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第二条本办法所称审计意见和建议是指审计机关在依法履行审计监督职责中，查出违反财经法律法规以及管理不规范等行为，提出的对有关部门、单位和个人依法予以处理、处罚的审计意见和审计整改建议。
第三条区审计部门提出的审计意见建议的整改落实工作，由区审计部门的法制机构具体督办。区财政、建设、国有资产管理、地税、国税等部门应当按照职责负责协助审计机关提出的审计意见建议的整改落实工作。
第四条实行审计意见建议整改落实情况联席会议制度，区政府办、组织、监察、财政、审计、国有资产管理、地税、国税等部门为联席会议成员单位。联席会议成员单位每半年召开一次联席会议，通报审计整改情况，提出协调解决审计意见建议整改关问题的建议，并对被审单位整改落实情况进行督查。
第五条区审计局定期向区政府报告审计意见建议的整改情况。
第六条区审计局及有关部门和被审计单位依据下列审计文书，督促和办理审计意见建议的整改：
（一）向区政府提交的本级财政预算执行和其他财政收支的审计结果报告，受区政府委托向区人大常委会所作的本级财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告；
（二）在对下级政府财政决算、领导干部经济责任、政府投资建设项目及其他各类专项资金审计和审计调查中查出违反财经法律法规的问题，向有关部门单位所出具的审计报告、审计决定书；
（三）根据审计情况向纪检监察机关或有关主管部门提出的审计建议书；
（四）发现案件线索向司法机关、纪检监察机关以及其他业务主管部门提出的审计移送处理书；
（五）区审计部门依照审计程序查出问题下达的其他有关审计文书。
第七条区审计部门对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，应当在法定职权范围内依法作出处理、处罚的审计决定。
第八条区审计部门对审计中发现的应当依法由有关主管部门处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，应当依法作出审计移送处理书，移送有关部门处理。
第九条区审计部门对发现的应当依法由有关主管部门纠正和处理的问题，应当依法作出审计建议书。
第十条被审计单位应当执行审计决定，并将依法应当缴纳的款项按照财政管理体制和有关规定缴入关账户。涉及追缴税款、滞纳金或收缴国有资产收益的，除被审计单位已准备缴纳以及区审计部门认为被审计单位能够落实外，区审计部门在对被审计单位发送审计决定书的同时，应当抄送给财政、国有资产管理、地税、国税等部门，建议财政、国有资产管理、地税、国税等部门及时收缴落实，并于60日内将协助办理落实情况书面通知区审计部门。
第十一条被审计单位要在审计决定执行期内书面向区审计部门报告整改方案、整改责任人、整改措施和整改结果。
第十二条对拒不执行审计决定的被审计单位，与同级财政有拨款关系的，区审计部门可建议财政部门在预算安排和预算调整时抵缴，或向区人民法院申请强制执行审计决定事项。
第十三条区审计部门向有关部门发送的审计移送处理书，有关主管部门应当在收到之日起60日内，依法予以办理，并将处理结果书面通知审计机关。有关部门认为不能受理的，应说明理由并书面通知审计机关，并退回移送资料。
第十四条有关部门无正当理由对审计移送处理书不予办理的，区审计部门应当提请区政府或建议监察机关予以处理。
第十五条区审计局应当将审计重要事项整改落实情况及时报告区政府，将审计意见建议整改落实列入政府督查范围，督查结果在一定范围内通报。
第十六条对审计意见建议整改实行问责制度，被审计单位主要负责人是审计意见建议整改的第一责任人。纪检监察部门负责对整改情况进行监督，对整改措施不力或整改不到位的予以问责。
第十七条组织部门应将审计意见建议整改落实情况存入干部管理档案，作为干部提拔、调整、任用的重要依据。纪检监察机关将审计意见建议整改落实情况存入所在部门、单位主要负责人的廉政档案。
第十八条区审计部门对各部门单位审计意见建议整改落实情况依法予以公告，充分运用社会力量督促审计中查出问题的整改。
财政部曾于2001年11月了《独立审计实务公告第×号——内部控制审核（征求意见稿）》，后又在2002年2月以中国注册会计师协会《内部控制审核指导意见》的形式予以。导致这一变动的主要原因在于，在准则项目的征求意见过程中，会计理论界、实务界以及有关政府部门对内部控制鉴证服务的性质、对象、内容、范围等存在着许多重大争议。本文综述了《内部控制审核（征求意见稿）》在征求意见过程中存在的主要争议，并提出有关探讨。我们认为，关于内部控制鉴证服务的许多争议不仅涉及到我国会计服务市场和会计服务行业的发展问题，在更深层次上也反映出我国会计界对内部控制理论体系的认识上还存在着不少差异。对有关争议的探讨有助于我们进一步思考在我国会计服务市场开展内部控制鉴证服务的一系列问题，也为会计界研究内部控制理论及实务提供了新的角度。
关于内部控制鉴证服务性质的界定
独立审计准则制订部门对内部控制鉴证服务的潜在定性形成于《独立审计准则实务公告第2号——管理建议书》（于1997年1月1日起施行），在总则部分已经把“管理建议书”和专门接受委托的内部控制鉴证服务进行了区分，表现为“注册会计师接受委托，对内部控制专门进行审核，并提出管理建议，不适用本公告”。中国证监会对内部控制鉴证服务的性质界定也有一个变化过程，从最早的“管理建议书”变化到“内部控制评价报告”或“内部控制评审报告”。于是，独立审计准则制订部门对涉及内部控制的专门性鉴证业务的规范既有别于独立审计准则框架中的“管理建议书”，同时在制订《内部控制审核（征求意见稿）》时又和中国证监会最初提出的内部控制“管理建议书”的要求存在规则制订时间上的差异。因为《内部控制审核（征求意见稿）》的立项起草工作从2000年底开始，当时关注的是证监会对“内部控制评价报告”的新要求。由于在我国现有的独立审计准则框架下无法对“评价”进行明确的性质界定，同时考虑到证监会提出的内部控制评价涉及到对“内部控制制度的完整性、合理性和有效性”发表意见，而独立审计准则制订部门又早已存在对内控鉴证服务的潜在定性，因此我们认为，我国在规则制订初始便将内部控制鉴证服务界定为“审核”。
根据美国的会计服务框架，审核（examination）与审计的区别通常在于对象不同。例如，审核对象可以是未来的会计信息（即盈利预测审核）或内部控制结构。但审核在取证范围上同样是广泛的，保证程度为高水平，意见表述形式为积极式，在报告的分发使用方面也是没有限制的（Arens和Loebbecke，1997）。正是由于这种认识，使得对内部控制鉴证服务的定性从一开始就非常沉重，加之要对“内部控制制度的完整性、合理性和有效性”发表意见，因此我国在征求意见稿的形成以及征求意见过程中对注册会计师的审核责任尤为敏感。会计理论界和实务界纷纷指出：一方面，在公司治理结构远未具备一定基础的环境下，注册会计师从事该项业务风险过大，且成本极高，责任过重；另一方面，在我国企业内部控制规范尚未充分建立的情况下，注册会计师执行此项业务缺乏必要的尺度和标准。相应地，征求意见稿对内部控制的保证程度、意见表述形式以及报告的分发使用方面也是争议不断。
在这种争议之下，我们查阅了美国证券交易委员会（SEC）要求注册会计师提交的内部控制报告。以美国注册会计师协会制订的证券公司审计与会计指南为依据，我们发现：其保证程度较低，并以消极保证的方式进行表述，同时对报告的分发和使用做出了严格的限制。以下是从一份向SEC提交的内部控制报告示例中的有关摘节：
“……我们对内部控制的考虑未必已披露出按照美国注册会计师协会所制定标准属于重大缺陷的所有内部控制事项。……在包括确保证券资产安全的控制措施在内的内部控制方面，我们没有发现按照上述界定所指的重大缺陷。”
“本报告仅供贵公司董事会、管理当局、美国证券交易委员会、[指定的自律组织]以及其他遵照1934年美国证券交易法17a-5条（g）款对已登记证券经纪与交易商进行监管的监管机构使用。本报告并不希望、也不应被除了上述特定主体以外的其他任何方面使用。”
从上述示例中我们可以感受到，美国证券监管部门对注册会计师提交的内部控制报告并未施加很重的压力和责任。显然这与SEC对内部控制报告的需求目标有关。由此可见，关于内部控制鉴证服务的定性争议，关键在于我们有必要了解报告需求者和使用者的政策制订初衷。从最早的“管理建议书”形式要求考虑，或许监管者希望借助于内部控制评价报告的形式发现公司存在的一系列问题。这也启发我们在对内部控制鉴证服务进行定性时，可以采取“审核”以外的、其他性质的业务报告类型，在合理保护会计服务行业发展的前提下提供能够满足报告使用者需求的有效供给。当然，这个问题一方面涉及到我国独立审计准则框架的重构，另一方面也有待于各有关方面的共同探讨和协调。
内部控制评价与会计报表审计中对内部控制的考虑之间的关系
在会计报表审计过程中，注册会计师往往需要了解被审计单位的内部控制，并运用控制测试评价控制风险，最终确定检查风险的大小和重要性水平的高低，实施相应的实质性测试。在此过程中，对内部控制作出评价的目的主要是合理确证会计报表不存在重大错报漏报。那么这种目的与内部控制评价报告中涉及到的内控评价是否一致呢？从目前监管部门对内部控制的评价要求来看，并不仅仅局限在财务报告的可靠性目标上，往往还涉及到确保经营效果和效率以及遵循适当的法规等目标。因此《内部控制审核（征求意见稿）》将审核范围限定在“与会计报表相关的内部控制”上的做法，即使在形式上也与证券监管部门的需求之间存在较大分歧。
现在的问题是，如果我国证券监管部门将内部控制的评价要求限定在财务报告的可靠性目标上，那么“内部控制评价报告中涉及到的内控评价”与“会计报表审计中对内部控制的考虑”这两者能否实现目标上的统一？在《内部控制审核（征求意见稿）》征求意见过程中，许多观点认为这两者的目标是不一致的，即内部控制评价中内部控制是“结果”，而在会计报表审计中对内部控制的考虑是“手段”。但是我们在参考了SEC要求注册会计师提交的内部控制报告之后发现：美国证券监管部门对这两者之间的关系是统一的，因此其对内部控制报告的需求目的似乎与我国会计界及有关政策制订部门的理解存在一定差异。以下为一份向SEC提交的内部控制报告中有关段落的示例：
“在计划并实施对X公司（以下称”贵公司“）20X1年度（会计期末为12月31日）的合并会计报表审计过程中，我们考虑了贵公司包括确保证券资产安全的控制措施在内的内部控制情况，目的是为了在对合并会计报表发表审计意见时合理确定审计程序，而不是对内部控制提供可信性保证。”
根据这段表述，美国证券监管部门要求注册会计师提供内部控制报告的目的显然在于强化注册会计师在执行会计报表审计过程中对内部控制的考虑，这两者的目标是一致并相互加强的。另一个明显的例证是，在SEC的内部控制报告示例中，有以下说明：
“如果注册会计师披露了存在重大缺陷的情况，报告应当对注册会计师所关注到的缺陷做出描述，并指明这些缺陷将不会影响针对会计报表做出的审计报告。”
上述报告示例中的措辞体现出SEC要求的、注册会计师将内部控制评价与其会计报表审计相联系的协调性。我们认为，SEC的这种政策取向有助于明确内部控制鉴证服务的性质和作用，即这种内控评价报告是为了注册会计师在对会计报表发表审计意见时合理确定审计程序，而不是对内部控制提供可信性保证，因此对我国证券监管部门具有积极的借鉴意义。
首先，能够有效促使注册会计师在会计报表审计过程中进一步地（或实质性地）关注被审计单位的会计相关控制及其对会计报表的潜在影响，在一定程度上提高会计信息质量。其次，便于我国内部控制评价标准的协调与形成。第三，能够在注册会计师擅长的领域内发挥其作用。SEC的这种观点对于独立审计准则制订部门同样具有一定的启示。根据《独立审计准则实务公告第2号——管理建议书》，管理建议书是指注册会计师针对审计过程中注意到的、可能导致被审计单位会计报表产生重大错报或漏报的内部控制重大缺陷提出的书面建议。将该界定与SEC要求注册会计师提供的内部控制报告格式与内容进行比较，我们认为并不存在原则性的差异，因此提出可以考虑对《独立审计准则实务公告第2号——管理建议书》的有关内容做出适当修订。
关于内部控制“完整性、合理性和有效性”含义的界定
我国会计界对内部控制的性质、内容、结构体系等的讨论在近年来开展得尤为热烈，在探讨证监会提出的内部控制“完整性、合理性和有效性”问题上则争论得更加激烈。首先，何为内部控制的“完整性”？有没有一套适用于各种组织形式的会计主体的完整内控？这是征求意见稿讨论过程中存在的一个重大争议。事实上，不同组织形式的会计主体之所以需要内部控制，是为了实现该主体的特定控制目标，各主体的控制目标差异往往导致内部控制具体做法的差异，此外，内部控制还应建立在成本效益原则的基础上，因此并不存在完美无缺的内部控制（吴水澎、陈汉文、邵贤弟，2000a）。还有相当一部分观点提出，即使是同一个会计主体，对于不同的管理者，由于其管理风格和管理水平的不同，内部控制所发挥的作用也是存在差异的，相应地，评价内部控制的“完整性”就显得缺乏必要了。
其次，内部控制的“合理性”和“有效性”一般指内部控制设计上的合理性和执行的有效性。对这一点的争议主要在于设计合理与执行有效的标准是什么。财政部已于2001年6月了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，而根据财政部内部会计控制建设的总体思路，这只是内部会计控制规范的开始（刘玉廷，2001），我国企业的内部会计控制规范体系尚待在未来若干年内逐步建立。同时我们还注意到，即使在证监会于2001年1月的《证券公司内部控制指引》中也没有对内部控制的“完整性、合理性和有效性”做出明确的界定。除了内部控制评价标准上的不完备性，被评价单位采用的内部控制标准由谁制订，财政部、中国证监会或其他有关部门，同样是一个重大问题。
