时间：2023-05-30 10:16:45
基金项目：国家自然科学基金项目“增强自主创新能力提升经济增长质量研究”（编号：71073076）；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助项目“新型城镇化背景下江苏农民增收的路径研究”（编号：2013SJB790017）。
摘要 促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展是中国推进新型城镇化的重点所在。以解释两者之间的发展失衡为主题，在运用省际面板数据进行实证检验后，主要得出结论：第一，工业化进程的加快带来了城市建设用地的大规模扩张，但对人口城镇化所发挥的“吸纳效应”则相对有限，人口城镇化因而滞后于土地城镇化的发展；第二，地方政府对土地财政的依赖使其财政收支与城镇化发展存在反向变化关系，而后者又进一步加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡；第三，户籍管制是人口城镇化发展缓慢的主要原因，而政策的放松和制度的改革则能促进城镇化的协调发展；第四，农地使用期限的延长由于其所带来的“保障效应”而有利于城镇化的协调发展，但效应的发挥应以完善的土地流转机制为前提。
关键词 人口城镇化；土地城镇化；协调发展
中图分类号 F061.3；F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2013）11-0094-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.11.014
城镇化建设促进内需扩大进而成为经济增长新亮点的前提在于城镇人口规模的扩张，但后者所表征的人口城镇化长期以来一直滞后于土地城镇化的发展，使得中国城镇化进程中出现了人口城镇化与土地城镇化发展失衡的“困境”。突破这一困境，对于促进农民增收、调整经济结构以及转变发展方式都具有十分重要的理论价值和现实意义。从逻辑之源出发，人口城镇化为什么会滞后于土地城镇化？导致这一“困境”出现的因素有哪些？以此为线索，我们尝试对相关因素与城镇化发展的关系进行机理性地分析，并进一步运用全国省际面板数据进行实证检验。其中，实证检验中综合考虑各种经济和社会因素，并在此基础上对制度因素进行量化，可能是本文不同于现有相似文献的区别所在。
1 人口城镇化滞后于土地城镇化的制度解释：文献述评
已有文献对人口城镇化滞后于土地城镇化的原因主要从财政制度和二元制度的角度进行了解释。其基本逻辑在于：城市土地为国家所有和农村土地为集体所有的二元土地制度所形成的土地价差，为地方政府在城市空间上的扩张构造了利益基础，而我国现有的行政及财政体制则进一步强化了这一逐利动机；城乡户口并存的二元户籍制度所形成的城乡隔离，则阻碍了农村人口向城市转移的途径，从而使得这一转移具有明显的“候鸟”式特征。因此，地方利益驱动、土地制度缺陷与户籍管制并存是导致我国人口城镇化与土地城镇化发展失衡的主要原因[1]。
从财政制度来看，中国1994年所实施的分税制改革一方面使地方政府承担了更多的事权，另一方面则使其税权得到了严格的控制，因此，事权和税权的不对等使得地方政府更多地依靠土地出让收益来维持政府的运转和城市的建设，而这一行为成了地方政府急剧扩张土地城镇化的基本动力。比如：国务院发展研究中心土地课题组[2]的案例研究表明，地方政府对城镇扩张的热衷在于它可使地方政府实现财政税收的最大化；周飞舟[3]指出地方政府努力追求预算外与非预算资金收入的增加导致了以“城市经营”为特征的城镇化的急剧扩张。除此之外，陶然等[4]运用面板数据对土地财政与城镇空间扩张的关系进行了实证检验，且都得出财政分权是中国土地城镇化扩张的主要原因。应当说，这些研究从财政分权的角度能够很好地解释中国土地城镇化扩张的原因，但对于人口城镇化滞后于土地城镇化的现象则显然没有涉及。
户籍管制能够解释人口城镇化发展滞后的原因。建国初期，我国出于重工业发展的需要，曾实行了严格控制城市规模的户籍制度，其所带来的城乡户籍的划分不仅阻碍了农村人口向城市的转移，还使得农村剩余劳动力向城市转移后难以获得与城市人口对等的经济和社会待遇，主要体现在子女上学、社保享受与工作获得等方面的歧视，这一由主客观因素造成的城乡分割阻碍了人口城市化的进程[5-6]。如陶然和徐志刚[7]认为中国城市化过程的滞后和大量流动人口存在的根本原因在于没有为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个使这些人口从农村逐渐、但又是全面转移出来的良性循环机制。因此，一项旨在放松户籍管制的制度改革，从理论上来说能够促进人口城镇化的发展。但孙文凯等[8]对2003-2006年发生的大中城市户籍制度改革的效果进行检验后发现，很少有证据显示户籍制度改革对短期劳动力流动产生了显著影响，也就是说当前的户籍制度改革在引导农民工流动方面的作用有限，因此户籍制度对城镇化的影响仍有待于进一步的实证检验。
也有学者尝试从土地制度的角度来分析人口城镇化与土地城镇化发展失衡的原因，这是因为农地征收制度和使用制度对城镇化具有不同的经济效应。一方面，征收制度赋予土地征收以政府属性，而土地出让则为市场属性，因此两种行为的不同使得政府在土地征收中能够获得较大的利差，其结局便是土地城镇化的急剧扩张[9]。而一种提高个人化程度、推动土地农转非市场化改革的制度安排则能够提高土地的价值，同时农民能通过转让土地筹集进城长期居住的资金而加快其向城市的转移，因而“空间城镇化”和“人口城镇化”发展失衡的问题也能够有效解决[10]。另一方面，农地使用制度则为农民带来了经营性收入，后者为劳动力迁移提供了一种重要的低成本保障期权，土地的保险和保障作用使得农民更愿意从事高风险、高回报的工作，从而促进了劳动力迁移进入工资经济的抗风险能力[7，11]。因此，一种具有较长使用权的农地制度安排能够鼓励农村剩余劳动力向城市转移。
与上述财政制度和二元制度在城镇化发展失衡中的解释不同的是，林毅夫[12]认为这些制度仅是外在直接的因素，城镇化发展失衡的根源在于我国计划经济时期以重工业为优先目标的发展战略。由于重视重工业的优先发展，因此政府只侧重于劳动力资源的充分利用，而忽视了劳动力“本身”向城市的转移。重工业优先发展战略虽然促进了重工业的发展，但没有培育有效的就业吸纳能力，弱质性的工业化带来了人口城镇化的滞后[13]。与产业吸纳作用相似的是，孙海鸣等[14]从空间吸纳的角度对人口城镇化滞后的现象进行了解释，并认为中国行政区划管理的僵化使我国建立了大量的县级市，这些规模偏小的建制市由于缺乏集聚效应和辐射效应，因此在吸纳农民工就业方面作用有限，农民工在流向上仍然强烈地偏好大城市。与产业弱质性相比，建制市偏小对人口城镇化滞后的解释力，不管是从逻辑上还是经验上，都相对偏弱。
上述文献从不同角度对人口城镇化滞后于土地城镇化的现象所做出的解释，具有十分重要的理论价值和现实意义，其对本文的深化研究也具有启示作用；但是，在文献积累的过程中，我们发现：第一，大部分文献侧重于从理论上分析城镇化失衡的原因，而运用省际面板数据进行实证检验的文献则相对较少；第二，大部分文献侧重于分析单个或部分因素对城镇化发展水平的影响，而忽视了其他同等重要的因素的作用；第三，部分文献在综合分析经济和社会因素对城镇化的影响时，可能是由于难以度量的原因忽视了诸如户籍制度等变量的作用，而这些变量显然是重要的。基于此，我们将在对制度因素进行有效度量的基础上，运用全国省际面板数据综合地考察各重要变量对城镇化发展失衡的影响，并进一步做出合理性的解释。
2 变量设置和数据描述
所设置的变量包括经济变量和制度变量两大类，其中，经济变量包括产业结构、开放程度和人口密度，制度变量则包括财政制度、户籍制度和农地使用制度。另外，为了能够区别城镇化发展水平的地区差异，我们按照地貌形状和耕地面积的不同设置了“南北差异”而非“东中西差异”这一虚拟变量。城镇化的发展协调度为被解释变量，经济变量为控制变量，制度变量则为主要解释变量。
2.1 变量设置及其经济意义
RPL――人口城镇化与土地城镇化的发展协调度，为年底城镇人口占比增长率与城市建成区面积增长率的比值。由于人口规模和空间规模的扩张分别是人口城镇化和土地城镇化的主要内在特征，因此，城镇人口占比增长率和城市建成区面积增长率能够分别表示人口城镇化和土地城镇化的扩张速度。而对于人口城镇化与土地城镇化的发展协调性，虽然在不同的发展阶段有不同的特征，但在现阶段城镇空间扩张规模大于人口扩张规模的“存量”下，土地扩张速度快于人口扩张速度的演变趋势必将进一步导致并加剧城镇化的失调，这对于新型城镇化的推进无疑是不利的，从这一角度来说，用两者的比值来衡量现阶段城镇化的发展协调度具有一定的合理性。其关系直接表现为：在两者比值小于1的情况下，人口城镇化滞后于土地城镇化的发展，反之则相反。
RIG――产业结构，为工业增加值与国内生产总值的比值。之所以设置这一变量，是因为该指标一方面可以衡量工业化对劳动力就业的吸纳程度，从而进一步揭示经济发展程度对人口城镇化发展水平的影响；另一方面则能够反映工业化水平对城市建设用地的需求，从而揭示地方政府主导下的工业优先发展战略的特征。因此，从后一角度来说，产业结构指标也具有制度的属性，而其对城镇化发展水平的影响取决于两者的净效应。
RTG――开放程度，为货物和服务净出口与国内生产总值的比值。之所以设置这一变量，是因为改革开放以来，各地方政府在“政治锦标赛”中招商引资的力度逐渐加大，同时净出口在地区生产总值中的贡献度也逐渐增强，因此，开放程度的高低能够直接反映城镇化发展对劳动力需求的旺盛程度，这将无可置疑地增加流动性人口定居城镇的概率。从这一角度来说，开放程度的提高能够使人口城镇化滞后于土地城镇化的失衡局面得到改观。
RPS――人口密度，为每平方公里（km/m2）的城市人口数。该指标不仅能够反映城市规模对新增城镇人口的承载力度，还能够反映城市的产业集聚程度，即人口密度越大，产业集聚程度相对越高，其对新增城镇人口的吸引力度也就越大。因此，从所能观察到的经验事实出发，城镇化发展协调度与人口密度之间具有正向的变化关系。
IFD――财政制度，用以衡量地方政府的财政收支水平。对于财政制度的衡量，国内外众多经典文献均从财政分权的角度采用了相似的处理方法，即以地方财政收入占全国财政收入的比重、或地方财政支出占全国财政支出的比重等指标来进行双重或多重衡量，如Akai， et al[15]等。借鉴这些方法，在度量地方政府的财政制度时，分别以其财政收入和财政支出占地区生产总值的双重指标来进行分析。之所以与上述文献略有差异，是因为这一方法不仅能直接反映地方政府的收支水平，同时其数据也更易获得和观测。从经验来看，由于地方政府的财政收入和财政支出与城市土地的扩张具有同向的变化关系，因此，财政收入和支出水平的提高将进一步引致土地城镇化的发展，这一变量与城镇化发展协调度可能存在负向的变化关系。
IRS――户籍制度。对于户籍制度，已有的研究主要设置虚拟变量并运用微观调查数据来进行度量，对具有本地或城镇户口的居民取数值1，而其他居民则取数值0，或取值与此相反[16-17]。但对于从宏观层面来分析人口城镇化与土地城镇化发展失衡来说，这一方法由于其样本容量狭小显然难以得到有效运用。借鉴孙文凯等[8]处理方法，我们也对全国各省市的户籍改革政策进行了梳理，并对发生户籍改革（主要包括中央和地方的重要会议、政策法规和重要文件等）的年份取数值为1，而无户籍改革的年份则取值为0。值得一提的是，这一取值已经包含了政策的滞后性和连续性，是因为：第一，各地方省市户籍管制放松政策是以中央相应政策的制定和实施为基础的，地方政策往往滞后于中央1-2两年，本文所考察的中央及地方的放松政策显然包含了这一滞后效应；第二，不同于其它“孤立性”或“独立性”政策，中央及地方的户籍改革政策具有“持续”放松的趋势，对发生户籍改革的年份取值为1实际上已经包含了政策的连续效应，而后续年份的相应取值则能进一步表征一项更为宽松的户籍政策对城镇化推进的影响。根据这一取值，户籍管制的放松将有可能促进农村剩余劳动力向城镇的转移，因此，其与城镇化发展协调度具有正向的变化关系。
IPL――农地使用权制度，用以衡量农村剩余劳动力从农地使用中获得的保障。一般而言，农民承包使用农地的期限越长，其从土地收益中获得的保障也就越强，因而其向城市转移并定居的概率也就越大。从这一逻辑出发，已有文献使用农地承包的剩余期限来衡量农地使用权制度[18]。借鉴这一方法，我们也以全国各省市农地使用期限的剩余年数来进行衡量，其数值的设定则主要来自中央的三个规定：第一个规定是1983年1月1日中央第二个一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，指出“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应该更长一些”；第二个规定是1999年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法》，该法第十四条规定土地承包使用期限为三十年；第三个规定则是2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第二十条也规定耕地承包期限为三十年。根据这些规定，我们以颁布相关规定的年份开始计算，后续年份的使用期限则依次递减，如1983年取值为15，1984年则取值为14；但1999和2003年则重新取值为30，其它年份的取值依此类推。由
于农地使用权制度反映了农民从土地经营中获得的保障程度，因此，其与城镇化发展协调度具有同向变化关系。
DNS――南北差异虚拟变量，用以衡量地貌形状和耕地面积对城镇化发展失衡的影响。其取值以长江为界进行差异性度量，其中，长江以北取值为1，长江以南则取值为0。设置这一变量是因为：相对于南方而言，北方平原地形更易于实现规模化经营，因此农民能够将自留耕地进行“转包”或“转租”以后，向城镇转移以获取更多的工资性收入；不仅如此，北方平原地形也易于城市向郊区扩张，将农村土地纳入城市规划的范围，因而土地城镇化也易得到发展，而南北差异对城镇化协调发展的影响则取决于两者的净效应。
除上述所设置的变量外，也有研究考察了经济发展水平[19]、城乡收入差距[20]、农村劳动人口年龄和性别结构[21]和社会网络[22]等控制变量对城镇化发展水平的影响。本文之所以排除这些变量，除了是因为个别变量，如农村劳动人口年龄和性别结构及社会网络在宏观数据中难以挖掘外，更主要的是因为这些变量可能与城镇化发展水平存在内生性问题。以经济发展水平为例，这一变量对城镇化发展具有影响是毋庸置疑的，但反过来城镇化发展对经济发展也产生了不同程度的影响，两者存在内生性的关系，而将该变量放入模型进行初步检验后的结果佐证了这一发现。因此，我们将这一因素设置在部分变量的分母之中，以观察其与其他变量的共同效应。
2.2 主要变量的数据描述
考虑到吉林省2001-2005年的部分数据缺省，同时福建、河北、陕西和四川四个省的相关数据自2000年以后才具有统一性和连贯性，因此，我们根据截面个体可获得数据的样本长度挖掘了平衡数据和非平衡数据两类数据用以拓展研究变量之间的关系。其中，平衡数据为全国除上述省份以外的其它26个省市1996-2011年的相关数据，而非平衡数据则在平衡数据的基础上另括了福建、河北、陕西和四川四个省份2000-2011年的数据，做此处理的目的在于尽可能挖掘充分的数据以确保实证结果的精准度。所有数据均来自于《新中国六十年统计资料汇编》和2009-2012年各省市的统计年鉴。
对于所获得的数据，我们就城镇化发展协调度所反映的信息做如下描述：首先，从全国层面来看，1996年、2000年和2008年三个年份的发展协调度值基本等于1，表明这些年份人口城镇化与土地城镇化的发展基本协调，见图1（a）；1997-1999年三年的发展协调度值均大于1，其中1999年甚至高达6.3，表明这些年份人口城镇化快于土地城镇化的扩张速度。出现这一现象的原因在于土地城镇化扩张速度的放缓，其根本性的原因一方面可能在于亚洲金融危机对我国外贸依赖型产业造成了较大的冲击，另一方面则在于我国适当放缓投资速度以对过热的经济增长周期做必要的回应与调整，这两方面都将降低投资需求，从而放缓由产业发展带动的土地城镇化进程。除上述年份外，样本范围内其它年份的发展协调度值均小于1，且在近几年来有减小的趋势，表明大部分年份人口城镇化都滞后于土地城镇化的发展，在城镇人口占比平缓上升的情况下，城市土地规模的急剧扩张是导致这一失衡现象的主要原因。
