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第一条 为建立和完善社会保障制度,保障职工退休后的基本生活,维护社会稳定,根据《中华人民共和国劳动法》和有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 本省行政区域内的下列用人单位和职工应当依法参加职工基本养老保险:
(一)国有企业、城镇集体所有制企业和与其形成劳动关系的职工;
(二)股份有限公司和与其形成劳动关系的职工;
(三)在城镇的有限责任公司、股份合作制企业、合伙企业、私营企业和与其形成劳动关系的职工;
(四)外商投资企业、外国企业驻浙办事机构和与其形成劳动关系的中方职工;
(五)实行企业化管理的事业单位和与其形成劳动关系的职工。
城镇个体劳动者依照本条例规定参加职工基本养老保险。
省人民政府可以根据社会经济发展水平,决定本条第一款规定以外的用人单位及其职工依照本条例规定参加职工基本养老保险。
第三条 职工基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合,养老保险费用由国家、单位和个人合理负担。
职工基本养老保险保障水平应当与本省社会经济发展水平和各方面的承受能力相适应,职工基本养老保险待遇不因用人单位破产、兼并、改制等原因而受损害,职工按规定享受的基本养老金必须按时足额发放。
第四条 职工基本养老保险应当根据国家规定,按照统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金的原则,实行省级统筹。
第五条 县级以上人民政府应当加强对职工基本养老保险工作的领导,把职工基本养老保险事业纳入本地区国民经济与社会发展。
第六条 县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。
县级以上劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构负责办理职工基本养老保险具体事务。
省人民政府确定的基本养老保险费征收机构负责基本养老保险费的征收工作。
第七条 鼓励用人单位根据本单位实际情况为职工建立补充养老保险。
提倡职工个人进行储蓄性养老保险。
第二章 基本养老保险基金的筹集和管理
第八条 基本养老保险基金由以下部分组成:
(一)用人单位和职工、城镇个体劳动者缴纳的基本养老保险费;
(二)基本养老保险基金的利息等增值收益;
(三)基本养老保险费滞纳金;
(四)社会捐赠;
(五)财政补贴;
(六)依法应当纳入基本养老保险基金的其他资金。
第九条 职工个人每月按照本人上一年度月平均工资(以下简称缴费工资)的一定比例缴纳基本养老保险费,缴费比例根据经济发展水平和职工工资的增长逐步提高,最终达到本人缴费工资的百分之八。具体比例由省人民政府规定。
新参加工作、重新就业和新建用人单位的职工,从进入用人单位之月起,当年缴费工资按用人单位确定的月工资收入计算。
职工缴费工资低于上一年度全省职工月平均工资百分之六十的,按照百分之六十确定;高于上一年度全省职工月平均工资百分之三百的,按照百分之三百确定。全省职工月平均工资以省统计部门定期公布的数字为准。
职工个人缴纳的基本养老保险费,由用人单位每月从职工工资中代扣代缴。
职工退休后,不再缴纳基本养老保险费。
职工个人按规定比例缴纳的基本养老保险费不计入个人所得税的应纳税所得额。
第十条 用人单位每月按照全部职工缴费工资之和的一定比例缴纳基本养老保险费,缴费比例一般不得超过百分之二十,并应当随着职工个人缴费比例的提高而逐步下降。具体比例按照国家和省人民政府规定的权限审批确定。
用人单位缴纳的基本养老保险费,列入管理费用。
第十一条 城镇个体劳动者每月按照缴费工资的百分之十七缴纳基本养老保险费,其缴费工资低于上一年度全省职工月平均工资百分之六十的,按照百分之六十确定,高于上一年度全省职工月平均工资百分之三百的,按照百分之三百确定。
省人民政府可以根据本省实际,对城镇个体劳动者的缴费标准进行调整。
城镇个体劳动者按规定比例缴纳的基本养老保险费不计入个人所得税的应纳税所得额。
第十二条 用人单位应当自办理工商注册登记之日起三十日内,向社会保险经办机构办理职工基本养老保险登记手续。城镇个体劳动者应当按规定向社会保险经办机构办理职工基本养老保险登记手续。
用人单位在办理职工基本养老保险注册登记后增员或者减员的,应当自增员或者减员之日起三十日内,向社会保险经办机构办理职工增减登记手续。
第十三条 用人单位和城镇个体劳动者必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的基本养老保险费数额,经社会保险经办机构核定后,在规定的期限内向基本养老保险费征收机构缴纳基本养老保险费。
第十四条 用人单位伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料,或者不设账册,致使基本养老保险费数额无 法确定的,社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的百分之一百一十确定应缴数额,没有上月缴费数额的,由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。用人单位补办申报手续并按核定数额缴纳基本养老保险费后,由社会保险经办机构按照规定结算。
第十五条 基本养老保险费应当以货币形式全额征缴,不得减免,不得以实物或者其他形式抵缴。
第十六条 用人单位分立、合并的,由分立、合并后的单位继续缴纳基本养老保险费。
第十七条 用人单位改变名称、住所、所有制性质、法定代表人、开户银行账号等基本养老保险登记事项的,应当自变更之日起三十日内向社会保险经办机构办理职工基本养老保险变更登记手续。
用人单位歇业、被撤销、宣告破产或者因其他原因终止的,应当依法清偿欠缴的基本养老保险费,并在终止之日起三十日内向社会保险经办机构办理基本养老保险注销登记手续。
第十八条 国有企业或者城镇集体所有制企业职工的缴费年限,如有部分为视同缴费年限的,在国有企业或者城镇集体所有制企业破产清算时,应当按第一清算顺序从其破产财产中提取尚未缴纳的视同缴费年限部分的基本养老保险费。视同缴费年限基本养老保险费的具体标准由省人民政府规定。
前款所称缴费年限,是指职工个人和其所在用人单位、城镇个体劳动者分别按规定足额缴纳基本养老保险费的年限。国有企业或者城镇集体所有制企业参加职工基本养老保险社会统筹之前,职工参加工作的年限,经劳动保障行政部门审核,符合国家和本省有关规定的,为视同缴费年限。
第十九条 基本养老保险基金实行收支两条线和财政专户管理,任何单位和个人不得挪用、截留。
第二十条 基本养老保险基金按照国家规定的方式保值增值。
基本养老保险基金的银行存款利息和国债利息全部计入基本养老保险基金。基本养老保险基金的银行存款利率按国家规定的城乡居民银行存款同期利率执行。
第二十一条 按国家规定建立省级基本养老保险调剂基金。各市、县当年基本养老保险基金不敷支出的,省级调剂基金应当按规定予以调剂。省级调剂基金建立和调剂使用的具体办法由省人民政府规定。
第二十二条 基本养老保险基金免征税、费。
第三章 基本养老保险个人账户
第二十三条 社会保险经办机构按照公民身份号码,为参加基本养老保险的职工、城镇个体劳动者(以下简称参保人员)建立基本养老保险个人账户,发给参保人员手册,记载缴费情况。
第二十四条 基本养老保险个人账户储存额按参保人员本人缴费工资百分之十一的数额记入。职工个人账户由个人缴费的全部和从用人单位缴费中划转的部分组成,城镇个体劳动者个人账户从个人缴费中划转。
第二十五条 基本养老保险个人账户储存额,每年按记账利率计息一次,记账利率由省人民政府参考城乡居民银行存款同期利率和职工平均工资增长率确定并予公布。
参保人员符合按月领取基本养老金条件的,自领取基本养老金之月开始,其个人账户储存额按银行存款同期利率计息。
第二十六条 职工所在用人单位、城镇个体劳动者未按规定足额缴纳基本养老保险费期间,不计算个人缴费年限,欠缴部分不记个人账户,按规定补缴基本养老保险费及滞纳金后,应当补记个人账户,并计算个人缴费年限。
第二十七条 参保人员因失业等原因中断缴纳基本养老保险费期间,不记个人账户,不计算个人缴费年限,其个人账户储存额由社会保险经办机构予以保留,并继续计息。参保人员再就业后应继续缴纳基本养老保险费。重新缴费前后的个人账户储存额和缴费年限累积计算。
第二十八条 参保人员在同一统筹范围内流动的,只转移基本养老保险关系和个人账户档案,不转移个人账户储存额;参保人员跨统筹范围流动的,应当转移基本养老保险关系、个人账户档案和储存额。
第二十九条 参保人员死亡后,其个人账户中个人缴费部分的余额及其利息可以依法继承,由社会保险经办机构一次性支付给继承人。
第四章 基本养老保险待遇
第三十条 1997年12月31日前已退休的职工,按国家和省规定发给基本养老金。用人单位离休人员的离休待遇仍按国家和省有关规定执行。
第三十一条 下列参保人员达到法定退休年龄后,从其办理退休手续的次月起,可以按月领取基本养老金,直至死亡:
(一)1997年12月31日以前参加工作,1998年1月1日以后退休,缴费年限(包括视同缴费年限)满十年的参保人员;
(二)1998年1月1日以后参加工作,缴费年限满十五年的参保人员。
第三十二条 本条例第三十一条第(一)项规定的参保人员退休后,其每月的基本养老金由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金组成,按以下标准计发:
(一)基础养老金月标准分两档:
1、参保人员缴费年限(包括视同缴费年限)满十年不到十五年的,其基础养老金月标准为退休时上一年度全省职工月平均工资的百分之十五;
2、参保人员缴费年限(包括视同缴费年限)满十五年的,其基础养老金月标准为退休时上一年度全省职工月平均工资的百分之二十。
(二)个人账户养老金月标准为个人账户储存额的一百二十分之一。
(三)过渡性养老金月标准根据职工视同缴费的年限,按照职工本人指数化月平均缴费工资的一定比例计发,具体计发标准按照省的有关规定执行。
指数化月平均缴费工资是指职工本人历年缴费工资所占相应年份全省职工平均工资的百分比与职工退休时上一年全省职工月平均工资的乘积。
第三十三条 本条例第三十一条第(二)项规定的参保人员退休后,其每月的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,按下列标准计发:
(一)基础养老金月标准为参保人员退休时上一年度全省职工月平均工资的百分之二十;
(二)个人账户养老金月标准为个人账户储存额的一百二十分之一。
第三十四条 1997年12月31日前参加工作,1998年1月1日后达到法定退休年龄或者因病、非因工完全丧失劳动能力,缴费年限(包括视同缴费年限)不到十年的参保人员,其个人账户储存额一次性支付给本人,并根据其视同缴费的年限,按每年发给两个月本人指数化月平均缴费工资的标准一次性计发给本人,同时终止职工基本养老保险关系。
1998年1月1日以后参加工作,达到法定退休年龄或者因病、非因工完全丧失劳动能力,缴费年限不到十五年的参保人员,其个人账户储存额一次性支付给本人,同时终止职工基本养老保险关系。
第三十五条 1997年12月31日前参加工作,1998年1月1日以后因病或者非因工完全丧失劳动能力,缴费年限已满十年但未达到法定退休年龄的参保人员,或者1998年1月1日以后参加工作,因病或者非因工完全丧失劳动能力,缴费年限已满十五年但未达到法定退休年龄的参保人员,可以办理退职。退职后的基本养老保险待遇按省人民政府规定执行。
第三十六条 基本养老金应当根据本省社会经济发展水平和基本养老保险基金的承受能力,按照职工平均工资增长率的一定比例和物价增长幅度定期进行调整。具体调整办法,由省劳动保障行政部门会同省财政部门制定,报省人民政府批准后执行。
第三十七条 建立退休人员最低基本养老金生活保障制度。最低基本养老金标准按当地上年职工月平均工资的百分之四十确定。凡退休人员领取的基本养老金数额低于最低标准的,社会保险经办机构应当予以补足。
第三十八条 参保人员退休后死亡的丧葬费、一次性抚恤费由社会保险经办 机构按国家和省有关规定支付。
第三十九条 实行企业化管理的事业单位职工的基本养老保险待遇,国家和省另有规定的,按规定执行。
第五章 基本养老保险工作的管理和监督
第四十条 县级以上劳动保障行政部门履行下列职责:
(一)贯彻实施有关基本养老保险的法律、法规和政策;
(二)拟定基本养老保险事业发展规划;
(三)指导社会保险经办机构开展基本养老保险业务;
(四)对基本养老保险基金的筹集、使用和管理依法进行监督检查;
(五)对基本养老保险基金承受能力进行风险预测;
(六)法律、法规和省人民政府规定的其他职责。
第四十一条 社会保险经办机构具体办理职工基本养老保险事务,履行下列职责:
(一)负责办理基本养老保险登记;
(二)负责核定用人单位和参保人员应缴纳的基本养老保险费;
(三)负责基本养老保险个人账户和档案的建立、记录和管理工作;
(四)审核参保人员享受基本养老保险待遇的资格,审定并支付基本养老保险待遇;
(五)编制基本养老保险基金预算、决算草案;
(六)开展基本养老保险调查、宣传和咨询服务工作;
(七)开展对退休人员的社会化服务工作;
(八)法律、法规和省人民政府规定的其他职责。
第四十二条 基本养老保险费征收机构应当按规定职责及时、足额征收基本养老保险费,并为用人单位和城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费提供便利条件。
基本养老保险费征收机构在征收基本养老保险费时,必须开具缴款凭证。
第四十三条 基本养老金应当逐步实行由社会保险经办机构直接发放或者委托银行等部门代为发放。
第四十四条 社会保险经办机构和基本养老保险费征收机构不得从基本养老保险基金中提取任何费用,其开展业务所需经费,由同级财政预算安排。
第四十五条 社会保险经办机构、基本养老保险费征收机构有权核查用人单位的职工名册、工资发放表、财务会计账册等有关资料。用人单位应当如实提供资料,不得拒绝、隐瞒。
社会保险经办机构每年应当向用人单位和参保人员分别发送一次基本养老保险费缴纳记录和个人账户对账单。
用人单位、参保人员有权向社会保险经办机构查询其基本养老保险费缴纳记录或者个人账户缴费记录情况。
第四十六条 省、市(地)、县(市)应当建立基本养老保险基金监督委员会。基本养老保险基金监督委员会由县级以上人民政府组织劳动保障、财政、审计等部门和基本养老保险费征收机构代表,用人单位代表,工会代表,职工和退休人员代表组成,其办事机构设在劳动保障行政部门。
基本养老保险基金监督委员会有权听取劳动保障、财政、审计等部门、基本养老保险费征收机构对基本养老保险基金的筹集、使用、管理情况和预算、决算编制情况以及审计情况的汇报,对基本养老保险基金的筹集、使用和管理进行监督。
基本养老保险基金监督委员会每年至少召开一次会议。
第四十七条 审计部门应当定期对基本养老保险基金的筹集、使用和管理情况进行审计。
第六章 法律责任
第四十八条 劳动保障行政部门、财政部门、基本养老保险费征收机构或者社会保险经办机构违反本条例规定,有下列行为之一的,由同级人民政府或者有关部门责令改正;情节严重的,对主管人员和直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未按规定筹集、使用和管理基本养老保险基金;
(二)挪用、截留、侵占基本养老保险基金;
(三)减免或者擅自增加用人单位及其职工、城镇个体劳动者缴纳的基本养老保险费;
(四)拖欠支付或者擅自减发、增发基本养老金以及其他有关待遇;
(五)其他违反有关法律、法规规定的行为。
第四十九条 用人单位违反本条例规定,未在规定期限内办理基本养老保险登记、变更登记或者注销登记手续,或者未按规定申报应缴纳的基本养老保险费数额的,由劳动保障行政部门责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一千元以上五千元以下的罚款;情节特别严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处五千元以上一万元以下的罚款。
城镇个体劳动者违反本条例规定,未按规定办理基本养老保险登记手续的,由劳动保障行政部门责令限期改正;逾期不改正的,予以警告,可以处二百元以上五百元以下的罚款。
第五十条 违反本条例规定,用人单位伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料,或者不设账册,致使基本养老保险费数额无法确定的,依照有关法律、行政法规的规定给予处罚,并依照本条例第十四条规定征缴。
第五十一条 违反本条例规定,不缴或者欠缴基本养老保险费的,由基本养老保险费征收机构依法责令限期缴纳,并按日加收欠缴费款千分之二的滞纳金。对用人单位直接负责主管人员和其他直接责任人员可以处五千元以上二万元以下罚款。
滞纳金并入基本养老保险基金。
第五十二条 以弄虚作假或者其他非法手段获得基本养老金和其他待遇的,由劳动保障行政部门追缴有关当事人的非法所得,可以处非法所得三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十三条 阻挠、妨碍劳动保障行政部门、基本养老保险费征收机构或者社会保险经办机构及其工作人员对养老保险工作进行监督检查,或者打击报复举报人员的,由有关部门依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十四条 职工因缴纳基本养老保险费与单位发生争议的,可以向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁,对仲裁裁决不服的,可以在收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提讼。
第五十五条 用人单位、城镇个体劳动者逾期拒不缴纳基本养老保险费的,由基本养老保险费征收机构依法申请人民法院强制征收。
第七章 附 则
第五十六条 香 港特别行政区、澳门、台湾的企业、其他经济组织或者个人在本省行政区域内举办的企业,参照外商投资企业有关规定执行。
论文摘要:新型农村社会养老保障制度在全国试点和推广的进行中。分析了浙江省开展新型农村社会养老保障制度的经济社会条件，制度覆盖面、养老金发放和参保人数现状，覆盖城乡、政府主导和多样化制度模式特点，以及仍然存在的保障水平低、城乡差异大、财政筹资压力大和保障基础建设不完善等问题及原因。提出了缩小城乡差距、提高保障水平、拓宽墓金投资渠道、调整财政支出结构和增强养老基金保值增值能力相应的对策措施。
在统筹城乡发展背景下，浙江省随着工业化、城市化进城加快，人口老龄化与家庭结构小型化加剧，建立健全与农村经济发展水平相适应的新型农村社会养老保障制度势在必行。浙江经济总量、人均GDP和农民人均纯收人在全国排名均居前列，养老社会保障制度建设也一直领先于全国。目前，在全国省区中已率先做到了城乡居民养老保障的全覆盖。浙江根据国务院关于开展新型农村社会养老保障试点的指导意见，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续“的基本原则，于2009年9月22了关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见，并列出相关试点地区。分析浙江开展新型农村社会养老保障制度的条件、现状、特点、问题及原因，并提出相应的对策，对本省全面建立健全新型农村社会养老保障制度以及对其它省市的试点和推广，具有重要的理论价值和实践意义。
1江省开展新型农村社会养老保障制度试点的条件分析
1.1国家和省为农村社会养老提供了良好的政策和制度保障
(1党中央、国务院高度重视农村社会养老保障问题。2005年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真制定应对人口老龄化的政策措施。劳动和社会保障部在《劳动和社会保障事业十一五规划纲要》中也提出，要认真研究并积极稳妥地推进农村社会养老保障工作，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保障制度。在2007年劳动和社会保障工作要点中，再一次强调要探索新型农村养老保障制度建设，做好被征地农民的培训就业和社会保障工作;加强农保基金监督管理，进一步完善各项管理制度，提高业务经办能力，在有条件的地区开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保障试点。2009年9月，国务院又颁布了新农保试点的指导意见并要求在全国10%县(市、区、镇)展开试点。可见，农村社会养老保障问题已经得到国家决策层的高度重视，为广大农民提供社会养老保障，对国家的长治久安有着重要的经济、社会和政治意义。
(2)江省把建立新型农村社会养老保障制度作为统筹城乡发展的头等大事来抓。近年来，随着经济快速发展，工业化、城市化速度加快，浙江省积极相应党中央、国务院的号召，与国家政策同步，结合浙江省情相继下发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》、《浙江省农村社会养老保险暂行办法》，《关于印发职工基本养老保险“低门槛准人，低标准享受”实施办法的通知》，《浙江省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》等文件，这些政策文件的出台，为建设和完善浙江省农村社会养老保障制度，提供了良好的社会政治条件和制度上的保障。
1.2省级财政支持和农民收入水平的提高为农村社会养老保障创造了经济条件
