层干部对农户管护行为进行监督指导可以起到良好成效,然而对基层干部的激励不足导致其未能充分发挥这种监督指导作用。
2.3.4 林地产权不明晰导致的弱激励
对于林木产权的问题现行政策中规定实施的是私人承包制,且具体规定在退耕还林还草任务完成后,由当地林业、农业主管部门进行核实和登记,并由当地人民政府依法发放林草权属证书,明晰权属,使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产,并为防止复垦提供法律保障。但在我们的调研中发现,相当部分的农户并不知道林权证,从村民的反映中可看到,农户管护受到的激励较弱,林权政策未充分发挥其激励作用。另外在和白豹镇土佛寺村支书的访谈过程中了解到该村预计在明年发放林权证,而退耕工程已经实施了12年了,显然林权落实欠佳,这使得退耕农户没有一种所有权的责任感,自然管护行为上就未得到充分激励。除此之外,私人承包制本身并不是在任何时候都具有社会理性的,当私人偏好受到市场冲击而发生变化时,退耕还林的私人承包制便可能失去激励相容性,即农户的经营行为偏离政府生态环境目标(赵剑峰,2004)。
3 后补偿机制探究
基于现行政策运行机制中存在的对林木管护的弱激励问题,笔者有针对性地提出了相关的机制改善建议,即在现行政策大方向不变的前提下对产生弱激励的相关政策进行微调,形成适用于二期工程及以后的后补偿机制,以促进农户的林木管护行为,更好更有效地维护退耕还林工程的成果。
3.1 按劳分配的管护费发放方式
由于管护费“一刀切”的方法方式,原本管护的农户也由于一种从众心理和不平衡心理而放弃管护。因此为避免现行机制的这种弊端,国家可以尝试改变20元管护费的发放方式。在70元现金形式的粮补不变的前提下,对管护费可以引入一种市场化机制,即按劳发放。具体操作形式为：首先20元管护费不再面向每一个退耕农户发放,而是将林木管护劳动规模化,在应该管护的时节招工(主要是面向农户招工)进行简易培训后集体上山管护,按一定的分配标准进行管护费的分配,多劳多得,少劳少得,具体由地方政府负责。其实在实际中也出现了这样管护方式的端倪,比如在吴起县吴旗镇金佛坪村,政府会在需要的时候招工去管护林木,然后按照工作量去给予相应报酬。有些农户还放映在林木生虫的时候政府曾把抓虫数量作为分配标准。总之,实际中已经出现了这样的雏形,虽不成熟确是未来管护费用分配的一种发展趋势,即引入市场机制,竞争、劳动所得管护费,这样的方式会在相当程度上克服一种不公平,会极大地激励大部分退耕农户,从而提高了林木维护的效率,维护了工程成果,有助于工程的其可持续性。
3.2 增强对基层干部经济、行政激励的同时责任连带化
“信息是个人行为受到监督的基础”。在一个社会中,如果一个人的行为能被一部分人群以相对低的信息成本观察到,而其他人群观察该行为的成本较高,那么,让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大地节约监督成本。进一步,如果制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督对象的行为承担连带责任(风险),这部分人群也就获得了监督他人的激励和名义(张维迎,2003)。在退耕还林工程的农户林木管护行为中,上级官员和基层干部都有监督的义务,但是,由于二者的信息不对称,基层干部由于责任范围较小而掌握更多的信息,因此基层干部的监督成本相对较低且可信度相对较高,对其提高经济、行政激励可促进基层干部监督作用充分发挥。而这部分经济、行政激励较对上级官员的激励来说较少,可节约相当部分的监督成本。另外使基层干部对被监督对象――退耕农户的管护行为承担连带责任可进一步增强对基层干部的激励,而且责任连带制度可以有效防止基层干部的寻租行为。
3.3 明晰产权,增强微观林业投资激励及规模化经营管护
早在20世纪60、70年代欧美国家都有退耕还林工程的开展,无论在美国还是欧洲国家,农场(主)具有耕地的完整产权,是退耕造林还是继续耕种粮食,以及选择什么林种,是否采伐林木,完全由农场自己决定,政府只是通过税收和补贴政策影响农场投资的预期收益,从而引导农场选择退耕还林,换句话说,政府的优惠政策形成了农场的林业投资激励,使退耕还林成为农场的理性选择(蒋海,2003)。而在我国虽然现行政策中规定了产权明晰的要求,但实际中并不如所期望的那样,从项目选择、规划、实施、监测、评价到管理,退耕农户的自主选择权都很少。工程的实施仍然是由政府主导来完成的,群众只是以投工投劳为主,群众具有的丰富实践经验没有发挥出来(柯水发,2007)。因此,要使林木管护工作切实落实,则需要在现行机制的基础上进行一些机制创新。主要应引入市场机制,充分发挥市场的激励作用。
（1）应该进一步明确产权,尽快落实林权证书的发放,通过林业产权知识的推广使农户充分认识到林权的重要性和必要性,在此基础上提供给退耕农户更多的自主选择权。
（2）改善林业投资环境如低息或无息贷款等,促使形成微观林业投资激励,在农户林地上充分发展后续产业如林果加工业等,增加林地收益以增强对农户管护林木的激励。
（3）在政府的引导下实行股份制合作和产业化道路,鼓励农户退耕地入股,实现规模化经营管护,增加农户收入。
致谢：在此对指导老师姜志德(西北农林科技大学经济管理学院教授)及科创小组其他成员表示感谢。
参考文献：
［1］ 徐晋涛,陶然,徐志刚.成本有效性、结构调整效应与经济可持续性［J］.经济学，2004,4(1):139~162.
