时间：2023-01-12 19:40:01
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
南涧镇的退耕还林工程总面积为5644亩，共涉及10个村委会，1727户农户，时间跨度为3年，即2002～2004年。工程项目已通过省、州、县三级检查验收，达到了预期效果。
1.12002年退耕还林情况2002年是南涧镇退耕还林工程实施的第一年，涉及3个村委会，336户农户，面积共1523．3亩，其中西山108户451．9亩，团山68户385．5亩，小军庄160户685．79亩。
1.22003年退耕还林情况2003年的退耕还林工程涉及4个村委会，812户农户。面积为2820．8亩。其中团山1户5．3亩，保安259户1339．9亩，白云264户742．8亩，太平288户732．8亩。
1.32004年退耕还林情况2004年是南涧镇上一轮退耕还林工程实施的最后一年。该年涉及7个村委会，579户农户，面积为1300亩，其中西山2户25．3亩，团山249户314．2亩，保安41户89．5亩，复兴148户483．4亩，文启45户131．8户，安定15户19．3亩，新山79户236．5亩。
2退耕还林成果调查
2.1调查方法南涧镇内所有的退耕还林地块，及所配套实施的荒山造林林班小班，调查时对造林小班，一部分进行全查，一部分进行抽样调查。
2.2调查成果南涧镇内所有的退耕还林地块，及所配套实施的荒山造林，现已全部成林。一部分生态林，如华山松林，松塔已挂果，一部分生态林已改作经济林，如泡核桃林，已挂果，有一定的收入。
2.3成果分析（1）通过对南涧镇上一轮退耕还林工程实施的调查，可以说明，实施退耕还林工程的决策是正确的，也是深受广大群众接受的、拥护的一项民心工程，一项功在当代，利在千秋的工程。（2）退耕还林工程是生态文明进程中的一个重要组成部分，是可持续发展的重大体现。可持续发展是指“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求能力构成危害的发展”［2］。（3）南涧镇的退耕还林工程建设属生态林种，树种多种多样，做到因地制宜。树种有华山松×旱冬瓜，云南松×车桑、有铁核桃、泡核桃，有华山松纯林等等，有的地块设计初植树种死亡后，已长出本地优势树种，现也已自然成林。（4）退耕还林的效果，应从3个方面来衡量，一是生态效益、经济效益和社会效益是否有机的结合起来，是否体现了3大效益的功能。二是退耕还林成果是否得到很好的巩固，社区社会经济是否可持续发展。三是退耕还林农户是否满意，这是衡量退耕还林工程成功与否的重要标志。通过调查上述问题都得到了肯定的回答。（5）退耕还林必须与封山育林相结合。封山育林是对破坏了的森林，经过人为的封禁培育，利用林木天然下种及萌蘖更新能力，促进新林形成的有效措施［3］。这可以解决退耕地设计树种死亡后，促使本地优势树种成林，同时，也解决了退耕还林地块的管护费用。（6）退耕还林工程应注重综合开发、水土保持、以工代赈、农村能源建设等方面的项目和资金向退耕地区倾斜，努力提高退耕还林的综合效益［4］。如太阳能、水窖等易操作、利用率高的项目。（7）《退耕还林条例》第二十三条规定，退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积80％。新一轮的退耕还林生态林，在我镇可降至50％以下，我镇实施的经济林泡核桃树，属高大乔木，并且很容易成林，完全可以达到生态林、生态效益的目的。（8）新一轮的退耕还林工作，由于近几年外出务工的人员增多，在家的强劳动力减少，土地大量闲置。在工作中可能会出现争抢的退耕的局面，这是这轮退耕中最棘手的问题。各地党委、政府应提前进入角色，防止出现集体事件。如集体哄抢、集体上访等。
3结语
1Excel2007数据透视表的使用方法
（1）用Excel2007打开一张工作表，点击菜单工具栏中“插入”，在“表”一栏中点击“数据透视表”，出现“数据透视表（T）”和“数据透视图（C）。（2）点击“数据透视表（T）”，出现创建透视数据表窗口，在“请选择要分析的数据”栏中选择“选择一个表或区域”，选择好需要统计的表格及区域，在“选择放置数据透视表的位置”栏中选择“新工作表”，单击确定，生成数据透视表，见图2。在数据透视表界面中，左侧为数据统计区，右侧为字段区（数据选项区）。数据统计区由按行分类区、按列分类区和数据项计算区组成。根据不同的统计条件，将“图2”中右侧数据选项字段列表中的统计字段拖放到“行标签栏内”，数据计算项字段拖放到“求合数值（Σ）栏”内，并根据实际统计需要，在求合数值栏（Σ）内点击求合项下拉箭头设置求合、计数、平均数、最大值、最小值等值字段计算类型和显示方式，并可删除、移动值字段。
2退耕还林工程数据透视和表格布局设计实例
2.1源数据的准备以昆明市东川区拖布卡镇2014年市级退耕还林农户退耕宗地信息登记表为列，本表共涉及宗地1．46万宗，退耕农户0．27万户，退耕面积1．3万亩。源数据表的透视区域内不能合并单元格，数据项单元格格式设为“数值型”，表格需填写规范，内容完整，见图3。
2.2数据透视及表格布局设计
2.2.1数据透视退耕还林工程农户登记表和政策兑现表是退耕还林工程管理过程中两个非常重要的表格，退耕还林工程农户登记表是依次以分小班、分村、分组等条件对退耕农户的退耕面积进行统计的信息登记表。退耕还林政策兑现表是依次以分村、分组等条件对退耕农户的退耕面积和补助资金进行统计的表格。打开昆明市东川区拖布卡镇2014年市级退耕还林农户退耕宗地信息登记表，插入数据透视表，在透视表的顶部页标签栏内输入“昆市东川区拖布卡镇2014年市级退耕还林工程农户登记表”表头及单位。把字段区内的小班号、村、组、户主姓名、身份证号、退耕地类型、退耕树种依次拖入行标签内，面积拖入求合数值栏（Σ）内，点击面积求合项下拉箭头把值字段设置为“求合”，退耕还林农户登记表自动按设置条件进行分类汇总（图4）。若源数据有变动，选中数据透视表，点击数据透视工具选项下的“刷新”功能，透视表统计数据则自动更新。退耕政策兑现表方法同前述。
2.2.2透视表布局设计以退耕农户政策兑现透视表为列，选中数据透视表，点击数据透视工具“设计项”中的“分类汇总工具”，选择“不显示分类汇总”，可隐藏分项汇总数据，点击报表布局中的“以表格形式显示”，选中有“求合项”字样的第3行，点击鼠标右键，选择“隐藏”，生成“退耕还林工程政策兑现表”（图6），就可直接打印存档或提交银行部门进行资金兑现。退耕还林工程农户登记表布局设计方法同上。
3结语
实施退耕还林工程，是党中央、国务院和各级政府作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，随着国家新一轮退耕还林工程的启动，退耕还林工程将产生大量的数据和报表，退耕农户登记表、政策兑现表是退耕还林工程管理和各级对工程进行检查验收的重要内容，也是兑现广大退耕农户补助资金的重要依据。利用Excel2007数据透视表对退耕还林工程数据进行透视统计，表格布局设计可瞬间完成，对数据的处理具有便捷、高效、准确和容易掌握的特点，在实施国家新一轮退耕还林工程的过程中建议使用。
作者：王兴德单位：云南省昆明市东川区林业局
在全国政策文件中有8份文件是专门针对退耕还林补助中的粮食补助和补助现金等方面的，占到17.78%，表明国家退耕还林政策非常注重补助问题，因为补助是农民失去耕地后国家补偿给他们的主要经济支撑，不能因为保护环境退耕，使得农民陷入生活困难的地步。补助的发放直接关乎着退耕还林工程能否顺利开展和实施，以及农民退耕还林的积极性和退耕还林工程实施的成败。
二、种苗管理
