时间：2023-06-05 10:15:25
假如时间能够倒流，世上便不会再有污染物，化学物排出，世上便少了温室效应，人类将不会为环境问题而苦恼。但是，这是不可能 ，因为时间如流水是不可能倒流的。不只是这样，人类社会还在逐步发展，逐步由于自己的享受而伤害自己伟大的“爷爷”，以及孕育自己的“母亲”。所以人类必须停止自己贪婪的欲望。但不是终止你所有的欲望，而是终止那些对地球，对人类有危害的欲望。
人的一生必须积极向上，因为这样你才能为人类做贡献。而人类须要的是许多爱护环境的心，许多保护环境的心，许多控制环境的办法，许多关于环境的东西，所以人必须为环境贡献一生。
说到这里，也许有人会问，现在好象还没有环境破坏啦？当你游过世界时，你会知道北极已经出现了大空洞，温室效应则响彻全球，众多地区落出酸雨，许多地方成为毫无生机的沙漠，众多地方风暴肆虐，所以环境以遭到破坏。
那么、是否人们只要保持这样就行了呢？回答当然是否定的。因为人们必须改善自然环境，让自然环境恢复自已原来的样子，并且还不能再让自然环境遭到破坏。
同时，有人会问我们为什么要这么做？我认为因为自然环境是人类自己酿造出来的苦果。我们人类就必须这样做。另外，野生动物们也由于我们人类许多已经灭种了。还有一些已经濒临灭绝了！
我们人类不能也不允许破坏环境，也不要把希望寄托于时间的倒流之上，为了美好的明天，让我们共同努力吧！
我觉得长岛要想建成国际度假休闲岛，环保应该放在第一位，为了保护环境，也为了我们的健康，我觉得应该设计一种智能化的“环保分类垃圾箱”。
功能一：这种垃圾箱是分类垃圾箱（这要求大家掌握垃圾的分类），其次这种垃圾箱的最大的优点是智能化，垃圾箱里装有电脑芯片，当有人倒垃圾时，通过垃圾箱里装的热感应器，垃圾箱上的盖子就马上打开，当你把垃圾扔进去的时候，它里面的智能芯片能辨别出可回收垃圾和不可回收垃圾。也就是说如果你把可回收垃圾扔进了不可回收的箱子里，它就会自动的将垃圾进行分类回收（不过还是提倡大家自觉地将垃圾分类，长岛要想建成国际休闲度假岛，关键还需要提高长岛人自身的素质，先进的工具也只是辅助品）。电脑芯片还会对垃圾进行分类。
功能二：如果仔细观察，就会发现桶壁上有两个“压缩机”，它把垃圾不断压紧、缩小，是垃圾占用的空间很小。
功能三：若是倒垃圾的同学个子很矮，摸不到桶的边沿，垃圾箱的“退”能自动缩短，使个子矮的同学可以毫不费力的把垃圾倒入桶内。
功能四：在污水横流的地方，“环保垃圾箱”的用处就更大！把它放在离水较劲的地方，插上一条直通水里的管子，按下按钮，垃圾箱通过电脑控制，利用化学原理，就像一位神奇的魔术师一般把脏水、污水全消毒过滤转化成纯净水，从另一条管子流出来供人类引用。到那时候，人们在也不用担心脏水、污水到处横流。
有了“环保分类垃圾箱”人们再也不用因为垃圾和污水的烦恼了。看，宽阔的马路上到处鲜花盛开，绿树成荫。放垃圾的地方再也看不见飞扬的蚊虫；再也闻不到刺鼻的臭气；过往的行人再也不用捂着鼻子，皱着眉头。有了这种垃圾箱我们将生活在鸟语花香的世界里……
我们知道，大多数生活垃圾大都是有机垃圾和塑料垃圾，它们燃烧后可以产生蒸汽，可以驱动汽车发动机发电。这样每燃烧一千吨垃圾，就可以得到两万度电。烧剩下的垃圾残渣碾碎后，在放入锅炉里重新加热300℃，就是一种很好的铺路的材料。
这时候，一些运有有机、塑料垃圾的专用车开过来了。这些装用的车是怎么分辨出是否是有机垃圾和塑料且准确无误的用回来呢？
因为他们装有一个能分辨垃圾的光线，叫做“分辨光线”。这光线一照到垃圾箱上就能分辨出它们是否是有机垃圾和塑料垃圾。运回来的同时，能分泌出一种液体，叫“分解液”。这种液体能把所有的细菌和害虫杀死。在杀死的同时它们又能分泌出一种液体叫“保护液”，这种“保护液”除了杀死细菌和害虫以外，还可以将剩下的东西保护起来，使它们不被融化。
接着是锅炉房外面。戴上一副特制的眼镜，顿时眼前除了工厂的楼房和烟囱，剩下一片漆黑。专业人士告诉我说：“越黑表示空气越纯净，越浅表示污染的就越厉害。”看烟囱上是工厂里最黑的地方了，摘掉眼镜，惊讶地问：“为什么烟囱上的空气是最纯净呢？”以前普通工厂每年因工厂而排放的颗粒物高达5亿吨，颗粒物上吸附了许多有毒有害的物质，成分十分复杂。但这座电站就大不一样。在烟囱上每隔两米就安装一个能吸废弃物的口，叫吸烟口。安上这种吸烟口后，所有的废物就都被这个口吸进了，然后又找到把吸进的废气过滤的口，叫过滤口。它先把废气里含有的有毒物质和致癌物质杀掉，然后用一种光线把颗粒物加热到3000℃，它就变成了纯净空气。
中国华电集团公司（以下简称“华电集团”）是2002年底中国电力体制改革时组建的五大发电集团之一。成立以来，高度重视水电开发，始终把发展水电作为转变增长方式与调整产业结构的战略重点，在保护生态的基础上积极有序开发水电。特别是近年来，结构调整取得重大进展，新建机组中水电比例显著增加。截至2010年底，华电集团水电装机1538万kW，是成立之初的3.6倍，占总装机容量的17.1%,在五大发电集团中处于第2位。华电集团已建和在建水电工程涉及云、贵、川、闽、浙、新疆等省（自治区）。在建设水电工程的同时，华电集团认真落实水电开发中的生态保护工作，积极探索开发与保护的和谐之路。
1.水电工程环境保护标准化管理实施背景
1.1生态保护是积极发展水电的前提
水电作为清洁可再生能源，在能源结构中占有极其重要的地位，水电开发是中国进一步改善能源结构，兑现2020年节能减排和非化石能源发展目标国际承诺的必由之路。当前中国水电建设已经突破技术制约和资金制约，但是面临着移民制约和环境保护制约的巨大压力。协调处理好水电建设与环境保护的关系，真正实现“在开发中保护，在保护中开发”是推动水电发展的必然选择。从“十一五”提出的“在保护生态的基础上有序开发水电”，到“十二五”提出的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，国家都把水电开发中的环境保护放在了极其重要的位置。
1.2国家对水电工程环境保护和水土保持工作提出了明确要求
国家相关部门严格落实环境影响评价和水土保持方案审批制度，在项目开工前要求报批环境影响报告书和水土保持方案报告书，国家层面也出台了一系列规范性文件和技术标准对环境影响评价和水土保持的报批工作进行规范和指导。建设单位应在项目建设过程中落实环境影响评价、水土保持的相关要求，确保环境保护和水土保持设施与主体工程“同时设计、同时施工、同时投运”。2003年以来，环境保护部在批复中明确要求开展环境保护总体设计、招标设计、环境监理等工作，水利部也明确要求开展水土保持监理等要求。
1.3指导水电基本建设过程中环境保护和水土保持工作的具体技术标准和规范尚待完善
需要开展的工作（“做什么”）由国家相关部门通过文件批复以及环境影响报告书、水土保持方案报告书的形式明确提出，并纳人工程竣工验收的范畴。但是，国家层面现有的与环境保护相关的技术规范和标准主要集中在项目前期的可行性研究阶段及之前，对于之后的环境保护总体设计、环境保护设施专项设计和管理、环境监理等工作内容、深度，国家尚还没有出台相应的技术标准和管理标准，导致不同的建设主体在“怎么做”方面把握尺度不一，水平参差不齐，影响了环境保护工作成效。
1.4发电集团有责任和义务做好水电环境保护，有必要实施标准化管理，高起点落实环境保护要求
华电集团作为国有大型发电企业，贯彻落实科学发展观，以“建一座电站，树一座丰碑，保护一方环境、造福一方百姓”为开发理念，努力建设生态文明，将环境保护意识贯穿于水电开发的各个方面。近年来，华电集团在大坝分层取水设施建设、鱼类增殖放流、生物多样性研究与保护、水土流失防治等方面做了很多有益的探索与实践，取得了一定成绩，但仍然存在着流域公司、项目公司之间环境保护重视程度不一，个别项目环境保护意识需要提高的薄弱环节，需要在系统内进一步统一思想、强化认识，规范管理，提高环境保护整体水平。另一方面，水电项目的环境保护和水土保持工作面广，涉及生态、水、社会等多个环境要素，加之水电项目工期长，参建单位和人员众多，建设单位必须统筹协调业主、设计、监理、施工等各单位关系，明确环境保护职责，齐抓共管才能确保环境保护要求落实到位。不同的环境保护措施和要求“谁来做”、“什么时候做”、“怎么做”急需规范和引导。
2.水电工程环境保护标准化管理的做法
为了落实国家有关水电环境保护的要求，深化水电工程环境保护和水土保持管理，指导华电集团所属企业全面落实各项环境保护要求，规范和指导环境保护和水土保持“三同时”管理工作，有针对性地解决企业具体操作中存在的问题，从2008年起，华电集团组织开展了水电工程环境保护标准化管理的研究。研究工作以中国水电顾问集团成都勘测设计研究院为技术依托，以华电四川发电有限公司、四川华电木里河水电开发有限公司为标准化管理试点应用单位。在对国内水电建设项目环境保护和水土保持管理进行充分调研的基础上，对水电建设过程中的环境保护总体设计、环境保护“三同时”实施与管理、承包商行为约束等方面进行了认真分析，以填补目前国家层面在水电环境保护管理方面的空白区域为重点，以强化基本建设过程中环境保护管理为主要内容，进行了标准化、规范化方面的探索，创新地形成了中国华电集团公司《水电工程环境保护总体设计及“三同时”实施方案报告编制要求》、《水电工程环境保护和水土保持项目分标规划推荐方案》、《水电工程环境保护和水土保持监理及综合管理服务招标文件示范文本》、《水电工程环境保护和水土保持监理及综合管理服务招标文件示范文本》和《水电建设公司水电工程环境保护和水土保持考核办法示范文本》等5个标准化的管理文件和范本。
2.1水电工程环境保护总体设计及“三同时”实施方案报告编制要求
2006年以后，国家审批的水电项目环境影响评价报告大多要求建设单位在可行性研究阶段之后开展环境保护总体设计，但目前国家一直没有出台配套的编制要求和原则。为了指导各水电流域公司做好环境保护总体设计，华电集团结合水电工程实际情况，在系统内部规范了设计要求，提出了《水电工程环境保护总体设计及“三同时”实施方案报告编制要求》。为满足环境保护“三同时”要求，华电集团在工程建设相关规定中，已明确项目在工程开工前必须编制环境保护“三同时”实施方案。该标准对环境保护总计设计报告编制原则、适用范围、成果确认方式、设计深度提出了要求，对水环境保护、大气环境保护、声环境保护、固体废物处置、陆生生物保护、水生生物保护、水土保持、人群健康保护以及环境监测、水土保持监测方案、环境保护专项工程分标规划、环境保护措施“三同时”实施方案的主要内容和技术要求进行规范。该标准对保障落实环境保护总体设计工作，并保障环境保护措施与主体工程同步推进具有重要意义。
同时”实施方案是对项目环境影响报告书和水土保持方案报告书及审批意见提出的各项措施和要求进行分解，要求流域公司、项目公司落实工作时间和责任人，对基本建设期间环境保护“做什么、怎么做、什么时候做、谁来做”等具体要求逐项明确，分节点提出具体的定量工作任务。
2.2水电工程环境保护和水土保持项目分标规划推荐方案
水电工程在编制工程分标规划时一般未充分考虑环境保护和水土保持管理的特殊性，造成部分环境保护和水土保持项目在实施过程中设计方面重视不够、承包商投人不够、业主监管困难，导致环境保护工作落实不到位。为适应水电工程环境保护的需要，便于工程建设过程中全面、有序地推进环境保护工作，华电集团提出了《水电工程环境保护和水土保持项目分标规划推荐方案》，对水电工程枢纽建设区环境保护和水土保持项目提出单独分标的规划要求。要求充分考虑环境保护和水土保持项目的从属性与独立性，对水土保持工程、水环境保护、水生生物保护、环境保护专题研究、环境监理等分标项目、分标方案进行了具体规划。环境保护措施分标包括独立成标和合并成标两种形式。
2.3水电工程环境保护和水土保持监理及综合管理服务招标文件示范文本
根据国家有关要求，水电工程建设期应开展环境监理和水土保持监理工作。但国家尚未出台配套的技术方法和标准，国内不同业主、不同项目间的监理模式、监理内容、管理体制差异很大，工作效果差别也大。为了充分发挥环境监理和水土保持监理的作用，又便于业主管理，华电集团提出了《水电工程环境保护和水土保持监理及综合管理服务招标文件示范文本》。推荐采用环境保护和水土保持监理及综合管理服务模式，即在招标和确定承担单位时选择具有资质的同一家单位承担，环境保护水土保持监理在监督大坝、道路等工程监理行使职责的项目环境保护和水土保持T作时，以业主身份行使管理责任；在监督环境保护专项设施时则同时行使工程监理和环境保护、水土保持管理职责。
2.4水电工程施工招标文件环境保护和水土保持条款示范文本
为了规范工程施工期环境保护和水土保持行为，确保工程参建各方能够按招标设计要求预防和控制施工现场的废水、废气、固体废弃物、噪声、振动等对环境的污染和危害，预防和控制水土流失及生态破坏，确保发包人和承包人环境保护责任的有效落实，华电集团提出了《水电工程施工招标文件环境保护和水土保持条款示范文本》。主要针对水电工程施工招标文件中的环境保护和水土保持条款进行规范，提出了承包商的环境保护、水土保持职责，以及应该达到的环境保护、水土保持要求。主要适用于环境保护措施和要求与主体工程项目合并发标的施工辅助工程、主体建筑T程项目等，使用时应根据项目实际情况和特点对内容作适当调整。
2.5水电建设公司水电工程环境保护和水土保持工作考核办法示范文本
水电工程的环境管理涉及业主、承包商和设计、监理等参建各方。为提高参建各方环境保护和水土保持意识，切实落实各项环境保护和水土保持要求，华电集团要求各水电建设公司应加强建设期的环境保护和水土保持管理，制定T程现场的环境保护和水土保持工作考核办法。为了指导具体负责工程建设的项目公司的环境保护管理，找准管理切入点，华电集团提出了《水电建设公司水电工程环境保护和水土保持工作考核办法示范文本》，供各水电建设公司在组织针对监理单位和施工单位的环境保护和水土保持工作考核、制定管理办法时参考使用。该标准主要包括针对环境监理、工程监理和承包商的考核办法及评分细则。