(1)政府财政收人能为基础养老金提供资金支持和保证。2009年国务院提出的“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资结构，社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式。农民领取养老金由两部分组成，小头是个人账户的积累，大头是各级政府财政直接补贴的基础养老金。浙江省2009年财政总收人4000亿元、地方财政收人2000亿元，国民生产总值为22832亿元，比上年增长8.9%，人均生产总值为44335元(约合6490美元)，全年GDP的增长速度超过全国(8.7% )0.2个百分点。根据国外发达国家建立农村社会养老保障的经验，人均GDP值在2000美元以上即可保证农村社会养老保障所需要的财政支持。可见，浙江省的经济发展水平远远超过了这一指标。浙江的财政收人为保证基础养老金的发放，提供了雄厚的资金支持和保证。
(2)产业结构已处于建立农村社会养老保障制度的良好时机。浙江省2009年第一产业增加值1162亿元，增长2.3% ;第二产业增加值11843亿元，增长6.8%;第三产业增加值9827亿元，增长12.5 %。三次产业比例从上年的5.1:53.9:41调整为5.1:51.9:43，第二产业比重下降2个百分点，第三产业比重提高2个百分点。第一产业对浙江省经济的贡献率只占到了5.1%，这说明浙江非农产业已经成为推动浙江省经济增长的主体力量。根据国际经验，当第一产业的贡献率低于13%时，在这个阶段是实施工业反哺农业，城市支持农村的最好时机，浙江省的产业结构调整已处于建立农村社会养老保障的这一时机。
(3)农民收人已具备缴纳社会养老保险费的能力。从农民收人水平来看，浙江省2009年农村居民人均纯收人突破万元，为10007元，增长8.1%，扣除价格因素，实际增长9.5%。浙江省农村居民收人水平，自1985年以来已连续25年居各省区首位。浙江农村居民人均纯收人比全国平均水平高出1倍。这说明，浙江省的农民在一定程度上已经具备了社会养老保障的缴费能力。
1.3人口老龄化和年龄结构的变化迫切需要建立农村社会养老保障制度
(1)口老龄化加剧，迫切需要建立农村社会养老保障制度。浙江省人口老龄化加剧程度已跃居全国第二，仅次于上海，尤其是农村人口老龄化问题严重。根据2000年第五次人口普查资料显示，浙江省总人口为4593.07万人，其中65岁及以上老年人口为409.86万人，占总人口的8.92 %，已高于国际公认的7%的水平，高出全国平均水平1 .82个百分点。008年11月浙江省进行了全省5%。人口抽样调查，2008年65岁及以上的人口为576.5万人，占全省总人口的11.26%与2007年相比，65岁及以上人口的比重上升了0.28个百分点。浙江省统计局在《浙江省人口发展战略研究》中认为，浙江省老年人口总量将继续呈逐渐增长趋势，到2020年浙江省60岁及以上老年人口将占总人口的25 %;到2030年，60岁以上的老人占1/3，其中80岁以上的老人占1/3。浙江农村老龄化的加速，制约了浙江农村经济的发展;农村劳动力的外流给传统的家庭养老模式带来了挑战，因此，如何解决农民养老问题是一项迫切的任务。建立一种新型农村社会养老保障制度是解决农村老龄化问题的客观需要。
(2)“黄金时期”的人口年龄结构，为建立农民养老保障制度提供了最佳时机。人口生育率的快速下降是人口年龄结构老化的主要原因，老年人口逐步超过未成年人口，而进人老龄化社会和随之而来的高龄化社会。在这一人口变动过程中，某一时期会形成一个有利于经济发展的“中间大，两头小”的人口结构，也就是未成年人口和老年人口占总人口的比例都比较低，使得劳动力供给充足、社会负担相对较轻。人口学者称这段时期为经济社会发展的“黄金时期”。一般来说，这样的“黄金时期”可以持续30-50年，并主要取决于生育水平下降的速度。研究结果表明，一个社会的老龄化高峰到来之前的30-40年是储备积累资源、建立社会养老保险制度的最佳时期，时间少于此期，则会使养老基金储备不足;时间太长，又必须面对巨额养老保险基金的保值增值等问题2008年年末在浙江省的常住人口中，0-14岁的人口为743.9万人，占总人口的14.53%;15-64岁的人口为3799.6万人，占总人口的74.21 % ; 65岁及以上的人口为576.5万人，占总人口的11.26%。与2007年相比，0-14岁人口的比重下降了0.48个百分点，65岁及以上人口的比重上升了0.28个百分点。据预测，浙江将在21世纪的30，40年代进人老龄化高峰期。所以，我们必须抓住现在的“黄金时期”，加快建立新型农村社会养老保障制度。
(3)“老农保”制度缺陷为建立新型农村社会养老保障制度提供空间。浙江省农村的“老农保”工作始于1991年。1992年4月省人民政府确定在杭州、宁波、嘉兴三地的14个县(市、区)进行农村社会养老保障制度改革的试点，1993年5月，浙江省人民政府下发了“关于建立农村社会养老保险制度的通知”，并于1995年1月印发了“浙江省农村社会养老保险暂行办法”。农村社会养老保障工作在各地开展。过去的“老农保”，主要是农民自己缴费，虽然当时确定的是“坚持以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”。但实际上，由于无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，养老保险实际上成为一种自我储蓄。还有“老农保”规定的农民交纳保险费档次都很低，几元钱和十几元钱不等，再加上农民对保险制度缺乏信心等原因，大多数农民投保时都选择了最低的档次，结果等到能够领取养老金时，每月只能领取几元钱，几乎起不到对农民的养老作用。
由于“老农保”覆盖面窄，保障水平低，缺乏总体的制度安排，与经济社会发展和农民养老的迫切需求不相适应，对农民的养老起不到任何作用，1998年以后，这一工作基本处于停滞状态。正因为“老农保”存在着一定制度缺陷和在实际执行过程中产生的一系列问题，其效果在农村地区并不理想。所以，建立新型农村社会养老保障制度是解决农民养老问题的最好方式。
2浙江省新型农村社会养老保障试点现状和特征
2.1浙江省新型农村社会养老保障试点的现状
(1)制度的覆盖面状况。浙江作为沿海经济发达省份，经济总量、人均GDP和农民人均纯收人均居全国前列，在国务院建立新农保试点的指导意见后，浙江省委省政府高度重视，迅速启动了新农保试点工作，浙江有11个县(市、区)被列人试点，其中淳安县、余姚市、平阳县、德清县、嘉善县、嵘州市、普陀区、熠云县被列人国家首批新型农村社会养老保障试点，永康市、江山市、玉环县被省政府列为试点县(市)。由于浙江省从2006年开始，就有29个市县己率先启动了区别于“老农保”的一种农村养老保障新政策，这些地方的养老保障新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制，在强调农民自身的缴费责任之外，还体现出了政府公共财政的扶持作用，参保人员个人缴纳的养老保障费全额记入个人账户，而政府财政每年作出预算安排，注人养老金保险基金，确保养老金的支付能力。这与国家2009年9月公布的新农保政策有着很多相似之处，这29个先行开展这项工作的市县，在国家新农保政策公布以后，正抓紧调整和完善当地的政策，做到与国家政策的衔接。浙江90个县(市、区)从2010年1月1日起已全部启动实施新农保政策。预计到2012年，全省实现新农保制度全覆盖，预计将比国家的的计划提前8年完成。
(2)基础养老金的发放状况。浙江根据2009年9月22日出台的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定从2010年1月1日起，全省凡符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民，都可按规定享受政府提供的基础养老金。浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金为每人每月60元。自2009年12月4日浙江省城乡居民社会养老保险基础养老金在淳安县文昌村首发以来，目前，各县(市、区)均举行了基础养老金首发式。根据相关数据统计显示，截至到2010年1月25日，全省101个市、县(市、区)中已有90个统筹县(市、区)的基础养老金已经发放到位，全省590万60周岁及以上的城乡老年居民能足额领取到基础养老金。
(3)参保人数状况。目前，全省各地60周岁以下的城乡居民参保踊跃，城乡居民社会养老保障覆盖面不断扩大，特别是4559周岁年龄段人员参保意识强、积极性高。根据浙江省统计局最近公布的数据显示，2009年12月底全省的保费收人为590.68亿元，比2008年增长了10.3%，其中人身险为365.82亿元，增长4.4%，寿险为323.62%，增长了4.6%政府出钱，让老百姓真正得到实惠，省委、省政府出台实施了这项重大惠民政策，得到了广大城乡居民广泛赞誉和认可。
2.2浙江省新型农村社会养老保障试点的特征
(1)覆盖城乡、惠及全民。国家新农保试点仅覆盖农村居民，而浙江城乡居民社会养老保障覆盖了具有本省户籍、未参加职工基本养老保险的所有城乡居民，它所纳入的参保对象比全国广。同时，浙江的这项制度也有利于城乡社会保障体系一体化的建设。从2010年1月1日开始，浙江省有90个市(县、区)590万60周岁以上、符合条件的城乡老年居民，都可以领到由财政支付的每月不低于60元的基础养老金，这充分体现了新型农村社会养老保障制度的普惠性、基础性和公平性。
(2)政府主导、权责对应。与老农保单纯依靠农民自我储蓄积累相区别，城乡居民社会养老保障的责任由个人(家庭)、集体、政府合理分担。财政补贴是城乡居民社会养老保障制度建立的重要保证，财政不仅全额支付基础养老金和缴费年限养老金，而且对参保人缴费实行补贴。对参保人个人缴费，建立了多缴多得、长缴多得的激励机制，引导鼓励城乡居民参保缴费。
(3)因地制宜、量力而行。浙江根据本省经济发展水平确定城乡居民基础养老金最低标准为60元，基础养老金的最低标准充分考虑了不同地区的经济社会发展水平和财政承受能力，是从低水平起步、稳步提高、可持续发展的思路。在个人缴费的档次设定上、在市县财政对参保人缴费的补贴标准上都体现了这样的思路，给市县政府留有较大的余地和空间。
(4)管理先进，信息系统先行。浙江在全国统一标准版新农保业务管理信息系统的基础上，结合本省城乡居民社会养老保障政策和经办模式实际，进行了统一软件本地化开发。该信息系统建设项目于2009年10月25日启动。目前浙江城乡居民社会养老保障信息系统已经能够满足符合条件、年满60周岁的全省户籍城乡居民发放基础养老金，以及全省城乡居民社会养老保障业务经办和统计分析的要求。2009年年底，浙江率先完成了对全省发放基础养老金的业务支撑。2010年该信息系统将完成对试点县市的业务支撑，2012年全省将实现城乡居民社会养老保障信息系统全覆盖。浙江将实现以信息化手段支撑城乡居民社会养老保障的业务经办、公共服务、基金监督、决策支持等工作，用信息网络系统提升城乡居民社会养老保障工作质量和服务水平。 (5)养老模式多样化。在2009年9月国务院公布新农保文件之前，浙江的各个地区就开展了不同于老农保，适合当地经济发展，有助于农村居民养老保障全面覆盖的新农保政策，而且这些新农保政策都在一定程度上解决了农民养老问题。比如2007实行的“嘉兴模式”、四保一体的“慈溪模式”、"3+2”的临安农村养老模式。这些新政策与国务院公布的新型农村社会养老保障制度有着很多相似之处，但又有着自己的特点和合理性。
3浙江省新型农村社会养老保障试点中存在的问题及原因
3.1农村社会养老保障水平仍然偏低，城乡差异大
新型农村社会养老保障制度实行以来，使广大农民养老金从无到有，具有一定的进步意义。但是，目前浙江农村社会养老保障水平仍然偏低。根据目前浙江省所规定的新农保缴费标准为每年100元，200元，300元，400元和500元五个档次，参保人自主选择参保档次，多缴多得。城乡居民养老金待遇由基础养老金，个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金104元。而浙江省欠发达地区—衙州市2009年的农村低保标准线就是每月188元。也就是说该参保人15年后所领到的养老金还不及现在1州市农村的低保金。可见农村养老保障水平仍然很低，同时农村和城市的养老保障水平也存在着很大的差异。导致这种现象的原因有:①从经济发展水平来看，城市和农村居民收人差距大，根据2009年统计数据显示城镇居民人均可支配收人24611元，而农村居民人均纯收入为10007元，城镇居民人均可支配收人比农村居民收人高出一倍多。②从养老保障制度起步时间来看，新型农村社会养老保障制度刚刚起步，它还需要一个与浙江本土相结合和发展的过程。而城镇居民养老保障建设因为国家重视，起步比较早，浙江早在1999年就公布了《浙江省职工基本养老保险条例》，来解决国有和集体企业居民的养老问题，接着在2001年又出台了“双低”养老保险政策，允许一部分用人单位及职工按照“低标准准人、低标准享受”的办法参加基本保险，扩大了城市养老保障制度的覆盖面。
3.2农村社会养老保障基金保值增值困难
随着新型农村社会养老保障制度工作的普遍展开，农保基金总量会急剧增加，如何利用现在基金的滚存结余的运营来达到保值增值的目的，以便渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。据历史资料显示，2006年浙江社保基金的综合收益率大约为1 %-2%，而同年浙江居民消费价格总水平上升了3%，社会保险基金基本上是处于贬值状态。导致这种问题的原因有三:①我国目前还没有从立法上保证养老保障基金运营手段的多样化;②从历史上来看，养老保障基金主要是通过存银行和购买国债的方式实现基金的保值和增值，方式过于单一;③近年来我国银行利率较低及物价水平上涨趋势严重，促使养老保障基金贬值增快。
3.3财政筹资压力大
按照浙江2009年9月20日公布的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定，社会统筹资金由财政提供，省财政按照省里确定的基础养老金最低标准每人每月60元基础养老金给予补贴，其中参保人所在市、县(市、区)财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每月30元。据浙江统计局统计数据显示，2009年1月到8月，全省地方预算收人仅增长 5.6%，而财政支出增长达17.3%。据初步测算，预计2010年全省各级财政将为此支出金额为45亿元，其中省财政将支出14亿元。这给省财政收支平衡带来了不小的压力。导致财政筹资压力大的主要原因:①新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，但其实对集体补助没有硬性的规定，再加上各个地区集体经济的发展水平不同，所以实际上缺乏操作性，新农保基金的压力便转嫁给了政府财政;②财政支出结构不合理，目前浙江对社会保障的财政支出中很大部分都是运用到了城镇居民，另外的农村养老保障的资金投人必然给省财政带来了新的压力。
3.4农村社会养老保障基础建设不完善
新农保工作能否顺利开展，能否得到广大农民的拥护，服务是其中最重要的一环。新农保政策从9月公布以来，广大农民参保热情高涨，踊跃参保，但是据调查，目前浙江省农村社会保障机构建设并没有跟上农民参保的需要，还没有做到机构、经费、场地、制度、工作、服务“六到位”，还没有一支能延伸到村民小组中的社会保障工作队伍，能够为参保人员提供及时，快捷的服务。存在上述问题的原因:①新农保实行时间比较短，很多地方还没有完全开展;②社会保障基础平台建设需要地方财政的大力支持，地方财政支持不到位;③有些地方政府领导还没有意识到这个问题对新农保试点开展的重要性。
4解决浙江省新型农村社会养老保障试点中问题的对策思路
4.1缩小城乡差距，提高农民社会保障水平
浙江新农保规定社会养老保险基金主要有个人缴费、集体补助和政府补贴三部分组成，提高农民保障水平就需要提高个人缴费的档次，集体补助或政府补贴的标准。但不符合当地经济发展水平的提高则是盲目和不可持续性的，会给农民和地方政府带了很大的经济压力和负面影响。所以提高农民社会保障水平最有效的方法就是提高农民收人，提高农民参保意识。①大力发展地方经济。政府部门广泛拓宽就业渠道，制定相关的促农增收政策，从制度上保证农民增收。例如可以采取以农促农，以商养农的路线，以农促农指的是指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收人。以商养农是指用优惠政策鼓励农民结合当地的农产品或地理特点自主创业，扩大农村就业水平，促进农村经济的发展。②积极宣传与发动。进一步发挥报刊、广播电视、互联网等大众传媒的舆论引导和监督作用，让社会保障的政策和措施深人人心，为我省农村社会保障制度建设营造良好的社会氛围。③提高农民参保意识。农民自身应转变原来养儿防老的陈旧观念，增强养老保险的意识。通过多种就业渠道增收之后，在家庭经济情况允许的情况下，积极参与养老保险。
4.2拓宽养老基金投资渠道，增强保值增值能力
养老保障基金是一种长期性的后备基金，它不仅具有累计性的特点，而且在支出上具有刚性增长的特点，确保其保值和增值是管理这部分基金的重要任务。而要解决养老基金的保值和增值问题就必须实行基金的运营。①在基金的运营主体方面，应根据国际惯例组建农村养老保障基金公司，专门负责基金的合法运营，承担农村养老基金的保值和增值责任。②在投资范围方面，政府要出台相关政策，放松投资管制，为农村养老基金创造更多的投资渠道。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为:公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%r。借鉴国际经验，根据我国金融市场的现实，浙江省养老保障基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存人银行，购买国债，金融债券和企业债券还有房地产等投资渠道来使养老基金保值和增值。③在允许保障基金运营的的同时要加强相关法律制度的完善，加强立法，用立法的形式确保养老保障基金能有序安全的运营，最终达到既使养老基金保值增值又能确保其发挥最原始的保障农民养老的功能。
4.3调整财政支出结构，减小财政压力
随着新农保的出台，每人每月60元的基础养老金，社会保障信息管理系统的建设，社会保障基础设施的建设，都需要省和地方财政的支持，这就给省财政带来了不小的压力。如何解决这个问题?①应该调整财政支出结构，从国际财政支出结构看，政府用于社会保障的支出是政府的主要财政支出项目，是必要的费用。如加拿大的社会保障项目为39%，日本为37%，而据浙江省统计局统计数据显示浙江省的社会保障支出为15，这15社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。目前浙江省城镇居民的社会养老保障体系基本已经建立，而农村的养老保障体系刚刚开始起步，所以地方财政应该根据城市反哺农村的原则，调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜。②积极发展浙江省的生产力，促进经济发展，提高省和地方的财政收人，有效平衡财政收支。③深化社会保障行政管理体制改革，节约管理成本。
4.4完善社会保障基础建设，提供良好平台
(1)加强组织领导，加大工作力度。各级政府领导要认识到完善社会保障基础建设的重要性，要将它作为新型农村社会养老保障建设中的一项重要任务来做，将其列人到政府工作议程中，切实抓紧抓好。各地要充分利用这次实施城乡居民社会养老保障制度的契机，尽快把基层社保平台建立起来，把服务延伸到农村，把党和政府的关怀带给广大农民群众。
论文摘要:建认和完善农村社会保障体系，是我国全面建设小康社会必不可少的部分浙江的农村社会保障面临挑战，农村社会保障的现状不容乐观，存在不少的问题二因此，应当建立城乡一休化的二位一体的社会保障体系，以推进理论层面和实践层面的改革发展、
据第五次人口普查资料显示;，浙江省不仅进入厂老龄化社会，而且老龄化速度不断加快，老龄化程度不断加深，大大高于全国平均水平、位居全国第二位，由于浙江的社会经济较发达、计划生育工作成绩显着，农村人口的老龄化速度上升迅速，浙江乡村衡量老年型人口的四项指标均高于城市地区‘可见，浙江乡村的老龄化程度比城市地区严重，面临的挑战比城市地区更大(见下表)建立农村养老保障体系是各级政府的责任，也是全面建设小康社会的重要内容。浙江作为全国第一个人均GDP超过2000美元的省份，更应在建立农村社会保障方面先行一步。
一、浙江省农村养老保障的现状
20世纪80年代以来，浙江的农村社会养老保障在传统家庭养老的基础上有了拓展:一是集中在敬老院供养，由所在村提供粮食资金，由乡镇企业收人、乡村提留和地方财政给予一定的补助;二是老年人分散供养，由村级基层组织给予照顾。但这一保障项日所涵盖的老年人口比重较小。农村老年人的社会救济，主要是建立在.“三提五统”基础上的“五保”制度。此外，浙江从2001年起，将农村居民也纳入到最低生活保障范围中。当然，能享受到这一制度的人，目前所占比重较小。
目前，浙江的农村老人养老模式大致有三类:
一是家庭养老模式——养老经济上的支持力来源主要是来自家庭成员;二是自我养老模式——主要的经济支持力来自自我的储蓄或者其它的劳动所得和投资所得;三是社会养老模式——主要的经济支持力来自社会保障体系中的养老金支持或者是社会人道主义的帮助。在上述三类养老模式中，又以家庭养老和自我养老为主。
在社会养老模式中，其主要经济支持力来自以下几种类型:
(一)社会养老保险农村养老保险是浙江农村的一个新型养老模式，1995年在全省展开。由于目前农村养老保险正处于过渡期(由民政部转为劳动和社会保障部管理)，有此交接工作还没有完成，所以农村养老保险基本没有大的发展。
(二)农村社区农民退休金制度这是富裕农村社区为保障本社区老年农民养老的一种形式，其资金主要来自村办企业的利润、出让土地款或其他集体经济资产。村养老基金实行退休金制度，其标准根据当地的经济条件而定，不同程度地解决了本社区农民的养老需求。
(三)计划生育养老保险与计划生育公益金等计划生育养老保险的保险对象是实行了计划生育的家庭，尤其是独生子女与纯女户父母养老保险。从2003年下半年开始，浙江提出了在全省探索建立计划生育公益金制度。重点对有特殊困难的计划生育家庭进行社会救助.