国家在2001年出台了专门针对种苗的管理办法，即国家林业局的《退耕还林还草工程建设种苗管理办法(试行)》。1、加强退耕还林还草的种苗基地建设，做好种苗生产和供应工作。2、加强种子、苗木检验检疫工作3、加强种苗调剂，调运等工作4、加强种苗市场行政执法力度“种苗”关键词在全国政策文件中，有15项涉及到，占到33.3%。关键词的相关性分别为2000年的3%、3.6%；2001年2.6%、6.6%；2002年的2.7%、2.6%、3.9%和3.7%；2003年的2.3%、2.9%和3.1%；2005年的2.7%；2007年的2.2%。由此可以发现“种苗”的关注度经历了由高到低再到高再到低的过程，表明了在退耕还林工程实施初期和中期对种苗问题的高度关注，这事因为在初期，种苗的供应和质量直接关乎退耕还林工程实施的成败，是影响工程质量和效果的最直接因素；到了中期，2002年在全国范围全面实施退耕还林，在这一年就有5个的政策文件中都提到了种苗问题，退耕还林在全国开展开来，国家以明确的种苗政策作出管理规定，能够有效保障退耕还林的顺利实施；从2004年《国家林业局关于进一步做好退耕还林成果巩固工作的通知》开始，退耕还林进入了成果巩固期，在这个时期种苗问题不再是主要问题，因为经过前几年的发展，种苗的生产、供应、管理等已相对成熟稳定，而成果巩固成为了主要问题。
三、监督和检查
（一）强化和规范工程实施的管理，强化检查监督和实绩考核，对工作进行检查、核查和稽查。
（二）实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。通过自查、抽查、核查，认真落实验收工作。2001年国家林业局通知，要求全国开展退耕还林工程建设省级复查工作，并于2001年11月26日了《退耕还林工程建设检查验收办法》，详细规定了技术标准、县级检查验收标准、省级和国家级检查验收标准。从2002年起，国家林业局在开展退耕还林造林实绩核查工作的同时，决定开展退耕还林管理实绩检查工作。为提高退耕还林工程管理水平、确保国家政策兑现到位国家林业局于2003年1月31日通知要求做好退耕还林工程档案工作。为加强和规范退耕还林工程管理，国家林业局《退耕还林工程建设监理规定（试行）》。为了及时、准确地反映退耕还林工程对生态状况变化及经济与社会发展的影响，科学、全面地评价工程建设成效，国家林业局于2004年3月26日通知要求做好退耕还林工程效益监测工作。2006年开展了退耕还林还草核查工作。2007年开展了退耕还林自查整改工作。2008年开展了退耕还林工程管理实绩核查工作和退耕还林阶段验收工作。有全国政策文件中有11个文件是专门针对退耕还林监督检查方面的，占到24.4%。对“监督”或“检查”，这个关键词的每一年份的相关性取平均值，则为2000年的2.7%；2001年的2.3%；2002年的3.2%；2003年的2.8%；2004年的2.73%；2005年的2.83%；2007年的2.78%；2008年的2.94%。由此表明，“监督”或“检查”的关键词出现的概率大致相同，它们之间相差不大，并且由于2006年的政策是关于退耕还林还草的核查工作，核查和检查意思相近，所以在每一年的全国政策文件中都会提及“监督”或“检查”问题，表明国家重视对退耕还林工作的监督和检查，因为这种措施能够保证切实的了解退耕还林工作的进展情况和出现的问题，并在问题出现之前有效防止问题的发生，和在问题出现之后有效的解决问题。
四、巩固成果
（一）落实退耕还林各项配套措施1.退耕地还林的农业税征收减免政策2.生态移民、封山绿化3.开展农村能源建设4.封山禁牧、舍饲圈养5.加强川地、缓坡耕地的农田基本建设6.调整农村产业结构
（二）林权登记
（三）退耕还林培训国家林业局于2002年1月30日了《国家林业局关于做好2002年退耕还林工作的通知》，在该通知中首次提到退耕还林建设成果的巩固问题。2004年8月20日，国家林业局《国家林业局关于进一步做好退耕还林成果巩固工作的通知》，表明此时，退耕还林工程的重心逐渐转移到了巩固成果方面，因为截至通知时间，退耕还林已完成工程建设2.27亿亩，如何确保质量和最大限度地发挥生态经济效益，成为一个十分艰巨的任务和重点。2005年《国家林业局关于进一步加大退耕还林工程有关问题查处力度，切实巩固退耕还林成果的紧急通知》中首次提到“要把退耕还林工作重点转移到成果巩固上来”。因为通过退耕还林工程的实施，造林地面积大量增加，有的已经郁闭成林并开始发挥其应有的效益，所以当前和今后的一项重要任务就是确保已有的退耕还林成果得到巩固。2005年国务院《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，将成果巩固工作推向一个新的高潮。“五个结合”，即把退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等配套保障措施结合起来。实质上都是关于退耕还林的各项配套措施，而配套措施的完善可以确保退耕农户长远生计得到有效解决为确保退耕还林成果切实得到巩固、确保退耕农户长远生计得到有效解决，2007年8月9日国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）（以下简称“《通知》”），并研究制定了《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》。中央财政在一定时期内安排的专项用于巩固退耕还林成果、解决退耕农户长远生计的资金，由此表明中央不仅从政策上，而且从财政上，将重点转移到巩固成果和解决农户长远生计的问题上。2007国务院《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，该通知首次从国务院的高度将退耕还林的目标任务转变为确保退耕还林成果切实得到巩固和确保退耕农户长远生计得到有效解决在全国政策文件中有16项文件提及“成果巩固”这个问题，占35.56%，表面了国家政策对退耕还林成果巩固的重视。“巩固”这个关键词的每一年份的相关性取平均值，则2002年为2.3%；2003年为2.45%；2004年为3%；2005年为3%；2007年为3.3%，2008年为2.95%。由此可以看出“巩固”这个关键词的出现频率是越来越高的，特别是在2004年,2005年和2007年达到了最高的3%，这事因为国家政策从2004年开始逐渐将工作重心转移到了退耕还林的成果巩固，并在2007年正式将退耕还林工作的任务和目标确定为成果巩固，并进而解决农户长远生计的问题。
五、结论
关键词 退耕还林；设施农业；增收致富；主导产业
中图分类号：DF413.1
文献标识码：A
文章编号：1007-7316-（2014）02-
一、退耕还林后续产业设施农业发展基本情况
截至2010年，宁夏共完成退耕还林1272万亩，涉及宁夏32万户153.02万多退耕农民。其中退耕造林471万亩，荒山造林737万亩，封山育林64万亩，退耕户发展设施农业6.98万亩，占全区设施农业总面积的0.58%，完成农民创业就业技能培训25.29万人次。设施农业建设分布在中部干旱带和南部山区完成退耕任务的各市县区，生产种类以番茄、辣椒等果类蔬菜、西芹、甘蓝等叶类菜、西瓜、甜瓜等为主。
二、退耕还林取得的成效
（一）增加了退耕农户收入
巩固退耕还林成果项目建设，使退耕还林的各项政策得到有效延续，确保了退耕还林成果的进一步巩固和退耕农户收入的稳定增加。设施生产日光温室亩收入达到1.5万元以上，拱棚蔬菜达到3000-8000元，亩效益达到种植粮食作物的10倍以上；据调查，全区退耕还林农民人均来自设施农业的纯收入300元。发展设施农业已逐步成为退耕还林农户增收致富的主导产业。
（二）促进了农村劳动力向城镇和二、三产业转移