鉴于以上问题在目前阶段尚难以解决，我们认为，可考虑待我国基本建立起适应我国经济发展要求的内部会计控制规范体系后，由有关方面共同探讨、协调，以便确定公认、合理的内部控制评价标准。
关于内部控制评价的内容
内部控制的评价是否限于会计相关控制，还是扩展到内部控制的各个环节？根据证监会在《证券公司内部控制指引》中的提法，公司内部控制的主要内容包括：环境控制、业务控制、资金管理控制、会计系统控制、电子信息系统控制、内部稽核控制等。显然，这些内容中已经包含了会计相关控制以外的其他控制，如环境控制中的治理结构控制、管理思想控制、员工素质控制等。而财政部的《内部会计控制规范》在定位上采用了“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制”的意见，并不包括组织结构控制和人员素质控制等内容。相应地，在内部控制评价内容上采用财政部的标准与采用证监会的标准存在一定的差异。会计理论界和实务界普遍认为，以我国注册会计师行业目前的执业水平而言，将内部控制评价范围限定在会计相关控制方面还是合理的，如果要对会计控制以外的其他控制做出评价，则有必要考虑自身的胜任能力和法律责任。因此，征求意见稿在总则部分强调了对“与会计报表相关的内部控制”进行审核。这一点显然与目前证监会的要求存在一定距离，也构成了一项主要争议。
关于内部控制评价的时点与时段之争
内部控制的评价应针对某一时点还是某一时间段（期间）？相当一部分观点认为，内部控制是持续运行的，不存在仅在某一时点上有效的内部控制，评价某一时点上的内控没有任何意义。也有一部分观点认为，在一般情况下，对内部控制的评价应当反映出在评价当日那个时点上的内部控制运行状况，但作出该时点内控是否执行有效的结论并不意味着仅仅考察该时点，而是需要考察一个合理期间内的内部控制运行情况。如果注册会计师在面对特定委托要求其对一定期间的内控做出评价时，也可以接受委托，但应当评估有关风险和成本因素。吴水澎等（2000b）认为，应“对企业内部控制进行整个年度的审计与报告”，理由是某一时点有效的内部控制不能保证年度财务报告的可靠性或企业在整个经营期间内守法经营。潘秀丽（2001）认为，“对内部控制评价的期间，应当与注册会计师所审计的、且准备公布的会计报告所覆盖的期间的最近一个会计年度为准。”Arens和Loebbecke（1997）指出，内部控制鉴证服务的时间范围应由管理当局和注册会计师共同商定，同时应考虑有关监管部门的要求。在目前中国证监会有关规定中，我们没有发现对评价涉及的时间范围所做出的要求。
一、审计基础工作建设情况
审计基础工作建设是做好审计工作的前提和基础。公司历来重视审计基础工作的建设，通过准确合理的审计工作定位，明确的指导思想和工作方针，合理的审计体系和人员队伍建设，完善的审计制度建设，周密的审计工作计划，以及逐步完善的审计质量控制，使公司的内部审计工作不断改进、拓展，为公司的发展保驾护航。
(一)公司内部审计机构及人员队伍建设情况近年来，公司根据中国内部审计协会和机械工业审计学会的要求以及公司自身管理的需要，通过多年的审计实践，已形成了具有东风特色的内部审计管理体系，即:东风汽车公司(东风汽车集团股份有限公司)审计委员会一公司审计部一二级单位审计委员会。二级单位审计机构一三单位及其下属单位设置的内部审计机构，并配备了具有相应任职资格的内部审计人员。
公司总部设有独立的审计部门，审计部门在公司审计委员会和公司分管负责人的领导下开展工作。公司历来重视内部审计工作，依据《东风汽车公司内部审计工作规定》，对于公司下属资产规模较大的二级单位，均要求成立审计委员会，同时设立内部审计机构。部分直属单位和三级甚至四级单位也根据自身需要，设立了内部审计部门，配备了相应专职人员。
截至2008年底，公司各级共设有独立的内部审计机构28个，内部审计人员166人，其中，专职1巧人、兼职51人;大学以上学历112人、拥有各类高级职称人员51人、拥有国际注册内部审计师资格ro人。内部审计体系的建立及人员配备，使公司形成了完善的审计体系和网络，主要经营管理活动均能纳入审计范畴。公司十分重视审计队伍建设，通过定期召开公司审计工作会、业务培训交流会，交流审计工作的经验、做法，探讨实际工作中一些具体问题的解决方法，及时提炼总结，推广指导。通过归纳、提升，互学互帮，使整个系统的能力和水平有较大提高。同时还组织参加国资委、中国内审协会、三个国家会计学院组织的专题培训，进一步提高了审计队伍的素质。
2008年公司还组织编写了《东风汽车公司内部审计手册》，全书约20万字，总结了公司开展的各类审计业务的审计要点、内部控制要求、审计技巧与方法等，用以指导全公司的内部审计工作。
(二)制度体系建设情况
公司及各二级单位结合企业实际，对内部审计的规章制度进行了多次修订、补充和完善，已形成了一套比较完善的内部审计制度体系。公司审计部共制定有一个《规定》、七个((办法》、三个《制度》(《内部审计工作规定》;《高级管理人员经济责任审计办法》、《合同管理和审计办法》、《固定资产投资项目审计办法》、《货币资金及商业汇票内控制度审计暂行办法》、《聘请社会中介机构服务管理暂行办法》、《进一步加强落实审计决定和审计建议的暂行办法》、《外派监事管理办法》;《内部审计工作联席会议制度》、《内部审计项目审前公示制度》、《审计项目责任制度》)，涵盖了审计业务的各个方面，为审计工作的有效开展提供了全面的制度保证。公司各所属单位也根据总部要求，结合自身审计业务的开展情况制定了各项审计制度，并以此作为开展内部审计工作的标准和行为准则。如:东风汽车有限公司制定的《内部审计监察工作规定》等;东风朝阳柴油机有限责任公司制定的《审计委员会工作条例》等;东风鸿泰武汉控股集团有限公司制定的《内部控制审计办法》等制度;东风本田发动机有限公司制定的((内部审计管理规程》、《公司治理管理规程》、《投资审议会管理规程》等内部审计规章制度。
以上制度建设，促进了审计部门完善和加强自身的职能建设，进一步充实了监督、检查、控制，服务、管理、咨询职能的内容，为更好地开展和加强内部审计工作提供了重要制度保障。
二、主要审计工作和成效
近年来，公司各级审计机构围绕年度审计目标，结合公司发展和管理情况，进一步做精成熟业务，并积极拓深和拓宽审计领域，审计工作的触角已经触及到财务、资金、生产、采购、销售、投资、研发、招标、科技、品牌、辅业改制、社会保险等各个领域，审计的精细化程度越来越细，审计类型包括经营财务综合审计、经济责任审计、经营业绩和KPI考核审计、固定资产投资审计、辅业改制企业资产审计、采购、销售、物流、资金管理等领域的内部控制和流程审计、经营风险和法规风险审计、信息系统审计、专项资金审计、科技成果审计、东风商标品牌使用审计等各个方面和关键环节，全面实现了年度目标，为公司和本单位加强管理、提高效益、防范风险起到了积极作用，取得显著成效。
例如:2008年公司审计部和下属单位审计机构共开展内部审计项目1917个，取得直接经济效益4361.86万元，提出管理建议801条，已落实整改审计建议556条，尚未整改的正在抓紧落实。
(一)公司审计部主要审计工作和成效
2008年公司审计部紧紧围绕年度审计工作目标和方针，突出工作重点，狠抓审计结果的落实，加强内部审计质量控制，不断强化内部审计的增值服务功效，为公司的发展提供全方位的有效服务，全面完成年度工作目标和公司审计委员会批准的审计工作计划。全年完成审计项目120个，提出各类管理建议372条，实际已执行234条;审计各类经济合同及资料文本116份，审减工程造价及合同金额961.13万元;参加设备及基建招标119项，节约投资6064.76万元;收回总部应收回款项10H万元(包括已出具还款承诺函521万元)。
(二)公司下属单位主要审计工作和成效
1、东风汽车有限公司监审部完成监审项目38项，审计发现主要问题204个，提出改善对策204条，监审建议实施率为98.97%。东风汽车有限公司的《监审简报》平台作用明显，所反映的重要、共性问题及风险，为事业部和子公司提供了借鉴和警示，引起事业部和相关单位领导的重视和关注，不少单位主动与监审部联系，举一反三，查找自身存在的问题，共同商议改善对策，以改善管理和防范风险。#p#分页标题#e#
2、神龙汽车有限公司审计分部完成审计任务18项，提出审计建议99条，其中被审计单位接受92条，审计建议接受率为93%。通过审计降低成本612万元，其中:基建项目结算审计降低成本246.8万元，项目审计降低成本365.2万元。
3、十堰管理部审计处以为基层服务、防范风险和规范管理为出发点，围绕效益目标开展了经营绩效审计和工程结算审计等审计项目，其中完成各类工程结算审计194项，审计金额12ro7.巧万元，审减金额1109.72万元。
4、东风鸿泰武汉控股集团有限公司审计部完成各种审计项目89项，提出审计建议73条，其中被审计单位接受70条，其中建设项目造价委托审计的审核金额为1382.05万元，审减金额198.36万元。
5、襄樊管理部财务会计处共组织开展了内部审计项目5大项，提出改进措施12条，取得了较好的经济效益。
6、东风朝阳柴油机有限责任公司审计监察部2008年开展内部审计项目156项，其中通过对采购项目的监督审计，采购资金较预算的计划资金节约217.36万元。
7、东风本田发动机有限公司监察审计系将审计重点放在规范管理活动上，推进公司治理活动;审计部门自审和聘请专门的工程项目管理咨询公司审核相结合，审减工程造价732万元。同时共编制和发行信息快讯12期，内容涉及法律法规、内部审计、风险管理等知识，有效地宣传了内部审计工作。总体来讲，公司内部审计的“增值”作用越来越明显，内容越来越广泛，方法和手段越来越先进。内部审计已成为揭露弄虚作假、盈亏不实的“眼睛”，查处违规违纪的“经济卫士”，揭隐患、堵漏洞、提建议、促管理的“参谋”，解决难点、热点问题的“助手”。
三、保障完成审计工作目标而采取的主要做法
(一)制定科学合理的审计项目计划，合理利用审计资源，提高审计工作的针对性和效果性
公司审计部在制定年度审计计划时，根据公司的年度工作目标，对各管理领域存在的经营管理风险进行分析评价和排序，确定审计工作重点;通过问卷调查和面谈的方式，征求有关部门和单位领导的意见;召开公司审计计划协调会，同下属单位的内部审计机构进行沟通交流，不做重复审计，对共同关心的问题采取联合的方式进行，实现审计资源、审计成果共享。通过审计资源的合理安排和有效配备，收到了事半功倍的效果。
(二)采取多种方式和方法、不断提高内部审计工作质量
审计质量是内部审计工作的生命线，我们在审计过程中始终贯彻审计责任制，注意防范审计风险，提高审计评价及审计意见的质量，并要求审计结果要经得起各方面的检验。为此，重点抓了以下五个方面的工作，以保障审计工作质量和审计结果的有效落实:
一是持续贯彻落实《审计项目责任制度》，对审计组长、审计组成员的工作按照既定职责进行考核评价，通过监督和制约的方式把审计质量的有效控制落实到审计实践中。
二是审计项目无论大小，无论重要还是次要，均由项目审计小组共同讨论和制定详细可行的审计方案，方案由部长审核并批准执行，内容包括审计目标、审计内容、审计重点及人员的具体分工、审计完成时间、审计报告的撰写人员、落实审计整改等;对重大项目和以前未涉及的项目还要求进行审前调研，依据调研情况编制详细的审计工作方案。审计方案贯穿于审计的全过程，有利于审计质量和审计工作效率的提高。
三是审计实施过程中，注重审计依据的充分性，加强审计工作底稿的复核工作，以便及时发现审计过程中的疏漏或不足，为保证审计报告的质量奠定基础。
四是审计项目结束阶段，严格控制审计报告质量。现场审计工作结束后，充分与被审计单位交换意见，听取他们对审计发现问题的不同看法，共同探讨并对有争议的问题或结论重新进行沟通，最终与被审计单位管理层达成对审计意见或建议的共识。通过及时沟通，确保每一份审计报告内容完整、数据准确、问题确凿、意见合理、建议中肯;同时也要求审计报告言简意赅，增强不同专业人员的可阅读性。
五是注重审计结果的改善落实。强化审计不在于发现问题的多少，而在于问题有效改善的理念，因此，下发的审计意见均要求被审计单位以书面方式反馈整改落实情况，同时也对重点项目和改善周期较长的项目选择性地开展后续审计工作，使审计结果扎扎实实得以有效落实，并迅速转化为生产力。
(三)注重树立服务意识，发挥审计增值作用
在审计工作中，建立了以人为本，以事为本的审计理念，提倡“和谐审计”。在审计过程中不是简单地将审计意见强加于被审计单位，而是充分听取其意见，尊重事实和实际情况，并积极献计献策，采取与被审计单位共同商议解决问题的方式和方法。在审计项目的选择和具体实施中，树立服务意识，尽可能多安排一些帮助被审计单位发现其在经营管理领域存在一定薄弱环节的管理审计和效益审计，帮助诊断症结，出主意，想办法，提高管理和控制水平，从而使审计对象成为审计部门的服务对象和忠诚客户，对审计工作给予充分理解和欢迎，审计的服务与增值起到了双重作用，两者缺一不可。
(四)以防范企业风险为着眼点，探索开展风险导向审计
公司已按国资委颁布的《中央企业全面风险管理指引》要求，开展了全面风险管理。与此相适应，审计部门逐步开展了风险导向审计。在对采购、销售、存货管理、资金管理、长期投资等内容的审计中，对是否建立健全了内部控制，有无失控点和薄弱环节，经营财务状况是否安全，现金流是否顺畅，存货、应收账款占用是否合理，是否存在产品质量责任风险等进行审计，有效控制了企业的各项风险。
(五)时具体审计业务要深入剖析，进一步提高审计意见的深度和力度在发现问题后，我们运用QCD“源流管理”的理念提出审计建议(管理建议)，注重从问题产生的原因、根源的角度，从防止问题再发生和流程、制度建立完善的角度提出有针对性的意见和建议，从源头上预防问题的发生，从而提高了审计建议的“含金量”，效果良好。