［2］ 王小龙.退耕还林:私人承包与政府规制［J］.经济研究,2004,4:107~116.
［3］ 危 丽,杨先斌,刘 燕.农户参与意愿与退耕还林政策的可持续性［J］.重庆大学学报:社会科学版,2006,12(6):29~35.
［4］ 柯水发,赵铁珍.激励农户持续有效参与退耕还林工程的机制创新分析［J］.林 业 经 济 问 题,2007,27(6):505~510.
［5］ 蒋 海.中国退耕还林的微观投资激励与政策的持续性［J］.中国农村经济,2003(8):30~36.
关键词：森林碳汇；森林增汇；森林法
一、森林碳汇的作用
面对引起全球气候变化的两大主因，国际社会正在采取两大应对策略：一是直接减排，即通过高新科学技术改变传统的能源利用方式，提高能源的利用率，最终减少因能源利用不充分而产生的二氧化碳等温室气体的排放；二是间接减排，主要是利用森林的碳汇作用，达到固定二氧化碳等温室气体的目的，减少其在大气中的含量。[1]随着全球气候变暖的不断推进，各种工业直接减排措施的采用和实施，人们不断的发现，与工业直接减排相比，潜力大、见效快、成本低、对经济增长影响小等是森林碳汇在应对气候变化方面的独特优势。
二、《森林法》中森林增汇法律制度的不足及缺失
当前我国正在实行的植树造林制度、退耕还林制度、封山育林制度和森林分类经营制度对扩大我国的森林面积，提高林木质量起到了重要的作用。同时森林采伐制度、森林生态效益补偿制度和森林碳汇交易制度的推行，对增强林农的营林积极性，扩大森林面积也起到了重要的作用。扩大森林面积、提高林木质量是增加森林碳汇的重要措施，即上述各项制度的实行对增加森林碳汇具有重要的作用。现今林业在应对气候变化中的作用已经得到了我国政府的高度重视，并且已经明确把林业作为减缓气候变化的重要措施之一。但是由于我国开展森林碳汇相对较晚，所以森林碳汇并未在现行法律中得到直接明确的规定。作为林业方面的基本法，《森林法》也缺乏对森林碳汇的直接明确的规定。虽然植树造林制度、封山育林制度、森林分类经营制度、森林采伐制度和森林生态效益补偿制度在《森林法》中有明确的规定，但都不是以保护生态环境，增加森林碳汇，应对气候变化为根本的出发点和目的。
（一）植树造林方面。我国《森林法》第十一条规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动”。全民义务植树造林，对保持我国人工林面积世界第一的位置起到了不可磨灭的作用。但是《森林法》中规定的全民义务植树不具有强制性，更多的只是一种原则性的规定。对不能完成义务植树的公民没有任何的强制性和责任追究，使得全民义务植树造林在现实执行中缺乏操作性和责任保障。这种由政府组织的义务植树造林活动虽然对提高我国的森林面积起到了重要的作用，但却并没有起到充分发挥公民义务植树造林积极性的预期目标。同时不断增加森林碳汇储量，充分发挥森林碳汇应对气候变化的功能也不在其预设的目标之列。因此在未来《森林法》的修改中应将增加森林碳汇作为全民义务植树造林的目的之一，规范义务植树造林的操作细则，增加责任保障条款，最终实现全民义务植树造林增加森林碳汇，应对气候变化的终级目标。
（二）封山育林方面。封山育林是利用森林的天然更新能
力，使森林自然恢复的一种育林方法。主要措施为在自然条件适宜的山区，实行定期封山，禁止人为的垦荒、牧砍等破坏活动。[2]作为一种投资少、见效快的育林方式，封山育林和植树造林一样对于提高我国的森林覆盖率、扩大森林面积和增加森林碳汇具有重要的作用。然而《森林法》只是在其第八条第一款中将封山育林作为一项保护森林资源的有效措施予以规定，缺乏对封山育林的对象、方式和时间的具体规定。由于封山育林制度的法律地位不高，封山育林的对象必须具备特定的条件，且《森林法》没有规定划定封山育林区的统一标准，所以在现实中基本上由当地人民政府对封山育林区进行随意划定。