二、存在的问题
尽管农村社会化养老保障近年有所发展，但目前浙江农村仍以家庭养老和以个人自养为主，作为社会养老保障制度核心部分的社会保险仍处于起步阶段，城乡养老社会保障的差距仍然十分明显。其存在的问题十分尖锐和复杂。
(一)认识偏差农村社会养老保障制度的设计深受城乡二元结构理论的影响，从而形成了浙江省社会养老保障制度改革的最大误区:由农村解决自身的社会养老保障问题。
(二)立法滞后农保工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握(如开展农保与减轻农民负担问题)等矛盾，直接影响农保制度的确立。
(三)基本方案尚需完善首先，方案需进一步精算。现行方案缺乏令人信服的坚实依据，尤其是在一些具体测算指标上尚无完整的体系。其次，如何体现风险共济的保险原则。目前浙江的农村社会养老保险是一种“完全个人账户制”，这种方案权益关系明确、符合农民的心理。但它背离了社会保障资金来源于政府、单位和个人的基本特征。同时，完全的个人账户制带来的另一个问题是，农村养老保险基金无法统筹、难以体现风险共济。这又背离了社会保障的根本性质。
(四)社会化水平低，投保人数占应保人数的比例小国家规定农村养老保险对象为20 - 60岁的农村居民，但是目前浙江农村20-60岁的投保人数占应投保人数的比重不足50 % 。
(五)人均参保值低，根本不能满足农村老年人基本养老的需求到1999年底，全国有8000多万人参加了农村养老保险，累计收人保险金仅为184亿元、1998年向59.8万参保人发放养老金“人均42元”(中国社科院《农村社会保障制度研究》课题组，2000)，略高于各地支付给“五保”老人的平均费用。这对农村老年人的养老只能起补充作用，而不能起保障作用。
(六)养老金缺乏适当的保值增值措施，投资渠道单一目前浙江社会养老保险基金的增值渠道主要有两条:一是存人银行，二是购买政府债券。这两条途径的收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。
(七)公平性差农村社会养老保险一般是补干部不补群众，干部补得多、群众补得少。
(八)管理不规范农村社会养老保险的管理分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政，缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置不健全，使得管理水平低下。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障。
三、发展趋势——对策思考
对于农村养老问题，如果仍然局限于从农村寻找解决的途径，必然会陷入一种恶性循环。我们应当看到，正是农村特别是广大的农民工对城市经济的无私贡献，推动了城市社会保障制度的建立和完善。在21世纪，农民的养老问题陷人了困境。如果不能及时建立以社会公平为前提的农村社会保障制度、仍然以牺牲农民的利益为代价来推动城市的发展，势必会极大地挫伤广大农民的积极性。
笔者认为，要最终解决农村的养老问题，只有在大力发展经济的前提下逐渐实现城乡一体化的社会保障体系。只有这样，广大农民才能真正公平地享受改革开放的成果、真正体会到社会主义制度的优越性。社会政策的制定和执行有一个重要原则:损益补偿。也就是说，在此政策中受损的群体在彼政策中应得到相应补偿，以利于维护各种利益的均衡。构建城乡一体化的社会保障制度就是“损益补偿”的具体表现。城乡一体化的社会保障体系的建立和完善是大势所趋。浙江作为一个经济大省和一个老龄化程度较高的省份，理应为全国树立榜样。浙江以强大的经济后盾来解决老龄化社会问题、努力构建城乡一体化的社会保障体系，这不仅是可能的而且是可行的。
(一)城乡社会保障一体化的支持条件
1理论支撑
(1)城乡社会保障一体化符合社会保障的基本理念。社会保障有两个基本理念:生存权和社会公平。首先，生存权具体表现为社会保障的普遍性和全面性。其次，社会的发展追求两个目标:即“公平和效率”。市场经济自动倾斜于效率，社会保障则是通过国家干预国民收入的分配和再分配而向公平倾斜的制度。当然，这两者之间需要实现最佳组合。
从社会保障制度的设计上看，社会保障的第一责任人是政府，其基本要求是保障每个公民基本生活的尊严。只是在具体的实施过程中，国家可以根据具体的地区条件，采取不同的方式，以体现保障水平的区域性差异等。但是，差异性必然以普遍享有社会保障为基础，必须以“社会公平”为前提。
基于社会保障的上述理念，构造农村老年人的养老模式必须以城乡社会保障一体化为前提。只有这样，才能真正实现“以人为本，代际和谐，不分年龄、人人共享”的社会发展目标。农村老年人同样是法定公民，政府和社会有责任来保障其晚年的生存状态;而他们无固定的养老收人、其生活风险和困难程度要甚于城镇老年人，从而更需要社会保障。
(2)浙江实现城乡社会保障一体化的迫切性和必然性。第一，浙江经济发展和城市化水平日益提高的过程，实质上是逐步实现城乡一体化。城乡社会保障的一体化不仅是城乡一体化的重要内容，也是消除城乡壁垒的重要突破口之一。
第二，城乡社会保障一体化是应对农村老龄化的需要。浙江农村正面临自然人口老龄化、高龄化的双重压力。大多数老年农民既无积蓄(或少得可怜)、又无保障(没有退休金和医疗保险，养老保险覆盖面小且保险水平低，其生活基本上依赖子女的供养。这种供养缺乏“制度”刚性，弹性余地很大)。农村老年人口的“老有所养”成为浙江全面建设小康社会面临的重大问题。政府对这个问题的解决负有不可推卸的责任。
论文关键词:小康社会 农村养老模式 农村养老方式 农村养老保障
论文摘要:建认和完善农村社会保障体系，是我国全面建设小康社会必不可少的部分浙江的农村社会保障面临挑战，农村社会保障的现状不容乐观，存在不少的问题二因此，应当建立城乡一休化的二位一体的社会保障体系，以推进理论层面和实践层面的改革发展、
据第五次人口普查资料显示;，浙江省不仅进入厂老龄化社会，而且老龄化速度不断加快，老龄化程度不断加深，大大高于全国平均水平、位居全国第二位，由于浙江的社会经济较发达、计划生育工作成绩显着，农村人口的老龄化速度上升迅速，浙江乡村衡量老年型人口的四项指标均高于城市地区‘可见，浙江乡村的老龄化程度比城市地区严重，面临的挑战比城市地区更大(见下表)建立农村养老保障体系是各级政府的责任，也是全面建设小康社会的重要内容。浙江作为全国第一个人均GDP超过2000美元的省份，更应在建立农村社会保障方面先行一步。
一、浙江省农村养老保障的现状
20世纪80年代以来，浙江的农村社会养老保障在传统家庭养老的基础上有了拓展:一是集中在敬老院供养，由所在村提供粮食资金，由乡镇企业收人、乡村提留和地方财政给予一定的补助;二是老年人分散供养，由村级基层组织给予照顾。但这一保障项日所涵盖的老年人口比重较小。农村老年人的社会救济，主要是建立在.“三提五统”基础上的“五保”制度。此外，浙江从2001年起，将农村居民也纳入到最低生活保障范围中。当然，能享受到这一制度的人，目前所占比重较小。
目前，浙江的农村老人养老模式大致有三类:
一是家庭养老模式——养老经济上的支持力来源主要是来自家庭成员;二是自我养老模式——主要的经济支持力来自自我的储蓄或者其它的劳动所得和投资所得;三是社会养老模式——主要的经济支持力来自社会保障体系中的养老金支持或者是社会人道主义的帮助。在上述三类养老模式中，又以家庭养老和自我养老为主。
在社会养老模式中，其主要经济支持力来自以下几种类型:
(一)社会养老保险农村养老保险是浙江农村的一个新型养老模式，1995年在全省展开。由于目前农村养老保险正处于过渡期(由民政部转为劳动和社会保障部管理)，有此交接工作还没有完成，所以农村养老保险基本没有大的发展。
(二)农村社区农民退休金制度这是富裕农村社区为保障本社区老年农民养老的一种形式，其资金主要来自村办企业的利润、出让土地款或其他集体经济资产。村养老基金实行退休金制度，其标准根据当地的经济条件而定，不同程度地解决了本社区农民的养老需求。
(三)计划生育养老保险与计划生育公益金等计划生育养老保险的保险对象是实行了计划生育的家庭，尤其是独生子女与纯女户父母养老保险。从2003年下半年开始，浙江提出了在全省探索建立计划生育公益金制度。重点对有特殊困难的计划生育家庭进行社会救助.
二、存在的问题
尽管农村社会化养老保障近年有所发展，但目前浙江农村仍以家庭养老和以个人自养为主，作为社会养老保障制度核心部分的社会保险仍处于起步阶段，城乡养老社会保障的差距仍然十分明显。其存在的问题十分尖锐和复杂。
(一)认识偏差农村社会养老保障制度的设计深受城乡二元结构理论的影响，从而形成了浙江省社会养老保障制度改革的最大误区:由农村解决自身的社会养老保障问题。
(二)立法滞后农保工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握(如开展农保与减轻农民负担问题)等矛盾，直接影响农保制度的确立。
(三)基本方案尚需完善首先，方案需进一步精算。现行方案缺乏令人信服的坚实依据，尤其是在一些具体测算指标上尚无完整的体系。其次，如何体现风险共济的保险原则。目前浙江的农村社会养老保险是一种“完全个人账户制”，这种方案权益关系明确、符合农民的心理。但它背离了社会保障资金来源于政府、单位和个人的基本特征。同时，完全的个人账户制带来的另一个问题是，农村养老保险基金无法统筹、难以体现风险共济。这又背离了社会保障的根本性质。
(四)社会化水平低，投保人数占应保人数的比例小国家规定农村养老保险对象为20 - 60岁的农村居民，但是目前浙江农村20-60岁的投保人数占应投保人数的比重不足50 % 。
(五)人均参保值低，根本不能满足农村老年人基本养老的需求到1999年底，全国有8000多万人参加了农村养老保险，累计收人保险金仅为184亿元、1998年向59.8万参保人发放养老金“人均42元”(中国社科院《农村社会保障制度研究》课题组，2000)，略高于各地支付给“五保”老人的平均费用。这对农村老年人的养老只能起补充作用，而不能起保障作用。
(六)养老金缺乏适当的保值增值措施，投资渠道单一目前浙江社会养老保险基金的增值渠道主要有两条:一是存人银行，二是购买政府债券。这两条途径的收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。
(七)公平性差农村社会养老保险一般是补干部不补群众，干部补得多、群众补得少。
(八)管理不规范农村社会养老保险的管理分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政，缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置不健全，使得管理水平低下。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障。
三、发展趋势——对策思考
对于农村养老问题，如果仍然局限于从农村寻找解决的途径，必然会陷入一种恶性循环。我们应当看到，正是农村特别是广大的农民工对城市经济的无私贡献，推动了城市社会保障制度的建立和完善。在21世纪，农民的养老问题陷人了困境。如果不能及时建立以社会公平为前提的农村社会保障制度、仍然以牺牲农民的利益为代价来推动城市的发展，势必会极大地挫伤广大农民的积极性。
笔者认为，要最终解决农村的养老问题，只有在大力发展经济的前提下逐渐实现城乡一体化的社会保障体系。只有这样，广大农民才能真正公平地享受改革开放的成果、真正体会到社会主义制度的优越性。社会政策的制定和执行有一个重要原则:损益补偿。也就是说，在此政策中受损的群体在彼政策中应得到相应补偿，以利于维护各种利益的均衡。构建城乡一体化的社会保障制度就是“损益补偿”的具体表现。城乡一体化的社会保障体系的建立和完善是大势所趋。浙江作为一个经济大省和一个老龄化程度较高的省份，理应为全国树立榜样。浙江以强大的经济后盾来解决老龄化社会问题、努力构建城乡一体化的社会保障体系，这不仅是可能的而且是可行的。
(一)城乡社会保障一体化的支持条件
1理论支撑
(1)城乡社会保障一体化符合社会保障的基本理念。社会保障有两个基本理念:生存权和社会公平。首先，生存权具体表现为社会保障的普遍性和全面性。其次，社会的发展追求两个目标:即“公平和效率”。市场经济自动倾斜于效率，社会保障则是通过国家干预国民收入的分配和再分配而向公平倾斜的制度。当然，这两者之间需要实现最佳组合。
从社会保障制度的设计上看，社会保障的第一责任人是政府，其基本要求是保障每个公民基本生活的尊严。只是在具体的实施过程中，国家可以根据具体的地区条件，采取不同的方式，以体现保障水平的区域性差异等。但是，差异性必然以普遍享有社会保障为基础，必须以“社会公平”为前提。
基于社会保障的上述理念，构造农村老年人的养老模式必须以城乡社会保障一体化为前提。只有这样，才能真正实现“以人为本，代际和谐，不分年龄、人人共享”的社会发展目标。农村老年人同样是法定公民，政府和社会有责任来保障其晚年的生存状态;而他们无固定的养老收人、其生活风险和困难程度要甚于城镇老年人，从而更需要社会保障。
关键词：浙江省 民办中小学教师 待遇问题
一、有关浙江省民办中小学教师的待遇问题调研报告
浙江省民办教育协会调研组对浙江省135所民办中小学（由于有的学校兼设初中部、小学部或高中部，因而实际上合计208个校、部）进行了调研。统计数据显示，在所调查的208个校（部）中，2008年，教师人均年收入在6万元以下的校（部），共有117个，占总数的比例为56%；而其中人均年收入低于3万元的有44个，占总数的比例为21%。2009年，教师人均年收入在6万元以下的校（部），仍有116个；而其中人均年收入低于3万元的也仍有41个。由此推断，浙江省现阶段至少有约占总数60%的民办中小学，教师人均年收入低于当地公办学校；而其中1/3左右的民办中小学，教师年收入长期处于低水平状态，且与当地公办学校教师的收入差距越来越大。
从浙江省的温州市、丽水市、台州市、湖州市、金华市、绍兴市六市的民办中小学调查的统计数据中可以看出，该六市74所接受调查的义务教育段民办学校中，有21所至今未给本校教师增发工资，占所调查学校总数的29%；有26所学校的教师人均增资额低于当地公办学校，占调查学校总数的35%。以上两项合计，共有47所学校靠自身努力，已无法与当地公办学校同步等额增资，占调查学校总数的64%。以上这些数据也显示，现阶段，浙江省多数义务教育段的民办学校，已没有与当地同类公办学校同步提升教师待遇的空间。其中占调查总数29%的学校已陷入进退维谷的困境。
2009年，135所民办中小学人员经费支出占学费收入的比例。
从下面的统计数据中可以看出，学校人员经费支出占学费收入60%以上的民办中小学，共有81所，占所调查学校总数的比例为60%；而其中人员经费支出占学费收入80%以上的学校，共有31所，占总数的23%。据了解，浙江公办中小学人员经费支出占学校事业费支出的平均比例约为60%。由此可以推断，现阶段，浙江省60%以上的民办中小学已没有提升教师待遇的空间，而且根据其现有的财务收支状况，也无法凭自身能力进一步改善学校的办学条件。
二、改善民办学校教师待遇问题的必要性
1.《中华人民共和国民办教育促进法》第27条规定:“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”第31条：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”我国立法理论上肯定了民办学校教师与公办学校教师具有同等法律地位。但在实践中,民办学校教师并没有享受到平等待遇,这无疑违反了国家法律的规定。当我们承认“公办”教师与“民办”教师时，二者实际上已经不具有可比性了。
法律规定民办学校教师与公办学校教师享有“平等”的法律地位，但他们在这个所谓“平等”的地位上却享有“不同”的权利，按中国目前的财政体制、编制管理制度、人事制度和社会保障制度,民办学校没有事业编制、民办学校教师不享受事业保险就成为现行制度下一个顺理成章的结果。
我们课题小组也对浙江省民办中小学进行了走访、调查，虽然很多民办学校肯花大价钱聘请优秀的教师，但政府部门对于民办学校教师的户口、人事档案管理、教龄确认、业务培训、职称评定养老保险、医疗保险等缺乏统一明确的政策规定，民办学校教师的政治待遇同公办学校教师相比有较大差距，许多民办学校的教师都收到不同程度的身份歧视。根据温州市教育局2005年的一组数据统计，温州市民办学校为教师投保率非常低，绝大多数教师未获得养老保险和医疗保险，而真正按公办教师一样实行事业养老保险和事业医疗保险的也只有7.7%和7.3%，而且这部分人员基本上是本地的原公办教师。
这种不平等待遇严重挫伤了民办学校教师的劳动积极性，既不利于民办学校教师队伍建设，也不利于民办学校的发展。浙江省作为我国经济大省，也是民办教育大省，其民办教师的待遇尚且和公办教师差距甚远，更不用说全国各地民办教师的处境了。
2.减少民办学校教师流失带来的不利后果
以下是浙江省民办教育协会对135所民办中小学近三年专任教师流失情况的调查：
2007年，流失的专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校共86所，占所调查学校总数的64%；而其中流失比例在20%以上的学校48所，占所调查学校总数的36%。
2008年，流失的专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校，共79所，占所调查学校总数的59%；而其中流失比例达20%以上的学校45所占所调查学校总数的33%。