(六)审计监督关口尽量前移，有效“防范”胜于“纠正”查找问题，指出错误和不足，提出建议，纠正错误，改善不足，只是内部审计的职责之一，我们逐年加大了管理审计、效益审计、管理流程审计的比重，并对直属单位的重点固定资产投资项目进行全过程跟踪审计，防范功能凸显。#p#分页标题#e#
第一章 总 则
第一条 为了规范本__集团股份有限公司(以下简称公司)内部审计工作,加强现代企业制度建设,根据《公司法》、《审计法》、《企业内部控制基本规范》和审计署《关于内部审计工的的规定》结合公司具体情况，特制定本制度。
第二条 内部审计是依法对全公司的财务收支及其经济活动的真实性、合法性和效益性进行的系统审计和监督，以严肃财经纪律，促进廉政建设，维护单位合法权益，改善经营管理，降低生产经营成本，提高经济效益为目的。
第三条 公司所属各事业部、全资、控股子公司、分公司及办事处均应按照本制度规定，接受内部审计监督。
第二章 任务、范围与依据
第四条 审计工作的任务是：
确保国家有关财经政策、法规制度以及财经纪律在企业的正确执行，强化企业管理，为提高经济效益服务。
第五条 内部审计的范围：
（一） 年度财务计划或单位预算的执行和决算；
（二） 财务收支、经济往来的真实性、合法性；
（三） 对全资、控股子公司、分公司及办事处的经济效益审计（年度审计每年进行一次，半年进行监督检查；
（四） 经济责任审计。包括中层干部（正职）或负责人进行离任审计；
（五） 内部控制制度（包括管理控制制度和内部会计控制制度）的严密程度和执行情况审查；
（六） 与对境内外经济组织进行合资、合作经营企业及合作项目的合同执行情况；长短期投资、财产的经营状况及其效益性进行审查；
（七） 检查国家财经法规和企业财务规章制度的执行情况；
（八） 对公司直属具有财务、金融、经济活动的职能部门进行年度预算指标或承包指标执行情况进行审计（以审计结果为最终考核依据）；
（九） 对公司经营管理中的重要问题开展专项审计调查；
（十） 对国家税款的缴纳的合理性、合法性及税收政策掌握和执行的完整性进行审计；
（十一） 对企业财务风险预警制度的执行情况进行跟踪检查；
（十二） 公司领导和上级审计机构交办的审计事宜。
第六条 内部审计依据：
（一） 国家法律、法规、政策。
（二） 公司规章制度，董事会决议。
（三） 公司经营方计、计划、目标。
（四） 经营责任单位的经营责任制度、责任状及合同。
（五） 总经理根据实际情况制定的各种管理措施。
第七条 审计机构的主要权限：
（一） 召开本公司、部门、下属企业有关审计工作会议；
（二） 参与重大经济决策的可行性论证或可行性报告的事前审计；
（三） 根据内部审计工作的需要，要求有关单位按时报送计划、预算、决算、月度报表和有关文件、资料等；
（四） 审核凭证、账表、决算，检查资产和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件资料；
（五） 参加有关会议；
（六） 对审计涉及到的有关事项进行调查，并索取有关文件、资料等证明材料；
（七） 对正在进行的严重违反财经法规及严重损失浪费的行为，经公司领导批准，做出临时制止决定；
（八） 对阻挠破坏审计工作以及拒绝提供有关资料的行为，经公司领导批准，可采取必要的临时措施，并提出追究有关人员责任的建议；
（九） 提出改进管理、提高效益的建议和纠正、处理违反财经法规行为的意见；
（十） 对严重违反财经法规和造成严重损失浪费的直接责任人员，提出处理的建议，并按有关规定，向上级审计机关反映；
（十一） 对公司下属全资、控股子公司年度经济效益承包指标提出鉴证，承包状按审计结果兑现。
（十二） 参与与制定、修订有关规章制度。
第三章 内部审计工作程序
第八条 根据公司具体情况，拟定审计项目计划，报公司领导批准后实施。实施审计前，应提前三天书面通知被审计单位（领导临时决定的突击性审计任务除外）。
第九条 审计中发现的问题，可随时向有关单位和人员提出改进的建议。审计终结，提出审计报告，征求被审单位的意见，报公司分管领导审批。经批准的审计意见书和审计决定，送达被审计单位。被审计单位必须执行审计决定，进行相应的财务调整工作。
第十条 对主要项目进行后续审计
，检查采纳审计意见和执行审计决定的情况。对拒不执行审计意见、审计决定的单位及其负责人，审计机构应向公司分管领导提出处置意见。第十一条 被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议，可以在接到正式审计报告、审计意见书七天内向公司分管领导提出。分管领导应当及时处理，在领导未做出处理意见前，必须执行审计意见的审计决定。
第四章 审计种类和方式
第十一条 内部审计种类
（一） 财务收支审计。对被审单位财务收支的合法性、真实性进行监督检查。
（二） 专案审计。对被审单位及人员违反公司财经纪律问题进行审计查处。
（三） 专项审计。包括：
1、 管理审计。对被审单位管理活动的效率性进行审计；
2、 效益审计。在财务收支审计基础上，对其经济活动的效益性、合理性进行审计。
3、 任期审计。对被审单位负责人在任职期间履行职责情况进行审计。
4、 审计调查。对公司普遍存在的问题进行专题调查。
第五章 审计机构和人员
第十二条 公司设立独立审计机构，配备专职审计人员，在总会计师的直接领导下，独立行使内部审计监督权，对董事会负责并报告工作。同时，接受上级审计机关的业务指导和监督。
第十三条 审计人员应当具备必要的专业知识和实践经验。其专业技术职务资格至少是会计师或按国家有关规定执行。内审人员在企业内部的技术职务资格的确认和公开聘任，根据公司有关规定执行。
第十四条 内部审计人员应当依法审计，忠于职守、坚持原则、客观公正、廉洁奉公、保守秘密；不得、、泄露秘密、。内部审计人员依法行使职权受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。
第十五条 公司内部实行内审回避制度。凡有内审人员直接参与被按时计单位实际经济活动的，必须回避对该单位所进行的内审工作。
第十六条 公司建立特邀内审员制度，特邀内审员用于临时补充内部审计力量不足，协助解决内审工作中遇到的技术问题。特邀内审人员按照本制度规定在审计机构领导下开展工作。
第十七条 公司在内审人员不足时，由总会计师提出建议，报经总经理同意，正副董事长批准方可聘请特邀内审员。
第六章 审计档案管理
第十八条 审计部门应当建立建全审计档案管理制度，审计档案的归档、保管由内部审计人员负责。
第十九条 审计档案管理范围：
（一）审计通知书和审计方案；
（二）审计报告及其附件；
（三）审计记录、审计工作底稿和审计证据；
（四）反映被审单位和个人业务活动的书面文件；
（五）总经理对审计事项或审计报告的指示、批复和意见；
（六）审计处理决定及执行情况报告；
（七）申诉、申请复审报告；
（八）复审和后续审计的资料；
（九）其他应保存的资料。
第二十条 档案管理具体办法参照公司档案管理制度、保密管理制度执行。如借阅审计档案，应经有关领批准。审计档案的保管期限为十年。
第七章 附 则
第一条 为了加强学校内部审计工作，保障学校改革和发展的顺利进行，根据《中华人民共和国审计法》和《教育系统内部审计工作规定》（原国家教委第24号令），制定本规定。
第二条 学校内部审计是我国审计体系的组成部分，是对学校和学校所属单位财务收支及其有关经济活动的真实、合法和效益依法实施内部监督的活动。
学校内部审计工作为学校的改革和发展服务，对学校强化内部管理，遵守国家财经法规，加强廉政建设，维护自身合法权益，提高资金使用效益，将起到促进的作用。
第三条 学校设立审计处，在主管领导的直接领导下，依据国家法律、法规和政策，以及上级部门和本校的规章制度，对学校和学校所属单位的财务收支及其有关经济活动进行内部审计监督，独立行使内部审计监督权。审计处同时接受国家审计机关和上级审计机构的指导和监督。
第四条 为适应学校内部管理，保证审计工作的顺利进行，学校审计处应配备专业知识和业务能力较强的人员，形成专业、知识、年龄结构合理的审计队伍，而且保持相对稳定。也可根据需要聘请兼职审计员或特约审计员。
第五条 审计人员要恪守审计职业道德，严守审计纪律，做到依法审计，忠于职守，客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。
第六条 审计人员办理审计事项，与被审计单位或审计事项有利害关系的，应当回避。
第七条 审计人员依法独立行使审计监督权，受国家法律保护，任何单位和个人不得设置障碍和打击报复。
第八条 审计人员的专业技术职务，按国家的有关规定予以评聘。
第九条 学校审计处对学校和学校所属单位的下列事项进行审计：
（一） 财务计划或单位预算的执行和决算；
（二） 预算内外各项资金的管理和使用；
（三） 与财务收支有关的经济活动；
（四） 国有资产的管理和使用；
（五） 企业单位、校办产业的资产、负债和损益；
（六） 基建、维修工程的概算和预决算；
（七） 办学效益，经济效益；
（八） 国家财经法规和上级以及本校财经规章制度的执行；
（九） 内部控制制度的建立和执行；
（十） 所属企事业单位法定代表人和主要负责人的经济责任；
（十一） 学校主管领导和上级审计机关及上级审计机构交办的其他事项。
第十条 学校审计处对学校和学校所属单位与境内、外经济组织兴办的合资、合作经营企业以及合作项目等投入资金、财产的经营状况及其效益，依照有关规定，进行内部审计或审计调查。
第十一条 下列事项需经学校审计处审签，方为有效：
（一） 学校预算和财务收支计划执行情况及决算的上报；
（二） 各种专项经费结算和决算的上报；
（三） 自筹基建经费的使用，基建、维修工程的结算；
（四） 企业单位、校办产业年度资产、负债、损益报表，关、停、并、转时清产核资的结果；
（五） 学校主管领导决定需要审签的其他事项。
第十二条 学校审计处在审计范围内，具有下列主要权限：
（一） 根据审计工作的需要，要求有关单位按时报送财务计划、预算、决算、报表和有关文件、资料等；
（二） 审核凭证、账表和决算，检查资金和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件和资料；
（三） 参加研究财经工作的会议和其他有关会议；
（四） 对审计涉及的有关事项，向有关单位和人员进行调查并索取有关文件、资料和证明材料；
（五） 对正在进行的严重违反财经法纪、严重损失浪费的行为，经学校主管领导同意，作出临时的制止决定；
（六） 对阻挠、妨碍审计工作以及拒绝提供有关资料的，经学校主管领导批准，采取封存账册和资财等临时措施，并提出追究有关人员责任的建议；
（七） 提出改进管理、提高效益的建议，表彰模范遵守和维护财经法纪成绩显着的单位和个人并建议给予奖励，对违反财经法纪和造成损失浪费的行为提出纠正、处理的意见，对严重违反财经法纪和造成严重损失浪费的有关人员提出经济处罚措施或移交纪检、监察或司法部门处理的建议；
（八） 根据学校的授权，进行经济处理和经济处罚；
（九） 检查经学校主管领导批准的审计决定或审计意见书的执行；
（十） 对审计工作的重大事项，按照有关规定向上级主管部门、上级审计机关或上级审计机构反映。
第十三条 学校审计处根据上级审计机关和上级审计机构的要求和部署，拟定审计工作计划，报学校主管领导批准后组织实施。
第十四条 学校审计处根据审计工作计划确定审计事项，并应于实施审计前向被审计单位送达审计通知书。
第十五条 审计人员对审计事项实施审计，填写审计工作底稿，取得有关证明材料。
第十六条 审计终结，提出审计报告，征求被审计单位意见。被审计单位要在接到审计报告之日起10日内，将其书面意见送交学校审计处，逾期即视为无异议。
第十七条 学校审计处审定审计报告，对审计事项作出评价，出具审计意见书，对需要依法处理的还应做出审计决定，并应将审计报告、审计意见书和审计决定一并报学校主管领导审批，学校主管领导要在20天内批复，并责成学校审计处具体办理和监督执行。经批准的审计决定、审计意见书，应及时送达被审计单位和有关单位，被审计单位和有关单位必须执行。
第十八条 被审计单位或有关单位对审计决定或审计意见书如有异议，可以在收到审计决定或审计意见书之日起15日内，向学校主管领导书面提出，学校主管领导要在20日内作出是否更改的决定。如被审计单位、有关单位或学校审计处对学校主管领导的决定仍有异议，可按规定向上级审计机关或上级审计机构提出复审。
第十九条 学校审计处在审计事项结束后，应建立审计档案，按照规定管理。
第二十条 违反本规定，有下列行为之一的单位和个人，根据情节轻重，学校审计处可以提出警告、通报批评、给予党纪政纪处分或经济处罚等建议，报请学校主管领导或纪检、监察部门处理：
（一） 拒绝或拖延提供与审计事项有关的文件、会计资料和证明材料的；
（二） 转移、隐匿、篡改、销毁有关文件和会计资料的；
（三） 转移、隐匿违法所得的财产的；
（四） 弄虚作假、隐瞒事实真相的；
（五） 阻挠审计人员行使职权，抗拒、破坏监督检查的；
（六） 拒不执行审计决定和审计意见书的；
（七） 报复陷害审计人员和检举人的。
以上各款所列行为构成犯罪的，应提请司法机关处理。
第二十一条 审计工作人员，如有下列行为之一者，学校应根据情节轻重，给予警告、罚款或党纪、政纪处分：
（一） 利用职权，谋取私利的；
（二） 弄虚作假，徇私舞弊的；
（三） 玩忽职守，给国家和单位造成重大损失的；
（四） 泄露秘密的；
上述各款所列行为构成犯罪的，应提请司法机关处理。