其次，从省市层面来看，样本范围内大部分省市的城镇化发展协调度均在1或小于1的区间，表明各省市人口城镇化也基本滞后于土地城镇化的发展，见图1（b）。从地区结构来看，这一现象具有一定的差异性，表现在：沿海
发达省市往往具有较低的发展协调度值，与内陆欠发达省市相比，这些地区城镇化发展失衡的现象更为严重。数据显示：沿海发达省市如福建、浙江、广东、山东、北京、上海和天津等省市除极个别年份发展协调度值大于或接近等于1外，其它年份均远小于1；而其它内陆欠发达省市如甘肃、贵州、河北、河南、陕西和等省则常能出现土地城镇化相对滞后的现象。对这一地区差异的合理性解释是：沿海发达省市较高的工业化水平对土地资源具有较高的需求，同时其人口密度的饱和对拟迁入城市的流动人口具有较高的进入门槛，因此这些地区城镇土地的急剧扩张并不能带来新增城市人口的大规模增加，而内陆欠发达省市则与此正好相反，从而使城镇化发展协调出现地区差异的特征。不过，这一特征并不具有绝对性，如：相对较为发达的江苏省，其在一些年份也出现似欠发达省市一样的人口城镇化快于土地城镇化的现象；而欠发达的江西省，其人口城镇化滞后于土地城镇化的现象则相对较为严重，与沿
海发达省市的特征较为相似。
3 实证检验及结果解释
以Hausman检验结果为依据，构建以城镇化发展协调度为被解释变量，以经济变量为控制变量和以制度变量为主要解释变量的时间或个体随机效应模型分析人口城镇化滞后于土地城镇化的原因。具体模型设置如下：
其中，α0，α1，......，α7是待定系数，μ是残差项，符合白噪音过程。这一模型结果的可信度应以变量之间存在协整关系为前提。对模型进行Kao检验和Pedroni检验后，如表1所示的结果显示除Pedroni检验中的rho统计值不能通过显著性检验外，其它统计值均在1%水平下显著，可以认为变量之间存在长期稳定的协整关系。
运用相关软件对平衡数据和非平衡数据分别进行相关计算后，得到各变量对城镇化发展协调度影响的实证结果如表2所示。
从回归系数来看，各控制变量与被解释变量的关系体现在：首先，工业占比替代的产业结构变量与城镇化发展协调度具有反向的变化关系，即全国各省市工业占比越高，人口城镇化滞后于土地城镇化的现象就越严重，反之则反。原因可能在于：一方面，工业化进程的加快对土地资源形成了巨大的需求，在城镇土地存量不能满足这一需求的情况下，地方政府为发展本地产业将向城郊或农村征收土地以纳入城市建设和规划的范围，这一工业化带动的城镇化导致了土地城镇化的扩张；另一方面，工业化进程的加快虽然也对农村剩余劳动力产生了巨大的需求，但这些人口中的大部分人群进入城市后只是从事“候鸟”式的迁移，并没有成为真正的城市人口，因此，工业化进程的加快在带来土地城镇化扩张的同时，人口城镇化的发展却相对滞后。其次，开放程度与城镇化发展协调度具有同向的变化关系，即开放程度越高，人口城镇化与土地城镇化的发展就越协调，但这一关系在模型2和4中并不显著。
开放程度的提高之所以能够促进人口城镇化的发展，极有可能是因为进出口贸易企业对人力资本的需求相对较高，具有较高知识和技术水平的劳动力更愿意从事进出口贸易工作以获得较高的收入，而这一部分人群也更易于跨越城镇进入门槛获得城镇户口，这将带来城镇人口的增加。最后，人口密度所表征的城市规模与城镇化发展协调度也具有同向的变化关系，城市规模越大，人口越集中，人口城镇化与土地城镇化的发展也就越协调。这一结论反映了流动人口具有“大城市偏好”的选择心理，其原因在于大城市能够为流动人口带来更多的择偶机会、就业机会和教育机会，因而大城市对流动人口具有更强的吸引力。
制度变量影响城镇化发展协调度的机制体现在：第一，财政收支水平与城镇化发展协调度具有反向的变化关系，即各省市财政收支水平越高，人口城镇化滞后于土地城镇化的现象就越严重。这一结论与常理相悖，因为从一般逻辑来看，地方政府的财政收支水平越高，其对土地财政收入的依赖就有可能越弱，同时其对新增城镇人口所带来的公共支出增加的应对能力也就相对越强，这就是说，地方财政收支水平的提高将促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展。不过，这一机制传导的前提在于地方政府能够从土地财政以外的渠道获得充分的财政收入，以此才能在不依赖土地财政的情况下应对公共支出的增加。但中国的现实是，自1994年实行分税制改革以来，地方政府在承担更多事权的同时，却仅有较少的税权，其财政收入来源相对有限，因此，这一“窘境”迫使地方政府不可能减少对土地财政的依赖。从这一层面来说，土地低价征收与高价转让的利差能够为地方政府带来其它渠道所不能带来的财政收入，地方财政收支与土地城镇化的扩张具有统计意义上的同向变化关系。而这一关系反过来也依然成立，其意义则在于：由于地方政府形成了对土地财政收入的长期依赖，因此财政收支水平的提高将进一步“激励”地方政府加快土地城镇化的建设，以缓解事权与税权不对等的失衡局面，其结果便是：地方政府财政收支水平的提高将加重人口城镇化滞后的程度。
第二，户籍管制放松与城镇化发展协调度具有正向的变化关系，即人口城镇化滞后于土地城镇化的状况将随着
户籍管制的放松而得到改善。这一结论与蔡等[5]和Hertel & Fan[6]等人的推论是一致的。从经验事实来看，人口城镇化之所以发展相对滞后，不是因为农村剩余劳动力缺少自农村向城市流动的主观意识和行为，而是因为客观上地方政府“不愿意”发给流动人口城镇户籍。其原因
可能在于：将流动人口纳入城镇户籍管理将增加地方政府的公共支出，主要包括社保支出、教育投入和公共设施等方面的经费支出，这将使其事权与税权不对等的局面进一步失衡，“政治锦标赛”中的地方政府难以“有所作为”从而“脱颖而出”；相反，一种户籍管制的政策则能在不增加大量公共支出的前提下充分利用农村的剩余劳动力资源，从而为地方的产业发展提供低成本的劳动要素。不过，这一考虑并不必然带来户籍严格且绝对的管制，地方政府仍然要为“足够优秀”的人才提供城镇户籍凭证，这就是政策的放松能促进城镇化协调发展的原因。
第三，农地使用权制度与城镇化发展协调度具有同向的变化关系，即农民对耕地的承包使用期限越长，其向城镇转移并定居的概率也就越大，人口城镇化与土地城镇化的发展也就越协调。与姚洋[11]等人的观点相似，农地使用期限的延长使得农民从土地承包中获得了更强的收益保障，因而坚定了其向城市转移的信心。另外，农地使用权期限的延长也意味着土地具有较强的稳定性，这使得农村剩余劳动力不仅能够在向城镇转移后获得工资性收入，还能在对所承包的土地进行转包或租赁后获得财产性收入，这对农民增收和人口城镇化无疑都具有促进作用。不过，这一目标的实现应以土地具有完善的流转机制为前提。应当进一步提及的是，农地使用期限的延长只是增加了农村剩余劳动力向城镇转移并定居的概率，其是否能获得城镇户口依然取决于户籍管制的门槛高低和农民自身禀赋的富缺；农地稳定性的增强虽然能够促进现有农民向城镇转移的信心，但却对新增农民农地使用权的获取构成了威胁，这是否会给人口城镇化的可持续发展带来威胁？
此外，地区结构的南北差异与城镇化发展协调度也具有同向的变化关系，即相对于南方而言，北方省市人口城镇化与土地城镇化的发展更为协调；北方平原地形使农民能够将自留耕地进行“转包”或“转租”以后，实现从农村向城镇的转移。但这一结论在统计上并不能通过t值显著性检验，因此，我们将放弃对这一结论的进一步解释。
4 结论和启示
中国长期以来出现了人口城镇化滞后于土地城镇化的现象，而促进两者之间的协调发展是中国推进新型城镇化的重点所在。以此为视角，我们综合运用了平衡数据和非平衡数据，构建了时间或个体的随机效应横截面时间序列模型，对全国除吉林省以外的三十个省市的相关数据进行了实证检验，主要得出以下几点结论：
第一，工业化进程的加快带来了城市建设用地的大规模扩张，但对人口城镇化所发挥的“吸纳效应”则相对有限，人口城镇化因而滞后于土地城镇化的发展。实证检验结果显示：各省市工业占比越高，人口城镇化滞后于土地城镇化的现象就越严重。虽然工业化进程的加快都将形成对土地和劳动要素的大量需求，但两种要素由农村向城镇转化的过程和结果却存在差异：一方面，工业化进程直接带来了城市建设用地的大规模扩张，从而促进了土地城镇化的发展；另一方面，工业化对农村剩余劳动力的需求，只是使大部分人群进入城市后从事“候鸟”式的迁移，而并没有带来城镇人口的大规模增长。
第二，地方政府对土地财政的依赖使其财政收支与城镇化发展存在反向变化关系，而后者又进一步加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡。财政收支与城镇化发展的关系表现在：财政收支水平与城镇化发展协调度具有反向的变化关系，即各省市财政收支水平越高，人口城镇化滞后于土地城镇化的现象就越严重。这一特征的出现源于地方政府对土地财政的长期依赖。由于能从土地的低价征收和高价转让中获取巨额的财政收入，地方政府财政收支水平的提高将进一步激励其推进土地城镇化，而对人口城镇化的推进则由于其带来公共支出的增加而相对缓慢，这一行为加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡。
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要了解小城镇对周围农村发展的作用,了解小城镇的人口容量,就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解,才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。
一、小城镇户籍制度改革进程回顾
农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住,发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大,1990年全国自理口粮人口428万人,1993年只上升到470万人[1],出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例,在自理口粮就业人口中,从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%,从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇,而小城镇给农民的机会有限,因此吸引力也有限。
1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,决定实行当地有效城镇户口制度,范围是小城镇、经济特区、经济开发区等,对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上,1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策,其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍,因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益,但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多,在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的,城镇地位越高,得到蓝印户口的条件也越高。
1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始,各地逐步开放小城镇户籍。在这方面,中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点,在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定,在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源,有合法的固定居所后居住满两年,就可以办理小城镇的常住户口,并且不允许收取城镇增容费。
2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定对县级市市区及以下的城镇,只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下,各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,对小城镇的户籍改革进一步放宽,至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。
在开放小城镇户籍这场改革中,对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在,小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强,没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后,对农民的吸引力不大,在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响,这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。
二、小城镇人口状况
关于小城镇的人口统计比较混乱,不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题,按照中国的户籍管理制度,一个镇人口的身份至少有两种类型,农业人口与非农业人口,在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口,而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口,时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大,包含了大量的农村,容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善,因为在一些地方,随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展,镇与周边农村在地理上已经连成一片,如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况,在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限,只能是一种概况性的介绍。
表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料,表1是历史性的回顾,表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整,缺了接近2000个镇的数据,占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据,可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异,而在平均非农业人口规模上的差异比较小,导致这种差异的原因是统计范围的不同,前者是用镇行政区划统计,因此规模偏大,后者用建成区,因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外,用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内,所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷,但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。
表1 部分年份小城镇基本情况
附图
资料来源:[1]《中国统计年鉴》(相关年份),中国统计出版社.