3.实施效果
水电工程环境保护标准化管理在中国水电建设环境保护管理上迈出开创性的一步，完善了华电集团水电项目建设过程环境保护管理体系。2009年8月，华电集团以正式文件在系统内印发了5个标准化文件，并组织进行了培训。华电集团在乌江、金沙江中游、贵州北盘江以及四川木里河、西溪河、杂谷脑河等流域上的大、中、小型水电站全面宣贯实施，在华电集团所属近30个水电项目进行推广应用，至今已经应用一年多。通过标准化、规范化管理，华电集团水电工程环境保护工作水平得到进一步提升，环境保护意识明显提高，取得了显著成效。3.1创新了水电环境保护管理机制，建立健全了管理体系，华电集团水电环境保护管理更加规范
通过对标准化管理成果的宣贯和应用，环境保护管理成为水电管理体系的重要组成部分，华电集团建立了从总部到水电流域公司、项目公司的三级管控模式；建立了水电环境保护目标责任制，鱼类增殖站建设与放流、植被恢复、竣工环境保护验收等纳人绩效考核体系；强化环境保护“三同时”实施方案的指导作用与执行力度，加强过程指导与监督、考核。通过规范施工招标环境保护条款、环境保护和水土保持监理、承包商环境保护行为、环境保护分标方案等工作，环境保护管理更加满足“凡事有章可循，凡事有人负责，凡事有人监督，凡事有据可査”的要求。
3.2有效提升了基层水电建设单位的环境保护管理水平
通过对标准化管理成果的宣贯和运用，水电流域公司和项目公司的管理水平明显提升，水电项目建设各方环境保护和水土保持意识显著提高，环境保护工作的针对性、目的性进一步增强。逐步实现“机构落实、人员落实、资金落实、措施落实、监理监测落实”的环境保护要求，由疲于应付逐步过渡到规范高效管理，提升了水电环境保护管理水平。
3.3有效促进了环境保护措施的良好落实，环境效益和社会效益显著
通过对标准化管理成果的应用，华电集团系统内环境保护意识明显增强，也取得了较好的社会效益。各项目单位根据5个标准化文件要求，有针对性编制了环境保护总体设计和环境保护“三同时”实施方案；结合电站施工进度，按分标规划推荐方案要求，对环境保护工程招标情况进行梳理，明确了工程环境保护分标方案，能独立成标的环境保护工程单独组织招标，对已实施招标的项目，根据示范文本内容签订补充协议；在工程招标和与承包商签订合同中，明晰了各方环境保护责任，细化了现场监督管理；强化了环境保护和水土保持监理要求，进一步提高了工程环境保护监督水平，在实现生态环境的管理目标、预防和控制水土流失及生态破坏、改善施工人员和生活区环境等方面取得明显成效。
3.4有力提升了华电集团水电开发环境保护形象
通过对标准化管理成果的宣贯和运用，华电集团环境保护整体水平得到明显提升，以良好的环境保护行动回应了社会上关于水电开发的一些争议。其中，金沙江中游一电站2009年8月以来投人1.7亿元实施环境保护整治，恢复植被300hm2，种植乔灌木79万株，环境保护面貌发生可喜变化。华电集团推行的标准化管理文件受到了国家有关部门的高度评价，并在一定范围内进行了宣传和示范，为华电集团贏得了良好口碑。2009年，华电集团被水利部评选为“水土保持工作突出的生产建设单位”，在全国水土保持专题会议上作了经验交流；2011年2月，华电集团所属贵州乌江索风营水电站当选为“全国生产建设项目水土保持示范工程”；2011年4月11日，《经济日报》的《看水土保持》专栏以《中国华电集团公司：建立水土保持管理体系》为题对华电集团进行专题宣传报道。
4.结语
华电集团在水电工程标准化管理的探索和实践，以我国现行相关法律法规为依据，以推动水电可持续发展和积极建设生态文明社会为目标，有利于水电工程各项环境保护和水土保持工作的有序开展，有利于促进环境保护与水电开发协调发展。华电集团将进一步总结应用经验，继续完善和提高标准化、规范化管理水平，通过各水电工程的共同努力，必将不断提高水电环境保护工作质量。这不仅有利于推进华电集团保护生态环境、建设绿色水电，同时也将对推动中国水电事业的绿色发展、和谐发展作出积极的贡献！
关键词：乡镇政府；环境保护；职权；立法
政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利实施、环境保护目标能否圆满实现的重要因素。
依据《宪法》1及相关规定，乡、镇是我国最基本的一级行政区划，是国家在农村地区最基础的一级政权，而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法承担包括环境保护在内的许多职权。乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前，我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。
一、乡镇政府环境保护职权在宪法类法律中的体现
1.宪法及组织法的规定
(1)1954年宪法颁布之前的规定。在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡(村)长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求”。2
(2)1954年《宪法》与《组织法》的规定。1954年《宪法》对地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)规定的职权为“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令；依照法律规定的权限决议和命令”，没有明确提到地方各级政府，包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是，1954年《宪法》第六条规定了“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益”、“保护公共财产”的职权。3因此，作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关，乡镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。相应的，1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也没有明确规定乡镇政府的环境保护职权。
(3)1978年《宪法》与1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。基于我国环境的恶化和对环境问题的认识，1978年《宪法》第十一条首次明确规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。但是，在国务院及地方各级革命委员会(人民政府)的职权中并没有对此作出进一步规定。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也没有在地方各级人民代表大会与人民政府的职权中规定环境保护的内容。
(4)1982年《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1982年《宪法》对环境保护的规定则更为明确：第九条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”而同年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仍然没有将环境保护纳入地方各级政府的职权之中。
(5)1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1995年第三次修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》终于对《宪法》的规定和现实的需求作出了回应，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民政府行使的职权中，增加了“环境和资源保护”的内容。4然而，值得注意的是，此次修订及以后对该法的修订都没有再更进一步在乡镇政府的职权中增加“环境和资源保护”的内容。
2.地方组织法的规定
由于1986年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已在其附则中规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据该法和实际情况，对执行中的问题作具体规定，因此许多省、市、自治区随后分别出台了有关的地方性法规。笔者对这些地方性法规进行考察后却发现，虽然在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未对乡镇政府的环境保护职权作出规定，但是各地方性法规中却对此作出了明确的规定。
1989年3月《上海市乡人民政府工作暂行条例》规定：乡人民政府的任务包括“制订和组织实施乡村和集镇建设计划，加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”。而在第六条规定了乡政府可以根据工作需要设立环境保护助理，并于第二十三条规定了环境保护助理的三项职权。5
同年，《陕西省乡镇人民政府工作条例》(现已失效)规定“乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地、矿产、森林等自然资源的管理。做好环境保护、防汛和水土保持等工作”。1991年《内蒙古自治区苏木、乡、民族乡、镇人民政府工作条例》规定了苏木、乡、民族乡、镇人民政府“制定苏木、乡、民族乡、镇建设规划，加强公用设施的建设和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”的职权。1996年《河北省乡镇人民政府工作暂行条例》规定“加强水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理开发、利用自然资源，保护耕地，改善生态环境和生活环境”。
可见，这些或早于或晚于1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的地方立法对于乡镇政府的环境保护职权的认识并不相同。地方立法并没有将环境保护职权仅限于由县级以上人民政府承担，乡镇政府的环境保护职权非但没有得到否认或回避，反而逐步得到了承认和重视。这点从环境保护职权在所列举的政府职权的位置逐步靠前中可见一斑。
二、环境保护类法律、法规的相关规定
环境保护类法律、法规对政府环境保护职权的规定与宪法、组织法类法律、法规的规定并不相同。环境保护并不是被作为集中列举的政府的抽象职权之一，而是规定了政府所应承担的关于环境保护的各项具体职权，并且乡镇政府极少作为一个独立的主体出现在环境保护类的法律、法规之中，而是往往隐身于“国家”、“一切单位和个人”、“(地方)各级政府／人民政府”这一类语言符号之内。
1.乡镇政府承担环境保护职权的立法例
(1)国家。我国的环境保护类法律、法规充斥着对于“国家”的环境保护职权的规定。然而，究竟“国家”背后所代表的是什么，由什么主体来具体承担“国家”的环境保护职权往往并不是很清楚。在各种场景之下，出于不同目的，“国家”所代表的主体范围几乎可以被无限扩大，被赋予极为丰富的内涵。正因为如此，笔者认为，至少基于乡镇政府作为行政体系一员所体现的公权力特性，其应该可以被归于“国家”这一话语符号之中，换言之，国家的环境保护职权也应该成为乡镇政府的环境保护职权。6
《环境保护法(试行)》第三十一条就曾规定，“国家对保护环境有显着成绩和贡献的单位、个人，给予表扬和奖励”。《环境保护法》第四条、第五条7，《水污染防治法》第二十二条8，《大气污染防治法》第三条、第八条、第九条9等都规定的是“国家”在实施环境保护工作中的职权。这些职权也应该被视为是乡镇政府的环境保护职权之一。
(2)一切单位和个人。《环境保护法》第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。由于该条采用了“一切单位和个人”的表述，那么也就意味着在该法所适用的范围内，任何单位和个人都概莫能外地负有保护环境的义务，乡镇政府也是如此。因此，这也应被认为是对乡镇政府环境保护职权的规定。
(3)(地方)各级政府／人民政府。以“(地方)各级政府／人民政府”作为承担环境保护职权主体的立法例数量最多。由于乡镇政府属于政府体系中的一级，因此，凡是对“(地方)各级政府，人民政府”的环境保护职权的规定，也就是对乡镇政府环境保护职权的规定。
《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都对“地方各级人民政府的环境保护职权作了规定”。
(4)乡镇(人民)政府。直接以乡镇政府作为承担环境保护职权主体的环境保护类法律的立法例相对较少，如《土地管理法》规定，“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。
在地方性环境保护法规中，特别是在地方性农业、农村环境保护法规中，直接规定乡镇政府的环境保护职权的立法例则相对较多，如《河北省农业环境保护条例》、《广西壮族自治区农村能源建设与管理条例》等。
2.乡镇政府承担环境保护职权的具体内容
综上所述，我国环境保护类法律、法规规定了乡镇政府应承担环境保护的职权。乡镇政府承担的环境保护职权又可以具体分为如下几类：
(1)保护环境及环境各要素。乡镇政府负有保护环境，包括水、大气、土壤、海洋等环境要素、自然生态系统区域、自然遗迹、人文遗迹等义务。乡镇政府应对本辖区的环境质量负责，并采取措施保护并改善环境质量。10