审计建议是指审计机关为实现审计目标，根据审计情况及有关标准，针对审计中所发现的问题或隐患，依法向审计对象及有关单位提出指正性、建设性意见的行为。根据审计免疫系统理论，审计机关不仅要查出问题、纠正问题，更要化解矛盾于未然、预防风险于事前。审计建议不仅针对财政收支的真实性、合法性等提出指正性意见，而且针对效益性、风险性提出建设性意见，从而对风险免疫、辅助决策发挥重要作用。根据2015 年度审计署绩效报告，2015年仅审计署就提出审计建议1456 条，推动被审计单位制定整改措施2263 项，促进被审计单位建立健全制度1971 项。但是，协调性伴随着随意性与公正缺失，广泛性显示着干预性与空洞泛化，对审计建议的批评也多源于此。作为规范审计建议行为的机制应当在审计建议的协调性与随意性、广泛性与干预性之间找到一个平衡，使审计建议成为促使被审计单位消减违规行为、服务于审计成果利用者的柔性手段。
本文对审计建议规范路径与模式选择进行研究，目的是构建一套规范化的建议范式，确保审计建议可预期、建议对象的合法权益得到保障，也为我国规范非强制性行政行为积累经验。
一、审计建议的问题发现
纵观各国审计法规，出于不同的目的，均授予了审计机关建议权.我国也不例外，《审计法实施条例》第十七条规定，审计结果报告应当包括改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议。审计署印发的审计报告、审计调查报告格式中，也都将审计建议作为独立部分列出。但由于审计建议的灵活性与广泛性，目前我国尚无对审计建议的规范性规定，同时笔者发现审计建议存在以下问题：
1. 建议的目标模糊。主要表现有：一是审计建议与审计实施方案中所确定的审计目标之间的关联度不大，建议的目标不明确;二是审计建议与审计所发现的问题相关度不高，审计建议缺乏具体的事实依据;三是审计建议的对象不明，即向谁提建议、希望谁实施建议不明确。
2. 建议的内容宽泛。一是缺乏深度。调查发现，部分审计建议仅针对审计所查出的具体问题，缺乏深度分析，所提建议治标难治本。二是缺乏可操作性。所提建议没有针对审计对象的特殊需要及其客观情况，被建议的单位不知如何落实审计建议或落实审计建议的成本较高。
3. 建议的程序不足。根据行政程序理论和有关规定，行政指导程序应包括协商程序、解释程序、评估程序和利益诱导程序，以此梳理我国的审计建议程序。
，我国的审计建议规制存在严重不足的问题。一是建议的过程缺乏协商程序，审计机关未与建议对象沟通，听取其意见和想法;二是建议的内容缺乏利益诱导，被建议的单位看不见落实建议的可得利益，基本上是审计机关在唱独角戏三是建议所涉文件缺乏解释程序，例如，没有向建议对象就建议的理由进行充分说明;四是缺乏建议的评估程序，对建议的过程监督不力，对建议的质量缺乏评估。另外，审计机关不能强制要求被建议单位执行审计建议，建议采纳率不高就在情理之中了。
二、审计建议的规范路径
审计建议不是一份静止的审计业务文书，而是审计机关与审计对象互动的过程。因此在规范审计建议的过程中，可以从审计机关、建议对象和建议内容入手，对审计建议行为进行规范，使审计建议权既有所作为又不能乱作为。
1. 从审计机关入手，重视建议的提出过程。一是关注审计建议的目标取向。每个审计项目均有自己的审计目标，审计机关通过现场审计，发现被审计单位目标与审计目标之间的差距，争取搭起二者之间的桥梁。在实现审计目标的基础上，提出有利于实现被审计单位目标的建议。如果所发现的问题具有一定的普遍性，则应研究出具有普适性的建议。二是构建审计建议的协商机制。审计机关可以通过举行座谈会、意见听取会等方式，听取被审计单位对问题、隐患的看法，通过对解决方案的利弊分析，提出最能代表审计机关专业水平和信息优势的审计建议。三是强化审计建议的说理程序。由于审计建议不具有法律强制性，审计机关应尽量利用人的理性，对建议的目的、事实依据、规范依据等进行充分说明，争取得到建议对象的信任，使他们相信能在采纳审计建议之后获益，从而自愿接受建议。
2. 从建议对象入手，重视建议的选择和落实。审计建议作为一种服务于双重目的的行为，既要能有利于实现审计目标，又要能增加建议对象合法利益。审计机关在借助建议对象实现审计目标之际，必须认可建议对象的私利，同时研究其配合义务。一方面应尊重建议对象的权利。尊重建议对象的知情权，及时将审计建议的目的、思路和方案向他们公开;尊重建议对象的选择权，诱导建议对象从各种方案中选出风险较小、最有利于实现审计目标的方案。另一方面，应研究建议对象的配合义务。从政府出台的审计建议执行规定看，审计建议也具有一定的强制性，或者说建议对象有最低限度义务，既有不作为性的容忍义务(如接受审计调查并如实提供信息、不得妨碍或阻碍审计建议的执行)，也有适当配合的作为义务(如积极参与建议过程、承担与收益相匹配的风险)。如果建议对象没有尽到最低限度义务，就应承担一定的责任。只有通过对权利与义务两方面的研究，使建议对象在权利与义务方面保持适当的平衡，才能使审计机关积极建议，建议对象自愿配合、实施审计建议，消除审计机关与建议对象之间的隔阂，帮助建议对象做正确的事和正确地做事。
3. 从建议的内容入手，重视诱导利益的设置。
从组织行为角度看，单位的利益决定着单位的行为，因此审计机关应重视建议中的诱导利益设置，并且加强对风险补偿机制的研究，将审计建议的实施风险内置于诱导利益中。根据管理理论，最佳的管理途径取决于任务的性质、所创造的价值、周边条件、背景因素等。审计建议也是如此，最佳的建议途径是使审计目标与建议对象的工作目标之间的交集尽可能大，确保建议实施收益大于其实施成本，促使实施条件成熟。当建议对象明白采纳审计建议能给自己带来哪些预期收益(包括政治的、经济的，物质层面的、精神层面的，预期利益的增加、防止合法利益的不当减少)时，就会大大提高其采纳建议的积极性，从而实现审计机关与建议对象的双赢。
当然无论是从审计机关入手，还是从审计对象入手，规范审计建议的落脚点还是在审计建议的内容方面，目的是发挥审计建议的指导功能、实现审计目标。
三、审计建议的模式建构
不同的法律行为模式体现不同国家的法治水平。而建立模式的前提是对建议行为进行类型化处理。在具体的类型化路径方面，既可以根据建议行为的实体要素(为什么建议、为谁建议、可行吗)对审计建议进行分类，也可以根据建议的载体要件(建议的对象、建议的载体)进行分类。为了研究方便，本文依据审计建议的对象不同，将审计建议分为三类：一是向被审计单位提出建议，其载体通常是审计报告;二是向本级人民政府和上一级审计机关提出建议，其载体通常为审计结果报告(特别是针对宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题);三是向有关主管机关提出建议，其载体是一种专用文书，如审计建议函。据此，可将审计建议分成三类：审计报告型审计建议，审计建议函型审计建议，审计结果报告型审计建议。
(一)审计报告型审计建议模式建构
审计报告型审计建议模式下，审计建议的对象是被审计单位，提出建议的载体为审计报告，建议的目的是希望被审计单位规范财经行为、增强效益性，建议的落实方式是被审计单位接受并执行建议。该模式研究的重点在于发现被审计单位的问题根源，通过找准契合点和设置利益诱导，找出实现审计目标的方案。具体而言：
1. 研究所发现的问题。发现问题和隐患只是提出建议的基础，针对这些问题提出合理的建议才是关键。审计机关应利用既精通财经管理又熟悉财经法规的专业优势、既了解审计对象的情况又熟悉本地经济发展的信息优势，在深入分析审计问题的基础上，找准病因，尽量做到既有定性依据、又有定量标准，既抓显露的问题、又挖潜在的隐患，既熟悉病因的现状、又熟悉国内外的先进经验。使审计建议有明确的问题基础和数据支持，确保审计建议能对症下药，争取实现药到病除，促进被审计单位收益最大化。
2. 寻找解决方案与审计目标的契合点。这里的契合点是指通过解决审计所发现的问题，从而实现审计目标的着力点，包括解决问题的时机和具体方案。由于每个项目的具体目标、建议对象的客观情况不同，该契合点也各不相同。为了找准契合点，审计机关需要与被建议单位进行充分沟通，包括向建议对象解释建议的依据、目的和预期效果，听取建议对象的解释，了解建议执行中可能出现的问题，找出解决审计所发现的问题与实现审计目标的最佳方案，以使双方的目标达到某种均衡，只有在达成这种均衡的共同动机下，审计建议才会被建议对象接受。只有在审计建议能使被审计单位效用函数最大化的情况下，审计建议才会得到采纳。当然在这个过程中，邀请相关方面的专家参加论证也是实现效用函数最大化的重要方法。
3. 研究利益诱导的设置。行政比例原则要求行
政目的与行政手段之间合乎比例，即行政行为具有必要性和均衡性。必要性要求审计项目具备提出审计建议的条件，均衡性则要求审计机关，必须对实现审计建议的预期利益和给建议对象可能造成的后果进行考量并权衡。如果能通过正面诱导的方法，引导被审计单位实现审计目标，则不宜采用审计决定等强制性方法。而良好的正面诱导，依赖于内部的利益配置，如从政策、信息等方面帮助建议对象增加其合法利益、预防其可能出现的违法行为等;必要时还可尝试分配预期损失，即在诱导机制中，对因实施审计建议所可能遭受的损失进行公平分配;对于误导性的审计建议，被审计单位有权就其损失申请审计机关补偿，从而为审计建议的实施提供动力，也增强审计人员的责任感。
(二)审计建议函型审计建议模式建构
审计建议函型审计建议模式适用于建议的对象为有关主管机关和单位，建议的内容是针对被审计单位的问题，需要有关主管机关整改的情况，建议的目标是促进主管机关改进管理，特别是改善相关体制、机制，使审计机关实现由维护财经秩序向服务审计对象的功能转变。
1. 放眼世界建模式。由于目前我国尚没有审计建议函这个文种，审计建议函型审计建议模式可以在审计报告型审计建议模式的基础上，借鉴他国经验进行构建。如德国《联邦审计院审计条例》(1997)第四十八条规定，审计机关应将年度审计报告草案提交给主管部门，征求主管部门意见，关键要使他们认识到解决审计所发现问题的重要性，因为不同的组织对同一问题可能有不同的判断，要不要解决问题才是提出审计建议的前提。因此，审计建议函的结构内容至少应包括建议的事实依据、评判依据、可采取的措施、注意事项等。
2. 换位思考提建议。采纳审计建议的过程是一个信任博弈的过程，然而信任是有风险的，如何才能使建议对象信任审计机关这一点非常重要。审计机关多从主管机关的角度思考问题，尽可能地消减建议实施的风险，使主管机关帮助被审计单位实现不利影响最小化，甚至还可派专人前往被审计单位了解情况，从旁观者的角度获取更专业、更客观的意见，这样才易得到主管机关的响应。
3. 深入说理重落实。《审计法》第三十七条虽然规定了审计机关有权向有关机关(多为主管机关)请求协助，但并没有明确受请求机关的协助义务。因此，审计机关应做好自身定位，在建议函中说清为什么如此建议、落实建议的预期利益，只有如此，才能避免主管机关对审计建议的偏见，引起主管机关的重视，从而扩大审计建议的指导力和审计的免疫功能，形成权力掣肘。
(三)审计结果报告型审计建议模式建构审计结果报告型审计建议模式适用的建议对象为本级人民政府和上一级审计机关，建议的内容多涉及改进预算执行和其他财政收支管理中的普遍性、倾向性问题，以及经济社会运行中的宏观性、长远性问题，审计建议的表现载体为审计结果报告的组成部分。由于建议单位为审计机关的上级，建议的内容多为体制、机制方面的问题，建议的目标多为辅助决策，因此在提出审计建议的过程中应该有更严格、更详细的规定。
1. 构建政策评估程序。对于体制和机制问题，审计机关可以参考美国审计机关的政策评估，不局限于被审计单位而进行广泛调研。如审计机关把脉廉租房和经济适用房时，不仅应调查相关资金的筹集、管理、使用单位，还应调查这些房屋的使用人;不仅应清楚政府制定廉租房和经济适用房相关制度的目的，还应了解这些制度在执行中存在的问题，从而对政府现行的房产政策做出评估，为政府创新房产新政出谋划策。
2. 公开审计建议草案。审计机关一方面可以采取公布审计建议的草案(必要时可提出两个以上的建议方案)、请相关利益方座谈等方式，听取利益相关方对审计建议草案的意见;另一方面可通过网上信箱、举办论坛等途径，特别是邀请专家从合法性、合理性(必要时还可以进行成本效益分析)等方面进行深入论证。为了方便利益相关方的参与，除了通过公开让其知悉审计建议的内容，还应简化他们的参与程序，使他们能积极参与。必要时还可对未被采纳的建议做出解释，达到既宣传审计目标、又提高审计声誉的目的。
根据国际内部审计协会（以下简称IIA）的SRIA（Statement of Responsibility Internal Audi－tor内部审计师责任说明）中对内部审计的定义，我们可以看出内部审计职能的演变从1947年至1999年大致经历了财务审计阶段、经营审计阶段、管理审计阶段及风险导向审计阶段四个阶段。各阶段内部审计职能各不相同，但后者总是涵盖前者，且涵盖的面更加广泛。从1999年开始，内部审计进入了一个新的发展阶段。当年，IIA再次对内部审计的定义进行了修订，IIA认为，内部审计是一种独立客观的保证和咨询活动，它帮助企业创造价值及改善企业的运营，协助企业通过系统及规范化的方法，评估及改善企业的风险管理、内部控制及公司治理，帮助企业实现组织目标。2002年，美国国会通过的《萨班斯一奥克斯利》法案，更进一步地使内部审计发生了质的变化，内部审计已经由最初的查错防弊转变为企业增加价值。2004年，IIA对内部审计再次修订，更进一步地明确了内部审计在帮助企业价值增值过程中的作用。IIA通过运用系统、规范的方法，来评价改善企业的风险管理、内部控制及公司治理，帮助企业增加价值和改善企业运营。
二、内部审计与企业价值