退耕还林解放了大量农村劳动力，通过发展后续产业设施农业，开展就业创业转移技能培训，使项目区农民熟练掌握了农业实用技术，造就了一批懂技术会管理的现代新型农民，大部分的农民劳动获得技能证书1-2个，农民家庭1到2个成员到非农业领域的工人，农村剩余劳动力迅速向城镇二、三产业转移，每个农民工的年收入增长占退耕前人均纯收入的50%以上。
（三）加快了农业产业结构调整
为促进退耕还林区设施农业的发展，自治区各级政府、各部门在政策、资金、物资、技术等方面给予大力支持，项目区设施农业得到较快发展，从传统的露地种植调整为现代设施生产，促进了优势特色产业发展及现代农业发展，培育了绿色产业，加快了这些地区群众的脱贫致富步伐。
（四）生态环境得到明显改善
退耕还林区水土流失和风沙危害得到有效遏制，生态环境得到明显改善；设施农业的发展，节约了灌溉用水，提高了土地生产力；结合农村能源沼气项目的建设，粪便循环综合利用，提高了土壤肥力和设施产量，改善了农民居住条件和卫生环境。
三、主要做法
（一）加强领导，合力推进
退耕还林后续产业建设是一项民生工程，自治区各级党委、政府十分重视，按照《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》的要求，自治区及各市、县（区）分别成立了退耕还林项目建设领导小组，统筹、规划、指导、协调后续产业建设工作。发改、财政、农牧、林业、科技、扶贫、水利等部门分工协作，形成了以市县建设为主体，多部门协作，上下齐抓共管，合力推进的发展格局。
（二）科学规划，合理布局
宁夏退耕还林区主要在中部干旱带和南部山区，干旱少雨，地貌类型多样，水源情况复杂且水资源总量不足。退耕还林县、市地区，结合当地实际，对专业技术人员仔细分析如气候，水，土壤条件的组织，因地制宜、因水而建，固定在水下的布局，根据水的规模，根据农民的需要和经济条件确定设备的类型。设施在大，中型拱棚，温室二手工程。从施工任务，区域布局，组织协调，资源配置，结构调整，落实责任，目标，具体措施，年度实施计划。通过规划，目标，进度，确保有序的工作。
（三）整合项目，多元投入
为了切实把设施农业发展成为农民增收致富的后续产业，自治区整合了设施农业建设项目、国家现代农业发展资金项目、自治区农业产业化项目等，重点对中部干旱带和南部山区退耕还林户设施农业建设予以扶持，相关部门配套水电路等基础设施建设，金融部门提供贷款支持，对基地、预冷库建设、农产品质量安全、市场开拓、品牌创建及龙头企业予以扶持，在此基础上按照市场化运作的机制，吸引企业、大户等社会力量，投入设施农业建设。
（四）坚持标准，提高质量
日光温室按照《宁夏二代节能日光温室建造标准》建设，选择NXW-4型、NXW-5型日光温室，按照“三材五度”的要求，严格把握建设质量关，保证温室温光性能良好；塑料拱棚推荐PYSDP2008-3型水泥拱架竹板结构和PYSDP2008-7型钢架竹板结构拱棚，达到稳定性能、通风性能良好，操作空间大，使用年限长的要求，做到建成一座、利用一座、见效一座。
（五）提升科技，提高效益
农田实际农民发展设施农业技术薄弱，组织“设施农业科技指导山川结对帮扶活动”农业和畜牧业，自治区、科学和技术部、局林业、林业科学院宁夏大学的专家、停滞点村、部在所有城市和县在对帮助专业技术人员发送灌区，等方面的技术，人才，市场驱动的山区农业发展。建设的设施农业技术支持体系，依托的科研力量和技术资源优势创建设施农业技术示范，显示优良新品种、高高效栽培模式、成熟的技术。强化对退耕农户理论知识和实践操作技能的培训，提高栽培水平及效益。
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关键词退耕还林;调研;贵州荔波
abstractbased on the investigation and analysing of returning farmland to forest in jia liang village of libo county,the existing problems in the returning farmland to forest were analyzed and the corresponding countermeasures were put forward,inorder to provide a refervece for the developing of returing farmland to forest.
key wordsreturning farmlandto forest;investigation and analysis;libo guizhou
退耕还林是一项涉及面广、政策性强、操作难度大、关系到生态建设和广大农民切身利益的系统工程[1];实施退耕还林是党中央、国务院从可持续发展战略出发作出的重大战略决策,是生态建设的重大举措。且稳步推进退耕还林工程,切实巩固退耕还林成果,确保退耕户“退得下、稳得住、能致富、不反弹”,还是落实科学发展观和正确政绩观的具体表现。
1基本情况
荔波县是贵州省南部的一个少数民族聚居县,又是典型喀斯特地貌山区县,是国家林业局重点扶持的九万大山地区贫困县之一。荔波县属于热带季风湿润气候区,热量丰富,年均气温18.3℃,无霜期314d,全县相对湿度80%,年均降雨量1 333.3mm。国土面积243 180hm2,辖6个镇,11个乡,94个行政村,16.8万人。根据国家林业局及省、州有关文件精神,结合荔波县退耕还林工程布局,选择实施面积较大的甲良镇甲良村为调研对象,通过座谈、走访、实地考察和随机抽查等方式进行。甲良镇甲良村,全村共有13个村民组,370户,1 731人,退耕前,人均年纯收入900元,主要经济来源是种植业和养殖业;退耕后,人均年纯收入1 200元,主要经济来源是经商和劳务输出。到2005年年底,累计完成退耕造林60.9hm2,涉及10个小组320户,造林树种主要是楠竹、杨梅和马尾松。
2调研情况
(1)退耕还林后,生态状况得到有效改善,公路沿线的坡耕地植被逐渐恢复,有效提升了荔波县旅游资源质量。
(2)退耕后,耕地减少,农村剩余劳动力增多,为农村非农产业发展提供了人力保障,且外出务工人数逐年增加,农户收入结构发生了明显变化,种植业占家庭收入的比重明显下降,外出务工收入成为家庭收入的主要来源。同时也为当地农村经济发展开拓了资金渠道,外出务工人员带回先进的技术和管理经验,加速了当地农民思想观念的转变。
(3)营造麻竹和沙梨的退耕地,已开始有一定的收入,营造楠竹和杨梅的退耕地也产生了经济效益,但受造林时间短、投入成本高、经济林政策规定比例低等因素的制约,至今多数农户尚未从退耕地上获取直接可观的经济效益。
(4)退耕后对粮食生产影响不大,对粮食安全不构成威胁[2]。由于退耕多数是以坡耕地为主,粮食单产原本较低,退耕对粮食生产总量影响不大;退耕后耕地相对减少,农业生产向现有的良田沃土集中,由以往的“广种薄收”向“精耕细作”改变,客观上提高了现有耕地的粮食单产。
3存在的问题
(1)退耕农户管护意识淡薄,乡镇人民政府对巩固退耕还林成果重视不够,特别是在护林防火方面,普遍没有制定和采取行之有效的管护措施。专项防火资金没有配备,靠一家一户的力量很难应对大面积森林火灾,每年因农民开荒炼山、烧地坎等引发的山火烧毁苗木较多。
(2)退耕地块较分散,每年自查面广且量多。林业干部队伍力量薄弱,对工程的实施和管理力不从心,尤其是乡镇林业站的工作人员还肩负政府其他工作,工程管理难度大。
(3)从2007年开始,每年都有一定数量的退耕地陆续停止钱粮补助,目前退耕还林成效与农户的预期差距较大,在未能找到新的有效收入渠道的情况下,停止补助后,部分农户有可能对还没有产生直接经济效益的退耕地进行套种或复耕。甚至有部分农户,经过享受历年国家政策补助后,认为补助标准较低或所栽植的树种效益不高,纷纷放弃退耕,且有些地方已全垦复耕。