[2]《中国人口统计年鉴》(2000年),中国统计出版社,2000年.
[3]《中国人口年鉴》(1985),中国社会科学出版社,1985年.
根据表2中的数据,从60年代初期开始到改革开放前的20年间,全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后,小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个,平 均每年增长率为10.5%;人口规模从5693万增加到37637万,平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展,但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口,从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%,扣除了人口的自然增长因素,小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口,到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因,一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市,二是新增加的小城镇的人口规模小,三是因为户籍制度的限制,大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。
表2 1999年各地带小城镇人口情况 人/个
地带 平均人口 平均非农业人口 平均劳动力人数 平均企业人员数
东部 5842 2415 3155 1516
中部 5119 2378 2489 857
西部 3312 1460 1676 505
全国 5009 2169 2612 1077
说明:①共17260个镇资料,根据这些镇的资料计算,下同。
②此表的人口指的是镇区的人口。
资料来源:《中国农村乡镇统计概要2000》,中国统计出版社,2000年。
前几年大量的县城转变为城市,导致剩下的小城镇人口规模普遍不大,全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人,非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万,或非农业人口规模超过1万的小城镇,占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看,小城镇的人口规模以东部地带为最大,中部次之,西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%,东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料,在人口规模最小的2000个镇中,约50%在西部地区。
表3 1999年各地带小城镇人口规模分布 %
附图
资料来源:《中国农村乡镇统计概要2000》,中国统计出版社,2000年。
表4 1999年各地带小城镇非农业人口规模分布 %
附图
资料来源:《中国农村乡镇统计概要2000》,中国统计出版社,2000年。
由于大部分小城镇人口规模小,只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增,由此带来生活环境恶化,就业机会减少等问题,因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。
三、小城镇人口中实际非农业人口估算
在前面谈到小城镇发展过程中,大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份,这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力,在有资料的城镇中,有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数,表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多,数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认,对城镇户籍管理有益,这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。
表5 企业人数超过镇劳动力总数的城镇分布
地区 数量(个) 比重(%)
东部 650 53.0
其中:江苏 143 11.7
广东 148 12.1
中部 270 22.0
西部 306 25.0
任何社会都会有一部分需要政府帮助才能满足住房需求的人群，在发迭国家一般占6％，我国约占20-25％。我国提出今年要建1000万套保降性住房，如果按此速度，要持续8-10年才能解决这部分人的住房
建设保障性住房量大还是量小?以租为主还是以售为主?体现了主政者落实保障性住房制度的决心。困难。
建设保障性住房量大还是量小?以租为主还是以售为主?体现了主政者落实保障性住房制度的决心。
大量建设保障性住房有利于集聚城镇人口，加快城市化进程。我们要“三化”化“三农”就是要减少农民、缩小农村，让大量农民进城创业就业。现行的“农民工”政策限制了农民进城，高企的房价就让他们望房兴叹，即使人进了城还是变不成市民。
也许人满为患的一二线城市不希望那么多的人涌入，开始限制人口了，而对于正在快速城市化、需要集聚人口的三四线城市就是机遇。提供大量保障房，就是留住了长久的居民。只要在城市有固定收入的人，或者愿意到城镇居住的人，首次购房是为解决基本的居住功能的都可以购买保障房。城市人口集聚的越多越兴旺，这对于统筹城乡发展、推动区域协调发展十分有利。
大量建设保障性住房，也是对长期依赖的“土地财政”的纠正。我们不能担心大量建设保障房会冲击房地产市场而小手小脚建设保障房。须知，符合条件买保障房的群体，是永远买不起不断高涨高档商品房的，不能让他们被“边缘化”。政府更不能指望从不断推高的房价中，获取土地拍卖水涨船高的资金，或者指望增加随房产增收的一次性税源；房地产商也不能老是在暴涨的房价当中获取不当的“暴利”，那都是不可持续的。
健康的房地产市场应是价格适中、各类群体能买得起相适应的住房的市场体系。房地产商也可以参与低价位保障性住房的开发，获取政府监控的适当利润，这要作为一种常态，有利于房地产企业的健康发展。
大量建设保障性住房，并且“以售为主”是一种长治久安之策。现在规定的保障性住房不能上市，转让时政府优先回购，阻碍了中低收入群体迅速致富的步伐。政府不要指望手中握有公房财产增值，手中存量的公房越多，建新的保障房的动力就会减弱。中低收入的家庭资产并不多，政府把保障性住房出售给他们，就是给予他们最大一笔保值增值的资产，使他们从无产者变成有产者。
“有恒产者有恒心”，他们就会定下心来奋斗，追求更加美好的生活，这对国家的长治久安非常有利。建设全面小康是大部分老百姓有产的社会，而绝不是大多数老百姓还居住在产权不明晰的保障房里。党的十七大明确指出，要创造条件让更多人民群众拥有财产和财产性收入。我们大量提供有产权的保障房，就是实现这个目标的过程。
分析了当前城市规划编制过程中人口城镇化统计、计算工作存在的问题和困难，并针对人口城镇化统计的目的分别提出了修正思路。
关键词：
城市规划；人口城镇化；流动人口
一、引言
城镇化是社会发展到一定阶段的必然产物。在城镇发展过程中，人口城镇化是其关键环节，是地区经济发展水平的象征，也是城市规划中确定用地规模、空间布局以及基础设施的重要依据。人口城镇化（又称城市化率、城市化度、城市化水平、城市化指标），是一个国家或地区经济发展的重要标志，也是衡量一个国家或地区社会组织程度和管理水平的重要标志。因此，科学合理地确定城镇人口和人口城镇化水平尤为重要。人口城镇化统计是城市规划编制的重要组成部分，目前多用市（县、镇）区建成区范围内常住人口除以市（县、镇）域的总人口来计算人口城镇化水平，即城镇人口除以总人口。其中，建成区范围内常住人口包括户籍人口和暂住人口（指居住一年以上的外来人口）。人口城镇化计算虽然只是简单的城镇人口占总人口的比重，但由于人口数据的复杂性、人口流动性以及人口统计的困难性等客观因素影响，导致目前人口城镇化计算中仍存在计算口径不一致等不够严谨的地方。本文结合城市规划编制中的实际问题和困境，对人口城镇化统计存在问题进行归纳，并提出了初步解决思路。
二、问题分析
1、暂住人口统计存在一定漏洞
随着市场经济的开放，人口流动性增强。城镇人口中包含有大量来自本区域外的暂住人口。对不同规划地域单位而言，其对应的暂住人口内涵各不同。以地级“市”为例，其市域城镇人口中暂住人口应该包含中心城区、县城以及一般建制镇三级行政区划的外来暂住人口之和。但三部分不同层次城镇外来暂住人口的累计相加由于其口径与内涵各不相同，相加结果并不具有实际意义（例如，中心城区范围内暂住人口可能是来自县城或建制镇的户籍人口）。因此，按行政管辖范围内各级常住城镇人口相加的方法计算区域城镇人口存在一定的漏洞。
2、人口城镇化存在重复计算问题
人口城镇化计算中，城镇人口包含了户籍人口和外来暂住人口，而本身这些暂住人口在其户籍所在地也被作为户籍城镇人口进行了统计。因此，从全国城镇化统计层面而言，人口城镇化水平进行了重复的计算，现有计算结果超过了实际的城镇化水平。
3、城镇人口与总人口统计口径不一致
城镇化水平等于城镇人口除以总人口。其中，分子城镇人口部分除户籍人口外增加了“外来暂住人口”，而分母总人口一般使用户籍总人口或仅加上统计数据不全的少量暂住人口。根据分子分母必须同加减的数学常识，分母总人口也必须全面考虑暂住人口，否则就增大了比值。因此，由于统计资料的因素，目前城镇人口和总人口并没有严格使用统一统计口径。
4、常住人口统计没考虑空挂人口
常住人口顾名思义是指长期居住在本地的人口，目前城市规划中统计的常住人口包括户籍人口和流入到本区域范围内的外来暂住人口。既然有流入人口，本区域内也必然流出有一定数量的空挂人口（指户籍在本地，但长期不在此地居住的人口），但规划中由于种种原因，往往没有考虑空挂人口，致使常住人口统计口径有误，导致了城镇化计算重复和城市规模的盲目扩大。
三、存在困难
基于以上分析，可知解决人口城镇化统计计算过程中存在问题的主要困难是流入、流出人口的复杂性以及获取的困难性。目前，由于城市、建制镇建成区内流动人口的单一性，统计数据相对较为全面；但是，一旦统计范围扩大，涉及到省域、市域范围内的流动人口，在地域、户籍等的影响下则变得更为复杂。例如，如果需准确获得某市域范围内流动人口总的统计数据，则应明确市域外来的流入人口以及其下辖县、建制镇之间人口流动的情况，以此避免拥有本市户籍的人口在市域内其它县、建制镇作为流动人口统计，出现重复相加现象。鉴于现阶段流动人口完全统计的困难性和城市规划中人口城镇化计算的主要目的（判断城镇化水平、合理确定城市规模），笔者建议可从以下两方面对目前存在的问题进行修正和解决：首先，对城镇化水平的评价指标进行修正；其次，完善建成区常住人口的统计和计算方式。
四、解决思路
1、采用多指标对城镇化水平进行综合修正
城镇化是社会经济发展的必然趋势，与城镇人口、经济实力、社会发展和环境保护等方面密切相关。城镇化水平这个指标也是随着经济发展在不断调整。最初一般是采用非农业人口占总人口的比重，这个数据不管是运用的范围还是使用的时间都不宽不长；之后调整为目前所用的城镇人口占总人口的比重来衡量城镇化水平。但是，单一指标的局限性很大，加之城市建制标准、统计口径的不同和变动等因素都会使单一指标更缺乏可比性，也不能全面反映城镇化的内涵和外延。因此，笔者建议采用人口、社会经济等多指标对城镇化水平进行综合判定，其中，人口指标可适时仅考虑户籍人口，通过其他社会经济指标进行综合修正。国际上有些国家和国内有些省市也曾提出用多指标研究城镇化问题，联合国经济与社会事物部统计处曾提出采用19项社会经济指标考察各国的城镇化水平，其中主要指标有人均GDP、非农产业产值比重、文盲率、居民医生比例、蛋白质消耗量、死亡率、人口预期寿命等，但目前国际上均无统一的量化标准。
2、采用户籍人口加净迁移人口口径统计建成区常住人口
城镇化水平统计中不考虑流动人口，但并不意味在城市规划中就可忽略流动人口的存在，毕竟建成区内流动人口对某些地域的影响还是较大的，关系着城市及其配套支撑体系的规模。鉴于城区内流动人口数据较为全面及获取的相对容易性，笔者建议城市规划中严格采用常住人口统计建成区内人口规模。常住人口包括建成区范围内的户籍人口和净迁移人口数（外来暂住人口减去空挂人口），两者分别进行统计、预测。且净迁移人口预测不宜采用时间序列、综合增长等方法，可考虑采用等维灰数递补动态模型、人口发展方程等。对于缺乏准确净迁移人口数的地区，可考虑根据实际情况和发展趋势，按一定的比例关系在户籍人口的基础上确定，以兼顾规划的实际性和弹性。完善城市规划中统计计算问题的同时，人口统计工作也应加强改革。在人口流动频繁和户籍改革不断创新的今天，人口统计工作不应死守户籍，应开放性的对人口进行统计，加强流动人口的动态监测。可考虑全国范围内使用统一的人口统计系统，登记流入人口及其户籍所在地，且实施全国联网，这样根据流入人口的户籍所在地也可立即获得某地区的空挂人口。人口统计、排查工作的顺利，也将为国民经济计划、土地规划、城市规划等提供更好的基础。
作者：位欣 单位：湖北省城市规划设计研究院
参考文献
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关键词：城镇人口老龄化；国内旅游消费；VAR模型；脉冲响应分析；方差分解
中图分类号：F5903文献标识码：A文章编号：1001-148X（2017）01-0165-05