企业存在的目的是为了创造价值，既要为股东创造价值，也要为员工创造价值，即实现企业价值最大化。IIA认为，内部审计为企业增加价值，就是要实现企业的所有者、股东、员工及社会各方面的增值，使各方面都得到收益。企业通过生产产品或者提供服务服务于社会从而产生价值，内部审计人员则凭借其专业技能，服务于企业生产经营的各个环节，通过评估企业的生产经营各环节来发现企业在生产运行中存在的问题，并通过管理建议书及审计报告向企业的管理层报告，帮助企业规范管理、规避风险，增加企业价值。随着内部审计的发展，它已逐渐渗透并参与到企业的内部控制、风险管理及公司治理等重要活动中，通过其专业的技能来促进公司治理结构的完善和提升企业的管理水平。在企业中，也仅有内部审计等部门能直接为企业的管理层提供直接或间接的增值服务。内部审计由于其在企业中的特殊位置及职责，它比其他部门更能有效地参与企业的生产经营过程，帮助企业加强内部控制与自我约束，促进企业实现经营目标。内部审计作为企业内部的重要部门，可以凭借其职业特点作为管理层的参谋和助手，通过开展各类审计项目，及时发现企业在生产经营各环节存在的问题，为管理层进行科学决策提供准确有效的信息，为企业不断创造价值。当前，内部审计已经与外部审计、董事会及企业高管成为公司治理的四大基石。内部审计的触角已经延伸至企业的风险管理、内部控制及公司治理等方方面面。2004年10月，COSO在《企业风险管理—内部架构》中也认同内部审计的价值，即内部审计可以通过评价内部控制、风险管理等来为企业提供意见，促进企业价值增值。由此可见，内部审计参与企业公司治理、控制及风险管理，发挥增值功能，已受到理论界和实务界的充分关注。
三、内部审计如何增加价值
企业价值最大化是指企业能够实现所有者、其它利益关系方、顾客和客户的价值最大化。这就需要企业不断地通过生产经营活动创造出的价值超过其初始投入价值，为各方利益集团创造价值，谋取利益。企业增加价值要由其各个部门的共同努力来完成，内部审计部门作为其重要职能部门，也要创造价值。内部审计可以通过保护企业资产、减少组织风险、降低自身审计成本及提出有价值的建议等方式来为企业增加价值。通常有以下几种方式：1．财务收支审计。通过对被审单位财务核算和经营活动的审查，来评判会计核算的正确性、准确性和及时性，其反映的经营活动是否合法、合规、合理。2．经济责任审计。通过经济责任审计的几个方面的审查，来评判其是否很好地履行了经济责任，是否存在违法违纪、损失浪费的情况，在评判个人的同时，也督促被审计对象所在单位纠错防弊，加强经营管理，提高经济效益。3．参与公司治理。内部审计通过参与公司治理，评价内部控制，认识并评价风险管理，从而发现企业在管理和发展中存在的各类问题，提出解决这些问题及风险的应对措施，这些方式都能促进企业价值增值。内部审计通过咨询报告、管理建议书等形式，将发现的问题及建议呈报给企业管理层，为企业的生产经营决策提供有用的信息。管理层一方面可以参考意见建议消除企业潜在的各种风险和管理漏洞，另一方面可以将这些参考意见运用于企业的生产经营各环节，帮助企业实现价值增值。
四、内部审计增加企业价值的途径
内部审计为企业增加价值的途径主要有两种：一是显增值；二是隐增值。显增值，即主要是通过确认和咨询服务为企业提供有价值的信息和建议，从而使得企业生产经营各环节都能降低成本和提高收益，实现企业生产经营各环节的价值增值。隐增值，即主要是通过评价企业风险管理、内部控制及公司治理过程，发现企业在风险管理、内部控制及公司治理中的薄弱环节以及存在的风险，对其风险管理、内部控制设计及执行的有效性等方面进行评价，提出具体的改进意见，促进企业价值增值。
1．评价企业风险管理进程。风险是无时不在的。在日益激烈的市场竞争中，企业的规模越大，企业所面临的风险也就越大。但同时，风险总是与收益成正比关系，风险越高，收益越大。由于企业的目标是企业价值最大化，因此，企业总是追求高风险高回报。这时，如何控制驾驭好企业的风险，成为企业管理层需要关注的问题。如果不能有效的识别风险、评估风险和应对风险，则会给企业带来巨大的损失，影响企业价值的最大化。IIA对内部审计新的定义提及了内部审计在企业风险管理中的重要作用，内部审计是企业风险管理系统中的重要环节，可以通过监督企业风险管理进程，评估企业风险管理的有效性和合理性，并向企业管理层提出改进风险管理的建议。内部审计人员可以根据企业的需求灵活开展审计工作，及时发现问题并解决问题，帮助企业防范和化解面临的各种风险。内部审计还可以为管理层提供企业咨询服务，利用其专业知识，帮助企业改善风险管理活动，制定风险应对措施，防范生产经营过程中可能发生的风险，避免损失的发生，为企业增加价值。
2．评价企业内部控制效果。内部控制是企业加强内部管理的重要环节，他能提高企业防范经营风险的能力，维护企业生存发展。内部审计通过开展内部控制评审，检查企业内部环境等公司层面控制和重要业务流程控制的设计及执行情况，揭示内部控制执行过程中存在的问题和不足；评价内部控制的健全性和有效性，提出整改意见和建议，促进整改存在的问题，进一步完善内控制度建设；规范经营管理行为，防范重要风险，提高经营效率和效果，推动企业内部控制及风险管控水平的提高。在内部控制评审过程中，内部审计通过评审内部制度的设计及执行的情况了来评价内部控制设计及执行的有效性，发现企业在内部控制各流程设计上的缺陷以及各流程在执行过程中存在的问题，从而找出企业在内部控制执行过程的薄弱环节，向企业管理层和相关部门提出改进内部控制的建议和措施，帮助企业健全内部控制，防范和化解经营管理风险，实现价值增值。
3．评价公司治理结构。随着企业公司治理结构的变化，企业的目标也由利益最大化变为企业价值最大化。内部审计的定义也由原来的“查错防弊”转化为企业增加价值，提高企业的运营效率。近年来，内部审计在企业公司治理中的作用日益凸显，内部审计通过参与企业生产经营管理的诸多领域，诸如企业文化、经营理念、行为准则等领域，来评价其设计、执行的完整性、有效性和合法性。通过评价企业经营战略、战术及信息共享等方面，促进企业完成管理目标。它通过监督和评价企业的内部控制及风险管理，帮助企业改善运营环节，提高管理水平。内部审计凭借其专业技能，运用系统规范的审计方法，获取内部控制及风险管理相关资讯，评估企业风险管理及内部控制体系，帮助企业增加价值。同时，内部审计可以运用多种审计手段，拓展审计内容，由消极的以发现和评价为主向积极的提供防范和解决方案为主的转变，由事后审计向事前审计转变，由监督评价向监督评价服务和增加企业价值的转变。如今，内部审计已不再仅仅是企业的“免疫系统”，而上升为参加企业管理，为企业增加价值、改善企业经营管理，成为企业生产经营环节中重要的管理部门，为企业价值的最大化添砖加瓦，为生产经营、公司治理提供保障，发挥着越来越重要的作用。
4．当好“参谋”和助手。由内部审计的定义我们可以看到，内部审计已经由原来的“查错防弊”上升为参与企业管理。这就要求内部审计部门要积极的参与企业治理，及时发现企业在生产经营过程中存在的问题的矛盾，向领导层报告，帮助企业规避风险，解决问题。内部审计由其身份的特殊性，要求其能接触企业生产经营的第一线，容易发现和了解生产经营各环节存在的各种问题，通过其专业的视角，将审计过程中发现的问题进行归纳、整理，从而针对各类型问题进行剖析，提出有针对性和可操作的审计意见及建议，形成高质量的审计报告和管理建议书，为企业领导层的决策提供有力的支撑，帮助企业健康快速发展，实现企业的价值。这就要求内审部门要做好企业领导层的“参谋”和助手［1］。
5．按需提供“多产品”服务。传统的内部审计主要是以查错防弊为主，主要是保证企业财务核算的正确性、准确性，并附带针对企业的不足提出一些意见建议，随着审计的不断发展，内部审计职责也逐步向提升企业管理水平、为企业提供增值服务方向发展。内部审计由于其专业的特殊性，内审组织的知识结构较为复合，能为管理人员提供一些培训和指导，解决一些管理人员的知识盲区。随着社会的不断进步，企业管理层、决策层面临的问题也越来越多，企业面临的内外风险也增多了，这就要求内部审计部门能随时对各式各样的问题进行把脉问诊，这样也就衍生出了内审部门的咨询业务。“咨询”是因客户增加价值、提高企业经营的要求而提供其专业方面的建议或顾问服务［2］。咨询服务可能涉及的面更加广泛，涉及企业生产经营的方方面面，这也使得内审部门需要提供“多产品”服务，从各方面为企业提供服务，为企业增加价值。
【关键词】内控 风险管理 建议
“控制是会计的一项基本职能”。现在，由于市场经济的发展要求，内部控制系统已不再是仅仅满足传统意义上的查弊纠错和保护资产安全，其目标已延伸到提高效率和效益、保证管理政策和目标的实现。
近年来，国务院五部委联合下发了《企业内控规范通知》和《内控规范指引》等文件。证券监管部门又明确注册会计师审计时评价内部控制的责任、上市公司在披露会计年报时必需公布企业内部控制测试检查的自评报告等等。企业内部控制作为公司治理的关键环节和加强经营管理的重要举措，在企业发展过程中具有举足轻重的作用。尤其作为上市公司，内部控制不仅关系到上市公司的质量和自身发展，更重要的是关系到广大投资者的利益，遵守国家法律、法规、规章及其他相关规定，堵塞管理漏洞，保障公司资产的安全，有效提高公司风险防范能力，减少乃至避免舞弊事件的发生（张远虎，2009），提升公司经营管理水平、盈利能力和持续发展能力，增强公司竞争力，最大限度地回报股东和社会。
本文结合笔者担任某上市公司独立董事并主持审计委员会工作多年来的实践，就审计委员会在内控风险管理方面的职责与作用作探讨。
一、上市公司审计委员会的主要职责
1.沟通与评价。审计委员会是在公司董事会领导下，始终保持与外部审计的有效沟通，定期听取外部中介机构的审计工作汇报，对外部审计机构工作进行评价，向董事会及股东大会提议聘请或更换外部审计机构。
每当年度财务审计结束前，审计委员会均要召集全体组成人员，监事会主要成员列席参加，专题听取境内外审计机构详细汇报审计情况，包括审计范围、现场工作情况、对财务报表的调整事项的说明、风险提示、存在的工作缺陷以及管理建议，以及A、B股差异等，新会计准则颁布后，还听取了审计机构关于新旧准则调节事项的建议。
审计委员会在聘请外部审计机构方面，应发挥主导作用。公司每年度都要聘请中介审计机构，或者研究决策更换会计师事务所。审计委员会要求管理层对其他有资格承担境外审计业务的审计机构从审计报价、资质和经验、服务特色等方面作调研并进行筛选，在3家候选事务所的评标过程中，审计委员会始终坚持公平原则，并要求中标事务所不仅要提供前任事务所的审计服务情况，并且还要提供多项“增值服务”，即像境内会计师事务所一样，向公司提供管理建议书，在新会计准则实施前，对公司财务人员进行培训服务等。
2.监督与指导。指导公司建立健全内部审计制度，完善内控制度，审查确定公司内部财务审计和内控制度审计工作计划，听取工作汇报并提出指导意见，是审计委员会的又一项重要工作。
审计委员会指导内审工作，应从传统的财务审计延伸到内控审计。比如，根据上海证交所的《上市公司建立内控制度的指引》，并结合公司实际情况，审计委员会提出的指导意见有：（1）对内控制度的制订和内控体系的建设，要着重考虑有效性、实用性和可操作性，不拘泥于格式化，避免复杂化。（2）内控制度实施涉及经营管理的各个环节，因此审计委员会建议各职能部门率先进行业内风险点排摸，查漏补缺，据此有针对性地完善内控制度，使公司经营风险降至最低程度。（3）对上市公司对外投资子公司的内控制度建设方面，结合法人治理机制的实施，由公司委派出任的董事、监事在其任职公司董事会、监事会提出建立健全内部控制制度的要求。从而使公司本部及下属子公司共同加固高筑起控制风险的“防火墙”，把预防风险、抗风险的网络机制覆盖各投资企业。（4）关于职务授权及制度，建议在股东大会对董事会授权、董事会对董事长及总经理授权的基础上，制订相应制度，规范公司对各职能部门的分级授权。（5）审计室作为上市公司内部控制的监督检查部门，工作范围从经营审计逐步延伸到内控审计，审计委员会向董事会与监事会建议充实必要的专职内审人员力量，并借助工作方式的改变来提高内审的工作效率。
审计委员会应参与确定内控框架体系的全过程。（1）组织公司董事会秘书、财务总监、审计室主任、监事等有关人员前往内控制度建设较好的外单位进行调研考察；（2）通过互动交流与学习取经，从而确定符合本公司实际的内控框架体系；（3）逐项编写出公司的内控制度，通过审计委员会、董事会的审议批准后，正式实施并执行。
审计委员会每年至少开3～4次的专题会议：（1）听取和审查公司审计室内部控制检查后出具的专项审计报告；（2）听取对管理建议书整改情况的复查报告、内审工作计划；（3）提出其他相应指导意见和要求。
3.财务审核。审核公司财务报告及其披露公告，检查外部审计机构提出管理建议的整改情况，提出改进财务管理、防范风险方面的意见和建议是审计委员会的另一项重要工作。
公司聘请中介机构如同每年对企业做“健康体检”一样，在“年度体检”过后，审计委员会主要跟踪抓好“五个工作重点环节”：（1）“出诊断书”。通过会计师事务所出具的财务审核报告，全面了解公司运行管理状况和财务报告的真实性、可靠性与准确性。（2）“开处方药”。要求外部审计机构在出具年度财务审核意见书的同时，针对公司存在的问题出具管理建议书，以便对症下药。（3）“及时配药”。针对审核财务报告中发现的问题，结合管理建议书，审计委员会向董事会提出整改建议，督促公司管理层提出整改方案。（4）“跟踪服药”。借助内审部门跟踪整改结果，对整改方案的实施进行跟踪监督，以保证整改措施的有效落实与执行。（5）“观察疗效”。对已实施整改的结果情况进行评判，确定整改方案的效果。
二、审计委员会加强内控风险管理的建议
由于在实际工作中常常会遇到新问题、新情况，这时需要审计委员会就这些变化作出快速而正确的反映。
第一，鉴于公司产品有一定数量的出口增长，在人民币呈不断升值态势，审计委员会建议公司就汇率变动对产品出口直接或间接带来的负面影响，对材料采购影响等作量化分析，并适时向董事会汇报。