(4)后续产业发展缓慢,政府对后续产业开发的扶持力度不够,交通闭塞、农户资金不足、当地市场空间小以及产业开发技术薄弱等。
(5)退耕还林配套的荒山造林经费不足,仅仅只能完成造价最低的造林任务,后期管护经费处于空缺,造林成果难以得到保障。
4结论与建议
(1)因地制宜,分区施策[3]。根据退耕地收益状况和市场粮价变化情况,国家适当追加补助年限和调整粮食补助标准,以此促进农户退耕还林的积极性。
(2)政府主导,部门协作,稳定推进退耕还林工作。退耕还林工作涉及面广,政策性强,操作难度大。需要乡镇加强领导,站在主导地位,各有关部门要密切配合,通力协作,进一步理顺林业部门和乡镇之间开展退耕还林的权利和义务,将退耕还林实绩列为考核乡镇领导干部政绩的重要内容,确保退耕还林工程持续、健康发展[4]。
(3)依靠科技支撑,增加技术含量。将退耕还林后续产业开发作为调整农村产业结构、增加农民收入的主要举措,投资大,种植面广,技术性强。高度重视优良品种的引进工作,加大对病、虫、鼠害的防治力度,搞好县、乡、村3级技术培训,尤其要做好农民的技术培训,提高科技成果的转化率。
(4)超前准备,抓好龙头企业建设。根据荔波县退耕还林后续产业的规划布局,结合地理位置、通讯、水源和交通等因素,在“十一五”期间,重点以竹笋、酸梅、桑蚕等为主的新产品加工龙头企业,根据建设需要,做好以原料、产品为主的储藏和保鲜,为后续产业的产品开发奠定基础。
(5)政府组织,强化培训,有效推进劳动力转移。退耕后,农村剩余劳动力多数都是自发到外地打工谋出路,因受文化水平和劳动技能的制约,往往出现就业难、收入低、部分务工人员“回流”等现象。因此,应出台相关优惠政策,组织各相关部门,加强对外出务工人员的技能培训,正确引导农村剩余劳动力转移。
(6)政策引导,加大投入,合理利用退耕地资源。针对目前退耕地尚未产生明显的经济效益和当地经济相对落后的实情,为增加退耕地收入、提高土地利用率和加大对退耕苗木的管护。政府允许农户适当在退耕地上进行合理的粮林间作和更换退耕地上经济价值较低的树种,并通过组织异地考察和技术培训等方式,正确引导农户进行林下种草、林下种药、林下种菜和发展养殖业等多种经营模式。同时,希望在这方面给予资金扶持,让当地群众发展具有市场竞争力的农村特色产业,为农村的经济发展注入新的活力。
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【论文关键词】:退耕还林;问题;对策;宁夏西吉
西吉县位于宁夏南部,是一个农业大县,属于国家级的贫困县,水土流失十分严重。在实行退耕还林以前,“十年九旱”,严重的水土流失致使干旱、沙尘暴等自然灾害频发,生态环境恶劣,人民群众的生产生活受到严重影响。退耕还林工程实施以来,在县委、政府的正确领导下,工程进展顺利,同时工程取得了明显成效,实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”,生态环境得到改善,工程区林草覆盖率逐年增加,使水土流失和风沙危害减轻,自然灾害发生频率逐年下降;其次“富了民”,促进了农村经济发展,工程实施使农民从补助中直接受益,林业的发展为农民提供了就业机会,增加了收入,并进行生态经济型治理模式,大力建设基本农田,培育绿色产业,发展特色经济,拓宽了增收渠道,提高了农业产业化经营水平;再次,“育了人”,通过工程实施,全民生态意识明显增强,人们越来越深刻地认识到要实现社会经济的可持续发展,必须保持良好的生态环境。遏制生态灾难、维护生态安全已成为对林业的主导需求,在基本生活条件得到满足后,人民对美化生活环境有着强烈的愿望,参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。近年来,西吉县退耕还林工作取得了显著成效,退耕还林对改善生态环境、促进可持续发展具有现实和历史意义。但也出现了一些问题,现阶段必须进一步针对新的问题与情况,采取切实有效的措施,推进退耕还林的顺利开展。
1存在的主要问题
1.1对退耕还林目的认识不足,规划和计划不当
退耕还林主要是针对西部的生态改造,国家对退耕者实行粮食、现金、种苗费等方式的补助,通过保障人民基本生活达到使其退耕还林的目的,既是“以粮食换生态”,也是对人民既得利益的补偿。但由于规划和计划不当,造成财政补助经费短缺,补偿不能够及时兑现。
1.2对退耕还林政策把握不准,造林质量不高
一是生态条件恶劣,种苗量不足或质量不优,加之“有人栽,无人管”,林粮间作,管护粗放,致使林木成活率不高;二是在部分退耕地区,农民为了追求短期经济利益,还林时经济林、生态林比例不合理,造成经济林比例偏高,难以实现生态目标。
1.3配套政策法规落实不到位,损害了农民权益
基层管理不规范,补助兑现环节出现了违法违纪现象。一是补助粮以次充好,质量不合格;二是退耕还林资金管理不严,存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象,发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为,影响了工程建设,不利于退耕还林的顺利实施。
1.4不注意发展后续产业,难以实现可持续发展
一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系,不注重通过发展后续产业解决长远生计问题,难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题,只重眼前的补助,要想“退得下、还得上、稳得住、不反弹”则是一句空话。因此,要保障退耕还林成果,必须以人为本,将农民长远利益与当前利益结合,将生态目标与农村经济发展相结合。
2对策
退耕还林工作关系到生态效益和农民增收两大目标的实现。做好退耕还林工作,应做好以下6个方面的工作:一是做好规划设计。因地制宜突出重点,调查研究、编制规划方案,做好作业设计。科学合理确定造林面积、树种,以乡土物种为主,提倡造混交林,慎重引入外来物种,防止生物入侵[1]。技术方案落实到小丘地块,退耕农户按户登记,按村编号,以片成图,编写报告。二是做好整地工作。整地质量影响树苗成活率、幼林生长和水土保持,整地要沿等高线进行,挖穴呈“品”字形排列,保留植被带以控制水土流失[2]。三是把好种苗关。纳入退耕还林苗木,必须有“一签两证”,即出圃标签、苗木合格证、苗林检疫证。严禁使用劣质苗或挖野生苗上山造林。四是做好栽植工作。退耕还林造林方式必须是人工苗造林,要对农户进行技术培训[3],抓好起苗、运苗等环节,选择阴雨天气,随起随栽,做到深栽、压实、苗正、不窝根。五是把好验收关。检查验收责任重大,对于不合格苗木,应及时返工。六是做好档案管理工作。退耕还林档案不仅是工程评价的基础,也是政策兑现的可靠依据。档案内容包括年度实施方案、作业设计说明书、竣工小丘一览表、退耕农户一览表、竣工验收书。农户档案包括申请书、合同书、检查验收卡、农户分户卡、林权证。七是做好法律宣传工作[4]。知法、懂法是守法的前提,要宣传普及《退耕还林条例》《森林法》等法规,加强全社会的林业法制教育,让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡,这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念,为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使其明确各自的权利义务,以便更好地依法行政、执法守法护法。
3结语