（三）森林分类经营方面。森林分类经营对提高林分质量，提升林木储碳能力具有重要作用。按照传统的林业经营模式，目前我国的森林总类共分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五种。随着国际社会对森林碳汇问题的不断关注，碳汇造林活动的不断发展，“碳汇林”这一新兴林种开始应运而生。然而这一新兴林种却无法归入我国《森林法》原有的五种分类当中，使之缺乏明确的法律地位而得不到有效的法律保障。
（四）森林采伐方面。《森林法》第二十九条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。用材林的消耗量低于生长量是国家控制森林年采伐量的唯一原则。虽然现行《森林法》对限制林木采伐及伐后更新做出了明确的规定，但是不难看出，限于时代的原因，《森林法》中规定的森林采伐制度更多的是侧重于林木的取得而非促进林木更好的生长，甚至可以说完全没有考森林虑碳汇的增加减少问题，这样的规定不利于森林碳汇的增加和生态环境的保护。
（五）森林生态效益补偿方面。从当前我国《森林法》对森林生态效益补偿制度的相关规定来看，其对森林碳汇补偿方面的规定还存在以下几个方面的不足和缺陷：
首先，补偿范围过窄。根据现行《森林法》的规定，目前除了重点公益林，其他分布面积很广的公益林全部不在森林生态效益补偿的范围之内。这极大地打击了那些私有林被划归公益林却没有得到相应生态效益补偿的林农的生产积极性。其次，补偿资金来源途径单一。再次，补偿方式单一且标准偏低。
三、《森林法》修改中完善森林增汇法律制度的建议
（一）植树造林制度。鉴于我国《森林法》中规定的全民义务植树造林制度存在着缺乏强制性、可操作性和责任保障等问题。笔者认为在《森林法》的修改中，可对植树造林制度作如下修改和完善：第一，明确将增加森林面积，提高森林质量，增加森林碳汇，保护生态环境作为植树造林的目标，鼓励全民积极参与义务植树造林。第二，增加义务植树造林强制性条款和责任保障条款。由地方各级人民政府对植树造林活动进行组织、管理，并且应按期组织公民进行义务植树活动。设立义务植树金，由地方各级人民政府按期向不能完成义务植树的公民收缴，义务植树金收缴后应及时出具相关发票证明。义务植树金只能用于植树造林，可作为其他有能力植树的人及其他公益组织植树造林的经费。针对不积极参与义务植树活动又不按期缴纳义务植树金的公民，可以采取相应的强制执行措施。第三，针对有些地区植树造林成活率不高的情况，可以增加规定公民植树造林的专家或林业相关部门的指导条款。由专家或林业相关部门对公民植树造林的树种选择及幼苗种植时的方式方法及注意事项等进行指导说明，以提高植树造林的成活率。同时地方各级人民政府及林业主管部门应积极履行信息公开义务，通过各种方式及时公开植树造林的相关信息，便于公民查询，接受公众监督。第四，建立国有企业事业单位、机关、团体和个人碳汇信用档案，实行植树造林目标责任制和政绩考评制度。将国有企业事业单位、机关、团体和个人所种树木的成活率和树木成活后的碳汇聚集量记录在碳汇信用档案中。国有企业事业单位、机关、团体的碳信用额可以折抵其相应的碳排放量，同时将国有企业事业单位、机关、团体和个人的碳信用额作为领导干部和相关责任人政绩考核的评价指标。这样不仅可以有效的遏制植树造林中“只种不养”情形的发生，同时也能提高国有企业事业单位、机关、团体和个人植树造林的积极性。
（二）封山育林制度。鉴于封山育林在扩大森林面积，增加森林碳汇储量等方面的重要作用，为了保障森林碳汇的持续增加，在《森林法》的修改中应首先提高封山育林制度的法律地位，将封山育林制度确立为我国的森林保护基本制度。其次，明确划定封山育林区的标准，提高封山育林制度的可操作性。将封山育林的对象、方式及时间，封山育林区内的禁止性和限制性活动做统一明确的规定。最后，实行目标责任制和政绩考评制度。定期对地方各级人民政府及相关责任人进行政绩考评，考评标准为封山育林的具体执行情况，封山育林后的森林覆盖率提高指数和森林碳汇增加量。提高各级领导干部对封山育林制度的重视，最大限度的发挥封山育林增加森林碳汇的作用。