第二，在加强应收账款管理方面，向管理层提出具体的建议要求：（1）完善公司销售供应客户的财务资信评级制度；（2）建立以财务部为主、营销部为辅的客户信用档案管理系统；（3）对逾期款项加大相关形式的催讨力度；（4）加强账龄管理，定期与客户核对应收款项账务；（5）对营销部门的奖惩激励措施要与销售货款现金流回笼相结合；（6）对秉承信誉好、付款及时的客户可采取适当的优惠价格折扣政策，加快现金流货款回笼，体现公司货币资金的净现值。
第三，关注对外担保或有风险防范，审计委员会提出建议：（1）公司对外担保不仅要符合监管部门的监管要求，也是公司自身防范风险的要求；（2）对外担保情况要作具体分析，区别对待，如对经营状况不佳的子公司担保要积极推进资产重组或吸收合并，从根本上彻底解决历史遗留的违规担保问题；（3）被担保单位也要采取措施，改善经营，减少举债经营的依赖程度并相应减少上市公司的担保余额；（4）个别企业的借款应当注意时间节点，藉以控制敏感时点的余额。
三、体会与启示
1.“拆”与“筑”（拆封闭性的围墙，筑透光、透视的篱笆）。
董事会下还有其他三个专门委员会，加强与这些委员会的业务联系与沟通，提高信息透明度，确保自身工作顺利开展的前提，也是审计委员会的另一项主要工作。比如，审计委员会要主动了解战略规划委员会的专题讨论内容，两个委员会经常就公司的重大投资发展项目进行事先沟通交流，以保证公司投资项目的健康发展。同时，审计委员会要明确自身定位，“要到位而不越位”。审计委员会的职能是行使建议权、评判权。只有理顺管理、明确定位，才能在公司内顺利开展相关工作。
2007年因经营需要，多家被投资公司将成立三级公司。对此，审计委员会认为：成立三级公司必将加大上市公司对被投资公司的风险控制。公司既要支持被投资公司经营发展，又要控制好企业的经营风险，两者要有效结合。建议公司尽可能地控制下属法人实体的 “计划生育”，确有必要尽量“生儿子”，如无必要就“少生孙子”。因对外投资链越长，管理环节越多，经营风险亦会伴随而生。而且要从管理体制，投资机制上加大投资性风险管理，对于投资性风险管理纳入战略规划委员会，对于经营性风险管理建议成立风险管理委员会。
2.靠前监督。
审计工作无论是财务审计还是内控制度执行情况的检查监督，由原来的事后审计转变为事后与事中、事前相结合的审计模式，才能确保内审工作的质量。单纯的事后审计只能对已经存在的问题及其后果起到揭示作用。
事后、事中、事前审计相结合，使公司对经营决策和决策的执行过程实施全过程的审计监控，把握经营状况和风险因素，将审计监督的前沿环节尽量靠前延伸，提高审计的时效和实效，为有效地做好风险防范管理工作起到了促进作用。
3.关键在于执行力。
要使生产经营、财务管理、信息披露处于受控制状态，除了要有一整套完整的制度外，关键还在于执行和检查监督，只有在制度执行过程中，内审部门通过不断的检查，发现问题，提出建议，完善制度，才能真正使公司“由人来管”上升到“制度管人”，降低公司管理成本，防范经营管理的风险。审计委员会一要抓年度内审工作计划的审核；二要抓内审工作质量，提出切合公司实际的指导意见，帮助内审机构有效开展内审，从而为审计委员会的正常工作开展提供帮助。
4.激励内审职能有效发挥，有作为才能有地位。
我的体会是：（1）在日常内审服务工作中，要提高质量、坚持标准、降低成本，把为公司服务落到实处；（2）审计部门的地位，不仅要通过公司制度和职责定位来赋予，更要依靠工作人员的努力绩效来争取应有的地位；（3）用有成效的工作结果，来提高并巩固企业内审计部门的地位，以此来获得公司管理层的重视与信赖。
5.巡检与定期检查相结合。
内部审计机构是一种“巡回医疗”，而外部审计机构是“年度体检”。 审计委员会要加强与内、外审计机构的有效沟通，力求做到内外结合。只有及时搜集与整合相关审计资料和信息，才能全面掌握上市公司的“健康状况”，“对症下药”，确保公司持续稳定地健康发展。
（作者为财务总监、高级会计师、高级经济师、硕士）
参考文献
[1] 财政部，审计署，保监，银监会，证监会.企业内部控制基本规范[S].财会〔2008〕7号， 2008-05-22.
［关键词］ 高校 经济责任 审计
随着我国政治经济体制改革的不断深入，经济责任审计作为一项独具中国特色的审计监督形式建立、发展起来。近几年，高校内部审计也在逐步探索开展领导干部经济责任审计工作，但由于此项工作开展时间短，经验不足，工作中还存在许多困难和问题。如何适应形势发展要求，积极探索高校领导干部经济责任审计，更好地发挥审计监督在加强学校内部管理和促进党风廉政建设中的积极作用，是摆在我们审计工作者面前的课题。现结合工作实际，谈谈开展高校领导干部经济责任审计工作的着力点。
一、工作基础――建立经济责任审计的规章制度和工作程序
1.要建立开展经济责任审计相关规章制度
在长期的审计工作实践中，我们充分认识到制度建设是提高审计工作质量、规范审计行为、防范审计风险的重要保证和客观要求，所以，在开展经济责任审计中，也要做到制度先行，并在工作过程中，要及时总结经验，进行修订和完善。特别要在制度中明确被审计对象、审计原则、审计内容、审计程序、联席会议制度、审计结果利用以及审计工作责任等内容，并要明确学校组织部、人事处和纪委、监察处在领导干部经济责任审计工作应该负有的职责和义务，以及审计结果要作为考察、考核、任用、奖惩干部的重要参考依据。这样，才能使高校领导干部经济责任审计从源头上有法可依，有章可循，并逐步走向制度化、规范化、程序化。
2.要建立经济责任审计联席会议制度
由于经济责任审计是一项严肃性的工作，涉及面广，内容复杂，要求高，为建立起相关部门协调配合的有效机制，要建立起经济责任审计联席会议制度。一般来说，经济责任审计联席会议应由组织部门牵头召开，成员由纪委、监察处、组织部、人事处、工会、财务处和审计处领导组成，联席会议主要职责是商定年度经济责任审计计划，交流、通报经济责任审计情况，研究、解决经济责任审计中遇到的困难和问题，审议审计报告，监督检查审计结果利用和整改落实等情况，特别是对经济责任审计评价把握不准、责任不清、审计小组难以解决的问题，通过联席会议集体审定。通过建立起经济责任审计联席会议制度，充分发挥学校组织、人事、纪委、监督处等相关部门相互支持、配合、协调、沟通的作用，形成经济责任审计的合力，同时也规避了审计风险。
3.要建立经济责任审计立项和工作程序
经济责任审计程序，是审计人员必须遵循的基本步骤，也是经济责任审计工作的操作规程。首先，组织部门委托是立项和开展经济责任审计的前提，；其次严格执行审计工作程序是防范审计风险的重要保证，在经济责任审计立项后，要根据审计项目实际需要，组织安排人员成立审计组，明确人员分工，然后按审计程序，进行审前调查，编制审计实施方案，送达审计通知书（被审计干部个人及所在单位），召开经济责任审计见面会，也称进点会，在正式实施审计前召开，组织部、审计处、被审计干部及所在单位领导和主要干部参加，具体提出审计工作要求以及做好联系沟通工作，同时，逐步推进审计公示制度，在被审计干部所在单位进行审前公示，向广大教职工公布审计事项，也欢迎反映问题，监督工作，最后进入审计实施阶段。
二、工作实效――抓好经济责任审计工作中的几个环节
1.抓好审计调查取证环节
审计调查取证是实施经济责任审计的一项重要工作，是提高审计质量、防范审计风险的关键环节。开展经济责任审计工作中，要根据被审计干部及所在单位的情况，通过有针对性和目的性的调查，掌握第一手材料，取得真实可靠的审计证据。
一是做好审前调查，这是开展审计的基础性工作。在正式实施经济责任审计工作前，应采取召开座谈会、实地考察、查阅档案资料等多种方式开展审前调查。首先是制定详细周密的调查方案，针对被审计干部及所在单位的实际情况拟定调查提纲，对调查内容和人员进行分工；其次是深入细致开展审前调查，采取调查和被审计干部所在单位内部调查相结合的方式，调查主要是走访主管部门、纪委监察、组织部门、财务部门等，了解是否有群众举报以及反映问题等情况，在被审计干部所在单位内部调查了解基本情况，包括被审计干部所在单位基本情况，如机构设置、人员编制等，被审计干部的职责范围，相关的内部控制制度及执行情况，有关重大经济决策事项和重大经营决策事项的情况等。在此基础上，针对不同的审计对象，制定审计方案，确定审计重点。
二是做好审中调查取证，这是审计实施阶段的重要工作。在实施经济责任审计过程中，除了运用常规的审计取证的方法，如检查、监盘、观察、查询及函证、计算、分析性复核等，就审计中遇到的问题，还可以运用以下方法收集了解有关情况，如有针对性地进行个别谈话和召开座谈会听取广大干部职工对被审计干部的反映和评价，特别是职责履行、民主决策、财务管理、制度建设、廉洁自律等情况，查阅有关文件、会议记录、纪要、函件、通知等，以掌握与审计事项相关的资料。在调查取证中，首先是抓住重点，有的放矢，围绕审计方案和重要内容进行调查取证，特别是针对内控制度的薄弱环节进行重点检查；其次是去伪取真、去粗取精，把审计调查所取得的资料进行汇总和梳理，注意发现重要线索，并分析性质和重要程度选取审计证据。通过审计调查取证，可以有力地支持我们的审计意见，为审计评价提供证据支撑。
2.抓好审计评价和审计报告撰写环节
审计评价和审计报告的撰写是经济责任审计的重点和难点。由于我国尚未建立起经济责任审计的评价体系和评价标准，加之高校也未建立干部任期经济责任目标，给审计评价和审计报告撰写带来一定的难度。
一是做好审计评价。经过充分的审计取证，下一步就是要把审计证据进行整理归纳，最后落实到对被审计干部的审计评价上。对于经济责任审计评价，要通过对其所在部门、单位的财务收支真实性、合法性、效益性以及有关经济活动的审计，对被审计干部应负有的经济责任进行综合评价。实事求是、客观公正、依法评价是经济责任审计评价的基本原则。审计评价首先是围绕被审计干部的相关经济责任进行评价，不能把经济责任审计评价和对被审计干部业绩全面评价等同起来，同时对于依据不足、性质不明、责任不清或政策法规不明确的事项，不写入审计报告，更不做出评价；其次要注意区分责任，要划清直接责任和主管责任、领导责任和管理责任、前任责任和后任责任、个人责任和集体责任；最后要肯定与否定相结合，既要肯定被审计干部任职期间的成绩，又要指出问题和不足，对于履行经济责任成绩突出的，应建议组织部门给予其表扬，对于存在的问题和不足要落实责任，坚决整改。这样，审计评价客观公平，实事求是，才能得到学校领导及相关部门的肯定和被审计干部及所在单位的认同。
二是审计报告三级复核制。经济责任审计成果很大程度上反映在经济责任审计报告的质量上，所以，要重视审计报告的撰写与审定。首先，审计小组在充分取证的基础上出具审计报告初稿；其次，审计组长（一般为审计处处长）对初稿进行复核，进行进一步的修改，对存在问题和审计意见，特别是涉及到被审计干部评价和责任界定，要十分谨慎，如有必要，要求审计小组再进一步核实和取证，在此基础上修改审计报告，审计组长审核后作为审计报告征求意见稿送被审计干部及所在单位征求意见，有异议则审计小组再次核实并报审计组长审核；最后，召开经济责任审计联席会议，由联席会议成员集体审议审计报告，特别是对于审计评价做到集体审议并最终定性，落实责任。这样，审计报告经过三级复核，提高了审计报告质量，达到了降低审计风险的目的。
3.抓好审计结果利用环节
开展审计工作，发现问题不是目的，纠正错误、整改问题，以促进单位加强内部管理，这才是审计的目标。首先，要通过制度详细规定组织、人事、纪检监察部门要将审计结果作为对干部考察、考核、提拔任用、奖惩的依据，审计结果报告要进入干部个人档案和廉政档案，对于审计查出的有关人员违法、违纪问题应予党纪、政纪处分的，交由干部管理部门或纪检监察部门处理；其次，要注重抓好审计整改意见的落实，要将发现的问题写入审计报告（征求意见稿）后，与被审计干部所在单位和被审计干部交换意见，对反映的存在问题以及提出的审计意见和建议，要求被审计干部所在单位和被审计干部提出整改意见和措施，并将整改情况写进正式印发的审计报告，改变以往审完即止的状况，真正发挥了审计的“纠、帮、促”的作用。
领导干部经济责任审计工作是一项系统工程，单单靠审计部门和审计人员的力量难以发挥出其巨大的威力和震慑力。只有学校领导重视和支持，相关职能部门配合，才能发挥出经济责任审计的最大效力。我们相信，随着我国经济责任审计的深入开展，高校领导干部经济责任审计工作也会不断完善和发展，在健全领导干部监督管理体制、加强党风廉政建设、提高教育资金使用效益方面发挥越来越重要的作用。
参考文献：
[1]贺长雄，经济责任审计风险的形成与防范[J].陕西审计，2003，（1）：16
[2]王漪，高校领导干部任期经济责任审计工作浅探[J].安徽教育学院学报，2003，（4）：113-114
【关键词】 内部审计权威性； 内部审计独立性； 内部审计客观性； 内部审计职业谨慎； 内部审计专业胜任能力
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）11-0133-04
一、引言
内部审计是应对影响组织目标之消极因素的机制之一，从逻辑上来说，一是能发现消极因素，二是能推动针对消极因素采取行动，通俗地说，就是能发现问题，并且还能推动有效地解决问题，这两方面的机制是内部审计制度有效性的基础。无论是发现问题，还是解决问题，内部审计权威性都是基础。没有权威性，内部审计的结论或建议就难以推动针对性行动，从某种意义上来说，不能推动后续行动的内部审计是浪费资源。而内部审计权威性又受到一系列因素的影响。所以，从理论上搞清楚内部审计权威性及其保障机制，对内部审计制度建构具有重要意义。