2009年，流失专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校，共69所，占所调查学校总数的51%；而其中流失比例达20%以上的学校39所，占所调查学校总数的29%。
如果按一般常规，流失教师占学校教师总数的比例在10%以下为相对稳定，那么，135所参与调查的民办中小学中，有约占总数一半以上的学校，师资队伍已难以稳定；而其中约占总数1/3左右的学校，师资队伍已处于严重不稳定状态。
俗话说：“良禽择木而栖”，由于民办学校教师付出和公办教师等量甚至更多的劳动还遭受种种不公平待遇，承受更多的心理煎熬和忧虑，只好纷纷跳槽另谋出路。新任民办教师在积累一定经验后都努力跻身于公办教师的行列，于是民办学校就成了民办教师的试验田和跳板。
但是，最终的受害者还是无辜的学生。在民办中小学就读的学生大多处于接受义务教育阶段，我国义务教育法规定适龄儿童享有“平等接受义务教育的权利”，因此无论是选择公办学校还是民办学校的学生，在义务教育这个起点阶段应当享有平等的教育机会和教育资源，而不应当因为就读于民办学校就要无辜地面临参差不齐的教师队伍还要不断适应教师流失带来的种种不便。
三、改善民办学校教师待遇的法律建议
1.设立中介机构制度
民办教师以一个相对弱势的身份散落在各个民办学校之中，由于没有统一的编制而使得这个群体没有形成凝聚力，即使是权利受到侵害也没有一个合法的群体为其发言。因此有必要设立一个中介组织，一方面，作为民办教师的人事为其服务；另一方面，为民办教师争取权利和捍卫权利。这里所指的中介组织“既不是政府的附属物，也不是学校的代言人，更不是政府与学校之间的一个行政管理层次，而是按照一定的法律、法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，在社会活动中发挥服务、沟通、公正、监督功能，实施具体的服务性、执行性及部分监督的社会组织”。
该中介组织应当具备以下条件：中介机构应当由教育行政部门批准，有独立的资产和决策机构，是独立的法人，在中介活动中自主经营、自负盈亏，自担责任。属于群众性组织而不是行政组织，功能是为民办学校教师提供人事服务和维护民办学校教师权利而不是开展行政管理工作。
该中介机构、民办学校、民办教师三方签署协议，明确各自的权利和义务。并在工资福利、教师流转、教师聘任、职务评聘、评先评优、校长培训、教师培训等方面由中介机构民办教师和民办学校打交道，避免民办教师和民办学校直接正面交涉。
中介机构还应当作为政府、民办学校和民办教师之间的缓冲器。对于中介机构的活动和提出的建议，政府和民办学校可能暂时不予理睬，但是该中介组织的这种显性的或潜在的影响多少也会给政府和民办学校在无形中施加压力，与此同时中介机构的影响力和声望也会随之提高，从而更有利于民办教师权益的维护。
2.设立民办学校教师最低工资制度
民办学校教师的工资与学生收费有一个比例。一般来讲，收费低的民办学校，教师工资也低。而民办学校教师的福利待遇更没法和公办学校老师相比。因为学校的任何一笔资金支出都来自于学生，所以增加教师待遇的前提就是涨学费，而这个却很困难。目前,民办学校收费要受到双重限制，需要教育局审议，发改委备案，根据再投入和成本计算，最后才有可能有增幅。政府财政性教育经费投入向来失衡，热了公办，冷了民办，这种现状普遍存在，浙江省也不例外。我们课题小组走访了多家民办学校，由于各地经济水平差异和办学规模以及生源差异等导致教师工资水平差异较大，待遇差的教师自然流失严重。
为维护民办学校教师的基本生活权利和生活水平，减少民办学校教师的流失，有必要确立民办学校教师的最低工资保障线。深圳市教育局曾与劳动保障部门协调制定《深圳市民办学校教师最低工资标准》，但迄今为止仍未出台。浙江省各地政府及部门应当根据当地的经济条件和生活水准，确定各级各类学校教师在岗期间的最低工资标准。民办学校发给教师的工资不得低于这个标准。同时，寒、暑假及其他节假日和政策规定的生病治疗期限内，民办学校发给教师的工资也不能低于这个最低标准。
3.提高民办学校教师福利待遇
法律规定：“教师的工资报酬包括基础工资、职务工资、课时报酬、奖金及教龄津贴、班主任津贴及其他各种津贴在内的工资性收入。福利待遇一般包括医疗、住房、退休等方面依法享有的各种待遇和优惠，以及寒暑假的带薪休假。”但是该规定却是以公办教师为对象的，对民办学校教师来说，国家规定的这些福利待遇现在民办学校教师却很少享有。这既严重影响民办学校教师的工作积极性，又直接威胁着民办学校教师队伍稳定性的因素是教师的“三金”问题。由于教师无从获得养老保险金、住房公积金和医疗保险金，因此他们认为自己在民办学校的工作没有保障，于是只好完全以“利润”多少来决定自己的“去留”了。在浙江省范围内，一些民办教育实力强的地区在逐步改善民办教师的福利待遇。
以下是我们从浙江民办教育协会上收集的资料：
杭州市劳动和社会保障局、财政局、教育局、人事局于2005年联合发文规定：达到规定要求和相关条件的市区民办学校教师，为参加市区机关事业单位职工基本养老保险的对象。市教育行政部门统一为参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师参照公办教师工资制度建立并管理人事工资档案。参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师到达退休年龄，由所在学校报市教育行政部门办理退休审核手续并核定退休费待遇。市社会保险经办机构凭市教育行政部门审核材料核发退休费。这一文件操作性很强，在养老保险的办理、人事档案的管理及退休费的核发这三个方面均有新的突破。
《宁波市民办教育促进条例》颁布后，市人民政府于2007年发文规定：在校生人数达到本市同类学校校均规模的全日制民办中小学和幼儿园，对聘用的具有中级以上（含中级）专业技术职务的教师，按规定报审批机关办理有关手续后，可申报参加事业养老保险。对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的财政补助。宁波市的这一规定，在全省首开财政补助的先河。
温州市教育局等五部门于2008年7月发文规定：民办学校符合规定的教师，同等享受公办学校教师养老保险待遇、医疗保险待遇、失业保险待遇、工伤保险待遇、生育保险待遇和住房公积金待遇。教师达到法定退休年龄，民办学校报当地人事部门按人事的有关规定程序办理退休审批手续并核定退休费标准，社会保险经办机构凭人事部门批准的退休审批表核发退休费。未纳入社保统筹的地方性津贴，由民办学校保障。温州市五部门的这一规定，率先将民办学校教师的社保由单一的养老保险扩大到“五险一金”。
杭州、宁波、温州在民办学校教师福利这方面的立法经验可以为其他地区借鉴。
4.完善教师合理流动制度
对所有的民办学校教师和公办教师，在进行了一定的教师资格评估和认定以及职称评定后，符合统一条件的教师应当可以在公办和民办学校之间“无障碍”流动。教师之间的合理化流动既可以使民办学校教师享受根据其学历、业绩和能力的评定所带来的升迁和荣誉，也可以帮助民办学校吸引更多经验丰富的公办教师，从而提高民办学校教师队伍的素质，稳定民办学校教师的队伍，尤其保障义务教育阶段的民办中小学的学生和公办学校学生平等地享有教师资源的机会。
可见，有必要在浙江省建立有关教师流动的法律制度，使教师的流动有法可依。该制度应当满足一下几个要求：
（1）可以提供一个教师合理流动的客观标准，为教师流动提供准绳。
（2）便于教师遵循，使教师方向明确。
（3）便于有关单位、组织和公民依法进行监督，从而破除教师人事管理上的封闭性，有利于增加教师人事管理的透明度。
例如，浙江省嘉兴市创建的教师“无障碍流动”制度可以供其他市借鉴。嘉兴市教育局和人事局于2004年联合发文规定：按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则，运用市场对人才的调节机制，打破教师单位所有、部门所有的壁垒。在本市范围内，凡公办学校合同期满或解除聘用合同的教职工、民办学校合同期满或解除聘用合同并具有完整的人事档案关系的教职工，可进行无障碍流动，学校不得人为设置障碍，不得收取各种不合理的费用。该文件阐明的原则与规定极具创新和借鉴意义。
参考文献：
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关键词：省级统筹；分级平衡；养老保险；城镇职工
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672―3198（2014）10―0029―02
1现行“分级平衡”的省级统筹管理体制存在的问题
（1）现有的“分级平衡”的省级统筹管理体制导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足。
在“分级实施、分级核算、分级平衡和分级负责”的省级统筹管理制度下，浙江省原先市、县级政府的履行城镇职工基本养老保险职责所形成的利益格局并未有实质性的改变，基本养老保险的存量和增量结余，除了调剂金上缴比例增加1个百分点为2%外，仍留在原统筹地由当地政府管理，收支平衡由该地政府负责。城镇职工基本养老保险基金积累，从横向看，在各市、县级政府间是独立的，“优势”与“劣势”并存；从纵向看，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，省级政府难以根据全省城镇职工基本养老保险的需要给予再分配，养老保险统筹基金的共济性特征被局限在市、县级政府管辖内。
由于省级政府对市、县级政府现有的养老保险再分配力度弱，因而这种“分级平衡”的管理体制，在实际的运行中，造成以下问题：其一，对城镇职工基本养老保险基金积累较为充裕，政府拥有的社会保险资源具有“优势”的地方来说，养老保险统筹基金的结余，即使用于弥补“空账”，只要这部分基金未被支出，也会增加当地政府对这部分基金的保值增值压力；其二，造成省内各地城镇职工基本养老保险待遇水平差异扩大。“优势”地区的政府，拥有提高城镇职工基本养老保险待遇的条件，而那些经济发展相对落后，企业工资水平低，企业离退休人员较多，城镇职工基本养老保险基金积累少，政府拥有的社会保险资源相对缺乏，处于“劣势”的地方，市、县级政府缺少提高该地已离退休人员的养老保险待遇水平的条件。以上二个方面的问题说明，“分级平衡”的管理体制对省级政府用再分配的手段调控省内各地养老保险社会统筹资源构成阻碍，现存的“优势”和“劣势”之间缺乏互补，无助于解决城镇职工基本养老保险管理中的“碎片化”问题。
（2）“分级平衡”的省级统筹管理体制不能有效抵御城镇职工代际养老保险制度抚养比升高问题。
制度抚养比是反映养老保险代际养老压力的重要指标，是养老保险制度内退休人数与在职人数的比值。在现收现付制下，它反映了平均每个城镇在职职工供养的享受或领取养老金的人数。一个行政地区，如果城镇职工基本养老保险制度抚养比高，人口老龄化程度重，制度的抚养负担就重，反之则越轻。
从表1的数据可以看出，浙江省各地的制度抚养比存在较大的差异，如衢州市达到67%，平均1.5个参保者要负担1个离退休人员，而在绍兴制度抚养比则仅有15.6%，平均6.4个参保者就要负担1个离退休人员。这说明，在一个省级管辖的范围内，由于经济和社会发展、人口结构、职工参保人数和退休者人数等影响因素不同，各地的制度抚养比存在差异，有的市、县制度抚养比压力低，有的市、县制度抚养比压力高。如果一地的政府面临制度抚养比高并由其自行解决，那么必然涉及对现行城镇职工基本养老保险征管制度的调整，甚至包括对退休年龄的调整，但是，在“统一政策”的省级统筹制度下，各市、县级政府实际上没有这个权力，制度约束使得市、县级政府缺乏解决制度抚养比高的条件。即使市、县级政府有权利变动现行养老保险制度，也会因可掌控的社会保险资源少而不能有效地化解存在的风险。比较而言，省级政府拥有解决这一问题的行政手段或权力，但“分级平衡”的省级统筹管理体制因限制了省级政府对各市、县企业职工的养老保险金存量和增量收入的再分配力度而不能有效地调整或缓解市、县级政府的制度抚养比压力高的问题。这将影响浙江省城镇职工基本养老保险制度的可持续发展。现行的省级调剂金制度，总体看还是一个再分配力度较弱的制度，该制度可以应付或化解局部市、县城镇职工基本养老保险金的收支问题，但如果遇到在一个省内众多地区都面临制度抚养比高的问题时，省级调剂金的调剂作用将处于捉襟见肘的困境。
（3）浙江省现行省级统筹管理体制在城镇职工基本养老保险关系全国接续后面临的问题。
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（〔2009〕66号以下简称《暂行办法》）的实施，表明中央政府对企业职工养老保险统筹制度的改革力度在不断加大。这一新的制度法规对现行的浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制提出了新问题，或者说这部新的法规要求现行省级统筹管理制度必须进一步改革才能与之适应。《暂行办法》规定：劳动力流动就业时，参保者的养老保险统筹金按实际缴费工资基数的12%转移，并且，劳动者基本养老保险关系在就业所在地累计缴费年限满10年的，享受当地基本养老保险待遇。应该说，这部法规通过劳动力流动就业养老保险统筹关系全国接续的制度，解决了以往省级统筹制度下，社会统筹关系只在省内承认的制度缺陷，企业缴费部分可以随同劳动者就业地的变动而转移，有利于劳动者参保，在养老保险社会统筹金的管理中体现了公平和公正。但是，研究现行省级统筹体制与这部新法规如何衔接时，可以看出，由于企业缴费工资基数不实，在养老保险统筹金随人转移后，存在转出额基数如何确定问题。如果外来务工者在浙江缴费年限达到10年以上的多数人为获得较高退休金而选择在浙江退休，市、县级政府统筹养老金的支出将面临额外的压力。
（4）现行城镇职工基本养老保险缴费制度不利于低收入者参保。
根据“低门槛准入、低标准享受”的制度规定，我国现行城镇职工基本养老保险缴费制度在设计上难以做到“低门槛准入”，这一问题造成的影响主要是：其一，那些工资收入在最低工资标准附近的职工，存在缴费压力，如果只有缴纳个人账户的8%才能得到养老保险社会统筹的资格，那么，这部分低收入者可能不得不放弃参加养老保险。现行缴费制度设计上的不合理，导致“扩面”问题，政府年年抓，但效果不佳，同时也导致政府用于这方面的监管成本大，影响了社会保险事业的整体发展。其二，根据“低标准享受”的规定，对那些“低门槛准入”的参保者，相应的养老金支付标准要低，这是无可非议的，其中涉及的参保者主要是“中人”和部分低收入的“新人”。对于这部分属于低标准享受的参保者，政府应规定统一的基本养老金支付标准，使这部分参保者在参保时就知道未来退休时的基本养老金水平，但是，在“分级平衡”的制度下，省级政府对各市、县级政府的再分配力度弱，而各地经济发展、工资水平、职工基本养老保险的存量和收支标准不同，因而，会造成省内“低标准享受”的标准不同，这势必会影响市场机制对劳动力流动就业的调节，并且省内职工最低养老保险支付水平不同也不能充分体现养老保险的普惠、共济和公平属性。
针对浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹体制存在的问题，从分析的角度看，可以分为以下几个层面：其一，现行“分级平衡”的省级统筹管理制度因共济性受限制而存在的问题。其二，现行城镇职工社会保险的征缴制度设计层面的问题；这二个层面的问题反映了现行“分级平衡”的管理体制不利于省级政府履行再分配职能，调控省内各市、县城镇职工基本养老保险存量和增量结余；不利于市、县级政府化解城镇职工代际养老保险制度抚养比升高；不适应城镇职工基本养老保险关系全国接续制度运行的要求；不利于企业职工参保“扩面”工作的开展等方面。其三，在“省级平衡”的统筹管理体制下，省级政府如何统筹省内各市、县级政府管理的城镇职工基本养老保险基金。其四，在“分级平衡”向“省级平衡”的改革中，现行城镇职工基本养老保险管理中“空账”和“历史债务”如何分担。其五，省级政府与市县级政府在履行城镇职工基本养老保险管理职责中的利益协调和政府间的激励机制如何建立。对这几个方面存在问题的改革思路，笔者将结合有关统计数据、政策法规以及社会保障方面的理论进行分析。
2改革思路
（1）“分级平衡”的省级统筹管理体制限制了城镇职工基本养老保险“共济性”特征的拓展。
“分级平衡”的省级统筹管理制度导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足以及这一管理制度不能有效抵御城镇职工基本养老保险制度抚养比升高的问题，从其共同点来看，都属于省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题。这一问题的实质是，我国采取的“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，养老保险社会统筹金的共济性特征因“分级平衡”的制度使省级政府对养老保险社会统筹金的再分配力度弱而不能充分体现。市、县级政府在城镇职工基本养老保险管理中的“优势”与“劣势”，包括制度抚养比压力的高与低都被局限在市、县管辖范围内，难以达到“优势”与“劣势”的互补和共同化解基本养老保险制度抚养比压力升高。