(2)制定并实施环境保护计划及政策。乡镇政府在制定当地经济、社会发展计划及政策时，也需要制定当地的环境保护计划，并按照计划开展环境保护工作。11
(3)防治污染，协调环境保护工作。乡镇政府应当采取有效措施预防和制止环境污染的产生及危害，在出现环境污染纠纷以及发生跨区域的环境保护工作争议时，应当协调解决。12
(4)处置环境保护紧急事件。乡镇政府在发生环境污染或资源保护的紧急事件时，需要作出相应的处置。13
(5)表彰、奖励保护环境成绩突出的单位和个人。乡镇政府可对本辖区内保护环境有突出成绩和贡献的单位和个人进行表彰和奖励，以促进社会其他单位和个人为环境保护作出贡献。14
(6)开展环境保护的宣传和教育。乡镇政府应该在辖区内开展环境保护的宣传和教育，普及环境科学知识，推广有利于环境的科学技术。15
三、乡镇政府环境保护职权立法的反思
在梳理乡镇政府环境保护职权的立法规定之后，我们不难发现，既有的立法规定不但存在疏漏，而且存在相互冲突之处，宪法类法律、法规之中有冲突，如地方人民政府组织法与各地制定的乡镇人民政府组织法规之间的冲突；环境保护类法律与宪法类法律之间也有冲突，如对乡镇政府环境保护职权的不同规定。我们有必要对其作出进一步的反思。
依上文所述，乡镇政府环境保护职权的具体内容体现出如下特点，即内容过于宽泛，缺乏明确的具体的职责；缺乏行使职责相应的处罚权、执行权等强制性权力；缺乏对其是否履行职责的有效监督等。反观县级以上人民政府，其独有的环境保护职权包括如下内容：设置环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一管理，各有关部门依法定职权对环境保护的其他方面实施监督管理；发现严重环境污染威胁时，有权采取有效措施解除或减轻危害；对严重污染的企业、单位作出限期治理决定，在法定权限内责令其停业、关闭；为促进环境保护工作制定、提供优惠经济政策；处理下辖地方行政区域之间的环境保护争议，地方单位之间的土地争议等；批准职权范围内的土地等资源的利用等。其中，省级人民政府还可以实施制定严于国家标准的地方环境质量标准和污染物排放标准；制定地方重点保护野生动植物名录；会同国家有关部门编制、修订重点区域(流域、地域、海域，自然保护区、水源保护区、酸雨或二氧化硫污染控制区等)的污染防治、环境保护计划，申请或批准建立自然保护区等职权。县级以上人民政府环境保护职权的特点与乡镇政府环境保护职权的特点恰好相反，具有许多明确而具体的职责；拥有相应的管理机构；拥有行使职责所需的处罚权、执行权的权力等。立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的、体现自身个性的环境保护职权。与县级以上政府相比，乡镇政府所承担的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。乡镇政府环境保护方面的职责与权力的不平衡，特别是将其放置在上世纪90年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来看待之时，这种不平衡感更为明显。
如前文已述，通过对立法例的研究，环境保护似乎并没有成为立法者要求乡镇政府追求的一类独立价值。作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府(乡镇政府)执行上级政府(县以上政府)决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的基本职权的形式，列入了乡镇政府的职权清单。环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项”之内。并且，基于环境保护与社会发展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会发展计划”、“管理本行政区域内的经济、教育、……等行政工作”之中，乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。这无疑也不利于乡镇政府参与环境保护工作。
四、结语
关键词：公民环境权利；环境保护；法律确认
公民的环境权利(或称为公民环境权)是指公民拥有享有良好环境的权利，通常包括环境使用权、知情权、参与权和请求权。它区别于: (1)公民、集体或国家对环境资源的开发和利用权;(2)国家在环境保护过程中拥有的立法、行政和司法的权力;(3)私法上与环境保护相关的所有权、人身权和相邻权;(4)传统人权理论中的生存权和发展权。在当今国际社会，公民的环境权利作为一项新兴的基本人权而受到广泛关注。本文试图说明，我国现行环境保护法律体制存在倚重行政环境权力而轻视公民环境权利的弊端;为实现我国环境的有效保护，我国法律应当具体确认公民的环境权利;法律确认进路应两路并行:与环境保护的公权力结合和与传统私权利融合。
1环境保护中公民环境权利问题的提出
立法出于技术考虑，并不必然在法律规则中既对要素(假定条件、行为模式、法律后果)做出规定又对所要保护的权利内容进行宣称。WWW.133229.Com如我国《民法通则》(文中涉及的法律法规均为简称)第一百一十七条第二款规定，“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿”，该规则就并未对国家、集体和公民享有财产权及其内容进行表述。一般地，这样简洁的表述在司法实践中并不会产生理解上的困难，因为这样的表述不言自明或者是在另外的法律条文中对所要保护的权利及其内容进行了明确的规定，在这些法律规则的背后，存在着一张清晰的权利谱系。然而在权利规定比较模糊的时候，法律规则实现对权利的保护则无疑会受到一定的影响，我国环境保护的法律法规正面临着这样的问题。
我国从1978年首次在宪法中规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”以来，经过近30年的发展，我国形成了包括宪法、环境保护基本法、环境资源法、环境保护专项法、环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方性规章、环境标准、国际环境保护公约以及刑法、民法相关规定在内的庞大灼环境保护法律法规体系，并从“国家保护环境”出发，衍生出了与环境保护相关的一系列行政权力和义务。在我国实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。环境保护方式呈现出了以政府管制为主的特征。在政府管制的模式下，政府对于环境保护享有广泛的权力，宏观上包括制定和完善环境保护的法律、法规及政策，引导经济结构调整，制定环境保护的规划、目标和计划，制定环境保护的标准并监督执行，进行跨行业、跨部门、跨区域的协调等。微观领域包括环境行政许可权，环境行政处罚权等等。政府通过行使环境权力，对环境违法主体科以相应义务，从而达到保护环境的目的。此外，国家公权力还通过刑事手段介人环境保护，我国97刑法第六章第六节“破坏环境资源罪”的规定就是重要的体现。
在政府控制的模式下，相对于国家的环境权力而言，我国公民环境权利的规定则显得薄弱并且模糊不清。政府权力介人环保领域，并没有明确以保护环境权利为目的。如《环境保护法》的立法目的是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展”(第1条)。这里的“保护环境”和“保护环境权利”虽然密切相关但是并不相同，前者从实用主义出发，以解决实际问题为目的，而后者以价值目标为导向，事实上是环境保护的基础，也是目的和手段。我国从宪法到具体的行政法规，没有专门对环境实体权利做出明确的规定，因此有学者认为我国对于公民环境实体权利的规定是“隐形规定”。对于程序性权利，除了受到环境侵害的诉权以外，我国《环境保护法》还规定有检举控告权，《环境影响评价法》和《水污染防治法》规定在一定条件下享有知情权和建议权④，但都并不完善。此外，尽管有一些权利与环境保护密切相关，并在实践中发挥着保护环境的作用，如所有权、人身权及相邻权等的正面规定，但这并不是真正意义上的环境权利，因为其主旨并不是保护环境法益。传统民事权利制度对于环境保护力不从心，尽管现代民法理论中的财产权、人格权及侵权理论都
在发展，但它们离环境保护的要求相去甚远。如北京市某建筑工程公司在施工中因产生大量噪声、震动和粉尘，严重影响了周边四户村民的正常生活，四户村民向北京市某区人民法院提起了民事诉讼，请求法院判令被告停止侵害，但某区人民法院经审理后，以“不属民事审判范围”为由，驳回了原告要求被告“停止侵害”的诉讼请求。
2公民环境权利对于环境保护的意义
环境权利为人类一直自然地享有，并不随着法律的改变而改变，因此也可称为一项自然权利或基本人权，其正当性是不证自明的。随着工业革命带来了严重的环境污染，人类开发利用环境的财产权与享有良好环境的权利产生冲突，才引起了现代意义上公民环境权利的关注和讨论。即便是在这种冲突中，公民环境权利的正当性也是不容质疑的，问题的关键在于如何确定这种冲突中各种权利的位阶关系和如何协调冲突。美国当代著名学者彼得·s}温茨( peters. wenz) 教授在《环境正义论》一书中写到，“倘若发生冲突，财产权至少在某些时候应该做出让步”，“人权如此重要，不能为了更小的目标而妥协。例如，人们不应该为了他能够拥有更廉价的电力而遭受癌症的痛苦”。
就公民环境权利与环境保护的关系来说，公民环境权利是环境保护的基础，同时也是目的和手段。政府权力对环境保护的广泛介人，有着深刻的合理性，环境外部的不经济性⑤和为避免环境的公地悲剧⑥都需要政府权力的介人才能予以克服。在宪政国家，环境保护的行政权力固然来源于宪法的授权，但最终来源于民众的授权。可以说，权力都是直接或间接源于公民权利。英国早期启蒙思想家托马斯·霍布斯(thomas hobbes)在论及国家的起源时认为，人类是为了避免“一切人对一切人的战争”的自然状态才“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见转化为一个意志的多人组成的集体”，这个个人或集体就是主权者，即霍布斯所说的“利维坦”。继后的英国政治思想家约翰·洛克 (john locke) 同样认为，“开始组织并实际组成政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府”。这些思想后来为1776年美国《独立宣言》所采纳，《独立宣言》宣称“我们认为以下真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府。而政府之正当权力，是经被统治者的同意而产生的”。时至今日，各国宪法基本都确立了“主权在民”，这是各国政府及公权力存在的合法性依据。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此，在权利与权力的关系上，权利是权力的来源和基础，权力为保护权利而存在。环境保护的行政权力，同样地来源于公民所具有的环境权利，公民环境权利是环境权力存在的正当性所在。从这个意义上讲，公民环境权利为政府参与环境保护提供合法性的基础，环境保护应以保护公民环境权利为目的。
公民环境权利不仅为政府参与环境保护提供合法性的基础，也是公众参与环境保护的合法性基础。近年来，我国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题已成为引发社会矛盾的“焦点”问题。这种非制度化公众参与环境保护属于公众参与的非常态，由于非常态的公众参与表现为组织的非程序性，动机的多层次性，性质的复杂性，行为的非理性以及后果的消极性，对国家的稳定和社会发展有诸多的消极影响。公民有了法律上确认的环境权利，就可以依据环境保护的权利实施相关行为，可以要求义务主体为或不为一定的环境行为，在受到侵害时可以获得法律上的救济，同时也明确了公众环境保护行为正当性的边界。因此，公民环境权利的确立对于公众参与环境保护具有重要的意义。
公民环境权利不仅是主体参与环境保护的合法性基础，而且在实际运行中起着对公权力的制约作用。在公共选择理论看来，政府在提供大多数 (包括清洁环境在内的)共用品和服务方面是低效的，表现为浪费、冗员和低生产率，在行政权力介人市场的时候，可能还存在权力寻租的问题。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社会主体。在公共选择中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，社会上并不存在所谓的政府所追求的公共利益。从公共选择理论上讲，权力需要制约。从政治文明的发展来看，权力的制约问题可分为三个阶段，即以权力制约权利阶段、以权力制约权力阶段和以权利制约权力阶段。以权利制约权力，是指公民用
自己的法律权利制约政府权力，以防止政府权力的变异和滥用，维护自身的合法权益和社会整体利益!。环境保护是利益冲突比较集中的领域，政府可能会为了地方经济发展而不顾环境保护，也可能会为利益集团的利益而牺牲环境利益，加上政府行为的低效性，公众参与环境保护以权利制约权力就显得尤为重要。
3域外公民环境权利考察