人口的消费需求在很大程度上取决于其收入水平，但在收入水平一定的情况下，人口结构的变化在一定程度上影响总消费需求。由于平均预期寿命的提高以及生育率的持续下降，我国老年人口消费增加的速度将快于人口增长速度[1]，老年人旅游消费需求正在向高层次、高质量、个性化、多元化的方向发展，旅游已经成为老年人提升生活质量的重要消费方式。无论基于人口效应还是消费效应，城镇人口老龄化对国内旅游消费都存在影响，本文试图通过实证来验证并预测这种影响效应，并采用VAR模型分析城镇人口老龄化对国内旅游消费的当期和未来的影响。
一、研究方法与数据来源
（一）研究方法
非结构建模的向量自回归（VAR）模型采用多方程联立的形式，内生变量在模型的每一个方程中对模型的全部内生变量的滞后值进行回归，将单变量自回归模型推广到由多元时间序列变量组成的向量自回归模型，进而估计全部内生变量的动态关系。因此，VAR模型能提供丰富的结构，可以捕捉到数据的特征，在预测方面比传统的结构模型更准确，可为动态地研究变量之间的关系提供很好的思路。VAR模型的一般数学表达式为：
Yt=α+∑pi=1AiYt-i+∑rj=1BjXt-j+εt（1）
其中，Yt是n维内生变量向量；Xt是m维外生变量向量；p和r分别为内生变量和外生变量的滞后阶数，一般可根据AIC、SC准则和LR检验来确定；Ai（i=1，2，…，p）和Bj（j=1，2，…，r）分别为待估计的参数矩阵；εt为随机扰动向量，且满足cov（εt，εs）=0（t≠s）。
（二）变量与数据说明
旅游花费和游客人次既是衡量旅游消费的重要指标，也是旅游统计的重点统计内容。本文采用国内旅游总花费（TH）（已通过旅游消费价格指数换算为实际值，上年=100）和国内游客人次（TC）来衡量国内旅游消费水平，用65岁及以上城镇老年人口占城镇总人口的比重（PO）作为衡量城镇人口老龄化水平的变量（该变量依据全国65岁及以上人口数量、城镇总人口、城镇人口比重换算得出），数据来自《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》，样本均取自1994-2013年年度数据。考虑到对时间序列数据取对数后减少数据波动和异方差的存在，本文在实际分析时采用各变量的对数值，分别用LTH、LTC、LPO表示自然对数的国内旅游总花费、自然对数的国内游客人次、自然对数的城镇人口老龄化水平。
二、实证分析
（一）变量的平稳性检验
变量的平稳性是VAR模型估计的基础，构建无约束的VAR模型的前提条件是变量为平稳的时间序列。本文运用Stata120软件分别对序列LTH、LTC、LPO采用ADF单位根检验法来检验时间序列数据的平稳水平，结果如表1所示：LTH、LTC、LPO时间序列在5%的显著水平上均是非平稳序列；对其进行一阶差分后进行ADF检验，结果表明这三个序列在5%的显著水平上，序列是平稳的。因此，可以判断这三个序列均是一阶单整I（1），可以建立VAR模型[2]。
进一步对建立的VAR模型进行稳定性检验，所设定的VAR模型所有根模的倒数都小于1，即位于单位圆内，说明VAR模型稳定且整体拟合度较高，保证了脉冲响应分析的有效性。经检验残差序列无自相关，并经White异方差检验显示不存在异方差，且服从正态分布，结果表明VAR模型具有有效性，可以进一步进行脉冲响应分析[3]。
（三）脉冲响应分析
为了研究城镇人口老龄化对旅游消费水平的动态影响关系，需要在已建立的VAR模型的基础上利用脉冲响应函数来分析两者之间的冲击影响程度。脉冲响应函数是用时间序列模型来分析影响关系的一种思路，用于衡量来自新息的一个标准差冲击对变量当前和未来的影响轨迹，并通过VAR模型的动态结构传导给其他所有内生变量，能够比较直观的刻画出变量之间的动态交互作用及其效应。本文采用Cholesky分解方法，利用已建立的VAR模型，分别给LTH、LTC一个标准差冲击，得到正交化的脉冲响应函数，将冲击响应期设为20期，考虑在未来20期裙内旅游总花费和国内游客人次分别对城镇人口老龄化水平的动态响应轨迹。响应结果如图1、图2所示。在图1中，横轴表示冲击作用的滞后期数，纵轴表示国内旅游总花费对城镇人口老龄化的响应程度，实线表示脉冲响应函数，阴影表示正负两倍标准差偏离带。在图2中，横轴表示同图1，纵轴表示国内游客人次对城镇人口老龄化的响应程度，实线表示脉冲响应函数，阴影表示正负两倍标准差偏离带。
首先，分析国内旅游总花费对城镇人口老龄化的响应情况和响应路径。由图1可以看出国内旅游总花费对城镇人口老龄化的一个标准差新息的冲击不管是在短期还是长期都有正向响应，短期冲击明显，未来长期趋于稳步提高。具体的响应轨迹是：随着城镇人口老龄化的提高在开始阶段就对国内旅游总花费产生了正向的冲击，城镇人口老龄化提高1个百分点，国内旅游总花费大约上升0029个百分点。此后冲击力度逐年稳步增强，对国内旅游总花费的增长保持持续的正向拉动效应，这种拉动效应比较稳定，而且正向效应持续的时间也更长。进一步观察追踪期期间的城镇人口老龄化对国内旅游总花费增长的累积效应[4]，可以看到在5年、10年和20年的累积效应影响分别为0162、0349和0805，这表明城镇人口老龄化提高一个百分点，将导致国内旅游总花费分别在5年、10年和20年累积提高0162、0349和0805个百分点。从以上的分析可以得到这样的结论：城镇人口老龄化的加速在整个考察期内对国内旅游总花费的增长有正向影响[5]，从未来长期看这种影响有稳定增长趋势。
其次，考察国内游客人次对城镇人口老龄化变量的标准差新息的响应情况和响应路径。从图2可以看出国内游客人次对于城镇人口老龄化增长的脉冲响应模式与国内旅游总花费对于城镇人口老龄化增长的脉冲响应模式上都趋于稳定的正向响应，但在脉冲响应的时间轨迹和冲击力度上存在差异。在第1年，国内游客人次对来自城镇人口老龄化的一个正冲击立即有正向影响，大小约为0017，也即城镇人口老龄化提高一个百分点，国内游客人次将提高0017个百分点，影响小于国内旅游总花费对城镇人口老龄化冲击的反应。此后冲击力度逐年稳步增强，对国内游客人次的增长保持持续的正向拉动效应，这种拉动效应比较稳定，而且正向效应持续的时间也更长。通过分析观察期的累积效应，发现城镇人口老龄化对于国内游客人次在5年、10年和20年的累积效应影响分别为 0140、0349和0954。这表明，城镇人口老龄化提高一个百分点，将导致国内游客人次分别在5年、10年和20年累积提高0140、0349和0954个百分点。与城镇人口老龄化对国内旅游总花费的累积效应比较，城镇人口老龄化对国内游客人次的影响在前10年比较小，但从11年以后累积效应逐年比对国内旅游总花费的累积效应大，这说明城镇人口老龄化与国内游客人次之间存在显著的长期稳定的正向关系，但城镇人口老龄化和国内旅游总花费之间的长期关系并不显著。这说明未来伴随着人口老龄化比重的增加，国内游客人次将不断上升，而这种由人口老龄化所拉动的国内游客人次的上升却并没有给国内旅游总花费带来显著的影响。
（四）方差分解
下面利用预测方差分解技术来分析城镇人口老龄化对国内旅游消费水平的相对贡献率。与脉冲响应分析不同，预测误差方差分解技术可将系统的预测均方误差分解成系统中各变量冲击所作的贡献。因此，方差分解给出的是每一随机新息对VAR模型影响的相对重要性。比较这个相对重要性新息随时间的变化，可以估计出该变量的作用时滞和相对效应的大小[6]。本文通过方差分解方法分析城镇人口老龄化对国内旅游消费水平的解释程度，方差分解结果见表3。对国内旅游总花费的方差分解结果表明国内旅游总花费的变动主要是受自身冲击的影响：在第1期达到9297%，随后有随时间下降的趋势，但下降幅度并不大，第20期也在76%左右。而来自城镇人口老龄化的冲击对国内旅游总花费变动的贡献率在第2期仅为703%，也即国内旅游总花费的预测方差的703%由城镇人口老龄化的变动来解释。这说明城镇人口老龄化的变动在初期对国内旅游总花费的影响并不显著，这种影响将随时间推移逐渐增大，在第20期达到2379%。由以上分析可以看出国内旅游总花费的变动主要由其自身的变动来解释，但城镇人口老龄化的变动对其变动存在一定的影响。
从表3可以看到城镇人口老龄化对国内游客人次波动的冲击（即对预测误差的贡献）开始不明显，第2期仅为568%，但此后逐年上升，第8期相对贡献率已达到5506%。这表明从未来长期趋势来看，城镇人口老龄化对国内游客人次变动的影响较大，从第18期开始对国内游客人次变动的解释已达到80%。与城镇人口老龄化对国内旅游总花费变动影响相比较，其影响程度明显要大很多，这与前面的脉冲响应分析的结果相一致。
三、结论及启示
本文利用1994-2013年全国的时间序列数据，建立了城镇人口老龄化与国内旅游总花费和国内游客人次之间的VAR模型，利用脉冲响应分析和方差分解分析预测城镇人口老龄化与国内旅游消费的动态响应关系，主要研究结论总结如下：
第一，国内旅游总花费对于城镇人口老龄化增长的脉冲响应模式与国内游客人次对于城镇人口老龄化增长的脉冲响应模式上都趋于稳定的正向响应，但在}冲响应的时间轨迹和冲击力度上存在差异。与城镇人口老龄化对国内旅游总花费的累积效应比较，城镇人口老龄化对国内游客人次的影响在未来10期比较小，但从11期以后累积效应逐年比对国内旅游总花费的累积效应大，这说明城镇人口老龄化与国内游客人次之间存在显著的长期稳定的正向关系，但城镇人口老龄化和国内旅游总花费之间的未来长期关系并不显著。
一、*人口转移现状与制约因素分析
（1）*农村人口转移现状。*县地处浙南山区，交通落后、工业基础薄弱、经济总量小，1984年先后被列为省级和部级贫困县，1997年实现基本脱贫，*年实现全面脱贫，但仍属全省25个欠发达地区。*的贫困主要集中于农村，贫困的主要根源在于人多地少和恶劣的环境。农村贫困和对城市预期收入成了农村人口迁移的强劲的推动力。在*农村人口的迁移已有悠久的历史，最初以劳务输出的形式出现，经历了从自发、无序、小规模的民间个体行为逐步走向自觉、有序、有计划、有规模的政府行为，从单纯向外输出到内聚外迁相结合的过程。大体经历了四个阶段：
第一阶段，以养家糊口为目的的季节性外出型转移。家庭联产承包制以前，农村人多地少的矛盾并未显现，但是农民几千年来赖以生存的土地并没有使他们实现富裕，微薄的收入使一些家庭难以糊口。为了谋生，年轻力壮的劳动力只得在农忙之余外出赚钱。这些劳力外出带有很强的季节性和分散性，主要以能工巧匠为主，如泥水工、篾匠、打铜工、弹棉工等等。
第二阶段，以脱贫为目的的常年外出务工型转移。自改革开放至上个世纪90年代，各地乡镇企业异军突起，*受地域条件限制，乡镇企业发展缓慢，农村劳动力就地务工甚少，而随着市场化改革的不断深入，城市就业和日用消费品供应日益纳入商品化轨道，城乡之间收入水平差距和地区之间经济发展不平衡加大，促进农民向外转移。这时期农村剩余劳动力转移带动农村人口转移明显增加，大量农民纷纷走出山门到外地打工。这一时期主要以泥水刀、裁缝刀、理发刀“三刀”为主，尤其是泥水刀建筑劳工为主，据统计，1990年，全县建筑劳务输出1.21万人次，总收入3582万元。还被国家建设部、农业部、国务院贫困地区经济开发领导小组批准为全国建筑劳务基地县。
第三阶段，以致富为目的的经商办企业型转移。部分劳务输出人员在城市从事各种工作，长了见识，解放了思想，增强了商品经济观念，同时也积累了一定资金，掌握了一定技术、信息、管理经验，开始从以出卖劳力为主务工型向经商办企业型转变。他们通过亲帮亲，邻带邻，带动一大批农村劳动力转移，形成农村人口群体带动型的转移模式。据不完统计，目前全县外出人员达8万多。他们分布在全国各地，主要分布在上海、江苏、广东及浙江主要发达城市，从事服装加工、建材销售、茶叶销售、房地产开发、美容美发等等，年流回资金5亿元以上。
第四阶段，脱贫致富奔小康的的有组织型转移。为切实改善农村生产生活条件，统筹城乡经济社会协调发展，我县积极实施下山脱贫工程和农民知识化工程，有计划、有组织、有步骤地实现农民异地发展和向非农产业转移，这是实现农村人口快速迁移的重要举措，是一项政府行为。根据《国家八七扶贫攻坚计划》中的“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民”的要求，于1995年6月制定了《*县下山脱贫实施办法》，按照“政府引导、农户自愿”的原则，全面开始有计划、有步骤地开展下山脱贫工作，1995年-*年，全共实施下山脱贫点建设219个，转移农户8869户，人口37021人。*年，为切实农村劳动力转移，实施了“农民知识化工程”，在全县搭起一个提高农民就业和创收能力的培训平台，成效显著。*年培训人员5867人，组织输出就业农民3812人；*年组织输出就业农民7551人。
（2）制约农村人口转移因素。近年来，我县农村人口转移走出了一条适合自己发展道路，积累了一些经验，但我县农村人口转移还存在诸多问题，制约了农村人口的有效转移，主要表现在：
一是城乡二元结构影响。改革开放以前，我国实行的是计划经济体制，以优先发展重工业为主的战略方针，轻纺工业和第三产业相对滞后，提供的就业岗位少，难以满足城乡就业的需求。资金的原始积累采取“以农养工”的方针，用“剪刀差”等办法，从农村抽走资金，用于城镇化、工业化建设，而对农民，采取行政手段，实行严格的城乡隔离政策，形成封闭的城乡二元结构，把农民关在城门之外，在有限的土地上，进行低效率劳动，致使大量的劳动力长期封闭在农村，不能流动，阻碍农村人口的转移，制约城镇发展。
二是农村人口素质影响。我县农村人口素质较低是影响农村人口有效转移的重要因素，尤其是农村剩余劳动力素质低，更加制约了劳动力转移带来人口规模转移。据调查，目前小学及以下文化程度的外出农村劳动力占外出总劳动力的52.7%，初中及以上文化程度占47.3%，其中高中以上仅5.4%，大中专以上仅占0.85%，有一技之长的农村劳动力数量更少。低素质的劳动力难以胜任需要一定专业知识、劳动技能的工作岗位，只能从事一些技术要求低的行业。同时我县农村中就业观念落后，竞争意识薄弱也制约农村人口转移。我县农民对城市高素质、高层次的技术、管理型岗位不能胜任，但对工作时间长、收入低、体力型特别是苦、难、累、脏的工种又不愿干，宁可在家闲赋等待就业机会。另外*人在外就业大多通过亲朋好友帮忙介绍，相当部分人观念落后，缺乏通过劳动力市场竞争上岗的勇气和耐心，丧失了一些合适的就业机会。