退耕还林工作政策性强,标准高,要求严,要做到“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”。落实“三个到户”,即造林、植被保护落实到户;粮食、现金、种苗补助兑现到户;谁造林,谁经营,谁受益,林木权落实到户。同时,要搞好“三个结合”,即退耕还林与农业综合开发相结合;与农村产业结构调整相结合、与农民脱贫致富相结合。只有这样退耕还林工程才能真正成为“功在当代、利在千秋”的为民造福工程
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关键词:退耕还林；水土保持；关系
进入20世纪以来，人类社会的工业化程度不断地加深，同时带来新一轮的科学技术飞速发展，在人类社会经济的发展中也起到巨大作用。然而，工业化的发展同样也带来更为严峻的环境问题，雾霾、臭氧空洞、水土流失等都因工业化的发展而愈演愈烈。在这种形势下，要想让人类社会在未来能有更好的发展，建立可持续发展社会，就必须要加强对生态自然环境的保护以及生态环境的建设。退耕还林是当前我国生态环境建设中极为重要的一环，通过退耕还林能够改变当前人类对土地的利用模式，实现资源的优化配置，改善区域内的生态自然环境。退耕还林工作绝对不能是盲目的，在开展退耕还林工作前，一定要在科学、合理地规划已退化的耕地后再种植森林植被，才能更好地发挥退耕还林的作用，在保护生态自然环境的同时进一步促进社会经济的发展。此外，需要注意的是，退耕还林仅仅是一个总称，在退耕还林工作中还应包括退耕还林、退耕还草、退耕还湖等内容。从当前我国的土地资源现状来看，水土流失问题极为严重。水土流失不仅会带来自然灾害的威胁，同时对人类社会活动与生存也会造成极为不良的影响。要想解决这一问题，实施退耕还林有着巨大帮助。退耕还林能够起到含蓄水源以及保持水土等作用。然而，在当前我国的退耕还林工作中还存在一些问题急需解决。
1当前我国退耕还林工作中存在的问题
1.1缺乏对管理工作的重视
当前我国虽然十分重视退耕还林工作的实施，但往往忽视后续的管理工作，使得退耕还林工作达不到预期效果。出现这样的情况，笔者认为存在三个方面的原因：首先，以往粗放式经营管理理念，使得许多农户在森林植被栽种完成后并没有精心管理，仍抱着天生天养的心态，如此就会影响到退耕还林的效果；其次，间作现象屡禁不止，部分农户为了追求短期利益，仍然在在应退耕还林的土地上耕种，从而影响退耕还林工作的正常开展；最后，缺乏先进的管理理念和先进科学技术，由于负责退耕还林工作的工作人员多数缺乏专业知识和专业技术，导致退耕还林的工作质量和工作效率一直得不到有效的提高。
1.2缺乏足够的资金
退耕还林是一项工程量巨大同时工程周期较长的项目，因此，退耕还林工作的开展必然需要大量的经费来支持，其中包括苗木的采购费用、人力成本、运输成本以及管理成本等多方面的费用[2]。然而，从当前的情况来看，在退耕还林工作中往往缺乏足够的资金来支持工作的开展，导致退耕还林工作无法正常进行，从而对我国自然生态环境的保护造成了极为不良的影响。同时，经费的缺乏也会使得负责退耕还林工作的工作人员缺乏工作的积极性和主动性，导致退耕还林的管理工作一直无法得到有效的提高。
1.3缺乏有力的监督手段
目前我国已经推出相关法律法规，对于破坏与违反退耕还林工作的行为进行严厉的惩处，并且相关人员需要担负一定的法律责任。然而，从实际的实施状况来看，相关法律法规只针对擅自复耕、林粮间作等问题做出明确的要求和规定，对于退耕还林工作中的管护不到位等问题却缺乏有效的监督和约束，使得主管部门无法有效解决这一类问题，导致退耕还林工作一直无法取得理想的效果。
2退耕还林与水土保持的关系
2.1技术的相互利用
退耕还林的工作是作为生态环境保护的一环而出现，其产生的时间要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕还林工作中时常会发生借鉴水土保持工作理论以及技术的情况。特别是在治理手段方面，工作人员也较为倾向于采用国土综合整治策略，更加有效地解决当前我国的水土流失问题，同时还能够改善土壤环境，为水土的保持提供帮助。因此，可以说退耕还林是水土保持理论中最广泛和最直接的应用。此外，在退耕还林工作中，要想进一步加强退耕还林工作的质量，就必须要充分考虑可能造成水土流失的因素，其中因素包括了气候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被属于人为可控的因素外，其他都属于不可控。因此，需要根据这些因素来制定有针对性的退耕还林措施，真正实现退耕还林工作。而在这个过程中，同样也要改善水土流失，实现水土保持的工作。
2.2丰富水土保持内容
退耕还林工作最重要的一个目标就在于实现水土保持，并且在区域内进行自然生态环境的恢复工作，保护自然环境的同时也能够促进当地经济的发展。需要注意的是，虽然目前我国对于水土保持工作已经开始进行专项研究，并且取得了一定的研究成果，但从整体上来看，我国水土保持工作依然缺乏系统性和全面性。因此，将水土保持与退耕还林工作相结合，能够进一步丰富水土保持的内容，同时构建一个相对完整、系统的技术体系。
2.3水土保持与退耕还林的共同发展
在当前，为了进一步改善我国的生态自然环境，我国政府以及相关部门都在加大对水土保持工作的研究，希望能够寻找到更加科学有效的方式来解决水土流失问题。然而，如果只是将水土流失的治理作为单一个体来看待，势必会影响水土保持工作的效率和质量。而退耕还林工作目前已经在全国各大省市开展，通过退耕还林工作，能够更加深入了解造成水土流失的原因，同时从多方面入手加强水土保持工作。要想进一步促进退耕还林工作的开展，还需要做到加大对水土保持工作的研究与宣传工作，深入了解水土流失的原因，根据造成水土流失不同的因素来制定退耕还林政策，促进当前的退耕还林工作，为我国生态自然环境提供更加有力的保护。
3结语
退耕还林与水土保持工作有着密切的关系。要想进一步加强水土保持工作，解决当前的水土流失问题，实现生态环境的保护，建立可持续发展社会，就必须要强化退耕还林工作，以此为人类后代创造更加良好的生活环境。
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关键词： 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅
迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、
违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后
续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
[12] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
关键词：退耕还林；生态补偿；问题；策略
中图分类号：S7
文献标识码：A
文章编号：16749944（2016）03013502
1引言
退耕还林是促进人与自然和谐发展、改善生态环境的重要举措，关系到百姓的生活以及未来的经济社会与自然的发展。由于当前生态环境的恶化情况越来越严重，实施退耕还林是很多地区维持社会与自然平衡的重要举措。退耕还林使得农民的耕地面积减少，恢复了森林面积，恢复了生态环境，但为了要发挥生态环境的经济效益，还需要加强对各项产业的发展，在退耕还林过程中要注重生态补偿，应该要根据农户的意愿进行退耕还林，要对退耕还林的成本进行管理，使得农民能够从退耕还林的过程中获得更多的利益，促进生态与产业的双重发展。
2退耕还林的作用以及生态补偿