表2的数据反映了浙江省从2001年到2012年制度抚养比变动的情况。可以看出，随着参保人数的增加，浙江省城镇职工的制度抚养比呈现出下降趋势。2012年为159%，平均6.3个参保者负担1个离退休者，属于负担合理的区域。结合表1和表2的数据可以看出，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，一些市（地）较高的抚养比，如衢州地区为67.20%，丽水地区为40.38%，放在全省的范围内进行平均则会有较大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度抚养比为15.6%，2008年为14.0%。这说明，如果政府将行政区域扩大，原来不同行政区域内，制度抚养比之间的差异，则有可能在不改变现行城镇职工养老保险缴费比率、养老金支付标准的条件下，利用行政手段将制度抚养比高的地区与制度抚养比低的地区进行合并实施全省统筹，就能使城镇职工养老保险制度抚养比下降，达到缓解代际养老保险金支付压力的目的。但是，“分级平衡”的省级统筹管理制度对这一目标的实现起到阻碍的作用。此外，根据现行省级统筹制度规定，城镇职工基本养老保险预算中的收支缺口，资金弥补是按照“当地历年基金结余、地方财政补助和省级调剂金解决”的顺序进行。因而，虽然建立了省级调剂金制度，增加了调剂基金的上缴比例，但在“分级平衡”的省级统筹制度下，市、县级政府在养老保险基金管理中仍然履行和承担主要责任，抵御风险的能力仍有待增强。
（2）对问题的分析和改革思路。
从静态分析的角度看，由于各地的经济增长水平、企业职工工资水平、企业离退休人数、人口老龄化程度和参保职工人数等经济和社会指标因素存在差异，因而各地的城镇职工基本养老保险在基金积累和制度抚养比方面，客观上存在“优势”与“劣势”在各市、县之间并存的现象。那些处于“优势”的市、县级政府在为如何就结余的养老保险金进行保值增值而担心时，处于“劣势”的市、县级政府也许正在为如何提高养老金待遇水平而焦虑。这一问题说明，当城镇职工基本养老保险管理体制被局限在一个较小的行政管辖区内时，可用的养老保险资源再分配的力度受到限制，市、县级政府抵御或化解有可能面临的养老保险制度风险的能力也受到限制。从动态的角度看，随着社会和经济的发展，原先的影响因素会发生变化并导致出现新的“优势”与“劣势”并存的格局，一些原来具有“优势”的市、县也可能会受到养老保险统筹基金支付困难和制度抚养比压力的影响而使城镇职工基本养老保险面临风险。
从“大数法则”的原理看，养老保险作为社会保险的一个重要的组成项目，通过企业和个人缴费制度实现众多社会成员的互助互济来分散或化解风险。一般来讲养老保险分散风险功能的实现程度与统筹调剂范围及资金统筹量成正比。养老保险统筹的层次越高，统筹的面越大，参加养老保险的人员越多，规避风险的能力就越强，养老保险社会统筹基金的风险也就越小，被保险人的保障程度就越高。同时，只有参保人员数量实现极大化，才能求得和把握养老保险基金收支数量关系上的动态平衡，才能充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，使处于不同地域、不同条件下的企业养老保险费率趋于稳定和最小，保险费率降低到最低水平。但是，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，受市、县级政府行政管辖地域的局限性限制，即使社会保险管理部门再努力“扩面”，参保人数达到一定数量以后就难有增加，达不到理论上的“极大化”。这种将筹集城镇职工基本养老保险基金的范围局限在市、县级政府行政管辖的制度，导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足，不能有效抵御城镇职工代际养老保险制度抚养比升高所面临的风险。
因此，解决“分级平衡”的省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题，关键在于建立“省级平衡”的统筹管理体制，在省级政府管理的层面，通过统筹全省城镇职工基本养老保险的征缴与发放，统一支付标准来实现。
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基本养老保险是社会保障体系中最基础、最重要的制度。近几年来，我省积极探索建立职工基本养老保险制度，许多方面走在了全国前列。但与加快构建社会主义和谐社会的要求相比，还面临一些问题，对此必须引起高度重视。
一、我省基本养老保险制度改革走在全国前列
我省是全国较早开始基本养老保险制度改革的省份之一，1991年国务院颁布《关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》后进行了许多积极探索。1998年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》出台后，我省又在全国率先颁布了地方性法规――《浙江省职工基本养老保险条例》，并采取一系列切实可行的政策措施，逐步扩大养老保险覆盖面，积极改进基金征缴方式，基本建立起了具有浙江特色的养老保险政策框架和制度体系，许多工作已走在全国前列。
1.基金累计结余总量居全国第二。截止2005年，我省基本养老保险基金累计结余371亿元，高于山东（294亿元）、辽宁（277亿元）、江苏（241亿元）、北京（101亿元）、福建（80亿元）、上海（78亿元）和天津（60亿元），低于广东（775亿元），列全国第2位。人均结余我省为4630元，高于北京、天津、上海、江苏、山东、福建和辽宁，比广东低322元（见表1）。
2.基金支付能力全国领先。根据调整后的人均养老金支付水平测算，至2005年底，我省基金支付能力达22个月左右，高于上海（2.5个月）、北京（5.3个月）、天津（6.4个月）、江苏（8个月）、福建（11.8个月）、辽宁（10.8个月）、山东（12个月），低于广东（36.5个月），亦居全国第二。
3.人均发放水平居全国各省（区）首位。2005年，我省企业离退休人员人均每月领取养老金908元，低于北京（1068元）和上海（988元），但在全国各省区中最高。2006年调资后，我省人均每月养老金增至1028元，低于北京（1215元）和上海（1093元），高于山东（967元）、江苏（950元）、广东（917元）、福建（757元）和辽宁（711元）等省，在全国各省（区）中仍列第一(见表2)。
我省能在基金结余较多的情况下保持相对较高的人均发放水平，一个重要因素就是制度赡养率比较低，即领取养老金人数与缴费人数之比低于其他省市。2005年，我省养老保险制度赡养率为20%，仅高于广东（15%），是全国制度赡养率较低的省份。这也是目前我省基本养老保险制度的一个显著特点。
4.扩面速度较快。至2005年底，我省参保人数达962.3万人，总量上低于广东（1796.1万）、江苏（1345.6万）、山东（1302.4万）和辽宁（1193.6万），居全国第5位。从2002―2005年年均增幅看，我省为22.5%，高于广东（15.3%）、山东（18.5%）和天津（14.9%）等省市，是近年养老保险扩面进展较快的省份之一(见表3)。
二、我省基本养老保险工作面临的困难和问题
随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的推进，我省基本养老保险工作还面临不少新的困难和问题，突出表现在：
1.覆盖面相对偏低。近年来，我省各级社保部门采取各种措施积极扩面，取得了明显成效，2005年实际参加基本养老保险人数达到801.3万人。但由于我省农村劳动力转移较快，非农产业从业人员总量较大，按全口径计量的养老保险覆盖面相对偏低，2005年仅为33.2%，在主要沿海省市中仅高于福建（27.5%）(见表4)。而且，进一步扩面的难度越来越大，主要是占我省非农产业从业人员相当比例的城镇个体工商户、灵活就业人员和农民工参保意识不强，特别是农民工由于养老保险关系转移难，参保积极性不高，截止去年9月底，全省仅199.5万农民工参保，覆盖面约为16%。同时，还存在部分地方政府为留住外资而同意外资企业职工暂不参保等问题。
2.做实个人账户压力较大。我国基本养老保险制度建立以来，由于统筹资金不足，一直采用“现收现付”制，即“年轻人养老年人”的制度。为支付已退休人员的养老金，养老保险个人账户成了“空账”。针对这一情况，国家规定从今年起职工个人按上一年度在岗职工平均工资8%缴纳的养老保险金逐步用以做实个人账户，但实施起来难度较大。2005年，我省养老保险基金收入290亿元，发放离退休职工养老金约200亿，如将职工个人缴纳部分全部用以做实个人账户，则要冻结130亿，这样就会形成40亿左右的缺口。如果考虑未来几年退休人员总量的增加，做实个人账户的压力还要进一步加大。
3.财政投入较低。按照1999年省人大颁布并经2002年修正的《浙江省职工基本养老保险条例》第八条规定，县级以上人民政府每年应当安排一定比例的财政性资金投入基本养老保险基金，并列入财政预算。但在实际运作中，我省财政投入占基本养老保险基金收入的比例一直偏低，且近年来呈逐年下跌的趋势。2002年，我省养老保险基金收入中各级财政投入比例曾达3.5%，但此后逐年下降，2003年这一比例降到2%，2004年为1.7%，2005年进一步下降为0.29%。
三、加快完善我省基本养老保险制度的建议
建立完善养老保险制度体系，是一项长期的、巨大的系统工程。从长远看，必须按照“多层次、全覆盖、可选择”的原则，对现有养老保险制度进行重构。从目前看，要做好以下几方面工作：
1.稳步推进扩面。不断扩大基本养老保险覆盖面，是我国养老保险制度改革的必然方向，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。但是，由于养老保险体系内在的一些制度性缺陷，进一步扩面也面临两难选择：加快扩面，可以缓解当前的支付压力，并有助于逐步解决历史债务；但扩面也会加大未来养老金的支付压力，使养老保险基金的安全性面临严峻挑战。因此，在现行体制下，养老保险扩面不是越快越好，覆盖面也不是越大越好，必须坚持适度扩面的原则。我省“十一五”规划纲要提出：至2010年，全省企业养老保险参保人数（实际缴费）达到1000万人。按照这一目标，考虑未来几年从业人员增长的因素，2010年我省养老保险覆盖面只能达到38%左右，仍低于许多省市目前的水平。我们认为，“十一五”末，全省养老保险覆盖面达到50%左右是比较适当的。因此，建议将扩面目标修改为：至2010年，全省养老保险实际参保人数达到1300万人左右。应该说，这是一个适度的目标，也是一个必要的目标。
2.强化企业责任。根据《浙江省职工基本养老保险条例》第十条规定，“用人单位每月按照全部职工工资总额的一定比例缴纳基本养老保险费，缴费比例一般不得（转下页）（接上页）超过20%，并应当随着职工个人缴费比例的提高而逐步下降。”目前，我省实际按企业缴纳职工工资总额的20%左右的比例操作，但实际征缴情况并不理想。如2005年我省养老基金收入290亿元，其中参保职工个人缴费总额约130亿元，按照企业足额缴纳职工工资总额20%的比例计算，企业缴费至少应达325亿元，而实际收入中企业部分最多仅160亿元左右。这里产生的差额，与企业漏缴少缴有关，也与有些地方实行“优惠”政策有关，反映出养老金征缴方面还存在不少问题。建议省里研究制定地方性法规，加强养老金征缴管理，进一步强化企业责任，明确规定各类企业不论职工参保情况如何，必须按职工工资总额的20%按时足额缴纳养老金。
3.强化地方政府的责任。世界各国经验表明，加大对社会保障制度的投入是强化政府公共服务职能的普遍做法。在确保养老保险制度安全运行中，政府财政投入具有重要的保障作用。针对我省目前养老保险财政投入比例较低且逐年下降的现状，建议研究制订相应的地方法规和规章，进一步明确各级政府推进养老保险制度建设的重要责任，确保各级财政每年有一定比例的财政性资金充实到基本养老保险基金中。我们建议，应明确规定各级财政每年至少应拿出不低于当年财政总支出1%的资金投入基本养老保险基金。这对改变目前我省养老保险基金筹资渠道单一的现状、增强养老保险基金支付能力、确保养老保险制度安全稳定运行是非常必要的。
一、坚持量质并重，实现更加充分的城乡就业。2007年是落实新一轮就业再就业政策的关键之年。要以贯彻落实省政府16号文件及其各项配套政策和省政府46号文件为重点，继续加大对就业困难人员、大中专毕业生和农村转移劳动力的帮扶力度，推进城乡统筹就业，提高就业服务质量，力争实现以下工作目标：全省新增城镇就业人员60万；引导和帮助25万名城镇失业人员实现再就业，其中就业困难人员再就业6万名；城镇登记失业率控制在4.5％以内，保持全省就业局势的总体稳定。围绕上述目标，一是在新一轮就业再就业政策的贯彻落实上下功夫。按照省政府《关于进一步做好就业再就业工作的实施意见》要求，抓好新一轮优惠政策的贯彻落实，继续加大再就业资金的投入，形成对就业再就业专项资金的制度性安排。充分发挥再就业资金效益，不断提高再就业政策实施效果。二是在解决困难群体就业问题上下功夫。加大对就业困难人员的帮扶力度，完善就业援助长效机制，将就业再就业优惠政策扩大到城镇“零就业”家庭和农村低保户家庭，促进其实现就业。三是在加快城乡统筹就业进程上下功夫。以新农村建设为契机，认真贯彻落实国务院5号文件和省政府《关于全面推进城乡统筹就业的指导意见》，督促各地出台贯彻省政府指导意见的实施办法。加大对被征地农民和进城务工人员的就业扶持力度，开展农村劳动力就业统计指标体系建设的研究和试点工作，加快城乡就业一体化进程。加强省内“山海协作”对口劳务交流和省际劳务合作。加强对各地境外人员就业管理工作的督查，有重点地开展检查整改工作。四是在提升就业服务质量上下功夫。进一步规范职业介绍业务流程，创建网上求职和招聘平台，逐步实现劳动力供求信息共享。完善劳务派遣行政许可制度，规范劳务派遣行为。加快劳动力市场信息化和基层劳动保障平台建设，进一步提高公共就业服务机构工作质量。
二、按照城乡统筹要求，进一步完善社会保障体系。深化社会保障制度改革，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是构建社会主义和谐社会的重要目标任务。今年的社会保障制度改革任务仍很艰巨，要一手抓扩大覆盖面，一手抓政策完善，实现养老保险参保人数达到1035万；基本医疗保险参保人数达到740万；工伤保险参保人数达到850万人；失业保险参保人数达到560万人；生育保险参保人数达到400万人；被征地农民继续保持“即征即保”。
（一）抓好5项工作，推进养老保险制度改革。一是努力扩大养老保险覆盖面。继续按照“抓两头、促中间”的工作思路，26个经济发达县市要向全覆盖推进，中间县市要向基本全覆盖推进，困难县市要通过扩面与省级调剂挂钩的办法推进扩面，进一步完善养老保险基金省级调剂办法。二是加快做实个人账户步伐。各地要根据省政府〔2006〕48号文件的要求，积极推进做实养老保险个人账户工作，要结合当地实际，在确保养老金发放的基础上确定做实比例，经济发达地区要先行一步，通过几年的努力，实现养老保险个人账户由空账转实账的目标。三是完善政策体系。根据国务院〔2005〕38号和省政府〔2006〕48号文件要求，制定2007年退休人员养老金计发办法，统一非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的参保政策，建立完善参保缴费的激励约束机制。规范“双低”参保办法，做好与基本养老保险制度的衔接。按照中央和省政府关于事业单位改革的部署，适时出台全省事业单位养老保险办法并着手试点。结合我省实际，逐步规范企业年金管理操作办法，通过政策支持，指导企业积极稳妥地开展企业年金运作。研究原参加农保人员和被征地农民基本生活保障与城镇职工基本养老保险制度的衔接。四是认真研究解决特殊困难群体的养老保障问题。研究制订部分企业精简退职人员生活困难补助；城镇企业职工遗属供养补助等方面的政策措施，切实使这些困难群众能够老有所养。五是建立养老金正常调整机制。逐步缩小企业与机关事业退休人员的养老待遇差距，并根据经济生活发展和物价增长情况出台2007年养老金调整方案。
（二）完善医疗保障体系，重点抓好城镇居民医疗保障制度建设。一是继续努力扩大医保覆盖范围。将扩面重点放在非公有制企业和灵活就业人员上，着力做好政策宣传和管理服务工作，努力推动非公有制企业及其职工和灵活就业人员参加基本医疗保险。二是加快推进城镇居民医疗保障制度建设工作。认真贯彻省政府《关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》，按照因地制宜、试点先行、分类指导、全面推进的总体部署，今年所有试点地区必须启动试点工作，力争用2-3年时间，全面建立城镇居民医疗保障制度。三是继续完善医疗保险政策体系。研究和制定有关进城务工人员大病医疗保险统筹基金和解决城镇居民基本医疗保障的相关政策措施。针对人民群众看病难看病贵的问题，积极配合相关部门完善政策措施，尽力减轻个人医疗费用负担。
（三）加快实施工伤保险全覆盖，继续做好失业和生育保险工作。一是全面推进工伤保险工作。认真贯彻省政府《关于全面推进工伤保险的通知》，围绕全覆盖的目标，积极实施“平安计划”，加快推进农民工数量较多的企业参加工伤保险，同时积极稳妥推进事业单位参保工作，争取明年实现事业单位工伤保险全覆盖的目标。二是切实发挥失业保险“保生活、促就业”的双重作用。加大失业保险扩面力度，提高非公有制企业及其职工的参保率。拓展失业保险基金功能，研究制定本地农村转移就业劳动力参保政策，研究将失业保险基金扩大用于参加过失业保险人员就业补贴、企业在职职工转岗培训补贴、建立青年就业实训基地等方面的办法。三是努力做好生育保险工作。认真贯彻落实《浙江省生育保险暂行规定》，扩大生育保险覆盖面，积极推广生育保险和医疗保险协同推进管理模式，逐步实现管理社会化，切实保障生育女职工的合法权益。