三是户籍和土地制度的制约影响。现行户籍制度虽然有所改革，但并未从根本上改变。城乡居民在社会地位、身份、就业、住房、劳保、福利等方面仍存在着明显的不平等。农村人口流入城镇，在现行户籍制度的约束下，无法取得与当地市民平等竞争的权力和待遇，给他们在吃、住、就业、小孩就学等方面造成许多困难，使他们在城镇就业的成本加大，无法在城镇长期稳定就业，形成回流。另一方面，农村土地实行家庭联产承包责任制，在联产承包的实施中，土地基本是按人头平均分配，且土质肥瘠搭配，按人头平均的。在农村无论是做工，还是经商，都平均分配一份土地。现行土地制度的非流动性制约了城镇合理布局、规模的扩大和农村人口的转移。
二、*县城市化发展现状与制约因素分析
（1）*城市化发展现状。1998年12月十次党代会上，省委、省政府提出加快城市化进程的战略决策，1999年我县委十届五次全会扩大会议上提出，发展我县经济要从三个方面下功夫：一是发展效益农业，二是旅游开发，三是推进城市化。近几年来，我县掀起一个推进城镇化的建设高潮。从*县城镇发展进程看，主要有以下特点：
从纵向看，城镇规模不断扩大，基础设施不断完善，吸纳农村人口转移能力进一步增强。根据第五次人口普查资料显示，*年*县城镇常住人口为78704人，城市化水平为28.1%，比1990年第四次人口普查时人口城镇人口增加了39148人，城市化水平提高了15.3个百分点。全县建制镇从1990年6个增加到*年11个，增加5个。近几年来，各主要乡镇开发小区、下山脱贫小区以及水、电、路等城镇配套设施建设不断推进，建成了罗阳北门洋开发区、马头岗下山脱贫小区、桃花园安居工程、泓文花园、鱼塘开发小区、司前峰门整乡搬迁工程、雅阳和平洋下山脱贫开发小区、仕阳上沙江下山脱贫小区、筱村溪滨下山脱贫开发小区等一批小区，开工建设罗阳城东住宅小区、西门商住小区、新城区；建成了52省道*段工程、珊溪水库库复建公路、三插溪一、二级水电站、洪溪一、二级水电站、仙居水电站、110Kv雅阳输变电工程、35Kv泗溪、彭溪输变电工程、职业成人教育中心、七中高中部、新城小学、育才中学、邮政大楼、电信大楼，开工建设58分泰线改建工程、新城大道、泰一中迁建等一批工程，城市面貌和人居环境大为改善，吸纳人口能力进一步增强（具体详见1990-*年主要城镇常住人口变动情况表1）。
从横向看，*各镇城镇化水平不均衡，与发达地区相比有差距。九十年代以来，*县集镇建设快速发展，强化了中心建设，取得明显效果，各镇的城镇化水平不断提高，但发展不均衡。在11个建制中，县城罗阳镇最高为87.9%,百丈镇最低仅为13.4%。近几年，我县积极推进城镇化的重大发展战略，把推进城镇化作为促进社会经济结构转型和区域经济发展的重要途径来抓，城镇化水平有了较大提高，但与全市各县（市）相比差距比较明显，*年*城市化水平28.1%，仅比洞头高2.8个百分点，但比全市平均水平低了23.4个百分点（详见温州各县。
（2）制约城镇化发展的主要因素：
一是行政区划制约。*人口34.7万人，设36个乡镇，532个行政村（未调整前），平均每个乡镇面积48.9平方公里，人口9647人。在36个乡镇中，2万人以上的仅有3个，1-2万人的有7个，5000-1万的有15个，5000以下的有8个，其中3000人以下的有3个。行政区划导致了各乡镇在发展过程各自为政，难以协调。
二是产业制约。我县的工业化程度较低，尚处于初级阶段，有几个建制镇几乎没有严格意义的工业，集镇中的居民大多依靠农业而生存，这些乡镇并非是由人口、资金、资源、信息等生产要素经市场调配而成的集镇，更多的是因为行政的原因而设置为镇。第三产业发展水平低，城市功能薄弱，集镇自我吸纳发展与辐射功能尚未真正形成。
三是资金制约。城镇建设需要巨额资金，道路、桥梁、供电、供水、公园等城市基础设施和医院、学校等多属于“公共服务”的范畴，我县本身就是欠发达地区，资金捉襟见肘，完善公共设施的成本，地方政府和群众的财力难以承受。
四是政策体制制约。由于现行财政政策、户籍制度、土地政策、社会保障制度、计划生育政策等配套改革的滞后，也制约了城镇的发展和城镇化水平的提高。
三、*农村人口转移推拉因素分析
（一）农业增潜困难，农民收入水平低和农村自然条件成为农村人口转移的重要推力。
1、传统农业增潜空间十分有限促进农村人口转移。以粮经比例、种养比例调整为重点的平面式结构调整已基本到位，农产品价格已呈下降趋势，进一步挖潜的余地已十分有限。农业结构调整，促使农民什么赚钱种什么，局部范围内或短期内可增加农民收入，但由于合成谬误（个人理性导致集体非理性），极容易导致结构趋同，增产不增收。同时农业产业化要求产、加、工一条龙，但由于企业与农业生产者有着不同的利益导向，合同或协议的约束力不强，很难成为利益共同体，也很难促进农民增收。从33个欠发达乡镇农民人均收入调查资料显示，*年全县33个欠发达乡镇农村居民人均纯收入为2485元，其中农业收入为385元，仅占农民收入的15.5%。
公共治理能力面临严峻考验
在政府的规划目标中，人口城镇化的内涵是非常明确的。主要包括公共服务、产业支撑和居住环境等方面，实现城乡和不同规模城市之间的协调和可持续发展，最终实现人的公平发展。可以看到，人口城镇化强调的是人本身的流动、聚集和发展。在中国，推进城镇化主要是由政府主导的。然而，人口城镇化的规律完全不同于土地城镇化，就像物质资本和人力资本是完全不同的两种资本一样，物质可以通过强权让其转移、再造、处置，而人本身的去留则要难得多。这无疑是对政府公共治理能力的一种考验，也是对现有公共管理模式的挑战。主要表现在以下四个方面：
首先，在规则改变和制度变革的动机方面，政府缺少推进人口城镇化的内在激励。土地城镇化可以为地方政府带来巨大利益和政绩显示，而人口城镇化更多需要政府投入在大量看不见的公共服务上。尽管新一届中央政府提出了不以GDP作为政绩考核的主要指标，而且各地方政府也都争相回应，但在现有的政治体制下，可以量化的经济指标仍然难以被取代。地方政府有多大动力和能力突破目前的公共财税和政绩考核体制，不但取决于中央政府改革决心和政治智慧，还取决于经济发展的状况。因此，在转型成功以前，经济效益仍然是政府的最大动力，社会效益是让位于经济效益的。
其次，政府缺乏大量有强烈公共服务意识和专业治理能力的官员。在城乡差距和收入差距日益扩大的今天，公务员的招考和选拔机制已经逐步沦为社会关系网络和官僚体制的“奴仆”，加之劳动力要素市场的严重扭曲，导致公务员队伍的人力资本与实际需求严重不匹配。缺乏公共服务意识和专业能力的公务员，很难处理好人口城镇化进程中的复杂状况，尤其是面对身份认同、群体互动效应等社会文化心理和行为的“软”问题。
第三，城市利益结构的极度不均衡，公共治理难以形成自组织能力。在世界很多国家的城市，人口城镇化的道路也充满曲折，但成功的案例都有一个共同点，就是城市社会结构中的利益群体能够相互制衡和谈判，使得公共体制和私人安排之间可以达成一种解决长期性资源分配的解决方案。中国目前的状况是，通过现有的政治体制，改革的既得利益者形成日益强大、稳固的堡垒。而由于竞争规则的不公平，其他群体的谈判能力被极大削弱，加之缺少自下而上的流动机制，导致社会阶层在原有的路径上固化，无法形成公共治理的有效组织结构。
第四，公共决策缺乏民主机制的支持。公共治理不是通过威权行使的行政命令，也不是简单交由市场来决定，而是一种政府、市场和社会三方互动的公共管理模式。它建立在市场原则、公共利益和合法性认同的基础之上，强调多元、民主和协作。在中国的官僚文化中，“向上负责”的“一把手”文化根深蒂固。中国社会建立的是自上而下、等级分明的秩序，民主、制衡的治理理念还远远不是社会主流。因此，要在公共决策形成一种平等对话的合作机制还尚需长久时日。
公共治理水平决定城镇化质量
具体来看，人口城镇化的主要内容是农民工变市民、城市居住生态以及人在城市空间中的发展问题。我国的公共治理水平将决定未来人口城镇化的质量。目前，中国在推进人口城镇化进程中出现的诸多问题，与政府部门缺乏科学、系统的公共治理理念有关。一些公共政策经常自相矛盾，大量治理措施流于形式和表面文章。如果不能深入问题的实质，寻找帕累托效率改进的方向，中国的人口城镇化演进可能还是无法脱离传统城镇化的“数字陷阱”，甚至还会出现逆城市化的趋势。
例如，人口城镇化中的农民工融入城市问题。农民变市民，实质上是一个社会身份的转化和心理认同过程。“农民工”这个概念是由户籍制度及附着其上的就业、教育、住房、医疗等一系列制度所赋予的强制性身份，而且这一社会身份是会被下一代所继承且具有先赋性的身份。因此，在制度政策、社交网络和人力资本等因素无法同时与地域转移和职业转移相配合时，农民工的社会身份认同将在较长的历史时期里处于角色转换与身份转变的错位状态。而这一身份认同也将直接传递给其子女，形成与城市儿童有着社会和心理隔阂的特殊身份群体。为了推进公共服务的均等化，避免农民工及其后代子女形成“自我隔绝”的社会群体，很多地方政府从义务教育入手。通过财政补贴、规范或“收编”农民工子弟学校等方式，加大对农民工子女的教育投入，促进义务教育阶段教育资源的均等化配置。然而，这些措施通常是短期、片面的，不是通过建立一套长效、动态均衡的机制来进行资源配置。这与政府、教育机构和社会部门之间难以形成有效的交流互动，公共治理水平低下有关。
在城市居住生态方面，公共治理也可能由于缺乏足以抗衡城市既得利益群体的力量而长期锁定在垄断和强制的路径上。可以看到，无论是基础设施建设，还是治污减排的绿色环保工程，更多体现的是政府意志而非民生需求。最突出的是例子是城市道路的翻新和改造，挖了修、建了拆，给百姓的道路出行长期制造不便，而且这种状况并没有改善的迹象。另外一个例子是大学的基础设施建设。大学是一个城市的文化标志和思想聚集地，但至今为止，国内还没有一所大学能够提供达到国际水准的校园生活体验。楼宇大而无用，设施贵而不便，没有文化气息的校园比比皆是。即使诸如北大、清华等名校，也不能例外。公共投资巨大，但项目的规划、设计和营造都没有从使用者的体验出发，造成城市居住生态普遍缺少人文关怀。
人口城镇化的终极目标，是为了实现“人的无差别发展”。人在城市空间里的发展，离不开公平、高效的公共服务，也需要有可持续、良好的就业环境的支持。提供就业支撑的是合理的产业结构和产业发展水平。以工业化、产业化带动城镇化，是中国改革开放以来城镇化的主要路径，使中国城镇化率迅速从改革之初的17.92%，上升到2012 年的51.57%。其间，政府推进城镇化的主要措施是政府为主导的招商引资、征地开发、建造工业园区等。这些措施一方面造就了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化，另一方面也留下了严重的产能过剩、环境污染、房价高企和资源短缺的问题，使城镇化难以可持续发展。在推进以人为中心的新型城镇化的过程中，需要寻找与地理禀赋、公共服务水平和市场条件相匹配的产业作为支撑，这对政府的决策水平和治理能力提出了很高的要求。从某种意义上说，人口城镇化无异于一次转型变革，需要政府从惯常思维中跳出来，“放下身段”，贴近大众。通过制度变革、政策创新和理念变革，实现人口城镇化的可持续发展。
关键词：城镇化 人口流动 人口普查
人口流动促进了城镇化发展，为工业增强了竞争力，为城市增加了活力，为现代化增添了动力。把握中国流动人口的空间分布格局和趋势，对促进我国城镇化健康发展具有重要意义。
一、人口流动趋势增强
我们用各年龄流动人口占同年龄人口的比重来描述人口流动趋势，总体来看人口流动趋势在不断加强。如图1所示，2010年各年龄流动人口的比重较2000年、2005年都有明显的提高。2000年五普时，流动人口比重超过20%的年龄段为17—27岁，其中19—21岁的比重超过30%。到2010年，流动人口比重超过20%的年龄段，延长到了16—42岁，而流动人口比重超过了30%的年龄段，延长为17—29岁。人口流动趋势的增强，意味着对人口管理难度的增大。
二、务工经商是主要外出原因，外出务工年限在延长，但45岁以后务工比例明显下降
2000年五普、2005年1%人口抽样调查和2010年六普时，因“务工经商”外出的流动人口占流动人口总数分别为30.7%、43.1%和45%，而在2005年和2010年时，省际迁移流动人口中“务工经商”的分别占到了73.36%和74.68%。如图2所示，2000年，因务工经商而外出流动人口占该年龄全国总人口比重超过10%的年龄段为19—24岁，到2010年，超过10%的年龄段，已经延长到18—45岁，但是在年龄超过45岁以后，外出比例出现明显下降。
三、东部是人口主要流入地，但吸纳流动人口的比重已接近峰值，未来吸纳流动人口比重将逐步下降
2010年，东部地区吸纳的跨省流动人口比重达86.4%。从1990年到2010年的二十年间，东部吸纳跨省流动人口的比重增长趋势来看，东部地区吸纳流动人口的比重已基本达到峰值。1995—2000年，东部地区集中跨省流动人口的比重提高了11.9个百分点。但随后增加幅度逐步减小，2000—2005年，东部地区吸纳的跨省流动人口比重增加了9.6个百分点；而2005—2010年比重仅增加了1.8个百分点。从东部地区吸纳的跨省流动农民工来看，东部吸纳的比重已经开始下降，2010年农村跨省流动人口的84.7%集中在东部地区，较2005年减少了1.3个百分点。
2010年珠三角、长三角吸纳跨省流动人口分别为2150万人和2818万人，分别较2000年增长了42.8%和200%。但是，珠三角吸纳流动人口的比重在下降，而长三角吸纳流动人口的比重亦呈现增速放缓的趋势。2000—2005年，长三角吸纳跨省流动人口比重提高了8.1个百分点，但2005—2010年仅提高了4.4个百分点，增长幅度缩短近一半。2000—2005年，珠三角吸纳跨省流动人口的比重降低了2.9个百分点，而2005—2010年比重降低了6.3个百分点，比重下降的幅度进一步扩大。
四、中部地区吸纳流动人口的比重开始上升，西部地区吸纳流动人口比重下降趋势减缓