退耕还林是实现经济社会与生态环境协调发展的一个重要举措，在退耕还林的过程中，农民的耕地面积虽然有所减少，但森林面积有所增加，对于生态环境的改善有很大的作用。退耕还林工程的实施，促进了农业结构的调整，改善了生态状况，也增加了农民的收入，使得农民能够尽快脱离贫困线。同时，退耕还林工程的不断推进，也提高了百姓和干部的生态保护意识，使得群众能够更好地领悟到生态文明建设的意义。具体说来，退耕还林工程的实施，主要有几个方面的作用。
（1）增加了森林覆盖率，退耕还林是将农业用地、荒地等栽种树木，实现森林还原目的的一个举措，通过这项举措，增加了森林覆盖率。
（2）有助于改善气候。森林对调节气候有十分重要的意义，退耕还林增加了森林面积，对于调节气候有十分重要的意义。
（3）带动了农村劳动力的转移。由于农民的耕地被收回，因此使得很多农民开始外出务工，对于农民生活水平的提升有很大的帮助。
（4）农民逐步走向精耕细作，退耕还林之后还后续发展了一些其他的产业，这些产业都需要相应的技术，通过对农民进行培训，使得农民掌握了更多先进的技术，从而实现精细化耕作，提高了农产品的价值，促进农民收入水平的提升。
由于退耕还林实施的时间还不够长，还存在一些问题，比如退耕还林的生态补偿就是一个问题。生态补偿又被称作是环境服务支付或生态效益支付，生态补偿是一种能够保证环境服务供给的自愿交易机制，指的是环境服务的受益者向支付者提供直接的、合约性和条件性的付费，以交换他们采取能够确保生态系统保护和修复的行动。当前关于退耕还林过程中的生态补偿机制的研究还有待提高，我国关于这些机制的研究内容还比较落后，因此在退耕还林、森林保护以及产业发展的过程中，往往就很容易受到较大的阻碍。
3退耕还林的生态补偿机制
3.1基于成本的生态补偿
生态补偿标准应该要保护提供者的成本的充分补偿，也就是说，由于退耕还林使得农民的耕地面积减少，而农民的生活需要成本，所以在退耕还林的过程中，应该要使经济补偿与被退耕地的实际产出相吻合，以农民机会成本的具体损失来确定补偿标准，同时还应该要考虑到生态保护与建设的成本。以某地退耕还林的补偿为例，某地以前主要是种植玉米的，在不退耕的情况下，平均单产为每年每公顷485340 kg，按照玉米的市场价格，折算成现金收益为每年每公顷339714元，而当前的平均单产为每年每公顷637665 kg，现金收益为每年每公顷776035元。当前的补偿政策主要是以直接经济损失或者机会成本作为依据的，在这种补偿政策下，每年每公顷的补偿标准是3450元，这个补偿的数目对于退耕还林的初期而言，基本可以弥补机会成本339714元，但是与当前的机会成本比起来却相差很多，因为人们的生活水平不断提升，原来的补偿标准已经不能弥补当前的机会成本了。所以，退耕还林的补偿标准应该要实现随时更新，根据当前的生产生活水平，对退耕欢乐的生态补偿机制进行调整，从而能够更好地满足人们的生活要求。另外，对着退耕还林逐渐进入成熟期，对森林的管理以及维护也会产生更多的成本，比如林地的除草、病虫害防治、施肥、林木的修剪、间伐等工作，都需要一定的物质以及劳动投入，当前退耕户的平均维护成本为每年每公顷122490元，事实上还是由农民承担了这一部分成本。
3.2基于农民意愿的生态补偿
在退耕还林过程中，往往有可能会遇到农民不愿意配合退耕还林工程的情况，这种时候，农民对自己的耕地实施的保护行为也需要纳入到生态补偿的考虑范围中。农民如果不是自愿参与到退耕还林的过程中，则政府还应该要给予农民的自主意愿的补偿。根据退耕还林地区的自然条件、社会经济发展水平等，要给农民群众不同的补偿标准，尽可能使得这部成本的增加不会影响到退耕还林之后的整体收益，使得退耕还林的指出与实际产出能够保持一定的平衡，并且建议农民能够更多地自愿地参与到退耕还林的过程中来。
3.3基于生态价值的生态补偿
在退耕还林的过程中，生态价值也是影响生态补偿标准的一个因素，合理地考虑到生态服务价值，可以更好地确定生态补偿标准。以某地区为例，退耕还林为当地带来的生态服务价值总额为327048137元，当年的退耕还林面积为30738 hm2，则退耕还林的平均生态价值为每年每公顷10639元。由于不同地区的退耕还林产生的生态服务价值不同，有的地区产生的价值较高，有的地区产生的价值相对较低，因此不同地区的退耕还林所带来的平均生态价值是不同的。一般说来，中西部进行退耕还林所带来的生态效益和明显，但是其平均价值不如东部地区高，这与气候、地理环境、人为因素等多个方面都有关系。各地在决定退耕还林工程的生态补偿标准的时候也应该要根据当地的生态价值进行综合讨论。
4结语
随着生态环境的不断恶化，退耕还林成为保护生态环境的一个重要途径。为了确保农民的收入水平和农村经济水平得到提升，需要加强退耕还林的生态补偿。在退耕还林生态补偿机制的制定过程中，要考虑多方面因素，比如农民的意愿、生态服务价值等，从而使得退耕还林的生态补偿更为合理。
参考文献：
[1]
喻永红.退耕还林生态补偿标准研究综述[J].生态经济，2014（9）.
关键词：退耕还林对农民生活的影响基层政府以人为本
退耕还林有着重要的社会经济意义。一是退耕还林有益于生态环境的改善；二是对增加农民收入、扩大内需有着积极作用；三是有力地推进农业结构的调整，是实现脱贫致富的重要措施；四是有利于改变粗放的生产方式，实现集约经营，加快产业化进程；五是为水资源的合理利用提供了新的途径。[1]
退耕还林主要是在中西部生态环境恶劣的农村开展，与农民有着天然联系。这些地区大多数农民还在贫困线上挣扎，因此这项政策的贯彻实施以及能否得到农民的信任，难度比一般三农问题要大得多。退耕还林打的是一场持久战，这中间自然会与广大农民的现实利益相冲突，要消除这种矛盾与农民对退耕还林的抵触情绪，就需要国家以人为本，制定出合理的政策和措施，建立长期有效的运行机制。在现阶段，为调动和保护农民退耕还林的积极性，国家制定了《退耕还林条例》，其中明确了向退耕农户提供粮食、实行现金补助和提供种苗补助的扶助政策，明确“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的激励机制。[2]
国家制定的政策只有得到切实的执行，所指向的对象才能受益。在退耕还林工程里基层政府好比建筑工地上的包工头，横向、纵向上都起着及其重要的作用。横向即退耕还林对退耕农民生活的影响，纵向即退耕还林的长远目标和全局意义。本文以四川省天全县兴业乡进年来的退耕还林为例，分析了当地农民生活由于退耕还林带来的改变以及当地乡政府的措施，在此基础上探讨基层政府在退耕还林角色如何扮演的问题。
兴业乡退耕还林对农民生活的影响
四川省天全县2001年开始退耕还林，被评为“退耕还林示范县”，朱镕基曾来这里视察，对该县所取得的成果给予了很高的评价。我们按照课题要求，重点调查了在该县具有典型意义的兴业乡退耕还林的情况，从政府和农民两个角度来分析退耕还林对农民生活的影响。
兴业乡有农户1350户，共5000多人，土地总面积6130亩，其中90%为山地，于2001年开始实行退耕还林，迄今全部农户参与其中，退耕还林面积达2500亩左右，有三分之二的退耕地种上了竹子、桑树等经济林木，三分之一已经成林。[3]五年过去，兴业乡的生态有了明显的好转，以前遭破坏的植被重新批上了山坡，滑坡和塌方事故不再频繁发生，野生动物的种类和数量增加。这里居民用水以山泉为主，由于植被恢复，很多断流的水道重新出水，而且水质提高。靠近县城和市区、临近藏区的优越地理位置，重见山清水秀的自然风光和具有特色的传统文化，位于有“三雅”之称的雅安市的兴业乡吸引了大量的游客前来观光，旅游业得到开发，也为招商引资创造了条件。