公民环境权利主要是由各类国际会议和文献倡导的。1970年国际社会科学评议会在东京发表的《东京宣言》提出，“我们请求:把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种有富自然美的自然资源的权利，作为一项基本人权，在法律体系中确定下来”。1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该宣言表达了这样一种信念:人类有在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。1973年在维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》中，环境权被认为是新的人权并将其作为《世界人权宣言》的补充。1986年作为地区性人权文件的《人类与人民权利非洲宪章》第24条规定，所有人民应该享有能够适合他们发展的一般的令人满意的环境权利。1987年2月国际环境法专家组拟订的《环境保护和可持续发展的法律原则建议》指出:全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利。1989年《哥斯达黎加促进和平与可持续发展的人类责任宣言》在序言中写到:认识到国际社会确认人类有在保障尊严和福利的环境中生活的基本权利。1991年《关于国际环境法的海牙建议》确立了这样一个原则:国家应该承认对于确保健康、安全和可持续生存与精神福利的个体与集体的基本环境人权。1992年《里约环境与发展宣言》宣称，人类享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。1995年国际自然保护同盟起草的《环境与发展国际公约草案》第十二条规定:缔约方努力逐渐全部实现任何人对环境的权利以及为了其健康、福利和尊严的足够的发展水平。
在全球化的对环境权的呼吁中，部分国家以宪法的形式确立了公民的环境权利。如1980年《智利共和国宪法》第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”。1980年《秘鲁政治宪法》第2章第123条规定:“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”。1987年《菲律宾宪法》规定:
“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的健康的环境的权利”。1993年《俄罗斯联邦宪法》第42条规定:“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利”。1993年《哈萨克斯坦共和国宪法》第12条规定:“共和国公民有享受有益于生活和健康的环境的权利”。据统计，全球有四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。其中，20世纪70年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有忽视这一权利。
除了宪法的规定外，部分国家还在环境保护的法律或法规中确立了公民环境权。如1979年美国《国家环境政策法》规定:“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护”。1998年《法国环境法典》规定:“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展”。2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第11条第1款规定:“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利”。
综观国外公民环境权利的文献，我们可以发现:(1)非官方领域对于公民权利的呼吁或宣称对于公民环境权利在法律上的确立起着巨大的推动作用。这既反映了现代工业社会环境问题的严峻态势，也反映出了公众对于环境保护所蕴含着的巨大热情和力量。(2)公民环境权利是一项基本权利，这一过去自然就获得和享有的利益在受到侵害过后，开始寻求法律的保护，在传统的人权内容不能涵盖环境权利内容的情况下，不少国家直接将公民的环境权利明确写人了宪法当中，丰富了基本权利的内容。公民环境权利也主要是被规范在宪法当中，是作为一项基础性权利而存在的。(3)环境权的表述上各个界定并不相同，反映出了内涵的丰富性，但其权利主体上并不包括国家，权利内容并不包括主体对环境的开发和利用。因为国家对于环境保护具有的是权力和职责，与环境权利相去甚远，而对环境的开发和利用属于传统财产权规定的范围，环境权利
是与环境保护的需要相联系的。
4我国公民环境权利的法律确认进路
环境权利是公民的一项基本权利，这一权利在现实地受到威胁和侵害的时候，需要法律的确认和保护。我国面临的环境保护的形势是严峻的，“主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点”。环境保护面临的严峻形势与制度层面公民环境权利的缺失有关，公民环境权利是环境保护的基础、目的和手段。在相对单一的环境行政管制方式下，公民的环境权利诉求未能充分实现，环境保护组织不发达，司法权力保护环境的成效不明显 (环境公益诉讼难以得到支持)。因此，我国确立公民环境权利，既是正本清源明确环境保护的真谛，也是环境保护的现实需求。
公民环境权利的确认是一项系统工程，要达到有效调动社会力量以及司法权力参与到环境保护中来，切实实现公民环境权利的有效保护，我们认为，在宪法确认以公民享有良好环境为内容的公民环境权后，可沿着两条进路对公民环境权利进行细化。一是与环境保护的公权力相结合，在以权力保护环境的立法中注人公民环境权利的内容。这些权利主要包括:(1)环境知情权。即公民对环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。(2)环境参与权。即公民拥有参与国家环境管理的预测和决策过程，组成环保的团体，实施公益性环境保护行为等权利。(3)环境行政请求权。即公民的环境权益受到侵害后可以向环境行政部门请求保护的权利。对公民环境权利进行细化的另一进路是与传统私权相融合，将公民环境权利在私法上进行规定。这一类公民环境权利主要包括:清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、环境审美权、环境文化权、户外休闲权、避免噪声污染权等。
法律确认公民环境权利的两条进路并不意味着公民环境权的性质具有公私两重属性。公民的环境权利与环境保护的公权力相结合，即便是在保护公共环境利益的情况下，也并不意味着公民的环境权利具有公权力的性质。在公法与私法的划分框架内，公权力不能放弃，也不能通过协议而变更，而私权则可由作为权利主体的个人自行处分。公民环境权是法律确认并授予公民对自身的环境利益进行判断和做出处分的权利，因此本质上属于私权。同时由于环境具有的公共物品属性，公民的环境权又区别于传统个体意义上的私权，具有公益性，因此公民环境权是一种具有特殊性质的私权—公益性的私权。正是公民环境权的这一特有属性，使得传统的私法救济和单纯依赖公权力的介人都不能实现有效的保护。法律既需要承认其公益性，也需要承认其私权性质，这正是我们主张法律通过与环境保护的公权力相结合和与传统私权利相融合这两条进路来确认公民环境权利的根据所在。
法律确认公民环境权利的两条进路对于环境保护分别具有内在的推动机理。第一，公民环境权利与环境保护的公权力结合的进路，能够通过公民环境权利与环境行政权力的互动实现环境保护。首先，环境知情权、环境参与权、环境行政请求权制约了政府环境权力的行使，能够有效地防治个别政府官员在行使环境权力过程中的寻租和暗箱操作，使得政府在环境保护过程中不能背离公民的环境利益。其次，这些权利还能引起权力对权力的制约，公民的环境知情权、环境参与权、环境行政请求权在受到侵害的时候，可以通过行政诉讼的方式寻求救济，从而通过司法权实现对环境行政权力的制约。再次，要实现对环境更为有效的保护，权力对权利的制约是必须的。公民环境权利是法律授予公民对自身的环境利益进行判断并做出处分的权利，但由于环境公共物品的属性，公民个人可能会为了个人的利益而滥用权利，从而牺牲公共的环境利益。此时，政府环境权力就能够对公民环境权利进行干预或制约。如此，公民环境权利与政府环境权力的双向制约与互动，推动着环境保护在法制轨道上良性推进，从而实现对于环境的有力保护。第二，公民环境权利与传统私权相融合的进路，能够通过充分发挥公民的主动性实现环境保护。虽然传统私法的财产权、人身权以及相邻权的规定对于环境保护的作用仍不能忽视(特别是在对这些权利的侵害发生现实的损害时，对这些权利的救济能简洁地起到环境保护的作用)，但是，清洁空气权、清洁水权、环境审美权等公民环境权利的明确赋予，是直接针对公民的环境利益而做出的。相对于传统私权而言，这不但大大丰富了公民私权的内容，而
关键词：乡镇政府；环境保护；职权；立法
政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利实施、环境保护目标能否圆满实现的重要因素。
依据《宪法》1及相关规定，乡、镇是我国最基本的一级行政区划，是国家在农村地区最基础的一级政权，而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法承担包括环境保护在内的许多职权。乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前，我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。
一、乡镇政府环境保护职权在宪法类法律中的体现
1.宪法及组织法的规定
(1)1954年宪法颁布之前的规定。在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡(村)长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求”。2
(2)1954年《宪法》与《组织法》的规定。1954年《宪法》对地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)规定的职权为“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令；依照法律规定的权限决议和命令”，没有明确提到地方各级政府，包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是，1954年《宪法》第六条规定了“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益”、“保护公共财产”的职权。3因此，作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关，乡镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。相应的，1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也没有明确规定乡镇政府的环境保护职权。
(3)1978年《宪法》与1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。基于我国环境的恶化和对环境问题的认识，1978年《宪法》第十一条首次明确规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。但是，在国务院及地方各级革命委员会(人民政府)的职权中并没有对此作出进一步规定。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也没有在地方各级人民代表大会与人民政府的职权中规定环境保护的内容。
(4)1982年《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1982年《宪法》对环境保护的规定则更为明确：第九条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”而同年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仍然没有将环境保护纳入地方各级政府的职权之中。
(5)1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1995年第三次修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》终于对《宪法》的规定和现实的需求作出了回应，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民政府行使的职权中，增加了“环境和资源保护”的内容。4然而，值得注意的是，此次修订及以后对该法的修订都没有再更进一步在乡镇政府的职权中增加“环境和资源保护”的内容。
2.地方组织法的规定
由于1986年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已在其附则中规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据该法和实际情况，对执行中的问题作具体规定，因此许多省、市、自治区随后分别出台了有关的地方性法规。笔者对这些地方性法规进行考察后却发现，虽然在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未对乡镇政府的环境保护职权作出规定，但是各地方性法规中却对此作出了明确的规定。
1989年3月《上海市乡人民政府工作暂行条例》规定：乡人民政府的任务包括“制订和组织实施乡村和集镇建设计划，加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”。而在第六条规定了乡政府可以根据工作需要设立环境保护助理，并于第二十三条规定了环境保护助理的三项职权。5