2005—2010年，中部地区吸纳的流动人口比重增加了0.8个百分点；而西部地区吸纳的流动人口比重减少了2.6个百分点，减小幅度较2000—2005年缩小了2.8个百分点。另外，2005—2010年中部地区吸纳的来自东、中、西部地区的跨省流动人口比重分别增加了1.2、0.5和0.6个百分点。而从吸纳农民工来看，2010年流向中部地区和西部地区的农村跨省流动人口的比重分别较2005年提高了0.1和1.2个百分点。根据国家统计局农民工监测数据显示，中部、西部务工的农民工人数增长较快，并且增长率不断上升，中部地区的增长速度由2010年的7.2%上升到2011年的8.1%，西部地区的增长速度由2010年的9.3%上升到9.6%，远快于东部地区。在中部、西部务工农民工占农民工总量的比重也逐年上升。
五、结论和政策建议
（一）人口流动趋势逐渐增强
人口持续的大规模流动，会带来一系列社会问题，未来随着城镇化政策落实，人口在空间上大规模流动的趋势还将继续存在，如何应对这一趋势？
政府管理中要充分考虑人口流动的问题，并为之配套相应的公共资源。一是逐步改善流动人口的居住条件。在流动人口集中居住的地方，要加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施以及文化、教育、医疗卫生、通讯等公共服务设施的建设投入力度，做好农民工集居区与主城区道路联络线建设；二是根据人口流动的趋势来规划相关社会公共服务网点的布局，以及公共资源的配置；三是要把农民工集居区基础设施项目建设作为未来政府基础设施投资项目的切入点。
（二）农民工就业年限延长，但是他们45岁以后便要返乡
因此需要推进农民工市民化，延长农民工在城镇务工的劳动年限，对缓解城镇“用工荒”、提高城镇化质量等都具有重要意义。如何才能创造条件，使农民工能够“留下来”？
一是在户籍制度改革方面，要逐步解决那些长期在城镇定居，已经基本上和城镇居民融为一体的举家迁移的农民工的进城落户问题；中西部的小城镇应当全面放开户籍管理，大中城市也应根据农民工在城市就业居住的年限，把举家迁徙在城市长期就业的外来务工经商的农民，解决城镇落户问题。此外，还要进行相应的公共服务配套改革，并将相关支出纳入财政预算。
二是在社会保障方面，消除农民工在流入地参加各项社保的制度障碍，允许农民工在流入地参加灵活就业人员社会保险、城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险等，此外还应加强政府对企业缴纳社保问题监管，提高农民工参加各类社会保险的参保率。
三是在就业和劳动培训方面，应取消政府公共服务对外来流动就业的农民工的歧视，应取消在办理城镇政府有关服务项目中，要求出示本地身份证件的限制；城镇的就业不应对农民工实行限制，应开放所有的岗位，允许农民工参与就业竞争；城镇对低收入人口的就业培训计划，也应该把农民工作为培训对象。
四是在农民工子女教育方面，要切实保障农民工随迁子女教育权利，继续落实公办学校接收农民工随迁子女的政策，同时要先解决民办子弟学校的农民工子弟学杂费补助问题，逐步放宽民办学校的办学门槛；要增加对接受义务教育阶段学生的民办学校教育设施的补贴力度，逐步改善办学条件；尽快落实农民工子女在流入地参加高考的实施办法，并逐步降低门槛。
五是其他方面，在购买经济适用房和租用廉租房、购买汽车办理银行贷款手续等，以至于办理婚姻、出生、计划生育等事宜，应允许持有暂住证明的外来农民工享有同等权益。
（三）东部地区吸纳流动人口的比重将趋于稳定甚至会出现下降，人口向中西部地区流动的趋向逐渐显露
东中西部地区要根据人口流动所呈现的不同趋势，相应采取政策措施。
东部地区要处理好产业升级与增加就业之间的关系，为流入人口提供充足的就业机会，同时要加强对流动人口的服务与管理，改善他们的居住生活条件，使他们稳定在城镇居住和就业，促进流动人口融入当地社会，真正起到扩大内需的积极作用。
小城镇问题是20世纪80年代初期中国学术界的一个研究热点，主要的研究成果是通过发展小城镇，用“离土不离乡”的方式解决中国农村的剩余劳动力问题。然而在80年代中后期，随着“民工潮”的出现，“离土不离乡”的局限显得突出。近年来政府对城镇化日益重视，希望通过在小城镇实施户籍制度改革，促进中国的城镇化。
要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。
一、小城镇户籍制度改革进程回顾
农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。
1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。
2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。
在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。
二、小城镇人口状况
关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。
表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。
表1部分年份小城镇基本情况
附图
资料来源：[1]《中国统计年鉴》（相关年份），中国统计出版社.
[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.
[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.
根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。
表21999年各地带小城镇人口情况人／个
地带平均人口平均非农业人口平均劳动力人数平均企业人员数
东部5842241531551516
中部511923782489857
西部331214601676505
全国5009216926121077
说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。
②此表的人口指的是镇区的人口。
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。
表31999年各地带小城镇人口规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
表41999年各地带小城镇非农业人口规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。
三、小城镇人口中实际非农业人口估算
在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。
表5企业人数超过镇劳动力总数的城镇分布
地区数量（个）比重(%)
东部65053.0
其中：江苏14311.7
广东14812.1
中部27022.0
西部30625.0
其中：重庆13511.0
全国1226100.0
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：
期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）
这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。
从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。
表61999年各地带小城镇非农业人口增长潜力万人，%
地带实际非农业人口期望可增加期望可增加非
非农业人口①农业人口比重②
东部1935130967.6
中部118933428.9
西部62017728.5
全国3744182048.6
注：①期望可增加非农业人口＝A类城镇的期望非农业人口-A类城镇的实际非农业人口
A类城镇指的是：期望非农业人口＞实际非农业人口的小城镇
B类城镇指的是：期望非农业人口＜实际非农业人口的小城镇
②期望可增加非农业人口比重＝期望可增加非农业人口／实际非农业人口
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
表71999年各地带小城镇企业员工人数规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西部地区的效果不大
四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论
在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。
首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。
其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。
第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。
第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。
收稿日期：2002-1-21；修订日期：2002-4-3
【参考文献】
[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.
[关键词]：土地轮转；金融改革；教育改革；社会保障；人口转移
一．对农业生产中劳动力价值的重新认识以及如何建立农村土地资源的轮转制度
近来对于农村土地问题的争论越来越多，多数意见认为土地所有权问题是解决农村问题的关键。我们认为明确土地所有权并容许土地轮转并不是解决农村问题的根本途径，农村问题主要是农民问题，是多数农民不知道该如何在商业化社会中寻找到适合自己的生存方式的问题。一旦土地私有化，可以自由买卖，大量手头缺少现金、生活贫困的农民会立即以很低的价格出卖土地，而在出卖土地一段时期之后并不能保障自身生活条件的长久改善，这样农村问题就不能得到根本上的解决。我们说农村问题的关键在于针对中国国情对农村土地和劳动力价值的重新认识。
农村问题的关键在于在二元化的社会结构中农村的劳动力价值没有得到社会的充分认可，农业群体对社会所做出的贡献没能得到社会的恰当评价。这牵涉到依据发达国家经济发展水平而形成的理论对发展中国家问题解释能力的问题，涉及到发展程度不同的国家对相同行业在国家中地位的价值判定是否应该依据相同标准的问题，它的解决涉及到是否要依据自身情况而突破传统理论的问题。
我国农业成本的低廉不是开放的国际环境下的成本低廉，而是建立在我国社会的二元化结构基础上的农村和城市两个组成部分之间的生活水平差距过大造成的相对的低廉。这种低廉是与我们全面提高人民生活水平的目的相违背的，也是诸多农业问题的根源，急需改变。
参照发达国家农业发展的情况我们可以看到土地集中是在开放的市场环境下降低劳动力成本的根本途径，在我国这样的农业人口大国土地的集中是需要十分慎重的，如果措施不得力就可能引起社会动荡。如前所述土地所有权的确定并不是最重要的，重要的是根据国家的具体情况采取相应的措施解决土地集中以及农民与土地分离之后的生活保障问题。
承认农民对于土地拥有绝对的使用权就可以作为土地轮转的基础，依此以农民现实承包土地为基础在乡镇范围内进行具体的土地使用权确认，颁发法律凭证。容许农村现有资金以及城市资金注入成立大型的农业公司，从事种植业为主的农业生产，公司依据法律程序向自愿出让土地使用权的农民征收土地，采取每年或者每月给与一定现金补助的形式把土地征用款发放给农民，在农民进城时作为基本生活保障。
农民可以按照自身意愿转让和收回土地使用权，但对于种植业这样有一定周期性的行业，随时交换土地使用权时不现实的，可以采用适当的形式如每年可以在一个特定时间段进行轮转，或者采用农业公司留取一定机动土地进行轮转的方式即可。公司在一定时期后对于已经在城镇安居的农民可以采用一次性支付的方式得到土地长期使用权，政府和农会共同对此行为进行督管。需要国家和地方政府对于公司进行扶持或者补助，以及针对其主体部分对于城镇化的具体措施采取微调以配合整体战略的实施。
采取这种方式的优势是：⑴实现了土地集中，为现代化农业的实施打下了基础，给中国农业生产力成本的真正降低创造了条件。⑵避免了土地所有权的争论，土地仍然属于国家所有，但国家不参与对其产业利益的分配，产业利益的分配只在原有使用者和现有使用者之间进行，操作层面仅仅存在土地使用权的转换。⑶避免了土地私有化和自由交易可能带来的农民抛售土地后失去长期保障的现象。土地使用费阶段性发放无论是对于进入城镇的农民还是继续在农村的农民都相当于一种社会保障。当然这种保障是比较低的，仍然需要农民在进入城镇后谋求新的职业。⑷给农业人口城镇化在农村方面的进行打下了基础，起到了一定的社会保障作用，为农业资本的形成和积累奠定了基础。
二. 教育改革问题
我们说学校教育的目的是为社会培养和输送人才，这是从社会角度来说的，它需要我们首先能够认清社会现实、了解社会需求。在我国现阶段需要增加更多的就业机会，这要求可以从直接增加就业机会和增加就业层次两方面入手。前者在某个层面可以理解为增加企业数量，后者在某个层面可以理解为构建新的就业形式。我们在对人才成长的研究中发现这些能力的产生需要以认知能力和实践能力的增强为基础。针对于此要求学校教育的目的应该调整为提高学生的认知能力和实践能力。这在一方面让学生能够更迅速更清楚的看清所处环境的结构，运作机制，另一方面让学生能够在具体操作中达到知行统一。那么现阶段教育改革的方向就应该是，重新构建教育的评价体系，增加教育层次，增加教育和社会就业的联系程度。
现有大学生就业难的现象并不是说高学历的人太多了，更多的是大学生本身和家长没有从以往人才培养的意识下走出来并忽略了社会发展现状，从而对大学生能力的认可程度过高。本科多了读硕士，硕士多了读博士，似乎高学历成了保障，事实上这种考试和评价制度下很多学生的认知能力和社会生存能力都不高。这就需要改变教育制度和评价体系。