（三）退耕还林制度。 退耕还林是指有计划、有步骤的停止对容易造成水土流失的坡耕地进行耕种，按照因地制宜、适地适树的原则进行植树造林，从而达到恢复森林植被，扩大森林面积，保护生态环境的目的，包括坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林两种工程。退耕还林和植树造林、封山育林一样，对扩大我国的森林面积，提高森林覆盖率，增加森林碳汇储量发挥着重要的作用。虽然2002年颁布的《退耕还林条例》使得退耕还林工程走上了法制化的管理范畴，但当前我国的《森林法》并没有规定退耕还林的相关内容。所以在《森林法》的修改中应明确规定退耕还林制度，将退耕还林制度同植树造林制度、封山育林制度一起纳入我国森林保护基本制度的行列。同时明确规定退耕还林过程中坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林等相关具体内容。实行和封山育林制度一样的以碳汇量为考核指标的目标责任制和政绩考评制度。将退耕还林后增加的森林碳汇储量录入农户的个人碳汇信用档案，作为对林农进行生态效益补偿的补偿依据，以此调动林农参与退耕还林工程的积极性，充分发挥退耕还林工程扩大森林面积，增加森林碳汇的作用。
（四）森林分类经营制度。随着国际社会和我国森林碳汇项目的不断深入开展，迫切要求我国的《森林法》改变其对森林的分类，将“碳汇林”纳入其保护和管理的范畴，给予“碳汇林”应有的重视。所以为了适应林业发展的现代化要求及更好的加强对森林的经营管理，在《森林法》的修改中，应该明确规定国家实行森林分类经营制度。改变传统的森林分类方式，将森林分为公益林和商品林两种类型，把碳汇林纳入公益林的范畴进行经营管理，促进我国碳汇造林工程的不断发展。建立森林分类经营规划制度，由各级林业主管部门根据森林的类型、分布和社会发展的需要编制森林经营规划，明确公益林和商品林的经营目标和方向，形成国家、省、县三级森林经营规划体系。将碳汇量的增加作为编制森林经营规划及规划实施的参考因素和检测标准。
（五）森林采伐制度。碳汇林同用材林、薪碳林不同，碳汇林的培育目标不是为了提供木材，而是为了增加森林碳汇减缓气候变化。我国现行《森林法》规定的森林采伐制度不利于碳汇林的经营管理，在一定程度上会影响到森林碳汇量的增加，必须在《森林法》的修改中完善森林采伐制度。
鉴于《森林法》中规定的森林采伐制度缺乏对碳汇林采伐更新的明确规定，建议在《森林法》的修改中明确规定碳汇林的采伐更新管理制度。明确碳汇林采伐的目的是为了提高林木质量，增加碳汇储量。对碳汇林只能进行抚育和更新性质的采伐，即根据林木生长发育的自然规律，通过适度砍伐调整林分密度，提高林木质量，最大限度的促进林木碳汇储量的增加。进行采伐前必须编制采伐和抚育计划表，对碳汇量的变化做评估预测，明确只有在碳汇量的增加量大于林木固碳流失量的前提下才可对碳汇林进行采伐。
（六）森林生态效益补偿制度。众所周知，森林碳汇是一种公共物品，超强的外部性是其内在的缺陷。必须通过生态效益补偿制度来弥补其外部性的缺陷，给予森林碳汇贡献者应有的利益补偿。建议在我国《森林法》在修改中，设立专章规定森林生态效益补偿制度，建立基于森林碳汇的生态效益补偿制度。将公益林确立为森林生态效益补偿的客体，公益林的所有者和经营者确立为生态效益补偿的对象。森林生态效益补偿的资金来源包括国家财政补偿资金、市场碳汇交易资金、社会及个人捐赠基金等。明确提高基于森林碳汇的生态效益补偿标准，同时改革单一的森林生态效益补偿方式，根据各地区林农森林维持、增加森林碳汇成本的不同，实行分类补偿制度。