粮食是农民赖以生存的保障。退耕还林减少了耕地面积，对退耕农民的粮食供需产生很大的影响。根据政策规定，退耕的地应该是25%以上的坡耕地，兴业乡25%以上的坡耕地主要分布在山地，土质差，土壤肥力低，主要种植小麦、玉米、土豆及其他小杂粮，其粮食亩产水平不高。随着国家《退耕还林条例》的实施，国家提供的补助落实到兴业是每亩补助225元到230元，基本保证农民以前土地上的收入水平。我们通过与农户交流，了解到退耕还林有利于粮食生产的一面。虽然很难有具体的数据进行说明，但起有利影响是现实存在的。一是退耕农户为了满足家庭生活需要，势必会在剩余的耕地上适当增加粮食作物播种面积，以及农用物资、资金、劳动力的投入；二是农业生态条件得到改善：这些都有力于提高粮食亩产水平。
从兴业乡政府角度看退耕还林对农民生活的影响。
兴业乡从恢复生态和群众利益出发，根据上级文件，与当地实际想结合，采取了一系列配套措施来保证退耕还林工程的顺利进行。
(一)、生态移民。生态移民即对那些自然生态环境特别恶劣，不适合人类居住的地区的群众，通过移民搬迁使他们彻底改善生存环境。兴业乡政府对交通无法通达、自然灾害频繁地区的农户进行有计划有组织的搬迁。每户划定相当的住房面积，补贴五千元帮助农民建房。当地原料丰富，价格低，实行农村税改后，建造一栋平方的成本不到一万元，也就是说搬迁户自己花费的费用在三四千元左右，大多数家庭能够接受这个数字。对于我们关于搬迁户可能失去正常生活需要的土地资料的担忧，乡政府的答复显得有点无奈。搬迁一般在本村范围内进行，责任田由村委会进行就近协调，至于自留地，农村有一个不成文的规矩，农户对房屋旁边尚未被占用的态度享有使用权。有的退耕搬迁户由于土地缺乏，只能到以前的土地上耕种。对此，乡政府正在积极寻找解决的方法。不过总体而言，搬迁户的生活环境较以前有了很大的改善，他们对政府的安排基本满意。一项政策的实施不可能一帆风顺，生态移民的关键在于政府能够以人为本，正视问题并努力找到解决方案，使农民放心。
(二)、加强农村公共产品建设，提高公共服务质量。农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的产品，包括农村环境保护、农业基础科学研究、农业科技教育、农村基础设施、农村电力等。[4]
兴业乡政府从多种渠道筹措资金进行修路、教育等建设。近几年投资三十万元，基本建成乡道和村道网，改写了兴业“蜀道难，难于上青天”的历史。于2003年争取到香港中文大学教育发展联合会下设机构“小扁担”基金会捐款30万元，用于全面修葺中心小学教学楼，2004年竣工投入使用。
强化民兵组织，加大治安巡逻力度，组成50人的应急小分队处理突发事件。经过整顿，有效地打击了黑、黄社会组织以及封建迷信行为。2002年成立的老年人活动中心吩咐了老年人和当地的文化生活，被评为县级先进单位。
为了解决电网建设弊端，2006年7月全县召开会议讨论线路改造方案，用电高峰期电力不稳、受自然天气影响变化大的状况有望在2007年底得到解决。
（三）寻求退耕后续产业发展。乡政府有农业技术信息员对农户的副业如蚕、长毛兔等无偿进行技术指导。兴业乡在政府的引导下已经有七家中上规模的山地鸡养殖专业户，取得了良好的经济效益。天全县的气候适合竹子和猕猴桃树种植，2005年天全县与外地投资商达成意愿，引进投资900多万元建造“红阳”果品加工厂，进行猕猴桃加工。兴业乡指派的果树种植面积为1500亩，到2006年7月已经有1400多亩面积决定栽种。每亩土地可栽种110到115株树苗，种苗成本费为每亩275元。县信用联社对承包40亩地以上的农户进行贴息贷款。猕猴桃树可林间套种，因此不需要砍伐已栽种的林木，三年成材，估计亩产在四千斤左右。在政府的监督下农户和公司签定协议，销路基本不成问题。按照工厂预定的收购价五角到一元每斤计算，每亩收益为2000元到4000元，也就是说只要不受自然灾害影响，一年即可收回前期投资。兴业乡政府现在的工作是宣传动员，协调处理各方面关系，打消农民的顾虑，争取今年的11月栽种季节把种苗重下去。
从农民角度看退耕还林对农民生活的影响。
我们从掌握的以上资料中可以看出，兴业乡退耕还林是朝着一个良性的方向发展的。在税费改革中，朱镕基说过，“现在的数字，咬一口流出很多水来”。从乡政府角度并不能完全了解其对农民影响，政府描绘的也许只是国家的远景和蓝图，农民怎样看待退耕还林才能真正反映现实。我们通过与当地村民交流，看到了农民从退耕还林中受益颇多，但与此同时，也了解到了一些退耕还林带来的负面影响。这些影响既有当地的特点，又能从一定程度上代表中西部退耕还林农民面临的困境。
第一，剩余劳动力没有合理转化。退耕还林后，耕地面积减少，剩余劳动力增多。兴业乡有三千多青壮年劳动者，该乡唯一的工厂芒硝厂招工用人流动性很强，大概为本乡提供300多个临时性的工作岗位，非技术工人工资为每月300到400元。绝大多数人加入到农民工的大潮中去，靠出卖廉价劳动力维持一家人的生计，乡政府对这部分人并没有一个详细的资料说明。他们大多文化程度低、思想落后、缺乏一技之能，待遇差，合法权益的不到保障。
案例一：陇窝村村民李某2003年去广西务工，被卷入传销组织，家里拿不出6000元赎金而至今未脱身。
案例二：马子村马某今年才17岁，三年前辍学进入雅安市一家面粉厂打工，在一次意外事故中右手掌被机器轧碎，终身残疾，工厂方面给了他一年的工资大概6000元让他回家养伤。我们问他有没有想过用法律手段来获得更多的赔偿，他对此感到非常惊讶，强调性告诉我们工厂许诺等他伤好后可以回到工厂工作，工厂对他已经很好了，为什么要用法律来伤和气。我们不知道工厂的许诺会不会兑现，我们也不知道其他的村民碰到他这种情况是否也像他说的那样“幸运”。
同时还有一些人由于家庭因素或健康问题赋闲在家，造成劳动力资源的浪费和社会问题滋生。在当地，赌博之风盛行，打架斗殴事件常有发生;当地有很多村民加入名为“门徒会”的组织。这些不良风气都对当地居民的正常生活造成极大的破坏。
第二，儿童问题严重。兴业乡85%以上的儿童为留守儿童。父母都外出了，他们很难受到有效的家庭教育，亲情的缺失导致他们自控力差，价值观念扭曲，心理问题非常严重。留守儿童问题对兴业乡教育造成很大困扰，教学质量上不去，辍学率高，九年义务教育无法保证，严重制约了教育事业的发展。
而且我们发现这里有单亲家庭和后妈现象十分普遍。原来是因为很多妇女受不了家庭贫穷、家庭暴力和交通极其不便，丢下孩子离家出走。虽然这种情况在退耕还林前就存在，但实行退耕还林后，有很多情况是妇女出去打工，走到外面便不再回来。这对孩子造成极大的伤害，不利于健康成长。我们在了解儿童的心理感受时，有不少孩子跟我们说“看到别的小孩和父母在一起很难受”，有的“感到孤单无助，被抛弃”。
第三，耕地林地保护不到位。一方面，种地效益低和有的家庭劳动力外出务工，耕地被撂荒，撂荒地在该乡占耕地面积的3%左右。另外一方面，一些农民缺乏生态保护意识，毁掉退耕还林的成果，“退林还耕”。
第四，政府的后续产业规划没有跟上退耕的脚步，退耕五年了才号召农户在退耕地上种植猕猴桃树；“红阳”果品加工厂与农民只签三年的合同，农民不敢承担较大风险投入资金。政府通过农业结构调整来增加退耕农户的非种植业收入并没有实现。“失地”又“失业”，一些家庭经济状况远不如退耕还林之前。大多数农民没有想过补助期满后的出路的问题，认为政府总会有办法解决。有的农民甚至告诉我们，补助期满后，林木还没有成材，如果政府没有对策，他们就只有再度开荒种地。
第五，退耕还林是利国利民的大事，而当地有很多退耕户却抱着这样的态度看待退耕还林：千百年来农民总是牺牲品，退耕还林为长江中下游的人造福，理所当然需要拿我们的利益做代价。政府引导不够，没有很好的将国家关于退耕还林的政策措施做到位，导致农民对退耕还林的认识上发生扭曲。
退耕还林中基层政府角色如何扮演