同年，《陕西省乡镇人民政府工作条例》(现已失效)规定“乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地、矿产、森林等自然资源的管理。做好环境保护、防汛和水土保持等工作”。1991年《内蒙古自治区苏木、乡、民族乡、镇人民政府工作条例》规定了苏木、乡、民族乡、镇人民政府“制定苏木、乡、民族乡、镇建设规划，加强公用设施的建设和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”的职权。1996年《河北省乡镇人民政府工作暂行条例》规定“加强水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理开发、利用自然资源，保护耕地，改善生态环境和生活环境”。
可见，这些或早于或晚于1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的地方立法对于乡镇政府的环境保护职权的认识并不相同。地方立法并没有将环境保护职权仅限于由县级以上人民政府承担，乡镇政府的环境保护职权非但没有得到否认或回避，反而逐步得到了承认和重视。这点从环境保护职权在所列举的政府职权的位置逐步靠前中可见一斑。
二、环境保护类法律、法规的相关规定
环境保护类法律、法规对政府环境保护职权的规定与宪法、组织法类法律、法规的规定并不相同。环境保护并不是被作为集中列举的政府的抽象职权之一，而是规定了政府所应承担的关于环境保护的各项具体职权，并且乡镇政府极少作为一个独立的主体出现在环境保护类的法律、法规之中，而是往往隐身于“国家”、“一切单位和个人”、“(地方)各级政府／人民政府”这一类语言符号之内。
1.乡镇政府承担环境保护职权的立法例
(1)国家。我国的环境保护类法律、法规充斥着对于“国家”的环境保护职权的规定。然而，究竟“国家”背后所代表的是什么，由什么主体来具体承担“国家”的环境保护职权往往并不是很清楚。在各种场景之下，出于不同目的，“国家”所代表的主体范围几乎可以被无限扩大，被赋予极为丰富的内涵。正因为如此，笔者认为，至少基于乡镇政府作为行政体系一员所体现的公权力特性，其应该可以被归于“国家”这一话语符号之中，换言之，国家的环境保护职权也应该成为乡镇政府的环境保护职权。6
《环境保护法(试行)》第三十一条就曾规定，“国家对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人，给予表扬和奖励”。《环境保护法》第四条、第五条7，《水污染防治法》第二十二条8，《大气污染防治法》第三条、第八条、第九条9等都规定的是“国家”在实施环境保护工作中的职权。这些职权也应该被视为是乡镇政府的环境保护职权之一。
(2)一切单位和个人。《环境保护法》第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。由于该条采用了“一切单位和个人”的表述，那么也就意味着在该法所适用的范围内，任何单位和个人都概莫能外地负有保护环境的义务，乡镇政府也是如此。因此，这也应被认为是对乡镇政府环境保护职权的规定。
(3)(地方)各级政府／人民政府。以“(地方)各级政府／人民政府”作为承担环境保护职权主体的立法例数量最多。由于乡镇政府属于政府体系中的一级，因此，凡是对“(地方)各级政府，人民政府”的环境保护职权的规定，也就是对乡镇政府环境保护职权的规定。
《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都对“地方各级人民政府的环境保护职权作了规定”。
(4)乡镇(人民)政府。直接以乡镇政府作为承担环境保护职权主体的环境保护类法律的立法例相对较少，如《土地管理法》规定，“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。
在地方性环境保护法规中，特别是在地方性农业、农村环境保护法规中，直接规定乡镇政府的环境保护职权的立法例则相对较多，如《河北省农业环境保护条例》、《广西壮族自治区农村能源建设与管理条例》等。
2.乡镇政府承担环境保护职权的具体内容
综上所述，我国环境保护类法律、法规规定了乡镇政府应承担环境保护的职权。乡镇政府承担的环境保护职权又可以具体分为如下几类：
(1)保护环境及环境各要素。乡镇政府负有保护环境，包括水、大气、土壤、海洋等环境要素、自然生态系统区域、自然遗迹、人文遗迹等义务。乡镇政府应对本辖区的环境质量负责，并采取措施保护并改善环境质量。10
(2)制定并实施环境保护计划及政策。乡镇政府在制定当地经济、社会发展计划及政策时，也需要制定当地的环境保护计划，并按照计划开展环境保护工作。11
(3)防治污染，协调环境保护工作。乡镇政府应当采取有效措施预防和制止环境污染的产生及危害，在出现环境污染纠纷以及发生跨区域的环境保护工作争议时，应当协调解决。12
(4)处置环境保护紧急事件。乡镇政府在发生环境污染或资源保护的紧急事件时，需要作出相应的处置。13
(5)表彰、奖励保护环境成绩突出的单位和个人。乡镇政府可对本辖区内保护环境有突出成绩和贡献的单位和个人进行表彰和奖励，以促进社会其他单位和个人为环境保护作出贡献。14
(6)开展环境保护的宣传和教育。乡镇政府应该在辖区内开展环境保护的宣传和教育，普及环境科学知识，推广有利于环境的科学技术。15
三、乡镇政府环境保护职权立法的反思
在梳理乡镇政府环境保护职权的立法规定之后，我们不难发现，既有的立法规定不但存在疏漏，而且存在相互冲突之处，宪法类法律、法规之中有冲突，如地方人民政府组织法与各地制定的乡镇人民政府组织法规之间的冲突；环境保护类法律与宪法类法律之间也有冲突，如对乡镇政府环境保护职权的不同规定。我们有必要对其作出进一步的反思。
依上文所述，乡镇政府环境保护职权的具体内容体现出如下特点，即内容过于宽泛，缺乏明确的具体的职责；缺乏行使职责相应的处罚权、执行权等强制性权力；缺乏对其是否履行职责的有效监督等。反观县级以上人民政府，其独有的环境保护职权包括如下内容：设置环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一管理，各有关部门依法定职权对环境保护的其他方面实施监督管理；发现严重环境污染威胁时，有权采取有效措施解除或减轻危害；对严重污染的企业、单位作出限期治理决定，在法定权限内责令其停业、关闭；为促进环境保护工作制定、提供优惠经济政策；处理下辖地方行政区域之间的环境保护争议，地方单位之间的土地争议等；批准职权范围内的土地等资源的利用等。其中，省级人民政府还可以实施制定严于国家标准的地方环境质量标准和污染物排放标准；制定地方重点保护野生动植物名录；会同国家有关部门编制、修订重点区域(流域、地域、海域，自然保护区、水源保护区、酸雨或二氧化硫污染控制区等)的污染防治、环境保护计划，申请或批准建立自然保护区等职权。县级以上人民政府环境保护职权的特点与乡镇政府环境保护职权的特点恰好相反，具有许多明确而具体的职责；拥有相应的管理机构；拥有行使职责所需的处罚权、执行权的权力等。立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的、体现自身个性的环境保护职权。与县级以上政府相比，乡镇政府所承担的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。乡镇政府环境保护方面的职责与权力的不平衡，特别是将其放置在上世纪90年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来看待之时，这种不平衡感更为明显。
如前文已述，通过对立法例的研究，环境保护似乎并没有成为立法者要求乡镇政府追求的一类独立价值。作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府(乡镇政府)执行上级政府(县以上政府)决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的基本职权的形式，列入了乡镇政府的职权清单。环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项”之内。并且，基于环境保护与社会发展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会发展计划”、“管理本行政区域内的经济、教育、……等行政工作”之中，乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。这无疑也不利于乡镇政府参与环境保护工作。
四、结语
关键词：资源环境保护；专项资金；审计；策略
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01
伴随中国市场经济的迅速发展，资源环境保护愈来愈备受关注。特别是党的十提出了加快促进生态文明建设，为我国的资源环境保护事业发展指明了方向，提供强大的物质保障，中国的中央以及各级地方财政对资源环境的支出的力度也不断加大。资源环境保护专项资金是中国的各级财政为了实现资源环境保护事业的可持续发展而专门拨付的资金，政府旨在通过资源环境保护专项资金为资源环境保护做出了最大限度的保护，他的目的就是该项资金的使用必须遵循专款专用的原则，最大限度的运用其对完善中国的资源与环境保护，促进生态文明建设，以提升中国民众的生活质量。政府旨在通过资源环境保护专项资金为资源环境保护做出了最大限度的保护，这同时也为各部门怎样良好的利用资源环境保护专项资金提出了更严格的要求。因此，就需要加强对资源环境保护专项资金的审计，必须促进政府主管部门及相关用款单位严格对该资基金进行规范管理审核，才能确保资金管理使用的规范、安全、高效使用部门可以遵循国家的相关法规来运用和规划好资源环境保护专项资金。最大限度的发挥该项资金对完善中国的资源与环境保护，促进生态文明建设，提升中国民众生活质量的作用。
一、资源环境保护专项资金审计的现状及问题分析
目前，资源环境保护专项资金在中国的很多省市已经全面展开，各地的资源与环境也不同程度的受到了更多的关注与保护。同时，各省市审计局都高度重视资源环境保护专项资金的审计，资源环境保护专项资金的审计工作也已经开展了起来。各个省都纷纷派出优秀的审计小组开始到具体定点出开展现场审计工作，并且取得了一定的成果。与此同时，在项目构建之后，应该积极进行验收，而某些项目实施单位对资源环境保护专项资金的申报程序不够了解，不能积极地配合组织验收项目，导致一些资源环境保护专项项目可能竣工多年但还是没有进行验收，这样就不能保障资源环境保护专项项目可持续地发挥环保效益。在对这些资源环境保护专项资金问题进行审计时发现的审计问题分析如下：
（一）缺少完善的资源环境保护专项资金审计评价指标
在实施中，某些资源环境保护专项项目的单位并未严格依据项目的规划来实施，可能随意增加或减小了项目的规模，没有准确的标准，这致使资源环境保护项目管理比较随性，没有规范性管理制度，容易影响了整个项目的建设。由于目前的资源环境保护专项资金审计评价指标都有其局限性，不是很完善，因此无法最大限度地反映以及准确地评价资源环境保护专项资金审计的效益，导致资源环境保护专项资金审计的审计评价无法良好的实施。
（二）资源环境保护专项资金审计领域比较单一
资源环境保护专项资金审计的重点应该是审查核各级财政计划以及筹集专项资金的合法性，同时也需要审核资源环境保护专项资金拨付的是否及时，是否符合对资源环境保护资金管理的规范性和科学性。但是目前，资源环境保护专项资金审计的领域还不够宽泛，比较单一，致使资源环境保护专项资金审计的效果没有得到进行的非常有效的体现。
二、资源环境保护专项资金审计的策略研究
资源环境保护专项资金是国家的财政性资金，为了促进国家资源环境保护事业的可持续发展，国家利用政策来专门制定具有专门用途、绩效目标以及用途的资金来进行专项资金的项目实施。而通过资源环境保护专项资金的审计可以监督这项资金的使用情况以及效益情况，同时评价其实施的效果。目前资源环境保护专项资金存在一些使用方面的问题，首先是资金拨付的过程不够标准化，拨付的规划以及审批过程还不够符合法规，同时有些地区的拨付渠道也存在不符合规定的现象。其次，通过调查发现有些地区资源环境保护专项资金的运用不是透明的，没有能够构建运用以及分配资源环境保护专项资金的公告制度，这样容易导致某些项目单位对资源环境保护专项资金分配的途径无法清楚。为了提升资源环境保护专项资金审计的效率，本文归纳了如下的策略：
（一）提高资源环境保护专项资金审计的意识
国家要想实现人与自然的和谐发展，就离不开关注资源和环境的可持续发展，这是中国未来的发展趋势和关注点。以此为基础，进行资源环境保护专项资金的运用是非常必要的，同时对这项资金如何运用的监管即资源环境保护专项资金审计也提出了更高的要求，因此需要提升资源环境保护专项资金审计审计的意识。
（二）制定完善的资源环境保护专项资金的审计操作准则
我国目前已近构建了一些资源环境保护的相关法规以及审计准则，这些相关的法规在一定程度上为资源环境保护专项资金审计的实施提供了一些依据。但是资源环境保护专项资金审计监管机构仍然缺乏非常完善有效的资源环境保护专项资金审计体系以及操作准则。因此，我国必须要制定一套完善又实用，而且与资源环境保护信息披露紧密联系的审计准则体系，这同时也可以使我国的资源环境保护专项资金审计制度更加健全。
（三）加强资源环境保护专项资金绩效评价指标体系建设
中国的财政专项资金绩效评价指标体系可以用来评价财政专项资金绩效。在审计面对不同特定的对象需要评价时，评价的指标不仅仅只有通用指标，同时也可以有针对具体对象的专项审计指标针体系，来反映出资源环境保护专项的绩效在运用过程中的绩效评价情况。因此，需要大力加强资源环境保护专项资金绩效评价指标体系建设。
参考文献：
[1]强化专项资金审计，提高资金使用效能[J].中国工会财会，2012（12）.