现有文献对内部审计独立性、客观性有较深入的研究，也有少量文献涉及内部审计权威性。但是，关于内部审计权威性及其保障机制，还是缺乏一个系统的理论框架。本文认为，由于内部审计是组织内部的职能，相对于独立性来说，权威性可能与内部审计制度效果更为相关。本文拟提出内部审计权威性及其保障机制的理论框架。
随后的内容安排如下：首先是文献综述，梳理内部审计权威性及其保障机制的相关文献；其次，提出一个关于内部审计权威性及其保障机制的理论框架；再次，用这个理论框架来分析若干例证，以一定程度上验证这个框架的解释力；最后是结论和启示。
二、文献综述
根据本文的研究主题，文献综述包括两部分内容，一是内部审计权威性，二是影响内部审计权威性的因素。
一些文献涉及内部审计权威性的内涵。沈克俭[ 1 ]认为，权威性要求审计工作必须是扎扎实实地开展，对查出的问题，要有事实、有根据，评价要中肯，要能提出合理的建议，为决策和监督提供公正、正确的信息。安顺财校会计教研室[ 2 ]认为，具有使人信服的强大威慑力和声誉是权威性的具体表现。秦荣生[ 3 ]认为，审计权威性表现为审计工作带有一定的强制性，审计组织作出的审计结论和提出的审计意见，被审计者无权进行否定。孙宁[ 4 ]认为，权威性体现为审计意见能得到落实。李景祥[ 5 ]认为，审计权威性表现为被审计单位对审计建议或审计决定的执行力。
关于内部审计权威性的影响因素，多数文献认为，内部审计独立性、客观性是其权威性的基础[ 2-3，6-11 ]。一些文献还提到了其他一些影响内部审计权威性的因素，例如，质量审计[ 12 ]，建立内部审计组织的自愿程度及领导重视程度[ 13 ，5 ]，审计人员专业胜任能力[ 12，14 ]，审计技术方法[ 5 ]。
多数文献认为，内部审计独立性作为其权威性的基础，主要体现在领导体制，领导内部审计的岗位或机构的组织层级越高，内部审计越是具有独立性，从而也越是具有权威性[ 15-22 ]。
此外，一些文献还涉及内部审计独立性的特有损害因素及限度。一些文献认为，与外部审计人员相比，内部审计独立性不可避免地要受到限制，主要体现在以下四个方面：第一，内部审计报告其发现的问题，这实质上是指出管理部门的错误，因此，管理部门很有可能以直接或间接的方式干预内部审计；第二，内部审计机构要透明地理解问题并推动问题得到整改，必须主动与管理部门协调好关系，如此一来，内部审计的独立性可能会受到损害；第三，由于处于同一个组织，内部审计人员与被审计单位的人员有千丝万缕的联系，这些联系最终可能损害独立性；第四，咨询服务需求的增加可能带来内部审计人员自我评估，从而对独立性产生负面影响[ 23-24 ]。阎栗和吴开兵[ 25 ]认为，内部审计的独立性应该有一个比较适当的“度”，在这个“度”的范围内，独立性的提升可以增加组织价值，超过这个度，独立性过高，会造成内部审计与经营层（甚至是高级管理层）的对立，进而增加内部审计与经营层信息交换成本，影响内部审计确认和咨询功能的发挥。
上述文献为我们进一步认知内部审计权威性提供了良好的基础。然而，关于内部审计权威性的概念及其保障机制还是缺乏一个系统的理论框架。本文拟致力于此。
三、理论框架
内部审计是组织内部抑制消极因素的治理机制之一，这个机制的建构要以效果为基准来作出相关抉择。内部审计权威性是内部审计制度效果的基础，没有权威性，内部审计发现的问题就不能有效地解决，内部审计制度也就没有效果。而内部审计权威性又受到一系列因素的影响，需要一个保障机制，这些机制包括内部审计独立性、客观性、专业胜任能力等，正是这些因素保障了内部审计的权威性，进而保障了内部审计制度效果。上述内部审计权威性及其保障机制如图1所示，这也是本文的研究框架（实线部分）。
（一）内部审计权威性的概念及其对内部审计效果的影响
权威是对指令或安排的一种服从和支持，权威性就是处于权威的性状。内部审计权威性是人们对内部审计结论或建议的接受或采纳并采取相关行动，从而使得内部审计处于权威的性状。一般来说，内部审计的最终产品是审计结论和计建议，对于这些审计结论和审计建议，人们可能会持不同的态度。第一种态度，对这些审计结论和审计建议进行冷处理，实质上是视同其不存在；第二种态度，表面接受了，实际上不采取切实的行动；第三种态度，很重视这些审计结论和审计建议，并切实采取相应的行动。上述不同的态度，只有持第三种态度时，内部审计的审计结论和审计建议才得到接受或采纳，内部审计才处于权威的性状。简单地说，内部审计权威性是指其审计结论和审计建议得到相关方的接受或采纳并采取相应行动，包括两个维度：一是接受或采纳，也就是发自内心地同意内部审计的结论和建议；二是行动，也就是接受或采纳内部审计的结论和建议，并采取针对性的行动。上述两个维度，行动比认同更重要。 不少文献以及IIA的规范强调内部审计的独立性和客观性对内部审计制度效果的影响。笔者认为，没有独立性和客观性，内部审计制度固然没有效果可言，但是，即使有独立性和客观性，内部审计制度也可能没有效果。表1描述了内部审计独立性、客观性和权威性的不同情形。
表1显示，有些情形下，具有独立性和客观性，但是，内部审计制度没有效果，其原因是，内部审计部门出具的具有独立性和客观性的审计结论及审计建议，没有得到相关部门的重视，这些审计结论和审计建议所针对的问题并没有解决。在这种情形下，独立性、客观性并没有缺失，但是，内部审计的价值缺失。所以，对于内部审计来说，仅仅注重独立性和客观性是不够的，而要在此基础上更进一步，重视审计结论和审计建议的采纳及相关的行动、重视发现问题的解决，也就是说，要重视内部审计的权威性。当然，如果没有独立性和客观性，即使审计结论和审计建议得到接受或采纳，由于审计结论和审计建议没有反映真实的问题，真实问题也未能解决，内部审计同样没有价值。所以，对于内部审计来说，独立性、客观性不可或缺，但是，仅有独立性和客观性还不够，必须由独立性、客观性推进到权威性，后者包括前二者。为什么会这样呢？主要原因是内部审计与民间审计有很大的不同。民间审计只是对审计主题发表审计意见就可以了，对审计中发现的问题是否得到整改并不承担责任。内部审计则不同，发现问题当然重要，更重要的是推动发现的问题得到解决，所以，正是从这个意义上来说，内部审计结论和建议的接受或采纳是内部审计价值的基础，也就是说，对于内部审计来说，权威性包括独立性、客观性，并且比独立性、客观性更重要。
（二）内部审计权威性的保障机制
既然权威性是内部审计制度效果的基础，那么，如何保障内部审计权威性呢？前面已经指出，权威性包括接受或采纳、行动两个维度，行动比接受或采纳更重要。接受或采纳的基础是审计质量，审计质量越高，接受或采纳程度越高。接受或采纳对是否行动会有重要影响，而内部审计的审计结论和审计建议所代表的组织地位也会影响相关方是否采取行动，一般来说，这种组织地位越高，相关方采取行动的可能性也就越大。需要说明的是，内部审计的审计结论和审计建议所代表的组织地位不一定是内部审计机构本身的组织地位，而是内部审计领导体制中的领导地位，也就是在组织治理或高层中领导内部审计工作的岗位或机构。总体来说，直接保障内部审计结论和建议接受或采纳并采取相关行动――也就是内部审计权威性的机制是审计高质量和高组织地位（图1）。下面具体分析上述两种机制。
先来分析内部审计高质量保障机制。内部审计质量主要受到两个因素的影响，一是客观性，二是专业胜任能力（图1）。内部审计客观性是指审计人员不偏不倚，不得因偏见、利益冲突或他人的不当影响而损害自己的职业判断[ 26 ]。怎么才能做到客观性呢？一是精神上具有独立性，没有利益冲突且不受他人影响，主观上没有偏离自己职业判断的动机。失去独立性，审计人员可能在主观上就有迎合某种需求从而偏离自己职业判断的动机。二是工作态度严谨，保持应有的职业谨慎，不会因为工作不严谨而产生错误判断。三是具有专业胜任能力，不会因为专业胜任能力不足而产生错误判断。上述三个方面组合起来，就为客观性奠定了很好的基础（图1）。换言之，独立性、职业谨慎、专业胜任能力是审计客观性的保障机制[ 27 ]。
内部审计产品除了审计结论外，更有意义的是审计建议。一般来说，客观性主要是针对审计结论而言，对于审计结论来说，做到了客观性，也就具有了高质量。但是，对于审计建议来说，高质量的审计建议除了基于客观事实，具有客观性外，其质量还有其他更为丰富的内涵，例如，审计建议的针对性、审计建议的可行性、审计建议实施后的成本效益比等，这些因素都是审计建议的质量维度，这些维度是客观性保障不了的，需要审计人员的相关专业素养和经验，所以，审计人员专业胜任能力从两个路径影响审计质量，一是影响审计结论的客观性，二是影响审计建议的质量（图1）。
接下来分析内部审计高组织地位保障机制。内部审计部门本身的组织层级不一定很高，但是，其审计结论和审计建议并不只是代表内部审计部门本身，而是代表本组织领导内部审计的岗位或机构，所以，这个岗位或机构的组织层级就是内部审计结论和审计建议的组织层级，例如，如果由CEO领导内部审计，内部审计结论和审计建议的组织层级是由CEO来代表的，相关单位或个人会从CEO的组织层级来选择对审计结论和审计建议的态度。我国历史上的不少朝代，监督体系都是以卑临尊，这样做当然也有弊端，但是，至少有一个好处，就是监督者会保持应有的职业谨慎，因为被监督者的秩级比监督者高，监督者必须认真地收集证据，不敢轻率地作出结论。与以卑临尊同时存在的是领导监督机构的岗位或机构秩级很高，很多情形下是皇帝亲自领导监督机构，这样一来，监督者本身秩级不高，但是，监督结论或建议代表的秩级很高，这就为监督结论或建议树立了很大的权威性[ 28 ]。内部审计也是如此，其审计结论和审计建议能否得到接受或采纳并推动相关行动，除了审计质量外，其审计结论和审计建议所代表的组织层级也具有重要的影响。一般来说，人们的行动源于两方面的力量，一是认同，二是威慑力。高质量的审计获取了认同，这为行动奠定了良好的基础，但是，基于认同可能有行动，也可能没有行动，所以，在认同的同时，如果再增加某种威慑力，则相关人员采取行动的可能性就会大大增加。内部审计独立性有丰富的内涵，但是，组织地位是核心内容，组织独立一方面强调领导内部审计的岗位或机构的组织层级不能低于审计客体，另一方面还强调领导内部审计的岗位或机构的组织层级，组织层级越高，威慑力越强，基于审计结论或审计建议的行动也就越有可能发生。所以，领导内部审计的岗位或机构的组织层级是内部审计权威性的又一个重要保障机制（图1）。
四、例证分析
本文以上提出了一个关于内部审计权威性及其保障机制的理论框架，下面用这个框架来分析大亚湾核电站内部审计，以一定程度上验证这理论框架的解释力。 大亚湾核电站（广东核电合营公司）是广东核电公司集团与香港中电集团共同出资，其中广东核电公司占75%股权，香港中电占25%的股权。大亚湾核电站对内部审计部门的审计建议执行力度非常大，审计建议回复率100%①，并且，还做到了三个“必须”：对审计发现的问题必须查明原因，对审计建议和改进措施必须落实，对相关人员的责任必须追究[ 29 ]。可见，大亚湾核电站内部审计的权威性很高。
这种权威性是如何建立起来的呢？主要原因有两方面，一是高质量的内部审计，二是高层级的组织地位。大亚湾核电站是中国首批通过IIA内部审计质量外部评估的中国企业，其内部审计质量可见一斑。高质量的审计一方面基于其具有国际水准的内部审计规范，大亚湾核电站建立了完整的审计工作体系和规范的管理模式，从制定年度审计工作计划到开展后续审计，均有一套严格的程序和标准，通过这些规范，为其审计质量提供了程序性保障[ 30 ]；另一方面，其审计质量还源于高素质的内部审计队伍，这支审计队伍来自各部门的业务骨干，并且还有切实可行的培训机制和激励机制[ 31 ]。
大亚湾核电站内部审计部门本身属于公司的一个部门，与公司其他部门相比，并没有特殊的组织级别，但是，I导内部审计部门的是董事会和总经理，大亚湾核电站内部审计部门行政上向总经理报告，职能上向董事会报告。行政上向总经理报告，是为了让总经理支持审计建议的落实；职能上向董事会报告，是为了保障内部审计的独立性。大亚湾核电站内部审计部门不经过总经理直接发出审计报告，每半年在董事会作独立报告，阐述审计活动和发现[ 32 ]。
综上所述，大亚湾核电站内部审计具有很高的权威性，而审计质量和审计组织层级是这种权威性的重要保障因素，这与本文的理论预期相一致。
五、结论和启示
内部审计权威性是内部审计制度建构的基础性问题，本文提出一个关于内部审计权威性及其保障机制的理论框架。
内部审计权威性就是人们对内部审计结论或建议的接受或采纳并采取相关行动，从而使得内部审计处于权威的性状，包括两个维度，一是接受或采纳审计结论或建议，二是基于审计结论或建议采取针对性的行动。内部审计权威性与独立性、客观性具有差异，在有些情形上，可能存在独立性、客观性，但是不存在权威性。对于内部审计制度效果来说，权威性比独立性、客观性具有更加重要的作用。独立性、客观性、职业谨慎、专业胜任能力是内部审计权威性的保障机制。
本文的研究启示我们，要提升内部审计制度效果，不能不重视独立性、客观性，但是又不能只重视独立性、客观性，而要更进一步，要重视权威性。独立性、客观性、职业谨慎、专业胜任能力是内部审计权威性的保障机制，所以，需要从独立性、客观性、职业谨慎、专业胜任能力多个维度努力来推进内部审计效果的提升。
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8月1日，我局召开了**县**系统形式主义、官僚主义突出问题集中整治暨“评机关评局属单位治不为治乱为促担当促服务”活动推进会。会后，**科根据活动要求，进行全面自查，现将自查情况汇报如下：
一、 精心组织，周密部署
为深入开展"双评双治双促"工作，使评议活动达到预期效果。首先，我们组织**科人员认真学习了《**县**系统形式主义、官僚主义突出问题集中整治行动方案》、《**县**系统关于开展“评机关评局属单位治不为治乱为促担当促服务”活动的通知》，从思想上、工作作风上、服务态度上、履职尽责上找准个人与活动的结合点，明确“人人参与、人人有责”的工作要求。其次，我们开展了“亮身份、晒承诺、树形象”的行动，通过在办公桌上设置“岗位公示牌”，亮明本人身份、公开岗位职责、晒出服务承诺。在科室醒目位置张贴“双评双治双促”活动评议微信二维码标识，接受办事群众手机扫码评价。