（四）完善被征地农民基本生活保障制度，研究制定新型农村社会养老保险办法。以规范完善为重点，全面、深入推进被征地农民基本生活保障制度建设，继续做到“即征即保”。督促各地确保政府承担的部分保障资金及时足额到位。妥善处理新老被征地农民的政策衔接问题，研究制定被征地农民基本生活保障制度与城镇社保体系接轨的政策。积极做好与被征地农民基本生活保障制度建设相关的就业、医疗等配套政策措施的落实。根据城乡统筹发展的要求，按照个人养老储蓄为主、集体补助为辅、政府适当补贴的原则，加快建立面向农业劳动者的新型农村养老保险制度，研究建立新型农村养老保险制度，有条件的地区率先开展试点工作。
（五）以规范管理运作为抓手，强化社会保险基金管理。一是进一步完善社会保险基金管理规章制度，规范管理运作行为，加大监督检查力度，严厉查处挤占挪用或其他违法动用社保基金的行为。凡是存在挤占挪用社会保险基金和其他违纪违规问题的市县，省里在核定养老、失业保险调剂金补助时，实行“一票否决制”。二是推动各级政府建立社会保障监督委员会，切实加强对社会保障基金在筹集、管理和使用方面的监督。严禁发生新的挤占挪用和其他违纪违规行为。三是各级社会保险经办机构要高度重视内部控制制约机构建设，严格执行社会保险基金财务会计制度，认真做好社会保险基金核算工作。要认真核查虚报、冒领社会保险待遇的欺诈行为，建立和完善享受社会保险待遇资格核查制度及异地协查制度。
三、努力创建和谐劳动关系，扎实做好维权和维稳工作。创建和谐劳动关系是构建和谐社会、正确处理新时期社会矛盾的一项重要内容，要在提高劳动合同签订率，加强对企业工资收入分配的调节和监管，强化维权和维稳长效机制建设等方面狠下功夫，保持劳动关系的和谐稳定。
（一）完善劳动关系协调机制。一是开展“劳动合同三年行动计划”。督促各地抓好任务的落实工作，重点要在非公有制企业和农民工相对集中的建筑、餐饮、服务等行业大力推行劳动合同制度，力争2007年全省职工劳动合同签订率达到90%。二是开展创建和谐企业与工业园区活动。促进企业和工业园区建立健全劳动关系双方利益协调和劳动纠纷调处机制。三是积极推行企业劳动保障诚信制度，加快企业劳动保障诚信档案库的建设步伐，争取在3年内实现书面审查和诚信记录建档工作全覆盖。四是完善劳动争议预防和调解体制。完善劳动争议案件处理的简易程序，提高案件处理的效率，进一步推进劳动争议仲裁机构实体化建设。
（二）加强企业工资分配调控。一是研究和完善企业工资调控机制。以落实最低、调节过高、规范协商、监督支付为重点，加强对企业工资收入分配的调节和监管。依法做好最低工资标准的调整和执行工作，重点保障低收入职工工资水平的持续提高。二是加强劳动标准工作的研究。组织行业协会或其他中介组织，研究制订行业性或区域性劳动定员定额标准，指导企业合理确定劳动定额和计件工资单价。严格把好综合计算工时和不定时工作制的特殊工时审批关，加强对企业执行国家工时制度情况的监督检查。
（三）做好维稳工作。一是要强化工作责任制，形成各有关处室、直属单位各负其责、齐抓共管的“大”的工作格局。二是建立定期分析维稳形势制度。及时了解掌握政策实施过程中出现的新情况、新问题，增强工作的预见性和主动性。三是着力解决实际问题。对政策法规有明确规定的，要认真解决到位；对因条件不具备难以解决的，要耐心细致地做好说明解释和理顺情绪的工作；对通情达理、息访罢诉的群众，要主动关心并帮助解决实际困难；对三级终结的，要做好善后工作；对重大案件、领导指示交办案件、多次重复案件和上级督办的案件，要强化责任，实行领导包案，加大督查督办的力度。
四、从解决突出问题入手，做好农民工劳动保障工作。认真贯彻落实省政府《关于解决农民工问题的实施意见》中提出的各项措施，在解决突出问题的同时，逐步建立农民工劳动保障维权的长效机制。一是继续解决好农民工工资偏低和拖欠问题。加强对农民工工资支付情况的监督管理和执法监察，完善工资支付监控制度和监控手段。建立健全工资支付保障长效机制，继续完善治理农民工欠薪问题的责任制度和欠薪应急周转金制度。合理确定和提高农民工工资水平，严格执行最低工资制度。二是依法规范农民工劳动管理，严格执行劳动合同制度。加强对用人单位劳动合同签订情况的监督检查工作，切实保障农民工特别是女职工和未成年工的合法权益保护。三是进一步推动公共就业服务机构普遍向农民工开放，免费提供各种基本的就业服务，严厉打击以职业介绍或招工为名坑害农民工的违法犯罪活动。四是加强农民工职业技能培训。针对农民工特点，大力开展专项职业能力培训考核工作，争取使大多数接受培训的农民工获得相应的职业资格证书或专项职业能力证书。五是进一步做好农民工的社会保障工作。加快推进农民工工伤保险和大病医疗保险专项扩面行动。同时，切实发挥好牵头作用，确保省农民工工作联席会议制度的正常运作。
五、大力推进职业技能培训，注重高技能人才队伍建设。以贯彻落实中办、国办《关于进一步加强高技能人才工作的意见》和我省的实施意见为重点，进一步理清思路，明确目标，推动职业技能培训和高技能人才队伍建设取得新建树，获得新发展。2007年全省再就业培训15万人，高技能人才培养8.1万人，创业培训1万人，职业资格鉴定55万人，其中新技师考核发证2万人。
（一）加强高技能人才队伍建设。着重抓好“三个一”：一是建立一个有效的培养体系。要切实发挥好企业行业的主体作用和高级技工学校、技师学院的基础作用，建立完善职工培训制度，落实职工教育经费，规范办学方向和培养标准，加强校企合作，大力开展面向在职职工的高技能培训。要进一步加大财政投入，按照公共性和公益性原则，加快建设与当地产业调整和经济发展相适应的高技能人才公共实训基地。二是健全一个科学的评价机制。要进一步突破年龄、资历、身份和比例的限制，加快建立以职业能力为导向、以工作业绩为重点，注重职业道德和职业知识水平的高技能人才评价体系。在社会化鉴定方面，要进一步规范程序，加强管理，改善服务，确保鉴定质量；在企业技能人才评价方面，要在国家职业标准的基础上，注重与企业生产服务过程紧密结合，重点开展能力考核和业绩评定。三是形成一个良好的使用激励机制。积极推动出台《浙江省人民政府关于改进高技能人才考评工作的若干意见》、《浙江省首席技师评选奖励办法》和《浙江省突出贡献人才奖励办法》，开展浙江省十大高技能人才楷模评选表彰宣传活动，鼓励各行各业的劳动者走岗位技能成才之路。要积极推广一些企业在关键岗位（工种、工序）设立“首席技师”或“技能带头人”职务、或“以个人名义命名先进操作法”等方式，充分发挥高技能人才在解决技术难题、实施精品工程项目中的重要作用；要强化高技能人才带徒传技责任，明确工作职责，提供支持条件；要引导和督促企业完善以岗位工资为主，根据技能等级和贡献大小确定工资收入的分配制度，并对优秀高技能人才实行必要的奖励。各地也要加大奖励力度，建立完善本地区、本部门高技能人才表彰奖励制度，努力营造有利于高技能人才成长和发挥作用的良好氛围。
（二）强化再就业和农村劳动力转移培训。加大再就业培训和创业培训工作力度，加快建立政府扶助、社会参与、紧贴市场、灵活开放的职业培训新格局，促进职业培训的制度化，提高下岗失业人员的就业能力和职业转换能力。将创业培训与落实就业再就业优惠政策结合起来，为创业者提供开业指导、创业孵化、融资服务、跟踪扶持等，促进创业成功率的提高。进一步做好农村劳动力转移培训工作，实施好“千万农村劳动力素质培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”。健全“政府购买培训、学校提供培训、农民自主选择培训”的工作机制，重点抓好“五个一批”工作，即编写一批实用性强的教材，组织一批经验丰富的教师，选择一批合适的职业，挑选一批设施完善的培训基地，扶持一批运作良好的劳务企业。
（三）推进技工学校的改革和发展。要争取通过各种途径，进一步加大对技校的投入，充分发挥技校在培养技能人才方面的主渠道作用，积极扶持技校建设一批门类突出、布局合理的校内实训基地。抓好技师学院基础工作建设，特别是要加强培养技师和高级工的课程设置。继续抓好师资继续教育工作，组织部分技工学校教师赴上海等地培训，费用由政府补贴，并力争将这一工作制度化。要继续加强省编教材的编写工作，加快技校信息化管理软件开发，完善教学的基础管理工作，积极开展教学检查和教学改革，不断提高教学质量。
六、加强依法行政，深入推进劳动保障法制建设。认真贯彻落实《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，坚持科学发展观，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，全面提高劳动保障法治化水平。
共享成果：关注群众切身利益的共性问题
5年来，浙江省经济社会发展继续走在全国前列，各项建设事业取得喜人成就。浙江省人均GDP跨越5000美元大关，人民群众在新的发展阶段，期待过上更加美好的生活，对教育、卫生、社会保障、公共服务、生活环境以及个人全面发展等方面提出了更高的要求。对此，人大代表给予了积极回应，他们热议“普惠性”、“均等化”，提出了改善民生的一条条良策。
当前，老百姓对卫生健康的重视到了前所未有的程度。《政府工作报告》中提到：“省财政对新型农村合作医疗的补贴标准提高一倍，对城镇居民基本医疗保险的补贴标准增加50%。”对于这些事关“病有所医”的措施，人大代表表现出了相当的期盼。同时，他们在讨论发言、议案建议中，对这个问题表现出极大的关注。
来自湖州的人大代表杨益民在开会前做了农村医疗调研。他发现，湖州的新型农村合作医疗发展很快，每5000人以上的村庄都有一个卫生室，有的村甚至有两三个，基本上使村民15分钟就能到达卫生室。“但是，”杨代表话锋一转，提出了存在的诸多问题，“农村全科医生太少，尤其是懂预防、药剂的医师很少，前些年，一些乡镇医院被卖掉，医生流失不少，现在尽管新设了乡镇医院，硬件也不错，但好的医生却不多。”
杨益民代表建议，政府要将目光更多地投向农村，将卫生资源向农村倾斜，加快全科医生培养，经常性组织专家到基层服务，以带动培养一批医疗卫生人才。
让孩子读上书、读好书是每个家庭的期盼。如何进一步推进城乡教育事业均衡发展，让城乡孩子共享优质教育，成为代表们热议的又一个话题。
杨益民代表说，近年来政府开展扶持农村教育的4项工程，效果较好。例如，解决学生营养餐问题，每个学生每天5元就餐补助，落到了实处。杨益民代表说，目前城乡教育差别最大的不是初高中教育，而是学前教育。“在一些乡村没有像样的幼儿园，教师每月工资300元，杭州幼儿师范毕业生也才600元。不少教师没有正式编制，这样怎么能留住优秀教师？”
杨益民代表建议，乡镇幼儿园教师工资要跟当地公务员收入匹配起来。此外，对农村教师尤其是欠发达地区农村教师的岗位津贴、职称评定、住房等要给予政策倾斜。
来自平阳县的钟远波代表还指出，《政府工作报告》中提到了化解义务教育债务的确说到了点子上。目前各地普遍存在教育基础设施建设负债过重的问题，教育负债几十亿的地区不在少数，省政府要重视地方教育特别是欠发达地区义务教育的负债问题，加大对欠发达地区的教育扶持力度，缓解债务压力，尽早化解教育负债风险。
目前，我国养老等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，因此造成养老保险关系无法转移接续。仅在浙江就有78个统筹区，彼此之间不能相互转移。这给参保人带来了不便，不少人干脆就不上保险，一些企业也只能发几百元给劳动者作为保险的补贴。
省人大代表、湖州市妇保院副院长杜英是一位长期工作在医疗卫生行业的代表。她向记者介绍，，浙江省目前实行的还是以市、县为单位的企业职工养老保险统筹机制，没有在全省范围内统筹管理，形成了各个地区养老保险统筹“各自为政”的现象。
她建议，企业职工养老保险应实现“四个统一”：统一制度，即在全省范围内，实行统一的基本养老保险制度；统一标准，在全省范围内，统一确定缴费基数、比例和待遇支付标准；统一管理，全省基本养老保险业务统一由省级社保机构负责管理，建立专户，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社保机构管理，实行全省统一调剂。
与杜代表有同感的人大代表还真不少，在本次省人代会744件议案建议中，有关将职工养老保险等5险实行全省统筹的议案建议竟占了十分之一以上。
建立长效机制：为民办实事的关键所在
近年来，各级政府每年为民办一批实事，这已形成制度，取得实效，深受老百姓的欢迎和赞誉。
“五大百亿”工程，给老百姓带来大实惠；“山海协作”，帮山区、老区人民脱贫；农村合作医疗新政、“千万农民饮用水”工程、“千镇超市、万村放心店”建设……一批批实事好事工程，真正让群众得到实惠。广大代表对政府为民办实事，不吝赞美之词。
政府为民办实事，是政府由管理型政府走向服务型政府的自觉行动，是政府工作题中应有之义。“但是，政府为民办实事，不是政府对老百姓施舍，更不能办成形象工程。政府为民办实事要从激情走向理性、从随意走向科学。”一些代表对建立和完善为民办实事的长效机制提出了建设性的意见和建议。
据统计和调查，浙江省企业职工2006年平均工资为2.207万元，而生产一线普通职工工资为1.42万元，大大低于全省职工平均工资。同时，不同行业工资水平差距进一步扩大。
“我省经济建设快速发展，人民群众生活水平有了很大提高，企业职工收入总体上得到了增长。但是，部分企业收入差距过大，一线职工工资收入偏低的情况依然存在。”省人大代表、省总工会党组书记顾秀秀十分关注企业职工工资增长问题。
为此，顾秀秀在人代会上呼吁，要建立企业职工工资正常增长机制。顾代表提出了具体建议意见。她说，政府首先应该加强调查研究，制定建立职工工资正常增长机制的意见和办法，实行职工收入与企业效益同步增长的机制。其次，政府应尽快采取措施完善劳动定额管理体制，建立劳动定额标准技术委员会，逐步制定我省的劳动定额标准体系。第三，政府及有关方面应成立专门的工资集体协商指导机构，引导劳动关系双方通过协商谈判，确定工资标准、支付形式和工时定额等，保证职工工资随企业效益和当地物价水平的提高而增长。
建立健全政府财政倾斜机制，每年新增财政支出的三分之二用于改善民生，每年为民办一批实事，这是《政府工作报告》提出的新举措，也是代表关注的新机制。
省人大代表、舟山市普陀区区委书记吴晓东说，GDP能考核，办实事也要考核，每年新增财力三分之二用于办实事，做到了没有，做了哪些实事，做得怎么样，要进行检查考评。普陀区为民办实事做了一些工作，解决污水处理、改厕等，财政投入比较大。我们力争拿出每年新增财力一半以上用于办实事并考虑建立考评机制。
省人大代表、杭州市建委主任杨军说：“新增财政支出的三分之二用于改善民生，关键是钱要用在刀口上。选好项目也就显得十分重要。”
他介绍说，2008年，杭州市将安排13.1亿元推进公交优先，推行低票价，这是杭州在推行公交通农村后推出的新举措。杭州还将建设保障性住房200万平方米：100万平方米的经济适用房、20万平方米的廉租房、60万平方米的安置房和40万平方米的外来打工者及大学生公寓。同时，在实施背街小巷改造的基础上，加快城市有机更新，对道路、河道进行整治。这些项目的推进，都要排出时间表，都要严格监督管理。
小康路上不让一个人掉队
全面建设惠及全省人民的小康社会，当然不能落下欠发达地区和低收入群众。低收入群众如何奔小康？
省人大代表、台州药用真菌研究所所长甘连法说，从“欠发达乡镇奔小康”到“低收入农户奔小康”，这不仅仅是字面上的简单变化，而是突出体现了省政府以人为本的工作理念。着眼全面建设小康社会，“补短板”已经到了攻坚阶段。
他建议，在帮扶工程中更要突出对困难群体的救助。他调研发现，浙江省有渔民近100万人，随着渔业资源衰退，不少渔民被迫“上岸”转产。种地农民失去劳动力后，尚可依赖土地维持基本生活。而“失海渔民”由于缺乏其他技能，生活没有着落，成为新的困难群体。在今后的低收入群众增收行动中，建议对这部分人加强劳动技能的培训，并纳入社会保障体系。
省人大代表、龙游县詹家镇前游村党支部书记江成忠也有同感。他举例说，竹产业是龙游山区农民的一大收入来源，但林区道路设施建设的滞后，严重影响了竹林的经营管理水平，增加了管理成本。在林区道路方便的地区，每年每亩竹林可节省采伐成本50元以上。林区道路，是林区农民增收亟待突破的一个瓶颈。而修建林区道路属于公共事业，单家独户的农民办不了，这就需要公共财政来“买单”。
我省什么时候能完善农村养老体系，让农民也能过上领养老金的日子？省人大代表、舟山市普陀区朱家尖街道樟州村党支部书记邱安全说，来开会之前，村民向他表达了一个强烈的愿望，就是现在农村路、电、水、医等问题都解决得比较好，农民日子过得越来越红火，但有一个后顾之忧是养老问题。城市居民有这个东西，农村居民还没有。邱代表说：“我想在不远的将来肯定能实现，这也是我们人大代表应为之努力的。”
2007年物价上涨较快也成了人大代表们热议话题。“物价变动这么大，高收入群体或许感觉不明显，但困难群体对物价上涨很敏感。政府要对物价指数上升问题高度重视。目前，政府对部分生活困难的群众进行物价补贴，但补贴幅度还要研究，关键是对困难群众的生活要真正起到作用。”省人大代表、浙江嘉瑞成律师事务所律师瞿韶军如是说。
来自衢州的省人大代表黄锡南说，衢州目前有困难群众13万多人，2007年生活物资普遍涨价，这部分人的生活更困难了。各级政府要采取有效措施控制物价，并加大对困难群众生活补助的力度。
关键词：SA8000标准，企业对员工社会责任，浙江省民营企业