（阜新市环境保护局，辽宁 阜新 123000）
【摘 要】公众一直都是环境保护的重要力量，尤其近些年来我国在推进环保过程当中，更是需要得到广大公众的支持和参与。可是我国的大多数公众都缺乏参与环境保护的意识，并且公众参与度相当低，因此环境保护由于得不到公众的支持而遇到困难和阻碍。本文就将针对环境保护过程中的公众参与问题进行简单的分析与阐述。
关键词 环境保护；公众参与；问题；分析
伴随着社会的不断进步和发展，我国的经济水平得到了很大的提升，科学文化水平以及整体的国际竞争实力也在不断的提高，但是面临的首要问题就是环境的日益恶化。环境保护问题已经成为当前我国经济发展过程当中亟待解决的问题，而公众的参与程度也成为影响我国环境保护工作推进与否的重要因素。
1 当前我国环境保护过程当中公众参与的现状分析
1．1 我国公众参与环境保护立法的现状
面对着日益严重的环境问题以及环境压力，我国不得不选择立法的手段来对环境保护问题给予重视。立法虽然是我国法制机关需要面对的工作，但是伴随着社会开放程度的不断增强，我国的公众参与在社会的发展以及环境保护问题的立法中，也应该有一定的发言权，甚至可以说公众的参与程度对于环境保护工作的落实以及相应的环境保护的法律设置都具有至关重要的意义和作用。目前我国公众参与环境保护立法的积极性还有待提升，参与的程度也比较浅，而真正可以参与的渠道也少之又少，只有极少部分的公众可以作为代表，参与到环境保护相关法律的制定当中。因此这就说明我国很多时候在进行环境保护立法的过程当中，缺乏对于公众参与程度的重视，必然会导致公众的成体参与度降低，立法缺乏民意等。
1.2 环境保护过程当中公众参与制度实施的现状
在相应的环境保护法律颁布之后，公众真正可以参与制度实施的现象也不容乐观。首先在诉讼保障制度上不够完善，这主要就体现在，我国的环境法还未体现出环境公益诉讼的相关内容，因此很多时候得不到权益的保障。其次相关的执法部分以及政府机关都没有依法实施自己应该行使的权利，大量的滥用职权、亵渎职权的现象产生，当有许多违背环境保护法律法规现象出现的时候，一些官员为了自己的一己私利而没有依法履行自己应该履行的职责和权利。最后我国的环境保护工作主要是政府主导型，而公众的参与度相对较低，公众缺乏自主参与的意识以及主动性和自觉性，这就导致了公众参与制度的实施很难得到保障和认可，进而公众的参与度很低。
1．3 公众的整体文化素质较低，环保意识薄弱
因为缺乏相应的环境保护意识灌输和讲授，所以很多的公民并没有形成对于环境保护的意识，这就会造成公众自身的环保意识相对薄弱。同时由于文化素质的有限性，在我国真正可以参与到环境保护工作当中的公众人数少之又少，科学文化素质较低成为制约公众参与的主要因素。
2 公众参与环境保护的措施和方法
2．1 增强对于环境保护公益诉讼的重视
环境公益诉讼是指每一位中华人民共和国公民，每一个社会团体，乃至国家机关，为了社会的共同利益，对于一些破坏环境的现象提起诉讼。环境保护公益诉讼实际上是公众参与社会环境保护的重要手段和措施，但是因为缺乏法律制度的保障以及对于环境保护公益诉讼的重视，导致了公众能够参与社会环境保护的程度比较低，积极性也受到了阻碍和抑制。因此就需要相关国家部分加强对于环境保护公益诉讼的重视，制定相应的法律法规确保这些与社会发展、环境质量密切相关的社会环境问题，通过法律的手段阻止、打击、惩处那些破坏环境现象与行为，让人们生活的环境与自身利益得到保障，这样公民提出诉讼的问题才可以得到真正的解决。
2.2 落实环境保护公众参与制度
受到经济发展的影响，现阶段很多地区面临着非常严重的环境污染问题，环境保护已经迫在眉睫，但是当地相应的部门并没有很好的对这一环境保护公民参与的制度进行落实，公众参与的程度很有限。相应的地区环境保护信息得不到公开，许多的公众对于当地的环境问题还有着很多的疑问，这些都会阻碍公众参与环境保护工作。因此就需要地区性真正地落实环境保护公众参与的制度，做到信息的公开和公正，让公众可以切身的投入到环境保护工作当中去。
2．3 发展一些民间环保组织
社会的民间力量对于环境保护工作的推进具有非常重要的意义和作用，民间的环保组织实际上就是将公众独立的个人有机的结合起来，形成具有一定规模的组织，开展相应的环保工作。环境保护组织具有最为广泛的社会基础，也为公众积极主动的参与环境保护提供了可能和渠道。这种活跃而有效的民间组织形式，非常有利于环境保护工作的推进和落实。因此就需要不断的发展和壮大民间环保组织，在法律和政策上鼓励民间自觉的形成环境保护组织，让更多的人参与到环境保护工作当中来，不断的提升环境保护的意识，有效的实现民间环保组织对于社会环境保护工作的促进作用。
2．4 提高公众的环保意识和法律意识
公众的环保意识和法律意识，实际上取决于公众的文化层次水平。很多时候公众参与环境保护的积极性较低，参与度不高，也主要受到了自身文化层次的影响，即便有一些公众想要投入到环保事业当中，也会因为自身环保知识的匮乏以及文化层次水平的限制，使自己无从下手。这就需要我国的相关部门和政府大力的推行对公众的环境保护的宣传工作，通过多种宣传手段将环境保护法律宣传教育工作广泛的开展下去，定期的对人们进行相应的讲座和教育，有助于提升公众自身的文化素养和水平，提高公众的环境保护意识，在最大程度上实现全民族环保意识的提升。另外还应该让公众了解环境保护的重要意义，对于自身以及子孙后代乃至整个自然界的意义，明确环境保护不是政府或者部门的任务，而是每一位公民都应该履行的责任和义务。环境保护工作的落实不仅仅与自身的生活和利益息息相关，更是对于整个社会的发展都具有重要作用的。
3 结束语
环境保护过程，是一个漫长的过程，不是一朝一夕就可以完成的。社会的不断进步背后，必然会存在严重的环境保护问题，这就需要公众参与到其中，共同来治理环境污染，进行必要的环境保护，确保我国社会不断进步和发展的同时，环境问题得到解决，环境保护可以真正的落实下去。因此要不断的提升公众参与环境保护的积极性，确保更多的公众具有环保意识，真正的投入到社会的环境保护当中。
参考文献
［1］史玉成.论环境保护公众参与的价值目标与制度构建[J].法学家,2005,01:128-133.
［2］卢莎,等.当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究[J].四川环境,2011,04:119-122.
［3］胡红玲.论我国环境保护公众参与制度的缺陷与完善[J].企业家天地,下半月刊:理论版,2007,02:150-151.
关键词：环境保护；信息技术；环境保护信息系统；3S技术
1环境保护是一项复杂的系统工程
环境保护是当今人类面临的重大问题，也是我国要处理的基本问题。环境保护是指为了保障人类现今和以后的长久生存和社会经济的可持续发展，要通过各种措施协调人类与环境的关系，解决已存在或潜在的问题的一种统称。环境保护包括很多方面：自然环境、地球生物、人类环境、生态环境。环境保护是一项复杂的系统工程，涉及自然科学和社会生活的各个方面和领域，比如行政、法律、经济、科学技术等。随着社会的进步和发展，我国的环境保护的任务更加繁重，情势更加复杂多变，环保部门要与时俱进，采用先进科学技术和方法，服务于我国的环境保护工作。
2信息技术在环境保护中的应用现状
随着计算机和互联网的普及，信息技术对社会的发展影响越来越大，环境保护也不例外。环境保护必须依靠新兴科学技术手段，采用现代管理方法，提高环境保护的工作效率和工作质量，我国环境保护信息系统开发和应用、信息化管理已经有许多年了。环境保护的各部门和各系统基本都为主管的相应业务配备了环境信息管理系统（结构图如图1所示）。建立了相对完整的应用体系：国家环保总局有信息中心、全国32个省都建立了省级环境信息中心、超过100个城市建有环境信息中心，信息中心不仅配备了覆盖率广的卫星通信专网、先进的硬件设施和软件系统，也配备了经过专业培训的信息管理人员，为我国深入认识、掌握环境污染和环境破的程度、根源、危害，进行相关信息的获取、分析、存储、调用，有计划的开展环境保护、预防，生态恢复、控制污染等方面做出了杰出贡献。
3信息技术在环境保护信息系统的应用
3.1环境保护信息系统的主要结构与功能
环境保护信息系统是融合了3S技术、模型技术、多媒体技术、人工智能技术、仿真技术、互联网技术的具有辅助决策功能的综合环境保护信息系统，其主要结构包括了上述技术对应的相应系统。环境保护信息系统应有信息的获取和显示、查询、分析、表达、数据监测、融合、自动化集成、开发环境专题子系统、为环境决策的开发和研究提供信息与技术支持等。总之，环境保护信息系统应最大限度的涉及环境相关的各方面我，为环境保护提供最大限度的信息与技术支持。
3.2计算机技术应用于环境保护信息系统的管理
环境保护信息系统的数据采集、录入、传输、分析、存储、表达和应用，无不需要依靠计算机技术，建立完整的环境保护信息系统，可以增强环境保护信息的共享，提高资源利用率和孤效率。
3.3互联网技术与环境信息系统的融合更能实现环境保护质量的提高
环境保护的目的是促进人类、社会与资源的协调发展，满足当代人的发展又不损害后代的利益，也就是说，环境信息系统获取的环境信息、研究的环境保护对策、环境处理工艺等都需要及时的向大众传播，应用于现实，而互联网的运用不仅可以加速信息的传播，为大众提供快捷、全面的环境信息，提高环境保护信息系统的服务质量和效率，对提高大众参与度也具有不可忽视的作用。互联网和环境保护信息系统的融合是必不可少的部分。
43S技术在环境保护信息系统中的运用
3S技术是指环境保护信息系统中最重要的技术。3S技术是指GIS（地理信息系统）、RS（遥感技术）、GPS（全球定位系统）技术。3S技术结合了空间技术、卫星定位、导航系统、传感技术、通讯技术、计算机技术等多项综合技术，随着信息技术的发展，3S技术的部分功能可以实现融合和集成，对信息的采集、录入、编辑、管理、分析、表达、传播和应用具有重要作用。
4.13S技术利于环境保护信息系统中的模型制作
环境信息的获取，环境保护的规划、决策制定很多时候要依靠合理的模型来作参考。3S技术结合了地理学、城市空间学、环境科学等，通过计算机技术和信息技术能实现地理信息、环境空间的信息的获取、分析、管理和运用，所以，当3S技术和环境模型相融合和集成时，可为大气、水、土壤、城市、人口等的空间分布和要素分析形成点、线、面的空间模拟实体，并且可表现其相关属性，方便分析和决策，同时也可检验制作的应对系统，比如潮河流水质、空气质量预测模型等。
4.23S技术与ES技术结合使环境保护信息系统更加智能化
ES即专家系统，因其强大的定性分析能力，是人工智能近年来被应用的最广泛的一个分支。ES系统的核心问题是系统知识的权威性、简明性和广泛适用性，ES的定性分析能力和3S技术的结合，可以使环境保护信息系统更为准确、便利的进行模型选择、评估、校正，对提高环境信息管理，发挥系统的决策功能具有实际意义。4.33S技术与仿真系统集合提高了环境保护信息系统的交互性环境保护面临的问题是非常复杂和广大的，绝大多数需要依靠仿真技术。无论是大的环境问题中复杂环境信息和系统的研究和构建，比如大气、水体、土壤等不同条件下的不同污染物的量控制、研究和治理方法的实施等，还是小的环境问题比如具体的某种污染物的处理工艺的实验、分析，处理系统的审核、改进等，都需要集合模型技术、仿真技术在仿真的环境下进行操作，3S、三维动画、多媒体、多传感器、高分辨显示器等结合营造的仿真环境，可以增强工作人员的环境感，增强人机的交互，大大提高工作效率。
4.43S与在线监测技术融合使环境保护信息系统更具实用性
环境保护信息系统最重要的功能之一是实行环境监测。污染物的浓度、来源、变化等监测数据是后面分析、采取应对措施的依据。3S技术中的GPS定位功能对监测十分必要。
5结束语
环境保护是涉及多个方面多个领域的系统工程，应用先进的计算机技术，建立环境保护信息系统，对环境保护适应社会发展，与时俱进，提高保护质量和效率具有重要意义，文章对计算机技术在环境保护信息系统中的应用情况作了分析，具有一定的现实意义。
作者:李懿颖 单位:昆明市环境监控中心
参考文献:
[1]魏斌，黄明祥.信息技术在生态环境保护中应用及发展趋势[J].环境保护，2014，42（14）：36-39.