（七）森林碳汇交易制度。碳汇交易制度是在《京都议定书》中创立的。森林碳汇交易是将碳排放空间作为一种稀缺资源，利用区域间碳排放和碳吸收量的差异，形成合理的交易价格，由森林碳汇的购买者向森林碳汇的供给者提供有效支付，从而实现森林的生态效益价值补偿。面对应对气候变化的严峻形势，碳汇交易开始在我国受到高度重视，但是由于我国的碳汇交易起步较晚，所以基本上仍处于起步试验阶段，森林碳汇交易制度尚未在《森林法》中提及。
由于国内碳汇交易市场及体系的不完善，使得我国的碳汇交易市场严重依赖于国外市场。我国作为碳汇市场交易额的第一大国，在国际市场上却对碳汇交易的价格完全没有话语权。要想在国际碳汇交易市场上掌握主动权和应有的话语权，必须通过国内立法确认和完善森林碳汇交易法律制度。所以笔者建议，在《森林法》的修改中明确规定森林碳汇交易制度，建立森林碳汇交易管理体制，明确森林碳汇交易的管理机关及森林碳汇交易的基本程序、规则等。
作为全球最大的二氧化碳排放国，我国在未来必将面临国际社会巨大的减排压力，采取间接减排措施，增加森林碳汇储量是保持社会持续发展的必然选择。通过《森林法》的修改，完善我国的森林增汇法律制度，对增加我国的森林碳汇储量，应对全球气候变化具有重要的意义。
参考文献：
关键词: 林业规划;生态; 可持续
1 前言
海南岛地处热带，属于热带季风气候，高温多雨，干湿季明显，终年无霜，四季如春。年平均日照1750―2650小时，年平均气温22--26℃，年平均降雨量1500―2000毫米。海南地势平缓，土壤深厚，湿热同期，气候优越，非常适合林木生长，是我国林业发展最具优势的区域。
海南岛是我国重要热带地区，处在北回归线附近，有独特的热带山地雨林和季雨林生态系统，植被类型复杂，野生动植物十分丰富。据调查，海南岛有野生植物4200多种，其中针、阔叶树种1400种，乔木800多种，用材树种458种，特有珍稀名贵树种45种，药用植物2500多种，占全国乔灌木植物种类的28.6%；有昆虫4000多种；有陆栖脊椎动物561种，其中两栖类37种，爬行类104种，鸟类344种（占全国的26%），兽类82种（占全国的19%）。如何尽快转变观念、提高林业生态项目建设成效，以促进林业又好又快发展成为当前林业生态建设的紧迫问题。
2生态林业系统是林业可持续发展规划的需要
随着经济的持续快速增长及城市化水平的不断提高，我们正面临着发展与环境问题的严峻挑战。区域生态环境规划就是根据区域可持续发展的要求，运用生态环境规划的方法，规划设计区域发展与资源开发的途径，使之达到资源利用、环境保护与经济增长的良性循 环，不断提高区域的可持续发展能力，实现人类社会经济的发展与自然过程的协同进化。因此，区域生态环境规划是实现区域可持续发展的重要途径。
生态林业系统是一个巨系统,其结构和因子之间的关系十分复杂。要协调这些关系,改善系统结构,需要从更大尺度、更广的范围和领域去着手,这些手段往往需要跨越行业领域。多年来，海南在林业生态建设方面，突出抓好天然林保护工程、退耕还林工程、三边（海边、路边、城边）防护林工程、椰林工程、速生丰产工业原料林工程、自然保护区建设工程等六大林业重点工程建设，带动了全省林业建设的快速发展。
3森林的保护和利用，是林业的两大任务。
3.1 保护森林就是保护生态。
海南省生态环境退化的主要问题是水土流失、沙化、土壤肥力下降还在延续，天然林面积逐渐减少，“两林一礁”受到严重破坏，海岸侵蚀严重，草地退化加剧，总的来说，在导致海南省生态环境退化的因素中，人为因素的作用，特别是不合理的开发建设活动是造成生态环境破坏和退化的主要原因。