SA8000标准作为第一个用于第三方认证的全球社会责任标准于2001年正式在全球范围实施，虽然只是一个自愿选择而非强制执行的社会责任标准，它已经对全球企业的生产、经营和管理活动带来了不可估量的影响。
SA8000标准对于民营经济发达、经济外向度高的浙江省影响尤为深刻。当前，浙江民营经济已占全省GDP的70%以上，财政的60%以上，外贸出口的40%以上，就业人口的90%以上，民营经济在浙江经济中所处的地位可想而知。至2004年末，浙江民营经济达25.48万家，占全省30.93万家企业的82.4%；民营企业又集中分布于制造业和批发零售业，其制造业占60.2%，民营企业从业人员达1062.62万人，占全省全部企业从业人员的76.3%。
从SA8000标准的角度出发，浙江省民营经济在保护员工权益方面还十分欠缺：随意延长工作时间、员工工资水平偏低、劳动环境及劳动条件差、员工权益保障差等，这正反映了浙江民营企业在对员工社会责任方面的欠缺，由此激发我们的关注，并开展相应的调查与研究工作。
一、问卷设计与调查
作者根据SA8000标准体系9个要素中涵盖劳工基本权益的前八个要素：童工、强迫性劳动、健康与安全、结社自由与集体谈判权、歧视、惩罚性措施、工作时间、工资报酬，设计了一套针对企业基层员工的调查问卷（A）；根据SA8000标准体系的第9个要素"管理体系"设计了针对企业高层管理人员的调查问卷（B）。调查对象覆盖了杭州、宁波等十一个地区中以劳动密集型为主的行业。
二、浙江省民营企业履行对员工社会责任的基本现状
根据调查结果，统计出浙江民营企业履行企业对员工社会责任的基本现状，表现在以下三个方面：
（一）劳动报酬相对较高，员工月平均收入总体上达到1000元以上，一半以上人的月平均收入达1200元以上，在800远以下的只占极少数。
（二）员工满意度较高。回答"对目前的工作是否满意"为"满意"的占16.3%，"基本满意"的占71.2%，两者合计达87.5%；"不满意"的只占12.5%。
（三）对照SA8000标准普遍存在很大偏差，这些偏差同时违反我国相关劳动法律法规。
三、浙江省民营企业履行对员工社会责任所存在的主要问题
根据调查结果显示，浙江省民营企业履行对员工社会责任，存在的主要问题表现在以下四个方面。
（一）工作严重超时
SA8000第7.1条规定,标准工作周应遵守法律规定,但正常工作时间不得超过48小时，应安排员工每7天至少休息一天，所有加班工作都应支付额外报酬，在任何情况下每个员工加班不得超过12小时；且在第7.2条规定，所有加班必须是自愿的。我国《劳动法》(1994)及《国务院关于职工工作时间的规定》(1995)规定：职工每日工作8小时，每周工作40小时。对延长工作时间，一般每日不得超过1小时，特殊原因每日不超过3小时，但每月不得超过36小时。相比之下，我国《劳动法》的规定较之SA8000更严格些。
（二）劳动报酬达不到法定标准
根据《劳动法》中关于工资支付标准，以员工实际工作时间计算，很多人的收入达不到法定最低工资标准。根据劳动和社会保障部"关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知"，每月工作时间应为20.92天和167.4小时。如果以一个调查中的"中等"劳动强度员工为例，假如其每周工作6天，每天10小时，那么，经粗略计算，其每月(以平均30天计)所应获得的加班费为标准工作时间下工资的0.67倍，换言之，若以其月收入1000元计，如果扣除其中按法律规定应得的加班费，其工资部分只有599元，这就低于浙江省许多市县的最低工资标准(2005年12月1日起实行的分为670元、610元、560元、490元四档)。
（三）社会保障不到位
浙江不少民营企业工作环境恶劣，为了节省安全生产方面的投入而没有必要的防护，员工接受安全卫生培训的比例又明显偏低(表5:仅45.1%)，员工的健康和安全得不到相应的保障。可是，由于企业出于节省人工成本的动机、企业用人方面的异地歧视(歧视外地员工的比例为25.1%)、国家社会保障制度的不完善、员工(尤其是农民工)流动性大以及保险意识不强等原因，造成民营企业在医疗、失业、养老、工伤方面的保险覆盖率很低(企业提供相关保险(包括医疗、失业、养老)的比例仅51.7%)。结果，企业节省了成本，却把社会责任成本转嫁给了社会，造成"非法业主发财、劳动者遭殃、政府买单"。
(四)侵犯人身权利及人格尊严
民营企业在一定程度上存在着强迫劳动，如扣押员工身份证、暂住证(占22.9%)，强迫员工缴纳抵押金、保证金(占28.1%)，员工劳动时受到严厉看管(占23.7%)，日常生活受到控制和监视(占9.9%)，甚至存在各种惩罚措施,如体罚(占4.9%)、殴打(占4.6%)、谩骂(占34.7%)、搜身(占3.4%)。更为严重的是雇用童工的比例竟高达11.3%,这是我国《劳动法》禁止的，《刑法》修正案(四)也规定非法雇用童工是犯罪行为。SA8000标准明确规定禁止雇用童工，使用强迫劳动以及体罚、殴打、谩骂或对员工搜身,跨国公司如发现工厂违反,将不仅取消订单,而且会取消供应商资格,国内就已有工厂因此而倒闭。
[关键词]公办高职；基建；资金筹措；还贷措施
近年来，为了实现高等教育的跨越式发展，全国有相当一部分省市相继建立了“高教园区”和“大学城”，进行了大规模的高校基建投入。据统计，浙江省6个高教园区，高校的基本建设规模总投入规划为327亿元，建筑面积1276万平方米(浙江省教育厅《2005年“大学城”开发建设基本情况调查表》)，资金来源除一部分为老校区置换款外，主要从银行贷款。目前大多数学校已完成了一期建设，进入二期建设和还贷期。因此，研究高校(尤其是高职院校)基本建设资金的筹措与还贷风险的防范，对保障高校基本建设的顺利实施，化解投资风险，保持学校的可持续发展，具有十分重要的意义。
一、公办高职院校基建资金筹措与还贷存在的问题
笔者调查了浙江省的7所公办高职院，这些高职院从2000年开始基本建设，其中5所易地重建，2所在老校区改扩建，7所高职学院基本建设规划总投资1689亿元，其中自有资金(老校区置换款)4，65亿元，其它主要来源为银行借款(浙江省财政厅企业处《2005年高职基建情况调查表》)。至2006年底，7所高职院一期均竣工完成，进入工程审计阶段，将开始二期建设。对7所高职院的调查显示，高职院的资金筹措渠道仍显单一，投资规模与所需资金不匹配，还贷资金难以落实，财务风险凸现。其主要原因是：
(一)筹资思路不够开阔
对7所高职院的调查显示，高职院校已改变原来一味“向上要”的思维定势，开始运用土地置换、金融借贷等资本运作方式来筹措基建资金。但在调研中笔者也感到高职院老校区存量资产的惟一性以及金融机构对高职院贷款的限制性。目前一期的基建贷款已进入了还贷期，有的高职院要求展期，有的采取了不规范的借新贷还旧贷的临时应急措施，还有的高职院校间相互借贷周转。因此，要保证后续基本建设的顺利进行。应进一步开阔思路，拓展筹资渠道，根据不同的建设项目，采取不同的筹资策略。否则，银行将会对高职院新增贷款有进一步的控制措施。
(二)基建规模的审批控制不尽合理
浙江省公办高职院目前的管理体制是人权、财权、事权三权分离，人事归主管部门，拨款是省财政厅，教学业务管理是省教育厅。目前，浙江公办高职院的基建投资审批流程是学院一主管部门――发改委，不需要由代表政府最终承担学院财务风险的省财政厅论证。为把学院的事业做大，学院决策层往往会有基建规模做大、建设标准求高的偏好，由此，造成了投资规模与还贷能力不匹配，产生了财务风险。
(三)收支结余率低
高等教育是非盈利行业，加之高职学院具有普通高等教育和职业教育的双重特性，在“双师型”师资队伍建设和实验室建设上，投入较大，生均培养成本更高。调查显示7所高职院2003年-2005年财务收支结余只能支付竣工投入使用的基础设施利息支出。
(四)短期内负债比例过高
高职院大多从中专升格而来，原有的办学规模不大。因此，老校区占地面积小，土地置换净收益少，加之历年财务收支积余不多，新校区建设规模较大，筹资渠道相对单一。造成基建负债率过高。调查的7所高职院仅一期资产负债率就高达36.59％，且都要在8年内还清本息。进一步加剧了高职院的财务风险。
二、加强高职院校基建资金筹措与还贷风险防范的对策
(一)开阔思路、多渠道筹措建设资金
目前大部分高职院是采用银行贷款、拨款和土地置换三种渠道筹资。通过调研分析，笔者认为，现阶段具备条件的、可供高职院校选择的筹资渠道还有让渡经营权、接受捐赠、股份制三种；在国内其它行业或国外教育行业已实行的，可以在国内高职教育中探索的有发行教育债券、教育两种方式。
1、让渡经营权
就是利用校方的资源吸引社会法人投资，同时将一定时期的经营权、收益权让渡给投资者，校方拥有资产的所有权。浙江高教园区的高职院中已有成功的先例，如浙江警官职业学院的餐饮，由学院提供土地，浙江大学新宇物业有限公司投资6000万元进行开发，取得31.6年内经营权、收益权，校方拥有房屋所有权。这一运作方式，相当于校方融资6000万元，它适用于高职院可社会化的设施开发，如后勤设施，产学研结合的实验室基地建设。它基于双方资源互补，双方对投资和未来收益都有比较客观的估计，从而实现双赢。
2、接受捐赠
这是一种传统的筹资渠道。在国内有一定知名度的大学运作比较成功，不仅有国内捐款，更多的是海外人士的捐赠。高职院校的建校历史短，且大多是由中专升格而来，学院的品牌还在培育中，因此，捐赠者一般是国内与学院有过合作的企业、校友。如浙江金融职业学院，一直致力校友会的建设，在新校建成之际，通过校友，让渡学院教学楼、实验楼的冠名权，筹措建设资金250万元。捐赠筹资高职院起步较晚，但发展潜力较大，捐资助学对企业界来讲是一种宣传，可以提高其知名度，帮助吸引优秀的人才等，从理财角度看，还有节税功能。相信随着高职教育的发展，国家对捐资助学税收优惠政策力度的进一步加大，在经济发达的浙江一定会有更大的发展空间。
3、实行股份制
将学院可社会化的资源评估后作为股份投入，吸引社会投资者，投资各方“共享收益、共担风险”。这种筹资方式适用于可社会化的项目。如：培训楼、后勤设施等。
4、债券融资
发行债券融资在国内企业已实施多年，效果良好，在国外也是一些大学常用的方式，在美国，名牌大学债券甚至比政府债券、公司债券、公司股票更受投资者青睐。1999年中央曾发行国债，直接切块用于支持高校建设。因此，可以尝试发行具有国债性质的高等教育专项债券，或具有企业债券性质的高等学校债券，专款专用，期限为10年以上的中、长期。这样可有效地解决高职学院在跨跃式发展过程中阶段性的建设资金短缺。
5、发行教育
世界各国的共同特征是集社会闲散资金，缓解各国政府财政压力，弥补社会公益事业资金的不足，其资金主要用于社会福利、公共卫生、教育、体育、文化。国内发行的福利和中国体育，对推动我国福利事业和体育事业的发展作出了积极的贡献。高职教育具有准公共产品性质的这种属性，完全可以利用市场卓越的融资功能，聚集社会闲散资金，扶持高职教育的发展。根据发行办法，奖返还比例一般在52％。另有一些少量的其它开支，因此，对项目的支持力度较大。借鉴国外及国内其它领域的成功实践，发行教育将是高校未来筹资的一个重要渠道，一种重要的筹资形式。
(二)采取有效的基本建设规模控制措施
基建投资规模与公办高职院的办学规模、财政的补贴、学院的创
收能力和筹资渠道等密切相关，因此，需要对建设规模、筹资渠道和偿债来源等进行评审论证。鉴于目前公办高职院的管理体制，笔者认为有效的控制基本建设规模的审批流程可以设计为：学院――主管部门――省教育厅――省财政厅――省发改委。省教育厅主要从办学规模进行控制，财政厅从学院还本付息角度进行控制，省发改委全面审查。主管部门主要对实施情况进行控制，将学院投资规模控制情况纳入领导干部任期目标责任制考核及高校领导经济责任审计、离任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要内容。作为学院基本建设的基建与财务等职能部门。要提高自身的综合素质，制定并有效地实施基建内控制度，降低基本建设投资额。
(三)提高生均收支结余比例
据调查。目前高教园区的高职院存在教学资源利用不充分、办学规模不经济的现象。因此，一是争取省教育厅的支持，尽可能按学院现有的教学条件安排招生计划，如已建成的教学、行政辅助用房，实现增量、增收；二是在保证教学的前提下，利用现有的教学资源，开展对外服务，提高学院为社会服务的功能，使教学资源功能充分释放，通过服务收回部分成本；三是要建立全方位的责任体系，强化内部管理，压缩弹性支出，降低生均成本的支出。
(四)提高权益性资本在筹资结构中的比例
如前所述高职院校已改变原来一味“向上要”的思维定势，开始了资本运作，但资本运作的方式及筹资渠道仍显单一。调查显示学院资产负债率偏高，筹资结构需要优化，因此，要进一步开阔思路，拓展筹资渠道，尤其是可社会化项目的设施。可选择让渡经营权、实行股份制等方式筹资，提高权益性资本在筹资结构中的比例。
(五)延长银行贷款的还贷期限
据调查，目前公办高职院基建贷款最长为8年，浙江几家国有银行省级分行对高职院贷款的总量，是按贷款近3年的收支结余的8倍来控制的，期限控制在5-10年。而我国《贷款通则》规定“自营贷款期限最长一般不得超过10年……长期贷款展期期限累计不得超过3年”，即实际操作中最长期限为13年。因此，一方面财务人员要及时动态地向银行报告学院的招生、就业，收费政策、财政拨款及收支结余情况，使银行对学院的还贷能力有一个真实的判断，取得银行的支持；另一方面学院要与贷款银行开展长期的、全方位的合作，争取“双赢”。总之，要在银行贷款方面尽可能地用足政策，以缓解高职院还贷的压力。
(六)争取财政、行业主管部门更大的支持
对乘坐公交车而受伤的乘客，道路交通事故认定书依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下称《道交实施条例》)认定为交通事故，适用《中华人民共和国侵权责任法》(以下称《侵权责任法》)中关于机动车交通事故责任的相关规定，按照人身损害赔偿的相关标准进行赔偿。但由于乘客也是消费者，有权选择依照《消法》进行审理。浙江省内的人民法院对此持肯定意见，很多案例都直接适用《消法》进行判决。
开此先河的案例是2008年康明甩诉奉化市溪口公路运输有限公司客运合同损害赔偿纠纷一案。该案明确，按照《消法》及《浙江省实施中华人民共和国消费者权益保护法办法》(以下称《浙江省实施消法办法》)的规定，乘客享有消费者的地位，康明甩依照《消法》的规定提起诉讼，人民法院应当按照《消法》及《浙江省实施消法办法》的规定进行审理。乘客与公交公司之间存在客运合同关系，乘客可以依据《侵权责任法》中关于机动车交通事故责任的相关规定请求公交公司承担侵权赔偿责任，也可以依据《消法》有关经营者的损害赔偿责任的相关规定请求公交公司承担损害赔偿责任，两者属于请求权的竞合，乘客有权选择基于《消法》的损害赔偿请求权。至此，浙江省的机动车客伤事故案件，都按照《消法》及《浙江省实施消法办法》的规定进行审理。
之前，反对将公交车客伤事故案件纳入《消法》调整的理由有3个:1)乘客中属市政府规定的享受免费乘坐公交车的老年人，其免费乘坐公交车没有支付对价，不构成消费行为。2)公交公司企业性质是享受政府补贴和特殊优惠政策的不以营利为目的的公益性企业，不属于《消费者权益保护法》调整的经营者范畴。3)适用《消费者权益保护法》获得的赔偿比适用人身损害赔偿的相关法律获得的赔偿要高出几倍，显失公平。
现在法院在审理过程中，对上述3个理由已基本形成共识:1)免费并不等同于免责，持有免票卡的乘客，其免票是政府给与老年人的特殊照顾，其上车并接受了服务应视为消费者。2)因《消法》及《浙江省实施消法办法》的规定中并未限定对客运合同纠纷中的受害人在适用《消法》进行赔偿时，将享受国家补贴和特殊优惠政策的不以营利为目的的公益性企业排除在外或适用赔偿标准有所区别，故对公交公司不应适用《消法》的抗辩意见不予采纳。3)与乘客相比，公交公司在经济上更有优势地位，一般能够通过责任保险及提取利润等方式转移风险，故适用《消法》不构成对双方权责关系平衡性的损害。
二、适用《消法》赔偿的具体项目及其计算标准
笔者通过北大法律信息网司法案例库等信息渠道，收集到十个乘客与公交公司之间客伤事故的案例，通过对案情仔细的阅读和分析，笔者发现法官在残疾赔偿金、一次性生活补助费、营养费以及精神损害赔偿4个方面认识不同，故从上述4个方面对公交公司责任承担的司法现状绘制了如下表格，希望能够对此问题有一个直观且科学的分析和评价。
(一)伤残等级与赔偿倍数之间的关系
根据《浙江省实施消法办法》第54条第七款和第八款的规定:(七)残疾者一次性生活补助费，根据受害者伤残等级，按照当地年平均生活费的6倍至20倍计算;(八)残疾赔偿金，根据受害者伤残等级，按照当地年平均生活费的六倍至十五倍计算。该法条仅仅就赔偿标准的范围进行了规定，但具体伤残等级与赔偿倍数之间的关系没有相关法律进行规定。第一种意见认为应当参考《道路交通事故受伤人员伤残评定》的规定，将赔偿标准按照伤残等级平均分配，即残疾者一次性生活补助费从6倍开始，每级伤残提高14/9倍;残疾赔偿金从6倍开始，每级伤残提高1倍;第二种意见认为既然法律没有明确规定，法官对于伤残赔偿标准就有一定的自由裁量权，可以根据案件的具体情况进行判决。
笔者同意第二种观点，将赔偿标准按照伤残等级平均分配虽然具有可操作性，但毕竟不是法律明文规定，在适用的时候缺乏明确的法律支撑，这就需要法官在裁判时应当发挥一定的自由裁量权。事实上法官在判决时采用按照伤残等级平均分配的赔偿标准，实质上也是自由裁量权的一种体现。
(二)营养费是否应当支持