⑴ 在社会舆论方面引导整个社会重新认识教育的目的，把大众从高等教育是为了培养人才的意识下唤回，而真正认识到教育仅仅是社会成员自身丰富并获得一定认识能力和社会实践能力的一个过程。而在人才选拔上丰富各方面人才的选拔评价方法，甚至设立专门的人才评价机构。
⑵ 在学校和教育部门方面增加教学科目设置，触及社会生活的各个领域；增加教育的深度，特别是把教学科目和现在的科学研究以及文化研究的前沿相结合。这就为就业层面的丰富打下了基础。同时以学校带动图书馆，带动社会形成一个良好的文化氛围，为接纳和承载更丰富层面的供给打下需求的基础。
⑶ 增加教育和社会就业的联系程度，一个很好的方式就是建立高效创业实验园区，由城镇与高校相结合，社会各方出资构建一个产业链的龙头，采取共同投资共同受益的方式架构这个产业链条。实验园采取实验组，孵化器，保障机构以及评审机构相结合的方式，学生可以根据自己所学计划创业项目，报送评审机构审核，通过审核则启动孵化器进行创业，实验园的保障机构给与企业管理等方面的辅助，多方共同获利。
这些措施让学生所学是自己所向往的方向，并且能在学校直接和社会相接触，避免了教育同社会、同就业的脱节，并且为社会生产多元化奠定了基础。高校创业实验园与城镇的合作避免了科研对大城市偏重的现象，更大程度调动了资源。也由于研究成果当地实施的原因，对当地经济发展，就业问题解决，整体人群文化素质的提高，以及城市建设，提高城市劳动力吸纳能力等问题的解决都有利。
三. 资本的启动和转移问题
在中小城市和城镇集团建设过程中，项目启动资金问题是我们不得不考虑的。我们看到，银行，保险公司，和其他金融机构以及个人并不是没有资金，而是我们没有对这些资金的投资加以很好的引导。我们看到部分省市已经开放民间资本对大型项目的投资，这是一种引导，但是我们说对于城镇化这样需要大范围、全方位投资的建设来说这是不够的。
我们说一方面进行农村和小城镇的金融改革，一方面增加城市金融机构的投资范围，规范投资方式，引导资本向农村和小城镇方向流动是很必要的。除了金融机构还可以放开和鼓励民间资本对农业的投资，并给与一定的政策倾斜。对于农业相关产业减免税收和其它费用，利用金融机构开办针对优质农业项目投资的基金，深入研究信贷基础，在增加监管力度的基础上加大放贷力度。政府拨款筹建大型工、农业项目，发展战略性投资项目，发展军工项目，从而带动所在地区相关产业发展，让一个项目带动一个地区，这就是把钱花在刀刃上。同时增加融资手段，建立民间融资机构，使企业闲置资金可以进行自主的投资项目选择，得到更高的增值空间。
四. 农村，小城镇金融改革问题
我国农村金融机构的主体是农村信用合作社，长期以来它的操作都不是十分规范，这就带来了很多争论。我们看到多数争论的焦点都在在我国是不是要走合作化道路上。有意见认为应该按照合作制原则改造农村信用合作社，另有意见认为应该组建股份制商业银行，而双方都是以现有的合作社不符合合作制为依据。在我国一直存在这样一种思想，就是用某种理论来规范行为，而没有意识到理论的存在仅仅是对现象在某个时空条件下的解释，拿出一种理论，哪怕是一种在发达国家百试不爽的理论对于我们来说也可能是根本没有借鉴价值的。所以我说农村金融体系改革的问题不在于“合作制”要不要存在，因为这种制度的理论基础是不是能够很好的解释、解决中国现阶段的问题本身就是有待研究的，所以我们说农村金融体系改革不在于用如何现有的理论来指导，而在于用什么具体方式解决农村金融所存在的问题，这就是走中国特色道路思想的根本所在。
随着我国经济的发展，在金融领域也表现出一些特征。那就是金融总量的扩大，金融机构多元化，和金融体制的市场化。但是我们看到，这种金融总量的扩大在很多农村地区并不是建立在更好地为农民服务的基础上的，而是为金融机构自身利益服务的，金融机构的多元化对于多数农村地区还是显得很遥远的，而金融体制的市场化存在着很大的主观意识，是为了市场化而市场化，而不是在经济发展的潮流中根据用户需求和自身发展的需要自然的向市场化方向靠拢。因此我们说在城镇化过程中，金融机构要对自身利益的定位进行一些调整，要把长远利益的眼前利益相协调，把胆子放大，工作做细，从具体的运作方法上回避风险，这就要求在市场化的同时更多的为城镇长远发展建设服务，使服务种类和数量与当地的实际经济需求相适应，在一定时期内淡化某些指标的概念，把城镇化的金融保障工作做的深入、切实。还可以一方面对信用社进行改革，一方面引入新的大型金融机构，这就从内在改变原有金融机构的结构，又从外部引入了竞争。让它在新的思路下运作，又在新环境下学会服务的规则，自然而然的向市场化方向转变。这样既改变结构又构造环境的方法正好是针对旧有金融机构存在的各种问题开刀，所以能达到标本兼治的效果。
在具体操作过程中要根据各地自身情况，对于经济基础较好的地区可以采用把信用联社改造成为服务性农业银行的方式，对于经济基础比较薄弱的地区可以采用组织较高级别的农村信用联社的方式，便于更好的控制风险，以及在更大的范围内调动资源。总之是以为农民、为将要构建的大型农业企业、为城镇化提供更好的、更周到的服务和保障为前提，有利于这个前提怎么样行式的改革都可以。这就是解决方法从单一模式向多元化的转变，这就是代表先进生产力的发展方向，代表最广大人民群众的根本利益。
在具体操作过程中，不仅仅要容许组织形式上的多元化，也要容许所有制形式的多元化，容许城市资本、民间资本对农村金融机构的注入，在各地形成多种所有制形式的农村金融机构。一方面为农村和小城镇建设带来了更多的资金，一方面也是构建环境利用市场手段对于闲置资源的有效调动，是为金融领域的市场化转变营造了大的环境。形成一系列的农村合作联社，一系列的城镇商业银行，让他们更多的针对个体服务，甚至可以在一定时期以后可以把这种针对个体服务的金融机构组织起来形成一两家新的农业银行。
在这个过程中需要注意的是在初期要对这些改革后的金融机构加以保护，对其在市场环境下的不利因素加以控制，在某些方面减少大型银行对它的竞争威胁；金融机构的自身定位在城镇化过程中应该更偏重于服务性，让它能够在农村城镇扎根并长期发展；在城镇化过程中与地方政府紧密联系，更好地为城镇化服务，在一定时期以后，城镇建设初具规模，政府逐渐与其脱离；尽量做好基层工作，对于大项目最好移交大型银行运作，避免资金上的紧张。
在金融机构的业务开展中一个重要的问题是信用问题，特别是针对农民个人的贷款，经常是并不是没有钱，而是不敢放贷，很多地方为了避免这种风险可以说是花样百出。总的来说是现有的信用基础有问题。片面的强调自由和法律的作用并不能解决信用基础的问题，如何解决呢？既然承认劳动的价值，既然在农村和小城镇又有那么多需要做却没有人做的事情，可不可以采用金融机构投资做劳动密集型公益事业的形式来解决？就是说容许金融机构运作一些有长远收益的公益性项目，和城乡建设项目，这样由于项目本身的盈利性能保障金融机构的收益，特别是一些劳动密集型的项目，可以对无力还贷的贷款者优先雇佣，提供必要的生活条件，以其劳动余额偿还贷款。这样就达到了建立放贷信用基础的效果，缓解了个人贷款中出现坏账的压力，并且给小型金融机构以稳定的收益，而且还能建设一部分公益事业，这是四全其美的事情。 在这样的金融改革过程中，要加大监管力度，特别是对于基层银行和信用社的内控机制的监管。一方面是保证对于农业和城镇化的投资方向，一方面是保证资金运作的安全性，一方面是抵制新的****滋长。在这个过程中针对出现的问题逐步完善相关的法律法规，为日后进入市场经济时代驱除障碍、构造环境。
五. 人口向城镇的转移
人口向城镇的转移主要包括两个方面，一方面是农业人口的城镇化过程，一方面是大城市人口的向城镇转移的过程。前者的转移在数量上是主要的，这个过程对于接纳城镇来说是总的需求增加的过程，是我们城镇化的主要目的；后者在数量上并不是主体，他主要给城镇带来技术，思路，方法以及更多的就业机会，只要在资金和政策上给以扶持就可以解决很大一部分劳动力就业问题并带动相关产业的发展，所以对于接纳城镇来说是一个总供给能力增强的过程。对于人员流动的具体的环境构建可以从以下一些层面进行运做：
⑴ 大城市低收入人群的转移。
大中城市低收入群体及老年群体转移问题主要针对人群大致三部分构成，一部分是离退休职工，他们有一定财产，有一些技术经验，能吃苦对生活要求不高；一部分是初高中毕业闲散人员，没有什么财产或者家庭可以提供一些小额投资，有一些知识或技术和再学习能力，向往好的生活，不适合大城市激烈竞争；一部分是有一定能力不喜欢大城市紧张生活的人员，有技术可以独立创业，有一定经济基础，喜欢平淡的生活。这三种人在大城市中基本属于活力相对不足的人群，但是只要给他们适当的环境就可以开发出他们的潜力，改善自身生活水平，并为社会建设出力。
大中城市人员向小城镇移动的益处是可以解放大中城市中无活力人群对城市资源的占用，降低其生活成本，比如住房交通等，由于他们的让出使城市能够更大程度接纳农村能吃苦的年轻劳动力，和一部分高学历就业，提高城市活力，进而加大城市用工需要，进一步促进就业和农业人口非农化进程；同时带动乡镇发展，相当于一部分知识技术资金投资，为农村人口城镇化增加接收能力，同时也能相对提高这部分人的生活水平；有利于城乡交流。
相应措施在城市方面要多方式启动移民工程，拿出多种针对不同情况人群的具体的操作方式，从生活环境改善和就业机会增加上引导；完善社会保障制度：对转移人口给予优惠政策，养老保险等按期拨付；开辟固定财产主要是房产转让市场，甚至可以政府接管一些，促进其流动；进行正确的宣传引导，组织考察团等形式的组织让有移动意向的群体真正知道好处；开放户籍制度。在乡镇方面提供足够的房屋，良好的置业政策；提供小额创业贴息贷款；按照自身发展需要引导就业；尽量稳定其工资待遇，解决子女教育等问题。构建良好的交通设施，便于往来。
需要考虑的问题有：人民群众的城乡差别观念——可以通过宣传和引导将移动人口实地考察来改变；传统的赡养关系观念——可以通过制度保障，说服来改变；故土难离的观念——可以用实际的生活水平提高作为主要引发点，并采取就近安置，提供便利交通来引导；与政府现有经济政策有抵触——可以做战略上调整；资金困难——可以启动一部分民间资本，改造城镇级金融服务项目，政府做贴息贷款等来实现。
⑵ 建立高校创业实验园区。
在高校教育改革方案实施的基础上，采取高校与小城镇合作创办创业实验园的方式，把地方硬件和资金，市场资源直接提供给高校使用，把高校的学术和研究资源直接通过这种形式引入到城镇建设中。让就业和社会直接联系起来。一方面对于学生相当于在就业前直接接触社会，在这个过程中就将有很大一部分人可以寻找到适合自己发展的方向，大大缓解就业难的问题，一方面对于城镇总将有一部分学生留在城镇居住工作，这相当于为城镇留下了人才，为其日后的发展打下了基础。高校创业实验园区的建立还将附带很多相关的科技文化研究成果，这些将有利于产业多元化和就业层次多元化的实施，从而在根本上改变我国的产业结构，为进入后工业时代打下基础。
⑶ 招商引资及建设老教授再创业机制。
招商引资就是继续依靠自身自然资源和构建的资源等条件吸引外来商业投资的过程，这里城镇的引资主要是在前期以自身自然资源引资，在中期依靠地区产业结构调整时规划而得来的资源优势，以及本地高校实验园研究成果等来吸引投资者。这主要是一个自身经济环境改良的问题。发动大企业参与到小城镇建设中来，小城镇的建设不仅仅是当地政府的问题，不仅仅是移民的问题，而是全国人民共同面临的发展问题，是中华民族能不能持久维系的问题，是党的战略规划能不能实施的问题，是共同富裕能不能实现的问题。所以我们要把企业投资与地区和全国范围内的产业结构调整相结合，把对口支援与扩大西部市场相结合，把企业投资和解决城镇就业相结合，这才是解决农村问题和企业长久发展问题的根本途径。
我们经常在城市的公园，茶舍看到很多离退休的老专家，老教授，其中的很大一部分人对于赋闲在家并不觉得舒适，反而喜欢去思考，喜欢融入社会，并且他们往往有独特的视角，更高的认知能力，以及丰富的社会经验，如果能够在大城市人口移动的过程中给他们提供好的生活条件，让他们在城镇养老，并且开始自己的第二次创业无疑是给城镇增加了很大的社会资源。当然对于这一部分老人有身体上和精力上的不足，我们可以通过组建适当的组织结构的形式来弥补这些，并给与一定的项目启动资金，特别是致力于城镇社会保障方面的项目要给与扶持。本着自愿的原则，在实现老有所养，老有所为的基础上更大的开发社会资源，为城镇建设服务。
⑷ 创办政府或金融机构督管下的创业投资咨询公司以及资金上的保障。
很多民间项目无法启动的一个重要原因是没有对市场清醒的认识，这样也就没有办法做投资前景分析，甚至很多小本生意都让投资者由于彷徨。而民间的投资咨询公司很少针对中小投资者，能够疏导的不能得到很好的疏导，这也是造成城市就业压力的一个原因。
建立政府或者金融机构督管下的针对小型投资者的咨询公司就能够很好的解决这些问题，由于从业人员的眼界和专业分析能力能够对小型投资者的投资给与保障，又能够适时掌握城市各行业的整体情况，甚至可以指导性的调整，这对于城市产业结构的调整也是十分有利的。在政府或者金融机构的督管下才能保证真正的为中小投资者服务而不是谋求自身利益，并且可以和金融机构在城镇化过程中为投资者提供的其他服务相协调，能够更好的保障贷款的安全性。
农业银行和信用社在加大监管和建立指导性投资咨询公司的基础上放宽放贷条件，对有前景和有战略性的投资项目甚至可以给与政府保障或贴息的贷款。商业银行和民间金融机构开展相似的高监管力度下的投资性贷款。
⑸ 构建商务信息平台。
小城镇经济生活的不活跃一个很重要的原因在于没有一个很好的信息交流平台，不能够给居民提供很好的信息渠道，不能够给企业提供更多的商业信息。如果各城市能基于自身情况构建一个电子化商务信息平台，并在一定区域内达到对各城市信息平台的连接，那么他就将成为城市对外宣传的一个窗口，同时使城市的整体商业环境的建设得到一个提升，也为本地企业走出去做好了基础工作，为日后创业园的产业化打下伏笔。
⑹ 建立区域经济合作联盟制度，促进区域内商品流通，打造区域性品牌。