对于中国的农民来说，“山高皇帝远”，他们真正能看到的是县、乡政府的举动。事实上基层政府是国家与农民之间的纽带，一方面将国家的各项政策根据当地的实际情况进行落实，以方面了解农民的情况为国家提供准确的信息。县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品的和服务的需求信息，可以避免可能发生的信息不对称或信息失真，从而使公共指出的安排更有效。与中央和省政府相比，由县乡政府进行农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低，安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。[5]
退耕还林工程是以县为最小单位开展的。在政府层级设置上，我国实行五级政府管理体制，县级政府自小，无法宏观上制定政策，但是它与其委托的乡级人民政府是退耕还林工程中的具体负责单位，承担着将国家政策因地制宜落实，核查退耕还林状况和成果，协调各组织之间的利益关系的任务。从兴业乡退耕还林的现状及对农民生活的影响分析中，我们可以看到县乡政府在退耕还林中应当发挥怎样的作用以及职能如何定位，才能使得退耕还林对农民的副作用降低到最小，调动退耕区农民的积极性，保证退耕还林工程的顺利实施。
坚持不懈得搞好退耕还林工作，需要县乡政府实事求是，认真落实和兑现国家退耕还林的各项政策，不做表面文章，把工作做细、做深，落到实处，保证群众得实惠。同时县乡政府要具有开拓创新的精神，将理论知识与当地的具体情况结合起来，创造性地开展退耕还林工作。
一方面由于历史原因和自然环境制约，退耕区农民有相当一部分处在贫困线上，亟待解决的是生存问题，农民自己没有勇气和条件制定远景规划；另一方面农民缺乏生态环境保护意识，难免不为生存需要破坏即使已见成效的退耕区，出现“退林还耕”的恶果。这就要求县政府在推行退耕还林政策时，坚持“以人为本”的原则，真正做到“权为民所用，情为民所动，心为民所系”。工程的实施既要照顾农民眼前的利益，还要着眼于农民退耕八年后的生计，建设替代产业和后续产业，使农民有稳定而较长久的收益，实现生计和生态双赢。
通过个案分析，在退耕还林工程中，作者认为县、乡政府需要从以下几个方面加强工作。
首先，成立专门的小组进行有针对性的管理工作。县乡政府首先要从整体上把握退耕区的状况，其次要掌握具体的数据进行分析整理，以得出可靠的结论为工作提供依据。小组包括数据统计、政策分析，农业技术，招商引资，基础设施建设，治安管理等几块，实行问责制，将责任落实到具体的人和部门，有效避免出现问题时干部之间你推我、我推你的局面出现。建立清晰明确的干部政绩考核制度，避免有的干部不顾退耕农民的生存，掠夺农民基本生活所需土地资料以求虚假政绩的行为。同时严格执行《退耕还林条例》，对挤占、挪用退耕还林资金和克扣补助粮食的行为追究法律责任。
其次，土地是万物之母，是不可再生资源，是退耕还林和粮食生产的基础。县乡政府要坚持严格的土地保护，并保证粮食安全。
县乡政府要组织人力物力切实作好已退耕还林面积的管护，国家规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签定退耕还林合同。退耕还林合同包括下列主要内容：
（一）退耕土地还林范围、面积和宜林荒山荒地造林范围、面积；（二）按照作业设计确定的退耕还林方式；（三）造林成活率及其保存率；（四）管护责任；（五）资金和粮食的补助标准、期限和给付方式；（六）技术指导、技术服务的方式和内容；（七）种苗来源和供应方式；（八）违约责任；（九）合同履行期限。[6]
用法律手段来规范农民的行为，同时加大宣传动员力度，提高农民的生态保护意识，有效地防止破坏林地的情况发生。
国家规定，退耕后南方人均耕地为1亩，北方人均耕地为2亩。而现在有的地方耕地严重不足，人地矛盾越来越突出，像四川人均占有耕地由1999年的0．79亩下降到现在的0．67亩，县乡政府一定要从实际出发，保证农民耕地前提下进行退耕还林，尽快、全部复耕撂荒耕地，鼓励农民提高精耕细作程度，调整农业结构，更好地利用有限的土地生产出更多高质量的粮食和其他农产品。
再次，大力发展后续产业，解决八年补助期满后农民何以为继的问题。退耕还林的关键于建立长效的机制保证农民的生活，达到“退得下，还得上、稳得住、不反弹”。使成果得到巩固。西南一些地方搞林竹业、速生林繁育，发展造纸业，有的地方发展药材、食用菌等，形成产业，走上了可持续发展的道路。县乡政府相对农民而眼，具有信息来源广的优势和处理全局工作的能力，要探求适合当地情况的产业模式，提倡大规模承包经营。做好农业风险处理工作，给承包者提供贷款和拓宽产品销路。
政府要建立农产品支持体系，对农产品实行一些保护政策。但市场不相信眼泪和善心，县乡政府应该从技术方面对农民进行帮扶，提高农产品的竞争力而不是实行地方保护主义，才是解决问题的根本。招商引资，增强本地经济发展的活力。
第四，有条件的地方，实行规模生态移民工程。即退耕搬迁户统一居住在有政府统一规划、统一建房、统一划定的区域内，有利于管理以及城镇化建设，从根本上解决土地不便问题。
第五，切实履行公共服务职能，做好退耕还林配套工作。包括以下几个方面。
1、农村公共产品建设。城市居民已经享受了公共产品的好处和便利，农民之所以要进入城市的一个重要原因也是要进城来享受城市公共产品。长期以来国家投入到农村公共产品的建设很少，农民很难享受到公共产品的好处。[7]中西部退耕还林地区这方面建设更不健全，县乡政府要加大资金投入的力度改善农村公路、水电、学校软硬件设施等条件，提高退耕农村应对自然灾害如洪涝旱灾的能力和教育的条件。
2、采取措施使劳动力合理转化。农民工组织化程度低，自我维权能力弱，缺乏集体谈判能力，是造成农民工弱式地位的重要原因之一。中西部为主要农民工输出地，县乡政府应组织相关机构力量对劳动者提供技术培训和上岗培训的机会；与当地或外地的单位签定用人合同，给农民提供良好的就业机会，并做好农民工权益保障工作。
3、开展留守儿童管护工作。可在农村学校实行寄宿制，便于对留守儿童进行统一管理；对儿童进行健康教育。抓好妇女、老人工作。防止家庭暴力，切实保护妇女的人身权利和土地权、选举权；增加妇女就业机会。建立农村娱乐中心，丰富当地文化生活；关注老年人，建立老年人活动协会，完善五保户救助制度，建立敬老院，为老年人生活提供保障。
从退耕还林开始到现在，所取得的成果无疑是显著的。然而我们看到的只是没有生命力的抽象的数据，在它们的下面是千千万万的农民有血有肉的生活。在暑假的走访中，我们看到了中国西部农民的可亲可敬，他们的生活尽管由于退耕还林造成很大的冲击，但是他们对党和国家并没有多少怨言，相反对国家充满着信任。政府的政策措施直接影响到农民的生存问题，也许小小的一点失误或工作不到位，便能将农民置于水深火热之中。基层政府的地位直接决定了其应当掌握到农民的具体问题上，让国家制定了政策措施与当地的实情不相冲突地得到实施，最终保证退耕还林在保证农民的现实利益的情况下取得全局性的意义，获得双赢。
参考文献
陈桂棣春桃《中国农民调查》，人民文学出版社2004年1月第一版。
刘薰词《中国“三农”问题分析》，湖南人民出版社，2006年5月第一版。
《退耕还林条例》
《中国社科院报》
《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2003年1月20日起实施。
兴业乡2005年年鉴
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[1]中国社会科学院报2005年期。
[2]《退耕还林条例》第一章第五条第二点。
[3]摘自兴业乡2005年年鉴。
[4]《中国“三农“问题分析》，刘薰词著，湖南人民出版社2005年5月第一版，第252页。
[5]中国社会科学院报，2005年期。