【关键词】《环境保护法》 历程
《中华人民共和国环境保护法》自1989年（以下简称《环境保护法》）颁行以来，不断修订与完善，力图从立法层面予以法律的支持。经过不断的探索，我国的环境保护工作卓有成效，城乡经济发展与环境保护之间的矛盾在一定程度上得到缓和。
一、环境立法的初期：1982年-1989年
我国最早的《环境保护法》（1989年）是在1979年9月5中华人民共和国环境法（试行）的基础上修改而成的，从1982年到1989年12月26日止，期间我国环境立法的情况是：（1）作为根本法的宪法对国家的环境行政管理有个别规定（第26条）；（2）作为基本法的民法有少量关于环境权和环境侵权及其责任的规定（第81条、124条），就环境保护的内容来说，民法上只有l个半条文的规定；作为基本法的刑法共有12条涉及环境刑事责任方面的规定（第338-346条、407、408、410条）；（3）除（l）（2）以外，其它有关环境法的规定都是一些行政法规！部门规章，专门针对环境保护问题的司法解释，在当时尚未出现。因此，在1989年环境保护法出台前国内环境立法的现状可以归纳为以下几点：第一，立法数量少。大多散见在其他法律条文中，外加1个规定（农药安全使用规定61982年6月5日农牧渔业部、卫生部）。第二，立法级别低。除了宪法、民法和刑法对环境保护有个别宣言性和概括性规定外，其它关于环境保护的法律规定都是国务院！各部委！局等行政单位制定的，效力普遍比较低。第三，体系化程度低。不但关于环境保护的根本法与基本法之间缺乏有效的衔接，而且环境保护的基本法与行政法规！部委规章之间也缺乏起码的衔接。可见，环境法出台前的我国环境立法呈现出“一少二低”的局面。
二、环境立法的修改期：1989年-2014年
分为两个阶段：第一阶段从1989-1994年。从1989年环境保护法出台后，到1994年12月30日这5年中，国内环境立法的“一少二低”的局面仍无太大改观。在这5年期间，国务院、各部委、局出台的法规和法规性文件共不到10件，条文也不过300条，与前一时期相比，这一时期的环境立法仍局限在行政立法的层次上，且大都以污染防治方面的法律法规为主，只有个别的法规涉及资源保护方面的规定（具体是1994年10月国务院的（自然保护区条例）。第二阶段：1995-2014年自从上个世纪中叶以来，环境立法却显现出急速攀升的趋势。这一时期的环境立法具有如下特点：（1）数量多。1995年以前，我国的环境立法（含涉及环境保护的其它法律）只有十几部，1995到现在，我国的环境立法在前两个时期的基础上迅猛增长，己经远超几十部了。（2）级别有所提升。在上述的法律法规中，其中法律，行政法规和法规性文件所占的比重越来越大。（3）关于资源保护方面的法律法规大量涌现。涉及资源保护的法律法规共占整个环境法律法规的25%。（4）从对传统的“三废”（废水、废物、废渣）的治理转变到对噪声、电磁辐射、光、基因等污染的治理，环境保护法的科技含量有了很大提高。
三、新环境保护法的实行：2015至今
2011年初，全国人大常委会宣布，将《环境保护法》修订列入 2011年度立法计划。随后，环保部成立了《环境保护法》修改工作领导小组，并起草了修改建议初稿。2011年9月，《环境保护法》草案建议稿正式提交全国人大环资委。2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，后将之在中国人大网上公布，意见征集截止日期为2012年9月30 日。2014年4月24日，《环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，自2015年1月1日起施行。《环境保护法》是为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展而历经两个立法规划确立完善的国家基本法律。
新的环境保护法已经在1989年的基础上，根据社会经济的发展，有了很多方面的修改和完善，虽然还存在一些问题，但是相信随着我国法制化进程的不断推进，这些存在的问题一定会慢慢的解决。《环境保护法》的实施必然成为建设资源节约型、环境友好型社会，促进生态文明建设的重要助推力量。
参考文献：
[1]余泽晶.浅论我国《环境保护法》的缺陷及完善思路[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2013.
关键词 环境统计；环境保护投资；财政环保投入
中图分类号 X196；C829.22文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）06-0212-04
环境统计是环境规划、污染减排、排污许可、政绩考核等的基础性工作，环境保护投资是固定资产投融资、环保产业、环境经济等领域的重要课题。重庆市委、市政府自2000年起开展区县党政一把手环保实绩考核以来，环境保护投资始终是考核的重要内容。环保实绩考核制度草创至今，经历了“在摸索中实践、在实践中完善”的过程，已形成一套成熟、完备的制度体系，有力地推动了重庆市的环境保护工作。但在考核中我们发现现行环境保护投资统计口径不清，而财政环保投入这一重要范畴尚未进行统计，无法满足经济社会和环境保护形势发展的需要。
1 环境保护投资的考核指标
重庆市党政一把手环保实绩考核的内容包括环境质量、年度目标任务、突出环境问题、环境保护投资、社会评议等。其中，环境保护投资自2000年纳入考核后就从未取消过，其权重始终保持在10%左右，考核指标亦根据考核实践不断完善（表1）。
2000-2002年，考核指标仅“环境保护投资指数”（即环境保护投资占GDP的百分比）一项，权重为10分，指数≥2%的可得满分。2003-2004年，新增了“财政环保投入指数”（即财政环保投入占一般预算支出的百分比）这一指标，其权重超过“环境保护投资指数”。在计分标准上，将全市分为都市发达经济圈、渝西经济走廊、三峡库区生态经济区，不同区域实行不同的计分标准：环境保护投资指数的满分标准分别为2%，1.5%，1.2%，财政环保投入指数的满分标准分别为0.7%，0.5%，0.3%。
2005年的考核指标出现了重要变化：在总体权重增加的前提下，“环境保护投资指数”权重锐减，“财政环保投入指数”权重亦有所下降，新增了权重较高的“环境管理能力建设投入”。2006年取消了“环境管理能力建设投入”这一指标，适当增加了“环境保护投资指数”的权重，但调高了其满分标准：三大经济区分别由2%，1.5%，1.2%调高为2.2%，1.8%，1.5%。同时，根据《中共重庆市委关于加强环境保护若干问题的决定》增加了“财政环保投入增幅超过经济增长速度”的考核要求。2007年再次下调了“环境保护投资指数”的权重，在区域划分上不再用三大经济区，而是划分为“一小时经济圈”和其余地区。考虑到“一小时经济圈”主要由都市发达经济圈和渝西经济走廊所属区县构成、其余地区主要由三峡库区生态经济区所属区县构成，事实上2007年再次调高了这两项指标的满分标准。
2 环境保护投资指数
政绩考核对政府行为具有极强的导向性。环境保护投资指数纳入考核以来，重庆市环境保护投资总额从2000年的24.75亿元增加到2007年的108.20亿元，年均增长23.5%，环境保护投资指数亦从1.6%上升到2.6%，接近发达地区水平。从区间分布看，全市40个区县2000年环境保护投资指数≤0.5%的有4个，0.5%～1%的有10个，1.0%～1.5%的有16个，1.5%～2%的有6个，大于2%的有4个。到“十五”末期，各区间的区县数发生了梯级移动，1.5%～2%和大于2%的增加最多，分别达到13个和15个。到2007年，这一变化趋势更加明显，1.5%～2%和大于2%的区县分别达到11个和22个。
根据国际经验和文献资料，当环境保护投资指数介于1.0%～1.5%之间时，绝大部分环境污染得到有效控制，环境质量被人们接受；介于1.5%～2%之间时，环境形势逆转，环境质量明显改善；大于2%时，开始向环境舒适性目标迈进（表2）。将环境保护投资指数的满分标准设为2%是有案可稽的，但统计结果令人惊讶：到“十五”末期，重庆市已有70%的区县环境形势逆转、环境质量明显改善，其中37.5%的区县（包括部分经济欠发达区县）开始向环境舒适性目标迈进；到2007年，这一比例分别达到82.5%，55%。事实上，部分投资指数较高的区县次级河流污染仍很严重，环境空气质量亦与国家二级标准相距甚远。为了适应越来越高的投资指数，考核者不得不游疑不定地调整这一指标的权重，并两次调高其满分标准。问题出在哪里呢？
问题出在环境保护投资的统计口径。重庆市的环境保护投资由5部分构成：①城市环境基础设施建设投资；②老污染源治理投资；③新建项目“三同时”环保投资；④工业企业污染治理设施运行费用；⑤环境管理能力建设投
资。对投资结构进行分析后不难发现：城市环境基础设施建设投资一直占投资总额的50％以上甚至更高，数额巨大且增长迅速，具有举足轻重的地位；其统计口径过大，将具有环境效益的市政建设投资 (燃气、园林绿化、防洪、道路改造等)统计进来，无形中拉高了环境保护投资（表3）。我们不能因燃气、防洪设施、道路改良等具有环境效益就将其认定为环境保护投资，园林绿化虽具有生态效益但不能直接削减污染物，公园、生产绿化等大多不属于环境保护投资［3］。如果除去燃气、园林绿化、其它防治工程投资，城市环境基础设施建设投资将大幅缩水：2001，2003，2005年的城市环境基础设施建设投资分别缩水66.3%，28.9%，48.4%，环境保护投资分别缩水34.6%，21.6%，30.5%，环境保护投资指数相应从1.8%，2.0%，2.1%下降为1.2%，1.6%，1.5%。这样的结果似与现阶段环境保护水平更加吻合。
城市环境基础设施建设投资这一统计口径源于国家《环境统计报表制度》，已有10年历史。1999年，国家环保总局印发了《关于建立环境保护投资统计调查制度的通知》（环财发〔1999〕64号），该文件对环境保护投资的统计口径界定如下：
Ⅰ．按保护对象分，环境保护投资包括：①环境污染治理投资。含城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资；其中城市环境基础设施建设投资指污水处理、垃圾处理、集中供热、园林绿化、燃气、河道整治等为改善城市环境的投资，这一口径沿用至今；②资源和生态保护投资。资源保护包括水资源、海洋资源、土地资源、森林资源、草地和荒漠资源、湿地资源、矿产资源、旅游资源和生物资源的保护，生态保护包括农村环境、特殊生态功能区、自然保护区和生物多样性的保护；③环境管理能力建设与科技投资。包括各级环保部门和环境保护事业单位的能力建设投资、污染防治基础科学研究、应用技术研究、环境管理软科学研究等方面的投资。
Ⅱ．按使用方向分，环境保护投资包括：①固定资产投资；②设施运行费用；③环境管理能力建设和科技投资。两种分法都认为“环境管理能力建设与科技投资”是环境保护投资的重要内容，通过分析可以看出“环境污染治理投资”和“资源和生态环境保护投资”均由固定资产投资和设施运行费用构成。
鉴于环境保护投资涉及面宽、计算方法复杂，环财发〔1999〕64号文件决定先开展城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资、工业企业污染治理设施运行费用、环境管理能力建设投资5个项目的统计，其余项目留待日后逐步完善。由于口径不全，国家环保行政主管部门官方统计资料中仅公布过历年“环境污染治理投资总额”，未公布过“环境保护投资总额”，当初未进行统计的项目至今也未再进行统计，各类研究文献中援引的“环境保护投资总额”数据均属概念混淆或讹传。