在建设城镇集团的指导思想下，依靠区域联网的商业信息平台，实现区域内的经济合作，促进区域内的商品流通，并在此过程中打造区域性品牌，以优质优价以及地域性优势占领市场。地区各行业保持良好的信息沟通，让本地区供求尽量在本地区解决，加快产品流通速度和数量，达到资本的本地积累本地化。从城镇小而全的产业结构向地区大而全的结构转变。一方面合理保护了本地产业，一方面达到资本积累，为进一步发展打下基础。 ⑺居住和文化方面。
在城镇建设问题上要重视本土文化的延续，各地域要有自身的文化特色，不要都按照大城市的建设方法拉建设。重视生产与环境的关系，营造良好的居住环境，为进一步吸引城市和农村人口创造条件，做到“引其来、使之安”。并且加大城乡道路建设，便于城乡交流。
对于个人购房贷款进一步放开，采取多种形式为城市和农村移民在城镇的定居提供便利。对于农村移民可以由政府和企业来投资进行一部分移民的房屋建设，可以借鉴三峡移民的工作经验。特别是对于移民和原住民的融合问题，甚至可以把它当作一项政治工作来作，细致到街道、居委会。加大对各地区历史文化的深度发掘和宣传教育工作，在教育学习和相互交流的过程中，逐步形成各地于自身的新的文化特质。重视对这种新型文化积累的记录、分析、整理工作。以居住的小区域为基础使之成为文化交流的基层载体。
六．城镇化过程中的社会保障问题
我们看到农民主要是靠土地、靠子女或者靠自我积累为自己提供保障。这种保障是对传统思想的继承，在历史上对于社会结构的稳定是十分有利的。但是在当前社会结构发生重大变化的情况下这种保障体系在保障能力上就显得捉襟见肘。诚然它为我们建设国家，发展经济做出了重大贡献，赢得了时间，减小了压力，但是这是与全面提高人民生活水平，实现现代化的目标相违背的。所以在当前这个条件已经具备了的时候就需要着手对它进行改变。
社会保障的作用是为低收入者提供生活保障、维持社会的稳定并缩小收入分配的差距。我们看到我国各个地区的具体情况是很不相同的，这就要求在具体实施中不能采取一刀切的形式，不要把社会保障在这样的过渡时期模式化。各地区要根据自身的经济发展情况，考虑到现阶段的经济发展和长远发展因素，照顾到社会承载能力等问题来实施社会保障。由于经济基础不同坚持采取城市和乡镇分制的原则，对于城市和部分经济发展比较好的城镇应该尽量把社会保障的相关事务交给市场来运作；对于农村部分根据土地流转的具体办法将一部分保障资金以农业公司土地租赁款的形式发放，对于进城的农民再由当地政府扶持就业，这就有了生活保障，当经济条件逐渐转好的时候可以把这一部分人的保障交给市场来运作。对于留在农村的农民，一部分将进入农业公司工作，社会保障由公司承担，国家可以给与一定补贴和政策上的优惠；一部分将仍然作为个体农户存在，但是将由于整体农村人口数量的减少使收入增加，这一部分人可以采用联保的形式，再由国家补贴一部分作为医疗，和最低生活保障。
农村人口城镇化过程中的社会保障主要包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、灾害与事故保险四个方面。对于养老部分在这个时期应该依然采用社会和家庭相结合的形式，这样不会给社会造成过大压力，也由于对亲情的提倡利于整体社会的整合。医疗保险可以采用国家补贴，群体联保的形式来作为过渡。对于最低生活保障的问题由于经济能力原因可以暂时搁置，只对于个别无劳动能力的进行救济，在整体经济发展到更高阶段的时候再进行规划。灾害与事故保险要以保险公司为主，大面积铺开，这需要政府的政策参与和支持。我们看到上海周边地区的农业投保率是比较高的，其中不乏经济情况好的因素，但也有很多其他方面的经验值得我们在城镇化过程中的灾害与事故保险事务中借鉴。
七．建立市场经济体制以及政府的退出
我们说在城镇化过程中要更多的利用政府的指导、调配作用，能够更好的集中力量办大事，营造环境。但是在这个过程中我们并不能忽略市场经济体制的建设，这就要求政府意识到市场经济体制的建设是经济行为主体独立化的过程，给生产者，消费者更多的自主性，让经济行为主体能够自己决定自己的经济行为方式，生活方式，以及对制度改善的参与。要求政府的经济决策分散化，从微观决策领域退出，只在宏观领域起作用。要求政府引导所有制形式向多元化转变，要求政府逐渐退出产品和生产要素的定价过程，要求在政府的监管下使经济行为逐渐规范化、制度化、法律化、秩序化、信用化。
我们看到很多社会问题的研究者都对城镇化问题给出了自己的看法，而且很多看法都是有理论和现实依据的，对于解决城镇化过程中可能出现的问题是有一定价值的。而城镇化进程的缓慢在很大程度上是实施者对问题的认识不足或者顾虑太多而带来的实施力度不够造成的，这就需要进行一次从中央到地方到基层的思想梳理，使实施者通过这个学习、交流和再认识的过程了解到城镇化问题的实质和具体运作中可能出现的各种问题，从而能够选择适当的方法解决这些问题，确保城镇化战略的顺利实施。
参考文献：
城镇贫困人口知多少
所谓城镇贫困人口的界定，根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定，城 市居民最低生活保障标准，是按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并 适当考虑水、电燃烧费用及未成年人的义务教育费用来确定的。因此，对我国贫困人口状态 的计算也仅仅是一个大概而已。
据中华全国总工会政策研究信息统计处提供的数据，2000年全国特困职工（包括在职职 工、下岗职工和离退休职工）人数为521．9万人，按国家统计局统计的2000年家庭平均人口 3．14人计算，特困职工家庭人口为1319．5万人。再加上失业、无业人员中的贫困人口和传 统的民政“三无”对象，全国贫困人口应不低于1800万人。
中华全国总工会的统计表仅仅从职工这方面去进行统计的，而国家统计局分析的数据则 从2000年全国平均贫困线为每人每年2310元，月人均193元。按各省贫困标准统计，全国城 市贫困人口为1870万人，约占非农业人口的4．76％，占城市人口的3．9％。民政部经国家 统计局批准于2000年8月～10月，在全国组织开展了城市居民最低生活保障情况的摸底调查 工作。摸底以各市、县最低生活保障标准为依据，凡家庭人均收入低于当地最低生活保障标 准的，无论是否已享受最低生活保障，均作为最低生活保障对象进行统计。全国享受最低生 活保障平均水平在130元～150元的人口在1740万人。
城镇贫困人口多源于传统的采掘、制造、建筑和商业等行业。国家统计局2000年所报数 据显示，社会服务业的贫困发生率为6．01％，建筑业为5．52％，批发零售贸易餐饮业为3 ．48％，煤矿采掘业为3．49％，纺织、军工等制造业为3．8％。地区性同样表现得突出， 中部地区的贫困发生率4．8％，西部地区为3．7％，而东部地区为1．54％。民政部2000年 的统计资料，东部地区的上海、北京、江苏等7省市共有最低生活保障对象154．7万人，占 全国保障对象的11％，占7省市非农业人口8952万人的1．7％。中西部24省市区1700多万人 ，占了全国保障对象的89％，占24省市区非农业人口22266万人的6．7％。
解困离不了再就业
再就业是解除城镇贫困人口的关键一环，但再就业形势不容乐观。一方面国家进行产业 结构调整，不少国有企业纷纷倒闭破产，大批职工下岗失业，全社会可供的就业机会与实际 的需求相差甚远，2001年全社会提供的就业机会约900万到1000万个，而实际劳动力供给高 达1400万人到1600万人；另一方面农村劳动力已经大批量地涌进城市，城镇就业形势变得异 常地严峻，从今年农村人口涌进城市来看，至少有近千万的农村劳动力在城市里就业。虽然 国家和地方对再就业工作进行了大量的协调和组织，但实际情况与想象的有着相当大的差距 ，近年来逐步下降的再就业比例就可见一斑，1998年为50％，1999年为42％，2000年为35％ ，2001年再就业率继续走低，不少地区估计近期2002年的再就业形势很难有好转。
全社会对再就业工作的支持力度的有限也是再就业难以在预期里有所增加的不容忽视一 条。现在有不少下岗职工反映，一些地方的业务部门不肯执行促进再就业的优惠政策，各种 名目繁多的行政收费仍然很多，使优惠政策流于形式。而职工对再就业存在的观念上置后， 严重地影响了再就业的进度。现在在一些城市中，政府为下岗职工花钱买岗位，但有不少下 岗职工并不领情，造成了一些靠争取来的岗位被人为地闲置，造成了新的岗位空缺。职工素 质的低下也是影响再就业的一个“瓶颈”，现在的企业在用人上需要的是具有相当技术的劳 动者，但有不少下岗职工不具备这些要求，因而在新一轮人才竞争中处于劣势。由于在劳动 力市场上难有作为，便长期困在家里，成为城镇贫困人口的一员。现在不少用工单位甚至于 包括一些国有企业，利用劳动力市场供大于求的形势，在吸纳下岗职工时往往采取不订合同 、不缴纳保险、同工不同酬等做法，以获取廉价用工所带来的利润，致使许多再就业职工收 入低且不稳定，社会保险关系难转移，使再就业问题雪上加霜，城镇贫困人口的解困也就成 了一句空话。
“两个确保”“确”而难“保”
现在，国家对下岗职工采取“两个确保”政策，但落实起来具有一定的难度。截止2000 年底，全国城镇登记失业人员595万人，目前因各种条件限制，实际上能够领取失业保险金 的仅有220多万人，占37％。事实上，在下岗职工多、财政困难的地方，根据地方财力来确 定最低生活保障线，降低了保障标准，人为地缩小了保障面，据民政部统计，2000年底，全 国实际纳入生活保障范围的人数为381．8万人，约占低保对象的1／4，占全国城镇人口的比 例不到1％。
据全国总工会对200家破产企业的29万名职工调查，破产程序启动后，有32％的职工领 不到基本生活费。拖欠职工工资现象相当严重，有些企业拖欠职工工资长达几年也不能兑现 。2002年是企业与职工解除劳动关系的高峰期，据预测，约有200多万职工出“中心”，但 多数企业无力支付与职工解除劳动关系所需支付的经济补偿和拖欠的工资、养老保障金、失 业保险金、医疗费、集资款等。据江苏省劳动保障厅统计，在全省下岗职工的国有企业、集 体企业中，具有支付补偿金和偿还债务能力的占35％，有63％的困难企业无力进行偿债。部 分职工的基本医疗得不到保障，江苏省约有50％的职工不能按规定报销医药费，一些患病职 工因此而债台高筑，个别大病患者因无钱就医而陷入困境。
“应保尽保”社会“第一要务”
国家对下岗失业人员和生活有困难的家庭实行“应保尽保”的政策，旨在起到社会保障 体系的“最后屏障”的功效。但事实上，在一些地方在“低保”工作计算家庭人均收入时都 被视同有“应得收入”，甚至于对一些处于劳动年龄段的失业人员均按最低工资标准这一“ 虚拟收入”计入其中，使得本应纳入低保范围的困难职工未能纳入。主要原因是地方财政困 难多，低保资金缺口较大，加之大多数企业因经营艰难而无力运作。
受经济发展水平和工作水平等诸多因素的影响，各地贫困人口占总人口的比例不同，贫 困程度也差异很大。在经济发展较快的东部地区，也同样存在一些贫困人口，在浙江省贫困 人口仅为1．5％以下，在上海、北京等一些发达城市都在5％以下，这些地区的低保人口大 体上能吃饱穿暖，他们怕的是教育、医疗、住房等支出增加带来的困窘。中西部地区困难程 度则比较严重，湖南省城市低保对象人数已超过了农村绝对贫困人口的数量；湖北省的贫困 率为9．5％，武汉三镇为11％；青海省困难职工占职工总数的26％；在一些欠发达的城市应 纳入低保范围的人数在8％～12％。面对如此庞大复杂的城市贫困群体，“应保尽保”说起 来容易做起来有相当大的难度。
任何社会都会有一部分需要政府帮助才能满足住房需求的人群，在发迭国家一般占6％，我国约占20-25％。我国提出今年要建1000万套保降性住房，如果按此速度，要持续8-10年才能解决这部分人的住房
建设保障性住房量大还是量小?以租为主还是以售为主?体现了主政者落实保障性住房制度的决心。困难。
建设保障性住房量大还是量小?以租为主还是以售为主?体现了主政者落实保障性住房制度的决心。
大量建设保障性住房有利于集聚城镇人口，加快城市化进程。我们要“三化”化“三农”就是要减少农民、缩小农村，让大量农民进城创业就业。现行的“农民工”政策限制了农民进城，高企的房价就让他们望房兴叹，即使人进了城还是变不成市民。
也许人满为患的一二线城市不希望那么多的人涌入，开始限制人口了，而对于正在快速城市化、需要集聚人口的三四线城市就是机遇。提供大量保障房，就是留住了长久的居民。只要在城市有固定收入的人，或者愿意到城镇居住的人，首次购房是为解决基本的居住功能的都可以购买保障房。城市人口集聚的越多越兴旺，这对于统筹城乡发展、推动区域协调发展十分有利。
大量建设保障性住房，也是对长期依赖的“土地财政”的纠正。我们不能担心大量建设保障房会冲击房地产市场而小手小脚建设保障房。须知，符合条件买保障房的群体，是永远买不起不断高涨高档商品房的，不能让他们被“边缘化”。政府更不能指望从不断推高的房价中，获取土地拍卖水涨船高的资金，或者指望增加随房产增收的一次性税源；房地产商也不能老是在暴涨的房价当中获取不当的“暴利”，那都是不可持续的。
健康的房地产市场应是价格适中、各类群体能买得起相适应的住房的市场体系。房地产商也可以参与低价位保障性住房的开发，获取政府监控的适当利润，这要作为一种常态，有利于房地产企业的健康发展。
大量建设保障性住房，并且“以售为主”是一种长治久安之策。现在规定的保障性住房不能上市，转让时政府优先回购，阻碍了中低收入群体迅速致富的步伐。政府不要指望手中握有公房财产增值，手中存量的公房越多，建新的保障房的动力就会减弱。中低收入的家庭资产并不多，政府把保障性住房出售给他们，就是给予他们最大一笔保值增值的资产，使他们从无产者变成有产者。
“有恒产者有恒心”，他们就会定下心来奋斗，追求更加美好的生活，这对国家的长治久安非常有利。建设全面小康是大部分老百姓有产的社会，而绝不是大多数老百姓还居住在产权不明晰的保障房里。党的十七大明确指出，要创造条件让更多人民群众拥有财产和财产性收入。我们大量提供有产权的保障房，就是实现这个目标的过程。