有些法院的法官支持了原告对营养费的诉讼请求，有些法院的法官不予支持，即使同一法院的不同法官也有不同的理解。持支持意见的法官认为，人身损害赔偿应当按照实际损失确定，营养费当然属于受害人实际损失。持反对意见的法官认为，《浙江省实施消法办法》第五十四条并没有将营养费列为赔偿项目，因此不能得到支持。
笔者赞同在高某某诉杭州市萧山某某有限公司城市公交运输合同纠纷案中，法官对营养费的认定:营养费本不属消法的法定赔偿项目，但鉴于被告仅认为费用过高，本院酌情支持。即若被告对营养费没有异议，或是对营养费的多少有异议，法官应当对营养费的诉讼请求予以支持，酌情予以支持;若被告对营养费的有无有异议，法官需严格依照法律规定对营养费的诉讼请求不予支持。
(三)有无精神损害赔偿
对城市公交运输合同是否应当支持精神损害赔偿存在争议。通常认为违约之诉中不应支持精神损害赔偿，原因在于，精神损害赔偿是当事人在订立合同时难以预见的，并且该种损害难以通过金钱加以确定，而在违约责任与侵权责任竞合的情形之下，权利被侵害者可以通过提出侵权之诉获得精神损害赔偿，若此时允许违约精神损害赔偿，责任竞合即无存在意义。笔者认为，《消法》对精神损害赔偿问题都作了原则性规定，而《浙江省实施消法办法》第53条明确了具体的标准:经营者提供商品或者服务给消费者造成精神损害的，应当给予五千元以上的精神损害赔偿。就城市公交运输合同来说，旅客和承运人之间除了订立运输合同外，承运人保证旅客在旅途中的安全和舒适感也是重要因素，旅客因承运人违约造成人身损害赔偿导致旅途安全目的未能实现时，其主张的精神损害赔偿应当得到支持。但公交公司与旅客之间的权利义务分配不对等，旅客以低廉的价格获得服务，而公交公司作为公益性企业，享受国家补贴和政策优惠，面对巨额的精神损害赔偿，将不利于公共事业的发展。因此，在城市公交运输合同纠纷中，应当对双方利益进行衡量，以精神损害赔偿达到惩戒的目的为标准。
三、不适用《消法》赔偿的情形
并不是所有在公交车上发生的客伤事故都要适用《消法》进行赔偿，根据《中华人民共和国合同法》(以下称《合同法》)第302条规定:承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担赔偿责任，但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。由此可见，本文开头的事件，由于伤亡是因旅客自身故意造成的，公交公司无须承担赔偿责任。但是否只有伤亡是因旅客自身故意、重大过失造成的这种两种免责情形，承运人才不适用《消法》进行赔偿?在笔者接触的案件和搜集的资料里面，认为还有以下两种情况。
(一)公交公司与乘客之间的客运合同没有成立
合同没有成立，乘客就不是消费者，公交公司当然不适用《消法》进行赔偿。最典型的案例是宁波的一位毛大爷从公交车后门上车跌落致残案。法官认为，公交公司以《宁波市公共汽车乘坐规则》的形式向公众告知无人售票公共汽车实行前门上车，系其对乘客做出的要约行为，毛大爷知晓乘车规则，但从后门上车的方式是对要约内容的变更，构成新的要约，除非得到公交公司方的事先同意或事后许可，否则合同依法不成立。(该案在《钱江晚报》、《都市快报》等报纸上面均有报道)故法院最后判决驳回毛大爷的诉讼请求;毛大爷可以基于侵权法律关系另行行使赔偿请求权。
(二)第三人不法侵害导致乘客发生人身损害，承运人尽到安全保障义务的，不承担赔偿责任
根据《合同法》第290条规定:承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点。第301条规定:承运人在运输过程中，应当尽力救助患有急病、分娩、遇险的旅客。上述条文要求承运人有义务通过各种方式保证乘客在运输期间的安全，但没有对承运人是否应对第三人侵权造成的乘客人身伤亡承担责任做出明确规定。最高人民法院民一庭经研究认为，在此情形下，应当参照现有法律及司法解释的规定，对这一问题的法律适用进行类推。可以参照最高人民法院《人身损害赔偿解释》第6条第2款规定[《人身损害赔偿解释》第6条第2款:因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外之精神，在查明运输公司在运输过程中对旅客受到的伤害是否存在过错的前提下，确定运输公司应否承担相应的补充赔偿责任。
具体来说，首先，旅客运输合同中，承运人最重要的义务是将乘客运送到约定地点，但承运人仅是掌握驾驶技能的一般公民，若让其承担与第三人不法侵害作斗争的义务，此时司机和乘客均要冒着生命危险与不法行为作斗争，可能因此使一车的乘客面临危险。因此，从承运人的履行能力及利益权衡考虑，将与不法行为作斗争作为承运人的法定义务，缺少现实基础。此外，防止与制止不法行为的主体是公安机关，不能将此种义务交由承运人承担。其次，乘客以低廉的价格获得服务，若要求承运人承担与不法行为作斗争的义务，而实际上承运人缺少相应的履约能力。这将造成合同权利义务分配不平等，承运人要面临巨大的经营风险和巨额赔偿，这将不利于公共事业的健康发展。因此，不能要求承运人承担与不法行为作斗争的义务。
物价补贴与CPI涨幅相挂钩的“动态补贴机制”是浙江省惠民工程的一次重大创新，有利于化解物价上涨对低收入群体基本生活的影响，实现“稳价安民”的政策目标。但由于该制度客观上采用了“自上而下”的层级赋权模式，目前不同程度地存在补贴标准偏低、补贴手段单一、资金来源有限、部门配合乏力等问题。从和谐价格理念与多重利益协调的角度，提出构建“预警、救助、监督”三位一体长效运作模式的思路与建议，以进一步增强低收入群体的抗风险能力，实现“稳价安民”的政策目标。
关键词：
浙江;物价;低收入群体;补贴;绩效
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）23002903
居民消费价格指数（CPI）是影响百姓生活质量和幸福感的一项重要指标。近年来浙江省CPI持续上涨，对低收入群体的基本生活产生较大影响。按照国务院提出的“稳定物价四大举措”，浙江省密切关注物价变化新态势，以提高制度实施绩效为目标，对物价动态补贴机制不断进行调整和完善，取得了显著成效。但由于该制度客观上采用了“自上而下”的层级赋权模式，目前多为地方政府的自主行为，缺乏有效协调和统一监管。对此，本文从规范化、制度化层面提出构建“预警、救助、监督”三位一体长效机制的思路与建议，以便为“十三五”前期浙江省惠民工作的顺利开展提供理论支撑和决策依据。
1 物价上涨对低收入群体基本生活的影响
1.1 消费倾向走高，生活压力加大
浙江省低收入群体的消费水平整体偏低，2005-2012年城镇10%低收入户的人均消费支出不到全省平均水平的50%，特别是2006年两者的差距高达59.48%。在此情况下，物价上涨导致低收入家庭不得不将更多的收入用于维持日常开销，无多余的钱进行储蓄和投资。以物价上涨幅度最高的2008年为例，城镇10%低收入家庭的消费倾向高达104.92，出现收不抵支的情况;城镇20%低收入家庭的消费倾向为79.74，比社会平均消费倾向高13.05个百分点。受国际金融危机的影响，2009年两者的差距则进一步扩大为17.73个百分点。
1.2 消费结构不合理，生活质量降低
恩格尔系数是直观反映居民消费结构的一项重要指标。2005-2012年，浙江省城镇10%和20%低收入户的恩格尔系数均为45%左右，始终高于社会平均水平10个百分点，而且其食品支出增幅高达49.58%。2008年以来，随着猪肉和食用植物油等代表性食品的价格普遍上涨，低收入家庭的生活负担进一步加重。以城镇10%低收入户为例，其在衣着、教育文化、交通和通讯等领域的人均支出仅为627元、616元和738元，分别占消费性支出的8.16%、12.34%和9.61%，明显低于9.68%、13.76%和19.73%的社会平均水平。
2 低收入群体物价动态补贴机制的特点与成效
2.1 政策特点
（1）覆盖范围有所突破，将“夹心层”纳入其中。国内物价补贴的实施对象通常比较狭窄，以城乡低保对象和生活困难家庭成员为主。为增强政策普惠性，浙江省将区级救助圈救助对象和企业退休人员一并纳入补贴范畴，以充分确保“夹心层”的生活水平不因物价上涨而下降。这不仅在全国是个突破，也在更大程度上体现了浙江省委、省政府对低收入群体的切实关怀，有利于确保更多生活困难群众公平公正地分享改革发展成果。
（2）分档确定补贴标准，实现补贴机制范式创新。物价补贴标准的设定方法有三种，即固定价格补贴、浮动价格补贴和综合性补贴，但它们都难以随物价水平及时进行调整。根据低收入居民基本生活费用价格指数（COLI），浙江省分档确定补贴标准，当COLI涨幅为3%-5%、5%-8%、8%-10%、10%-13%、13%-15%时，设定相应的补贴标准为低保金的12%、17%、22%、27%、32%，从而较好地解决了物价补贴时间滞后、补贴标准偏低等问题。
（3）建立物价补贴长效机制，政策预期相对良好。由于COLI的调查内容摒弃了CPI调查中的高档耐用消费品和享受及发展类商品和服务项目，加大了食品类所占的权重，因而其走势与CPI一致但涨幅高于CPI，能够更加准确地反映低收入群体基本生活的变化。以COLI涨幅为依据设定机制自动启动和停止条件以及补贴标准，能够及时弥补低收入家庭的损失，有利于弥补最低工资、低保金和基本养老金在化解物价上涨压力上的不足。
2.2 实施成效
（1）公平公正凸显，困难群众得到优先救助。浙江省按照“分类救助、分批推进”的实施原则，创建了低保帮扶救助三级审批系统，并实现了帮扶救助工作全过程网上统一管理。为杜绝漏报和不实情况发生，完善了社区工作人员定期察访制度，对低保户名单进行日常动态监管;为确保救助程序公开、公平和公正，要求各地对拟批准享受低保待遇对象进行公示，充分发挥群众的民主监督作用。据调查，86.84%的受访者认为物价补贴机制公平合理，既突出了救助重点，又兼顾了社会公平，有效发挥了社会压力“缓冲阀”的作用。
（2）补贴范围扩大，财政支撑作用不断强化。为增强政策普惠性，2004年以来浙江省连续三次扩大物价补贴对象的范畴，并根据居民的生活水平和消费习惯，重新确定基本生活品的补贴范围，并适度扩大补贴种类。在各级政府“支出边界”不断延伸的情况下，为弥补“分级负担”财政管理体制的不足，浙江省近年来不断加大对欠发达地区的财政支持力度，以有效解决低收入群体基数大、需要救助的对象多等问题。据调查，困难群众对物价动态补贴机制的覆盖范围、补贴内容、资金拨付和财政支出的满意率目前均在76%以上。
（3）消费能力提高，家庭生活水平明显改善。边际消费倾向（MPC）和恩格尔系数是现代西方经济学用以测量居民消费水平与消费能力的两项重要指标，但实证测算相对困难。采用李克特五级量表法进行问卷调查发现，90.93%的政策受惠群体生活压力得到明显缓解，家庭用于食品支出的消费能力得到较大提高;89.82%的受访者消费信心有所增强;对政策实施效果感到满意的受访者比例增加了6.35%。
（4）社会广泛认可，示范带动效应十分明显。浙江省物价动态补贴机制丰富和完善了社会帮扶救助体系，实现了民生领域的一次重大突破，得到群众普遍欢迎和上级部门充分肯定。新华社、人民日报、中国经济导报、人民网和新华网等主流媒体全方位报道了浙江省物价补贴的创新举措。国家发改委称，浙江做法为今后我国合理界定政府支出“边界”，运用多种手段稳定低收入群体生活水平，树立了典范，积累了宝贵经验;同时也为我国创新价格调控监管方式、选择应对价格上涨路径、积极稳妥推进价格改革走出了一条崭新的路子。
3 低收入群体物价动态补贴机制存在的主要问题
浙江省区域经济发展不平衡，各地的低收入群体基数、物价上涨幅度和政府财力状况等各不相同，因而机制的推行压力和阻力也不均衡。从制度的实施现状来看，目前主要存在以下几个方面的突出问题，需要完善和改进。
3.1 联动机制尚未建立，福利制度需要跟进
随着社会转型的不断深入，低收入群体生活水平的下降源于多方面的社会风险，因而需要多重社会保障政策进行综合救助。当前，浙江省建立了各部门间的日常运行管理机制和联席会议制度，能够有效确保物价补贴的组织发放，低收入群体的综合满意度较高。但是，物价补贴与经济增长的联动机制尚未建立，最低工资、失业保险金、最低收入保障线及离退休人员基本养老保险与物价补贴机制之间的对接与互动仍需加强。据调查，39.59%的受访者对政府后续的政策调整“信心不足”，其中13.68%的受访者担心“强化制度衔接只是政府为了自己的政绩在做秀”，25.91%的受访者则担心“虎头蛇尾，最后不了了之”。
3.2 补贴标准差异较大，区域衔接有待加强
物价补贴是一项“准公共政策”，但由于区域发展不平衡和“分级负担”财政体制的制约，浙江省客观上采用了“省政府宏观指导、地方政府自主确定”的实施原则。在福利刚性和攀比心理的共同影响下，不同地区之间物价补贴的对象范畴与补贴标准不一致易引发低收入群体的不平衡心理，而且同一地区内部不同受惠群体之间的补贴标准差异也容易引发新的社会不公平感，进而增加社会冲突的内在压力。下一步，浙江省应以实现社会整体的福利最大化为目标，增强政策一致性和区域衔接，在政府财政承受能力与低收入群体实际需求之间寻找到平衡点，既合理界定政府支出“边界”，又实现财政支出效益最大化。
3.3 群众未来预期平淡，长效机制亟待建立
帮助低收入群体形成乐观、理性的生活预期，加快其融入正常经济社会生活的步伐，是物价动态补贴机制所要实现的长期目标。近年来，受资源环境价格改革逐步深入的影响，浙江省部分公用产品价格和重要公益服务价格一再提高，64.14%的受访者对未来生活感到担忧，28.16%的受访者认为贫富差距将持续扩大，22.19%的受访者认为社会福利制度不足以规避社会风险，7.98%的受访者认为政府救助手段过于单一。同时，近年来流动人口的外出动机和群体特征发生了显著变化，“新浙江人”的市民化诉求与城市融入机制之间存有差距，其对社会福利制度的关注度较高，这也应引起有关部门的高度重视。
3.4 抗风险能力比较弱，福利政策无法叠加
随着我国社会转型的不断深入，社会资源日益向权贵阶层和精英集团集中，低收入群体除了担心物价上涨引起生活成本增加，还对就医、子女教育和住房等表现出日益明显的关注。现行物价补贴机制规定，“具有多重身份的补贴对象按照就高不就低的原则，只能以一种身份享受物价补贴”，缺乏系统性、制度性“一揽子”补助和优惠政策，因而在增强低收入群体抗风险能力方面相对乏力。据调查，92.33%的受访者希望政府加快医疗保障改革，81.14%的受访者希望政府加强就业制度改革，46.89%的受访者希望强化保障性住房建设，32.15%的受访者希望政府强化技能培训项目，均表现出对综合利政策的需求。
4 物价动态补贴机制绩效提升的政策建议
在短期内，物价补贴是缓解CPI上涨给低收入群体生活带来压力的必要手段;但长期而言，则应以构建“预警、救助、监督”三位一体长效机制为目标，增强低收入群体的抗风险能力，培育福利提升的“自致路径”。具体可从以下几个方面进行完善和创新：
4.1 扩大补贴范畴，激发主体意识
当前，应综合考虑地方政府的财政能力和低收入群体的基数，做到“应补尽补”，既不盲目“追高求广”，也不刻意压低困难群众的福利诉求。由于当前我省低收入群体的类型和数量不断增多，建议以2011年8月最新颁布的《通知》为基础，逐步将流动人口和青年新失业群体纳入物价补贴的对象范畴。在具体实施中，可先在杭州和宁波这两个经济发展水平较高、物价补贴实施状况良好的城市进行试点，然后按照“分类确定、分批推进”的原则，逐步扩大政策覆盖面。同时，应进一步健全低收入群体的利益表达机制、扩大民主参与渠道、提供多层次多样化补贴方式，实现物价补贴“问计于民、问需于民、问情于民”。
4.2 完善编制方案，确定分档标准
首先，建立同比指数与环比指数相结合的物价补贴办法。建议将COLI同比指数与环比指数相结合，作为制定物价补贴标准的依据。结合现行物价补贴政策和低收入居民的承受能力，建议将COLI月环比涨幅达到或超过1%作为物价补贴机制启动的新增条件。其次，按照梯级方式确定分档补贴标准。建议推广杭州市“两个联动机制”的经验，将月补贴标准分别提高为当地低保金标准的12%、17%、22%、27%和32%，并明确执行下限。第三，应进一步完善COLI编制方案，在数据来源、代表规格品选定、信息采集时间和地点等方面充分重视低收入群体的消费特点与异质性。
4.3 构建综合体系，实现福利叠加
针对浙江省物价补贴机制相对孤立、补贴手段单一、不利于独立意识培养三方面的弊端，建议首先加快与社会保障措施相配套的物价动态调整机制，充分发挥社会保障的支撑作用，逐步构建最低生活保障、最低工资、失业保险金和基本养老金与经济增长和物价水平相适应的综合性帮扶救助体系。其次，应逐步放开并允许社会福利政策兼容叠加，以多种手段和方式全面提高低收入群体的抗风险能力。第三，应采用货币补贴与实物补贴相结合、直接补贴与间接补贴相结合的灵活救助方式，改变以货币转移支付为单一手段的物价补贴方式，加快适应低收入群体风险多样化的实际需要。
4.4 增强区域衔接，缩小补贴差异
首先，应强化多种宣传形式，实现政策公开透明。建议通过公告、电视、网络、报刊和杂志等多种途径加大政策宣传力度，在低收入群体聚居相对集中的区域设立告示栏，及时就补贴测算依据和发放标准等进行公布，以消除认识误区。其次，开展更加灵活、人性化的政策宣讲工作，如举办座谈会、困难住户代表会或进行集中学习，对物价补贴的相关政策文件进行及时宣讲，以减少政策盲区。第三，可推广丽水“液化石油气价格上涨与城乡低保对象临时价格补贴联动机制”的经验，采取副食补贴、粮油补贴和医疗补贴等多种方式，弥补物价补贴政策的区域差异，增强群众政策满意度。
参考文献
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