但在国家城市环境综合整治定量考核和国家环境保护模范城市验收标准中，“环境保护投资”指标又被纳入考核，其口径被重新界定为：①环境污染治理投资；②环境管理能力建设和科技投资。也就是说，制度设计者认为“环境保护投资”不应包含资源和生态保护投资。这一口径得到了部分省市环保部门的认同，环境保护投资的统计由此发生分野：部分地区按环财发〔1999〕64号文件精神统计、公布环境污染治理投资，暂不使用“环境保护投资”这一口径；部分地区则根据城市环境综合整治定量考核和环境保护模范城市创建的要求统计、公布环境保护投资，内容包括城市环境基础设施建设投资、老污染源治理投资、新建项目“三同时”环保投资、工业企业污染治理设施运行费用、环境管理能力建设投资。重庆市采用后一种方法。
我们认为：资源与生态保护投资的对象、效果具有自身的特点，应作为独立范畴加以统计。另外，后一种统计口径也亟待完善：①城市环境基础设施建设投资范围过大，应将其口径调整为污水处理和垃圾处理两项；②新建项目“三同时”环保投资中，道路、桥梁、水利等项目中的投资实际上不用于污染治理，而是用于资源与生态保护，应当剔出；③运行费用目前只统计了工业企业治理设施，随着城市污水处理厂、垃圾处理场、危险废物处置场的大量兴建，这部分运行费用亦应纳入统计；④环保科技投资尚无统计报表和统计方法。
3 财政环保投入指数
由于环境保护投资统计失真，不能引导区县政府加大对工业污染治理和环境管理能力建设的投资力度，制度设计者在2003年提出“财政环保投入指数”这一考核指标。但该指标的定义和统计口径更加模糊，亦无文献资料可供研究，主要依靠区县自报、考核组复核的方法予以认定。因涉及党政主要领导政绩，各区县不自觉地扩大了统计口径；考核组亦感到无章可循，在2003-2004年的考核中认定范围较宽泛，农林、水利、地质灾害防治等的财政投入均被认定为财政环保投入，导致财政环保投入亦出现虚高。2005年，为了促使党政领导重视环境管理能力建设，制度设计者将“环境管理能力建设投入”单列出来并赋予较高权重，但该指标因“部门色彩浓重”遭到诟病，仅使用一次后被取消。
2006-2007年，制度设计者将“财政环保投入”严格界定为环境污染治理、环境管理能力建设和科研领域的财政投入；城市环境基础设施建设中的财政投入已计入环境保护投资，不再计入财政环保投入，农林水利等资源和生态保护投入不计入环保投入。以A县为例：2007年其上报的财政环保投入包括农林水利、污水处理、垃圾处理、工业污染防治等多项内容，总额达1.29亿元，占一般预算财政支出的比例达17.3%；经考核组复核，仅排污费安排的污染治理资金、环保部门业务经费及能力建设资金属于财政环保投入，总额476万元，占一般预算支出的比例为0.6%（表4）。农林水利、城建等领域仍然是财政投入的重点，污染源治理和环境管理能力建设、环保科研投入的额度、比重都非常小。
在实际工作中，农林水利、城建、地质灾害等领域的财政投入应否计入环保投入，考核者与被考核者分歧较大：被考核者担忧不计入这部分资金，财政环保投入指数骤减，影响其政绩；考核者认为计入这部分资金会拉高财政环保投入，达不到考核目的。实际上，农林水利、城建、地质灾害等领域的财政投入渠道一直是畅通的，投资力度也很大，而财政环保投入渠道一直不畅，前几年连“环境保护”预算科目都没有；设置“财政环保投入”这一指标就是要引导财政资金关注污染防治、环境管理能力建设、环保科研等长期被忽视的领域。
由于没有统计体系，各区县财政环保投入的统计科目、数据来源也千差万别。以B区为例，其上报的财政环保投入包括蓝天行动、碧水行动、宁静行动、绿地行动等20多个科目，数据由环保、市政、水利等部门的财政拨款通知单汇总得来。而C县上报的统计科目仅环保部门行政预算经费、污染治理专项资金、环境监管能力建设经费3个，数据来源于财政部门出具的一纸证明。
4 启示及建议
（1）统计、环保等行政主管部门应尽快研究、完善环境保护投资统计口径。环境保护投资的统计是固定资产投融资、环保产业、环境经济等领域的基础性工作，但无论是理论上还是实践上该指标的内涵、外延、口径均处于模糊状态，科研和环境管理工作者常常感到困惑，甚至出现以“环境污染治理投资”代替“环境保护投资”的讹传，难以适应形势发展的需要。
（2）明确环境保护投资统计中的几个重要问题。①环境污染治理投资不能囊括环境保护投资的全部外延，应将污染治理设施运行费用、环境管理能力建设和科技投资等纳入统计，形成全口径的环境保护投资；②城市环境基础设施建设投资口径过大，造成环境保护投资与污染治理水平脱节。应将其口径调整为污水处理和垃圾处理两项；③道路、桥梁、水利等项目中的“三同时”投资属于生态保护投资，不属于环境保护投资，应当剔出；④城市污水处理厂、垃圾处理场、危险废物处置场等设施运行费用应纳入统计；⑤建立环保科技投资的统计报表和统计方法。
（3）将财政环保投入纳入环境保护投资统计体系。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重要内容并逐年增加”，各省市出台的决定也对财政环保投入作了规定。但财政环保投入是环境统计的新兴范畴，其定义、口径、统计科目等尚不明确。为了在宏观决策中科学调控财政环保投入，在政绩考核中正确计算财政环保投入，必须加强对这一基础性问题的研究。
（4）资源与生态保护投资的对象、效果具有自身的特点，应将其作为与环境保护投资并列的独立范畴加以统计。
（5）建立与国际接轨的环保投资统计体系，以利开展比较研究，充分利用国外环境保护投资领域的经验。
参考文献（References）
［1］鲁玉龙．环境投资的定量考核探讨［J］．环境导报，1995，（4）：23～24．
摘 要 通过分析《环境保护法》中存在的问题，提出相应修改建议，为完善提供参考。
关键词 环境 环境法 问题 建议
我国的现行环境保护法颁布施行于1989年，自颁布实施以来，对推动人们树立环保意识，保护和改革环境，促进经济、社会和环境的协调发展发挥了积极的，不可替代的作用。但随着我国经济持续高速增长，资源浪费、环境污染和生态破坏等问题也日益突出。面对日益严峻的环境形势，环境保护法已显得力不从心，实践证明，环境保护法已难以适应时代和环境工作的需求，修改环境保护法已刻不容缓，作为一名基层的环保工作者，通过自己的亲身工作体会，就环境保护法中存在的几个问题及修改建议做些初步探讨。
一、环境保护法存在的几个问题
1．立法目的，指导思想急待重新定位
环境保护法第一条叙述了该法的立法目的，即“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”，这就将立法目的的落脚点放在了经济目的上，既然环境保护的目的就在于经济建设，则当环境保护与经济建设发生矛盾时，环境保护就会让位于经济建设，必须形成“发展优先”的政策格局。在一定的程度上走了发达国家先污染、后治理的发展路，导致了我国环境污染严重的现状。而目前，可持续发展和追求人与环境的和谐共处已经成为世界各国环境立法所普遍追求的价值目标，大多数国家选择环境优先的战略，党中央、国务院也将可持续发展明确为基本战略，这就使得环境保护法立法目的和指导思想的重新定位已势在必行。
2．环保职责定位不到位，缺乏政府对环境质量负责的约束机制和责任追究制度
环境保护法将环保职责定位在政府环境主管部门上，而没有定位在各级政府身上，这就减轻了各级政府的责任，削弱了环境执法力度，也为政府的随意决策留下了隐患。导致有些政府领导干部不能从战略高度去认识环境保护基本国策的重要性，错误的认为环境保护是环保部门的事，与已无关。虽说在环境保护中明确规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，但由于缺乏地方政府环境质量负责的约束机制和责任追究制度，这就使得少数政府领导干部对环境质量负责的约束机制和责任追究制度，这就使得少数政府领导干部嘴上说环保如何的重要，却在实际工作中将环境保护置之度外，甚至成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌，以致地方环境污染问题长期得不到根本解决。环保职责定位的不到位以及环保问责任制度的缺乏使得政府环保责任成为一纸空文。
3．政管理权限设置不科学，缺乏可操作性
环境保护法中规定，县级以上地方各级人民政府环保行政主管部门，对本辖区环境保护责任实施统一监督管理，同时又规定国家其他13个行政主管部门依然有关法律的规定对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。据此，我国在环境保护领域实行的是统管和分管相合的多部门分层次的执法体制。在这种体制下，执法主体林立，执法权力执法责任分散，因此，极易出现有好处的事项各部门争着管辖，反之相互推诿。同时，针对环境保护的监督管理，环保部门到底行使哪些职权，而其他部门又行使哪些职权，环境部门的统管地位体现在哪些方面，其他部门不履行职责环保部门怎样处置等等，环境保护法均没有做出具体规定，再加上环保部门的行政级别同其他部门是平行关 系，甚至低于某些职能部门，致使环保部门不能也无法监督这些部门，所谓的统一监管在实践中也成为一句空话。
4．环境执法强制力不够，导致监管难以到位
随着人们生活水平的提高，对环境质量也有了更高的要求，一遇到环境污染问题，总希望环保部门能立竿见影，立即制止环境违法行为，解决环境污染问题，而在环境行政监管方面，环境保护法却没有赋予环保违法行为，必须按法律程序一步步走，而不能当场强制制止。由于缺少查封扣押、冻结、没收、取缔等行政强制手段，使得环境违法行为得不到及时制止，环保部门“无为”、“无位”现象十分严重。既造成人民群众的不满意，也严重损伤了环境保护法的尊严。
二、环境保护法修改建议
1．在立法目的和指导思想上确立环境优先的基本原则
在可持发展的基本战略背景下，在当前全国环境保护法工作严峻形势下，必须对环境保护法的立法目的和指导思想重新定位，确立环境优先的基本原则，把可持续发展作为环境保护法的最终目的。
2．在职责定位上，确定政府为环境第一责任人，并建立环保问责制
应在环境保护法中明确规定，保护环境是国家、政府，每个公民、企业、社会团的共同责任，但首先是政府的责任，党政一把手是本区域内环境保护的第一责任人。同时建立环境保护责任追究制度和领导干部环保绩效考核制度。将环保绩效作为干部的一项重要政绩来考核，实行环保工作一票否决制；对不履行环境责任造成环境违法事件的相关责任人，坚决追究责任。
3．理顺环境执法体制，落实环保部门统一监管职责
针对环境执法主体过多，执法权力过于分散，环境执法比较混乱的现状，环境保护法必须改革现行环境执法体制，理顺环保部门和其他有关职能部门的职责权限，要最大限度地统一环境执法主体，整合环保行政资源，把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环保职能部门。
环境保护法的修改是我国实施可持续发展战略的需要，是造福子孙后代的需要，更是我国环境保护法实现历史性转变的需要，相信，随着环境保护法的修改和完善，我国的环境保护事业一定能百尺竿头，更进一步，迈向一个新的历史台阶。
参考文献：