保护就是为了永续利用和发展。在我国森林资源总量相对不足，生态状况还在恶化的情况下，保护好现有的森林资源，特别是珍贵的天然林就显得更加重要。解决我国的木材供给问题，要利用好国际国内两个市场、两种资源。要大力加强商品林基地建设，加快发展速生丰产用材林。同时要高度重视节约使用木材，提高综合利用率，积极开发替代品。
3.2 要科学决策，因地制宜。
林木生长发育和森林生态群落演化有其自身的规律。林业建设必须始终遵循生态适应性规律和地域分布规律，做到宜林则林、宜草则草，宜乔则乔、宜灌则灌。要建立科学、民主的决策机制，从全国性的战略决策、规划布局，到一个地方具体树种的选择，都要实事求是，尊重科学，认真听取专家和群众的意见。
3.3 林业建设要讲速度，更要讲质量。
检验一个地方林业建设搞得好不好，既要看完成的任务量，更要看经过长期的努力，山是不是绿了，水是不是清了，生态面貌是不是真正改善了。要建立健全造林质量责任追究制度，切实加强监督检查，把质量管理贯穿于林业建设的全过程。充分发挥科学技术对造林质量的保障作用，广泛开展技术培训，推广先进实用造林技术，提高良种壮苗使用率，确保造林质量。
3.4 要充分保障农民利益。
通耕还林工作要总结经验，搞好规划，完善政策，突出重点，循序渐进。一要抓好工程的规划和组织实施，落实好补助政策，确保退得下、还得上、稳得住、能致富。二要搞好科学设计，从实际出发，因地制宜，讲求科学，注重实效。三要解决好农民的生计问题，退耕还林要同加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展等配套措施结合起来，切实解决农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题。粮食安全是搞好退耕还林的重要前提和基础。保住了粮食生产能力，才可能继续推进退耕还林，巩固退耕还林的成果。
在我们这样一个生态脆弱、治理任务繁重的发展中大国搞林业和生态建设，光靠国家的投入是远远不够的。必须运用行政、法律和经济等多种手段，广泛动员社会各界共同参与造林绿化。充分动员各方面力量参与造林护林，是加快林业发展的一条重要途径。引导和支持龙头企业建立产业化基地，带动农民发展林木、花卉生产，促进农村经济结构调整，增加农民收入。
4加强海南林业生态重点工程建设
4.1退耕还林工程
巩固退耕还林成果，切实加强幼林管护。积极做好退耕还林工作，把浆纸林、生态公益林建设与退耕还林工程结合起来，将中部山区水源涵养区、沿海地区沙化地带、江河源头和湖库周围，以及生态地位重要或生态脆弱、敏感的坡耕地和沙化耕地，列入退耕还林的重点，科学制订规划，认真落实退耕地。建立实施退耕还林政府负责制和目标责任制。林业、发展改革、财政、粮食等部门要明确职责，加强配合协调，保证退耕还林各项工作的落实。
4.2“三边”防护林工程
有计划的完成海边、路边和城边防护林建设任务。海边防护林建设要注重整体提高沿海防护林的防护效能，重点是特殊保护林带的断带合拢、填塘还林和低产林改造，形成集生态、经济、景观于一体的多功能防护林体；城边防护林要注重体现以乔木树种为主体的森林生态景观及防护功能，重点是加强城郊环城绿化带、森林公园、自然保护区、风景林区建设和城区道路、河流林带林网建设，实现城在林中、道在绿中、房在园中、人在景中的新的城市生态建设格局。
4.3天然林保护工程
妥善安置林区富余职工，大力发展林区替代产业，确保天然林资源不受破坏和林区社会稳定。对现有天然次生林进行封山育林，巩固加强封山育林区建设，并采取人工促进的办法，逐步提高天然林林分质量，保持森林物种多样性，增加动物种群数量，加快恢复天然林原有的景观。
4．4自然保护区建设工程
合理规划自然保护区建设布局，中部山区以热带森林生态系统及其生物多样性的保护为主，要通过升级、扩建、新建等措施，全面提高野生动植物保护管理的法制化、规范化和科学化水平，使我省珍贵的野生动植物资源得到有效的保护。