二、认真梳理，查找问题
我们对照评议内容通过“六查六看”查摆自身存在的问题，始终坚持“四不放过”原则，认真梳理，并印制《形式主义、官僚主义突出问题集中整治征求意见函》，分别征求了局领导班子成员、机关各科室及所属单位对**科在政风行风建设方面的意见和建议。征求意见函的内容涉及工作落实、履职尽责、解决难题、为民服务、工作成效五个方面。共发放征求意见函16份，收回征求意见函16份，收集意见和建议9条。
通过对收集的问题、意见或建议的归类分析，我们把问题及原因归纳为以下三个方面：
（一）工作效率有待提高。
审计工作讲究时效性，但我们在具体工作中，往往会因为各种主观或者客观原因造成延迟。例如：《中国内部审计准则》第三章第十四条要求“内部审计机构应当在实施审计三日前，向被审计单位或者被审计人员送达审计通知书，做好审计准备工作。”但我们在进行某项审计工作前，由于对领导批复审计通知书所需时间把握得不到位，造成审计通知书不能严格按照准则要求的时间送达被审计单位，导致后续的审计实施和审计结论的出具时间有所延迟。
（二）专业胜任能力还需提升。
目前内部审计存在质量不可控的局面。一方面，审计工作缺乏一定的规范和标准，审计准则没有得到完全有效地遵循，导致审计工作存在一定的随意性，影响了内部审计作用的有效发挥。另一方面，审计人员由于专业知识、职业技能和实践经验的不足，往往会忽略一些细节，从而导致一些问题被遗漏。
（三）科室管理有待加强。
工作时间长了，审计人员思想上有所懈怠，存在片面的自我满足意识。一是自认为工作努力、表现良好，没有违反任何条例禁令，就没有什么问题。二是总认为整体规划、做出决策都是领导的事，自己只要无条件服从就行了，所以有时做事情只从自身业务出发，没有从全局观念出发考虑问题。
三、整改结合，提升效能
针对以上三个方面的问题，**科从抓效能、抓规范、抓服务等方面着手，有针对性的落实整改举措，促进工作人员转变作风、担当尽责，优化服务、提升效能。
1、进一步提高工作效率。针对内部审计工作，我们严格按照审计程序进行。首先，**科根据组织的风险状况、管理需要及审计资源的配置情况，编制了年度审计计划。其次，在实施审计前，向被审计单位或者被审计人员送达了审计通知书，做好审计准备工作。最后,在审计过程中涉及的问题和急需解决的问题,我们迅速收集整理，拟定相关建议，做好审计报告汇报工作。为提高时效性，我们会针对具体审计事项制定时间表，严格每个步骤所用时间，以保证在规定时间内高质量完成各项工作。
一、解决几个主要问题
首先要解决思想认识问题，这是前提。尽管预算法、监督法等法律对人大开展预算监督作出了规定，党的十对加强全口径预决算审查监督提出了要求，但这些规定和要求落实到实际工作中还有一个过程，需要克服诸多困难和阻力，其中首要的一条是思想认识问题，加强预算监督前提是人大领导想干敢干，前提的前提是地方党委特别是主要领导真正支持人大创造性地履行职责。理想状况是：有开明的党委书记，旗帜鲜明地支持人大开展预算监督；有精明的人大领导，理直气壮地履行人大法定职责。只要领导层面真正重视了，其他问题就迎刃而解，人大预算审查监督就会由程序性向实质性转变。
其次要推动细化预算编制，这是基础。过去预算监督不到位的一个重要原因就是预算编制太粗，以致于“内行说不清、外行看不懂”。改变这种状况，必须把监督关口前移，从预算编制环节入手，督促财政部门建立全口径预算体系，规范预算编制，早编、细编预算，确保提交人大的一般公共预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类，基本支出编列到款，提高预算的准确性和可审性。盐城市2015年实现预算全口径，提交人大审查的预算草案由原来的几十页变成了厚厚几大本，2016年还督促财政部门首次将城建等项目资金细化到具体项目，如市水利局部门预算除120页文字说明外，还包括各类表格近200页。
再次要有效整合各方力量，这是关键。自身监督力量不足，是摆在各级人大面前的一个现实问题，目前，江苏省各省辖市人大财经委员会组成人员一般不足10人，人大常委会预算工作委员会大多只有5～9人，人手少、专业力量不足是普遍存在的问题。一方面，亟需选配一些懂财税、审计、金融等方面的专业人员，充实到预算工作委员会，加强人大自身力量；另一方面，还要转变思路，善于“借力”，借助代表、专家及社会力量开展预算监督工作。在代表中筛选一批重点对象作为骨干力量，在财税、审计等部门选择一批专业人员作为特邀人员，建立预算审查专家咨询机构，借“外脑”发挥作用，特别是就一些专业性强的问题征询专家意见。借助专业力量开展预算初步审查，盐城市人大已经坚持了10多年，每年抽调10名专业人员，集中一周左右时间进行审查。这样做，弥补了人大自身力量的不足，提高了审查工作的效率和审查质量。
最后要强化规章制度建设，这是保证。监督法、预算法等法律规定比较原则和宽泛，亟需细化补充，增强可操作性，规范预算监督和管理。当前，在开展部门预决算审查的基础上，要总结经验，完善程序，尽快建立规范的预决算初审制度，以此为突破口，进一步完善预算审查监督制度，使人大预算监督工作制度化、规范化。同时，要督促政府及财政部门出台相关规定，规范各部门和单位的预算行为，把督促解决预算审查监督中存在的问题与促进制度建设结合起来，增强预算约束力。在市财政部门出台预算编制管理规定、财政资金支出管理办法等一系列制度的基础上，2015年市政府又出台规范政府投资项目管理试行办法，强化了预算管理的制度约束。
二、抓好几个重点环节
一是预算初审环节。初审对于预算监督至关重要，必须从头抓起。一要明确初步审查内容和程序。人大有关机构进行初步审查的是财政部门编制的预算草案初步方案，而不是已经经党委、政府研究同意的预算草案。在程序上，财政部门应将预算草案初步方案报人大有关机构初步审查，根据审查意见修改后，再报党委、政府研究。过去先报党委、政府研究同意再报人大初步审查的不当做法，导致人大初审意见很难被吸收。二要扎实开展初步审查。人大有关机构要邀请部分熟悉预算业务的代表及专业人员听取财政部门的情况汇报，在了解全面情况的基础上，对预算草案初步方案进行认真审查，既要审查支出项目，又要审查收入指标；既要审查资金安排的合法性，又要审查其合理性。三要注重审查结果运用。每次初审后，及时把审查意见反馈给有关方面，做好沟通工作，督促整改，不能一审了之。人大有关机构要将审查结果形成书面意见，经主任会议讨论后报党委、政府参考。为深化预算初审工作，2016年初，盐城市人大抽调10名专业人员，分成总预算组、部门预算组、项目预算组、综合组四个组，集中一周时间对市本级全口径预算和10个市直重点部门的预算进行审查，梳理出8个方面20个问题，提出4条建议，形成书面材料报市领导参阅。市委主要领导批示要求财政部门完善预算草案，进一步提高预算编制质量。人大有关机构认真跟踪督查，推动解决了一批问题。
二是预算执行环节。人大有关机构要加强与财税部门的日常联系，了解每月的收支情况，每季度要听取财税部门关于预算执行情况的汇报，掌握收支进度及存在的矛盾和问题，做好分析研判，提出意见建议；人大常委会要加强对预算执行情况的审议监督，督促政府及财政部门强化预算约束意识，加强对预算的管理和监督，传递压力和责任，促进各部门各单位坚持“有预算不超支、无预算不开支”原则，不得擅自改变预算支出用途，加强资金管理，提高资金使用效益。盐城市人大常委会每年7月底、11月底两次听取和审议政府关于预算执行情况的报告，督促政府及财政部门加强预算执行管理，提高预算执行的严肃性。调研和审议，也为开展预算审查监督打下了良好基础。
三是预算调整环节。预算法规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。预算调整本是很严肃的事情，但习惯上被认为是走过场，政府理直气壮地提请，人大顺理成章地批准。在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，要及时编制预算调整方案，并说明预算调整的理由、项目和数额。人大有关机构要就调整的合法性、必要性、合理性、真实性等进行审查，依法提出审查意见，为人大常委会审议批准提供参考依据。盐城市人大明确，预算执行中需作部分调整的，财政部门必须提前将调整方案报人大有关机构审查，由人大有关机构提出审查意见，经主任会议讨论同意后，再提请人大常委会审议批准，且预算调整一般在每年的10月份或11月份审议，有效避免调整的随意性和多次调整。
四是决算审查环节。地方各级人民政府提请本级人大常委会审查批准的本级决算草案要与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，一般公共预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款。人大有关机构要突出重点支出和重大投资项目资金的使用、结转资金的使用、财政转移支付安排、超收收入安排等内容，结合政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，审查决算草案是否做到收支真实、数额准确、内容完整，并提出审查结果报告。必要时，人大可以就决算中的重大事项或者特定问题组织调查。盐城市人大在开展决算审查前，提前与审计部门沟通，把人大关注的重点纳入审计方案，2016年还改变以往完全依靠审计部门的习惯，自己组织对市经信委、市水利局两个部门决算进行了抽审。
三、做好几个有机结合
一是预算与决算相结合。人大常委会对决算的审查和批准，实质是对年度预算执行情况的结果进行监督，要改变过去重预算轻决算、把预算决算割裂开来变成“两张皮”的不当做法，坚持预算监督与决算监督并重，把预算监督与决算监督紧密联系在一起，善于从决算中分析预算数、调整预算数、决算数之间的差异，检查各部门支出是否按照预算科目执行，找出产生问题的原因，判断预算收支的科学性、真实性、准确性、完整性，并把决算监督中发现的问题作为下年度预算审查的重点，促进预算审查监督有效开展。只有把预算监督与决算监督有机结合起来，才能更好地发现问题，推动解决问题。
二是审查与审计相结合。人大依法审查批准预算决算，审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，都是履行法定职责，发挥职能作用。将国家权力机关的外部监督和政府的内部监督有机结合，可以促进政府规范收支行为，强化预算约束，增强人大监督效果。没有审计，问题查不出，监督就流于形式；查出问题不整改，监督效果就大打折扣。人大要支持和促进审计机关依法加大审计力度，把充分发挥审计监督作用作为加强人大预决算审查监督的重要手段。要加强与审计部门的日常联系，交流情况，反馈意见，提高审计工作的针对性。对审计查出的问题，人大常委会要向政府提出整改意见，对审计工作报告提出审议意见，并通过听取和审议政府关于审计查出问题整改情况的报告等形式，加强跟踪监督，促进问题整改，强化审计约束力。
三是全面与重点相结合。预算审查监督时间紧、工作量大，必须坚持全面审查与重点审查相结合，突出重点内容，抓住主要问题和问题的主要方面，提高工作实效。对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，重点审查全口径预算编制的完整性、合法性、规范性、可行性，以及与预算有关重要事项的说明是否清晰等；对本级决算草案，重点审查预算收支平衡，重点支出和重大投资项目资金、结转资金的使用情况，超收收入的安排和使用情况以及部门预算制度建立和执行情况等。此外，还要抓好本级人民代表大会批准的预算决议、预算审查报告中所提意见和要求的落实，审计查出问题整改情况的监督，以及预算资金使用绩效的监督。
四是专委与专家相结合。预算审查监督是一项法律性、技术性、时效性要求都比较高的工作，各个环节都需要行家里手。目前，江苏省省辖市都成立了人民代表大会财经委员会和人大常委会预算工作委员会，力量也有所增强，但精通业务的专业人才不多，还很难对预决算实施全面有效的审查监督，特别是一些依靠专门委员会力量还不能有效解决，或者在预算审查的有限时间内一时还难以解决的问题，这就迫切需要借助专家的智慧和力量，邀请专家直接参与预决算审查监督工作，就某些方面提出意见，这样既能有效地发挥专家的参谋助手作用，提高人大预算审查监督的专业化程度，又能弥补人大专业人才不足问题，提高监督的水平，增强监督的效果。
四、积极探索几项改革
一是探索预算报告方式改革。现在各地召开人代会时，一般都将关于上年预算执行情况和下年预算草案的报告印发给代表，会上不宣读、不解释，而预算草案表数据内容又不详细，文字说明不清楚，代表想看看不懂，想问找不到人。建议探索由书面报告恢复为口头报告，在人代会上要作关于上年预算执行情况和下年预算草案的报告，同时安排专门时间就预算草案的主要内容作说明，让代表更好地理解、审议预算草案。如此重要的内容，在人代会上花点时间作专门报告，还是必要的。
二是探索预算审议方式改革。人代会期间，各代表团审议的重点往往都集中在政府工作报告上，而对预算草案很少顾及，有的代表甚至误认为只要审议关于批准预算的决议就行了。因此，除各代表团审议外，建议组织开展预算专题审议，邀请政府分管领导出席，财政部门负责人现场解答并听取意见。召开人代会前，从各代表团选择部分参加专题审议的代表进行集中培训，提前熟悉情况，做好审议准备。审议结束后，及时整理好代表建议交政府研究处理。此外，可以探索实行总体审议与分类、分项审议相结合的审议模式，便于代表扬长避短，提高审议质量。
